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POLTICAS SOCIAIS NO
BRASIL: descentralizao em
um Estado federativo
*
Marta T. S. Arretche
RBCS Vol. 14 n
o
40 junho/ 99
A estrutura organizacional do Sistema de
Proteo Social Brasileiro vem sendo profunda-
mente redesenhada. exceo da rea de previ-
dncia, nas demais reas da poltica social
educao fundamental, assistncia social, sade,
saneamento e habitao popular esto sendo
implantados programas de descentralizao que
vm transferindo, paulatinamente, um conjunto
significativo de atribuies de gesto para os nveis
estadual e municipal de governo. Em 1997, instn-
cias colegiadas estaduais, com representao pari-
tria de estados e municpios, eram responsveis
pela alocao da totalidade dos recursos da princi-
pal fonte financeira da poltica federal de sanea-
mento e habitao popular o FGTS;
1
a oferta de
merenda escolar era inteiramente gerida por esta-
dos e municpios; pelo menos 33% dos municpios
brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos
federais destinados oferta de servios assistenci-
ais; 58% dos municpios brasileiros estavam enqua-
drados em alguma das condies de gesto previs-
tas pelo Sistema nico de Sade (SUS),
2
e 69% das
consultas mdicas eram realizadas atravs de pres-
tadores estaduais ou municipais, sendo que, destas,
54% eram prestadas pelos municpios. Se conside-
rarmos que todas as atividades relativas gesto
destas polticas eram, no incio dos anos 90, centra-
lizadas no governo federal, temos a dimenso da
transformao institucional que se vem operando
no Sistema Brasileiro de Proteo Social.
H expressiva variao no alcance da des-
centralizao entre cada uma destas polticas.
3
Se
a alocao dos recursos do FGTS e a merenda
escolar esto totalmente descentralizadas, os re-
sultados alcanados no territrio nacional nas re-
* Este trabalho foi extrado da Parte I de minha tese de
doutorado, O processo de descentralizao das polticas
sociais no Brasil e seus determinantes, defendida junto
ao IFCH/ Unicamp em 1998, sob a orientao da Dra.
Argelina Cheibub Figueiredo. Uma verso preliminar foi
apresentada no XXI Encontro da LASA, 24-26 de setem-
bro de 1998, Chicago, EUA. Agradeo FAPESP o apoio
financeiro para a participao no XXI Encontro da LASA;
Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pes-
soal de Nvel Superior (CAPES) e Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP), pela concesso de bolsa
do Programa de Apoio Pesquisa em Administrao
Pblica, aporte financeiro que foi fundamental para a
realizao deste trabalho; ao Instituto de Pesquisa Eco-
nmica Aplicada (IPEA) e Fundao do Desenvolvi-
mento Administrativo (Fundap), pela possibilidade de
realizar a pesquisa de campo. Finalmente, registro que
a ltima verso deste artigo beneficiou-se das contribui-
es dos pareceristas annimos desta Revista.
112 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 N
o
40
as de assistncia social e sade so mais modes-
tos. Tambm expressiva a variao do grau de
descentralizao alcanado por cada uma destas
polticas entre os estados brasileiros. No Estado
do Cear, em 1996, a participao dos municpios
no total das consultas mdicas realizadas era su-
perior mdia nacional, ao passo que na Bahia
esta participao era de apenas 24% do total das
consultas prestadas no estado. No Estado do Para-
n, alterou-se substancialmente o padro de ofer-
ta de vagas no ensino fundamental, de tal modo
que estas passaram a ser dominantemente oferta-
das pelos municpios, ao passo que nos demais
estados no ocorreram, entre 1987 e 1994, altera-
es significativas na distribuio prvia das ma-
trculas neste nvel de ensino. Portanto, o alcance
desta reforma bastante varivel, seja entre as
diversas polticas, seja entre as unidades da Fede-
rao no tocante a cada poltica particular.
Embora avanando a diferentes velocidades,
inegvel, contudo, que h um processo de rede-
finio de atribuies e competncias na rea social
que, se mantido, modificar radicalmente o padro
centralizado caracterstico do formato prvio de
nosso Sistema de Proteo Social, tal como consti-
tudo ao longo dos anos 60 e 70.
Este artigo examinar os fatores que tm
determinado a descentralizao das polticas soci-
ais no Brasil. Parte do pressuposto de que este
processo se vem realizando sob condies institu-
cionais inteiramente distintas daquelas que viabili-
zaram a consolidao do Sistema Brasileiro de
Proteo Social. Alteraes profundas na natureza
das relaes intergovernamentais, relacionadas
recuperao das bases federativas do Estado bra-
sileiro ao longo dos anos 80, tm impacto nas
condies sob as quais se vem realizando o pro-
cesso de transferncia de atribuies na rea soci-
al. No Estado federativo brasileiro ps-1988, esta-
dos e municpios passaram a ser, de fato, politica-
mente autnomos. Isto implica que os governos
interessados em transferir atribuies de gesto de
polticas pblicas devem implementar estratgias
bem-sucedidas de induo para obter a adeso
dos governos locais.
O trabalho busca demonstrar que, no caso
brasileiro um Estado federativo, em um pas
caracterizado por expressivas desigualdades estru-
turais de natureza econmica, social, poltica e de
capacidade administrativa de seus governos ,
atributos estruturais das unidades locais de gover-
no, tais como a capacidade fiscal e administrativa
e a cultura cvica local, tm um peso determinante
para a descentralizao. Mas, tais fatores no so
determinantes em si. Seu peso e importncia vari-
am de acordo com requisitos institucionais postos
pelas polticas a serem assumidas pelos governos
locais, tais como o legado das polticas prvias, as
regras constitucionais e a prpria engenharia ope-
racional de cada poltica social. No entanto, a
ao poltica deliberada, vale dizer, estratgias de
induo eficientemente desenhadas para delegar
a outro nvel de governo a responsabilidade pela
gesto destas polticas, pode compensar obstcu-
los descentralizao derivados daqueles fatores
de natureza estrutural ou institucional. Tais estra-
tgias de induo, por sua vez, podem ser analiti-
camente apreendidas por meio do exame da re-
gulamentao dos programas e seu modo efetivo
de implementao.
Portanto, nas condies brasileiras, no
suficiente que a Unio se retire da cena para que,
por efeito das novas prerrogativas fiscais e polticas
de estados e municpios, estes passem a assumir de
modo mais ou menos espontneo competncias de
gesto. Na mesma direo, a descentralizao das
polticas sociais no simplesmente um subprodu-
to da descentralizao fiscal, nem das novas dispo-
sies constitucionais derivadas da Carta de 1988.
Ao contrrio, ela ocorreu nas polticas e nos estados
em que a ao poltica deliberada operou de modo
eficiente.
A base emprica deste trabalho compreende
as cinco polticas sociais nas quais a descentraliza-
o estava na agenda de reformas desde os anos
80 e seis estados brasileiros suficientemente diver-
sos entre si para permitir observar o comporta-
mento das variveis consideradas relevantes: o
Estado de So Paulo, o mais rico da Federao;
dois estados da Regio Sul, o Rio Grande do Sul e
o Paran, bastante assemelhados do ponto de
vista da riqueza econmica, capacidade fiscal e
administrativa e tradio de participao cvica; e
trs estados da Regio Nordeste Bahia, Per-
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL 113
nambuco e Cear que apresentam distines
entre si no que diz respeito capacidade fiscal e
tradio cvica, mas que, para efeito de compara-
o com estados do Sul e Sudeste, podem ser
considerados um bloco com caractersticas asse-
melhadas (ver Quadro 1).
Estado federativo e descentralizao
do Sistema Brasileiro de Proteo
Social
Durante o regime militar, as relaes inter-
governamentais do Estado brasileiro eram, na pr-
tica, muito mais prximas s formas que caracteri-
zam um Estado unitrio do que quelas que ca-
racterizam as federaes. Com efeito, governado-
res e prefeitos das capitais e de cerca de 150
cidades de mdio e grande portes foram destitu-
dos de base prpria de autonomia poltica: seleci-
onados formalmente por eleies indiretas e, de
fato, por indicao da cpula militar, sua autori-
dade poltica no era derivada do voto popular.
Alm disto, todos os governadores e prefeitos
detinham escassa autonomia fiscal: a centraliza-
o financeira instituda pela reforma fiscal de
meados dos anos 60 concentrou os principais
tributos nas mos do governo federal e, ainda que
tenha ampliado o volume da receita disponvel
dos municpios, uma vez realizadas as transfern-
cias, estas estavam sujeitas a estritos controles do
governo federal. Finalmente, os governadores no
tinham autoridade sobre suas bases militares, uma
Quadro 1
Caractersticas Populacionais, Econmicas,
Fiscais e de Participao Associativa de Estados Selecionados
Brasil - 1987-95
1 2 3 4 5 6
Populao PIB Receita Receita % de Filiao a Associaes Civis
(em per capita Disponvel Mdia Municpios Entidades Partidos Associaes
mil hab.) (em per capita dos com mais de classe
(b)
polticos voluntrias
(c)
(em 1994) R$ 1,00)
(a)
do Gov. Municpios de (% da populao declarante - 1988)
(mdia Estadual (em 50.000 hab.
1987-94) (em R$ 1,00)
(a)
(em
R$ 1,00)
(a)
(mdia jan/ 1997)
(mdia 1989-95)
1987-94)
Rio G. do Sul 9.502 4.495 513 4.667 8% 18,8 5,4 52,2
Paran 8.740 3.386 377 4.335 8% 18,9 4,5 21,7
So Paulo 33.162 6.134 610 11.914 16% 12,1 2,4 13,5
Bahia 12.610 2.739 275 3.094 8% 10,8 4,8 7,6
Pernambuco 7.389 2.185 245 3.607 14% 13,8 2,6 7,5
Cear 6.756 1.711 252 2.771 11% 11,8 3,6 5,5
BRASIL ... ... ... ... 8% ... ... ...
Fontes: (1), (2) e (3): FEE, IPARDES, SEADE, SEI, FUNDAJ e IPLANCE.
(4): STN/ MINFAZ, Finanas do Brasil, 1989, 1993, 1991, 1995.
(5): IBGE, Contagem Populacional, 1996.
(6): IBGE, Suplemento poltico-social da PNAD, 1988.
(a) Valores deflacionados a preos de dez/ 95 pelo IGP-DI/ FGV.
(b) Obtido pela soma do nmero de filiados a sindicatos e a associaes de empregados.
(c) Obtido pela soma do nmero de filiados a associaes de bairros ou de moradores,
associaes religiosas ou filantrpicas e associaes esportivas ou culturais.
o
40
vez que as polcias militares estaduais foram colo-
cadas sob o controle do Exrcito nacional. Ora,
relaes intergovernamentais desta natureza ca-
racterizam os estados unitrios, nos quais o poder
poltico no plano local uma delegao do go-
verno central, fonte exclusiva da autoridade pol-
tica (Riker, 1987).
Foi um Estado dotado destas caractersticas
que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo
Social, at ento um conjunto disperso, fragmen-
tado, com reduzidos ndices de cobertura e fragil-
mente financiado de iniciativas governamentais
na rea social. Esta forma de Estado moldou uma
das principais caractersticas institucionais do Sis-
tema brasileiro: sua centralizao financeira e ad-
ministrativa. As polticas federais de habitao e
saneamento bsico eram formuladas, financiadas
e avaliadas por uma agncia federal e executadas
por uma srie de agncias locais dela dependen-
tes. Os diversos programas de assistncia social
eram formulados e financiados por organismos
federais e implementados por meio de diversas
agncias pblicas e organizaes semi-autnomas
privadas. As fatias federais da oferta de ensino
fundamental particularmente, os programas de
reforo alimentar e de apoio educao bsica
eram diretamente formuladas, financiadas e im-
plementadas por agncias do governo federal.
4
A
poltica de sade, ainda que dispersa entre dife-
rentes instituies, tambm era executada supon-
do a centralizao financeira e administrativa do
Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previ-
dncia Social (INAMPS) e os programas verticais
do Ministrio da Sade. Tal formato institucional
era compatvel com o tipo de Estado vigente
durante a ditadura militar, para o qual estados e
municpios eram agentes da expanso do Estado
e da execuo local de polticas centralmente
formuladas. Nestes termos, grande parte da ativi-
dade de planejamento no plano local consistia em
formular projetos de solicitao de recursos para
o governo federal, nos termos previstos pela
agncia federal encarregada da gesto de uma
dada poltica (Medeiros, 1986).
Ao longo dos anos 80, recuperaram-se as
bases do Estado federativo no Brasil. A democrati-
zao particularmente, a retomada de eleies
diretas para todos os nveis de governo e a
descentralizao fiscal da Constituio de 1988
alteraram profundamente a natureza das relaes
intergovernamentais. A autoridade poltica de go-
vernadores e prefeitos no deriva do governo
central, mas do voto popular direto. Paralelamente,
estes ltimos tambm expandiram expressivamen-
te sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez
que se ampliou a parcela dos tributos federais que
automaticamente transferida aos governos subna-
cionais , assim como passaram a ter autoridade
tributria sobre impostos de significativa importn-
cia. Em suma, no Brasil ps-1988, a autoridade
poltica de cada nvel de governo soberana e
independente das demais. Diferentemente de ou-
tros pases, os municpios brasileiros foram declara-
dos entes federativos autnomos, o que implica
que um prefeito autoridade soberana em sua
circunscrio.
Nestas condies, a redefinio de compe-
tncias e atribuies da gesto das polticas sociais
tem-se realizado sob as bases institucionais de um
Estado federativo, o que significa dizer que o modo
pelo qual os governos locais assumem funes de
gesto de polticas pblicas inteiramente distinto
daquele sob o qual elas foram assumidas no
regime militar.
Em Estados federativos, estados e municpi-
os porque dotados de autonomia poltica e
fiscal assumem funes de gesto de polticas
pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso
a algum programa proposto por outro nvel mais
abrangente de governo, ou ainda por expressa
imposio constitucional. Assim, a transferncia
de atribuies entre nveis de governo supe a
adeso do nvel de governo que passar a de-
sempenhar as funes que se pretende que sejam
transferidas. A recuperao das bases federativas
do Estado brasileiro tem impacto sobre o proces-
so de descentralizao das polticas sociais no
pas pelo fato de que, resguardados pelo princ-
pio da soberania, estados e/ ou municpios assu-
mem a gesto de polticas pblicas sob a prerro-
gativa da adeso, precisando, portanto, ser incen-
tivados para tal. Isto significa que as agncias
federais j no dispem dos mecanismos de ali-
nhamento dos governos locais autoridade pol-
tica delegada pelo centro e centralizao fiscal
de que dispunham sob o regime militar. Assim,
no Estado federativo, tornam-se essenciais estrat-
gias de induo capazes de obter a adeso dos
governos locais. Ou, dito de outro modo, as difi-
culdades para que a Unio ou um governo
estadual delegue funes a um nvel de go-
verno menos abrangente so maiores hoje do que
sob o regime militar.
Mas, alm disto, em Estados federativos com
sistema partidrio competitivo, o controle de pos-
tos no Executivo e nas agncias de governo cons-
titui um importante recurso institucional das partes
em disputa, o que implica dizer que tais sistemas
tendem a estimular conflitos intergovernamentais
(Schaps e Riker, 1987, pp. 73-77). Estados federati-
vos e competio eleitoral engendram barganhas
federativas, pelas quais cada nvel de governo
pretende transferir a uma outra administrao a
maior parte dos custos polticos e financeiros da
gesto das polticas e reservar para si a maior parte
dos benefcios dela derivados.
No caso brasileiro, a responsabilidade pbli-
ca pela gesto de polticas sociais passou a ser
um dos elementos da barganha federativa. Dadas
as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da
populao-alvo dos programas sociais, a gesto
de polticas sociais em nosso pas tende a ser
simultaneamente cara e inefetiva, na medida em
que tende a consumir um elevado volume de
recursos e apresentar baixos nveis de proteo
efetiva. Neste caso, nas situaes em que os cus-
tos polticos e/ ou financeiros da gesto de uma
dada poltica forem avaliados como muito eleva-
dos, a barganha federativa consiste em buscar
atribu-los ou imput-los a um outro nvel de
governo. Tais custos sero tanto maiores quanto
mais elevados forem os recursos exigidos pela
engenharia operacional de uma dada poltica
5
e
na medida direta da extenso legal do escopo de
beneficirios.
6
devido dimenso de barganha federati-
va que o processo de descentralizao das pol-
ticas sociais no Brasil s pode ser efetivo na
medida em que as administraes locais avaliem
positivamente os ganhos a serem obtidos a partir
da assuno de atribuies de gesto; ou, pelo
menos, que considerem que os custos com os
quais deveriam arcar poderiam ser minimizados
pela ao dos demais nveis de governo. Assim,
nas condies brasileiras atuais, a adeso dos
governos locais transferncia de atribuies de-
pende diretamente de um clculo no qual so
considerados, de um lado, os custos e benefcios
fiscais e polticos derivados da deciso de assu-
mir a gesto de uma dada poltica e, de outro, os
prprios recursos fiscais e administrativos com os
quais cada administrao conta para desempe-
nhar tal tarefa.
Determinantes da descentralizao
das polticas sociais nos anos 90
Nestes anos 90, o governo federal vem
delegando a estados e municpios grande parte
das funes de gesto das polticas de sade,
habitao, saneamento bsico e assistncia soci-
al. Em 1997, instncias colegiadas estaduais, com
representao paritria de estados e municpios,
eram responsveis pela alocao da totalidade
dos recursos da principal fonte financeira da
poltica nacional de saneamento e habitao po-
pular, o FGTS, o que significa que o executivo
federal perdeu grande parte de seu poder aloca-
tivo sobre os recursos do Fundo; a oferta de
merenda escolar era inteiramente gerida por es-
tados e municpios; 58% dos municpios brasilei-
ros estavam enquadrados em alguma das condi-
es de gesto previstas pelo SUS, o que signifi-
ca que estes assumiram funes de gesto da
oferta local de servios de sade at ento de-
sempenhadas pela Unio; 69% das consultas m-
dicas eram realizadas atravs de prestadores es-
taduais ou municipais, sendo que, destas, 54%
eram prestadas pelos municpios, o que significa
que mais da metade das consultas mdicas pas-
saram a ser oferecidas por prestadores munici-
pais, os quais eram, at o final dos anos 80
respeitadas as excees , o nvel de governo
menos envolvido na oferta de servios de sade
(ver coluna extenso da descentralizao no
plano nacional, no Quadro 2).
Por outro lado, nos estados examinados, a
municipalizao dos servios de saneamento bsi-
o
40
Quadro 2
Atributos Institucionais das reas e Programas Selecionados
reas de Programas Poltica Nveis de Extenso da
poltica ativa de governo descentralizao
descentralizao envolvidos no plano nacional
Saneamento Municipalizao no Governo estadual para Em nenhum estado ocorreu
dos servios de governos municipais um processo significativo
saneamento bsico de municipalizao
(dez/ 1997)
Habitao Emergncia de no Governo federal para Criou-se um sistema estadual
Sistemas Estaduais governos estaduais de habitao apenas
de Habitao nos estados de So Paulo e
Cear (final de 1994)
Habitao e Programa (federal) sim Governo federal para Houve 100% de adeso dos
Saneamento de criao de governos estaduais governos estaduais
instncias colegiadas ao programa (dez/ 1995)
estaduais para a
distribuio dos
recursos do FGTS
Educao Municipalizao sim (Paran) Governo estadual para A municipalizao da rede
das redes no (Rio G. do Sul, governos municipais estadual de ensino
(estaduais) So Paulo, Bahia, fundamental ocorreu
de ensino Pernambuco apenas no Estado do Paran
fundamental e Cear) (final de 1994)
Educao Programa (federal) sim Governo estadual para A municipalizao
de municipalizao governos estaduais da merenda escolar est
da merenda escolar e municipais integralmentedescentralizada
(outubro/ 1997)
Assistncia Programa (federal) sim Governo federal para 33% de adeso
de municipalizao governos municipais dos governos municipais
da poltica ao programa
de assistncia (agosto/ 1997)
Sade Municipalizao sim Governos federal e 54% das consultas mdicas
das consultas estaduais para foram prestadas pelos
mdicas governos municipais municpios (ano de 1996)
Sade Processo sim Governo federal para 58% dos municpios haviam
da habilitao governos municipais aderido ao programa
municipal ao SUS (janeiro/ 1997)
co no passou de uma expectativa frustrada; at
1995, a emergncia de sistemas estaduais de habi-
tao ocorreu apenas nos estados de So Paulo e do
Cear; a municipalizao da rede de ensino funda-
mental ocorreu somente no Estado do Paran; e,
finalmente, em 1997, apenas 33% dos municpios
brasileiros estavam habilitados a gerir os recursos
federais destinados oferta de servios assistenci-
ais (ver coluna extenso da descentralizao no
plano nacional, no Quadro 2).
Que fatores determinaram esta variao, de
um gradiente de total adeso, nos casos das ins-
tncias colegiadas do FGTS e da merenda escolar,
ausncia de municipalizao, no caso do sanea-
mento? Que fatores determinaram que, nos de-
mais casos estudados redes de educao fun-
damental, consultas mdicas, habilitao ao SUS,
municipalizao da assistncia social e criao de
sistemas estaduais de habitao , tenha ocorri-
do expressiva variao no grau de descentraliza-
o observado nos estados? Tomemos, inicial-
mente, os determinantes da variao entre as re-
as de poltica social para, em seguida, examinar-
mos a variao entre os estados.
Determinantes da variao entre as polticas
sociais
Tomemos os resultados alcanados no plano
nacional para avaliar o alcance da descentraliza-
o em cada uma das reas de poltica social.
Para operacionalizar a anlise da descentra-
lizao em cada poltica, tomei como objeto em-
prico de anlise um conjunto selecionado de
programas, os quais esto apresentados no
Quadro 2. Assim, para compreender a descen-
tralizao na rea de educao fundamental, fo-
ram observadas as trajetrias do programa de
merenda escolar e a municipalizao das matr-
culas no ensino fundamental. Portanto, a trajet-
ria destes programas ser tomada como repre-
sentativa da descentralizao na rea de educa-
o fundamental.
Observe-se que foi adotada aqui uma no-
o alargada do conceito de programa, uma vez
que esta seleo abrangeu inclusive situaes
em que no ocorreu uma ao deliberada do
governo na direo da descentralizao. Aqui, o
conceito de programa est relacionado a uma
possvel rea de atuao do Estado, no interior
de uma dada rea de poltica social, mesmo que
esta atuao no tenha ocorrido,
7
ou mesmo
que este programa cuja trajetria foi objeto de
observao seja um componente de um progra-
ma governamental de dimenses mais abrangen-
tes.
8
Neste caso, cada programa refere-se a
uma dimenso observvel da rea de poltica
social em questo, dimenso esta que deveria
ser simultaneamente o mais representativa poss-
vel do processo de descentralizao em curso e
mensurvel por indicadores de cobertura ou ca-
pacitao institucional.
9
Portanto, esta seleo
compreendeu: (a) processos quantificveis por
indicadores de cobertura ou de capacitao insti-
tucional em todas as reas de poltica social em
que a questo da descentralizao est na agen-
da de reformas desde os anos 80, para testar a
importncia de variveis de tipo institucional; (b)
processos de descentralizao que envolvem re-
laes do governo federal com governos estadu-
ais, do governo federal com estados e municpi-
os e dos governos estaduais com seus respecti-
vos municpios, para testar se tais relaes pode-
riam ter impactos sobre o processo de transfe-
rncia de atribuies; e (c) processos nos quais
ocorreram polticas ativas de descentralizao,
bem como situaes nas quais estas no ocorre-
ram, para testar se estratgias de induo desti-
nadas a transferir atribuies poderiam afetar os
resultados da descentralizao (ver Quadro 2).
Observemos nos resultados apresentados no
Quadro 2 que temos a trs casos situados nos
pontos extremos da escala de variao: de um
lado, a municipalizao dos servios de sanea-
mento bsico, cujo grau de descentralizao foi
praticamente nulo em todos os estados e, de
outro lado, a descentralizao da merenda escolar
j totalmente transferida a estados e municpi-
os e o programa (federal) de criao de instn-
cias colegiadas para a alocao do FGTS, os quais
obtiveram elevados graus de descentralizao em
todos os estados.
10
Entre estas situaes polares,
temos os casos da municipalizao dos recursos
federais para assistncia social; da emergncia de
sistemas estaduais de habitao; das dimenses
avaliadas de municipalizao de funes na rea
da sade, e da municipalizao das redes de
ensino fundamental.
O que revelam as situaes polares, vale
dizer, aquelas nas quais encontramos zero ou
100% de descentralizao?
Comecemos pela municipalizao dos servi-
os de saneamento no perodo 1987-1994. Os
municpios cujos servios de saneamento bsico
no so municipalizados so servidos por empresas
pblicas estaduais, detentoras de contratos de con-
cesso. Alm disto, esta poltica, por ser operada
como monoplio natural, deve ser gerida sob a
forma de competncias exclusivas, independente-
mente de qualquer definio constitucional. Nos
anos 80, quando a proposta de municipalizao
dos servios ganhou espao na agenda de refor-
mas, operavam no setor companhias estaduais j
instaladas, com contratos de concesso municipal
em vigncia, e com alguma capacidade para reali-
o
40
zar investimentos. Para municipalizar, os municpi-
os deveriam romper unilateralmente seus contratos
de concesso com estas empresas, o que implicaria
uma longa batalha jurdica com alto risco de insu-
cesso do ponto de vista legal. Mas, caso viessem a
ser bem-sucedidos nesta estratgia, deveriam arcar
com a parcela do endividamento destas empresas
relacionada aos investimentos realizados no muni-
cpio, bem como negociar os termos de transfern-
cia do patrimnio instalado e do quadro de pessoal.
Alm disto, deveriam fazer novos investimentos
para melhorar a qualidade dos servios, uma vez
que o rompimento com a empresa estadual justifi-
cava-se por descontentamentos na prestao de
servios. Ademais, a engenharia operacional da
rea de saneamento bsico supe que sejam reali-
zados vultosos investimentos concentrados no tem-
po. Estes dois fatores natureza da poltica e
legado das polticas prvias implicariam, para os
municpios dispostos a assumir a gesto dos servi-
os, que estes deveriam arcar com elevados custos
financeiros e (incertos) custos jurdicos para obter a
transferncia de funes.
Naquela conjuntura (1987-1994), as decises
tomadas no mbito federal e pelos governos esta-
duais detentores das concesses no visaram mi-
nimizar tais custos para as administraes munici-
pais. No havia qualquer regra constitucional que
incentivasse a alterao da distribuio prvia de
atribuies, o que na prtica favoreceu a manu-
teno do status quo. Mas, alm disto, no houve
qualquer programa federal ou de iniciativa de
algum governo estadual que, a exemplo do
Planasa, criasse incentivos para que os municpios
se dispusessem a reverter a modalidade de oferta
de servios preexistente. Ao contrrio, as compa-
nhias estaduais de saneamento atuaram de modo
a preservar seus mercados, pelas vias da disputa
jurdica, da melhoria de seus servios e de uma
poltica mais agressiva de renovao dos contra-
tos de concesso. Dados os custos derivados da
natureza da poltica e do legado das polticas
prvias, e dada a ausncia de incentivos muni-
cipalizao derivada das decises tomadas nos
planos federal e estadual, o clculo das adminis-
traes municipais foi francamente desfavorvel
municipalizao.
Os casos da instalao de instncias colegia-
das para a alocao dos recursos do FGTS e da
descentralizao da merenda escolar situam-se no
plo oposto. O programa federal que transferiu
integralmente a colegiados estaduais a autoridade
para alocar os recursos do FGTS em seu territrio
foi lanado em junho de 1995 e, em outubro
seguinte, todos os estados brasileiros j haviam
cumprido as exigncias legais para deter autorida-
de alocativa sobre estes recursos. Isto ocorreu, de
um lado, porque as polticas de habitao e sanea-
mento envolvem vultosos investimentos, isto , a
engenharia operacional destas polticas envolve
elevados custos financeiros para os agentes que
quiserem assumir sua gesto. De outro lado, desde
a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH),
a alocao dos recursos do FGTS vinha sendo
crescentemente submetida a critrios de lealdade
poltica e, de 1992 a 1995, por decorrncia de um
rombo financeiro produzido para comprar o
apoio ao presidente Fernando Collor de Mello no
episdio do impeachment, nenhum novo contrato
havia sido firmado entre governo federal e os
estados e municpios. Em suma, s dificuldades
derivadas da natureza da poltica acrescentava-se a
escassez de recursos que caracterizou a gesto
federal do FGTS previamente proposta de instala-
o das instncias colegiadas.
A partir de 1995, o governo federal instituiu
um programa cujo desenho operacional tornava
extremamente atrativo aos governos estaduais as-
sumirem determinadas funes de gesto. O pro-
grama (1) transferia vultosos recursos para serem
alocados com relativo grau de liberdade pelas
instncias colegiadas estaduais; alm disto, (2)
exigia baixos custos de instalao bastava criar
um colegiado nos termos previstos pelo governo
federal e (3) conferia forte poder decisrio aos
executivos estaduais, uma vez que estes detm o
poder de convocar os membros da comisso e
podem com facilidade fazer a maioria em sua
composio.
11
Nestes termos, a estratgia de des-
centralizao adotada pela Unio, cujo desenho
institucional levou em considerao os elevados
custos financeiros a serem assumidos para o exer-
ccio destas polticas e o legado das polticas
implementadas previamente, implicava elevados
benefcios e custos reduzidos aos governos estadu-
ais. Adeso rpida e massiva foi a resposta dos
governos locais.
No caso da descentralizao da merenda
escolar, a natureza do servio a ser oferecido no
envolve elevados custos de investimento ou cus-
teio. At uma certa escala de operaes, trata-se
de oferecer alimentos gratuitamente populao
escolar o que permite angariar benefcios pol-
ticos com baixo custo financeiro , refeio esta
sobre a qual no existe um rigoroso controle de
qualidade e cuja preparao permite a contrata-
o de funcionrios de baixa qualificao e bai-
xos salrios.
Por sua vez, o desenho do programa federal
apresenta poucas exigncias para a adeso. Na
verdade, as exigncias do MEC apenas referen-
dam o que estados e municpios j deveriam
fazer: estar em dia com os impostos federais,
cumprir a vinculao constitucional de gasto e
criar conselhos de alimentao escolar. Mas, o
que mais importante, o programa federal acres-
centa recursos automticos aos cofres locais
vale dizer, recursos que no esto sujeitos nego-
ciao poltica , cujos montantes sero tanto
maiores quanto maiores forem as populaes es-
colares sob sua responsabilidade. Ou seja, o nvel
de governo que tiver bancos escolares e cumprir
as exigncias para inscrever-se junto ao FNDE
12
estar apto a receber os recursos federais. Neste
caso, portanto, natureza do servio a ser ofere-
cido, que implica baixos custos financeiros de
instalao e custeio, agregou-se a deciso federal
de instituir um programa cujo desenho operacio-
nal oferece uma estrutura de incentivos muito
favorvel adeso. Nestes termos, o resultado do
clculo das administraes locais (estaduais ou
municipais) revela-se no amplo alcance da des-
centralizao.
Em suma, embora os possveis custos polti-
cos e financeiros derivados da engenharia operaci-
onal das polticas e do legado das polticas prvias
sejam elementos importantes do clculo que reali-
zam as administraes locais para vir a assumir
determinadas funes de gesto na rea social, a
varivel existncia de programas deliberados
fundamental para explicar o alcance ou a extenso
da descentralizao. Em um Estado federativo, ca-
racterizado pela efetiva autonomia poltica dos
nveis subnacionais de governo, a assuno de
atribuies em qualquer rea de polticas pblicas
na ausncia de imposies constitucionais
est diretamente associada estrutura de incenti-
vos oferecida pelo nvel de governo interessado na
transferncia de atribuies.
Mas, no a simples presena ou ausncia
de programas que define a extenso da descentra-
lizao. Se assim fosse, em todos os casos em que
houvesse sido institudo um programa, teramos os
mesmos resultados. A existncia de programas
ou a disposio do nvel de governo interessado
uma condio necessria, mas no suficiente para
que ocorra descentralizao.
Na verdade, o grau de sucesso de um progra-
ma de descentralizao est diretamente associado
deciso pela implantao de regras de operao
que efetivamente incentivem a adeso do nvel de
governo ao qual se dirigem: reduzindo os custos
financeiros envolvidos na execuo das funes de
gesto; minimizando os custos de instalao da
infra-estrutura necessria ao exerccio das funes
a serem descentralizadas; elevando o volume da
receita disponvel; transferindo recursos em uma
escala em que a adeso se torne atraente; e,
finalmente, revertendo as condies adversas deri-
vadas da natureza das polticas, do legado das
polticas prvias e como veremos no prximo
item dos atributos estruturais de estados e
municpios. Inversamente, na ausncia de progra-
mas que gerem tais incentivos, os recursos dos
cofres locais sero disputados pelas demais reas
possveis de aplicao.
por esta razo que a descentralizao fis-
cal no condio suficiente para que uma dada
administrao decida aplicar o acrscimo de re-
ceitas dela derivado na implementao de progra-
mas em uma dada rea das polticas pblicas. Isto
apenas significa que este executivo local ter mais
recursos a serem aplicados, mas no suficiente
para definir em qual poltica os aplicar. Consi-
derando um leque possvel de reas de aplicao
de recursos, esta deciso ser o resultado de um
clculo no qual a natureza da poltica, o legado
das polticas prvias, as regras constitucionais e a
o
40
existncia de uma estratgia eficientemente dese-
nhada e implementada por parte de um nvel de
governo mais abrangente so componentes de-
cisivos.
A importncia da varivel existncia de
programas que gerem incentivos ao dos go-
vernos locais pode ser claramente identificada
com relao ao caso das redes de ensino funda-
mental. Assumir a gesto de tais redes implica
gastos de investimento relativos construo e
instalao de escolas e gastos de custeio relativos
sua manuteno e ao pagamento de professo-
res. Tais custos financeiros sero to maiores
quanto maior for sua provvel populao-alvo,
isto , quanto maior for a populao em idade
escolar de uma dada cidade. Aos custos financei-
ros, contudo, contrapem-se os custos polticos
de no oferecer vagas escolares; tais custos polti-
cos tornam-se ainda mais elevados por tratar-se
de uma poltica com relao qual existe uma
regra constitucional que obriga o poder pblico
oferta universal de servios. Embora esta no seja,
constitucionalmente, uma obrigao exclusiva dos
governos municipais, a responsabilidade poltica
pela oferta de vagas escolares recai tambm so-
bre as administraes municipais.
Nestas circunstncias, a existncia de progra-
mas que minimizem os custos de instalao e
manuteno das redes escolares funciona como um
incentivo para que as administraes municipais
decidam canalizar seus esforos para a oferta de
vagas no ensino fundamental. Para municpios
pobres, a existncia de tais recursos funciona inclu-
sive como uma estratgia de captao perma-
nente ou provisria de recursos externos, sejam
eles estaduais, federais ou internacionais.
Os programas federais das dcadas de 70 e
80, que ofereciam recursos para a instalao de
redes municipais no ensino de 1
a
a 4
a
sries e
apoio tcnico e financeiro sua manuteno,
foram decisivos para a expanso da oferta de
vagas escolares municipais nos estados do Nor-
deste, particularmente naqueles municpios po-
bres, pouco populosos e distantes dos centros
administrativos. Da mesma forma, no perodo
1987-1994, a existncia de um programa delibera-
do de transferncia da rede de ensino de 1
a
a 4
a
sries no Estado do Paran explica a expressiva
alterao da distribuio das matrculas no nvel
fundamental naquele estado. Contrariamente, o
insucesso das medidas tomadas no Estado de So
Paulo e a ausncia de programas desta natureza
nos estados do Rio Grande do Sul, Bahia e Per-
nambuco explicam por que no ocorreu a munici-
palizao das matrculas nestes estados (ver Qua-
dro 2). Assim, embora a Constituio de 1988
estabelea que o ensino fundamental deva ser
oferecido preferencialmente pelos municpios e
os obrigue a aplicar ao menos 25% de suas recei-
tas de impostos e transferncias em ensino, ape-
nas no Estado do Paran, devido existncia de
uma estratgia de induo eficientemente dese-
nhada e implementada, ocorreu uma alterao
significativa da distribuio prvia das matrculas
entre os nveis de governo.
At o momento, vimos como, para cada um
dos casos acima examinados, a existncia de uma
estratgia de induo eficientemente desenhada e
implementada foi decisiva para os resultados da
descentralizao. Uma estratgia de induo efici-
ente, por sua vez, supe que o nvel de governo
interessado na descentralizao tenha disposio e
meios para formular e implementar um programa
cujo desenho torne a deciso pela assuno de
atribuies de gesto suficientemente atrativa para
as administraes locais. Ora, se os requisitos da
engenharia operacional de cada poltica, o legado
das polticas prvias e as regras constitucionais
podem gerar de modo diferente para cada
poltica particular (des)incentivos deciso
local pela descentralizao, um programa destina-
do a transferir atribuies deve, no mnimo, incor-
porar e permitir superar tais obstculos.
Este mesmo argumento pode ser utilizado
para explicar a variao de resultados dos demais
casos. O programa (federal) de municipalizao da
assistncia social alcanou, at setembro de 1997,
33% de adeso municipal. Por que uma taxa assim
to baixa?
O programa prope que as administraes
municipais venham a assumir em seu territrio a
gesto integral das aes de assistncia social. A
assuno de tais atribuies implicaria um certo
risco financeiro, visto que, uma vez habilitado, o
municpio passaria a responder pelo pagamento
dos convnios com as instituies no-governa-
mentais prestadoras de servios, cujo credencia-
mento segundo a regulamentao do progra-
ma realizado pelo governo federal. E o munic-
pio deveria assumir tal compromisso em condies
de incerteza quanto ao efetivo cumprimento das
transferncias financeiras por parte da Unio. Alm
disto, dado que passaria a responder por todas as
aes diretas de assistncia em seu territrio, a
assuno de tais funes implicaria que Unio e
governo estadual estariam desobrigados de desem-
penhar tais tarefas, exceto em casos de calamidade
pblica. Em suma, no so irrelevantes os custos
financeiros e polticos derivados da proposta de
municipalizao do governo federal, vale dizer, das
regras de operao do programa e de seu modo
efetivo de implementao.
Acrescente-se a isto que o modo efetivo de
implantao do programa no foi capaz de minimi-
zar as incertezas das administraes municipais
quanto aos provveis custos derivados da munici-
palizao da assistncia social. A regulamentao
do programa completou-se apenas em 1997, suas
regras efetivas de operao favoreceram executi-
vos estaduais contrrios municipalizao das
aes e o repasse automtico de recursos efetiva-
mente no ocorreu. Nestes termos, na prtica, o
modo efetivo de implementao do programa o
aproxima da situao de ausncia de poltica de
descentralizao, uma vez que seu processo de
implantao recente e seu desenho operacional
marcado por contradies internas, as quais permi-
tem amplo espao de manobra aos interesses
contrrios municipalizao. Nestas condies,
no de surpreender que o clculo realizado pelas
administraes municipais tenha-se traduzido em
baixas taxas de adeso.
Os programas de descentralizao na rea da
sade aqui analisados apresentam, por sua vez,
taxas mais elevadas de adeso. Em janeiro de 1997,
58% dos municpios brasileiros estavam habilitados
em alguma condio de gesto do SUS e, ao longo
do ano de 1996, 54% das consultas mdicas foram
prestadas por unidades municipais de sade (Qua-
dro 2). Estes resultados so condicionados pelo
conjunto de regras que envolvem a implantao do
SUS: a regra constitucional de universalidade do
atendimento em sade, as regras de operao do
SUS e o modo pelo qual o Ministrio da Sade vem
implantando a descentralizao, marcado pela pre-
cariedade no desempenho de suas funes de
financiamento do sistema. No entanto, para cada
um destes dois casos, a adeso municipalizao
implica custos diferentes, dado que so diferente-
mente afetados pelas regras de operao do SUS e
pela natureza mesma das funes a serem desem-
penhadas.
No caso do programa federal de habilitao
municipal ao SUS, a adeso envolve o custo polti-
co e financeiro de arcar com a responsabilidade
pblica pela oferta universal de servios de sade
em condies de elevada incerteza quanto ao fato
de que o governo federal venha efetivamente a
cumprir com sua funo de financiamento do
sistema. Paralelamente, supe que o municpio
disponha de uma dada capacidade tcnica instala-
da que o habilite a desempenhar as funes previs-
tas em cada uma das condies de gesto. No caso
das consultas mdicas, embora as regras do SUS
o pagamento por nmero de procedimentos
incentivem a maximizao dos atos mdicos, o
volume de atendimentos depende diretamente da
capacidade de os municpios instalarem os recursos
tcnicos equipamentos, recursos humanos e
conhecimento especializado necessrios sua
oferta. Neste caso, o custo financeiro para a
instalao de tal capacidade tcnica que interfere
mais fortemente nas taxas municipais de atendi-
mento em sade. preciso no esquecer que,
como um legado das polticas previamente imple-
mentadas as quais no privilegiaram a oferta
municipal de servios , muito provvel que
grande parte dos municpios esteja ampliando seus
equipamentos em sade por ocasio da implanta-
o do modelo do SUS, o que significa que grande
parte do esforo de ampliao da capacidade
tcnica de prestao de servios est sendo realiza-
do a partir do final dos anos 80.
Por outro lado, o fato de que a municipali-
zao da sade tenha obtido elevado grau de
consenso na agenda de reformas da rea social e
o fato de que a coalizo pr-reformas nesta rea
seja fortemente articulada e estvel geram intensa
o
40
presso local pela adeso municipal ao SUS.
Alm disto, a flexibilidade do desenho do progra-
ma de municipalizao, que contempla distintas
modalidades de adeso incorporando, portan-
to, as possveis resistncias das administraes
locais, derivadas dos custos financeiros e polticos
a serem assumidos , facilita a adeso ao progra-
ma, na medida em que permite uma maior ade-
quao entre custos provveis da adeso e capa-
cidade local de assuno de atribuies. Final-
mente, a regra constitucional da universalidade
do acesso que implica o fato de que custos
polticos de no oferecer servios em uma dada
quantidade e qualidade tambm recaem sobre as
administraes municipais representa tambm
um poderoso incentivo municipalizao. Sime-
tricamente, os benefcios polticos de oferecer o
servio representam um poderoso incentivo
municipalizao.
Em suma, o SUS alcanou taxas de adeso
em cerca de 60% dos municpios brasileiros e
estes, por sua vez, eram responsveis por mais da
metade das consultas mdicas no Brasil em 1997
porque, nestes casos, o comportamento das vari-
veis determinantes disposio de descentrali-
zar, desenho do programa e meios para a imple-
mentao do programa de descentralizao ,
associado aos custos derivados da natureza da
poltica e das regras constitucionais, compem,
nesta poltica particular, uma estrutura de incenti-
vos que mais favorvel adeso do que aquela
da municipalizao da assistncia social, e menos
favorvel do que a do programa de merenda
escolar.
Portanto, quando comparados entre si, o su-
cesso de cada programa determinado por uma
dada estrutura de incentivos adeso. Vale dizer,
dado que, em Estados federativos, a assuno de
atribuies de gesto em polticas pblicas depende
da deciso soberana dos governos locais salvo
expressas imposies constitucionais , e dado que
esta deciso resultado de um clculo destas admi-
nistraes quanto aos custos e benefcios nela im-
plicados, a extenso da descentralizao depende,
em grande parte, da estrutura de incentivos associ-
ada a cada poltica particular. A existncia de uma
estratgia de induo eficientemente desenhada e
implementada o que supe que o nvel de gover-
no interessado tenha disposio e meios econmi-
cos e administrativos para tal um elemento
central desta estrutura de incentivos, na medida
em que, associada a requisitos ou exigncias postos
pela engenharia operacional de cada poltica, pe-
las regras constitucionais que normatizam sua
oferta e pelo legado das polticas prvias fatores
estes cujo comportamento varia para cada poltica
, constituem elementos importantes da deciso
local pela assuno de competncias de gesto de
polticas pblicas.
Determinantes da variao entre os estados
Como j apontado mais acima, a variao na
extenso da descentralizao das polticas sociais
no Brasil no diz respeito apenas aos programas
analisados. H tambm uma substancial variao
quanto aos graus de descentralizao alcanados
pelos estados. No Quadro 3 so apresentados
indicadores de cobertura ou de capacitao insti-
tucional que evidenciam o alcance da descentrali-
zao em cada um dos programas analisados nos
seis estados da amostra observada. Observe-se,
por exemplo, a taxa de adeso municipal ao
programa federal de descentralizao da assistn-
cia social em agosto de 1977: no Estado da Bahia,
apenas 2% dos municpios haviam cumprido as
exigncias do art. 30 da LOAS
13
para habilitar-se
a gerir os recursos federais, ao passo que no
Estado do Cear esta taxa era de 55% e, para o
conjunto dos municpios brasileiros, de 33%. Ob-
serve-se ainda as variaes no ndice municipal
de habilitao ao SUS em cada estado: se no
Brasil este ndice era de 0,74 em janeiro de 1997,
na Bahia era de 0,42 e no Cear, de 0,93.
Para tornar estes diferentes indicadores
comparveis entre si, utilizei os critrios apresen-
tados no Quadro 4 para atribuir diferentes graus
de descentralizao a cada estado. Assim, os
graus baixo, mdio ou alto revelam diferen-
as na extenso da transferncia de atribuies de
cada programa observado em cada um dos esta-
dos da amostra. O Quadro 5, portanto, o resul-
tado da aplicao dos critrios expostos no Qua-
dro 4 sobre os diferentes indicadores apresenta-
dos no Quadro 3.
Quadro 3
Indicadores de Descentralizao em Estados Selecionados
Brasil 1987-97
Rio Grande Paran So Paulo Bahia Pernambuco Cear BRASIL
do Sul
(1) Taxa de 0 0 0,60 0,30 0 0 0
municipalizao de
servios de
saneamento bsico
(a)
(2) Poltica Extino Programas Programas Programas Programas Programas ...
habitacional da COHAB; prprios; prprios; prprios; prprios; prprios;
estadual reduo manuteno expanso reduo reduo manuteno ...
(1987-94) da oferta; da oferta; da oferta da oferta; da oferta; da oferta;
reduo recursos recursos recursos recursos recursos
do gasto federais estaduais federais federais prprios ...
(3) Criao e sim sim sim sim sim sim sim
funcionamento de
instncia colegiada
estadual para
alocao do FGTS
(4) Crescimento Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula ...
das matrculas municipal municipal municipal municipal municipal municipal
no ensino total das total das total das total das total das total das
fundamental matrculas matrculas matrculas matrculas matrculas matrculas
(1988-94)
(b)
(5) Taxa de 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
descentralizao da
merenda escolar
(outubro/ 1997)
(6) Taxa de 75% 68% 77% 66% 76% 71% 66%
municipalizao da
merenda escolar
(outubro/ 1997)
(7) Taxa de adeso 32% 42% 7% 2% 13% 55% 33%
municipal ao
programa federal de
descentralizao
da assistncia social
(agosto/ 1997)
(c)
(8) ndice municipal 0,53 0,95 0,76 0,42 0,77 0,93 0,74
de habilitao ao SUS
(janeiro/ 1997)
(d)
(9) Taxadehabilitao 48% 83% 54% 42% 69% 80% 58%
municipal ao SUS
(janeiro/ 1997)
(e)
(10) Taxa de 42% 72% 58% 24% 44% 55% 54%
municipalizao das
consultas mdicas
Fontes: (1): Anjos Jr. (1996); Arajo e Loureiro (1996); Freitas (1996); Mendona (1996); Morais e Vidal (1996); Raggio (1996);
(2): Anjos Jr (1996); Arretche (1996); Barbosa (1996); Ferreira, Silva e Rocha (1996); Luz (1996); Raggio (1996); (3): SEPURB/ MPO;
(4): FEE, IPARDES, SE/ SP, SEI, FUNDAJ, IPLANCE; (5) e (6): FNDE/ MEC; (7): SAS/ MPAS; (8), (9) e (10): DATASUS.
Nmero de municpios por estado: Contagem Populacional do IBGE.
(a) Nmero de municipalizaes efetivas (at dezembro de 1997)/ nmero de municpios no-municipalizados (em 1987).
(b) O indicador considera o ndice de crescimento das matrculas municipais em relao ao ndice de crescimento do total das
matrculas no estado.
(c) Percentual de municpios em cada estado que cumpriram as exigncias regulamentares para habilitar-se descentralizao.
(d) (N
o
de municpios na gesto incipiente x 1)+(n
o
de municpios na gesto parcial x 2)+(n
o
de municpios na gesto semi-
plena x 3)/ total de municpios do estado.
(e) Proporo de municpios habilitados ao SUS em cada estado.
o
40
Observemos o Quadro 5, onde esto apre-
sentados os scores globais de cada estado em
todos os casos analisados. Em uma escala de
variao que poderia ir de 8 a 24, os estados da
Bahia (12), Pernambuco (13) e Rio Grande do Sul
(13) obtiveram os mais baixos scores globais da
amostra: estes so inferiores a 16, score que
corresponderia situao na qual o estado teria
alcanado no mnimo ndices mdios em todos os
casos. Em outras palavras, estes estados alcana-
ram um score mdio inferior a 2. O Estado de
So Paulo (16), por sua vez, obteve um score
Quadro 4
Critrios para Identificao de Graus de Descentralizao em Polticas Selecionadas
PROGRAMA GRAU BAIXO GRAU MDIO GRAU ALTO
Municipalizao Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
dos servios de municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
saneamento bsico taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Emergncia de - existncia de rgos - existncia de rgos - existncia de rgos
Sistemas Estaduais especializados especializados (COHABs) + especializados (COHABs) +
de Habitao (COHABs) + continuidade existncia de programas existncia de programas
dos programas federais com desenho prprio com desenho prprio +
- mdia de unidades - mdia de unidades existncia de fontes
(87-90) > mdia (87-90) mdia de de financiamento prprias
de unidades (91-94) unidades (91-94) - mdia de unidades
- mdia de gasto per capita - mdia de gasto per (87-90) ou mdia de
(87-90) > mdia de gasto capita (87-90) mdia de unidades (91-94)
per capita (91-94) gasto per capita (91-94) - mdia de gasto per capita
(87-90) ou mdia
de gasto per capita (91-94)
Programa (federal) O governo estadual no O governo estadual criou O governo estadual criou
de criao de criou uma instncia uma instncia colegiada, uma instncia colegiada e
instncias colegiadas colegiada mas esta no funciona esta funciona
estaduais para a
alocao do FGTS
Municipalizao das - sem alterao no perfil de - sem alterao significativa - alterao significativa
redes (estaduais) de distribuio das matrculas no perfil de distribuio no perfil de distribuio
ensino fundamental - taxa de crescimento das matrculas das matrculas
das matrculas municipais - taxa de crescimento das - taxa de crescimento das
< ou taxa de matrculas municipais pouco matrculas municipais
crescimento do total superior taxa de crescimento muito superior taxa de
das matrculas do total das matrculas crescimento do total
das matrculas
Programa (federal) Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
de municipalizao municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
da merenda escolar taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Programa (federal) Percentual de municpios Percentual de municpios Percentual de municpios
de municipalizao com conselhos, planos com conselhos, planos com conselhos, planos
da poltica e fundos de assistncia e fundos de assistncia est e fundos de assistncia
de assistncia inferior taxa nacional prximo taxa nacional superior taxa nacional
Processo de ndice estadual de ndice estadual de Taxa estadual de
habilitao municipalizao inferior municipalizao est prximo municipalizao superior
municipal ao SUS taxa nacional taxa nacional taxa nacional
Municipalizao do Taxa estadual de Taxa estadual de Taxa estadual de
atendimento municipalizao inferior municipalizao est prxima municipalizao superior
bsico em sade taxa nacional taxa nacional taxa nacional
mdio de 2. Finalmente, os estados do Paran e
do Cear, com scores globais de 21 e 20, respec-
tivamente, apresentaram um score mdio de 2,6
e 2,5, muito prximo de 3, isto , muito prximo
do score mximo possvel.
Observe-se ainda, no Quadro 5, que o Paran
e o Cear no apresentaram um alto grau de
descentralizao em situaes muito particulares:
em situaes nas quais no houve um programa
federal para tal fim, ambos apresentaram baixos
graus de municipalizao dos servios de sanea-
mento bsico, caso este no qual nenhum estado do
Brasil obteve qualquer alterao da distribuio
prvia de atribuies; o Estado do Paran apresen-
tou grau mdio no que diz respeito instituciona-
lizao de seu sistema estadual de habitao e o
Estado do Cear apresentou grau mdio nos casos
da municipalizao de sua rede estadual de ensino
fundamental e do atendimento bsico em sade.
J foi demonstrado que o desenho e o modo
efetivo de implementao de estratgias de indu-
o para transferir atribuies de gesto de polti-
cas pblicas so decisivos para a extenso do
processo de descentralizao. Que outros fatores
interferem na deciso local de aderir a tais progra-
mas, de modo que uma mesma estratgia de
induo no plano nacional venha a obter resulta-
dos diferentes entre as unidades da Federao?
H atributos das unidades locais de governo que
a interferem? Que variveis so capazes de pro-
duzir mais baixas ou mais elevadas taxas de ade-
so local aos programas desenhados para transfe-
rir competncias?
Para responder a estas questes, necessrio,
inicialmente, testar a relao de cada uma das
variveis, consideradas como atributos das unida-
des de governo, com os resultados da descentrali-
zao obtidos em cada um dos estados examina-
dos. Assim, a princpio, cada uma das variveis ser
tomada isoladamente, para, posteriormente, ser
integrada em uma anlise que contempla o conjun-
to das variveis consideradas.
Quadro 5
Graus de Descentralizao em Programas Sociais e Estados Selecionados
OBJETO DE ESTUDO RS PR SP BA PE CE
Municipalizao da rede de BAIXO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO MDIO
ensino fundamental (1) (3) (1) (1) (1) (2)
Programa (federal) de ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO
municipalizao da (3) (3) (3) (3) (3) (3)
merenda escolar
Processo de habilitao BAIXO ALTO MDIO BAIXO MDIO ALTO
municipal ao SUS (1) (3) (2) (1) (2) (3)
Municipalizao BAIXO ALTO MDIO BAIXO BAIXO MDIO
do atendimento bsico (1) (3) (2) (1) (1) (2)
em sade do SUS
Emergncia de Sistemas BAIXO MDIO ALTO BAIXO BAIXO ALTO
Estaduais de Habitao (1) (2) (3) (1) (1) (3)
Programa (federal) de criao ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO
de instncias colegiadas (3) (3) (3) (3) (3) (3)
estaduais para a distribuio
dos recursos do FGTS
Municipalizao dos servios BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO BAIXO
de saneamento bsico (1) (1) (1) (1) (1) (1)
Programa (federal) de MDIO ALTO BAIXO BAIXO BAIXO ALTO
municipalizao da poltica (2) (3) (1) (1) (1) (3)
de assistncia social
Score de Estadualizao 4 5 6 4 4 6
Score de Municipalizao 9 16 10 8 9 14
Score Global 13 21 16 12 13 20
o
40
Graus de descentralizao e nvel de riqueza
econmi ca
Examinemos a hiptese de que seja a varia-
o nos nveis de riqueza econmica dos estados e
municpios que tenha a faculdade de alterar o
escopo da descentralizao. Por este argumento, as
desigualdades econmicas regionais prprias a
um pas estruturalmente dividido em duas grandes
regies: Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de um
lado, e Sul e Sudeste, de outro expressar-se-iam
nos rumos da municipalizao e/ ou estadualizao
de atribuies.
Examinemos esta hiptese tomando como
indicadores, de um lado, o PIB de cada um dos
estados da amostra e, de outro lado, seus respec-
tivos scores globais de descentralizao
14
(res-
pectivamente, Quadros 1 e 5). O Grfico 1 no
confirma a hiptese de que o nvel de riqueza
econmica seja uma varivel independente capaz
de, isoladamente, representar um fator de diferen-
ciao no processo de transferncia de atribuies
de gesto na rea social. No h correlao entre
os scores globais de descentralizao alcanados
pelos estados da amostra e seus respectivos PIBs.
suficiente observar que h dois casos nos pon-
tos 20 e 21 do eixo y (Estados do Paran e do
Cear) situados em pontos distantes no eixo x.
H um caso (So Paulo), situado no ponto mais
elevado do eixo x, cujo score de descentralizao
inferior aos dos estados do Paran e Cear.
Alm disto, Rio Grande do Sul, Bahia e Pernam-
buco alcanaram scores globais de descentraliza-
o muito prximos, sendo que seus respectivos
PIBs so muito distintos.
Examinemos agora a hiptese da existncia de
uma relao entre a variao nos graus de descen-
tralizao alcanados pelo conjunto dos municpios
de cada um dos estados e o grau de riqueza
Grfico 1
Graus de descentralizao de programas sociais por PIB estadual
0
5
10
15
20
25
0 2000 4000 6000 8000
pib estadual
s
c
o
r
e

g
l
o
b
a
l
Seqncia1
Mdia do PIB estadual/ score global de descentralizao: RS: 4495/ 13; PR: 3386/ 21; SP: 6134/ 16; BA: 2739/ 12; PE: 2185/ 13;
CE: 1171/ 20.
PIB estadual
econmica destes municpios. Admitamos que vari-
aes no porte socioeconmico dos municpios
possam ser avaliadas pelo tamanho de sua popula-
o, aceitando a proposio de que um municpio
com populao superior a 50 mil habitantes tenha
uma relativa densidade social e econmica que o
habilitaria a dispor de um conjunto de recursos
tcnicos e administrativos para gerir programas
sociais. Portanto, estou supondo que, se esta uma
varivel decisiva em si mesma, ento, caso um dado
estado tenha um expressivo nmero de municpios
com porte populacional superior a 50 mil habitan-
tes, este estado tender a apresentar taxas mais
elevadas de municipalizao.
Neste caso, a unidade utilizada para compara-
o entre os estados ser a proporo de municpi-
os com populao acima de 50 mil habitantes
(Quadro 1). De outro lado, para avaliar a relao
desta varivel com a extenso da descentralizao,
necessrio tomar como score de comparao a
soma dos scores alcanados em cada estado naque-
les casos que envolvem a municipalizao de
funes sociais (coluna score de municipalizao
do Quadro 5).
Novamente, no possvel afirmar, com
base nestes indicadores, que o porte dos munic-
pios de um dado estado, aqui medido pelo tama-
nho de sua populao, possa ser uma varivel
independente capaz de, isoladamente, explicar a
variao dos resultados nos casos de municipali-
zao. Observe-se no Grfico 2 que no h uma
relao direta ou inversa entre estas duas vari-
veis. Basta observar que trs casos situados no
mesmo ponto do eixo x (8% de municpios com
populao superior a 50 mil habitantes) situam-se
em pontos distintos no eixo y (Bahia, Rio Grande
Grfico 2
Graus de municipalizao de programas sociais por proporo de municpios
com populao acima de 50.000 habitantes
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0 5 10 15 20
proporo de municpios com mais de 50.000 hab
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Seqncia1
Proporo de municpios com populao acima de 50.000 hab/ grau de municipalizao: RS: 8/ 9; PR: 8/ 16; SP: 16/ 10;
BA: 8/ 8; PE: 14/ 9; CE: 11/ 14.
o
40
do Sul e Paran). Embora no tenha sido feito
nenhum teste que avalie a correlao estatstica
entre estas variveis, possvel observar que, por
exemplo, o Estado de So Paulo, com 16% de
seus municpios com populao superior a 50 mil
habitantes, alcanou um grau de descentralizao
muito inferior aos dos estados do Paran e Cear,
respectivamente com 8% e 11% de seus municpi-
os nessa condio.
Isto no significa, contudo, que o nvel de
riqueza econmica ou a densidade econmica e
social de um dado municpio no seja uma
varivel capaz de interferir nas decises de uma
dada administrao municipal. Significa apenas
que isoladamente esta varivel no explica a
variao na disposio dos municpios para assu-
mir funes de gesto nos casos examinados. Na
verdade, esta varivel pode condicionar o grau de
autonomia municipal para a oferta de servios
pblicos, bem como sua capacidade de resistir a
eventuais presses advindas dos programas formu-
lados pelos demais nveis de governo. Porm, neste
caso, sua interferncia nos resultados no direta,
mas um dos componentes do clculo realizado
por cada administrao local com vistas deciso
de descentralizar atribuies.
Graus de descentralizao e participao poltica
Examinemos agora a hiptese de que a vari-
ao na descentralizao possa ser atribuda a
uma caracterstica poltica dos estados: sua cultura
cvica. Este argumento considera que a participa-
o em associaes civis seja qual for sua
natureza geraria sociedades fortes, cuja capaci-
dade de presso geraria governos fortes, os quais,
por sua vez, seriam caracterizados por sua capaci-
dade de instituir e manter polticas pblicas de
qualidade (Putnam, 1993). Assim, seria de se es-
perar que, no caso brasileiro, a mais elevadas
taxas de participao em associaes civis corres-
pondessem mais elevados graus de iniciativa local
para a gesto de polticas sociais. Observemos a
possibilidade desta relao causal com base, de
um lado, nos scores globais de descentralizao
em cada estado (Quadro 5) e, de outro, nas taxas
de filiao a associaes civis apresentadas no
Quadro 1.
Os dados no confirmam, para a amostra de
estados brasileiros examinada, que variaes nas
taxas de filiao a associaes civis sejam fatores
determinantes para que os governos locais se
sintam decisivamente pressionados a assumir a
gesto de programas sociais. Ou, dito de outro
modo, se a cultura cvica de um dado estado
pode ser medida pelas taxas de pertencimento a
associaes civis, no h evidncias de que esta
tenha uma relao direta com a variao nos
graus de descentralizao alcanados pelos esta-
dos.
O Estado do Rio Grande do Sul apresenta as
taxas mais elevadas de filiao a associaes civis
da amostra 19% de filiados a entidades de classe,
5% a partidos polticos e 52% a associaes volun-
trias
15
e um score global de descentralizao
(13) equivalente ao Estado de Pernambuco e pouco
superior ao da Bahia (12), cujas taxas de filiao
so bastante inferiores 14% e 12%, respectiva-
mente, para a filiao a entidades de classe; 2,6% e
3,6%, respectivamente, para filiao a partidos e
7,5% e 5,5%, respectivamente, para a filiao a
associaes civis. Os scores de descentralizao no
Paran (21) e Cear (20) so muito prximos, com
taxas de filiao a entidades civis bastante distintas
(ver Quadro 1). Os estados do Cear e do Rio
Grande do Sul encontram-se em plos opostos no
que diz respeito extenso do processo de descen-
tralizao, sendo que este ltimo apresenta taxas
muito mais elevadas de participao cvica. Com
base nos dados disponveis, no possvel afirmar
que a participao poltica seja uma varivel que
isoladamente possa explicar a variao na dispo-
sio de governos locais para assumir funes de
gesto em programas sociais.
Graus de descentralizao e capacidade fiscal
dos governos
Examinemos agora a hiptese de que a des-
centralizao seria menos vivel nos estados ou
regies mais pobres do pas, dado que esta pobreza
econmica expressar-se-ia tambm sob a forma de
reduzida capacidade de gasto pblico.
16
Esta pro-
posio, portanto, associa diretamente possibilida-
des de gesto descentralizada a capacidade de gasto
dos governos. Neste caso, seria de se esperar que
graus mais elevados de descentralizao fossem
encontrados nos estados cuja capacidade de gasto
seja elevada e que, inversamente, graus mais baixos
fossem encontrados nos estados mais pobres.
Para testar esta hiptese, tomei como indica-
dor de capacidade de gasto a receita disponvel
das unidades de governo em questo. Embora as
receitas disponveis dos estados e municpios bra-
sileiros tenham sofrido expressiva variao por
efeito da descentralizao fiscal de 1988, este um
fenmeno que afetou igualmente todas as unidades
sob anlise. Assim, para efeitos de comparao
entre os estados, o indicador a ser utilizado aqui
ser a mdia da receita disponvel per capita
(Quadro 1).
Examinemos inicialmente a hiptese de que a
receita disponvel dos governos estaduais analisa-
dos tenha afetado decisivamente sua disposio
para assumir a gesto de programas sociais. Para
faz-lo, temos de tomar como objeto de compara-
o os casos de descentralizao nos quais estives-
se colocada a perspectiva de o governo estadual
assumir atribuies de gesto: a instalao de
instncias colegiadas para alocao dos recursos do
FGTS e a emergncia de sistemas estaduais de
habitao. Assim, o eixo y do Grfico 3 correspon-
de aos scores de estadualizao de cada estado
(Quadro 5) e o eixo x corresponde mdia da
receita estadual disponvel no perodo 1987-1994
(Quadro 1).
O Grfico 3 indica que no h uma relao
direta entre a variao nas iniciativas dos governos
estaduais para instituir seus prprios sistemas de
oferta de unidades residenciais pblicas, ou para
instalar suas instncias colegiadas, e sua capacida-
de de gasto. O score 4, correspondente a um baixo
grau de descentralizao, encontrado em trs
estados cuja mdia da receita estadual disponvel
Grfico 3
Graus de estadualizao de programas sociais por receita estadual disponvel
0
1
2
3
4
5
6
0 200 400 600 800
mdia da receita estadual disponvel per capita
s
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Seqncia1
Mdia da receita estadual disponvel per capita/ score de estadualizao: RS: 513/ 4; PR: 377/ 5; SP: 610/ 6; BA: 275/ 4;
PE: 275/ 4; CE: 252/ 6.
o
40
inteiramente distinta; o mesmo pode ser dito com
relao ao score 6, casos dos estados de So Paulo
e Cear, situados em pontos extremos da escala de
variao do indicador mdia da receita estadual
disponvel per capita.
Mas, examinemos ainda a possibilidade de
que capacidade de gasto e descentralizao sejam
negativamente relacionados, isto , quanto menor a
capacidade de gasto do nvel estadual de governo,
mais elevados seriam os scores de municipaliza-
o, dado que, nesta situao, os governos estadu-
ais teriam poderosos incentivos financeiros para
buscar transferir atribuies e responsabilidade
pblica de gesto na rea social. Nesta linha de
argumentao, quanto menor a capacidade de
gasto de um estado, mais municipalizados seriam
os resultados.
Para testar esta proposio, temos de tomar,
de um lado, a mdia da receita disponvel per
capita de cada estado e, de outro, seus respectivos
scores de municipalizao, os quais esto apresen-
tados no Grfico 4.
Como podemos claramente observar, no
h uma relao direta entre a capacidade de gasto
dos governos estaduais analisados e os resultados
alcanados na municipalizao de programas so-
ciais. Estados com mdias de receitas estaduais
per capita bastante prximas, como Bahia, Per-
nambuco e Cear respectivamente, R$ 275, R$
245 e R$ 252 , encontram-se em pontos bastan-
te distantes no eixo y. O Estado de So Paulo,
cuja mdia da receita estadual disponvel per ca-
pita quase trs vezes a cearense, apresentou
um score de municipalizao muito inferior ao
deste estado.
Assim, a capacidade fiscal dos estados no
uma varivel independente capaz de isoladamen-
te explicar os resultados da municipalizao no
Grfico 4
Graus de municipalizao de programas sociais
por receita estadual disponvel
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0 200 400 600 800
mdia da receita estadual disponvel per capita
Seqncia1
Mdia da receita estadual disponvel per capita/ score de estadualizao: RS: 513/ 9; PR: 377/ 16; SP: 610/ 10; BA: 275/ 8;
PE: 245/ 9; CE: 252/ 14.
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perodo analisado: nem os governos estaduais
analisados assumiram a gesto de polticas sociais
apenas porque dispunham de mais recursos,
nem os municpios foram levados a assumir estas
atribuies exclusivamente por referncia situa-
o oramentria de seus respectivos governos
estaduais.
Isto no significa, contudo, que a situao das
finanas estaduais no possa ser um fator importan-
te para que os governos adotem programas de
descentralizao. De fato, restries oramentrias
podem representar um incentivo para que os go-
vernos busquem transferir a uma outra administra-
o pelo menos parte dos custos financeiros impli-
cados na gesto de uma dada poltica social.
Mas, existe uma diferena entre condies
estruturais para que governos tomem determinados
cursos de ao e o fato de que estes venham
efetivamente a tom-los. Em uma situao de
restrio oramentria, seria racional, do ponto de
vista da conteno de custos, que os governos
estaduais buscassem a municipalizao. Mas, para
que esta se torne uma realidade, necessrio que
os governos tomem decises em favor da descen-
tralizao e como vimos que, alm disto, as
decises tomadas sejam de tal natureza que ve-
nham a obter a adeso das administraes munici-
pais. Portanto, a relao entre a situao fiscal de
um nvel de governo mais abrangente e a descen-
tralizao efetiva mediada pela deciso de des-
centralizar e pela implementao de uma eficiente
estratgia nesta direo, vale dizer, mediada pela
existncia de disposio e meios para descentrali-
zar por parte deste nvel de governo. A situao
fiscal , tal como os requisitos institucionais de uma
dada poltica, um dos elementos do clculo realiza-
do por um dado nvel de governo para adotar uma
estratgia de descentralizao.
Grfico 5
Graus de municipalizao de programas sociais por receita dos governos municipais
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
mdia da receita oramentria " per municpio"
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Seqncia1
Relao: Mdia da receita municipal/ score de municipalizao: RS: 4667/ 9; PR: 4335/ 16; SP: 11914/ 10; BA: 3094/ 8;
PE: 3607/ 9; CE: 2771/ 14.
o
40
Ainda examinando o argumento de que a
capacidade fiscal possa ser uma varivel indepen-
dente capaz de influir decisivamente no ritmo da
descentralizao, analisemos agora o impacto da
capacidade de gasto dos municpios dos estados
pesquisados sobre o alcance da municipalizao,
com base na receita mdia dos municpios de cada
estado, excludas as capitais.
17
Mais uma vez, o Grfico 5 no autoriza que,
nos casos examinados, a variao nas taxas de
municipalizao possa ser atribuda a variaes na
receita oramentria das administraes munici-
pais. Os municpios paulistas dispem, em mdia,
de uma capacidade de gasto trs ou quatro vezes
superior do conjunto dos municpios dos demais
estados e seu score de municipalizao pouco
superior ao dos estados do Rio Grande do Sul e
Pernambuco. Os estados do Rio Grande do Sul e do
Paran apresentam uma mdia de receita oramen-
tria municipal bastante prxima R$ 4.667 e R$
4.335, respectivamente (Quadro 1) e a mesma
proporo de municpios com populao superior
a 50 mil habitantes 8% (Quadro 1) e, no
entanto, obtiveram scores de municipalizao bas-
tante desiguais: 9 e 16, respectivamente.
Tomemos ainda os estados da Bahia e do
Cear. A mdia da receita oramentria municipal
dos municpios cearenses ligeiramente inferior
baiana R$ 2.771 e R$ 3.094, respectivamente
(Quadro 1) e, por outro lado, a proporo de
municpios com populao superior a 50 mil ha-
bitantes no Cear um pouco superior do
Estado da Bahia: 11% e 8%, respectivamente
(Quadro 1). No entanto, o score de municipaliza-
o no Cear muito superior ao baiano: 14
contra 8 (Quadro 5). Com base nestas compara-
es, no possvel sustentar que a capacidade
de gasto dos municpios possa ser uma varivel
independente capaz de, decisiva e isoladamente,
interferir no ritmo da municipalizao dos progra-
mas sociais. No possvel afirmar que quanto
mais elevada a receita oramentria dos municpi-
os de uma dada unidade da Federao, mais
elevada seria a quantidade de municpios que
teriam disposio para aderir a programas estadu-
ais ou federais de municipalizao. Tambm no
possvel afirmar o inverso, isto , que quanto
mais baixa a receita oramentria dos municpios,
mais elevados seriam os graus de municipalizao
em cada estado, porque, nesta situao, as admi-
nistraes municipais teriam mais incentivos para
aderir aos programas propostos pelos nveis mais
abrangentes de governo, para, por esta via, elevar
sua receita disponvel.
Descentralizao e ao poltica
Como vimos acima, variaes no nvel de
riqueza econmica dos estados, no porte dos mu-
nicpios, no grau de participao poltica dos ci-
dados na vida poltica de cada estado e na capa-
cidade fiscal de estados e municpios no so
variveis que isoladamente possam determinar
os rumos da descentralizao. A capacidade fiscal
dos governos e sua capacitao poltico-adminis-
trativa influem no processo de transferncia de
atribuies, na medida em que configuram os
recursos com que conta uma dada administrao
local para desempenhar funes de gesto de
polticas pblicas. Mas tais variveis no so de-
terminantes em si; seu peso e importncia variam
de acordo com os atributos institucionais da pol-
tica que se pretende descentralizar. Os recursos
fiscais e administrativos exigidos para a municipa-
lizao da poltica de saneamento bsico cuja
operao exige vultosos recursos fiscais e admi-
nistrativos, em um mercado controlado por com-
panhias estaduais j instaladas e na ausncia de
regras constitucionais que imponham a descentra-
lizao so muito superiores queles exigidos
para a municipalizao da merenda escolar
cuja operao exige reduzido montante de recur-
sos. Do mesmo modo, variaes no porte popula-
cional das cidades pode ser uma varivel mais
importante para a deciso pela municipalizao
das redes de ensino fundamental do que para a
municipalizao da merenda escolar, uma vez
que, dadas as dimenses da mesma populao
escolar, so os custos de operao de cada uma
destas polticas que variam.
18
Assim, como j vimos, atributos estruturais
das unidades de governo como riqueza econ-
mica, capacidade de gasto e capacitao adminis-
trativa fazem parte do conjunto de elementos
que entram no clculo de uma administrao local
quando da tomada de deciso pela assuno de
atribuies de gesto em uma dada poltica social.
Mas, o peso de cada uma destas variveis para a
deciso pode ser maior ou menor, a depender de
sua importncia para a gesto da poltica em
questo.
No entanto, a fora determinante destes cons-
trangimentos pode ser compensada por estratgias
de induo eficientemente desenhadas e imple-
mentadas por parte do nvel de governo interessa-
do na descentralizao. Para constituir as instncias
colegiadas estaduais, variveis tais como o PIB, o
grau de participao de sua populao em associ-
aes civis, ou mesmo a capacidade fiscal de cada
estado seguramente tiveram menor importncia.
Isto porque se tratava de um programa dotado de
uma estrutura de incentivos muito favorvel
adeso: os custos de adeso so baixssimos e os
benefcios so elevados. Por outro lado, para que
uma dada administrao municipal tome a deciso
de buscar enquadrar-se na condio de gesto
semiplena do SUS, variveis tais como a presso
dos membros politicamente ativos da cidade e a
capacidade fiscal do municpio podem ter uma
importncia maior. Isto porque se trata de um
programa que impe razoveis custos financeiros e
administrativos aos municpios, assim como as
dificuldades do Ministrio da Sade para sua imple-
mentao efetiva contribuem para elevar o grau de
incerteza das administraes municipais quanto
retaguarda oferecida pelo governo federal.
Em suma, variveis de natureza estrutural e
institucional so determinantes da descentraliza-
o, na medida em que so elementos da tomada
de deciso pela qual uma dada administrao vir
a assumir (ou no) a gesto de uma poltica qual-
quer. So fatores do clculo realizado por uma
dada administrao, mas no constituem, em si
mesmas, variveis definitivas para a transferncia
de atribuies. Em primeiro lugar, a importncia
dos atributos estruturais varia de acordo com os
atributos institucionais das polticas. E, alm disto,
para o desempenho de funes de gesto na rea
social, obstculos de natureza econmica ou fiscal
podem ser compensados pela ao poltica delibe-
rada de nveis mais abrangentes de governo, assim
como governos eleitos em estados ou regies com
elevada capacidade de mobilizao podem revelar-
se insensveis natureza das presses poltica dela
advindas.
Descentralizao e ao dos governos estaduais
certo que, para a estadualizao de polti-
cas, a orientao do executivo estadual decisiva.
Mas, tambm as probabilidades da municipalizao
aumentam quando os governos estaduais instituem
mecanismos polticas, programas e medidas de
governo que minimizem tais custos. Seja quando
os programas federais instituem regras de operao
que conferem autoridade aos governos estaduais
na implementao de um dado programa,
19
seja na
ausncia de tais prerrogativas, a ao dos governos
estaduais pode influir decisivamente nos rumos da
municipalizao dos programas sociais no Brasil.
Por qu?
O Brasil estruturalmente um pas caracteri-
zado pela existncia de uma esmagadora maioria
de municpios fracos, com pequeno porte popula-
cional, densidade econmica pouca expressiva e
significativa dependncia de transferncias fiscais.
Neste caso, a ao dos governos estaduais contribui
decisivamente para compensar adversidades pos-
sibilidade tcnica de gesto destas polticas, obst-
culos estes de ordem econmica ou fiscal ou,
ainda, derivados das polticas prvias.
certo que h administraes municipais
que, por sua densidade econmica, populacional e
poltica, so mais independentes dos reforos ou
presses dos governos estaduais. H municpios
brasileiros cujas caractersticas estruturais lhes per-
mitem assumir a gesto de programas sociais com
algum grau de autonomia em relao aos incenti-
vos advindos dos demais nveis de governo. A
partir de um dado patamar de riqueza econmica
e capacitao poltico-administrativa, o impacto
das estratgias de induo sobre os governos locais
pode vir a tornar-se cada vez menos decisivo.
Mas, esta no a realidade da maioria dos
municpios brasileiros. Ao contrrio, dotado de
uma esmagadora maioria de municpios de peque-
no porte e historicamente dependentes da capacita-
o institucional dos governos estaduais e federal
para a prestao de servios sociais, o Brasil, para
reformar ou descentralizar seu Sistema de
o
40
Proteo Social, depende da ao poltica delibera-
da dos nveis mais abrangentes de governo.
Assim, para que os estados do Cear e Paran
alcanassem os mais elevados graus de descentra-
lizao da amostra, foi decisivo que seus sucessivos
governos estaduais tenham institudo polticas ati-
vas e continuadas de capacitao municipal e de
transferncia formal de atribuies de gesto a seus
municpios. Esta ao do executivo estadual foi
mais decisiva para as taxas de municipalizao do
que o fato de que, no Estado do Cear, apenas 11%
de seus municpios tenham mais de 50 mil habitan-
tes e que apenas esta classe de municpios nos
estados do Nordeste disponha de uma receita
prpria mdia superior a R$ 10 per capita, ou ainda
que, no caso do Estado do Paran, apenas 8% de
seus municpios tenham populao superior a 50
mil habitantes e uma receita prpria mdia superior
a R$ 53.
20
O Estado do Rio Grande do Sul, com caracte-
rsticas econmicas e populacionais equivalentes
s paranaenses e dotado de taxas de participao
em associaes civis mais elevadas, foi gerido, no
perodo 1983-1994, por sucessivas administraes
que pouco ou nenhum incentivo deram munici-
palizao das polticas sociais. A natureza da ao
dos executivos estaduais gachos foi decisiva para
que o estado tenha alcanado to baixas taxas de
descentralizao.
O Estado da Bahia, com apenas 8% de seus
municpios com populao superior a 50 mil habi-
tantes, em uma regio cuja receita prpria mdia
per capita dos municpios com tamanho populaci-
onal inferior a esta cifra inferior a R$ 10, foi gerido
por sucessivos governos desfavorveis municipa-
lizao. Com escassos recursos prprios e sem
incentivos por parte do governo estadual, no de
estranhar que estejam a as mais baixas taxas de
municipalizao da amostra. Dito de outro modo,
dados os atributos estruturais da esmagadora maio-
ria dos municpios no Estado da Bahia, a possibili-
dade de descentralizao efetiva das polticas soci-
ais supe necessariamente polticas ativas e conti-
nuadas de capacitao municipal.
No Estado de Pernambuco, 14% de seus
municpios teriam, hipoteticamente, maior proba-
bilidade de assumir a gesto de programas com
relativa independncia dos incentivos derivados da
ao do governo estadual. No entanto, neste esta-
do, no ocorreu uma poltica continuada de
descentralizao. Na gesto Miguel Arraes (1987-
1990), quando as perspectivas da descentralizao
ainda estavam sendo esboadas no cenrio nacio-
nal, o governo estadual empreendeu algumas me-
didas de municipalizao, descentralizao e des-
concentrao administrativa associadas fortemente
participao. No governo seguinte, quando co-
meavam a ser implementados alguns dos progra-
mas federais de municipalizao, a ao do gover-
no estadual foi desfavorvel municipalizao.
Finalmente, na atual gesto, observa-se novamente
uma orientao favorvel. Neste caso, portanto,
dada a intermitncia da ao do governo estadual,
fatores de natureza estrutural econmicos, fis-
cais e o legado de polticas prvias pesaram mais
fortemente.
Finalmente, o Estado de So Paulo aquele
cujos municpios contam com as mais elevadas
taxas de receita oramentria do pas; quer tome-
mos a receita disponvel, quer tomemos a receita
prpria, estas so no mnimo quatro vezes superi-
ores s taxas dos estados nordestinos. Este estado
conta ainda com cerca de 16% de seus municpios
com populao superior a 50 mil habitantes (Qua-
dro 1), o que permite inferir que tais municpios
podem tomar suas decises com maior grau de
independncia em relao s estratgias de indu-
o advindas do executivo estadual. Em outras
palavras, o fato de que as taxas de municipalizao
neste estado sejam superiores s taxas pernambu-
canas a despeito da ausncia de qualquer
poltica de municipalizao por parte do governo
estadual pode ser explicado pelo fato de que, no
Estado de So Paulo, h um maior nmero de
municpios cujas caractersticas estruturais permi-
tem que a varivel ao do executivo estadual
seja menos decisiva como elemento do clculo
realizado pelas administraes municipais para a
tomada de deciso pela assuno de funes de
gesto em uma dada poltica social.
As estratgias de induo dos executivos
estaduais so, na verdade, o resultado de um
conjunto de variveis tais como a orientao
do governador e do secretrio estadual, a ao
das burocracias do setor, a presso dos interesses
organizados em conjunturas especficas e a pr-
pria presso dos municpios que no esto
sendo analisadas neste trabalho.
21
Em outras pa-
lavras, a varivel ao do executivo estadual
uma varivel dependente de um conjunto de ou-
tras variveis, mas est sendo considerada aqui
como uma varivel independente para explicar
diferentes graus de descentralizao de polticas
sociais.
Concluses
O Sistema Brasileiro de Proteo Social vem
modificando radicalmente seu formato institucional
nestes anos 90. Mas, esta reforma est longe de ser
homognea para as diversas polticas e para o
territrio nacional. H grande variao no que diz
respeito extenso do processo de descentraliza-
o entre as diversas polticas sociais e entre os
distintos estados brasileiros.
Em primeiro lugar, o contexto institucional
em que se vem realizando esta dimenso da re-
forma do Estado brasileiro inteiramente distinto
daquele sob o qual se consolidou o Sistema Bra-
sileiro de Proteo Social, durante o regime mili-
tar. A retomada das eleies diretas para todos os
nveis de governo, bem como a descentralizao
fiscal e a definio dos municpios como entes
federativos autnomos na Constituio de 1988
modificaram a natureza das relaes intergoverna-
mentais e, por extenso, tiveram impacto sobre o
processo de redefinio de competncias na rea
social. Sob o Estado federativo ps-1988, os go-
vernos locais so de fato politicamente soberanos
e aderem descentralizao com base em um
clculo em que so avaliados os custos e benef-
cios provveis desta deciso. Isto implica que,
para obter a adeso dos governos locais a um
programa de transferncia de atribuies, gover-
nos centrais devem implementar estratgias bem-
sucedidas de induo.
Nestas condies, em um processo de refor-
ma do Estado no qual se reconfigura o desenho
institucional de um modelo nacional de prestao
de servios sociais, sob um Estado federativo com
marcadas diferenas regionais e dotado de uma
esmagadora maioria de municpios fracos, a capa-
cidade fiscal e administrativa das administraes
locais influi no processo de reforma. Isto porque as
prprias capacidades para assumir a responsabili-
dade pblica pela gesto de um dado programa
social entram como um dos elementos do clculo
que realizam as administraes locais com vistas
tomada de deciso.
Mas, estes fatores no so determinantes em
si. Seu peso varia de acordo com os requisitos
postos pelos atributos institucionais das polticas
que se pretende descentralizar, vale dizer, de
acordo com os custos operacionais implicados em
sua gesto, com as dificuldades transferncia de
atribuies derivadas do legado das polticas prvi-
as e com as prerrogativas legais estabelecidas
constitucionalmente.
Estas variveis atributos estruturais dos
governos locais e requisitos institucionais das po-
lticas so elementos decisivos do clculo rea-
lizado por cada administrao local com vistas
deciso de assumir funes de gesto em cada
poltica particular. Quanto mais elevados forem os
custos implicados na gesto de uma dada poltica
e mais reduzidos os benefcios dela derivados,
menor ser a propenso dos governos locais a
assumirem competncias na rea social. Simetri-
camente, quanto mais reduzidos os custos e mais
elevados os benefcios implicados na descentrali-
zao da gesto, maior ser a propenso dos
governos locais a aderirem a um processo de
(re)definio de atribuies. Evidentemente, o
peso e importncia destes fatores variam para
cada administrao local e com relao a cada
poltica particular.
No entanto, estratgias de induo eficiente-
mente desenhadas e implementadas por parte dos
nveis de governo interessados nas reformas po-
dem compensar obstculos descentralizao de-
rivados dos atributos estruturais de estados e mu-
nicpios ou dos atributos institucionais das polti-
cas. Dito de outro modo, estratgias de induo
que minimizem custos ou tragam benefcios ao
nvel de governo que assumir a gesto de uma
dada poltica alteram os termos do clculo apre-
sentado acima, em que os componentes da deci-
so eram apenas fatores relacionados aos atribu-
o
40
tos dos governos locais e das polticas a serem
adotadas. Assim, ao contrrio das anlises que
consideram que uma reforma desta extenso pu-
desse ocorrer a partir de iniciativas espontneas
dos governos locais, ou ainda, ao contrrio das
expectativas que julgavam ser suficiente descen-
tralizar recursos e liberar as unidades subnacio-
nais de governo das amarras do governo cen-
tral, este trabalho concluiu que estratgias de in-
duo eficientemente desenhadas e implementa-
das so decisivas para o sucesso de processos de
transferncia de atribuies.
Isto implica que, para que uma estratgia de
induo seja bem-sucedida, necessrio que os
nveis de governo interessados nas reformas te-
nham disposio isto , tomem decises favor-
veis a programas de descentralizao e meios
isto , contem com recursos financeiros, polticos e
administrativos para implementar polticas cujo
desenho institucional obtenha a adeso dos demais
nveis de governo.
A extenso da descentralizao em cada esta-
do depende ainda, diretamente, da ao dos execu-
tivos estaduais, isto , quanto maior for o grau de
coincidncia das aes dos nveis mais abrangentes
de governo no nosso caso, governo federal e
governos estaduais , maior ser o alcance da
municipalizao em cada unidade da Federao.
Quando se trata de municipalizar atribuies de
gesto, estratgias eficientemente implementadas
por parte do governo federal so decisivas. Mas, a
ao dos executivos estaduais tambm o , na
medida em que polticas favorveis municipaliza-
o minimizam os custos provveis que a assuno
de tais atribuies tende a acarretar. Simetricamen-
te, a ausncia de tais polticas implica que cada
administrao municipal dever arcar sozinha com
tais custos. Nestes casos, portanto, variveis como
a capacidade fiscal dos governos locais, o porte
socioeconmico das localidades, a natureza da
poltica e a capacidade tcnica instalada em cada
unidade de governo tendem a operar sem o
contrapeso da varivel ao poltica deliberada.
Sem polticas deliberadas de transferncia de atri-
buies, a importncia e o peso das variveis acima
tendem a reproduzir as condies previamente
existentes.
No Brasil, h municpios cujos atributos estru-
turais lhes permitiriam assumir a gesto de polticas
sociais sem incentivos derivados de estratgias de
induo advindas dos nveis mais abrangentes de
governo. Nestes casos, estratgias de induo po-
dem at mesmo ser desnecessrias. Mas, a grande
maioria dos municpios brasileiros caracteriza-se
por baixa capacidade econmica, expressiva de-
pendncia das transferncias fiscais e fraca tradio
administrativa. Nestas condies, programas de
descentralizao desenhados de forma a minimizar
os custos financeiros e administrativos de gesto
passam a ter um peso decisivo na deciso das
administraes locais. Dado que a esmagadora
maioria dos municpios brasileiros tem baixa capa-
cidade financeira e administrativa, o sucesso de um
programa abrangente de reforma do Estado que
implique o (re)desenho do modelo nacional de
prestao de servios sociais depende, necessaria-
mente, da implementao de estratgias delibera-
das e adequadas de incentivo adeso dos gover-
nos locais. Ou seja, no basta aumentar as fontes
autnomas de recursos das unidades locais da
Federao ou transferir recursos de uma maneira
geral para que essas unidades passem a assumir
funes de gesto das polticas sociais. Da mesma
forma, no basta a existncia de recursos adminis-
trativos, freqentemente herdados de polticas im-
plementadas de forma centralizada, para que estes
sejam postos na operao de programas e servios
sociais.
Na mesma direo, o escopo da descentrali-
zao depende diretamente da continuidade no
tempo da implementao de estratgias de indu-
o destinadas a compensar obstculos derivados
da (in)capacidade fiscal e/ ou administrativa dos
governos locais. Polticas continuadas de capacita-
o municipal revelaram-se decisivas para expli-
car variaes no escopo da transferncia de atri-
buies sociais s administraes municipais em
cada estado.
NOTAS
1 Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS): fundo
federal obtido da arrecadao compulsria de 8% sobre
a folha salarial e vinculado ao financiamento dos pro-
gramas federais de desenvolvimento urbano: habitao,
saneamento e infra-estrutura urbana.
2 Sistema nico de Sade (SUS): programa federal que
pretende implantar um modelo descentralizado e hie-
rarquizado de prestao de servios de sade. Para
implementar a descentralizao, o programa estabelece
que cada estado ou municpio poder optar por enqua-
drar-se em diferentes condies de gesto, s quais
correspondem diferentes funes a serem desempenha-
das, em graus crescentes de complexidade.
3 Descentralizao, aqui, significa, genericamente, a
institucionalizao no plano local de condies tcni-
cas para a implementao de tarefas de gesto de
polticas sociais. Assim, indiferente se esta toma a
forma da estadualizao e/ ou da municipalizao. A
noo de local estar, na verdade, referida unidade
de governo para a qual se pretende transferir atribui-
es. Por exemplo, nas polticas educacional e de
sade, os programas de descentralizao tm como
meta municipalizar a gesto de determinadas tarefas.
Nestes casos, a descentralizao entendida como
municipalizao. Diferentemente, na poltica habitacio-
nal, a perspectiva era de que se constitussem sistemas
estaduais de prestao de servios; neste caso, a descen-
tralizao encarada como estadualizao da poltica
habitacional.
4 Nos programas de merenda escolar e do livro didtico,
a compra do material era realizada pelas agncias do
governo federal e, posteriormente, distribuda pelo
territrio nacional, o que d uma idia de seu grau de
centralizao, uma vez que o transporte de alimentos
adquiridos de forma centralizada em um pas com
dimenses continentais indiscutivelmente irracional.
5 Por exemplo, a oferta de unidades residenciais indis-
cutivelmente mais cara do que a oferta de merendas
escolares.
6 Polticas constitucionalmente garantidas como univer-
sais tendem a exigir um maior aporte de recursos, dada
a obrigatoriedade de ofert-las em grande escala e
dados os custos polticos de no produz-las na escala
compatvel com o princpio da universalidade.
7 Observe-se no Quadro 1 que, a rigor, a municipaliza-
o dos servios de saneamento bsico e a emergn-
cia de sistemas estaduais de habitao envolvem no-
programas.
8 O SUS o grande projeto de reforma na rea da sade;
mas, para analisar os resultados deste programa, que en-
volve a descentralizao de uma variedade de aes em
sade, foram considerados dois programas: o processo
de habilitao municipal ao SUS e a municipalizao das
consultas mdicas. Estes so os programas de descen-
tralizao examinados no interior da rea da sade.
9 Penso que indicadores de cobertura e de capacitao
institucional so superiores a indicadores de gasto para
examinar se um nvel de governo est efetivamente
assumindo a gesto de uma dada poltica social. Apre-
sento argumentos em favor desta proposio em Arret-
che (1998).
10 Observe-se aqui, novamente, a distino entre poltica e
programa adotada pelo modelo de anlise empregado
neste trabalho. A trajetria das polticas de saneamento
bsico e habitao popular est sendo analisada em dois
momentos distintos: o perodo 1987-1994, no qual no
havia um programa federal de descentralizao (linhas
1 e 2 do Quadro 2), e o perodo posterior a 1995,
quando o governo federal implementa um programa de
descentralizao da alocao dos recursos do FGTS
(linha 3 do Quadro 2) que afeta igualmente a trajetria
destas duas polticas setoriais.
11 Na verdade, as condies para ter acesso efetivo aos
recursos do FGTS permanecem bastante rigorosas. As
instncias estaduais passaram a ter poder para decidir
quais so os projetos prioritrios no estado, mas a
capacidade de endividamento dos solicitantes, analisa-
da pelas agncias federais, pode barrar o acesso aos
emprstimos.
12 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao,
rgo que substituiu a antiga Fundao de Apoio ao
Estudante (FAE) na gesto do programa federal de
alimentao escolar.
13 Lei Orgnica da Assistncia Social, legislao aprovada
em 1993 que regulamenta o processo de descentraliza-
o na rea de assistncia social.
14 Como unidade de comparao para o PIB estadual foi
calculada a mdia dos valores absolutos per capita para
o perodo 1987-1994, dado que este perodo quase
equivalente quele sobre o qual foi realizada a anlise
dos casos (ver Quadro 1).
15 Seguramente, na taxa de 52% de filiao a associaes
voluntrias h um problema de superestimao, dado
que este indicador foi obtido pela soma dos que
declararam sim filiao a associaes de bairros ou
de moradores, a associaes religiosas ou filantrpicas e
a associaes esportivas ou culturais. A operao de
soma, neste caso, pode contabilizar trs vezes um
mesmo declarante com triplo pertencimento. Mas, por
outro lado, esta distoro est igualmente dada para
todos os estados da amostra.
16 No caso brasileiro, dada a expressiva redistribuio
inter-regional de recursos viabilizada pelo sistema fiscal,
o comportamento das variveis riqueza econmica e
capacidade fiscal dos governos pode ser distinto, o
que implica que, para efeitos de comparao, neces-
srio tomar indicadores diferentes para cada uma destas
duas variveis.
17 Este indicador permite observar a capacidade mdia de
gasto do conjunto dos municpios de cada estado,
contornando a possvel distoro das informaes deri-
vada da expressiva superioridade de gasto das capitais
o
40
em cada estado vis--vis os municpios do interior.
Alm disto, excluda a capital, a unidade de comparao
entre os estados no a mdia da receita disponvel per
capita, mas a receita disponvel por municpio. Neste
caso, receita oramentria do conjunto dos municpios
de cada estado foi subtrada a receita das capitais e, em
seguida, a capacidade de gasto mdia dos municpios
do estado foi calculada sobre o total de municpios que
declararam suas receitas Secretaria do Tesouro Nacio-
nal, com informaes disponveis para o perodo 1989-
1995 (Quadro 1).
18 Observe-se, novamente, a utilidade de distinguir pro-
gramas e reas de poltica social no modelo de
anlise empregado neste trabalho, pois municipalizao
das matrculas e merenda escolar so programas
diferentes no interior de uma mesma rea de poltica
social. Suas trajetrias variam porque seus requisitos
institucionais so distintos.
19 Por exemplo, a habilitao dos municpios ao SUS
operacionalizada por uma comisso bipartite estadual, a
partir de uma normatizao federal. As regras de funci-
onamento desta comisso do ampla margem de mano-
bra aos secretrios estaduais de Sade. Na mesma
direo, os recursos do programa federal de municipa-
lizao da assistncia social, at o final de 1997, eram
repassados s secretarias estaduais de Assistncia Social
que, por esta via, podiam sinalizar s administraes
municipais se valia a pena aderir ao programa federal.
20 Para a proporo de municpios com populao superi-
or a 50 mil habitantes em cada estado da amostra, ver
Quadro 1. Para os dados de receita corrente prpria em
cada regio brasileira, ver Gomes e Mac Dowell (1997).
21 Esta varivel independe inclusive da filiao partidria
do governador. As polticas continuadas de municipali-
zao nos estados do Paran e do Cear foram realiza-
das por governos, respectivamente, do PMDB e do
PSDB. Contudo, no Estado de So Paulo, sucessivas
gestes do PMDB e o atual governo do PSDB no
adotaram polticas ativas nesta direo. Da mesma
forma, os governos do PMDB no Rio Grande do Sul e na
Bahia no perodo 1987-1990 tambm no implementa-
ram polticas ativas de municipalizao. Em outras
palavras, a municipalizao de polticas sociais no
pode ser encarada como uma varivel determinada pela
filiao partidria dos governadores.
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