CENTRO DE EDUCAO SUPERIOR DE BRASLIA

INSTITUTO DE EDUCAO SUPERIOR DE BRASLIA

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E

O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Braslia/DF
2009

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E

O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

ao curso de Cincias Jurdicas do Instituto de
Educao Superior de Braslia, como
requisito parcial para obteno do grau de
Bacharel em Cincias Jurdicas.
Orientadora: Prof. Daniela de Macedo Britto
Ribeiro Trindade de Sousa

Braslia/DF
2009

PAULO HENRIQUE RAMOS MEDEIROS

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E

O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

ao curso de Cincias Jurdicas do Instituto de
Educao Superior de Braslia, como
requisito parcial para obteno do grau de
Bacharel em Cincias Jurdicas.
Braslia/DF, 29 de junho de 2009.

Banca Examinadora:

Prof. Daniela de Macedo Britto Ribeiro Trindade de Sousa orientadora

Prof. Saul Tourinho Leal

Prof. Waldemar Ferreira de Souza Netto

 minha me, Paulina,

que desde cedo me ensinou a agir
com tica e respeito moral em
todas as reas de minha vida.

AGRADECIMENTOS

minha orientadora, Prof Daniela de Macedo Britto Ribeiro Trindade de Sousa,

pela dedicao e interesse nesta pesquisa e, em especial, pela sua compreenso e incentivo
nos momentos em que a leitura de acrdos parecia no ter mais fim.
Aos colegas de trabalho na Assessoria do Ministro Ubiratan Aguiar, Presidente do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), pelos debates conceituais e pelo interesse ao
acompanharem o andamento desta pesquisa, em especial colega Ceclia dos Santos Macdo,
pela cota de emprstimos de livros na biblioteca do Tribunal.
Ao Consultor Jurdico do TCU, Edimilson Erenita de Oliveira, pelas dicas e
sugestes para elaborao deste trabalho, bem como pelo fornecimento de cpia de sua
monografia (trabalho de concluso de curso de Cincias Jurdicas).
minha chefe imediata no TCU, Maria Virgnia de Faria Franco Turbay, e ao
Ministro Ubiratan Aguiar, pela liberao para o gozo de minha licena-capacitao, sem a
qual seria impossvel a elaborao deste trabalho no prazo acordado com o IESB.
A DEUS e minha esposa, Ana Cludia Megale Dutra, fontes de inspirao em
todos os momentos e pontos de apoio durante a difcil caminhada que foi a elaborao desta
monografia.

RESUMO

A presente monografia teve como principal objetivo identificar, tendo como foco a
moralidade administrativa, se e como o Tribunal de Contas da Unio (TCU) emprega
princpios constitucionais na fundamentao de suas deliberaes. Alm desse objetivo
principal, foram propostos outros objetivos especficos para a pesquisa, podendo ser
destacados: a identificao de critrios para verificar como o TCU ultrapassa o controle
meramente de legalidade do ato administrativo e, no passo seguinte, verifica a violao
moralidade; a averiguao se a inexistncia de leis impediu o Tribunal de responsabilizar
gestores e terceiros com eles envolvidos; a avaliao se o embasamento de deliberaes
apenas em princpios constitucionais foi suficiente para fundamentar os julgamentos; e a
investigao do modo como o princpio da moralidade vem sendo confrontado com outros
princpios constitucionais nos casos de coliso entre princpios. O marco terico que deu
suporte pesquisa teve como ponto de partida o conceito de moral comum conhecido desde a
Grcia antiga, construdo na Filosofia em torno da tica, passando-se, em seguida, ao estudo
de conceitos relacionados moral no mbito da Filosofia do Direito. No Direito
Administrativo foram buscadas doutrinas sobre ato administrativo e, no Direito
Constitucional, teorias sobre princpios constitucionais e neoconstitucionalismo substrato do
estudo. Como procedimentos de pesquisa, foram avaliados 808 acrdos prolatados pelo TCU
no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009, considerando menes moralidade administrativa e,
em menor escala (50 acrdos), ao princpio da proporcionalidade, tendo sido 435
deliberaes consideradas de interesse para a composio dos resultados da anlise. Foram
efetivadas anlises pontuais para auxiliar o alcance dos objetivos inicialmente propostos e
conduzir s concluses do trabalho, sob quatro enfoques: verificao da meno e do
emprego, como fundamentao, do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado;
utilizao dos princpios constitucionais isoladamente ou em conjunto com normas legais e/ou
infralegais; recorrncia dos tipos de irregularidades; e remisso isolada e inter-relao entre o
princpio da moralidade e outros princpios constitucionais explcitos utilizados na
fundamentao dos acrdos. A principal concluso da monografia apontou que o TCU aplica
diretamente os princpios constitucionais ao fundamentar suas deliberaes, tendo como
premissa subjacente o respeito moralidade como direito da sociedade. Outras concluses
obtidas a partir da anlise da jurisprudncia avaliada indicaram que o Tribunal no se furtou
em exercer suas competncias constitucionais ante a falta de descrio em lei de eventuais
condutas consideradas lesivas moral; que o embasamento apenas em princpios
constitucionais suficiente para fundamentar os julgamentos; e que o principal parmetro
para indicar que um ato administrativo atentou contra o princpio da moralidade a aferio
da finalidade atingida a partir da prtica do ato. Por fim, registrou-se que o procedimento
utilizado nesta monografia, que investigou a atuao do TCU por meio do emprego dos
princpios constitucionais em suas fundamentaes, pode ser estendido a outras pesquisas que
lanam mo das idias do neoconstitucionalismo para avaliar a evoluo da jurisprudncia
dos tribunais.
Palavras-chave: moralidade administrativa; fora normativa da Constituio;
neoconstitucionalismo; princpios constitucionais; Tribunal de Contas da Unio.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Quantitativos de acrdos apreciados pelo TCU, analisados e considerados de

interesse para a pesquisa (por ano e por colegiado) ................................................................. 44
Tabela 2 Quantitativo e percentual das menes ao princpio da moralidade nos acrdos
analisados e do emprego do princpio como fundamentao nos acrdos considerados de
interesse para a pesquisa ........................................................................................................... 45
Tabela 3 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais
na fundamentao ..................................................................................................................... 46
Tabela 4 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais
na fundamentao detalhamento por colegiado..................................................................... 48
Tabela 5 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativo de
deliberaes por tipo de irregularidade .................................................................................... 51
Tabela 6 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade tipos de
irregularidades selecionados para anlise ................................................................................. 52
Tabela 7 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos de
menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao ......................................... 82
Tabela 8 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos e
percentuais de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao ................. 84

O homem que aspira perfeio moral, ocupa-se da virtude;

o homem no comprometido com os valores morais, pensa apenas na sua acomodao na terra;
o homem tico pensa apenas nos deveres e sanes;
o homem sem tica pensa apenas nos seus direitos e benefcios.

Confcio

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................ 10

MORALIDADE ADMINISTRATIVA ........................................................................ 15

2.1

Moral na Filosofia e na Filosofia do Direito ................................................................ 15

2.2

Moralidade na perspectiva jurdica ............................................................................... 19

2.2.1 Moralidade administrativa ............................................................................................ 19

2.2.2 Princpios constitucionais ............................................................................................. 27
2.2.3 Ato administrativo ........................................................................................................ 38
3

A ATUAO DO TCU E A MORALIDADE ADMINISTRATIVA ........................ 42

3.1

Atuao do TCU no controle do ato administrativo ..................................................... 42

3.2

Avaliao da jurisprudncia do TCU ........................................................................... 43

3.2.1 Princpio da moralidade ................................................................................................ 45

3.2.1.1 Menes e emprego do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado ...... 45
3.2.1.2 Formas de emprego dos princpios constitucionais ...................................................... 46
3.2.1.3 Recorrncia dos tipos de irregularidades ...................................................................... 50
3.2.1.4 Emprego isolado e inter-relao do princpio da moralidade com outros princpios
constitucionais explcitos.......................................................................................................... 82
3.2.2 Princpio da proporcionalidade ..................................................................................... 85
3.2.3 Coliso de princpios constitucionais ........................................................................... 88
4

CONCLUSO .............................................................................................................. 92

REFERNCIAS ....................................................................................................................... 99
APNDICE 1 - Relao dos acrdos do TCU consultados ................................................. 102
APNDICE 2 Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a
pesquisa princpio da moralidade ........................................................................................ 112
APNDICE 3 - Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a
pesquisa princpio da proporcionalidade ............................................................................. 141

10

INTRODUO
O senso comum mostra que a sociedade brasileira no mais suporta a ao de

polticos, gestores e empresas que, mesmo no infringindo, de modo explcito, normas

positivadas em lei, atuam com desrespeito moralidade administrativa. Em muitas
ocorrncias, noticia-se a existncia de corrupo na conduo dos negcios pblicos, rtulo
associado a prticas de desvio de recursos pblicos.
Ao confirmar esse esprito de indignao popular, Moreira Neto (2007, p. 51)
observa que a moralidade tem sido cada vez mais cobrada dos parlamentares, dos juzes e
dos administradores, na medida em que aumentam as decepes populares com a conduta de
seus dirigentes.
Embora essa idia geral da coletividade sobre a inobservncia da moralidade possa
estar sendo confundida ou entendida de modo complementar em relao definio que
usualmente se confere moral comum (cujo conceito distinto daquele atinente moralidade
administrativa, mas com certa zona de interseo entre ambos), no h dvidas de que o
grande nmero de irregularidades cometidas em detrimento dos recursos pblicos que,
rotineiramente, veiculado pela mdia refere-se, em muitas situaes, a casos efetivos de
ofensa moralidade na gesto da coisa pblica.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), como rgo constitucionalmente incumbido
do controle externo da Administrao Pblica (art. 70 e ss. da Constituio Federal de 1988),
no que tange ao emprego de recursos federais, tem na vigilncia da moralidade uma de suas
principais reas de atuao. O resguardo da observncia desse princpio por parte dos gestores
pblicos e das pessoas fsicas e jurdicas que, de algum modo, se relacionam com os rgos
da estrutura estatal ao gerir parcela dos mencionados recursos , portanto, uma tarefa diuturna
da Corte de Contas.
A reviso de literatura efetivada sobre trabalhos que tiveram como foco a moralidade
administrativa mostrou que Lima (2006) realizou, com interesse semelhante ao desta
pesquisa, investigao sobre esse conceito, a fim de, num segundo momento, verificar como
estaria ocorrendo a atuao dos Tribunais de Contas e do Poder Judicirio na fiscalizao e
avaliao do respeito ao citado princpio constitucional.
O conjunto de conceitos apresentado nesta monografia estende a anlise de Lima
(2006) e tem, como base do marco terico, as teorias de Direito Constitucional centradas na
fora normativa da Constituio e na consequente imperatividade de seus princpios, que

11

podem ser aplicados diretamente a casos concretos, prescindindo, assim, de leis e outros
diplomas infralegais para lhes dar eficcia. Nesse aspecto, considerou-se essencial a
contribuio do neoconstitucionalismo para dar sustentao terica anlise realizada sobre a
jurisprudncia do TCU, sem deixar de lado contribuies oriundas de autores do ramo do
Direito Administrativo.
Para explorar o conceito de moralidade, a abordagem teve como ponto de partida o
conceito de moral comum conhecido desde a Grcia antiga, conforme empregado na Filosofia
por autores gregos - a partir do estudo da tica - e por outros que por eles foram influenciados.
Outras contribuies foram buscadas, tambm, na Filosofia do Direito.
O enfoque sobre o princpio da moralidade administrativa, por sua vez, centrou-se na
Teoria Geral do Direito, no Direito Constitucional e no Direito Administrativo, assim como
na legislao brasileira que trata do tema, especialmente a Constituio Federal de 1988.
Essa reviso de conceitos trouxe subsdios para que aspectos de interesse para a rea
do Direito servissem de justificativa e dessem contedo ao trabalho, entre os quais podem ser
citados:
a) importncia atual da moralidade administrativa no apenas em termos
acadmicos, face nova dimenso dada ao estudo de princpios constitucionais e sua
normatividade, mas tendo em conta, tambm, as inmeras ocorrncias de irregularidades que
chegam ao conhecimento do TCU e que envolvem esse princpio;
b) dificuldade para identificao dos casos em que um ato administrativo deve ser
avaliado no apenas quanto legalidade, mas ultrapassar esse primeiro patamar e recair para o
controle da moralidade;
c) anlise da jurisprudncia do TCU frente aplicao do princpio constitucional da
moralidade e de outros que lhe forem correlatos, a fim de propiciar alguma generalizao
acerca dos julgados do Tribunal (padres na fundamentao dos julgados, por exemplo),
guisa de concluso.
Destaque-se que enquanto Lima (2006) verificou a jurisprudncia de Tribunais de
Contas e do Poder Judicirio tanto no nvel estadual, como na esfera das Cortes superiores,
como o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia, sendo, por conseguinte,
uma pesquisa horizontal, nesta monografia o foco restringiu-se unicamente ao repositrio de
jurisprudncia do TCU, o que implicou numa anlise vertical.
Essa delimitao possibilitou o aprofundamento da avaliao dos acrdos da Corte
de Contas que foram considerados para a pesquisa, em termos do emprego de princpios
constitucionais, especialmente o princpio da moralidade, na fundamentao dos julgados.

12

A monografia justifica-se, assim, por apresentar interesse acadmico crescente,

demonstrado, por exemplo, por Lima (2006), que afirma ser ainda incipiente a jurisprudncia
sobre o assunto no mbito dos Tribunais de Contas1. Alm disso, trata-se de estudo que tem
como uma de suas metas explicitar como a doutrina dominante, especialmente nas reas do
Direito Administrativo e do Direito Constitucional, e a jurisprudncia do TCU lidam com o
princpio da moralidade, tanto em termos conceituais, como para servir de alicerce para a
fundamentao de deliberaes2 no mbito da Corte de Contas.
No que diz respeito ao problema de pesquisa que motivou a realizao deste
trabalho, deve-se destacar que o estudo de princpios constitucionais que trazem consigo
contedo normativo, como o caso do princpio da moralidade, pode esbarrar na falsa
impresso de que tais princpios so de tal modo abstratos e de difcil conceituao que sua
aplicao prtica torna-se invivel.
Na verdade, os princpios constitucionais insculpidos no caput do art. 37 da
Constituio Federal, de interesse para esta pesquisa, tm carter auto-aplicvel, dependendo,
contudo, de interpretao doutrinria e jurisprudencial para que seu contedo seja
adequadamente delimitado, de modo que o dever-ser neles contido incida nos fatos do
mundo real conforme previsto na legislao.
A reviso terica que precedeu a fase de anlise de julgamentos do TCU constituiu
subsdio essencial para que fosse delimitado o entendimento sobre o princpio da moralidade e
sobre os demais princpios de interesse para a pesquisa, como o da legalidade e o da
impessoalidade, aos quais foi agregado o princpio da proporcionalidade.
Em relao a todos esses princpios incidiu a viso do neoconstitucionalismo e a
intrnseca ligao desse paradigma com a defesa de direitos fundamentais que, no caso deste
trabalho, pode ser resumido como o direito que a sociedade tem de usufruir de uma ao do
Estado totalmente pautada pela moralidade administrativa.

De modo ainda tmido, mas cada vez mais seguro, os tribunais de contas tm analisado os atos de gesto
administrativa com olhos na moralidade administrativa. Poucos so os julgados, se comparada a jurisprudncia
em formao com o volume de recursos pblicos e o nmero de atos administrativos praticados, e vasto o
trabalho por se fazer na identificao de situaes de afronta moralidade pblica (...). (LIMA, 2006, p. 78).
2
Consideram-se acrdos as deliberaes colegiadas do TCU, nos termos do art. 67, inciso V, de seu Regimento
Interno:
Art. 67. As deliberaes do Plenrio e, no que couber, das cmaras, tero a forma de:
(...)
V acrdo, quando se tratar de deliberao em matria da competncia do Tribunal de Contas da Unio, no
enquadrada nos incisos anteriores. (grifo nosso).

13

Nesse contexto, o trabalho de interpretao que vem sendo realizado pelos

doutrinadores e, no caso da jurisprudncia, pelo TCU3, pode auxiliar na compreenso de qual
o alcance que vem sendo conferido expresso moralidade administrativa tanto na rea
acadmica, como pelo Tribunal, ao apreciar situaes concretas. Doutrina e jurisprudncia
podem, portanto, nortear a delimitao da moralidade administrativa, tendo em vista o amplo
espectro de conceitos que visam explic-la, especialmente nos casos em que no h lei que
detalhe a aplicao concreta do princpio.
Partindo-se do problema de verificar como o rgo de controle externo vem
aplicando o princpio constitucional da moralidade a casos concretos, o objetivo principal da
pesquisa restringiu-se averiguao da atuao do rgo de controle externo em processos
nos quais foi detectado desrespeito a esse princpio e queles que lhe so correlatos,
considerando deliberaes prolatadas pelo Tribunal de janeiro de 2004 a junho de 20094.
Algumas questes, como as seguintes, caracterizaram problemas pontuais para a
presente pesquisa:
a) Qual o parmetro para indicar que um ato administrativo atentou contra o princpio
da moralidade?
b) Como ultrapassar o controle meramente de legalidade do ato administrativo e, no
passo seguinte, verificar a violao moralidade?
c) H lacuna legal, a exemplo da falta de definio especfica sobre o que seja a
moralidade administrativa ou parmetros que tornem possvel identificar sua transgresso,
para imputar responsabilidades a gestores e a terceiros com eles envolvidos (pessoas fsicas e
jurdicas)?
d) O embasamento apenas em princpios constitucionais suficiente para fundamentar
o julgamento pela irregularidade de contas e a imputao de dbitos e/ou multas a
responsveis (alm de outras sanes)?
e) Princpios constitucionais vm sendo aplicados diretamente pelo TCU na
fundamentao de suas deliberaes?
f) Como o princpio da moralidade vem sendo confrontado com outros princpios
constitucionais, em casos concretos analisados pelo TCU, quando h coliso entre princpios?
g) O princpio da proporcionalidade vem sendo utilizado pelo TCU? Em qual contexto?
3

Por bvio, a interpretao jurisprudencial quanto ao princpio da moralidade tambm vem sendo levada a efeito
por inmeros tribunais do pas. No se encontra no escopo desta pesquisa, contudo, avaliar a jurisprudncia de
outros tribunais de contas e do Poder Judicirio, mas apenas a do TCU.
4
No Apndice 1 apresentada a relao dos acrdos analisados, englobando deliberaes prolatadas entre
20/1/2004 a 10/6/2009, divididos entre os desconsiderados e aqueles considerados de interesse para a pesquisa.

14

h) Como o TCU, tendo em conta os questionamentos precedentes, avalia casos

concretos a ele submetidos que atentam contra o princpio da moralidade administrativa?
A resposta a essas indagaes constituram o corpus do trabalho e levaram ao
cumprimento dos objetivos gerais e especficos inicialmente propostos no projeto da pesquisa,
que podem ser resumidos na avaliao da jurisprudncia do TCU quanto aos principais casos
nos quais foi empregado o princpio da moralidade administrativa (e aqueles correlatos) para
fundamentar as deliberaes do Tribunal e, em conseqncia, identificar como o rgo de
controle externo lida com situaes administrativas consideradas moralmente reprovveis.
A estrutura da monografia foi organizada, em sua primeira parte, na apresentao do
marco terico sobre moral e moralidade administrativa, com especial ateno s teorias que
defendem a normatividade dos princpios constitucionais, para, em seguida, proceder-se
anlise da jurisprudncia da Corte de Contas e conseqente proposta das concluses
consideradas pertinentes.

15

MORALIDADE ADMINISTRATIVA
O marco terico desta monografia buscou referncias na Filosofia e na Filosofia do

Direito para conceituar a moral comum e no Direito Constitucional e no Direito

Administrativo para explorar o conceito de moralidade administrativa. No caso dos subsdios
oriundos do Direito Constitucional, o foco da discusso recaiu sobre a temtica dos princpios
constitucionais, na perspectiva do neoconstitucionalismo.
Alm da discusso doutrinria sobre moral e moralidade, foi verificada a legislao
brasileira (constitucional e infraconstitucional) que trata da moralidade administrativa e de
outros conceitos relacionados, como a improbidade administrativa.
A diversidade de reas do conhecimento e ramos do Direito empregados no marco
terico justifica-se na medida em que a moralidade pode parecer, primeira vista, um
conceito abstrato, de difcil explicao em termos prticos.
Neste trabalho, contudo, foram buscadas definies e caracterizaes de moralidade
que, a partir da doutrina e considerando o que a legislao em vigor dispe sobre o tema,
pudessem embasar o alcance do objetivo maior da pesquisa, que se circunscreve utilizao
desse princpio pelo TCU.
A seguir, so apresentadas as duas subsees que compem o marco terico desta
monografia.

2.1

Moral na Filosofia e na Filosofia do Direito

Nessas reas do conhecimento, o foco da pesquisa restringiu-se a tpicos

relacionados tica e moral comum, tendo sido buscados conceitos capazes de auxiliar nas
discusses das sees subsequentes da monografia, centradas na moralidade administrativa.
A civilizao grega, que teve seu apogeu no sculo VI antes de Cristo (a.C.), trouxe
para o estudo da filosofia as primeiras e, at hoje, essenciais contribuies para o estudo da
tica e da moral. Apresenta-se, a seguir, um breve resumo sobre as idias de Scrates, Plato e
Aristteles, que balizaram a construo do pensamento moral desde a Antiguidade.
Scrates (470 ou 469 a 399 a.C.) tinha como cerne de seu mtodo as indagaes
contnuas denominado maiutica -, que levava seu interlocutor, por si mesmo, ou seja, por
seu prprio raciocnio, ao conhecimento ou soluo de sua dvida. Essa busca incessante da
verdade, num infatigvel percurso das respostas (NALINI, 2008, p. 57), levaria ao

16

conhecimento (saber), uma das trs noes que formavam a base da moral socrtica,
constituda pelo saber, pela virtude e pela felicidade.
Na condio de discpulo de Scrates, Plato (427 a 347 a.C.) aperfeioou a
maiutica e a transformou em sua prpria dialtica, cuja essncia estava centrada na
contraposio de intuies sucessivas. Sua tica considerava o problema moral como coletivo,
e no individual.
Esse idealismo moral que enfatizava o aspecto coletivo pode ser explicado pelo fato
de que Plato defendia que a vida humana s alcanaria o seu fim ltimo no seio da cidade,
local que teria como misso tornar virtuoso o homem, na leitura feita por Nalini (2008, p.
60) da obra A Repblica, do mestre grego. Nesse sentido, a formao do ser humano no
mbito da polis, de responsabilidade do Estado, deveria ser integral, no apenas por meio da
educao formal, e considerar, tambm, a necessidade de se preocupar com as dimenses
afetivas, ticas e transcendentes do homem.
Para os fins desta monografia, levando-se em conta a amplitude da obra de Plato na
Filosofia, cabe destacar apenas que suas teorias e compreenses do mundo como a Teoria
das Idias -, centradas no estudo da tica e da poltica, revelavam a convico desse filsofo
de que seria por meio do conhecimento e da prtica das virtudes sabedoria, valor e
temperana - que o homem poderia alcanar a felicidade.
Barker (1978) observa, contudo, que essa felicidade no se limitava ao mbito
individual, visto que a essncia da moralidade social, para Plato, considerava a funo do
indivduo na sociedade, bem como seus deveres sociais. Conforme resume Barker (1978, p.
222 grifo nosso): por trs desta frmula, e desta concepo de moral social, est o conceito
da sociedade como um conjunto, ou organismo moral, vivendo uma vida tica na qual cada
indivduo um rgo, e tem uma funo determinada.
O terceiro grande filsofo a ser mencionado nesta breve remisso aos autores da
Grcia antiga Aristteles (384-324 ou 322 a.C.), discpulo de Plato e seguidor de sua
doutrina. Destaque-se que a tica aristotlica no empregava um mtodo nico a todo o seu
pensamento, mas se servia de procedimentos de investigao prprios para cada rea do
conhecimento.
A finalidade da tica para Aristteles seria a descoberta do bem absoluto o bem
supremo ou a verdadeira felicidade. Essa meta poderia ser alcanada por meio da prtica das
virtudes, subdivididas em (a) dianoticas ou intelectuais e (b) as ticas ou morais.

17

Nalini (2008, p. 61) explica a diferena entre essas virtudes: As primeiras dependem
do entendimento e se adquirem por via teortica, mediante o ensino. As virtudes ticas ou
morais residem na vontade e s depende da vontade desenvolv-las.
Em suma, o desenvolvimento da tica no ser humano, na concepo de Aristteles,
dependeria to-somente da vontade de cada pessoa, cujo fim ltimo seria a consecuo do
bem.
Nota-se, na compreenso dos trs filsofos gregos apresentados, que as noes de
tica e moral por eles desenvolvidas esto, de algum modo com nfases distintas para cada
um deles -, sempre relacionadas busca do bem e da felicidade; ao exerccio de virtudes
ligadas ao conhecimento e sabedoria; educao formal e integral, sob responsabilidade da
polis; entre tantos outros aspectos que conformam a base de suas idias e que conduziram s
teorias sobre a moral construdas desde ento.
Apresentados os comentrios precedentes, que resumem o estudo da tica e da moral
na Grcia antiga, e antes de prosseguir a discusso, cabe diferenciar esses dois termos.
Nalini (2008, p. 28) observa: h quem no distinga tica de moral. Esse autor
esclarece, contudo, que h, sim, diferena entre os conceitos. tica seria a cincia do
comportamento moral dos homens em sociedade (NALINI, loc. cit.), cujo objeto seria a
moral, um dos aspectos do comportamento humano.
Mesmo aps detalhar que o objeto da tica a moralidade positiva5, Nalini (2008)
reconhece que a distino conceitual entre os construtos apresentados no elimina o uso
corrente de tica e moral como expresses sinnimas. Para os fins desta monografia, tal
discusso no implicar em problemas conceituais, visto que os debates adiante apresentados,
na fase de anlise de julgados do TCU, sero centrados to-somente nas noes sobre a moral
e a moralidade administrativa, sem adentrar em questes sobre tica.
Como seguidor da tradio grega, Imannuel Kant, que viveu no perodo de 1724 a
1804, procurou o fundamento ltimo do discurso metafsico, sendo que a importncia de sua
doutrina para esta monografia reside no fato de que esse autor valorizava, sobremaneira, a
dimenso moral do homem. De acordo com Pereira (2004), Kant considerava que seria a
conscincia moral, precisamente, o que distinguiria o homem dos outros seres.
A tica, na filosofia moral de Kant (1993, 2003) que tem na liberdade a base de
todo o seu sistema jurdico -, pode ser explicada a partir de princpios prticos que
determinam a vontade. Tais princpios subdividem-se em dois grupos:
5

Moralidade positiva, para Mynez (1970, p. 12 apud NALINI, 2008, p. 29), o conjunto de regras de
comportamento e formas de vida atravs das quais tende o homem a realizar o valor do bem.

18

a) mximas, que so os princpios prticos que valem apenas para os homens que as
aceitam;
b) imperativos, que so os princpios prticos que valem universalmente para todos e
que constituem mandamentos obrigatrios que expressam a necessidade objetiva de uma
determinada ao.
Quanto aos imperativos, Kant (1993, 2003) classificou-os em dois grupos:
a) imperativos hipotticos (prescries prticas): determinam a vontade apenas no
caso de se desejar alcanar determinado objetivo. Exemplo: se quiseres passar de ano, deves
estudar.
b) imperativos

categricos

(leis

morais):

determinam

vontade

independentemente de qualquer objetivo a ser alcanado; valem universalmente e independem

de qualquer condio subjetiva acidental. Exemplo: no deve nunca mentir.
Quanto distino que Kant (1993, 2003) faz entre os imperativos hipotticos e os
imperativos categricos, destaque-se que os primeiros se referem a prescries prticas e
esto relacionados vontade apenas no caso de se desejar alcanar determinado objetivo. O
direito se encontra no mbito dos imperativos hipotticos, pois estabelece uma condio um
dever-ser -, um comando, expresso na lei, que pode, ou no, ser cumprido. A heteronomia
do direito est caracterizada por sua coercibilidade, pois, se uma determinada ao prevista na
norma jurdica no praticada, incide uma sano no indivduo que desrespeita tal norma.
J nos imperativos categricos no h qualquer condio, visto que determinam a
vontade independentemente de qualquer objetivo a ser alcanado, ou seja, valem
universalmente para todos os seres racionais e independem de qualquer condio subjetiva
acidental. A moral encontra-se nesse tipo de imperativo, sendo autnoma, no dependendo,
portanto, de uma coero externa que obrigue o indivduo a praticar determinada ao (o ato
moral).
Para a presente pesquisa, o interesse volta-se para os imperativos categricos, pois
apenas estes so leis morais, universais e necessrias, no obstante alguns autores, como Gert
(2009), considerarem haver sobreposio na conduta governada pela moral (imperativo
categrico) e naquela conduzida pela lei ou pelo Direito (imperativo hipottico)6.

A lei ou um sistema legal pode ser distinguido da moralidade ou de um sistema moral por ter regras e
penalidades escritas, de modo explcito, e autoridades que interpretam as leis e aplicam as penalidades. Apesar
da frequente existncia de considervel sobreposio entre a conduta governada pela moralidade e aquela
governada pela lei, leis so frequentemente avaliadas em bases morais. Crticas morais so frequentemente

19

Kant (1993, 2003) define do seguinte modo as frmulas do imperativo categrico,

que podem auxiliar no entendimento do que seriam as leis morais:
a) primeira formulao - a lei universal: Age de modo que a mxima da tua vontade
possa valer sempre, ao mesmo tempo, como princpio de legislao universal;
b) segunda formulao - o reconhecimento e o respeito pelos outros: Age de modo a
considerar a humanidade, seja na tua pessoa, seja na pessoa de qualquer outro, sempre
tambm como objetivo e nunca como simples meio;
c) terceira formulao - a autonomia: Age de modo que a vontade, com a sua
mxima, possa ser considerada como universalmente legisladora em relao a si mesma.
A moralidade para Kant , portanto, a relao das aes com a autonomia da
vontade, isto , com a legislao universal possvel por meio das suas mximas sendo estas
validadas pelos imperativos. Em resumo: a ao que possa concordar com a autonomia da
vontade permitida; a que com ela no concorde proibida (PEREIRA, 2004, p. 20).
Nalini (2008) conclui, a partir das formulaes da filosofia prtica de Kant, que a
significao do comportamento, para esse autor, no residia em resultados externos, mas na
pureza da vontade e na retido dos propsitos do agente considerado.

2.2

Moralidade na perspectiva jurdica

2.2.1

Moralidade administrativa
Na origem dos estudos sobre moralidade administrativa o principal expoente foi

Maurice Hauriou, primeiro autor a utilizar essa expresso no incio do sculo XX, tendo
partido o mestre francs da doutrina do abuso do direito, de acordo com Lima (2006), ou da
teoria do desvio de poder, de acordo com Moreira Neto (2007).
Hauriou definiu do seguinte modo a moralidade administrativa7: conjunto de regras
de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao. Di Pietro (2007, p. 69 grifos do
original) esmia essa definio: implica saber distinguir no s o bem e o mal, o legal e o
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas tambm entre o honesto e o
desonesto.
utilizadas para fundamentar mudanas na lei. Alguns tm at mesmo sustentado que a interpretao da lei deve
fazer uso da moralidade [Dworkin, 2003].
7
Na obra Prcis de droit administratif et de droit public general (Paris: L. Larose, 1900), citada por Moreira
Neto (2007, p. 58).

20

Destaque-se que Hauriou foi o autor pioneiro a ressaltar a distino entre a moral
comum e a moral administrativa. Essa diferenciao encontra amparo na doutrina
contempornea de Alexandrino e Paulo (2006, p. 119-120): A denominada moral
administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de
invalidao de atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio.
A compreenso que se tem nesta monografia, contudo, a de que h uma zona de
interseo entre ambos os conceitos, no havendo, assim, uma dicotomia absoluta entre a
moral comum e a moral a ser observada na Administrao Pblica.
Segue-se, nesta monografia, portanto, a mesma compreenso que Garcia (2001) tem
sobre tais conceitos quando faz a seguinte afirmao: em um primeiro plano, no
vislumbramos uma dicotomia absoluta entre a moral jurdica [princpio da moralidade] e a
moral comum, sendo plenamente factvel a presena de reas de tangenciamento entre elas, o
que no raro possibilitar a simultnea violao de ambas.
A noo acadmica sobre a moralidade administrativa ganha contornos levemente
distintos para autores dos ramos do Direito Administrativo e do Direito Constitucional, mas a
impresso geral que a doutrina tem sobre o conceito, bem resumida por Furtado (2007, p.
103), a de que poucos institutos jurdicos so de definio to difcil quanto o princpio da
moralidade.
Medauar (2008, p. 126), que compartilha desse entendimento, justifica essa
dificuldade de traduo verbal do conceito de moralidade administrativa por considerar que
quase impossvel enquadrar em um ou dois vocbulos a ampla gama de condutas e prticas
desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administrao Pblica.
Mesmo com a dificuldade amplamente reconhecida pela doutrina para se formular
um conceito de moralidade administrativa, os autores que estudam o tema tentam propor um
conjunto de idias para que seja alcanada uma compreenso mnima sobre o assunto.
Aps destacar, no mesmo sentido de Furtado (2007) e Medauar (2008), que o
princpio de difcil conceituao doutrinria, Moraes (2005, p. 101) ensina que a idia de
moralidade na gesto da coisa pblica deve englobar o respeito aos princpios ticos de
razoabilidade e justia, visto que no bastar ao administrador o estrito cumprimento da
legalidade. Alm disso, esse autor defende que o princpio da moralidade est intimamente
vinculado idia de probidade, dever inerente do administrador pblico (MORAES, 2005, p.
102).

21

Para Justen Filho (2006, p. 792), a moralidade consiste num conjunto de imposies
ticas norteadoras do exerccio da funo administrativa, impositivas dos deveres de lealdade
e de honestidade na gesto dos recursos e no exerccio das competncias.
Mello (2005), por sua vez, entende que o princpio da moralidade engloba as noes
de lealdade e boa-f, que podem ser aplicadas em todas as direes, tanto nas relaes
internas do Estado, como nos atos que envolvam terceiros externos Administrao Pblica.
Seguindo esse entendimento, acerca do mbito de aplicao do princpio, Carvalho
Filho (2007, p. 18) acrescenta que tal forma de conduta deve existir no somente nas
relaes entre a Administrao e os administrados em geral, como tambm internamente, ou
seja, na relao entre a Administrao e os agentes pblicos que a integram.
Medauar (2008), em vez de propor um conceito capaz de consolidar todo seu
entendimento sobre o princpio da moralidade, prefere que a percepo sobre tal princpio seja
apreendida a partir de um enfoque contextual, no mbito do qual a deciso administrativa foi
tomada. A deciso imoral, de acordo com essa autora, destoa do contexto e do conjunto de
regras de conduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao. (ibid., p. 126).
Furtado (2007), com argumentao semelhante de Medauar (2008), considera que a
apreenso conceitual do princpio da moralidade seria possvel apenas por meio da descrio
de condutas que afetem seu mbito de atuao ou que sejam a ele contrrias. (FURTADO,
op. cit., p. 103). Aps exemplificar seu raciocnio com as condutas previstas na Lei 8.429, de
2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) que atentam contra a probidade na
gesto pblica, Furtado (loc. cit.) ressalva que certo que o princpio da moralidade no
pode ser restringido por meio de lei.
Alm de no poder sofrer limitao em face de norma legal, deve-se destacar que a
conduta considerada moralmente correta usualmente no vem descrita na lei. Disso decorre a
importncia de que o princpio seja no apenas conhecido pela sociedade, mas que por ela
seja adotado como regra permanente de atuao a ser exigida do administrador pblico na
conduo dos negcios a eles confiados, para que situaes que contrariem a moralidade
sejam denunciadas e apuradas pelas autoridades competentes. O princpio da moralidade,
observa vila (2005, p. 7 grifo nosso), exige condutas srias, leais, motivadas e
esclarecedoras, mesmo que no previstas na lei.
A partir da reviso de literatura apresentada, chega-se compreenso de que a
moralidade administrativa est ligada s noes de lealdade com a Administrao
Pblica; atuao dos rgos e agentes pblicos sempre pautada pela boa-f e
honestidade; transparncia na divulgao e execuo dos atos administrativos;

22

ausncia de favorecimentos, privilgios e perseguies casusticos, entre outras condutas

que podem ser consideradas eticamente corretas e que, usualmente, no esto descritas
em lei.
Especialmente quanto ao aspecto relacionado a favorecimentos casusticos (ou
mesmo prtica de atos pela Administrao que visem prejudicar, deliberadamente e sem
fundamentos, determinada pessoa fsica ou jurdica), mostra-se evidente o interrelacionamento entre os princpios da moralidade e da impessoalidade.
Alm disso, no obstante ser a moralidade administrativa considerada, por alguns
autores, como Meirelles (2001), distinta da moral comum, considera-se que a zona de
interseo entre ambos os conceitos, conforme defendido nesta pesquisa, implica que a
atuao dos rgos da estrutura estatal que tm prerrogativas de controlar o ato administrativo
ser pautada no apenas pelas noes anteriormente apresentadas, mas, tambm, pelo senso
de moral comum presente na conscincia de cada julgador ou autoridade responsvel pela
aplicao do Direito. Na subseo 3.1 desta monografia, adiante, far-se- a delimitao do
papel do TCU no controle do ato administrativo.
Delimitado o conceito de moralidade administrativa, foram buscadas na legislao
brasileira as principais normas que trazem em seu bojo contedo relacionado a esse princpio.
Na Constituio Federal, a moralidade foi positivada como princpio no art. 37,
caput8, a seguir transcrito:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)
(grifos nossos)

Nota-se que, no mesmo dispositivo constitucional, outros dois princpios de interesse

para esta pesquisa alinham-se ao princpio da moralidade, quais sejam, os princpios da
legalidade e da impessoalidade.
O princpio insculpido no art. 37, caput, da Constituio, presente em captulo que
trata Da Administrao Pblica, um princpio jurdico aplicvel a toda a Administrao
Pblica e que orienta a produo, a aplicao e a interpretao do Direito na rea pblica.
O princpio da moralidade deve ser visualizado sob dois aspectos para sua correta
interpretao: o primeiro, na tica objetiva, tendo em vista a boa-f que deve guiar a atuao
dos rgos do Poder Pblico e, em conseqncia, de seus agentes; e, o segundo, sob a
8

Princpios constitucionais que a doutrina reconhece como explcitos. No caso de princpios que podem ser
extrados do conjunto do ordenamento jurdico, a doutrina denomina-os de princpios implcitos.

23

perspectiva subjetiva, atinente ao dever de probidade dos agentes pblicos. Destaque-se que
ambos os aspectos irradiam sobre os particulares que tratam com a Administrao Pblica,
devendo ser, portanto, por eles observados.
Medauar (2008) chama a ateno para o fato de que a moralidade foi mencionada na
Constituio de 1988 no apenas como princpio, mas, tambm, na forma de instrumentos
para sancionar sua inobservncia.
Dois so os instrumentos de ndole constitucional para sancionar as transgresses ao
princpio da moralidade: a ao popular e as sanes por improbidade administrativa.
O primeiro instrumento foi positivado no art. 5, inciso LXXIII, da Constituio
Federal, presente em captulo que trata Dos direitos e deveres individuais e coletivos, como
uma das possveis causas de pedir da ao popular, regulamentada pela Lei 4.717, de 29 de
junho de 1965. A redao do citado dispositivo constitucional a seguinte:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o
Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f,
isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
(grifos nossos)

O segundo instrumento constante da Constituio Federal para a defesa da

moralidade administrativa relaciona-se conseqncia da prtica de atos revestidos de
irregularidades que podem caracterizar a improbidade administrativa. Tal instrumento, que
remete legislao infraconstitucional, foi previsto no art. 37, 4, da Constituio, que tem a
seguinte redao: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos9, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,
na forma e gradao previstas em lei [Lei 8.429/1992], sem prejuzo da ao penal cabvel.
(grifo nosso).

A Constituio Federal apresenta outro dispositivo relacionado ao tema, conexo ao seu art. 37, 4:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de:
(...)
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4.

24

A legislao infraconstitucional prevista na Lei Maior foi materializada na Lei

8.429/199210, conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa, que disciplinou, com
detalhes, como podem ser identificados os atos de improbidade (arts. 9 a 11), alm de ter
indicado, em seu art. 4, a necessidade de que os agentes pblicos velem pela estrita
observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato
dos assuntos que lhe so afetos. (grifos nossos).
Entre as hipteses que se encontram no texto dessa norma legal incluem-se aquelas
que implicam em inobservncia da moralidade administrativa, com suas respectivas
conseqncias, quais sejam, sanes de natureza civil e poltica (independentemente das
sanes penais e administrativas, alm de outras de carter civil, previstas na legislao
especfica), que podem resultar da ao de improbidade administrativa.
Silva (2008, p. 669), ao relacionar a improbidade imoralidade, afirma que a
improbidade administrativa uma imoralidade qualificada pelo dano ao errio11 e
correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem.
Di Pietro (2007, p. 745 grifo do original), por sua vez, faz a comparao entre esses
princpios com as seguintes ponderaes: pode-se afirmar que, como princpios, significam
praticamente a mesma coisa, embora algumas leis faam referncia s duas separadamente
(...).
Para que no restem dvidas sobre os conceitos de moralidade e improbidade
administrativa e a relao entre ambos, apresentamos, a seguir, a resposta de Barboza (2008,
p. 15 grifos nossos) ao seguinte questionamento: Que relao tem a improbidade
administrativa com o princpio da moralidade administrativa?
O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipo
princpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por no prever uma
hiptese concreta e uma conseqncia para essa hiptese12. J as normas
caracterizadoras da improbidade administrativa (artigos 9, 10 e 11 da LIA
[Lei de Improbidade Administrativa]) so normas tipo regra; elas descrevem
fatos (atos mprobos) aos quais o artigo 12 atribui conseqncias (sanes).
10

Jurisprudncia do STF: A lei 8.429/1992 regulamenta o art. 37, pargrafo 4 da Constituio, que traduz uma
concretizao do princpio da moralidade administrativa inscrito no caput do mesmo dispositivo constitucional.
(Pet-QO 3923, Relator: Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno).
11
Da redao dos incisos I e III do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, que trata das penas aplicveis,
depreende-se que nem sempre haver dano a ser ressarcido ao errio:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o
responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, (...);
(...)
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, (...).
12
Na seo 2.2.2 Princpios constitucionais desta monografia, adiante, ser apresentada a distino entre
normas, princpios e regras.

25

Feita essa distino, cabe dizer que a LIA encontra-se inteiramente orientada
pela idia de moralidade administrativa, imposta como exigncia jurdica na
forma do princpio da moralidade administrativa. Pode-se mesmo dizer que o
critrio geral definidor da improbidade administrativa pauta-se pelo
princpio da moralidade administrativa, que impe ao agente pblico a
observncia de um comportamento tico, o qual vai sendo definido a partir
da tica pblica em construo e tal parece justificar, inclusive, a
impreciso dos contornos da improbidade administrativa. (...) Em concluso,
cabe afirmar que a improbidade administrativa viola direta ou
indiretamente o princpio da moralidade administrativa.

Alm da Constituio Federal e das leis mencionadas (Lei da Ao Popular e Lei de

Improbidade Administrativa), cabe mencionar a Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos), de grande emprego pelo TCU na anlise de
processos.
Essa lei destaca o princpio da moralidade entre aqueles a serem seguidos nas
licitaes pblicas, conforme caput de seu art. 3:
Art. 3 - A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os
princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos. (grifos nossos)

Todos os procedimentos determinados pela Lei 8.666/1993 visam ao atendimento

das finalidades precpuas da licitao e so orientados pelos princpios que tm origem no
texto constitucional (art. 37, caput e inciso XXI), entre eles os da moralidade, da legalidade e
da impessoalidade.
Especialmente quanto ao princpio da moralidade, a Lei de Licitaes, na parte que
disciplina as sanes administrativas aplicveis aos contratos, traz regramentos que prestigiam
esse princpio, a exemplo do que dispe seus arts. 86 e 8713, que podem ser empregados nos
casos de atraso injustificado na execuo do contrato e pela inexecuo total ou parcial do

13

Lei 8.666/1993:
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma
prevista no instrumento convocatrio ou no contrato.
(...)
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar
ao contratado as seguintes sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por
prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica (...).

26

contrato a Administrao. Se o contratado no demonstrar a seriedade e compromisso

necessrios para cumprir a avena com o rgo contratante do Poder Pblico, tais dispositivos
legais daro ensejo sano, que tem cunho tanto repressivo, como moralizante.
O arcabouo legal brasileiro traz outras leis que se somam s anteriormente
apresentadas e que, de algum modo, fazem meno moralidade administrativa. Entre esses
outros normativos podem ser destacadas a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950 (crimes de
responsabilidade14) que se relaciona ao art. 85, inciso V, da Constituio Federal 15 -, a Lei
8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,
das autarquias e das fundaes pblicas federais) e a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999
(processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal).
Carvalho (2008, p. 104-105) resume como a moralidade administrativa
apresentada no ordenamento jurdico brasileiro:
Alm da moralidade insculpida como princpio no caput do artigo 37 da
Constituio da Repblica, certo que o artigo 2, pargrafo nico, e da
Lei n 4.717/65 a consagrou de forma expressa. No mesmo sentido, o artigo
2, caput, da Lei n 9.784/99. Ainda como expresso [na] legislao da
moralidade como princpio vinculante, tem-se, no nvel infraconstitucional, a
Lei n 8.429, de 02.06.92 (Lei de Improbidade Administrativa), a Lei
Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Lei n
10.028/00 (que regula aspectos penais da Responsabilidade Fiscal).

Por se encontrar fora do escopo desta pesquisa detalhar dispositivos especficos e

procedimentos dessas leis com relao moralidade administrativa, no sero apresentados
comentrios adicionais quanto a cada uma delas (no obstante o fato de virem, eventualmente,
a ser mencionadas adiante nesta monografia, na fase de anlises de julgados do TCU, para
ilustrar alguma situao especfica).
14

Na Reclamao 2138/DF, o Supremo Tribunal Federal discutiu a diferena entre os regimes de

responsabilidade previstos nas Leis 1.079/1950 e 8.429/1992, para fins de delimitar a espcie de
responsabilidade dos agentes polticos e a legislao a eles aplicvel, em casos de ofensa moralidade
administrativa: A Constituio no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade polticoadministrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime
fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao
de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos
a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da
Constituio. (excerto da ementa Relator: Min. Nelson Jobim - Relator para o Acrdo: Min. Gilmar Mendes
- Julgamento: 13/6/2007 - rgo Julgador: Tribunal Pleno).
15
Constituio Federal:
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio
Federal e, especialmente, contra:
(...)
V - a probidade na administrao;
(...)
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e
julgamento. (grifos nossos)

27

2.2.2

Princpios constitucionais
Princpio, conforme ensinamento de Mello (2005, p. 888-889), o
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito
e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente
por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe
confere a tnica e lhe d sentido harmnico.

vila (2007, p. 179-180 - grifos do original) refora esse conceito, ressaltando que
os princpios servem de fundamento para a interpretao e aplicao do Direito. Deles
decorrem, direta ou indiretamente, normas de conduta ou instituio de valores e fins para a
interpretao e aplicao do Direito.
No contexto da Constituio, os princpios podem ser entendidos como o conjunto
de normas que espelham a ideologia da Constituio, seus postulados bsicos e seus fins
(BARROSO, 2003, p. 151), ou, de forma sumria, pode-se dizer que seriam as normas
eleitas pelo constituinte como fundamentos ou qualificaes essenciais da ordem jurdica que
institui. (BARROSO, loc. cit.).
Bonavides (2008), em uma perspectiva histrica, explica como os princpios
passaram de meros guias do pensamento jurdico at adquirirem normatividade nas
Constituies, na forma adiante explicitada, com o auge do movimento que a doutrina intitula
de crise do ps-positivismo16.
A transio nessa caminhada doutrinria, desde seus primrdios at chegar ao ponto
no qual se reconhece a normatividade dos princpios constitucionais, pode ser mais bem
compreendida a partir do ensinamento que Bonavides (2008) apresenta sobre a matria. Esse
autor entende que a doutrina sobre a juridicidade dos princpios abrange trs fases distintas: a
jusnaturalista, a positivista (ou juspositivista) e a ps-positivista.
Na Velha Hermenutica, na aluso que Bonavides (2008) faz ao jusnaturalismo, os
princpios [gerais de Direito], embora fossem reconhecidos como possuidores de dimenso
tico-valorativa, capazes de inspirar os postulados de justia, encontravam-se no campo da
abstrao e tinham normatividade basicamente nula e duvidosa (ibid., p. 259). Essa viso
predominou at o advento da Escola Histrica do Direito.

16

O ps-positivismo a designao provisria e genrica de um iderio difuso, no qual se incluem a definio

das relaes entre valores, princpios e regras, aspectos da chamada nova hermenutica e a teoria dos direitos
fundamentais. (BARROSO, 2003, p. 325 grifos do original).

28

A fase seguinte, que vai do sculo XIX at a primeira metade do sculo XX, foi
dominada pelo positivismo (ou juspositivismo), que se fundamenta numa concepo monista,
identificando o Direito com o Estado, apontado como o detentor exclusivo do monoplio da
produo normativa, e que marcado, de acordo com Bonavides (2008), pela insero dos
princpios nos Cdigos, como fonte normativa meramente subsidiria. Nesse paradigma,
resume esse autor, os princpios na ordem constitucional eram vistos apenas como pautas
programticas, sendo considerados, desse modo, em regra, carentes de normatividade.
Na fase atual, iniciada nas ltimas dcadas do sculo XX e denominada como a do
ps-positivismo, houve o reconhecimento de que os princpios constantes nas Constituies
representam grandes pilares valorativos que guiam a ordem constitucional norteando, em
conseqncia, a interpretao da Constituio - e que, nessa condio, passaram a ser tratados
como direito, o que lhes confere a fora necessria para estabelecer obrigaes legais. Nessa
nova fase, os princpios foram convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo
o edifcio jurdico dos novos sistemas constitucionais (BONAVIDES, 2008, p. 264).
Miranda (2007, p. 265) identificou as caractersticas dos princpios constitucionais
que so, de modo mais recorrente, mencionadas na doutrina, entre as quais podem ser
destacadas as seguintes:
a) A maior aproximao da ideia de Direito ou dos valores do ordenamento;
b) A irradiao ou projeco para um nmero vasto de regras ou preceitos,
correspondentes a hipteses de sensvel heterogeneidade;
c) A adstrio a fins, e no a meios ou regulao de comportamentos;
d) A versatilidade, a susceptibilidade de contedos com densificaes variveis ao
longo dos tempos e das circunstncias;
e) A virtualidade de oferecer critrios de soluo a uma pluralidade de problemas.
Uma das principais classificaes proposta pela doutrina contempornea - sendo
Canotilho (2003) um dos exemplos a serem citados - para se entender o alcance, em termos de
eficcia, e o significado dos princpios constitucionais, no contexto do ps-positivismo,
aquela que os relaciona no contexto das normas e das regras17.
Miranda (2007) e Barroso (2009) explicam que as normas jurdicas so um gnero
que comporta, entre outras classificaes, duas grandes espcies: as regras e os princpios
17

Silva (2008) prefere a distino apenas entre normas e princpios que, para Barroso (2009), j se encontra
superada -, mas reconhece a existncia da discusso ora apresentada, que defende a classificao das normas
como gnero, do qual os princpios e as regras seriam espcies: H, no entanto, quem concebe regras e
princpios como espcies de norma, de modo que a distino entre regras e princpios constitui uma distino
entre duas espcies de normas (SILVA, op. cit., p. 92 grifos do original).

29

(normas-princpios e normas-regras, para aquele autor). Bonavides (2008, p. 277) segue esse
mesmo entendimento e, apoiado na doutrina de Robert Alexy18, ensina que tanto os princpios
como as regras so normas e que, nessa condio, ambos constituem igualmente
fundamentos para juzos concretos de dever, embora sejam fundamentos de espcie mui
diferente.
Alm dessa distino essencial entre os conceitos de normas, princpios e regras,
outra classificao apresentada pela doutrina de interesse para este trabalho aquela proposta
por Canotilho (2003), que organiza os princpios constitucionais em quatro possveis espcies:
princpios jurdicos fundamentais; princpios polticos constitucionalmente conformadores 19;
princpios constitucionais impositivos20 e princpios-garantia21. Apenas o primeiro princpio
ser aqui explicitado.
Princpios jurdicos fundamentais, na lio do mencionado autor, so aqueles que
foram historicamente objectivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica
geral e que encontram uma recepo expressa ou implcita no texto constitucional
(CANOTILHO, 2003, p. 1.165 grifo do original).
Grau (2004), ao analisar a obra de Canotilho (2003), cita, como exemplos dessa
espcie de princpios, aqueles constantes no art. 37, caput, da Constituio Federal,
destacando, entre outros, a ttulo de exemplo, os princpios da impessoalidade22 e da
proporcionalidade23.
Aps ressaltar a importncia dos princpios e posicion-los como alicerce de um
determinado direito, que no mero agregado de normas, porm um conjunto dotado de
unidade e coerncia, Grau (2004, p. 151), em vista de os princpios estarem integrados e
inseridos internamente ao sistema jurdico, identifica-os como normas jurdicas24. Conclui

18

Na obra Theorie der Grundrechte, Baden Baden, 1985. Para Barroso (2009), deve-se a esse autor e a Ronald
Dworkin a disseminao, no Brasil, a partir do final da dcada de 80, dos estudos sobre a teoria dos princpios e
a conseqente formulao da idia de normatividade dos princpios constitucionais, a partir das obras Teoria
dos direitos fundamentais (Alexy) e Levando os direitos a srio (Dworkin).
19
So os princpios constitucionais que explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador
constituinte. (CANOTILHO, 2003, p. 1.166 grifo do original).
20
Nos princpios constitucionais impositivos subsumem-se todos os princpios que impem aos rgos do
Estado, sobretudo ao legislador, a realizao de fins e a execuo de tarefas. (CANOTILHO, 2003, p. 1.1661.167 grifos do original).
21
So princpios que visam instituir directa e imediatamente uma garantia dos cidados. (CANOTILHO,
2003, p. 1.167 grifo do original).
22
Princpio da imparcialidade da administrao, para Canotilho (2003, p. 1.165).
23
Na classificao proposta por Miranda (2007), princpios como o da proporcionalidade e o da legalidade so
considerados princpios poltico-constitucionais, enquanto, para Barroso (2003), esses princpios, alm dos
demais que constam do caput do art. 37 da Constituio Federal, seriam princpios constitucionais gerais.
24
Uma das grandes mudanas de paradigma ocorridas ao longo do sculo XX foi a atribuio norma
constitucional do status de norma jurdica. (BARROSO, 2009, p. 196).

30

esse autor, no que diz respeito a essa normatividade, que a interpretao da Constituio
dominada pela fora dos princpios (GRAU, loc. cit.).
Ainda com o intuito de estabelecer a distino entre princpios e regras, Barroso
(2009), a partir de compilao de diversas contribuies doutrinrias, prope um critrio
simplificador para alcanar esse objetivo, a partir de trs aspectos: contedo, estrutura
normativa e modo de aplicao.
Assim, quanto ao contedo, um princpio pode ser identificado com as decises
polticas fundamentais, os valores a serem observados em razo de sua dimenso tica ou os
fins pblicos a serem realizados. As regras, por outro lado, seriam comandos objetivos,
prescries que expressam diretamente um preceito, uma proibio ou uma permisso.
A estrutura normativa de princpios e regras diferencia-se ante o fato de que,
enquanto a estrutura daqueles aponta para ideais a serem buscados por serem os princpios
a sntese dos valores mais relevantes da ordem jurdica (BARROSO, 2003, p. 153) -, para
as regras a norma descreve de maneira objetiva a conduta a ser seguida.
No que tange ao modo de aplicao, Barroso (2009, p. 207), com suporte nos
ensinamentos de Dworkin (1978), aponta ser este o principal aspecto que diferencia os
princpios das regras. Nestas, h aplicao da modalidade tudo ou nada, ou seja, ocorrendo
o fato descrito na norma ela dever incidir, produzindo o efeito previsto. A regra somente
deixar de ser aplicada, por conseguinte, se outra regra a excepcionar ou se for invlida.
Nos princpios essa modalidade de aplicao no utilizada, pois nestes indica-se
apenas uma direo, um valor, um fim, tendo todos o mesmo valor jurdico ou, em outras
palavras, o mesmo status hierrquico (BARROSO, op. cit., p. 208).
O emprego de um princpio em um determinado caso concreto, quando mais de um
princpio seria cabvel, pode ensejar o conflito entre eles, a ser dirimido na forma proposta por
autores como Dworkin (1978) e Bonavides (2008). A resoluo desse tipo de conflito
coliso de princpios - passa pela ponderao entre os princpios envolvidos, na dimenso do
valor, sendo que o princpio de maior peso deve prevalecer na situao concreta sob anlise.
Bonavides (ibid., p. 280) alerta, contudo, que isso no significa que o princpio do qual se
abdica seja declarado nulo, nem que uma clusula de exceo nele se introduza.
Ao contrrio das regras, conclui Barroso (2009, p. 208 grifo do original),
princpios no so aplicados na modalidade tudo ou nada, mas de acordo com a dimenso de
peso que assumem na situao especfica. No mesmo sentido a concluso de Bonavides
(op. cit., p. 280 grifo do original): se quer dizer que os princpios tm um peso diferente
nos casos concretos, e que o princpio de maior peso o que prepondera.

31

Mesmo considerando que o foco desta monografia o princpio da moralidade,

reconhece-se, portanto, a possibilidade de que, em situaes concretas submetidas ao TCU,
princpios possam colidir, em casos em que apenas um deles deveria preponderar, em
detrimento de outro(s). Nessas situaes, deve o julgador ponder-los, aplicando o de maior
peso.
Alm disso, no se pode olvidar o fato de que a Constituio Federal expressamente
mencionou, lado a lado, os princpios da moralidade e da legalidade no caput de seu art. 37, o
que implica que um autnomo em relao ao outro (FURTADO, 2007). Por essa razo,
pode haver controle do ato administrativo de modo concomitante ou isolado com relao ao
emprego desses princpios pelos rgos de controle, como o TCU, sem prejuzo da
ponderao entre eles, quando for o caso.
Ressaltados o conceito, as caractersticas e a importncia dos princpios na
Constituio, pergunta-se: qual seria a conseqncia de sua inobservncia, quando
comparada ao descumprimento de uma norma-regra, por exemplo?
Mello (2005, p. 889 grifo nosso) responde a essa indagao do seguinte modo:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer.
A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave
forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do
princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema,
subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu
arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.
Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se toda a
estrutura nelas esforada.

Considerando que a moralidade administrativa (ou o princpio da moralidade) foi

abordada em seo anterior desta monografia, cabe conceituar, de modo breve, os princpios
da legalidade e da impessoalidade, antes de prosseguir a discusso.
O princpio da legalidade, na lio de Meirelles (2001, p. 82), implica que a eficcia
da atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei, e significa que o
administrador pblico est sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e
deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Esse autor conclui: Na
Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao
particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido
fazer o que a lei autoriza. (ibid., p. 82 grifo nosso).

32

No contexto contemporneo, no qual se aprimoram os mecanismos de controle de

constitucionalidade das leis, o princpio da legalidade deve ser percebido no apenas como o
estrito cumprimento da norma pelo gestor pblico ou por todos aqueles abrangidos pelas
situaes nela definidas, mas compreendido, tambm, em bases valorativas.
Medauar (2008, p. 122) resume esse entendimento ao defender que essas bases
acabam sujeitando as atividades da Administrao no somente lei votada pelo Legislativo,
mas tambm aos preceitos fundamentais que norteiam todo o ordenamento - o que implica o
relacionamento recproco entre os princpios da legalidade e da moralidade.
Di Pietro (2007, p. 745) conclui:
a legalidade estrita no se confunde com a moralidade e a honestidade,
porque diz respeito ao cumprimento da lei; a legalidade em sentido amplo (o
Direito) abrange a moralidade, a probidade e todos os demais princpios e
valores consagrados pelo ordenamento jurdico.

O princpio da impessoalidade, por sua vez, admite seu exame, na doutrina de

Furtado (2007), sob trs aspectos:
a) como dever de isonomia por parte da Administrao Pblica, que deve conferir
aos particulares tratamento isonmico, sem qualquer discriminao;
b) como dever de conformidade ao interesse pblico, equiparando-se, nessa acepo,
ao princpio da finalidade, para que a prtica do ato administrativo no implique em qualquer
favorecimento ou perseguio;
c) como imputao dos atos praticados pelos agentes pblicos diretamente s
pessoas jurdicas em que atuam, o que acarreta a retirada da responsabilidade pessoal do
agente pblico, perante terceiros, pelos atos que praticam (hiptese aplicvel, por exemplo, ao
agente que praticou o ato quando era competente para tal e que, posteriormente, teve sua
investidura anulada).
Esse princpio, na acepo de Medauar (2008), tem o intuito essencial de impedir que
fatores pessoais, subjetivos, sejam os verdadeiros mveis e fins das atividades
administrativas. A finalidade da ao pblica deve ser, portanto, o alcance do interesse da
coletividade, desconectado de quaisquer razes pessoais. A referida autora apresenta essa
compreenso do princpio da impessoalidade apenas para atender, em suas palavras, a
requisitos didticos (MEDAUAR, 2008, p. 124), pois defende a implicao recproca entre
esse princpio e o da moralidade (assim como em relao ao princpio da publicidade).

33

Carvalho Filho (2007, p. 18-19 grifos nossos), no mesmo sentido apontado por
Medauar (2008), tece as seguintes consideraes sobre o inter-relacionamento entre os trs
princpios de maior interesse para a pesquisa:
A Constituio referiu-se expressamente ao princpio da moralidade no art.
37, caput. Embora o contedo da moralidade seja diverso do da legalidade, o
fato que aquele est normalmente associado a este. Em algumas ocasies, a
imoralidade consistir na ofensa direta lei e a violar, ipso facto, o
princpio da legalidade. Em outras, residir no tratamento discriminatrio,
positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado
estar tambm o princpio da impessoalidade, requisito, em ltima anlise,
da legalidade da conduta administrativa.

Embora tenham sido mencionados anteriormente nesta monografia autores que,

como Kant (1993, 2003), faziam rgida distino entre Direito e moral, cabe registrar que
houve, a partir do fim do sculo passado, considervel abertura na doutrina, tanto da Filosofia
do Direito como do Direito Constitucional, implicando em superao dessa diferenciao,
fruto da crise do positivismo jurdico.
O avano mais significativo dessa nova maneira de compreender o Direito e a
interpretao que se pode ter das Constituies - e do reflexo que essas acabam tendo na
elaborao das leis - pode ser creditada ao neoconstitucionalismo, cujo ensinamento sobre
normatividade de princpios constitucionais, como se ver a seguir, constitui a essncia
terica desta pesquisa.
O neoconstitucionalismo uma corrente terica que prope uma nova percepo da
Constituio e do papel que esta representa para a interpretao jurdica em geral. A escolha
desse novo Direito Constitucional ou de uma nova maneira de se estudar a Constituio
nesse ramo do Direito - est alinhada ao tema e aos objetivos deste trabalho, visto que o
constitucionalismo moderno promove (...) uma volta aos valores, uma reaproximao entre
tica e Direito. (BARROSO, 2003, p. 326 grifo nosso).
Ademais, o pressuposto que norteou a elaborao desta monografia a de que a
principal expresso do intrnseco relacionamento entre moral e Direito que vai de encontro
s teorias que defendem a diferenciao entre ambos, a exemplo do entendimento que Kant
manifestava sobre o tema -, especialmente para o Direito Constitucional, a existncia de
princpios constitucionais que expressam as convices e valores basilares de determinada
sociedade, em dado momento da histria.
Conforme explica Barroso (2007), o neoconstitucionalismo pode ser identificado, no
Brasil, com o advento da discusso prvia, convocao, elaborao e promulgao da
Constituio de 1988. Em termos tericos, esse autor ensina que trs grandes transformaes

34

motivaram o surgimento desse novo paradigma: (1) o reconhecimento de fora normativa

Constituio; (2) a expanso da jurisdio constitucional e (3) o desenvolvimento de uma
nova dogmtica da interpretao constitucional. Para os fins deste trabalho, apenas o primeiro
e o terceiro aspectos foram considerados.
A noo que norteou a realizao deste trabalho a que leva em conta a premissa de
que a Constituio tem, por si s, fora normativa25, nos termos defendidos por Hesse (1991),
independentemente de normas infraconstitucionais. Para esse autor, o desfecho do embate
entre os fatores reais de poder (poderes militar, social, econmico e intelectual) e a
Constituio escrita no haveria de verificar-se, necessariamente, em desfavor desta,
conforme defendido por Lassale (2001).
A fora que Hesse (1991) confere Constituio tem o seguinte respaldo de Barroso
(2007, p. 21): as normas constitucionais so dotadas de imperatividade, que atributo de
todas as normas jurdicas, e sua inobservncia h de deflagrar os mecanismos prprios de
coao, de cumprimento forado. Um exemplo de mecanismo de coao exatamente a ao
popular, de ndole constitucional.
No que tange nova dogmtica da interpretao constitucional - uma das grandes
transformaes que motivaram o surgimento do neoconstitucionalismo, na lio de Barroso
(2007) -, o destaque a ser dado a esse tpico refere-se atribuio de normatividade aos
princpios constitucionais, que materializa a mencionada fora normativa, e definio de
suas relaes com valores e regras. Essas duas vertentes de interpretao jurdica seriam, no
entendimento do citado autor, um dos smbolos do ps-positivismo.
Barroso (2007, p. 27 grifo nosso) explica, do seguinte modo, o sentido da referida
normatividade a ser conferida aos princpios, que depende da atividade do intrprete do
Direito para a definio de seu alcance:
Princpios no so, como as regras, comandos imediatamente descritivos de
condutas especficas, mas sim normas que consagram determinados valores
ou indicam fins pblicos a serem realizados por diferentes meios. A
definio do contedo de clusulas como dignidade da pessoa humana,
razoabilidade, solidariedade e eficincia tambm transfere para o intrprete
uma dose importante de discricionariedade. Como se percebe claramente, a
menor densidade jurdica de tais normas impede que delas se extraia, no seu
relato abstrato, a soluo completa das questes sobre as quais incidem.
25

Para fomentar o debate acadmico, vale mencionar autores que discordam do entendimento manifestado neste
trabalho, a exemplo de Souza (2003, p. 117), que reconhece os princpios constitucionais apenas como elementos
ideolgicos ou, em suas palavras, como valores ideolgicos da ordem jurdica. Esse autor manifesta sua
divergncia ao expressar que certos tericos atuais [referindo-se aos seguintes doutrinadores: Dworkin, Betti,
Esser, Boulnager, Larenz, Mller, Alexy, Crisafulli, Trabuchi e Bobbio], reconhecendo a fora de imposio
[dos princpios constitucionais] que por esse motivo passa a encerrar, chegam a confundi-la com a prpria fora
impositiva da norma, com o que no concordamos. (ibid., p. 117).

35

Tambm aqui, portanto, impe-se a atuao do intrprete na definio

concreta de seu sentido e alcance.

Ao acolher a tese de que os princpios tm fora normativa e podem ser aplicados

diretamente a casos concretos sendo, portanto, verdadeiras prescries de conduta -, o
Supremo Tribunal Federal (STF) assim se posicionou:
Os princpios constitucionais, que no configuram meras recomendaes
de carter moral ou tico, consubstanciam regras jurdicas de carter
prescritivo, hierarquicamente superiores s demais e positivamente
vinculantes, sendo sempre dotados de eficcia, cuja materializao, se
necessrio, pode ser cobrada por via judicial e o art. 37, caput, da
CF/1988 estabelece que a Administrao Pblica regida por princpios
destinados a resguardar o interesse pblico na tutela dos bens da
coletividade, sendo que, dentre eles, o da moralidade e o da impessoalidade
exigem que o agente pblico paute sua conduta por padres ticos que tm
por fim ltimo alcanar a consecuo do bem comum, independentemente
da esfera de poder ou do nvel poltico-administrativo da Federao em
que atue. (...) o legislador constituinte originrio, e o derivado,
especialmente a partir do advento da EC 1/98, fixou balizas de natureza
cogente para coibir quaisquer prticas, por parte dos administradores
pblicos, que, de alguma forma, buscassem finalidade diversa do interesse
pblico, portanto, as restries impostas atuao do administrador
pblico pelo princpio da moralidade e demais postulados do art. 37 da CF
so auto-aplicveis, por trazerem em si carga de normatividade apta a
produzir efeitos jurdicos, permitindo, em conseqncia, ao Judicirio
exercer o controle dos atos que transgridam os valores fundantes do texto
constitucional.
(RE 579.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 20/8/2008,
Informativo STF 516 grifos do original)

Nota-se que a normatividade de princpios constitucionais vem sendo reconhecida

pelo STF, no sendo, portanto, assunto que se restringe apenas ao mundo acadmico. Nesse
sentido, Barroso (2003, p. 161), ao conferir relevo normatividade dos princpios e suas
potencialidades na interpretao constitucional, destaca que esta tem sido, paralelamente
ascenso histrica dos direitos fundamentais, a marca do Direito nas ltimas dcadas.
Considerando o neoconstitucionalismo e o fato de que esse movimento terico
defende que a nova hermenutica constitucional deve levar em conta os direitos fundamentais,
tem-se que o respeito moralidade um direito da sociedade - o que se coaduna com a
idia de direito fundamental a ser protegido via ao popular (art. 5, inciso LXXIII, da
Constituio de 1988). A tese em destaque corrobora o entendimento de Dworkin (2003, p.
441), de que a Constituio leva os direitos a srio26, pois somente com mecanismos
26

Esse comentrio de Ronald Dworkin foi apresentado no contexto de uma crtica ao mtodo de interpretao
historicista da Constituio, segundo o qual esta e as leis devem ser interpretadas segundo as intenes de seus
autores (legisladores). ntegra do comentrio: (...) isso equivale a negar que a Constituio expressa princpios,

36

garantidores como a ao popular e a atuao dos rgos de controle possvel tornar

efetivo esse direito.
A doutrina de Binenbojm (2008, p. 52-53 grifo nosso) tambm exalta a importncia
dos princpios constitucionais como modo de se alcanar a concretizao e o respeito aos
direitos fundamentais: (...) superando a perspectiva exclusivamente individualista, os direitos
fundamentais passam a ser tambm vistos como princpios concretizadores de valores em si, a
serem protegidos e fomentados, pelo direito, pelo Estado e por toda a sociedade.
Retomando-se a idia de que a moralidade deve ser vista, no contexto do
neoconstitucionalismo, como direito fundamental da sociedade, a aferio da presena, ou
no, desse princpio nas aes do Estado pode ser enriquecida com a anlise concomitante do
princpio da proporcionalidade, em cada caso concreto.
Antes de estabelecer o foco da discusso quanto a esse princpio para o presente
trabalho, cabe mencionar a distino e/ou identificao entre o princpio da proporcionalidade
e o princpio da razoabilidade. Barroso (2003, p. 333 grifo nosso), que prefere este a aquele,
tece as seguintes consideraes:
Guardada a circunstncia de que suas origens reconduzem a sistemas
diversos ao americano em um caso e ao alemo em outro -, razoabilidade e
proporcionalidade so conceitos prximos o suficiente para serem
intercambiveis. Cabe a observao, contudo, de que a trajetria do princpio
da razoabilidade fluiu mais ligada ao controle dos atos normativos, ao passo
que o princpio da proporcionalidade surgiu ligado ao direito administrativo
e ao controle dos atos dessa natureza. Vale dizer: em suas matrizes,
razoabilidade era mecanismo de controle dos atos de criao do direito, ao
passo que proporcionalidade era critrio de aferio dos atos de
concretizao.

Bonavides (2008) esclarece que no novo Estado de Direito, no qual devem ser
resguardados direitos, inclusive, de terceira gerao (direitos difusos ou transindividuais, que
visam proteo da coletividade), a proporcionalidade, enquanto princpio, deve ser vista
como o modo de se verificar se houve equilbrio entre os meios utilizados e o fim alcanado
em determinada ao estatal. Em caso de desequilbrio, estar-se- diante de uma
desproporo, com ocorrncia de arbtrio.
O mencionado autor destaca que a vinculao do princpio da proporcionalidade ao
Direito Constitucional ocorre por via dos direitos fundamentais (BONAVIDES, 2008, p.
395), razo pela qual esse princpio foi considerado de utilidade para esta pesquisa, na qual a
pois no se pode considerar que estes parem ali onde tambm param o tempo, a imaginao e os interesses de
algum governante histrico. A Constituio leva os direitos a srio; j o mesmo no se pode dizer do
historicismo. (DWORKIN, 2003 p. 441 grifo nosso).

37

moralidade est sendo considerada como direito fundamental da sociedade. Complementa

esse entendimento o enfoque dado por Barros (2003, p. 100 grifo do original): o princpio
da proporcionalidade decorre do Estado de Direito, ou do Estado Democrtico de Direito, ou
da idia mesma de direitos fundamentais.
O princpio da proporcionalidade, de acordo com Barroso (2009), pode servir
anlise sob dois ngulos diferentes. Numa primeira possibilidade, esse princpio pode nortear
o julgador (Poder Judicirio, por exemplo) nos casos em que for preciso invalidar um ato
legislativo ou administrativo, quando27:
a) no haja adequao entre o fim perseguido e o instrumento empregado
(adequao);
b) a medida no seja exigvel ou necessria, havendo meio alternativo menos
gravoso para chegar ao mesmo resultado (necessidade/vedao do excesso);
c) os custos superem os benefcios, ou seja, o que se perde com a medida de maior
relevo do que aquilo que se ganha (proporcionalidade em sentido estrito).
A segunda hiptese de emprego do princpio da proporcionalidade indicada por
Barroso (2009, p. 305) serve para auxiliar o julgador quando da aplicao da norma,
especialmente quanto quelas que trazem gravame parte ou responsvel, ao permitir que o
juiz gradue o peso da norma, em determinada incidncia, de modo a no permitir que ela
produza um resultado indesejado pelo sistema, fazendo assim a justia do caso concreto.
Destaque-se que o princpio da proporcionalidade est sendo utilizado nesta
monografia apenas na segunda hiptese indicada por Barroso (2009), para aferir se os
julgados do TCU foram balizados, com relao sua fundamentao, pela devida proporo
entre a irregularidade verificada e o respectivo desfecho (especialmente na gradao de
multas).
Alinha-se, em razo do escopo de anlise indicado no pargrafo precedente, ao
entendimento que Medauar (2008, p. 129) apresenta sobre o princpio da proporcionalidade,
que, nas palavras dessa autora, consiste
principalmente, no dever de no serem impostas, aos indivduos em geral,
obrigaes, restries ou sanes em medida superior quela estritamente
necessria ao atendimento do interesse pblico, segundo critrio de razovel
adequao dos meios aos fins.

27

Barros (2003), que emprega essa diviso estrutural do princpio da proporcionalidade em trs subprincpios,
observa que essa concepo amplamente reconhecida pela doutrina alem.

38

2.2.3

Ato administrativo
Esta subseo apresentar o conceito de ato administrativo e seus elementos (que

alguns autores chamam de requisitos), como a motivao e a finalidade. A importncia

desta subseo reside no fato de que, para verificar se um ato respeitou o princpio da
moralidade e outros a ele relacionados, deve-se ter claro seu conceito e saber como se exerce
o controle sobre seus elementos e seu contedo.
Di Pietro (2007, p. 181 grifo do original) define do seguinte modo o ato
administrativo: declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e
sujeita a controle pelo Poder Judicirio.
Definio semelhante apresentada por Furtado (2007, p. 251):
Ato administrativo toda declarao unilateral de vontade do Estado, ou de
quem tenha recebido delegao deste, excetuadas aquelas provenientes do
exerccio das funes judicial ou legislativa, regida por norma de Direito
Administrativo.

Carvalho Filho (2007, p. 92) observa que, em face da ausncia de uniformidade entre
os conceitos apresentados pela doutrina embora muitos deles tenham alcance mais ou menos
semelhante -, a melhor forma de caracterizar o ato administrativo seria por meio da
identificao de trs pontos fundamentais:
Em primeiro lugar, necessrio que a vontade emane de agente da
Administrao Pblica ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu
contedo h de propiciar a produo de efeitos jurdicos com fim pblico.
Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regida basicamente pelo direito
pblico.

Nota-se que a finalidade pblica do ato administrativo subjacente em seu conceito

e, especialmente, em seu contedo, o que implica que os rgos de controle sempre tero esse
parmetro como um dos aspectos a serem aferidos.
Alm desse primeiro parmetro geral a ser avaliado, outros alm do prprio
contedo - podem ser delineados a partir do conhecimento dos elementos que compem o ato
administrativo, para que se tenha a exata noo de qual pode ser o foco e o campo de atuao
dos rgos de controle, no obstante a faculdade que tem a prpria Administrao de corrigir
seus equvocos, por meio do princpio da autotutela.
Medauar (2008) apresenta cinco aspectos como elementos do ato administrativo,
quais sejam, o agente competente, o objeto, a forma, o motivo e o fim, ressaltando que esse

39

o elenco que predomina na doutrina ptria, na qual reina discrdia (...) quanto a certos
pontos dessa matria (ibid., p. 135).
De acordo com essa autora, apenas os trs primeiros elementos constam, de forma
praticamente unnime, em todas as classificaes sugeridas pelos doutrinadores do ramo do
Direito Administrativo.
O agente competente, na acepo de Medauar (loc. cit.), o representante do poder
pblico a quem o texto legal confere atribuies que o habilitam a editar determinados atos
administrativos.
O objeto (ou contedo, para alguns doutrinadores) o efeito prtico pretendido com
a edio do ato administrativo ou a modificao por ele trazida ao ordenamento jurdico
(ibid., p. 136).
Em sentido amplo, a forma seria a exteriorizao da vontade ou exteriorizao da
deciso, para o fim de produzir efeitos no mbito do direito (ibid., p. 136). Tendo em vista
discordncias na doutrina quanto a esse elemento do ato administrativo, Medauar (loc. cit.
grifo do original) acrescenta: na verdade, forma do ato administrativo engloba tanto os
modos de expressar a deciso em si quanto a comunicao e as fases preparatrias, pois todos
dizem respeito exteriorizao do ato, independentemente do contedo.
O motivo significa as circunstncias de fato e os elementos de direito que provocam
e precedem a edio do ato administrativo (ibid., p. 137), tendo sido previstas no art. 50 da
Lei do Processo Administrativo algumas situaes em que esse elemento obrigatrio para a
validade do ato28.
Com relao ao motivo, Furtado (2007), Carvalho Filho (2007) e Medauar (2008)
apresentam consideraes sobre a diferena entre motivo e motivao, alm de tecerem
comentrios sobre a teoria dos motivos determinantes.
A motivao , em suma, a justificativa do ato e pode ser reconhecida como a
enunciao dos motivos (MEDAUAR, 2008, p. 137) ou, nas palavras de Carvalho Filho

28

Lei 9.784/1999:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. (grifo nosso)

40

(2007, p. 104), a motivao exprime de modo expresso e textual todas as situaes de fato
que levaram o agente manifestao da vontade.
Como decorrncia da necessidade de motivao dos atos discricionrios29, foi
desenvolvida pela doutrina a teoria dos motivos determinantes. Essa teoria, de acordo com
Furtado (2007), preceitua que o ato discricionrio, uma vez motivado, vincula-se aos motivos
indicados pelo administrador. Baseia-se, assim, no princpio de que o motivo do ato
administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situao de fato que gerou a
manifestao da vontade (CARVALHO FILHO, 2007, p. 107).
Na atuao vinculada ou na discricionria, explica Meirelles (2001, p. 145), o agente
pblico, ao praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o
ato ser invlido ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia de motivao.
O ltimo elemento proposto na classificao de Medauar (2008) quanto aos
elementos do ato administrativo o fim (ou finalidade, para muitos autores), por ela traduzido
como o interesse pblico a ser alcanado, o efeito prtico, com o objetivo de obter uma
conseqncia final (ibid., p. 137).
No caso de desrespeito a um ou mais dos elementos apresentados, que so
pressupostos necessrios para a validade dos atos administrativos (CARVALHO FILHO,
2007), mesmo que no haja expressa descrio da ilegalidade (positivada em lei), o rgo de
controle poder lanar mo da fora normativa da Constituio para impugn-los, pois a
norma legal suprema quer que a imoralidade administrativa em si seja fundamento de
nulidade do ato viciado (SILVA, 2008, p. 668). Esse entendimento vale tanto para os atos
vinculados como para os atos discricionrios, sendo que no h dvidas de que ambos esto
sujeitos ao controle jurisdicional30.

29

Atos discricionrios so aqueles em que a autoridade administrativa tem certa margem de liberdade para agir
ao edit-los, nos termos e limites da lei, quanto escolha do motivo e do contedo e com base na convenincia e
oportunidade. Nos atos vinculados, por outro lado, no h tal possibilidade, pois a lei estabelece, de antemo,
todos os requisitos e condies para sua realizao.
30
(...) especialmente a partir da Constituio promulgada em 1988, a estrita observncia dos postulados a que se
refere o art. 2 da Lei n 9.784/99 passou a qualificar-se como pressuposto de validade dos atos, que, fundados,
ou no, em competncia discricionria, tenham emanado de autoridades ou rgos do Poder Pblico. O
entendimento de que o exerccio concreto do poder discricionrio expe-se a controle jurisdicional,
quando infringente de determinados postulados (como os da moralidade administrativa, da
proporcionalidade, da legalidade e da finalidade) ou quando incompatvel com a realizao do interesse
pblico, assenta-se em autorizado magistrio doutrinrio (...). Impe-se ressaltar, por necessrio, que a
possibilidade jurdica de fiscalizao jurisdicional dos atos discricionrios praticados com inobservncia do
interesse pblico ou com desrespeito aos princpios que condicionam a atividade administrativa tem sido
reconhecida pela jurisprudncia dos Tribunais (RDA 89/134), inclusive por este Supremo Tribunal Federal (RTJ
153/1022-1032). (MS 23740 MC, Relator: Min. Celso de Mello, julgado em 10/8/2000, DJ 17/8/2000 - grifo
nosso)

41

Mas, como rgos como o TCU, com base no conceito de ato administrativo e nos
elementos que o compem, podem exercer o controle, com foco na moralidade
administrativa?
Conforme indicado inicialmente com relao ao conceito de ato administrativo, o
foco do controle deve recair, especialmente, sobre o elemento fim (ou finalidade) do ato, que
se encontra intrinsecamente ligado ao alcance do interesse pblico. Se tal interesse no puder
ser identificado de forma ntida, pode-se estar diante de situao que tenha como objetivo
atender intenes meramente pessoais.
Assim, o principal parmetro para aferio da moralidade ser o elemento finalidade
do ato, sem que sejam, contudo, desconsiderados seus demais pressupostos de validade em
especial, o motivo.
O confronto pode ser realizado, num primeiro momento, com requisitos ou condies
previstos em lei a exemplo do citado art. 50 da Lei 9.784/1999 -, sendo que, em caso de
inexistncia de descrio legal desses parmetros, ser cabvel a comparao da situao
concreta em anlise diretamente com os princpios constitucionais que podem estar sendo
desrespeitados. Cabe ressalvar que a indicada forma de anlise no exclui o emprego de
princpios constitucionais mesmo nas situaes que j se encontram delineadas na legislao
infraconstitucional.
Em harmonia com os conceitos e com o escopo de controle apresentados quanto ao
ato administrativo, Meirelles (2001, p. 84 grifos do original) conclui: o certo que a
moralidade do ato administrativo juntamente a sua legalidade e finalidade, alm da sua
adequao aos demais princpios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda
atividade pblica ser ilegtima.
Alm de se apoiar no neoconstitucionalismo, este trabalho tambm inclui, em seu
substrato terico, o entendimento de Justen Filho (2006), quanto necessidade de
constitucionalizao do direito administrativo, a fim de atualiz-lo e elev-lo ao nvel das
instituies constitucionais. Nas palavras desse autor (ibid., p. 14):
O enfoque constitucionalizante preconizado consiste em submeter a
interpretao jurdica de todas as instituies do direito administrativo a uma
compreenso fundada concreta e pragmaticamente nos valores
constitucionais.

A integrao entre as teorias de Direito Administrativo e de Direito Constitucional,

conforme raciocnio desenvolvido na subseo 2.2 deste trabalho, no marco terico que aqui
se encerra, confere concretude ao entendimento externado no pargrafo precedente.

42

A ATUAO DO TCU E A MORALIDADE ADMINISTRATIVA

3.1

Atuao do TCU no controle do ato administrativo

No que tange s formas de controle do ato administrativo, a moralidade conta,

basicamente, com dois mecanismos para ser defendida31: (1) social, que se refere
possibilidade de qualquer cidado (ou organizao da sociedade civil) denunciar atos lesivos
moralidade ou mesmo propor ao popular, e (2) institucional, via atuao dos rgos de
controle, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio32.
Nesta monografia, o foco recai unicamente sobre a atuao do TCU, rgo auxiliar
do Congresso Nacional que tem grande importncia na avaliao da legalidade e moralidade
dos atos praticados no mbito da Administrao Pblica federal brasileira. Cabe lembrar que
essa avaliao encontra respaldo constitucional, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituio
Federal, e legal, conforme Lei 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do TCU) e leis
extravagantes, como a Lei 8.666/1993, nos termos de seu art. 113.
Conforme explorado anteriormente, sem prejuzo da anlise de outros elementos do
ato administrativo, o controle sobre a moralidade tem como principal foco averiguar a
finalidade alcanada com a prtica do ato, que sempre deve estar voltada ao interesse pblico.
No que diz respeito funo normativa dos princpios constitucionais, a anlise de
acrdos foi levada a efeito para averiguar se, na soluo dos casos concretos submetidos ao
TCU, a referida normatividade foi utilizada como (1) instrumento direto para derrogao de
uma regra (aplicao do princpio, em vez de um dispositivo de lei, por exemplo), (2) reforo
a situaes j alcanadas por leis ou normas infralegais (emprego em conjunto com os
princpios) ou (3) se o princpio serviu como meio de integrao do sistema jurdico, na
hiptese de lacuna de regra especfica. Foi verificada a existncia, ainda, de casos de coliso
de princpios, quando um dos princpios envolvidos foi o da moralidade.
Procurou-se extrapolar, desse modo, a funo meramente interpretativa dos
princpios constitucionais, que serviriam, nessa limitada percepo, apenas para orientar o
julgador na interpretao do sentido da regra jurdica aplicvel ao caso sob anlise.
Alm de ter sido averiguado o emprego do princpio da moralidade e de outros
princpios constitucionais (como os da legalidade e da impessoalidade), a fase de anlise de
acrdos da Corte de Contas buscou identificar julgados que, em suas fundamentaes,
31

Justen Filho (2006) classifica essas duas formas de controle em controle social e controle jurdico-formal
(referindo-se esta ao que aqui foi classificado como institucional).
32
O TCU denomina a atuao integrada desses rgos e entidades de rede de controle.

43

lanaram mo do princpio da proporcionalidade como balizador da imputao de sanes aos

responsveis. Esse princpio serviu de parmetro, portanto, para avaliar se o julgador foi
proporcional ao propor a aplicao da sano e, caso tenha decidido por essa medida, se a
gradao da pena (multa, por exemplo) tambm foi fundamentada em termos proporcionais s
irregularidades verificadas no processo.
Ressalte-se que as anlises pontuais que a seguir sero apresentadas tiveram como
bases tericas tanto o Direito Administrativo valendo-se das teorias sobre ato administrativo
e da aplicao do princpio da legalidade, a partir da estrita verificao do cumprimento de
leis e normas infralegais - como o Direito Constitucional, sendo as noes tericas acerca
desse ramo, com relao aos princpios constitucionais, essenciais para avaliar a forma como
o TCU aprecia seus processos, em termos de fundamentao de suas deliberaes.

3.2

Avaliao da jurisprudncia do TCU

A fim de alcanar os objetivos propostos para este trabalho, efetuou-se, numa

primeira vertente, pesquisa na jurisprudncia do TCU33 utilizando-se expresses de busca

para localizar os acrdos prolatados no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009 em cujos votos
constou a palavra moralidade34.
Numa

segunda

vertente,

realizou-se

pesquisa

relativa

ao

princpio

da

proporcionalidade na seo do site do TCU denominada Jurisprudncia Sistematizada,

tendo englobado 50 das 95 deliberaes inseridas nessa base de dados (cf. Apndice 3).
No foi realizada pesquisa exaustiva em todos os 95 acrdos constantes dessa base
de dados, visto que a anlise de praticamente a metade delas demonstrou que havia um padro
nas fundamentaes que no se alterava, independentemente do acrscimo de deliberaes, na
forma que ser adiante explicitada.
Os resultados encontrados, considerando as duas vertentes mencionadas, esto
consolidados na tabela a seguir, cujo detalhamento compe o Apndice 1 deste trabalho
(relao de todos os acrdos consultados):

33

No Portal de Pesquisa Textual, disponvel no site do TCU, que acessa a base de dados do Sistema Juris, que
o repositrio de jurisprudncia do Tribunal.
34
Sem restrio de perodo, a busca na base de jurisprudncia do TCU retornou 1.172 acrdos nos quais a
palavra moralidade foi mencionada no voto do relator.

44

Tabela 1 - Quantitativos de acrdos apreciados pelo TCU, analisados e considerados de

interesse para a pesquisa (por ano e por colegiado)
ACRDOS
APRECIADOS
PELO TCU
NO ANO35
4.749
4.579
4.925
4.718
4.888
2.094
TOTAIS

ANO
2004
2005
2006
2007
2008
200939

ACRDOS
ANALISADOS
PL36

1C37

2C38

64
85
81
97
102
36
465

19
21
24
40
46
23
173

23
26
49
26
30
16
170

TOTAL
106
132
154
163
178
75
808

ACRDOS DE
INTERESSE PARA A
PESQUISA
PL

1C

2C

32
31
34
57
50
13
217

14
11
13
24
24
9
95

15
18
40
20
19
11
123

TOTAL
61
60
87
101
93
33
435

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Cabe esclarecer que nem todos os acrdos encontrados na primeira vertente de

pesquisa (princpio da moralidade) foram considerados de interesse, visto que, nos casos nos
quais as deliberaes foram desconsideradas, foi constatada ao menos uma das seguintes
situaes:
a) fundamentao na qual a moralidade no foi utilizada como argumento para a
condenao do responsvel (caso de concordncia com relao defesa do responsvel, por
exemplo);
b) moralidade mencionada fora do contexto principal da irregularidade, no tendo
contribudo, portanto, para a fundamentao da condenao;
c) moralidade mencionada em citao (lei, doutrina etc.), sem conexo com a
fundamentao da condenao;
d) meno genrica aos princpios previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal,
sem que houvesse destaque diferenciado para o princpio da moralidade;
e) discordncia do relator quanto a eventual desrespeito moralidade, conforme opinio
manifestada pela unidade tcnica e/ou pelo representante do Ministrio Pblico/TCU.
A seguir, so apresentadas anlises especficas, efetivadas sobre a jurisprudncia de
interesse para a pesquisa, organizadas por princpios ou assuntos especficos (coliso de
princpios, por exemplo).

35

Acrdos apreciados em pauta (excludas deliberaes constantes em relao).

PL = Plenrio
37
1C = 1 Cmara
38
2C = 2 Cmara
39
Considerados os acrdos prolatados at 10/6/2009.
36

45

3.2.1

Princpio da moralidade
Considerando o princpio da moralidade como o foco principal da pesquisa, foram

estabelecidas, a partir da coletnea de jurisprudncia avaliada (cf. deliberaes discriminadas

no Apndice 2) e a fim de serem alcanados os objetivos propostos para a pesquisa, quatro
perspectivas de anlise, a saber:
a) verificao da meno e do emprego, como fundamentao, do princpio da
moralidade ao longo do perodo pesquisado;
b) utilizao dos princpios constitucionais isoladamente (aplicao direta da fora
normativa da Constituio) ou em conjunto com normas legais e/ou infralegais;
c) recorrncia dos tipos de irregularidades nos quais houve ofensa ao princpio da
moralidade e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos;
d) remisso isolada e inter-relao entre o princpio da moralidade e outros princpios
constitucionais explcitos utilizados na fundamentao dos acrdos.

3.2.1.1 Menes e emprego do princpio da moralidade ao longo do perodo pesquisado

Considerados apenas os acrdos de interesse para a pesquisa (Apndice 2), nota-se,
quanto ao primeiro aspecto de anlise proposto, conforme Tabela 2, apresentada a seguir40,
que nos quatro anos mais recentes o percentual de acrdos nos quais foi mencionado o
princpio da moralidade manteve-se estvel, em torno de 3,5% do total apreciado em cada ano
pelo Tribunal (acrdos includos em pauta).
Tabela 2 Quantitativo e percentual das menes ao princpio da moralidade nos acrdos
analisados e do emprego do princpio como fundamentao nos acrdos considerados de
interesse para a pesquisa

ANO

2004
2005
40

TOTAL DE
ACRDOS
APRECIADOS
PELO TCU
NO ANO41

4.749
4.579

ACRDOS
ANALISADOS

PERCENTUAL DE
ACRDOS COM
MENO AO
PRINCPIO DA
MORALIDADE SOBRE
TOTAL APRECIADO
PELO TCU42

ACRDOS
DE
INTERESSE
PARA A
PESQUISA

PERCENTUAL DE ACRDOS
COM FUNDAMENTAO
(TOTAL OU PARCIAL) NO
PRINCPIO DA MORALIDADE
SOBRE TOTAL APRECIADO
PELO TCU

106
132

2,23%
2,88%

61
60

1,28%
1,31%

A tabela deve ser interpretada com alguma reserva quanto exatido quantitativa, pois pequena parcela dos
acrdos analisados (50 do total de 808 analisados) originou-se da seo do site do TCU denominada
Jurisprudncia Sistematizada, que tinha como foco o princpio da proporcionalidade.
41 Acrdos apreciados em pauta (excludas deliberaes apreciadas em relao).
42
O princpio da moralidade foi mencionado na totalidade dos acrdos analisados, mas apenas em parte deles
foi empregado como fundamento total ou parcial da deliberao.

46

ANO

TOTAL DE
ACRDOS
APRECIADOS
PELO TCU
NO ANO41

2006
2007
2008
200943

4.925
4.718
4.888
2.094

ACRDOS
ANALISADOS

PERCENTUAL DE
ACRDOS COM
MENO AO
PRINCPIO DA
MORALIDADE SOBRE
TOTAL APRECIADO
PELO TCU42

ACRDOS
DE
INTERESSE
PARA A
PESQUISA

PERCENTUAL DE ACRDOS
COM FUNDAMENTAO
(TOTAL OU PARCIAL) NO
PRINCPIO DA MORALIDADE
SOBRE TOTAL APRECIADO
PELO TCU

154
163
178
75

3,13%
3,45%
3,64%
3,58%

87
101
93
33

1,77%
2,14%
1,90%
1,58%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Apenas no ano de 2007 foi possvel perceber um acrscimo mais significativo no

emprego desse princpio para fundamentar as deliberaes do TCU (isoladamente ou em
conjunto com outros princpios constitucionais e/ou com normas legais e/ou infralegais).

3.2.1.2 Formas de emprego dos princpios constitucionais

Quanto ao segundo aspecto de anlise, a tabela apresentada a seguir resume as
principais formas de utilizao dos princpios constitucionais na fundamentao das
deliberaes consideradas de interesse para este trabalho:
Tabela 3 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na
fundamentao
FORMA DE EMPREGO
CONSTITUCIONAIS

DOS

PRINCPIOS

Meno isolada dos princpios

Meno dos princpios em conjunto com lei(s)
Meno dos princpios em conjunto com lei(s)
e norma(s) infralegal(is)
Meno dos princpios em conjunto com
norma(s) infralegal(is)
TOTAL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES44
PL

1C

2C

TOTAL

PERCENTUAL
SOBRE O TOTAL DE
DELIBERAES

97
84

58
23

89
24

244
131

60,0%
32,2%

13

3,2%

11
199

6
89

2
119

19
407

4,7%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Os dados apresentados na Tabela 3 evidenciam que h clara preponderncia do

emprego isolado dos princpios em relao a outras formas de emprego destes na
fundamentao das deliberaes, representando 60% dos casos analisados, praticamente o
dobro da segunda forma mais utilizada (meno dos princpios em conjunto com lei, com
32% do total).

43
44

Acrdos prolatados at 10/6/2009.

Considerados apenas os acrdos constantes do Apndice 2.

47

No demais afirmar que a Tabela 3 demonstra, na prtica, que o TCU aplica

diretamente os princpios constitucionais na fundamentao de suas deliberaes, o que
confere concretude s teorias apresentadas anteriormente neste trabalho, sobre a fora
normativa da Constituio, na perspectiva do neoconstitucionalismo. Mesmo considerando
que o foco da pesquisa se ateve ao princpio da moralidade, o fato de a anlise ter levado em
conta outros princpios constitucionais explcitos (ver Tabela 5, adiante) permite que essa
concluso seja estendida, mesmo com certa reserva, para o conjunto da jurisprudncia do
Tribunal.
Uma importante consequncia dessa concluso reflete-se na forma de o TCU
enfrentar possveis lacunas na legislao quando se depara com irregularidades que no se
encontram claramente delineadas em normas legais ou infralegais (descrio da conduta e a
respectiva penalidade/restrio a ser imposta ao responsvel).
A Corte de Contas, nessas situaes, no deixa de exercer seu papel constitucional
em processos que apresentam tais situaes, apreciando-os mesmo que o legislador no tenha
previsto todas as possveis situaes que agridam a moralidade administrativa, lanando mo,
assim, de modo direto, dos princpios constantes na Constituio Federal.
Nesse sentido, a atuao do TCU alinha-se forma de atuao que os julgadores
devem ter quanto ao emprego de princpios [constitucionais], preconizada por Miranda (2007,
p. 267):
(...) os princpios admitem ou postulam desenvolvimentos, concretizaes,
densificaes, realizaes variveis. Nem por isso o operador jurdico pode
deixar de os ter em conta, de os tomar como pontos firmes de referncia, de
os interpretar segundo os critrios prprios da hermenutica e de, em
consequncia, lhes dar o devido cumprimento.

Ressalve-se, contudo, que o mencionado percentual de 60% apresentado na Tabela 3,

relativo meno isolada dos princpios, deve ser considerado em conjunto e, em especial,
com os percentuais constantes da Tabela 2, no contexto do modo de atuao do TCU, que
observa, como forma bsica de atuao, o ordenamento jurdico vigente em sua plenitude
(subsuno do fato - irregularidades analisadas pelo Tribunal, no caso - a determinada
disposio da Constituio Federal, de leis, de normas infralegais etc.).
Assim, deve-se perceber que a Corte de Contas somente lana mo da aplicao
direta - e isolada, em muitos casos - de princpios constitucionais quando o caso sob anlise
assim o exige, em vista de complexidade considervel, de lacuna legal total ou parcial para
a soluo do problema - ou de eventual afastamento de lei especfica que rege determinada

48

matria, quer por inconstitucionalidade45 ou por no se adequar precisamente situao sob

anlise. O objetivo, em quaisquer dessas formas de emprego dos princpios, fornecer a
resposta correta a cada caso (DWORKIN, 1978), ou seja, a soluo considerada a mais
justa, mantendo, assim, a integridade do sistema jurdico.
Particularizando-se a anlise por colegiado, conforme Tabela 4 apresentada a seguir
(considerados os acrdos constantes do Apndice 2), percebe-se que a fora normativa da
Constituio, com o emprego unicamente de princpios constitucionais na fundamentao das
deliberaes, tem maior expresso na 2 Cmara do TCU, com quase 75% de ocorrncias em
relao ao total de acrdos do colegiado.
No obstante, tambm significativo o percentual alcanado na 1 Cmara (65% dos
casos), enquanto no Plenrio do Tribunal h praticamente um equilbrio entre a meno
isolada dos princpios (48%) e os casos nos quais a fundamentao foi reforada com a
remisso a leis (42%).
Tabela 4 Quantitativo de deliberaes por forma de emprego dos princpios constitucionais na
fundamentao detalhamento por colegiado
FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS

Meno isolada dos

princpios
Meno dos princpios
em conjunto com lei(s)
Meno dos princpios
em conjunto com lei(s)
e
norma(s)
infralegal(is)
Meno dos princpios
em conjunto com
norma(s) infralegal(is)
TOTAL

QTD.
ACRDOS
PL46

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO

QTD.
ACRDOS
1C47

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO

QTD.
ACRDOS
2C48

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO

97

48,7%

58

65,2%

89

74,8%

84

42,2%

23

25,8%

24

20,2%

3,5%

2,2%

3,4%

11

5,5%

6,7%

1,7%

199

89

119

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Ainda quanto aos dados apresentados na Tabela 4, nota-se que a meno dos
princpios de forma combinada com lei(s) e norma(s) infralegal(is) ou apenas com
norma(s) infralegal(is) apenas residual, nos trs colegiados.

45

Smula STF 347:

O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos
do poder pblico.
46
PL = Plenrio; considerados os acrdos constantes do Apndice 2.
47
1C = 1 Cmara; considerados os acrdos constantes do Apndice 2.
48
2C = 2 Cmara; considerados os acrdos constantes do Apndice 2.

49

Retomando-se a primeira concluso mencionada (emprego dos princpios

constitucionais de forma direta e isolada), vale citar o Acrdo 158/2009 Plenrio (pedido
de reexame contra o Acrdo 477/2008, mantido pelo Acrdo 1.344/2008, ambos do
Plenrio), que, por sua consistncia jurdica, merece ser destacado em relao s demais
deliberaes analisadas.
Essa deliberao trouxe discusso do Plenrio do TCU, de modo bem
fundamentado, a possibilidade de a Corte de Contas apreciar casos concretos a ela submetidos
baseando-se unicamente em princpios constitucionais, exercitando, assim, seu papel de
controle mesmo em face de vcuo legislativo. A consequncia desse modo de proceder o
reconhecimento da fora normativa da Constituio para o exame de situaes abarcadas pela
jurisdio do TCU, do qual pode decorrer a expedio de determinaes e a condenao de
maus gestores que desrespeitaram determinados princpios constitucionais.
No voto que precedeu o Acrdo 158/2009 Plenrio, o relator, Ministro Valmir
Campelo, destacou esse modo de atuao do TCU, evidenciada nos resultados desta pesquisa,
que privilegia a forma contempornea de aplicao e interpretao do direito, por meio dos
princpios constitucionais (neoconstitucionalismo), sem que o julgador fique adstrito tosomente aos casos abrangidos pelas normas infraconstitucionais, na antiga viso positivista.
Transcreve-se, a seguir, excerto do mencionado voto:
4. (...) Primeiramente, adentro sobre a viabilidade da determinao
baseada em princpio, mesmo sem lei especfica que preveja a relao in
concreto fato x conseqncia.
5. necessrio alvejar que o ordenamento jurdico condensa um conjunto
de princpios e regras a nortear o julgador em seu dever de decidir. Na
atividade jurisdicional, ao juiz no cabe a esquiva sobre o mrito de uma
posta conduta sob a alegao de que a lei no prev determinada situao
ftica. Baseado em princpios e todo o arcabouo de convencimento, lhe
cabe resolver; a deciso compulsria.
6. Nem poderia ser diferente. Seria impossvel esgotar as infinitas
possibilidades de agir (ou de se omitir) no mundo concreto. Quando se
positiva determinado modelo de comportamento, este decorre da preservao
de um valor, de um princpio a ser protegido, necessariamente considerado
no julgamento. Na ausncia de lei e mesmo na presena dela o
princpio o balizador do mrito. Como postula Celso Antnio Bandeira de
Melo (RDP, 15:284), "violar um princpio muito mais grave que
transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a
mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade (...)".
(...)
8. Pois bem, apresenta-se a situao: a Petrobrs no deu a devida
publicidade em seus contratos de patrocnio; ao Tribunal cabe decidir sobre
o mrito da dita ofensa ao ordenamento jurdico, qual seja, a mcula aos
basilares da publicidade, moralidade e impessoalidade, mesmo que no

50

exista lei que regulamente este aspecto pontual dos contratos de patrocnio
da estatal.
(...)
11. Ao destrinchar a aplicao dos princpios da publicidade, moralidade
e impessoalidade, na deciso do Acrdo 477/2008-P, nas palavras da
Serur, o Tribunal "conferiu concretude a normas supralegais, e que no
podem deixar de ter eficcia, sob pena de comprometer a coeso do
ordenamento jurdico, pela privao de seus valores fundamentais (...)".
(...)
14. Realmente, a exaltao do positivismo jurdico pode levar o direito a
ser prisioneiro da lei, o que seria uma negao de um ditado elementar da
boa hermenutica: a pior interpretao da lei a literal; h de se considerar
o seu contedo axiolgico.
(grifos nossos)

A referida deliberao do TCU e as demais que compuseram os resultados

apresentados nas Tabelas 3 e 4, a partir dos acrdos enumerados no Apndice 2, corroboram
o entendimento de Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 34 grifos do original), quanto ao
papel distinto, mas complementar, que tm o legislador e o julgador ao, respectivamente,
formular os princpios e aplic-los na resoluo de casos concretos:
(...) pode-se dizer que os princpios jurdicos se produzem necessariamente
em dois tempos e a quatro mos: primeiro so formulados genrica e
abstratamente pelo legislador; depois se concretizam, naturalmente, como
normas do caso ou normas de deciso, pelos intrpretes e aplicadores do
Direito.

Para o TCU, portanto, pode-se concluir que a inexistncia de lei especfica que
discrimine a conseqncia para determinada irregularidade no capaz de representar
empecilho sua atuao como rgo de controle externo. Os princpios constitucionais
podem, assim, vista de sua virtualidade de oferecer critrios de soluo a uma pluralidade
de problemas (MIRANDA, 2007, p. 265), servir como nico e firme suporte do aplicador do
Direito ao caso concreto, sem que isso represente qualquer fraqueza ou limitao para a
fundamentao da deciso.

3.2.1.3 Recorrncia dos tipos de irregularidades

Quanto aos assuntos que, de modo recorrente, serviram de motivao para o emprego
do princpio da moralidade na fundamentao das deliberaes analisadas, a tabela a seguir
resume aqueles que apresentaram quantitativo suficiente para representar alguma recorrncia
(no obstante a existncia da classificao outras irregularidades):

51

Tabela 5 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativo de

deliberaes por tipo de irregularidade
TIPO DE IRREGULARIDADE
Licitao: dispensa indevida
Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por
instituio federal de ensino superior)
Licitao: inexigibilidade indevida
Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes
Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes
Licitao: fracionamento de despesas
Licitao/contratos:
relacionamentos
entre
gestores
e
licitantes/empresas contratadas
Licitao: outras irregularidades
Contratos: subcontratao
Contratos: sub-rogao
Contratos: sobrepreo / superfaturamento
Contratos: outras irregularidades
Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico
Conselhos de fiscalizao profissional: relacionamento com entidade
sindical
Convnios: irregularidades na licitao
Convnios: irregularidades na aplicao dos recursos
Convnios: irregularidades em prestaes de contas
Convnios: omisso no dever de prestar contas
Convnios: outras irregularidades
Sistema S: processo seletivo de pessoal
Sistema S: aplicao de recursos em entidade privada ou sindicato
Sistema S: remunerao de dirigentes
Concesso de patrocnios
Concurso pblico
Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas
Pagamento irregular de acordo extrajudicial em desapropriao
Pessoal: penso civil (no comprovao da dependncia econmica
do beneficirio em relao ao instituidor)
Pessoal: penso civil (outras irregularidades)
Pessoal: outras irregularidades
Nepotismo
Terceirizao: contratao de parentes de funcionrios da entidade
contratante
Terceirizao: poder de indicao/aprovao de funcionrios da
contratada por parte da entidade contratante
Utilizao de veculos oficiais
Administrativo (processos internos TCU)
Outras irregularidades

PL
7

QUANTIDADE DE
DELIBERAES49
1C
2C
TOTAL
15
5
27

9
10
11
-

5
2
1

1
1
3

15
13
11
4

22

14

45

18
6
12
1
8
9

5
1
1
2

3
1
2
1
2
3

26
7
14
3
11
14

1
1
3
6
1
2
4
8
4

1
2
19
2
1
6
-

1
3
1
37
13
2
2
1
3
-

2
4
2
39
3
38
2
5
3
5
17
4

10

6
13

2
2

2
6
24

3
36

3
7

6
13

9
3
56

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Para o desenvolvimento da terceira perspectiva de anlise proposta para esta

subseo (irregularidades mais recorrentes nas quais houve ofensa ao princpio da moralidade

49

Considerados os acrdos constantes do Apndice 2 (princpio da moralidade).

52

e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos, com aquele mencionados em

conjunto), foram adotados os seguintes procedimentos sobre os dados apresentados na Tabela
5:
a) excludos os tipos de irregularidades que no apresentaram nmero de ocorrncias
significativo para representar recorrncia no tema (menos de dez ocorrncias);
b) desconsideradas as contagens que haviam sido, inicialmente, contabilizadas nas
categorias de outras irregularidades.
Como resultado desse procedimento, foi elaborada a Tabela 6, a seguir, com relao
qual sero apresentadas, adiante, anlises pontuais sobre os tipos de irregularidades nela
referidos (ordenadas em ordem decrescente com relao ao nmero de ocorrncias).
Tabela 6 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade tipos de irregularidades
selecionados para anlise
N

TIPO DE IRREGULARIDADE

Licitao/contratos:
relacionamentos
entre
gestores
e
licitantes/empresas contratadas
Convnios: omisso no dever de prestar contas
Sistema S: processo seletivo de pessoal
Licitao: dispensa indevida
Nepotismo
Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas
Licitao: inexigibilidade indevida
Contratos: sub-rogao
Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico
Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes
Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes
Pessoal: penso civil (no comprovao da dependncia econmica
do beneficirio em relao ao instituidor)

PL

2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

22

14

45

6
7
13
8
9
12
9
10
11

2
19
15
2
6
5
2
2
-

37
13
5
9
3
1
2
3
1
-

39
38
27
24
17
15
14
14
13
11

10

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

TIPO DE IRREGULARIDADE

Licitao/contratos: relacionamentos
licitantes/empresas contratadas

PL

entre

gestores

22

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

14

45

A irregularidade que mais trouxe prejuzos moralidade administrativa, em termos

de quantidade de emprego no voto das deliberaes avaliadas, foi aquela classificada como
Licitao/contratos: relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas.

53

Essa confuso entre o pblico e o privado50 foi o alvo do controle externo em 45

acrdos, tendo sido motivada pelo descumprimento do dever de lealdade do
gestor/responsvel para com a Administrao Pblica, por ter privilegiado a defesa de
interesses privados.
Em muitos casos, cnjuges e parentes de gestores, proprietrios de empresas
licitantes e contratadas, eram os beneficirios dessa prtica irregular. No por acaso, em boa
parte dos acrdos analisados o princpio da impessoalidade foi mencionado em conjunto com
o princpio da moralidade na fundamentao da deliberao. Para Furtado (2007, p. 413
grifos nossos), a moralidade que deve impedir, por exemplo, a realizao de conluio entre
os licitantes ou a contratao de empresas de parentes dos administradores, ainda que se trate
de hiptese de contratao direta prevista em lei.
O acrdo a ser destacado quanto a esse tipo de irregularidade o de n 2.105/2008,
do Plenrio do TCU. O processo que foi apreciado por meio dessa deliberao cuidou de
irregularidade relativa a relacionamentos profissionais, societrios e de parentesco de gestor
pblico de autarquia federal com consrcios de empresas, sendo uma destas licitante e outra j
contratada pela entidade.
O relator do Acrdo 2.105/2008 Plenrio, Ministro Ubiratan Aguiar, baseou seu
voto na meno aos princpios constitucionais da isonomia, legalidade, moralidade,
impessoalidade e probidade, bem como naqueles constantes no caput do art. 3 da Lei
8.666/1993. Os trechos do mencionado voto, de maior relevncia para os fins desta pesquisa,
so apresentados a seguir:
15. Os relacionamentos estreitos entre o referido gestor do Dnit, scios de
uma das empresas que conformam o consrcio vencedor da licitao e o
coordenador-tcnico do Consrcio STE/Siscon indicam que h grande
possibilidade de que os princpios da moralidade e da impessoalidade
tenham sido inobservados, pelo fato de que a simples existncia desses
relacionamentos representa afronta a tais princpios.
(...)
28. Alm de ofender aos princpios da moralidade, impessoalidade,
legalidade e isonomia, pode-se dizer que a participao do Consrcio
Geohidro/Consulfer/Magna na Concorrncia n 350/2006 ofendeu, tambm,
a legitimidade de todo o processo, pois no houve apenas a desobedincia
de normas legais, mas de princpios ticos que norteiam todas as
50

Quando tal tipo de superposio de interesses torna difcil a identificao do limite entre o pblico e o privado,
h a tendncia de se retornar aos primrdios da Administrao, com a prevalncia do patrimonialismo, assim
explicado por Medeiros (2006, p. 144), a partir da lio de Ferreira (1996), como forma de gesto que antecedeu
burocracia: O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da burocracia. O modelo de
administrao pblica burocrtica foi adotado em muitos pases visando substituir aquele tipo de administrao,
no qual os patrimnios pblico e privado eram confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade
para o aparecimento do clientelismo, nepotismo, empreguismo e at mesmo da corrupo (FERREIRA, 1996). A
implantao do modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essas prticas. (grifo nosso).

54

disposies constitucionais e infraconstitucionais que tratam de

licitaes pblicas.
(...)
30. Assim, se o rgo de controle no rechaar, com veemncia, o tipo de
situao detectada na referida concorrncia, que afrontou princpios como o
da moralidade e o da legitimidade, pode-se dar um ar de legalidade a
comportamento que atenta contra a seriedade que deve cercar as relaes
entre o Estado e a iniciativa privada e que pode dar margem, como nefasta
conseqncia, a todo tipo de acordo, manipulao de resultados e
favorecimentos os mais diversos possveis, que podem ter incio at mesmo
no momento em que se estabelecem clusulas em editais de licitao, termos
de referncia e minutas de contratos.
(...)
39. No caso analisado nestes autos, afeto ao Direito Administrativo por
tratar de questo envolvendo licitao pblica -, cabe, perfeitamente, o
raciocnio que indiquei, da seguinte forma: se a licitao deve ocorrer sob o
pressuposto de que h isonomia no tratamento a ser dado aos licitantes, que
implica em igualdade de condies de concorrer entre todos os interessados;
de que no h qualquer relao de parentesco, profissional ou societria
entre gestor(es) do rgo que promove o certame, de empresa terceirizada
que atua em, diversas fases da licitao e qualquer das licitantes; que h
impessoalidade no trato entre a Administrao e as empresas que
concorrem entre si; e que todos os procedimentos devem seguir a estrita
legalidade, ento s se pode concluir que se ao menos uma dessas condies
todas de ndole constitucional - for desrespeitada, no h como garantir
que houve lisura no resultado final da licitao.
40. A existncia de favorecimento a, ao menos, um dos licitantes mesmo
que no se prove essa hiptese - a suspeita que paira no ar e que passa a
macular, de modo definitivo, a licitao na qual se verifica irregularidades
como aquelas apontadas no item precedente.
(grifos nossos)

No trecho do voto transcrito, possvel perceber que a fundamentao foi construda

no apenas com princpios explcitos constantes da Constituio Federal, mas tambm com a
remisso a postulados ticos que, mesmo no estando positivados, devem ser observados pelo
administrador pblico. Tal padro tico de conduta, relacionado moralidade administrativa,
mereceu o seguinte registro de Reis (1999, p. 44 grifos nossos):
No que concerne ao princpio da moralidade administrativa, deve se entender
que os atos administrativos devero ser, sempre, pautados pelo padro tico
de conduta, no podendo se admitir, mais, que se diga ser a administrao
atica, como dantes ocorreu, uma vez que nas relaes humanas em geral e
entre aqueles que cuidam da coisa pblica, - agentes pblicos em geral, e em
destaque, os servidores, - os que a financiam contribuintes e os que dela
obtm os resultados, deve pairar o princpio da moralidade, hoje preceito
constitucional.

TIPO DE IRREGULARIDADE

Convnios: omisso no dever de prestar contas

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

37

39

55

A omisso no dever de prestar contas de recursos recebidos por responsveis no

mbito de convnios foi o tipo de irregularidade contabilizado, em sua quase totalidade, na 2
Cmara do TCU, com apenas duas ocorrncias na 1 Cmara e nenhuma no Plenrio do
Tribunal.
A recorrncia significativa na 2 Cmara deveu-se s fundamentaes de diversos
votos apresentados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, um dos ministros do TCU que
consideram gravssimo esse tipo de irregularidade, por afrontar a Constituio Federal,
normas legais e infralegais.
Na totalidade das deliberaes da 2 Cmara, a omisso no dever de prestar contas
foi considerada prejudicial ao princpio da publicidade, alm de configurar conduta
administrativa imoral e mproba, sendo ilustrativa a opinio do Ministro Walton Alencar
Rodrigues na fundamentao do Acrdo 1.929/2005, proferido por esse colegiado, cujo
excerto transcrito a seguir:
O dever de prestar contas, de matriz constitucional, inerente gesto de
recursos pblicos, constituindo um dos pilares do sistema republicano. A sua
ausncia significa no somente o descumprimento da Constituio e da
legislao em vigor, mas a violao da transparncia na prtica dos atos de
gesto, a ausncia de comprovao da lisura no trato com a coisa pblica, a
possibilidade sempre presente de que a totalidade dos recursos pblicos
federais transferidos ao Municpio tenha sido integralmente desviada em
benefcio de administrador mprobo, ou de pessoas por ele determinadas.
Pela concreta violao de normas e princpios fundamentais, a exemplo dos
da legalidade, moralidade e publicidade, no deve ser tolerado tal
comportamento por parte do administrador local.
(grifos nossos)

O Ministro Humberto Guimares Souto, em uma das duas deliberaes da 1 Cmara

mencionadas na Tabela 6 sobre o tipo de irregularidade sob anlise, tambm considerou, no
voto que fundamentou o Acrdo 93/2004, desse colegiado, que a omisso, alm de ofender a
moralidade, representa ato de improbidade administrativa, o que provocaria a incidncia da
Lei 8.429/1992:
Acolho, tambm, as sugestes do parquet, considerando a gravidade da
omisso no dever de prestar contas, que atenta contra os princpios da
transparncia e da moralidade administrativa e visa impedir a atuao do
controle. Alm disso, constitui ato de improbidade administrativa,
conforme disposio do art. 11, inciso VI, da Lei n 8.429/92, que reclama a
atuao do Ministrio Pblico junto ao Poder Judicirio para fins de
ressarcimento e aplicao das penalidades cabveis.
(grifos nossos)

56

Essa foi a nica deliberao da 1 Cmara na qual os princpios da moralidade e da

probidade administrativa foram mencionados explicitamente e em conjunto com a Lei
8.429/1992, no que diz respeito omisso no dever de prestar contas, o que pode ser
explicado pelo fato de o TCU no ter competncia para instaurar e julgar aes decorrentes da
aplicao da Lei 8.429/1992.
A Corte de Contas, nos casos em que verifica possvel incidncia dessa lei na anlise
dos casos a ela submetidos, pode encaminhar a documentao ao Ministrio Pblico Federal,
para que este avalie eventual transgresso a dispositivos da Lei de Improbidade
Administrativa e, se for caso, proponha a respectiva ao de improbidade junto ao Poder
Judicirio.

TIPO DE IRREGULARIDADE

Sistema S: processo seletivo de pessoal

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

19

13

38

Com relao aos servios sociais autnomos, conhecidos como Sistema S51, o tipo
de irregularidade que com mais recorrncia foi considerado desrespeitoso moralidade
administrativa foi aquele ligado a processos seletivos de pessoal dessas entidades.
Uma possvel explicao para o grande nmero de deliberaes nas quais esse tipo
de irregularidade ocorreu poderia advir de dvida acerca da natureza jurdica das entidades
que compem tal sistema, se seriam de direito pblico com a incidncia de princpios e
regras de direito pblico, como aqueles constantes do caput e inciso II do art. 37 da
Constituio Federal ou de direito privado - o que lhes daria, hipoteticamente, grande
flexibilidade para a gesto de seus recursos humanos, prescindindo, assim, de processos
seletivos transparentes e isonmicos.
Conforme observou o Ministro Andr Lus de Carvalho, no voto que fundamentou o
Acrdo 2.550/2009 2 Cmara, os entes privados qualificados por fora de lei como
servios sociais autnomos no integram a administrao pblica indireta, condio essa,
todavia, que no os exonera do dever de balizar a sua gesto pelos princpios fundamentais
assentados na Constituio Federal para o regime de pessoal. (grifo nosso). O fato de as
entidades do Sistema S serem financiadas por recursos pblicos que tm natureza de
51

Exemplos de entidades que compem o Sistema S: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI);
Servio Social da Indstria (SESI); Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (SENAC); Servio Social
do Comrcio (SESC); Servio Brasileiro de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas (SEBRAE); Servio
Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Social de Transporte (SEST) e Servio Nacional de
Aprendizagem do Transporte (SENAT).

57

contribuio parafiscal (art. 149 da Constituio Federal) um dos motivos que determinam a
estrita observncia desse dever.
Na lio de Cullar (2008, p. 8), os servios sociais autnomos [Sistema S] so
entes privados que exercem atividade de interesse pblico (...). Por receberem recursos
pblicos, os servios sociais autnomos sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas,
conforme dispe o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal. (grifo nosso).
O entendimento mencionado no Acrdo 2.550/2009 2 Cmara prevalece desde a
Deciso 907/1997 - Plenrio, proferida na Sesso de 11/12/1997, sendo que, mesmo mais de
uma dcada aps a prolao dessa deliberao, recorrente a apreciao, pelo TCU, de casos
de contratao de pessoal pelas entidades do Sistema S sem que seja realizado,
previamente, processo seletivo que obedea a normativos internos e observe, entre outras
exigncias, os princpios constitucionais da legalidade, moralidade, igualdade, impessoalidade
e publicidade.
O Ministro Marcos Bemquerer Costa, no voto que fundamentou o Acrdo
1023/2009 1 Cmara, esclareceu quais so os principais parmetros a serem seguidos nos
processos seletivos para que estes sejam considerados legais e conformes moralidade
administrativa e aos demais princpios constitucionais referenciados anteriormente:
14. Em todas as fases do processo de recrutamento de pessoal por tais
entidades, ou seja, desde a elaborao do edital at a divulgao do resultado
final do certame, os princpios constitucionais devem ser respeitados, sob
pena de nulidade do ato, em caso de eventual descumprimento. H
liberdade para o gestor, de acordo com o interesse e as necessidades da
entidade, fixar as bases do processo de recrutamento e seleo, porm o ente
promotor do certame fica adstrito obrigatria observncia dos princpios
constitucionais aplicveis Administrao.
(grifos nossos)

Mesmo no estando obrigado a realizar concurso pblico nos moldes previstos no

art. 37, inciso II, da Constituio Federal52 para a composio de seus quadros, o Sistema S
reiteradamente comete o tipo de irregularidade sob discusso, que, muitas vezes, vem
acompanhada de alguma forma de nepotismo, como a contratao de parentes dos dirigentes

52

Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao; (grifo
nosso)

58

das entidades contratantes, sem a realizao de processo seletivo ou sua realizao de modo
falho (cf. verificado, por exemplo, no Acrdo 2.489/2004 1 Cmara).

TIPO DE IRREGULARIDADE
PL

Licitao: dispensa indevida

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

15

27

O quarto tipo de irregularidade que maior nmero de vezes foi contabilizado a partir
dos acrdos de interesse para pesquisa foi a dispensa indevida de licitao, com 27
deliberaes.
Essa irregularidade ocorre quando o gestor deixa de efetivar licitao quando havia
condies de realiz-la, fora das excees previstas nos arts. 17 (licitao dispensada) e 24
(licitao dispensvel) da Lei 8.666/1993, o que implica em inobservncia do art. 37, inciso
XXI53, da Constituio Federal.
Na fundamentao dos 27 acrdos representativos desse tipo de irregularidade, a
dispensa indevida esteve associada ofensa no apenas aos princpios da legalidade e da
moralidade que seriam mais diretamente perceptveis -, mas, tambm, aos princpios da
impessoalidade, isonomia, eficincia, publicidade e dever de licitar.
Quanto impessoalidade, nem sempre possvel atestar quando o gestor deixou de
realizar a licitao por m-f ou por ignorncia da Lei de Licitaes. Em qualquer dos casos,
contudo, a irregularidade reconhecida e condenada pelo TCU, sendo a eventual imputao
de dbito ou aplicao de multa dependente da anlise de cada caso concreto sendo cabvel,
na gradao das sanes, o emprego do princpio da proporcionalidade.
A impessoalidade resta prejudicada com a dispensa indevida de licitao, visto que
usualmente h benefcio direto de licitantes que tm algum vnculo com gestores do rgo
contratante (ligao pessoal, de parentesco, profissional, societria ou de outra natureza).
A ofensa ao princpio da isonomia, por sua vez, est intrinsecamente ligada ao
desrespeito aos princpios da publicidade e do dever de licitar, pois a espcie de irregularidade
em foco no permite que outros possveis interessados em contratar com o Poder Pblico
53

Constituio Federal:
Art. 37. Omissis
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos
termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.

59

ofeream a ele seus produtos e servios, qui em condies mais vantajosas do que aquelas
propostas por aquele beneficiado pela aquisio/contratao que no foi precedida de
processo licitatrio. Nas palavras de Silva (2008, p. 672), o dever de licitar constitui um
princpio instrumental de realizao dos princpios da moralidade administrativa e do
tratamento isonmico dos eventuais contratantes com o Poder Pblico. (grifo nosso).
Essa impossibilidade de um maior nmero de licitantes poder contratar com a
Administrao pode acarretar, ainda, prejuzos ao princpio da eficincia, pois no ser
possvel aferir se a contratao oriunda de dispensa indevida foi realizada nos moldes mais
vantajosos para o rgo contratante, tanto em termos do valor pago (economicidade), como da
qualidade do produto adquirido ou do servio prestado.
Para ilustrar o tipo de irregularidade sob exame, pode-se citar uma das situaes que
so encontradas de modo mais recorrente na jurisprudncia do TCU, relativas utilizao
inapropriada do art. 24, inciso IV, da Lei de Licitaes, que trata das hipteses de dispensa
fundamentadas em situaes de emergncia ou de calamidade pblica54.
Em boa parte dos casos, a dispensa foi artificialmente provocada pelo prprio
gestor, que deixou de agir no tempo devido, dando causa, assim, a alguma situao que, com
o decorrer do tempo, passou a ser exigir tratamento emergencial. A meno ao entendimento
jurisprudencial do Tribunal acerca desse tipo de irregularidade cujo marco a Deciso
347/1994 Plenrio, de carter normativo (resposta a consulta) - foi registrada pelo Ministro
Marcos Bemquerer Costa no voto que fundamentou o Acrdo 1.150/2005 Plenrio, cujo
trecho de interesse transcrito a seguir:
8. Friso, primeiramente, que a jurisprudncia desta Corte de Contas
pacfica no sentido de que aos administradores no permitido respaldar
eventual contratao direta em situao emergencial por eles
provocada, comissiva ou omissivamente, valendo lembrar, em vista da
pertinncia com a irregularidade sob exame, ter o Plenrio deste E. Tribunal,
ao responder a consulta formulada pelo ento Ministro dos Transportes, Sr.
Rubens Bayma Denys, estabelecido, por meio da Deciso n. 347/1994,
como uma das condies para a dispensa de licitao em virtude de situao
emergencial o seguinte: que a situao adversa, dada como de emergncia
ou de calamidade pblica, no se tenha originado, total ou parcialmente, da
falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos
recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser
54

Art. 24. dispensvel a licitao:

(...)
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de
situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e
outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de
180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade,
vedada a prorrogao dos respectivos contratos;

60

atribuda culpa ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para
prevenir a ocorrncia de tal situao;

Conclui-se, assim, vista da fundamentao das deliberaes analisadas quanto

aplicao dos princpios constitucionais em relao dispensa indevida, que a regra
licitar, devendo as dispensas (bem como as inexigibilidades, tratadas adiante como outro tipo
de irregularidade) serem tratadas como alternativas excepcionais pelos gestores pblicos.

TIPO DE IRREGULARIDADE
PL

Nepotismo

13

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

24

Do mesmo modo que se mencionou anteriormente, que o tipo de irregularidade mais

recorrente (relacionamentos entre gestores e licitantes/empresas contratadas) representaria
uma forma de confuso entre os patrimnios pblico e privado55, o tipo sob anlise, o
nepotismo, que contou com 24 ocorrncias, tambm serve de exemplo para ilustrar como os
gestores passam a defender interesses outros que no o interesse pblico quando incorrem
nessa prtica.
Registre-se que a nomeao e designao de cnjuges, companheiros ou parentes
para o exerccio de cargos de provimento em comisso ou funo gratificada uma
irregularidade que vem sendo condenada h muitos anos pelo TCU, mesmo quando no havia
qualquer legislao especfica vedando essa espcie de ilegalidade.
Conforme entendimento do Conselho Nacional de Justia CNJ (2008), o
nepotismo est estreitamente vinculado a estrutura de poder dos cargos e funes da
administrao e se configura quando, de qualquer forma, a nomeao do servidor ocorre por
influncia de autoridades ou agentes pblicos ligados a esse servidor por laos de parentesco.
At o advento da Resoluo CNJ 7, de 18 de outubro de 200556, o TCU, quando
apreciava casos de nepotismo no Poder Judicirio, limitava-se, muitas vezes, a discusses que
se restringiam, na fundamentao da condenao, somente aplicao de princpios
constitucionais moralidade e impessoalidade, em especial -, pela ausncia de lei especfica
que disciplinasse o assunto.

55

Para uma reviso histrica sobre a distino entre o pblico e o privado, na tica do Direito, ver Pinto (2003).
A Resoluo CNJ 7/2005, que disciplina o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e
companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos
rgos do Poder Judicirio e d outras providncias, foi alterada, posteriormente, pelas Resolues CNJ 9/2005
e 21/2006.
56

61

A defesa dos responsveis mencionava, por exemplo, a viabilidade da aplicao da

Lei 9.421, de 24 de dezembro de 199657, ento vigente (ora revogada), para justificar a
legalidade dos atos de nomeao de cnjuges, companheiros ou parentes de magistrados, por
terem sido os atos publicados antes da entrada em vigor dessa lei.
Para ilustrar a espcie de discusso que permeou muitos processos do TCU e que
englobavam fatos ocorridos antes da entrada em vigor da Resoluo CNJ 7/2005, nos casos
em que a Corte de Contas decidia pela anulao dos atos de nomeao ou designao
oriundos da prtica de nepotismo, pode-se mencionar o Acrdo 913/2005 2 Cmara. Do
voto dessa deliberao, cujo relator foi o Ministro Ubiratan Aguiar, confirma-se a assertiva
anterior, com relao aplicao, como nico instrumento na fundamentao das decises at
ento prolatadas, de princpios constitucionais:
2. A matria discutida nos presentes autos recorrente neste Tribunal.
Conforme entendimento que j tive oportunidade de externar nesta Casa, o
nepotismo prtica que vem sendo condenada sistematicamente pela Corte
de Contas. Essa prtica mostra total inobservncia ao princpio da
moralidade, tendo este Tribunal decidido casos semelhantes ao que aqui
se encontra sob apreciao, em uma de suas correntes de entendimento,
com base to-somente na ofensa ao caput do art. 37 da Constituio
Federal, conforme Acrdos ns 159/2004 e 560/2004, ambos do Plenrio.
(grifos nossos)

Com a edio da Resoluo CNJ 7/2005, a aplicao dos princpios constitucionais

pelo TCU passou a ocorrer em reforo a essa norma infralegal e a leis que disciplinam o
tema58. Ressalte-se que o entendimento dessa resoluo, aplicvel ao Poder Judicirio, foi
consolidado pelo STF no julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade - ADC 12/DF59

57

Dispositivo da Lei 9.421/1996 que vedava a prtica de nepotismo:

Art. 10. No mbito da jurisdio de cada Tribunal ou Juzo vedada a nomeao ou designao, para os Cargos
em Comisso e para as Funes Comissionadas de que trata o art. 9, de cnjuge, companheiro ou parente at o
terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou juzes vinculados, salvo a de servidor ocupante de cargo de
provimento efetivo das Carreiras Judicirias, caso em que a vedao restrita nomeao ou designao para
servir junto ao Magistrado determinante da incompatibilidade.
58
Atualmente, a vedao do nepotismo no Poder Judicirio objeto do seguinte dispositivo da Lei 11.416, de 15
de dezembro de 2006:
Art. 6. No mbito da jurisdio de cada tribunal ou juzo vedada a nomeao ou designao, para os cargos
em comisso e funes comissionadas, de cnjuge, companheiro, parente ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros e juzes vinculados, salvo a de ocupante de cargo de
provimento efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judicirio, caso em que a vedao restrita
nomeao ou designao para servir perante o magistrado determinante da incompatibilidade.
59
No mrito, entendeu-se que a Resoluo 7/2005 est em sintonia com os princpios constantes do art. 37,
em especial os da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e da moralidade, que so dotados de eficcia
imediata, no havendo que se falar em ofensa liberdade de nomeao e exonerao dos cargos em comisso e
funes de confiana, visto que as restries por ela impostas so as mesmas previstas na CF, as quais, extradas
dos citados princpios, vedam a prtica do nepotismo. (Relator: Ministro Carlos Britto - Sesso do Tribunal
Pleno de 20/8/2008 publicada no DJE de 11/9/2008 - grifo nosso).

62

e, posteriormente, estendido aos Poderes Executivo e Legislativo, de todas as esferas de

governo, com a edio da Smula Vinculante STF 13, que assim dispe:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou,
ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.
(grifo nosso)

O registro sobre o padro de julgamento de casos de nepotismo pelo TCU,

considerando a referida resoluo do CNJ, constou do voto proferido pelo Ministro Augusto
Nardes no Acrdo 472/2006 Plenrio, com o seguinte teor:
7. (...) convm lembrar que a questo abordada nos autos, pertinente
possibilidade de nomeao, no mbito da jurisdio dos tribunais ou juzos,
de servidores ocupantes de cargo em comisso/funo comissionada que
detenham vnculo de parentesco at o terceiro grau, inclusive, ou que sejam
cnjuges ou companheiros, dos respectivos membros ou juzes vinculados, j
foi exaustivamente debatida no mbito desta Corte, cujo entendimento
no sentido de considerar tal prtica condenvel, por configurar ofensa aos
princpios que regem a Administrao Pblica, sobretudo os da
moralidade, impessoalidade e finalidade administrativa.
8. Oportuno, tambm, fazer registro de que o Conselho Nacional de Justia
disciplinou, por meio da Resoluo n 7, de 18/10/2005, o exerccio de
cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de
magistrados e de servidores investidos em cargos de direo e
assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio, vedando a prtica
de nepotismo, em perfeita consonncia com as decises que vm sendo
adotadas no mbito desta Corte de Contas.
(grifos nossos)

Cabe destacar que, na anlise dos 24 acrdos que compuseram o presente tipo de
irregularidade, em 19 deles a fundamentao mencionou o princpio da impessoalidade em
conjunto com da moralidade, o que evidencia a importncia daquele princpio e a clareza com
que a prtica do nepotismo revela benefcios indevidos a terceiros que no pertencem
Administrao Pblica e que mantm relaes conjugais ou de parentesco com autoridades
pblicas.
Considerando que a vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para
coibir a prtica, conforme entendimento do STF60, pode-se afirmar que, hipoteticamente,
60

EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI

FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE
PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho Nacional
da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II - A vedao do nepotismo no exige a edio

63

caso inexistentes leis, resolues ou quaisquer outras normas especficas que vedassem essa
prtica, poderia o TCU continuar empregando, como nico meio de fundamentar a anulao
de nomeaes ou designaes ilegais, os princpios constitucionais previstos no caput do art.
37 da Constituio Federal, especialmente os dois princpios anteriormente citados
(moralidade e impessoalidade).
A importncia que o TCU confere ao princpio da moralidade, como principal
argumento para reprovar as nomeaes e designaes de pessoal maculadas pelo nepotismo,
tem igual respaldo no STF, conforme se depreende da manifestao do Ministro Celso de
Mello na referida ADC 12/DF:
Cabe lembrar, neste ponto, Senhor Presidente, o alto significado que o
princpio da moralidade assume, em nosso sistema constitucional, tal como
esta Suprema Corte j teve o ensejo de enfatizar:
"O PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA ENQUANTO VALOR CONSTITUCIONAL REVESTIDO DE
CARTER
TICO-JURDICO
CONDICIONA
A
LEGITIMIDADE E A VALIDADE DOS ATOS ESTATAIS.
A atividade estatal, qualquer que seja o domnio institucional de sua
incidncia, est necessariamente subordinada observncia de
parmetros tico-jurdicos que se refletem na consagrao
constitucional do princpio da moralidade administrativa. Esse
postulado fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico, confere
substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais
se funda a ordem positiva do Estado.
O princpio constitucional da moralidade administrativa, ao impor
limitaes ao exerccio do poder estatal, legitima o controle
jurisdicional de todos os atos do Poder Pblico que transgridem os
valores ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e
rgos governamentais. (...)
(RTJ 182/525-526, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno)
A prtica do nepotismo, tal como corretamente repelida pela Resoluo CNJ
n 07/2005, traduz a prpria anttese da pauta de valores cujo substrato
constitucional repousa no postulado da moralidade administrativa, que no
tolera porque incompatvel com o esprito republicano e com a essncia da
ordem democrtica o exerccio do poder pro domo sua61.

A partir da anlise das fundamentaes dos 24 acrdos que fizeram parte do tipo de
irregularidade nepotismo, pode-se afirmar que essa prtica foi vista pelos julgadores do
TCU no apenas como ofensiva moralidade administrativa, mas, tambm, pela nfase de
reprovao a ela conferida nos votos dessas deliberaes, moral comum.
de lei formal para coibir a prtica. III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37,
caput, da Constituio Federal. IV - Precedentes. V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a
nomeao do servidor, aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso. (RE 579951 - Relator:
Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/2008, Repercusso geral - Mrito DJe-202
divulgado em 23/10/2008, publicado em 24/10/2008 grifos nossos)
61
A expresso latina pro domo sua significa em favor de sua casa, protegendo os seus familiares.

64

Nesse sentido, a anlise emprica efetivada sobre a jurisprudncia do TCU corrobora

o entendimento manifestado anteriormente nesta pesquisa (subseo 2.2.1), em relao
existncia de superposio entre ambos os conceitos, no havendo, assim, uma dicotomia
absoluta entre a moral comum e a moral a ser observada na Administrao Pblica. A
compreenso ora consignada avalizada por Garcia (2001) e Carvalho (2008), com
posicionamentos divergentes na doutrina, a exemplo de Alexandrino e Paulo (2006), que
consideram haver uma completa diferenciao entre a moral comum e a moralidade
administrativa.
Contra essa dicotomia e alinhada percepo consignada nesta pesquisa - de que o
modo de julgar reconhecido como padro nas fundamentaes de acrdos do TCU deixava
transparecer, em boa parte dos casos, o sentimento tico que cada ministro guardava em sua
manifestao, especialmente em relao s irregularidades mais ofensivas moralidade afirma Carvalho (2008, p. 98):
A despeito do registro da divergncia doutrinria, relevante do ponto de vista
terico-jurdico, entende-se que, no plano emprico, o exame a ser realizado
pelo administrador, no momento em que age, deve fundar-se na legitimidade
do comportamento em face dos valores ticos do grupo social em que se
insere. A autoridade administrativa deve atuar de forma lisa e escorreita,
vedado qualquer comportamento malicioso, negligente ou imprudente,
considerado o padro de conduta do homem mdio no exerccio daquela
funo.

Entre as irregularidades analisadas a partir da seleo de tipos constantes da Tabela

6, possvel afirmar que o nepotismo, ao lado de outras situaes, como a fraude licitao e
o conluio entre licitantes, um dos melhores exemplos no qual a moral comum
instantaneamente acionada no ntimo do julgador em conjunto com a moralidade
administrativa, mesmo que se desconhea, em princpio, sobre a existncia de vedao legal
explcita com relao irregularidade.
Nesses casos, emerge a tica que permeia o ordenamento jurdico e que influencia as
decises do julgador e do aplicador do direito ministros do TCU, no caso -, quer seja por
meio de princpios, quer seja de regras, sendo aplicvel, na subsuno dos casos concretos em
anlise s normas, o pensamento de Nalini (2008, p. 146 grifos do original): o enfoque
moral e tico est na maior parte das decises judiciais, explcito ou no. O julgamento uma
opo tica, embora esse aspecto possa estar submerso numa roupagem jurdico-positivista.

65

TIPO DE IRREGULARIDADE

Concesso/definio de valores de dirias e passagens areas

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

17

Um tipo de irregularidade bastante freqente nos processos apreciados pelo TCU e

que contou com 17 ocorrncias nesta pesquisa foi a concesso/definio de valores de dirias
e passagens areas. Nessa contagem, foram levados em conta tanto os acrdos que
abordaram as normas que fixaram valores de dirias em montantes considerados atentatrios
moralidade administrativa e a outros princpios constitucionais, como aqueles que
consideraram o gozo de dirias e passagens areas em quantidades e/ou condies reputadas
imorais.
No caso dos questionamentos relativos aos valores fixados por entidades quanto ao
valor a ser pago a seus servidores e funcionrios quando fazem jus s dirias, parte dos
acrdos referiu-se ao Sistema S (Acrdo 700/2006 1 Cmara e Acrdo 288/2007 Plenrio) e parte a deliberaes relativas a Conselhos de Fiscalizao Profissional (Acrdos
1.039/2008 1 Cmara e Acrdos 570/2007 e 462/2008, ambos do Plenrio).
No caso do Sistema S e dos Conselhos de Fiscalizao Profissional, o TCU firmou
o entendimento de que esses entes devem obedecer aos valores fixados em seus regulamentos
internos, sem prejuzo de que o rgo de controle externo intervenha em casos de abuso, se
vislumbrar ofensa aos princpios da moralidade, da eficincia e da razoabilidade, no que diz
respeito aos montantes fixados.
Com relao ao Poder Executivo federal, no houve questionamentos atinentes
fixao de valores de dirias, visto que as regras para percepo dessa espcie de indenizao
e os respectivos valores esto dispostos no Decreto 5.992, de 19 de dezembro de 2006, vlido
para a administrao federal direta, autrquica e fundacional. Alm disso, h base legal para a
indenizao devida aos servidores sob a forma de dirias, conforme arts. 51, II, 58 e 59 da Lei
8.112/1990, aplicvel aos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em
regime especial, e das fundaes pblicas federais.
Outra irregularidade que contribuiu para a recorrncia do tipo sob anlise, na
segunda vertente inicialmente mencionada, foi a concesso de dirias e passagens em
benefcio pessoal dos gestores, sem que a indenizao e o pagamento do transporte areo
correspondente servisse ao atendimento de alguma finalidade institucional, de interesse do
servio.

66

Na seleo dos acrdos analisados, uma das situaes ilustrativas que correspondeu
a essa irregularidade foi a concesso de dirias e passagens a servidores em datas que tinham
incio ou incluam finais de semana e/ou feriados (caso, por exemplo, verificado nos Acrdos
3.871/2007 e 3.872/2007, ambos da 1 Cmara), sem que as concesses contassem com
qualquer justificativa baseada em fins institucionais.
Quanto

infringncia

de

princpios

constitucionais,

foram

citados

nas

fundamentaes dos acrdos analisados, em especial, os princpios da legalidade e da

impessoalidade, sempre em conjunto com o princpio da moralidade. Alm disso, foram feitas
remisses ao princpio da eficincia, visto que o tipo de gasto irregular em comento se
concretiza em detrimento dos recursos pblicos despendidos com as dirias e passagens
areas.
Assim como outras irregularidades que demonstram evidente ausncia de interesse
pblico na finalidade do ato administrativo como acontece nos casos de nepotismo -, a
concesso de dirias e passagens desvinculadas de qualquer atividade prpria da
Administrao implicou, na maioria dos casos, na meno, pelos julgadores do TCU, do
princpio da impessoalidade. Essa infringncia tambm esteve relacionada ao emprego
indevido do poder discricionrio dos administradores que autorizaram essas concesses, ao
extrapolarem os limites permitidos pela lei para essa espcie de ato, recaindo em ilegalidade e
imoralidade.
Para ilustrar a percepo do TCU sobre o tipo de irregularidade sob anlise, no qual
restou comprovada, no caso concreto analisado, a prtica ilegal de ato discricionrio, com
mera satisfao de interesse pessoal dos servidores beneficiados, pode ser citado trecho do
voto proferido pelo Ministro Ubiratan Aguiar no Acrdo 1.234/2008 - Plenrio, a seguir
transcrito:
5. Conforme destacado no quadro elaborado pela Secex, essas despesas
foram realizadas com viagens para participar de inauguraes, homenagens,
congressos e entrega de comendas e medalhas sem pertinncia com o
interesse pblico ou motivao suficiente, contrariando assim os princpios
da moralidade e da eficincia, previstos no art. 37, caput, da
Constituio Federal; os princpios administrativos da razoabilidade e da
adequao do ato administrativo ao interesse pblico; e o princpio da
economicidade contido no art. 16, III, alneas b e c da Lei 8.443/92.
(...)
7. Alm disso, h que se lembrar que os atos administrativos
discricionrios do margem de liberdade de ao para o gestor agir pela
sua convenincia e oportunidade, devendo, porm, observar a lei, a
finalidade pblica, a moralidade administrativa, a razoabilidade e o
interesse pblico.
(...)

67

11. Em observncia ao princpio da moralidade, presente nos arts. 5,

inciso LXXIII e 37 da Constituio Federal, deve o gestor agir em
conformidade com os princpios ticos, sob pena de ilicitude de seus
atos, agindo em relao aos administrados sem favoritismo ou
predilees pessoais.
(grifos nossos)

Como causa do tipo de irregularidade em discusso, verificou-se, ainda, em alguns

acrdos analisados, que a prpria atividade de controle realizada in loco pelos servidores do
TCU no possua meios suficientes para aferir se houve, ou no, efetiva destinao pblica no
uso de dirias e passagens.
A razo dessa impossibilidade de exerccio pleno do controle deveu-se ao fato de que
muitos gestores que concederam esses benefcios, em proveito prprio ou de outros
servidores, deixaram de motivar adequadamente os respectivos atos administrativos que
autorizaram essas indenizaes e pagamentos de despesas com transporte. O conhecimento
dos elementos de fato e de direito que justificariam esses gastos restou, portanto, prejudicado.
Por se adequar a essa situao e a tema tratado anteriormente nesta monografia,
especificamente na subseo 2.2.3 (Ato Administrativo), cabe fazer referncia ao Acrdo
1.870/2007 Plenrio, no qual foi abordada a questo da falta de motivao dos atos
administrativos.
No caso concreto apreciado por meio da referida deliberao, o relator, Ministro
Valmir Campelo, ressaltou a dificuldade de se aferir a legalidade dos atos de concesso de
dirias e passagens quando o gestor, sob o manto de suposta discricionariedade, opta por no
agir com clareza ao no explicitar os reais motivos, de fato e de direito, que justificariam a
autorizao dessas espcies de despesa:
15. Quanto ausncia de motivao adequada de parte significativa das
sobreditas despesas [com dirias e passagens areas], trata-se de
irregularidade igualmente grave, pois, sem a apropriada justificao da
deciso administrativa, no h como se assegurar a racionalidade ou
razoabilidade do ato e sua submisso ao direito.
16. Conforme lembrado pelo Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha,
que funcionou inicialmente nos autos (parecer de fls. 20/22), nos termos da
Lei n 9.784/99, motivar significa indicar os pressupostos de fato e de direito
que determinaram a deciso, devendo a motivao ser explcita, clara e
congruente (arts. 2, pargrafo nico, inciso VII, e 50, 1), concluindo, na
seqncia, que:
Restaram no afastadas as irregularidades de ausncia de publicidade
e de motivao adequada dos atos em que [a ento Presidente Maria
do Socorro Costa Miranda] concedia dirias a si mesma, nocomprovao de atendimento ao interesse pblico para as autorizaes
de vrios deslocamentos de Frederico Sadeck Filho e Elna Thadeu de
Castro Sadeck, bem como evidncias de que esses servidores foram
distinguidos com pagamento de dirias no em funo das atribuies

68

objetivas e especficas dos cargos que ocupavam, mas por vnculos de

afeto e afinidade, o que se compreende em relacionamentos
familiares, porm, no se admite no servio pblico.
17. Evidentemente, o exerccio do poder discricionrio - alegado pela
peticionria - no autoriza o administrador a uma conduta que despreze
a tica e a moral, que so valores fundamentais consagrados pelo sistema
jurdico ptrio.
18. Alis, so esses preceitos bsicos, de contedo no-exaustivo, que
refutam as prticas aqui reveladas e que a pea recursal no foi capaz de
elidir.
(grifos nossos)

Nota-se, portanto, que, casos como aquele referenciado no Acrdo 1.870/2007

Plenrio e que, de modo semelhante, se manifestaram em outros acrdos que compuseram as
ocorrncias do tipo de irregularidade sob exame, evidenciam desrespeito moralidade
administrativa e aos princpios da impessoalidade, eficincia e legalidade.
Quanto a esse ltimo princpio, seu emprego pelos julgadores do TCU ocorreu,
especialmente, pela falta de motivao dos atos administrativos (cf. art. 50 da Lei
9.784/199962) e pelo descumprimento de regras especficas que autorizam despesas com
dirias e passagens (cf., por exemplo, as disposies do Decreto 5.992/2006), visto que no
foi possvel identificar qualquer finalidade pblica nesses dispndios.
Se os atos so evidentemente praticados contra expressa disposio legal e infralegal,
sem enunciao dos motivos (MEDAUAR, 2008, p. 137) e sem atendimento do interesse
pblico, podem estes ser considerados ilegtimos e desconformes moralidade administrativa,
assertiva que se inspira na lio de Furtado (2007, p. 106): a violao da moralidade
administrativa importa em ilegitimidade do ato.
Complementa esse raciocnio e finaliza a anlise do tipo de irregularidade
concesso/definio de valores de dirias e passagens areas, o pensamento de Figueiredo
(2006, p. 367) acerca das competncias que a Constituio Federal conferiu ao TCU, no qual
essa autora relaciona a moralidade legitimidade do ato administrativo:
Pretendeu o texto constitucional, para se assegurar o cumprimento da
moralidade administrativa outro importante vetor -, que se fizesse tambm
controle quanto legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas.
Qual o sentido da legitimidade? Transcende o de legalidade?
Legtimo o que est conforme a lei, fundado no direito, na razo ou na
justia.

62

Lei 9.784/1999:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando: (...) (grifo nosso).

69

Poder-se-ia dizer que legtimo confunde-se com legal. Temos para ns,
entretanto, que, no texto constitucional, deve necessariamente significar algo
mais.
Deveras, o art. 7063 afirma que a fiscalizao exercer-se- quanto
legalidade e legitimidade.
A cpula e deve agregar necessariamente algo. Parece-nos, pois, ter
pretendido o texto constitucional que o controle se exercesse no apenas
sobre a legalidade em sentido estrito, porm levando em considerao o
Direito em sua plenitude, tal seja, o complexo de normas e princpios.
No apenas a lei, mas toda a principiologia constitucional, ou como disse
Bobbio, tambm os valores agregados legalidade merecem controle.
(grifos nossos e do original)

TIPO DE IRREGULARIDADE

Licitao: inexigibilidade indevida

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

15

Alm do tipo dispensa indevida, a inexigibilidade indevida tambm foi outro

tipo de irregularidade recorrente nos acrdos analisados, que traz como conseqncia a norealizao de licitao, embora houvesse condies de lev-la a efeito em ambas as situaes.
Furtado (2007, p. 420) explica que a diferena bsica entre os casos de dispensa e de
inexigibilidade reside no fato de que no primeiro haveria a possibilidade de competio, de
modo que seria possvel a realizao de licitao (...), ao passo que, no segundo, a
inexigibilidade, no haveria competio.
Nas 15 deliberaes que fizeram parte das ocorrncias contabilizadas na Tabela 6
com relao inexigibilidade indevida, no restou comprovada inviabilidade de competio
capaz de justificar a no-realizao da licitao nos casos concretos analisados, razo pela
qual o Tribunal reprovou o procedimento dos gestores envolvidos.
O excerto do voto do Ministro Marcos Bemquerer Costa, proferido no Acrdo
146/2007 1 Cmara, resume a viso que o TCU tem sobre essa questo:
23. de se destacar que, por definio, licitao o procedimento
administrativo mediante o qual os rgos pblicos e entidades selecionam a
proposta mais vantajosa para a avena de seu interesse. Nesse contexto,
surge um princpio basilar ao direito administrativo, qual seja, o da
indispensabilidade da licitao para se adquirir, alienar ou locar bens,
contratar a execuo de obras ou servios, que tem assento constitucional

63

Constituio Federal:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
(...) (grifos nossos)

70

(art. 37, inciso XXI, da Carta Poltica) e infraconstitucional - art. 2 da Lei n.

8.666/1993 para administrao pblica e art. 2 do RLC para o Sesc.
24. Essa demanda decorre de princpios tambm insculpidos no caput do art.
37 da Constituio Federal de 1988, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia, alm de outros elencados pela
doutrina para a licitao. dizer: a regra estatuda na Constituio Federal
a da obrigatoriedade de licitar, j as hipteses de dispensa e de
inexigibilidade de certame devem ser interpretadas como excees.
(grifos nossos)

Cabe destacar que em todas as 15 deliberaes pesquisadas, alm do princpio da

moralidade, o princpio da impessoalidade foi sempre mencionado. Essa ligao entre os dois
princpios pode ser explicada pelo fato de que a inexigibilidade indevida, at em maior grau
do que a dispensa indevida, tem como fator motivador, em muitos casos, a existncia de
estreito relacionamento do gestor com o contratado, que acaba sendo premiado por no ter
que se submeter concorrncia com outros possveis interessados em fornecer produtos ou
prestar servios de interesse para a Administrao.
O Ministro Ubiratan Aguiar, no voto que fundamentou o Acrdo 2.689/2008
Plenrio, lanou mo do binmio moralidade-impessoalidade para condenar contratao que
havia sido precedida de inexigibilidade indevida:
9. A forma como se deu a contratao e o contexto que a cercou demonstra
que houve benefcio indevido empresa ACIC, e, por bvio, Sr ngela
Assis Coronel, que no arcou com o nus de se submeter concorrncia com
outras empresas do ramo de comunicao que tambm poderiam ter prestado
os servios BR, com desrespeito aos princpios da moralidade e da
impessoalidade, previstos no caput do art. 37 da Constituio Federal.
(grifo nosso)

Assim como ocorre nas dispensas indevidas, pode-se afirmar que as ocorrncias de
inexigibilidade irregular afetam diretamente os princpios da legalidade, moralidade,
impessoalidade, isonomia, eficincia, publicidade e dever de licitar, os que de modo mais
recorrente foram mencionados nas fundamentaes das deliberaes analisadas.

TIPO DE IRREGULARIDADE
PL

Contratos: sub-rogao

12

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

14

A sub-rogao contratual, considerada ofensiva moralidade administrativa e a

outros princpios constitucionais, contou com 14 remisses entre os acrdos considerados de
interesse para a pesquisa, sendo a quase totalidade oriunda do Plenrio, com 12 deliberaes.

71

A sub-rogao de contratos - que no se confunde com a subcontratao, que

permitida de modo parcial nos contratos regidos pela Lei 8.666/199364-, refere-se cesso,
total ou parcial, dos direitos, privilgios e responsabilidades que o contratado assumiu perante
a Administrao a terceiro estranho a essa relao, que no participou da licitao (ou da
dispensa ou inexigibilidade) que precedeu assinatura do contrato.
Mesmo havendo remisso na Lei de Licitaes sobre eventual possibilidade de a subrogao ser aprovada previamente pela Administrao desde que prevista no edital da
licitao e no correspondente contrato -, a partir de interpretao do dispositivo da Lei
8.666/1993 que dispe sobre as hipteses de resciso contratual65, tal prtica vem sendo
condenada pelo TCU desde a aprovao da Deciso 420/2002 Plenrio, na qual foi firmado
o seguinte entendimento (excerto da parte dispositiva da deciso):
8.5 - firmar o entendimento de que, em contratos administrativos,
ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a
diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma
solidria, por contrariar os princpios constitucionais da moralidade e da
eficincia (art. 37, caput, da Constituio Federal), o princpio da
supremacia do interesse pblico, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da
Constituio) e os arts. 2., 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93;
(grifo nosso)

Nos acrdos analisados, alm de considerada moralmente reprovvel, a sub-rogao

contratual foi considerada lesiva, na maior parte dos casos, aos princpios da eficincia e do
dever de licitar, por configurar burla pessoalidade na execuo contratual e, em
conseqncia, necessidade de prvia participao em processo licitatrio no qual a
Administrao visou seleo da proposta que lhe fosse mais vantajosa.
Merece destaque,entre os acrdos analisados, o de n 1064/2007 Plenrio, em cujo
voto o Ministro Valmir Campelo, relator dessa deliberao, externou as razes que, a partir da
citada deciso de 2002, levaram o TCU a no mais aceitar as sub-rogaes parciais ou totais
de contratos administrativos:
5. Sabe-se que a licitao o procedimento administrativo mediante o qual o
Administrador Pblico seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato
64

Lei 8.666/1993:
Art. 72. O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder
subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela
Administrao. (grifo nosso)
65
Lei 8.666/1993:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
(...)
VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou
transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no
contrato; (grifos nossos)

72

de seu interesse. Trata-se de um princpio basilar no direito administrativo,

segundo o qual o correto a indispensabilidade do processo licitrio
quando o Poder Pblico necessita adquirir, alienar ou locar bens, ou, ainda,
contratar obras e servios, de acordo com o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal e o art. 2 da Lei n. 8.666/93, ressalvadas as dispensas
previstas em lei. Ademais, essa exigncia constitucional e legal decorre
tambm dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, dentre outros, insculpidos no caput do art. 37
da Constituio Federal.
(...)
8. (...) foi constatada tambm a ocorrncia de sub-rogao contratual aps
a Deciso n. 420/2002 - TCU - Plenrio. Naquela oportunidade o Tribunal
firmou entendimento no sentido de que, em contratos administrativos,
ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a
diviso das responsabilidades, inclusive de forma solidria, tendo em
vista que o procedimento contraria os princpios constitucionais da
moralidade e da eficincia (art. 37, caput, CF), o da supremacia do
interesse pblico e o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da CF e arts. 2, 72
e 78, VI, da Lei 8.666/93).

A sub-rogao mereceu nmero considervel de remisses nos acrdos analisados

visto que representa quebra da confiana estabelecida entre contratado e Administrao, nos
casos em que esta no tinha conhecimento dessa irregularidade, com reflexos negativos no
princpio da moralidade, visto que somente
o contratado , em tese, o que melhor comprovou condies de contratar
com a Administrao, fato que, inclusive, levou o legislador a s admitir a
subcontratao de obra, servio ou fornecimento at o limite consentido, em
cada caso, pela Administrao, isso sem prejuzo de sua responsabilidade
legal e contratual (art. 72 do Estatuto [das Licitaes Lei 8.666/1993].
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 163)

Quando a Administrao tinha cincia da ocorrncia da sub-rogao e, mesmo assim,

no impediu a sub-rogao, houve a devida condenao ou audincia dos gestores envolvidos
(casos, por exemplo, constatados nos Acrdos 100/2004, 136/2004, 1.368/2004 e
1.000/2005, todos do Plenrio).

TIPO DE IRREGULARIDADE

Conselhos de fiscalizao profissional: concurso pblico

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

14

De modo semelhante ao tipo de irregularidade anteriormente abordado, que envolveu

os processos seletivos no Sistema S, tambm os Conselhos de Fiscalizao Profissional, por
diversas vezes (em 14 deliberaes analisadas, sobretudo no Plenrio do TCU, com 9
ocorrncias), infringiram o princpio da moralidade e outros princpios constitucionais ao no

73

realizarem concurso pblico para o preenchimento de seu quadro de pessoal ou o realizarem

sem a plena observncia desses princpios (para os postos que no poderiam ser objeto de
terceirizao, por guardarem correlao com as atribuies finalsticas das entidades).
A dvida inicial que poderia justificar esse tipo de irregularidade, de modo
semelhante ao que foi aventado para as entidades do Sistema S, seria aquela relativa
natureza jurdica dos conselhos. Se o enquadramento escolhido fosse como instituies de
direito privado, restaria afastada a obrigatoriedade de concurso pblico, prevista no art. 37,
inciso II, da Constituio Federal.
Ocorre que a partir de deciso proferida em sesso de 9/3/2000 do STF, no Mandado
de Segurana 21.797-966 (Relator: Ministro Carlos Velloso), publicada no Dirio da Justia
(DJ) de 18/5/2001, foi reconhecida a natureza autrquica dos conselhos, devendo ser regidos,
portanto, por normas de direito pblico67. Desse modo, firmou-se o entendimento de que tais
entidades deveriam observar a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para
contratao de pessoal68.
A partir da mencionada data, com respaldo na jurisprudncia do STF, no mais
deveria haver, de acordo com o TCU, qualquer conivncia com relao a atos de admisso
dos Conselhos de Fiscalizao Profissional que no haviam sido precedidos do devido
concurso pblico, devendo, assim, ser julgados ilegais.
No voto que fundamentou o Acrdo 628/2003 Plenrio, o relator, Ministro
Guilherme Palmeira, deixou assente sua opinio, acolhida pelo colegiado que prolatou essa
deliberao, no sentido de que
tendo o Supremo Tribunal Federal julgado o mrito das contendas, h de se
acatar o posicionamento ali adotado e exigir sua observncia, a partir, no
entanto, de sua publicao no Dirio da Justia (18/05/2001), e, no, como
antes deliberado, a contar da data da sesso em que foi prolatado
(09/03/2000). (grifo nosso)

Mesmo tendo sido publicada a referida deciso do STF em maio de 2001, nos anos
que se seguiram continuaram a chegar ao conhecimento do TCU inmeras situaes de
66

Ver, tambm, o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.717/DF - Relator: Ministro

Sydney Sanches - Julgamento: 7/11/2002 DJ: 28/3/2003.
67
Mesmo antes do posicionamento do STF, o TCU j havia estabelecido sua prpria compreenso sobre a
questo, conforme Deciso 701/1998 Plenrio, pela natureza autrquica dos Conselhos de Fiscalizao
Profissional.
68
A respeito do tema, cabvel a aplicao da Smula TCU n 231:
A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela
compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, as Sociedades de
Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa
privada. (grifos nossos)

74

contratao de pessoal por Conselhos de Fiscalizao Profissional sem a realizao de

concurso pblico, pelo fato de tais entidades considerarem, como uma das justificativas para o
cometimento da irregularidade, que as pessoas por eles contratadas no seriam servidores
pblicos (stricto sensu), o que afastaria, por conseguinte, a incidncia do art. 37, inciso II, da
Constituio Federal.
Esse raciocnio equivocado foi rechaado em diversas deliberaes analisadas nesta
pesquisa, tendo sido bem resumida a percepo que o TCU tem sobre esse tipo de
irregularidade no voto proferido pelo Ministro Valmir Campelo, por ocasio do julgamento
do Acrdo 1.605/2005 1 Cmara que esclareceu, inclusive, possvel dvida que poderia
haver sobre o regime jurdico de enquadramento dos empregados dos Conselhos, que deve ser
o da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) -, cujo trecho de interesse transcrito a seguir:
3. Com relao aos argumentos dos recorrentes que fundamentam a tese de
que as determinaes dirigidas por este Tribunal ao Conselho Regional de
Contabilidade de Sergipe, no sentido da realizao de concurso pblico, so
imprprias, ilegais e inconstitucionais, uma vez que no h servidores
pblicos nos Conselhos de Contabilidade, verifico do acima relatado que:
a) a matria j foi exaustivamente analisada por este Tribunal, tendo ficado
assente, em todas as ocasies, que as entidades de fiscalizao das
profisses regulamentadas possuem carter autrquico, devendo,
portanto, submeterem-se aos princpios basilares da Administrao
Pblica, tais como: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade,
supremacia do interesse pblico sobre o privado, entre outros;
b) o Supremo Tribunal Federal tambm j se pronunciou acerca da matria,
afastando definitivamente qualquer dvida quanto classificao dos
conselhos de fiscalizao profissional como autarquia, ainda que suas leis
de criao sejam silentes quanto a essa classificao, uma vez que os
elementos intrnsecos que caracterizam a autarquia esto presentes nas
entidades fiscalizadoras das profisses regulamentadas;
c) a obrigao de proceder ao concurso pblico para a contratao de
servidores dos Conselhos de Contabilidade tem sido confirmada
reiteradas vezes, a cada processo apreciado nesta Casa, cabendo lembrar
que quando dirigida determinao a entidades fiscalizadoras do exerccio
profissional, no sentido de que promovam o concurso pblico, no significa
dizer que estariam seus servidores mudando de regime, do da CLT69 para o
estatutrio. Isso porque a entidade est a obrigada a realizar concurso
pblico para suprir as lacunas do seu quadro de pessoal, por determinao da
norma constitucional.
4. Em razo disso, no h como tornar insubsistente as determinaes de
observncia ao disposto no art. 37, inciso II, da Constituio Federal, e no
art. 57 da Lei n. 8.666/93, visto que no foram trazidos aos autos pelos
69

Lei 9.649, de 27 de maio de 1998:

Art. 58 omissis (caput declarado inconstitucional pelo STF, juntamente com os 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 8
desse artigo)
(...)
3o - Os empregados dos conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela legislao
trabalhista, sendo vedada qualquer forma de transposio, transferncia ou deslocamento para o quadro da
Administrao Pblica direta ou indireta.

75

recorrentes nenhum argumento suficientemente capaz de modificar o

entendimento dominante nesta Casa, acerca da natureza jurdica das
entidades de fiscalizao das profisses regulamentadas, e da conseqente
submisso dessas entidades s normas da Administrao Pblica.
(grifos nossos)

O tipo de irregularidade em anlise foi fundamentado, na maior parte dos casos, nos
princpios da isonomia, impessoalidade e publicidade, alm da moralidade administrativa,
visto que nessas situaes sempre h o favorecimento de determinadas pessoas em detrimento
da coletividade, de onde poderia provir um maior nmero de candidatos s vagas oferecidas
nos conselhos, por meio de concurso pblico, em igualdade de condies para todos os
interessados.
Para o atendimento de tais princpios, o Ministro Andr Lus de Carvalho, ao proferir
seu voto no mbito do Acrdo 2.562/2008 Plenrio, fez remisso a deliberao que no se
inseriu no escopo temporal desta pesquisa, mas em cuja fundamentao o relator, Ministro
Augusto Sherman Cavalcanti, teceu consideraes sobre como deveria ser levado a efeito os
concursos pblicos promovidos pelos Conselhos de Fiscalizao Profissional:
9. No voto proferido pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti,
que redundou no Acrdo 42/2002 - 2 Cmara, ficaram, porm,
esclarecidas as regras do concurso pblico que devem ser adotadas pelos
conselhos de fiscalizao profissional, in verbis:
"(...) Concurso pblico , dentre outras caractersticas, aquele amplamente
divulgado ao conhecimento pblico, no qual restem pblica e previamente
estabelecidos os requisitos para a candidatura e a sistemtica de avaliao
dos candidatos, e garantam objetividade na avaliao. No h como
considerar que meros processos seletivos, de publicidade e isonomia
limitados, atendam aos ditames constitucionais incidentes sobre as entidades
regidas pelo direito pblico (art. 37, inciso II, da CF). Ressalto, aqui, no se
estar afirmando que os conselhos devem promover concurso pblico nos
moldes da Lei n 8.112/1990, mas sim conforme determinao e princpios
constitucionais, nos moldes, por exemplo, daqueles j promovidos por
diversas empresas estatais".
(grifos nossos)

Somente haver o atendimento aos princpios da moralidade e aos demais princpios

destacados anteriormente caso no haja dvidas sobre as regras a serem seguidas tanto pelos
Conselhos ao promover os concursos pblicos, como por aqueles que se dispuserem a
participar dessas selees, na forma delineada no citado trecho do voto que fundamentou o
Acrdo 42/2002 - 2 Cmara. Desse modo, com procedimentos transparentes, pode ser
evitada qualquer suspeita quanto existncia de benefcio a determinadas pessoas, caso em
que pode haver quebra, em especial, do princpio da impessoalidade.

76

TIPO DE IRREGULARIDADE

10
11

Licitao: direcionamento / favorecimento a licitantes

Licitao: fraude licitao / conluio entre licitantes

PL

10
11

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

2
-

1
-

13
11

Os tipos de irregularidade denominados Licitao: direcionamento/favorecimento a

licitantes (meno em 13 acrdos analisados) e Licitao: fraude licitao/conluio entre
licitantes (meno em 11 acrdos analisados), em face da similaridade que guardam entre
si, sero analisados em conjunto. O primeiro tipo pode ser considerado, inclusive, imbricado
com o tipo mais recorrente da pesquisa, intitulado Licitao/contratos: relacionamentos entre
gestores e licitantes/empresas contratadas, que contou com 45 ocorrncias.
Nos tipos relacionados a direcionamento, favorecimento, fraude e conluio h,
usualmente, grande dificuldade para os agentes do controle para detectar a irregularidade e
angariar indcios e provas contra os licitantes que cometem tais irregularidades, que afrontam
os princpios constitucionais, os princpios e regras constantes na Lei 8.666/1993 (Lei de
Licitaes), alm de outras normas legais e infralegais.
Os mecanismos utilizados por aqueles que tm interesses escusos ao contratar com a
Administrao so, muitas vezes, sofisticados, o que dificulta a deteco de determinados
padres que poderiam tornar a irregularidade mais evidente. Alm disso, nem sempre
possvel identificar se houve conivncia ou participao direta dos gestores pblicos na
ilegalidade, os quais deveriam evit-la e denunci-la aos rgos de controle.
Entre os acrdos analisados, sobressaram-se, nas respectivas fundamentaes, os
princpios da impessoalidade e da isonomia e, no caso especfico das ocorrncias relativas ao
tipo de irregularidade fraude licitao/conluio entre licitantes, o princpio da probidade
administrativa, sempre em conjunto com o princpio da moralidade (que foi o nico princpio
constitucional mencionado em trs dos 24 acrdos contabilizados para os dois tipos de
irregularidade em anlise).
Como exemplo de acrdo que abordou irregularidade atinente a favorecimento de
determinado licitante, pode-se citar o Acrdo 1048/2008 1 Cmara. O relator dessa
deliberao, Ministro Valmir Campelo, ressaltou, no voto que precedeu o acrdo, situao de
injustificada inabilitao de licitantes por excesso de formalismo do pregoeiro que conduziu o
certame, tendo excetuado desse procedimento desarrazoado apenas a empresa que foi
declarada vencedora. Os fundamentos para aplicao de multa ao responsvel foram
apresentados nos seguintes termos pelo relator:

77

3. De fato, resta inequivocamente demonstrado que o Sr. Everton Jos dos

Santos Filho, ao conduzir o Prego n 148/2005, que teve por objeto
contratar empresa para organizar o evento Encontro dos Professores de 1 e
2 segmentos do EJA, agiu em afronta aos princpios da moralidade e da
impessoalidade administrativa, ao executar atos que favoreceram empresa
que se sagrou vencedora na licitao em apreo.
4. Revelam-se desproporcionais e desarrazoados os critrios que, de uma
parte, por excesso de formalismo, culminaram na inabilitao de todas as
demais concorrentes do prego - exceo daquela que veio a ser a
vencedora - e, de outra parte, permitiram a classificao de licitante que
desatendia item importante do edital, relacionado suficincia de liquidez
financeira.
5. Injustificvel, portanto, a conduta do responsvel, a qual deve ser
sancionada com a aplicao de multa, por caraterizar grave ato atentatrio
aos princpios e normas que regem a administrao pblica em geral e o
sistema licitatrio em especfico.
(grifo nosso)

Um exemplo de deliberao capaz de ilustrar o conluio entre licitantes e, ainda, uma

situao de fraude licitao, o Acrdo 1.774/2008 Plenrio, que teve como
consequencia a declarao de inidoneidade das licitantes envolvidas, ante a gravidade das
constataes do TCU, para participar de licitaes na Administrao Pblica federal pelo
prazo de cinco anos.
No voto que fundamentou essa deliberao, o relator, Ministro Ubiratan Aguiar, deu
nfase inobservncia do princpio da moralidade, cuja principal consequencia foi o
comprometimento dos princpios basilares das licitaes, previstos no caput do art. 3 da Lei
8.666/1993:
6. Quanto s oitivas das empresas Virtual e Sinasc, a leitura de suas defesas
denota mera inteno de tangenciar a principal irregularidade tratada nos
autos, qual seja, o conluio verificado na participao de ambas na
concorrncia promovida pelo Dnit. A estreita relao mantida entre ambas
torna claro que seus scios e representantes legais atuam em perfeita
consonncia, sendo que, em muitos casos, torna-se difcil identific-las, na
prtica, como pessoas jurdicas distintas.
(...)
15. Esse rol de irregularidades, que macularam a participao das empresas
Sinasc e Virtual na Concorrncia n 332/2005 e que no foram por elas
descaracterizadas, justifica a rejeio das defesas por elas apresentadas em
resposta oitiva do TCU. As ilegalidades por elas cometidas representam
total inobservncia do princpio constitucional da moralidade,
insculpido no caput do art. 37 da Constituio Federal, que, no caso
tratado neste processo, trouxe prejuzo aos demais princpios
apresentados no art. 3 da Lei de Licitaes, especialmente no que diz
respeito ao deliberado e indevido afastamento da competitividade que seria
esperada entre as licitantes.
(...)
17. Alm disso, considerando a gravidade da atuao das empresas Sinasc e
Virtual na Concorrncia n 332/2005, com absoluto descaso ao princpio
constitucional da moralidade, que trouxe prejuzo efetiva

78

competitividade do certame, sugiro ao colegiado que acolha, nos termos da

minuta de acrdo adiante apresentada, a proposta de declarao de
inidoneidade dessas licitantes, para que sejam impedidas de participar de
licitaes na Administrao Pblica federal pelo prazo de cinco anos.
(grifos nossos)

Infelizmente, conforme atesta Di Pietro (2007, p. 70), so frequentes, em matria de

licitao, os conluios entre licitantes, a caracterizar ofensa a referido princpio [aluso
moralidade administrativa], a exemplo da situao verificada no mbito do Acrdo
1.774/2008 Plenrio.
Em deliberao que congrega as irregularidades do favorecimento proporcionado
por agentes da Administrao em benefcio de determinadas empresa e do conluio entre
licitantes, qual seja, o Acrdo 50/2006 Plenrio, foi consignada, no voto do relator,
Ministro Marcos Vinicios Vilaa, a ofensa aos princpios da moralidade, impessoalidade e
isonomia. A existncia de ajuste irregular entre o rgo promotor do certame e as empresas
convidadas para dele participar foram destacadas nos seguintes trechos do voto desse acrdo:
3. A expedio de convites, no nmero mnimo permitido de trs, somente a
empresas sediadas em municpios diferentes do licitante, quando ali existiam
estabelecimentos em condies de participar da competio, associada
existncia de relaes de parentesco entre scios de duas das trs
empresas convidadas e apresentao de todas as propostas no dia
08/03/2002, data da expedio do instrumento convocatrio, quando a ata da
sesso de abertura das propostas teria ocorrido em 18/03/2002, contribuem
para firmar minha convico da existncia de combinao entre a prefeitura
e as empresas participantes do certame, com vistas sua simulao.
(...)
7. A defesa alega tambm a inexistncia de proibio legal quanto
convocao de empresas que possuam parentes prximos e que a
Administrao no tem de realizar pesquisa prvia de preos para
demonstrar a sua compatibilidade com os de mercado, referindo-se, aqui, a
outra irregularidade encontrada no certame. O primeiro argumento
despreza a existncia de princpios norteadores dos procedimentos
licitatrios, tais como os da moralidade, impessoalidade e isonomia,
desconsiderados no certame, sobretudo quando se associa as relaes de
parentesco entre seus competidores a outras circunstncias que nele se
sucederam, as quais contrariam a afirmao da defesa de que nenhum outro
fato teria desabonado a licitao. O segundo, conforme pertinentemente
anotado pela unidade tcnica, distorce preceitos da prpria lei das licitaes,
bem como farta jurisprudncia desta Corte, que estabelecem a
obrigatoriedade de apresentao de pesquisa prvia de preos nos certames
da natureza do que se examina.
(grifos nossos)

Pode-se concluir que as prticas nocivas que compem os dois tipos de

irregularidade sob anlise cumprem o papel das licitaes, qual seja, obteno da proposta
mais vantajosa Administrao com respeito isonomia, de modo apenas aparentemente

79

legtimo e legal. Na realidade, a contratao de uma empresa que obteve qualquer tipo de
favorecimento, que se associou em conluio a outro concorrente ou que, de alguma forma,
fraudou o processo de licitao organizado pelo rgo da Administrao, est maculada desde
a origem70, mesmo que os preos praticados na fase de execuo do contrato tenham sido
alinhados aos de mercado (ou at inferiores).
Prevalece, nesses casos, o princpio da moralidade administrativa, alm de outros que
podem servir como norte nas licitaes pblicas, pois, se fosse aceita a possibilidade de
ratificao de atos nulos praticados nessas situaes, por suposto atendimento
economicidade a exemplo da homologao de um certame que, reconhecidamente, foi
maculado por alguma espcie de fraude ou conluio -, cairia por terra todo o arcabouo legal e
infralegal que serve de sustentao para que os princpios constitucionais sejam preservados
nas contrataes pblicas.

TIPO DE IRREGULARIDADE

12

Pessoal: penso civil (no-comprovao da dependncia

econmica do beneficirio em relao ao instituidor)

PL

QUANTIDADE DE
DELIBERAES
1C
2C
TOTAL

10

O ltimo tipo de irregularidade apresentado na Tabela 6 e que contou com nmero

mnimo arbitrado nesta pesquisa para ser considerado como tendo recorrncia significativa
(mencionado em, no mnimo, 10 dos acrdos analisados), foi a no comprovao da
dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor, nos casos que apreciaram
atos de concesso de penso civil (ou recursos interpostos contra julgamentos que
consideraram os atos ilegais).
Entre os acrdos analisados, houve absoluto equilbrio entre a meno isolada do
princpio da moralidade nos votos das deliberaes e a meno em conjunto desse princpio
com o da legalidade.
Nesse segundo caso, a possvel explicao advm das regras existentes no
ordenamento jurdico positivo que dispem sobre os requisitos para que se configure a relao

70

Lei 8.666/1993:
Art. 49 A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder revogar a licitao por
razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente
para justificar tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante
parecer escrito e devidamente fundamentado.
(...)
2o A nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do
art. 59 desta Lei. (grifo nosso)

80

entre instituidor e beneficirio da penso civil, a exemplo daquelas constantes do art. 217 da
Lei 8.112/199071. Na maioria dos casos analisados nesta pesquisa, o dispositivo mais
afrontado dessa norma legal foi a alnea b do inciso II do referido artigo, que dispe sobre a
penso temporria a o menor sob guarda ou tutela at 21 (vinte e um) anos de idade.
A irregularidade mais recorrente que provocou as remisses ao princpio da
moralidade nas fundamentaes dos acrdos foi a ausncia de comprovao de dependncia
econmica do beneficirio (menor, na maioria das situaes analisadas) em relao ao
instituidor (normalmente um dos avs do menor).
Para comprovar a ilegalidade, o rgo de controle, quando decidiu pela ilegalidade
do ato de concesso de penso (ou manuteno da ilegalidade, em sede recursal), realizou
diligncias a fim de atestar que os pais do menor teriam condies de sustent-lo, sem a
necessidade de instituio do benefcio oriundo de um dos avs, sendo a indicao do menor
como beneficirio, portanto, fraudulenta.
A expresso mais utilizada nos acrdos avaliados, empregada por distintos
ministros do TCU, foi a que destacou que penso no herana, sendo ilustrativa desse
repdio ao artifcio de indicao indevida de beneficirios de penso, fora das hipteses
legais, o voto proferido pelo Ministro Augusto Nardes no Acrdo 696/2007 1 Cmara, do
qual se extrai o seguinte excerto:
7. Com efeito, como bem esclarecido no parecer incorporado ao relatrio
precedente, no foram trazidos aos autos elementos comprobatrios da
incapacidade econmica dos pais em relao s filhas e a penso configura,
sem embargo, violao ao princpio da legalidade, assim como considero
tambm que o ato viola o princpio da moralidade. Da legalidade, pelos
motivos j expostos. Da moralidade, na medida em que se constata a
tentativa de manter o pagamento dos proventos de aposentadoria da ex71

Lei 8.112/1990:
Art. 217. So beneficirios das penses:
I - vitalcia:
a) o cnjuge;
b) a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepo de penso alimentcia;
c) o companheiro ou companheira designado que comprove unio estvel como entidade familiar;
d) a me e o pai que comprovem dependncia econmica do servidor;
e) a pessoa designada, maior de 60 (sessenta) anos e a pessoa portadora de deficincia, que vivam sob a
dependncia econmica do servidor;
II - temporria:
a) os filhos, ou enteados, at 21 (vinte e um) anos de idade, ou, se invlidos, enquanto durar a invalidez;
b) o menor sob guarda ou tutela at 21 (vinte e um) anos de idade;
c) o irmo rfo, at 21 (vinte e um) anos, e o invlido, enquanto durar a invalidez, que comprovem dependncia
econmica do servidor;
d) a pessoa designada que viva na dependncia econmica do servidor, at 21 (vinte e um) anos, ou, se invlida,
enquanto durar a invalidez.
(...)
(grifos nossos)

81

servidora, desta feita travestido sob a forma de penso civil s netas, conta
da sociedade, um privilgio inaceitvel custa do Errio.
8. Ora, necessariamente as interessadas devem ter retornado guarda dos
pais, posto que eram, poca do falecimento da av (1999), menores
absolutamente incapazes. E os pais em nenhum momento comprovaram a
falta de capacidade econmica para prover as filhas. Ademais, este no
foi o fundamento precpuo para a concesso da guarda das netas av e que,
em fase posterior, quando do falecimento da ex-servidora, seria a condio
indispensvel para o deferimento da penso. H que se considerar em
separado as questes da concesso da guarda e da concesso da penso
temporria (por dependncia econmica).
9. Uma digresso singela d a dimenso concreta da ilegalidade e da
imoralidade da situao em apreo. A me das beneficirias herdeira da exservidora e constam dos autos informaes de que a instituidora possua bens
e direitos substanciais (consoante declarao de ajuste anual referente ao
imposto de renda). No foram juntados aos autos documentos referentes ao
inventrio da ex-servidora, a derrogar o entendimento de que a me das
beneficirias tivesse recebido herana e possusse capacidade econmica
para prover as filhas. Nesse sentir, entendo no ser possvel reconhecer
incapacidade econmica dos pais. Como j comprovado nos autos, eles
possuam emprego e viajavam constantemente a servio. No lhes faltavam
condies para o sustento da famlia.
(grifos nossos)

O tipo de irregularidade em destaque revela a necessidade de existncia de conduta

imoral perante a Administrao por parte de diversas pessoas para que se concretize: (1) do
beneficirio (menor), que, consciente ou inconscientemente, privilegiado com a percepo
de valores oriundos dos cofres pblicos, muitas vezes ciente de que no faz jus a eles; (2) dos
pais, que, mesmo tendo condies de sustentar o filho, tm o interesse de agir para a que a
apropriao indevida de recursos pblicos se concretize, diminuindo, assim, ilicitamente, esse
encargo que, legalmente72, de modo primrio, e moralmente, lhes compete; e (3) do av (ou
av) que institui a penso em favor do menor sob suposta guarda, o que implica em fraude a
benefcio que impe nus desnecessrio ao errio e ao Plano de Seguridade do servidor
pblico, prejudicando, assim, as geraes atuais e futuras.
Verifica-se que ato de penso concedido em prol de beneficirio ilegalmente
institudo ato nulo, que no atende ao interesse pblico, em face da ausncia de um de seus
elementos, a finalidade. No ensinamento de Carvalho Filho (2007, p. 109 grifo do original),

72

Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil):

Art. 1.566. So deveres de ambos os cnjuges:
(...)
IV - sustento, guarda e educao dos filhos;
Lei 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente):
Art. 22. Aos pais incumbe o dever de sustento, guarda e educao dos filhos menores, cabendo-lhes ainda, no
interesse destes, a obrigao de cumprir e fazer cumprir as determinaes judiciais.

82

finalidade o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse
pblico.
Mesmo havendo o alcance do fim imediato, ou seja, do objeto a concesso da
penso -, resta impossibilitada a concretizao do fim mediato, qual seja, a finalidade, pois
no h como concesso de penso ilegal e imoral atender ao interesse coletivo, seu fim
ltimo.

3.2.1.4 Emprego isolado e inter-relao do princpio da moralidade com outros

princpios constitucionais explcitos
A prxima tabela a ser apresentada tem como finalidade subsidiar a anlise quanto ao
quarto e derradeiro aspecto proposto, qual seja, a avaliao sobre como o princpio da
moralidade e outros princpios constitucionais explcitos, usualmente aplicados
Administrao Pblica (rol no-exaustivo), foram empregados na fundamentao das
deliberaes (moralidade, isoladamente, ou esse princpio em conjunto com outros princpios
constitucionais explcitos).
Tabela 7 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos de
menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS

DISPOSITIVO DA
CONSTITUIO
FEDERAL

MORALIDADE75
IMPESSOALIDADE
LEGALIDADE
PUBLICIDADE
EFICINCIA
DEVER DE LICITAR
PROBIDADE
ISONOMIA76

Art. 37, caput

Art. 37, caput
Art. 37, caput
Art. 37, caput
Art. 37, caput
Art. 37, inciso XXI
Art. 37, 4
Art. 5, caput

QUANTIDADE DE ACRDOS NOS QUAIS OS

PRINCPIOS FORAM EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO7374
PL

1C

2C

TOTAL

25
120
69
45
36
14
14
57

15
59
44
37
14
10
1
22

15
46
62
56
10
5
4
22

55
225
175
138
60
29
19
101

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

A partir dos dados apresentados na Tabela 7, possvel perceber que a utilizao em

conjunto do princpio da moralidade com outros princpios constitucionais explcitos
especialmente os que constam, lado a lado com a moralidade, no caput do art. 37 da

73

Considerados os acrdos constantes do Apndice 2.

Em muitos casos, foram citados mais de dois princpios constitucionais no mesmo voto (incluso entre eles,
sempre, o princpio da moralidade).
75
Princpio da moralidade como nico princpio constitucional mencionado no voto.
76
Contabilizadas juntamente com as menes ao princpio da igualdade.
74

83

Constituio Federal - preferida em relao meno isolada do principal princpio desta

monografia.
A forma de emprego em conjunto destaca-se, possivelmente, por trs razes mais
facilmente perceptveis:
a) maior robustez na argumentao quando mencionado mais de um princpio
constitucional;
b) complexidade das situaes, a exigir menes a diversos princpios para reforar a
fundamentao;
c) ntima ligao entre princpios com relao a determinados tipos de
irregularidades, sendo praticamente automtica a meno ao princpio da moralidade em
conjunto com outro princpio que, usualmente, est ligado a uma espcie particular de
ilegalidade.
Essa terceira razo ficou evidente, por exemplo, nos termos citados na subseo
3.2.1.3 desta monografia (Recorrncia dos tipos de irregularidades nos quais houve ofensa ao
princpio da moralidade e, eventualmente, a outros princpios constitucionais explcitos),
quando destacadas as ligaes entre princpios que mais comumente foram mencionados em
conjunto nos votos dos acrdos analisados, para diferentes tipos de irregularidade.
Bastante ilustrativa dessa concluso a ligao percebida entre os princpios da (1)
moralidade e legalidade nos tipos licitao: dispensa indevida e no-comprovao da
dependncia econmica do beneficirio em relao ao instituidor [nos casos de atos
concessrios de penso civil] e da (2) moralidade e impessoalidade nos tipos nepotismo e
licitao: inexigibilidade indevida.
De todos os princpios que orbitaram em torno da moralidade administrativa, os
dados apresentados na Tabela 7 demonstram que o princpio da impessoalidade foi aquele
que, no maior nmero de acrdos analisados, foi mencionado em conjunto com a moralidade
administrativa. Confirma-se, assim, por meio dos julgados do TCU, de que h implicao
recproca entre esses dois princpios (MEDAUAR, 2008) e de que no h dvidas de que
ambos guardam ntima relao entre si. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 216).
A individualizao dos dados apresentados na Tabela 7 em relao a cada colegiado
o objeto da seguinte tabela:

84

Tabela 8 Consolidao da anlise quanto ao princpio da moralidade quantitativos e

percentuais de menes a princpios constitucionais explcitos na fundamentao
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS

QTD.
ACRDOS
PL

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO77

QTD.
ACRDOS
1C

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO78

QTD.
ACRDOS
2C

% SOBRE
TOTAL DE
ACRDOS
DO
COLEGIADO79

MORALIDADE
IMPESSOALIDADE
LEGALIDADE
PUBLICIDADE
EFICINCIA
DEVER DE LICITAR
PROBIDADE
ISONOMIA

25
120
69
45
36
14
14
57

12,6%
60,3%
34,7%
22,6%
18,1%
7,0%
7,0%
28,6%

15
59
44
37
14
10
1
22

16,9%
66,3%
49,4%
41,6%
15,7%
11,2%
1,1%
24,7%

15
46
62
56
10
5
4
22

12,6%
38,7%
52,1%
47,1%
8,4%
4,2%
3,4%
18,5%

Fonte: elaborao do autor a partir da anlise da jurisprudncia do TCU

Na anlise por colegiado, conforme dados apresentados na Tabela 8, a escolha dos

princpios, em linhas gerais, manteve-se em percentuais constantes para os trs colegiados do
TCU, havendo discrepncia que merece registro apenas com relao utilizao, em menor
grau, do princpio da impessoalidade na 1 Cmara e dos princpios da publicidade e da
legalidade no Plenrio. Nesse colegiado, destacou-se o maior nmero de menes ao princpio
da probidade quando comparado o respectivo percentual queles correspondentes s
remisses verificadas nas cmaras.
Uma possvel explicao para as diferenas percentuais percebidas no Plenrio
menores para a legalidade e maiores para a probidade, sem comentrios de interesse a serem
propostos para a publicidade -, em relao s cmaras, deve-se maior complexidade e
importncia dos processos, em regra, que so apreciados na instncia colegiada superior do
TCU.
Processos julgados em cmara, por exemplo, que tratam de situaes que so
explicitamente definidas em lei, tm, possivelmente, menor chance de requerer
fundamentaes mais elaboradas por meio do emprego de princpios constitucionais
(desconsiderado apenas o princpio da legalidade, nesse raciocnio).
O princpio da probidade administrativa, por outro lado, mereceu maior percentual de
menes em acrdos do Plenrio possivelmente pelo fato de que esse colegiado aprecia, em
regra, situaes de maior gravidade e materialidade, que podem conduzir a sanes mais
severas aos responsveis, como a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou
funo de confiana no mbito da Administrao Pblica, o arresto de bens ou a declarao
77

Total de acrdos do Plenrio = 199 (cf. Apndice 2).

Total de acrdos da 1 Cmara = 89 (cf. Apndice 2).
79
Total de acrdos da 2 Cmara = 119 (cf. Apndice 2).
78

85

de inidoneidade do licitante fraudador para participar de licitao na Administrao Pblica

federal80.
Nesses casos, dependendo da gravidade da conduta dos envolvidos, o TCU
encaminha as informaes pertinentes ao Ministrio Pblico Federal quando da apreciao do
processo respectivo, sempre que vislumbra possvel desrespeito a hipteses da Lei 8.429/1992
que podem caracterizar atos de improbidade administrativa. Por essa razo, fez-se, nessas
situaes, meno ao princpio da probidade administrativa, a exemplo daquela registrada nos
votos dos Acrdos 195/2004, 301/2005, 909/2006, 2.080/2007 e 2.105/2008, todos do
Plenrio.

3.2.2 Princpio da proporcionalidade

Foram identificados 50 acrdos (relacionados no Apndice 3), na forma indicada na
subseo precedente (pesquisa na seo do site do TCU denominada Jurisprudncia
Sistematizada81), nos quais houve expressa meno aos dispositivos constitucionais, legais e
regimentais82 que determinam a aplicao do princpio da proporcionalidade na aplicao de
80

Conforme arts. 46, 60 e 61 da Lei 8.443/1992 (Lei Orgnica/TCU).

rea: princpio; tema: princpio; subtema: razoabilidade e proporcionalidade.
82
Constituio Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, ao qual compete:
(...)
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes
previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao
errio; (grifo nosso)
81

Lei Orgnica/TCU (Lei 8.443/1992):

Art. 57. Quando o responsvel for julgado em dbito, poder ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de at cem por
cento do valor atualizado do dano causado ao Errio.
Art. 58. O Tribunal poder aplicar multa de at Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhes de cruzeiros), ou
valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsveis por:
I - contas julgadas irregulares de que no resulte dbito, nos termos do pargrafo nico do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial;
III - ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao Errio;
IV - no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia do Relator ou deciso do Tribunal;
V - obstruo ao livre exerccio das inspees e auditorias determinadas;
VI - sonegao de processo, documento ou informao, em inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal.
(...)
3 O Regimento Interno dispor sobre a gradao da multa prevista no caput deste artigo, em funo da
gravidade da infrao. (grifo nosso)
Regimento Interno/TCU:
Art. 267. Quando o responsvel for julgado em dbito, poder ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de at cem por
cento do valor atualizado do dano causado ao errio, conforme estabelecido no art. 57 da Lei n 8.443, de 1992.

86

multas, sendo que esse nmero deve ser muito superior ao indicado, caso seja considerado
que nem sempre h meno explcita, no voto do ministro relator/redator, sobre a utilizao
desse princpio.
No caso da aplicao de multas a responsveis, especialmente naquelas no
calculadas proporcionalmente ao dano causado ao errio, nota-se que o procedimento de dosar
seu montante, tanto em face do citado dano, como da gravidade da conduta do responsvel com relao qual tambm se verifica, usualmente, a presena ou ausncia de boa-f ou mf j est plenamente incorporado fundamentao dos acrdos do TCU.
A ttulo ilustrativo, pode ser mencionada a fundamentao que precedeu a prolao
do Acrdo 1.596/2007 Plenrio, conforme voto do Ministro Valmir Campelo, a seguir
transcrito, no qual o relator esclarece um dos possveis critrios para se aplicar o princpio da
proporcionalidade quando da imputao de multas a responsveis (gravidade da
irregularidade para definir a gradao da multa):
19. Quanto aos valores das multas que lhes foram aplicadas, consideradas
desproporcionais pelos recorrentes, cumpre esclarecer que o Tribunal
detm prerrogativa legal de aplicar tal forma de apenao; que a gradao
da multa decidida pelo TCU em razo da gravidade dos atos
inquinados, respeitados os limites estabelecidos no art. 268 do Regimento
Interno; e que os valores das multas situaram-se no patamar de cerca de 45%
do montante mximo definido por esta Corte de Contas (R$ 26.840,06),
poca da condenao. (grifos nossos)

Em outra deliberao considerada de interesse para a pesquisa, o Ministro Benjamin

Zymler explica, no voto que precedeu o Acrdo 345/2007 Plenrio, como se deu o
Art. 268. O Tribunal poder aplicar multa, nos termos do caput do art. 58 da Lei n 8.443, de 1992, atualizada na
forma prescrita no 1 deste artigo, aos responsveis por contas e atos adiante indicados, observada a seguinte
gradao:
I contas julgadas irregulares, no havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias previstas nos
incisos I, II e III do caput do art. 209, no valor compreendido entre cinco e cem por cento do montante definido
no caput deste artigo;
II ato praticado com grave infrao a norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional ou patrimonial, no valor compreendido entre cinco e cem por cento do montante a que
se refere o caput;
III ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao errio, no valor compreendido
entre cinco e cem por cento do montante referido no caput;
IV descumprimento, no prazo fixado, sem causa justificada, diligncia determinada pelo relator, no valor
compreendido entre cinco e cinqenta por cento do montante a que se refere o caput;
V obstruo ao livre exerccio das auditorias e inspees determinadas, no valor compreendido entre cinco e
oitenta por cento do montante a que se refere o caput;
VI sonegao de processo, documento ou informao, em auditoria ou inspeo, no valor compreendido entre
cinco e oitenta por cento do montante a que se refere o caput;
VII descumprimento de deciso do Tribunal, salvo motivo justificado, no valor compreendido entre cinco e
cinqenta por cento do montante a que se refere o caput;
VIII reincidncia no descumprimento de deciso do Tribunal, no valor compreendido entre cinqenta e cem
por cento do montante a que se refere o caput.
(...).

87

arbitramento da multa aplicada ao responsvel, tendo em conta o princpio da

proporcionalidade:
O Acrdo que aplicou multa no valor de R$ 2.500,00 ao Responsvel data
de 29.3.2006. Naquela data, a multa poderia atingir o valor de R$ 30.523,17
(trinta mil, quinhentos e vinte e trs reais e dezessete centavos). O valor da
multa levou em considerao a conduta do agente, no havendo
necessidade de o TCU estabelecer frmulas matemticas ou metodolgicas
para especificar o valor da multa a ser imposta ao Responsvel, pois basta
que haja a motivao que fundamenta a sano a ser imposta e a
observncia do limite previsto na norma. (grifos nossos)

Pode-se citar, como ltimo exemplo entre aqueles localizados na jurisprudncia do

TCU, trecho do voto que fundamentou o Acrdo 39/2007 Plenrio, no qual o relator,
Ministro

Marcos

Bemquerer

Costa,

teceu

consideraes

sobre

princpio

da

proporcionalidade tendo em conta o grau de responsabilidade de cada gestor com relao

irregularidade, a fim de aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional
participao de cada um):
3. De maneira sinttica, o Sr. Joo Luiz Zaganelli aduz que a penalidade
pecuniria aplicada por esta Corte deve guardar consonncia com os
princpios da razoabilidade e proporcionalidade, o que no teria ocorrido
no seu caso.
4. A multa que fora imposta ao Sr. Joo Luiz Zaganelli pelo Acrdo n.
014/2002 - Plenrio, de R$ 3.000,00, corresponde a cerca de 13,8% do valor
mximo estabelecido para tal penalidade no ano de 2002 (R$ 21.822,02), de
acordo com a Portaria TCU n. 58, de 29/1/2002.
5. Nesse sentido, no vislumbro que a penalidade tenha sido aplicada sem
observncia dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Veja-se que este Tribunal, tendo em vista a participao de cada agente no
cometimento do ato irregular, fixou valores diferenciados de multa para
os agentes responsveis pelos atos irregulares. (grifos nossos)

Conforme mencionado anteriormente, no houve pesquisa exaustiva de deliberaes

que envolveram o princpio da proporcionalidade na Jurisprudncia Sistematizada do TCU,
disponvel em seu site, pois praticamente a metade dos 95 acrdos consultados evidenciaram
que a aplicao desse princpio praxe na fundamentao de multas impostas ao responsveis
apenados pelo Tribunal.
Cabe observar, contudo, que essa concluso no levou em conta dois aspectos:
primeiro, o clculo de dbitos, quando foi possvel levantar o montante exato desviado ou
desperdiado dos cofres pblicos, caso em que no haveria necessidade ou fundamentao
para ser utilizado o princpio da proporcionalidade; e, segundo, os dbitos por estimativa,
quando poderia ser, de modo anlogo ao das multas, aplicado o princpio da

88

proporcionalidade para no imputar montante de dbito possivelmente excessivo aos

responsveis.
Conclui-se, no caso do princpio da proporcionalidade, que o TCU vem, na grande
maioria de seus julgados nos quais houve aplicao de multa, empregando com sabedoria esse
princpio sem abusar de seu poder -, de modo que a sano no seja, por um lado, extrema e
desnecessariamente onerosa ao responsvel, mas, por outro, que no seja to nfima a ponto
de no servir a um de seus papis, que o de preveno de futuras irregularidades
semelhantes quela que motivou a multa (carter pedaggico).
Essa prudncia da Corte de Contas, no que diz respeito dosimetria de suas multas,
pode ser identificada, por analogia, com a seguinte observao de Carvalho Filho (2007, p.
917 grifos nossos), no obstante o fato de esse autor ter feito referncia aos princpios da
razoabilidade e proporcionalidade com relao aplicao de sanes previstas na Lei de
Improbidade Administrativa:
Outro comentrio que se faz necessrio o de que bem maior deve ser a
prudncia do aplicador da lei ocasio em que for enquadrada a conduta
como de improbidade e tambm quando tiver que ser aplicada a penalidade.
Mais do que nunca aqui ser inevitvel o recurso aos princpios da
razoabilidade, para aferir-se a real gravidade do comportamento, e da
proporcionalidade, a fim de proceder-se dosimetria punitiva. Fora de
semelhantes parmetros, a atuao da autoridade refletir abuso de poder.

3.2.3 Coliso de princpios constitucionais

Entre os 435 acrdos considerados de interesse para a pesquisa (relacionados no
Apndice 1 e discriminados no Apndice 2), foram identificadas apenas duas deliberaes nas
quais o princpio da moralidade foi confrontado com um ou mais princpios constitucionais
para que fosse alcanada uma soluo para o caso concreto sob anlise pelo TCU. So eles o
Acrdo 88/2005 2 Cmara e o Acrdo 1.176/2007 1 Cmara83.
No primeiro deles, a discusso restringiu-se contraposio do princpio da
segurana jurdica84 com o da moralidade, na apreciao de prtica de nepotismo (nomeao
83

Em outros acrdos que foram considerados de interesse para a pesquisa, como o de n 1.175/2009, da 1
Cmara, verificou-se aluso coliso de princpios nas respectivas fundamentaes, mas sem que a moralidade
administrativa fosse um dos princpios diretamente envolvidos na ponderao de valores. Na deliberao
mencionada, que avaliou irregularidade atinente concesso indevida de penso a beneficirio que a ela no
fazia jus, foram contrapostos os princpios da legalidade e da segurana jurdica, com prevalncia do primeiro.
84
O princpio da segurana jurdica, alm de estar vinculado ao princpio da legalidade, est intimamente
relacionado aos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio Federal, tendo expresso, em
especial, nas disposies do art. 5, incisos XXXVI (a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico
perfeito e a coisa julgada), XXXVII (no haver juzo ou tribunal de exceo), XXXIX (no h crime sem

89

de parentes para cargos em comisso). Com relao segurana jurdica, Carvalho (2008, p.
83) afirma que sabido que todos reconhecem ao referido princpio o objetivo de subtrair a
atividade pblica das leas do arbtrio, assegurando-se a estabilidade mnima possvel em um
dado sistema jurdico, embora impossvel a estabilidade absoluta nas relaes sociais.
O relator do Acrdo 88/2005 2 Cmara, Ministro Ubiratan Aguiar, embora tenha
reconhecido que o nepotismo vinha sendo, reiteradamente, condenado pelo TCU, preferiu, no
caso especfico em anlise, privilegiar a manuteno dos atos de nomeao dos responsveis,
visto terem sido designados para seus cargos em comisso em poca na qual no havia lei que
vedasse tal procedimento. Ressaltou-se, ainda, que os responsveis atuaram de boa-f, o que
reforou a necessidade de ser privilegiado o princpio da segurana jurdica, que preponderou
em relao moralidade administrativa.
Por representar caso prtico de coliso de princpios, no qual foi empregada a
soluo prevista por Dworkin (1978) e Bonavides (2008) valorao entre ambos, com
prevalncia do princpio de maior peso para o caso sob anlise -, cabe transcrever trecho do
voto do Ministro Ubiratan Aguiar que conduziu a mencionada deliberao:
O nepotismo prtica que vem sendo condenada sistematicamente pela
Corte de Contas. A apropriao da res publica por interesses privados tem
nesse tipo de favoritismo um de seus exemplos mais caractersticos, situao
apreciada nos presentes autos.
2. Essa prtica nefasta mostra total inobservncia ao princpio da
moralidade, tendo este Tribunal decidido casos semelhantes aos que aqui se
encontram sob apreciao, em uma de suas correntes de entendimento, com
base to-somente na ofensa ao caput do art. 37 da Constituio Federal,
conforme Acrdos n 159/2004 e 560/2004, ambos do Plenrio.
3. Embora no me reste dvida quanto a esse tipo de prtica afrontar o
princpio da moralidade administrativa, tenho como deciso mais
equilibrada a ser proposta no exame deste recurso, de modo distinto
jurisprudncia anteriormente citada, aquela que privilegia no somente esse
princpio que norteou a determinao do subitem 9.3 do Acrdo n
393/2004 2 Cmara, principal tpico a ser aqui discutido -, mas, tambm,
outros princpios que norteiam os julgamentos desta Casa, a exemplo do
princpio da segurana jurdica.
(...)
14. Retornando discusso quanto temtica do ato jurdico perfeito, nos
termos do art. 5, inciso XXXVI, da Lei Maior, entendo que os atos de
nomeao para cargos em comisso (...), ocorridos em perodos anteriores
prolao da Deciso n 118/1994 Plenrio, no podem ser desconstitudos
to-somente pela argio de sua inobservncia ao princpio da moralidade,
com as devidas vnias ao Exm Ministro Adylson Motta, que defendeu essa
lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal), XL (a lei penal no retroagir, salvo para
beneficiar o ru), LIV (ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal) e LV
(aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio
e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes). A Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo)
tambm faz remisses segurana jurdica em seus arts. 2, caput e inciso XII, e 55.

90

tese no Voto que sustentou a deliberao recorrida, posto que poca das
nomeaes no havia norma legal que vedasse o procedimento.
15. Aplica-se ao caso dos servidores supra mencionados o princpio da
segurana jurdica, mesmo com o afastamento do princpio da
moralidade, posto que a anlise sistemtica da questo privilegia, in
casu, o primeiro princpio em detrimento do segundo. Essa segurana
engloba no somente o princpio da irretroatividade das leis, bem como o
respeito aos direitos individuais adquiridos de boa-f por terceiros em
face da Administrao, consoante ensinamento de Joo Antunes dos Santos
Neto (in Da Anulao Ex Officio do Ato Administrativo, Frum, 2004).
16. No caso desses servidores, nomeados para cargos em comisso nos
exerccios de 1987 e 1993, no havia, poca, nem norma legal que
proibisse a nomeao de parentes e afins de magistrados para tais cargos,
nem posicionamento normativo do TCU sobre a questo. Em tais situaes,
na lio de Odete Medauar (in Direito Administrativo Moderno, 5.ed.,
Revista dos Tribunais, 2001, p. 187), vrios preceitos jurdicos podem
respaldar a manuteno do ato, a ser decidida caso a caso, ante as
circunstncias que envolvem cada um: segurana e certeza das relaes
jurdicas, boa-f de terceiros, ausncia de dolo do interessado.
17. Isso me leva a concluir que no h motivao para que a Corte de Contas
proponha a anulao de atos jurdicos que j constituram relaes jurdicas,
sendo, portanto, perfeitos, que no apresentavam desobedincia ao
ordenamento legal ento vigente, o que os torna vlidos e, tendo produzido
efeitos prprios, podem ser considerados eficazes. Lembro que tal raciocnio
j foi adotado pelo Plenrio desta Casa por ocasio da Deciso n
1.550/2002.
18. Devo dissentir, portanto, da proposta de no-provimento do Pedido de
Reexame, conforme anlise levada a efeito pela Serur, propondo o
provimento parcial do recurso como soluo mais adequada ao caso sub
examine.
(grifos nossos)

O segundo exemplo de deliberao na qual a sistemtica de ponderao de princpios

foi empregada foi o Acrdo 1.176/2007 1 Cmara. Embora o Ministro Augusto Nardes,
relator do acrdo, no tenha desenvolvido, com maior detalhamento, argumentos prprios
com relao referida ponderao, a deliberao pode ser mencionada pela remisso que o
relator fez Deciso 194/2001 - 1 Cmara, na qual o tema foi abordado com maior
profundidade.
O caso tratado no acrdo de 2007 foi relativo apreciao de pedido de reexame
contra deliberao que havia considerado ilegais atos de concesso de penso civil, por ter
sido constatada a existncia de incorporao indevida de parcelas de horas-extras pelos
responsveis. Na manuteno do acrdo recorrido, o Ministro Augusto Nardes, mencionando
a deciso de 2001, optou ao contrrio da tese defendida no Acrdo 88/2005 2 Cmara
pelo afastamento das alegaes de que os atos de concesso de penso civil deveriam ser
julgados legais, tendo em vista suposto respeito ao princpio da segurana jurdica.

91

Nesse caso, a coliso dos princpios apontou como aqueles que deveriam prevalecer,
pelo maior valor a ser conferido na anlise daquela situao especfica, os princpios da
legalidade e da moralidade, nos termos defendidos no voto do relator, Ministro Augusto
Nardes:
4. No mrito, verifico que a Secretaria de Recursos abordou, com
propriedade e percucincia, em sua minudente e judiciosa instruo, todas as
preliminares e argumentos aduzidos pelos recorrentes, exaurindo a anlise da
matria.
5. Nada obstante, valendo-me do carter pedaggico que deve ser conferido
s deliberaes desta Corte de Contas, entendo pertinente reforar o
entendimento de que, para o presente caso, no h que se alegar qualquer
ofensa ao princpio da segurana jurdica. Em casos da espcie, o
Tribunal busca to somente resguardar o cumprimento dos exatos termos dos
provimentos judiciais.
6. Como bem esclareceu o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, no
Voto proferido para a Deciso n 194/2001 - 1 Cmara, a segurana
jurdica um importante pilar do direito ptrio. Entretanto, no o
mais importante, nem o nico. Nesse sentido, o princpio da segurana
jurdica no e nunca foi absoluto. Ao contrrio, a regra sempre foi a
invalidao dos atos eivados de ilegalidades. Se h o princpio da
segurana jurdica, no se abandonem os princpios da legalidade e da
moralidade na Administrao Pblica, pilares do sistema republicano.
O recurso segurana jurdica para fazer prevalecer ato viciado de
ilegalidade somente se d em casos extremos. Constitui exceo regra de
invalidao dos atos viciados, mitigando-a, mas no a obliterando. (Deciso
n 194/2001 - 1 Cmara, DOU de 07.08.2001)
7. Desse modo, acolho como razes de decidir os argumentos oferecidos no
parecer exarado por aquela Secretaria, transcrito no relatrio precedente,
cuja proposta contou com a anuncia do Ministrio Pblico junto a este
Tribunal e, destarte, entendo que deve ser negado provimento aos recursos.
(grifos nossos)

Embora sejam os dois acrdos mencionados bastante ilustrativos para demonstrar

como a ocorrncia de coliso de princpios vem sendo solucionada pelo TCU, nota-se que
quase no h casos que envolvam o princpio da moralidade em sua jurisprudncia. Assim,
fica inviabilizada qualquer proposta, neste trabalho, de apresentao de concluso mais
aprofundada sobre quais seriam, por exemplo, os princpios de maior prevalncia na soluo
das demandas submetidas ao Tribunal, ao menos quando entre eles esteja sendo levada em
conta a moralidade administrativa.

92

CONCLUSO
O principal objetivo que esta pesquisa logrou alcanar foi ter identificado, por meio

da anlise da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), considerados os acrdos

prolatados no perodo de 20/1/2004 a 10/6/2009, que a Corte de Contas aplica diretamente
princpios constitucionais quando se depara com irregularidades que afrontam a moralidade
administrativa.
Se o respeito moralidade um direito da sociedade premissa subjacente neste
trabalho -, em tempos de neoconstitucionalismo e de incessante vigilncia dos operadores do
Direito quanto necessidade de absoluto respeito aos direitos e garantias fundamentais, podese afirmar que o TCU cumpre o seu papel nesse esforo, como guardio no apenas da
legalidade, mas, tambm, da moralidade.
A nova hermenutica constitucional representada pelo neoconstitucionalismo
implica, desse modo, no apenas em mero exerccio terico restrito a alguns poucos
doutrinadores e difundida em crculos acadmicos, mas, como vem se firmando em diversos
rgos judicantes, em instrumento contra lacunas legislativas, leis inconstitucionais e outras
deficincias do Direito que poderiam, caso afastada a fora normativa dos princpios, agir em
benefcio da impunidade e da proliferao de irregularidades.
Nesse sentido, o TCU segue a corrente de instituies que acredita no emprego
emprico dessa teoria, especialmente o Supremo Tribunal Federal, no qual h inmeros
arestos com profundas e salutares discusses travadas em casos que demandaram a
ponderao de valores insculpidos na Constituio Federal para que fossem alcanadas as
respectivas solues.
A simples meno, por parte do responsvel, de cumprimento da lei no caso
concreto, quando verificada imoralidade do ato administrativo (supostamente legal), no foi
uma forma de argumentao aceita pelo TCU nos acrdos analisados.
Supera-se, assim, o positivismo jurdico e confere-se significativa importncia a
valores, expressos por meio de princpios constitucionais ou implcitos no texto
constitucional, reconquistando, dessa maneira, o contedo axiolgico do direito, nas
palavras de Di Pietro (2007, p. 744). O Direito no prescinde de leis, pois estas so da
essncia de uma sociedade democrtica, mas no pode a ausncia destas servir como
justificativa para o afastamento do dever de os julgadores fornecerem as solues requeridas
pela coletividade.

93

Mas, como o julgador pode alcanar as condies ideais para que decida, sempre,
de forma justa, escolhendo a resposta correta para cada caso concreto [que existe para
toda e qualquer questo no mundo do Direito, no entendimento de Dworkin (1978)]?
Rawls (1997), ao desenvolver raciocnio sobre sua teoria moral, d a resposta a esse
questionamento afirmando que o modo de os julgadores fazerem tal escolha seria por meio de
seus juzos ponderados85, ou seja, com seu senso de justia em condies timas para ser
empregado na tomada de deciso.
No caso dos julgamentos do TCU, a anlise empreendida sobre 808 acrdos, em
especial sobre as 435 deliberaes consideradas de interesse para a pesquisa, evidenciou que o
emprego desses juzos ponderados, por parte dos ministros da Corte de Contas, foi essencial
para que o julgamento de situaes irregulares fosse devidamente fundamentado com os
princpios constitucionais mais apropriados.
Sendo definidos, concretamente e de modo apropriado, o sentido e o alcance dos
princpios (BARROSO, 2007) eventualmente em conjunto com regras (leis e normas
especficas), quando existentes -, foi possvel aos intrpretes do Direito (ministros do TCU, no
caso) identificar em quais situaes houve desrespeito ao princpio da moralidade, para
formar ou complementar a fundamentao das decises.
No obstante a robustez que o emprego de princpios constitucionais pode conferir
aos julgamentos dos tribunais, inclusos aqueles que se encontram fora do Poder Judicirio,
como o TCU, os dados sobre essa forma de fundamentao utilizada pela Corte de Contas
foram considerados nesta pesquisa no contexto de uma maneira especial de atuao.
A subsuno de fatos a normas positivadas no ordenamento jurdico - iniciando-se
desde regras que constam no prprio texto da Constituio Federal at os mais simples
regulamentos - o principal mtodo de avaliao das aes dos gestores pblicos por parte do
rgo de controle externo, visto que nem sempre h necessidade de serem propostas
fundamentaes com nvel de argumentao jurdica to elaborado.
Qualidade da prestao jurisdicional importante, mas o grande volume de
processos submetidos todos os dias ao TCU implica em ponderao dessa vertente que
exige maior tempo para concluso do voto dos relatores - com outra, qual seja, a de uma
atuao clere do Tribunal na soluo das demandas de controle.
85

Os juzos ponderados, na teoria moral de Rawls (1997), identificam-se com o senso de justia de cada um e
no com o senso comum ou os preceitos derivados dos princpios mais bvios da aprendizagem. Os juzos
ponderados podem ser definidos como aqueles apresentados em condies favorveis para a deliberao e o
julgamento em geral (ibid., p. 51), ou, em outras palavras, so simplesmente os que so feitos sob condies
favorveis ao exerccio do senso de justia (ibid., p. 51).

94

Entre os resultados identificados na pesquisa, alm do principal, j mencionado,

sobre a utilizao direta de princpios constitucionais pelo TCU, foram obtidas respostas para
os demais questionamentos propostos na introduo deste trabalho.
Percebeu-se sinalizao positiva para o seguinte questionamento: o embasamento
apenas em princpios constitucionais suficiente para fundamentar o julgamento pela
irregularidade de contas e a imputao de dbitos e/ou multas a responsveis?
No se vislumbrou negativa de exerccio das competncias constitucionais do TCU
ante a falta de descrio em lei de eventual conduta considerada lesiva moral. Mesmo nos
casos de imputao mais severa de dbito e multa aos envolvidos em irregularidades e
mesmo na aplicao de outras sanes, como a inabilitao de gestores e a inidoneidade para
licitar de empresas -, os princpios constitucionais foram empregados na fundamentao dos
acrdos em inmeros casos sem estarem acompanhados de remisses a leis ou normas
infralegais.
Resposta direta, especfica e generalizvel no foi alcanada, contudo, para a
pergunta como ultrapassar o controle meramente de legalidade do ato administrativo e, no
passo seguinte, verificar a violao moralidade?, inicialmente formulada na pesquisa.
Considerando-se que existe, especialmente nos casos de aplicao isolada de
princpios como nica forma de fundamentar a condenao por uma irregularidade, grande
influncia da perspectiva subjetiva do julgador ao ponderar os valores que comporo a
soluo da controvrsia, no foi possvel responder pergunta proposta por meio do
reconhecimento de um padro percebido na jurisprudncia do TCU.
A diversidade de valores e princpios pessoais de cada ministro do Tribunal - que,
idealmente, devem compor seus juzos ponderados no momento da elaborao de seu voto,
sem deixar de lado a impessoalidade que o julgador deve ter - torna praticamente impossvel
identificar, por exemplo, quando um ato pode ser considerado apenas imoral para um
determinado julgador, enquanto para outro pode ser reputado como ilegal e imoral ao mesmo
tempo.
Conforme ser explorado adiante, no obstante a limitao indicada, um bom
mecanismo para ultrapassar o controle meramente de legalidade seja analisar com mais
acuidade a finalidade alcanada com a prtica do ato administrativo, que, em muitas
situaes, legal, mas absolutamente contrrio moral administrativa.
Mesmo no tendo sido possvel identificar um padro para a pergunta referida,
aplicvel a toda e qualquer situao, pode-se dizer que as lacunas legais servem como um dos
fatores de motivao para a aplicao dos princpios constitucionais, sendo o controle da

95

moralidade administrativa um dos campos mais frteis para esse tipo de procedimento (o uso
da fora normativa da Constituio). Responde-se, assim, em consequencia, a outro
questionamento: h lacuna legal, a exemplo da falta de definio especfica sobre o que seja
a moralidade administrativa ou parmetros que tornem possvel identificar sua transgresso,
para imputar responsabilidades aos gestores e aos terceiros com eles envolvidos (pessoas
fsicas e jurdicas)?
Complementa-se a resposta a essa pergunta com a assertiva de que no h
necessidade de definio precisa do que seja o princpio da moralidade em legislao
especfica, at porque no caberia ao legislador tentar positivar conceito to amplo em
algumas poucas linhas de um dispositivo legal, na expectativa de que todas as situaes do
dia-a-dia fossem previsveis para fins de imputao de responsabilidades aos que praticassem
a conduta descrita na lei.
O questionamento relativo existncia de parmetro para indicar que um ato
administrativo atentou contra o princpio da moralidade pode ser respondido por meio dos
elementos do ato administrativo.
A pesquisa revelou que a principal forma de identificao de um padro para essa
irregularidade foi a verificao da finalidade atingida com a prtica do ato. No caso dos atos
considerados imorais, o interesse pblico no foi o fim mediato alcanado e, portanto, o
elemento finalidade no foi preenchido, levando nulidade do ato.
Pode-se citar, ainda, a ausncia de motivao dos atos administrativos considerados
imorais como um dos parmetros para sua identificao. Ao serem questionados sobre a
prtica de atos maculados por alguma imoralidade, as defesas dos envolvidos, conforme
verificado na jurisprudncia analisada, no conseguiam demonstrar razes legtimas para
servir de motivao para o ato bons exemplos, nesse sentido, foram verificados nos
acrdos que cuidaram de casos de nepotismo ou de concesso indevida de penses civis a
beneficirios que a elas no faziam jus -, o que implicava, num segundo momento, na
impossibilidade de alcance do interesse pblico com relao ao ato praticado.
Os casos de ponderao de valores, que poderiam ser identificados em casos de
coliso de princpios nos acrdos analisados, mostraram-se em nmero to reduzido (apenas
dois casos envolvendo o princpio da moralidade em relao a outros princpios
constitucionais) que no foi possvel a obteno de qualquer generalizao.
De qualquer forma, as profcuas discusses travadas nos acrdos nos quais esse tipo
de situao foi verificada mostram que esse um instrumento de grande potencial ainda a ser

96

empregado pelo TCU de forma mais intensa no futuro, sempre que o caso concreto em anlise
exigir alguma forma de fundamentao mais aprimorada.
Quanto anlise da questo sobre a utilizao do princpio da proporcionalidade,
considera-se ter sido satisfatoriamente respondida, mas no com a expectativa que
inicialmente a motivou, que seria a inter-relao com o princpio da moralidade.
Concluiu-se, quanto ao princpio da proporcionalidade, que sua utilizao rotineira
no TCU, especialmente quando h necessidade de gradao de multas, sendo, portanto, um
princpio constitucional plenamente incorporado atividade do controle externo. Respeitamse, assim, as diferenas de conduta percebidas na atuao de cada agente pblico (ou terceiro
externo Administrao), na prtica das irregularidades constatadas pelo Tribunal, afastandose, por conseguinte, quaisquer possveis alegaes de abuso por parte do rgo julgador (caso
no diferenciadas condutas ou quando houvesse a aplicao de sanes manifestamente
exageradas).
O ltimo questionamento proposto na seo inicial da monografia, relativo a como
o TCU, tendo em conta os questionamentos precedentes, avalia casos concretos a ele
submetidos que atentam contra o princpio da moralidade administrativa, foi respondido por
meio da subseo 3.2 deste trabalho, com suas diversas subsees.
A fim de fornecer a resposta a essa indagao, demonstrou-se, especialmente por
meio da anlise dos dados apresentados na Tabela 3 desta monografia, que houve
preponderncia do emprego isolado dos princpios constitucionais em relao a outras formas
de emprego destes na fundamentao das deliberaes (como a meno de princpios em
conjunto com leis e/ou normas infralegais).
A resposta a esse ltimo questionamento motiva a reiterao da concluso
relacionada a outra pergunta, qual seja, se os princpios constitucionais vm sendo aplicados
diretamente pelo TCU na fundamentao de suas deliberaes. Conforme destacado na
respectiva subseo de anlise de julgamentos, o TCU aplica diretamente os princpios
constitucionais ao fundamentar suas deliberaes.
Os mencionados resultados mostram que o Tribunal ultrapassou, h muito tempo, a
forma de atuao com a qual era por vezes identificado, como sendo legalista, que pode ter
sentido pejorativo e que com nada se identifica com o adequado emprego do princpio da
legalidade.
Se ser legalista significa respeito s leis, o TCU pode at aceitar esse rtulo; se o
sentido for negativo, de um rgo que no capaz de perceber o leque de possibilidades do
ordenamento jurdico especialmente da Constituio, com todos os seus princpios -, a

97

denominao em destaque encontra-se ultrapassada e no se ajusta atual forma de atuao

da Corte de Contas.
Se tanto a lei como os princpios constitucionais constituem igualmente
fundamentos para juzos concretos de dever (BONAVIDES, 2008, p. 277), no h porque
no lanar mo do emprego isolado de princpios como instrumento para conformar o juzo de
deciso, especialmente quando no existe qualquer legislao capaz de solucionar o problema
posto deliberao do TCU.
Alm de ter sido possvel identificar a importncia dos princpios constitucionais
para o trabalho cotidiano do Tribunal, a anlise de acrdos que cuidaram de temas to
distintos como licitaes, nepotismo e atos de pessoal (penses) mostrou que a avaliao tica
um grande instrumento para aferir se a ao dos gestores pblicos alcanou sua finalidade
no apenas em termos legais, mas se, alm de ter cumprido a lei, conseguiu galgar um passo a
mais, digna de ser reconhecida como uma ao moralmente correta.
Esse tipo de avaliao, que supera a mera aferio de cumprimento de dispositivos
legais necessria, mas insuficiente nos dias de hoje e que vem sendo colocada em prtica
pelo TCU, vai ao encontro dos anseios da sociedade, que por meio de mecanismos
democrticos, como o controle social, cada vez mais cobra uma utilizao moral e eficiente
dos escassos recursos pblicos. Nas palavras da Ministra do STF Crmen Lcia Antunes
Rocha: as Cortes de Contas passaram a fazer o controle tico das contrataes, a partir da
dcada de 9086.
No sentido apontado pela ministra da Corte Suprema, o controle tico, que engloba a
necessidade de prtica de atitudes moralmente aceitas dos administradores pblicos em todas
as suas aes, quer estejam no mbito de atos vinculados ou discricionrios, conduz a uma
aproximao do rgo de controle externo com a sociedade.
Tal aproximao resultado de uma identificao de sentimentos, por um lado, de
cumprimento da misso institucional do TCU ao combater irregularidades, e, por outro, por
parte da sociedade, da certeza de que existem estruturas na Administrao Pblica capazes de
se contrapor corrupo e impunidade mazelas que o senso comum identifica como
condutas desrespeitosas moralidade administrativa.
Caso prepondere um sentimento de falta de proteo contra aes moralmente
reprovveis, o tecido social se desgasta e passa a prevalecer a sensao de ineficincia dos

86

Citao da ministra na conferncia intitulada Contratao Pblica: Direitos e Deveres do Estado, proferida
na abertura do VII Frum Brasileiro de Contratao e Gesto Pblica, realizado nos dias 21 e 22/5/2009, em
Braslia DF.

98

mecanismos institucionais de combate ao mau uso do dinheiro pblico como a rede de

controle formada pelos rgos de controle interno e externo, Ministrio Pblico, Polcia
Federal, entre outros -, passando a mquina administrativa, assim, a servir, sobretudo,
satisfao de interesses privados.
O fortalecimento da jurisprudncia do TCU, com a introduo de tcnicas de
argumentao jurdica capazes de lhe conferir credibilidade e sustentao jurdica
inquestionvel e, especialmente, de fornecer a resposta correta ao maior nmero de casos
possvel inspirando-se no pensamento de Dworkin (1978) -, mostra que o emprego direto de
princpios constitucionais no somente vivel, mas, em muitos casos, o caminho adequado a
ser seguido, seno o nico, dependendo da situao sob anlise.
Nos votos analisados nesta pesquisa, alm de uma saudvel e impessoal revolta
dos julgadores com relao queles que, nas situaes mais extremas, demonstraram absoluto
descaso com os recursos pblicos, oriundos da sociedade, verificou-se que esse
comportamento dos ministros do TCU, em nenhum momento, implicou em inobservncia dos
princpios constitucionais do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal.
Cabe reconhecer, nesse sentido, que defesa dos envolvidos tambm permitida a
utilizao dos princpios constitucionais em seu favor, que so levados em conta pelo TCU na
apreciao dos casos concretos (a exemplo dos acrdos que, na ponderao de valores,
afastaram determinados princpios, como o da legalidade, para preservar outros de maior peso
na situao especfica sob anlise, como o da segurana jurdica).
Nalini (2008, p. 144 grifo do original) registra o papel da jurisprudncia na
construo de um (novo) Direito baseado no respeito aos direitos e garantias fundamentais,
ressaltando que a reiterao dos julgamentos nos tribunais sedimentada como fonte
produtora do direito e nela tambm figura a moralidade humana como fundamento das
decises judiciais.
Alm de ter sido alcanado o objetivo principal da pesquisa, de evidenciar como o
TCU lida com princpios constitucionais em suas deliberaes, especialmente com relao
moralidade administrativa, espera-se que os resultados apresentados sirvam de subsdio a
outros estudiosos do Direito que analisam a evoluo da jurisprudncia dos tribunais.
A partir da utilizao das idias do neoconstitucionalismo para auxiliar o exame
emprico da jurisprudncia da Corte de Contas, mostrou-se exeqvel o estudo dos princpios
constitucionais a partir de uma perspectiva capaz de aplicar vises acadmicas soluo de
casos do mundo real, unindo, assim, a teoria prtica.

99

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APNDICE 1 - Relao dos acrdos do TCU consultados

2004

ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

17/2004
29/2004
145/2004
159/2004
180/2004
214/2004
236/2004
250/2004
341/2004
411/2004
438/2004
454/2004
527/2004
619/2004
631/2004
642/2004
789/2004
854/2004
946/2004
1024/2004
1049/2004
1116/2004
1120/2004
1234/2004
1262/2004

100/2004
108/2004
136/2004
195/2004
399/2004
419/2004
526/2004
560/2004
577/2004
644/2004
910/2004
1011/2004
1028/2004
1367/2004
1368/2004
1453/2004
1481/2004
1491/2004
1534/2004
1557/2004
1663/2004
1683/2004
1714/2004
1715/2004
1716/2004

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

753/2004
1753/2004
1755/2004
2150/2004
2687/2004

93/2004
1119/2004
1219/2004
1376/2004
1453/2004
1483/2004
1967/2004
2073/2004
2314/2004
2489/2004
2494/2004
2544/2004
2961/2004
3138/2004

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

412/2004
640/2004
763/2004
1239/2004
1242/2004
1578/2004
1723/2004
2177/2004

252/2004
393/2004
429/2004
615/2004
694/2004
896/2004
1289/2004
1492/2004
1553/2004
1719/2004
1908/2004
1913/2004
2381/2004
2542/2004
2543/2004

103

2005

2004

ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

1287/2004
1312/2004
1389/2004
1629/2004
1659/2004
1829/2004
2004/2004
103/2005
163/2005
167/2005
204/2005
287/2005
321/2005
371/2005
395/2005
405/2005
470/2005
473/2005
510/2005
553/2005
589/2005
610/2005
613/2005
679/2005
699/2005
723/2005
740/2005
757/2005
813/2005

1726/2004
1760/2004
1826/2004
1918/2004
1934/2004
2060/2004
2112/2004
8/2005
81/2005
95/2005
120/2005
193/2005
295/2005
301/2005
328/2005
353/2005
449/2005
586/2005
667/2005
741/2005
937/2005
952/2005
1000/2005
1070/2005
1150/2005
1169/2005
1312/2005
1703/2005
1724/2005

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

460/2005
508/2005
511/2005
638/2005
933/2005
1281/2005
2167/2005
2273/2005
2730/2005
2959/2005

85/2005
150/2005
219/2005
486/2005
589/2005
1158/2005
1400/2005
1605/2005
1680/2005
2439/2005
3139/2005

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

1329/2005
1652/2005
1654/2005
1792/2005
1946/2005
2366/2005
2427/2005
2458/2005

88/2005
472/2005
679/2005
910/2005
913/2005
1239/2005
1312/2005
1467/2005
1469/2005
1482/2005
1541/2005
1660/2005
1929/2005
2017/2005
2188/2005
2313/2005
2367/2005
2539/2005

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ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

1001/2005
1013/2005
1049/2005
1146/2005
1148/2005
1158/2005
1243/2005
1282/2005
1285/2005
1286/2005
1290/2005
1331/2005
1342/2005
1392/2005
1437/2005
1448/2005
1504/2005
1517/2005
1557/2005
1578/2005
1627/2005
1676/2005
1707/2005
1795/2005
1844/2005
1853/2005
1877/2005
1878/2005
2006/2005

1762/2005
1846/2005
2002/2005
2034/2005
2139/2005
2150/2005
2184/2005
2278/2005
2292/2005

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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2006

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ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2036/2005
2066/2005
2076/2005
61/2006
125/2006
221/2006
249/2006
266/2006
361/2006
474/2006
521/2006
547/2006
549/2006
569/2006
618/2006
619/2006
641/2006
676/2006
691/2006
920/2006
930/2006
944/2006
955/2006
969/2006
998/2006
1162/2006
1328/2006
1332/2006
1437/2006

11/2006
50/2006
91/2006
119/2006
226/2006
336/2006
472/2006
781/2006
817/2006
872/2006
908/2006
909/2006
975/2006
984/2006
1137/2006
1188/2006
1195/2006
1461/2006
1526/2006
1533/2006
1632/2006
1726/2006
1849/2006
1932/2006
2063/2006
2069/2006

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

82/2006
476/2006
861/2006
1244/2006
1997/2006
3248/2006
3455/2006
3474/2006
3475/2006
3541/2006
3559/2006

516/2006
526/2006
618/2006
700/2006
810/2006
1846/2006
2254/2006
2695/2006
2788/2006
2934/2006
3121/2006
3249/2006
3441/2006

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

537/2006
846/2006
2149/2006
2835/2006
2906/2006
2989/2006
3195/2006
3294/2006
3493/2006

208/2006
248/2006
303/2006
329/2006
336/2006
432/2006
543/2006
661/2006
663/2006
664/2006
818/2006
844/2006
926/2006
949/2006
992/2006
1174/2006
1175/2006
1344/2006
1345/2006
1454/2006
1455/2006
1458/2006
1692/2006
1819/2006
1820/2006
1821/2006

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CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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1826/2006
1843/2006
1878/2006
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1888/2006
1891/2006
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467/2007

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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1824/2006
1826/2006
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9/2007
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174/2007
1077/2007
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2651/2007

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PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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623/2007
697/2007
702/2007
810/2007
862/2007
983/2007
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1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
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2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

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427/2008
455/2008
687/2008
798/2008
1039/2008
1048/2008
1210/2008

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

531/2008
724/2008
729/2008
797/2008
819/2008
1849/2008
2092/2008
3041/2008
3552/2008

38/2008
412/2008
710/2008
799/2008
1238/2008
1428/2008
2014/2008
2089/2008
2379/2008

109

2008

ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

532/2008
555/2008
652/2008
659/2008
777/2008
788/2008
800/2008
810/2008
850/2008
928/2008
951/2008
1022/2008
1039/2008
1111/2008
1172/2008
1237/2008
1267/2008
1275/2008
1306/2008
1338/2008
1341/2008
1344/2008
1459/2008
1615/2008
1733/2008
1814/2008
1894/2008
1957/2008
2057/2008

748/2008
833/2008
1091/2008
1181/2008
1216/2008
1234/2008
1274/2008
1282/2008
1331/2008
1349/2008
1360/2008
1400/2008
1418/2008
1508/2008
1542/2008
1571/2008
1606/2008
1662/2008
1774/2008
1815/2008
1830/2008
1831/2008
1832/2008
1833/2008
1837/2008
1983/2008
2105/2008
2335/2008
2246/2008

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2211/2008
2545/2008
2640/2008
2876/2008
3392/2008
3528/2008
4092/2008
4317/2008
4339/2008
4522/2008
4548/2008
5262/2008
5264/2008

1219/2008
1220/2008
1513/2008
1545/2008
1768/2008
2116/2008
2336/2008
2337/2008
2435/2008
2641/2008
3139/2008
3141/2008
3538/2008
3551/2008
3691/2008

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

4620/2008
4978/2008

2613/2008
2691/2008
3117/2008
3573/2008
3906/2008
4438/2008
5290/2008
5313/2008
5456/2008
5457/2008

110

2009

2008

ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2223/2008
2536/2008
2576/2008
2605/2008
2616/2008
2688/2008
2690/2008
2699/2008
2836/2008
2843/2008
2873/2008
2883/2008
2891/2008
3062/2008
24/2009
25/2009
174/2009
341/2009
440/2009
463/2009
479/2009
550/2009
578/2009
601/2009
679/2009
725/2009
791/2009
862/2009
908/2009

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2247/2008
2437/2008
2461/2008
2466/2008
2485/2008
2520/2008
2562/2008
2563/2008
2638/2008
2689/2008
2693/2008
2864/2008

158/2009
249/2009
307/2009
369/2009
372/2009
507/2009
583/2009
666/2009
782/2009
854/2009
990/2009
991/2009
1185/2009

295/2009
297/2009
307/2009
310/2009
413/2009
556/2009
566/2009
568/2009
732/2009
882/2009
898/2009
1534/2009
1545/2009
3095/2009

279/2009
290/2009
562/2009
569/2009
1023/2009
1175/2009
2106/2009
2127/2009
2322/2009

658/2009
1476/2009
1854/2009
2688/2009
3012/2009

783/2009
1028/2009
1043/2009
1046/2009
1190/2009
1192/2009
2114/2009
2115/2009
2246/2009
2550/2009
3010/2009

111

2009

ANO

PLENRIO
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

922/2009
978/2009
1072/2009
1208/2009
1215/2009
1217/2009
1248/2009
1262/2009

1 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

2 CMARA
CONSIDERADOS DE
DESCONSIDERADOS
INTERESSE

112

APNDICE 2 Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da moralidade

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

12/02/2004

Probidade

Omisso no dever de prestar contas

29/04/2004

19/05/2004

Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade

Utilizao da mo-de-obra contratada em atividade diversa da prevista em

contrato
Convnio: irregularidades diversas nas licitaes realizadas

27/05/2004

11/06/2004

23/06/2004

30/06/2004

19/08/2004

25/08/2004

Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com leis
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2314/2004 Primeira Cmara

23/09/2004

Acrdo 93/2004
Primeira Cmara
Acrdo 753/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1119/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1219/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1376/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1453/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1483/2004
Primeira Cmara
Acrdo 1967/2004
Primeira Cmara
Acrdo 2073/2004
Primeira Cmara

87

Princpios
mencionados
isoladamente

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Impessoalidade
Isonomia

Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade

Transferncia total do patrimnio e de pessoal do conselho de fiscalizao

profissional entidade sindical
Favorecimento a empresas de familiares e de amigos de gestores
(relacionamento entre gestores e empresas contratadas)
Transferncia total do patrimnio e de pessoal do conselho de fiscalizao
profissional entidade sindical
Pessoal: penso civil; ausncia de autorizao judicial para o averbamento de
Escritura Pblica de Adoo
Licitao: relacionamento entre gestor e empresa contratada (contratao de
empresa cuja scia majoritria filha do presidente da entidade contratante)
Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Acrdos ordenados da seguinte forma: 1) 1 Cmara; 2) 2 Cmara e 3) Plenrio.

Nos casos em que o sistema de jurisprudncia do TCU (Juris) no apresentava a data de publicao do acrdo no Dirio Oficial da Unio (DOU), foi indicada a data da respectiva
sesso de julgamento.
89
O quadro em branco nessa coluna indica que o princpio da moralidade foi o nico princpio constitucional explcito mencionado no voto que fundamentou o acrdo.
88

113

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 2489/2004 Primeira Cmara

Acrdo 2494/2004 Primeira Cmara
Acrdo 2544/2004 Primeira Cmara

07/10/2004

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Impessoalidade

Acrdo 2961/2004 Primeira Cmara

Acrdo 3138/2004 Primeira Cmara

01/12/2004

Acrdo 85/2005
Primeira Cmara

09/02/2005

Acrdo 150/2005
Primeira Cmara

23/02/2005

Acrdo 219/2005
Primeira Cmara
Acrdo 486/2005
Primeira Cmara

02/03/2005

31/03/2005

Acrdo 589/2005 Primeira Cmara

Acrdo 1158/2005 Primeira Cmara
Acrdo 1400/2005 Primeira Cmara

13/04/2005

Acrdo 1605/2005 Primeira Cmara

10/08/2005

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1680/2005 Primeira Cmara

Acrdo 2439/2005 -

19/08/2005

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em

07/10/2004
19/10/2004

22/12/2004

22/06/2005
20/07/2005

19/10/2005

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente

Princpios
mencionados
juntamente com lei e norma
infralegal
(instruo
normativa)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpio
mencionado
juntamente com norma
infralegal (decreto)
Princpio
mencionado
juntamente com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Isonomia
Impessoalidade
Eficincia
Impessoalidade

Isonomia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Isonomia

Publicidade
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Impessoalidade
Impessoalidade

Sistema S: contratao sem a realizao prvia de processo seletivo (contrato

de trabalho celebrado com filha do ento presidente da entidade)
Omisso no dever de prestar contas
Licitao: dispensa indevida
trabalhadores autnomos)

(contratao

direta

de

cooperativa

de

Irregularidades na contratao, por empresas terceirizadas, de parentes de

funcionrios da entidade contratante
Convnio: prestaes de contas com declaraes falsas, referindo-se a
documentos relacionados a planilhas de desembolso e relao de bens e
aceitao em carter definitivo das obras (que no foram integralmente
concludas)
Licitao: dispensa indevida

Licitao: dispensa indevida

Licitao: adjudicao de procedimento licitatrio a entidade cujos scios so

servidores do rgo licitante
Ausncias de regimento interno, de regulamento de pessoal e de manuais de
procedimento para as atividades da unidade e de administrao de seu
patrimnio
Transferncia indevida de competncias administrativas indelegveis de
conselho de fiscalizao profissional para sindicato
Falhas em processo seletivo para cadastramento de professores
Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Necessidade de realizao de concurso pblico para contratao de pessoal em

conselho de fiscalizao profissional
Contratao por empresa terceirizada de parentes de funcionrios da empresa
pblica contratante
Licitao: dispensa indevida; relacionamento entre gestores e empresa

114

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Primeira Cmara

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
conjunto
com
norma
infralegal (regulamento)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 3139/2005 Primeira Cmara

Acrdo 516/2006 Primeira Cmara
Acrdo 526/2006 Primeira Cmara

15/12/2005

Acrdo 618/2006
Primeira Cmara
Acrdo 700/2006
Primeira Cmara

27/03/2006

05/04/2006

Acrdo 810/2006
Primeira Cmara

10/04/2006

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1846/2006
Primeira Cmara
Acrdo 2254/2006
Primeira Cmara
Acrdo 2695/2006
Primeira Cmara
Acrdo 2788/2006
Primeira Cmara
Acrdo 2934/2006
Primeira Cmara

10/07/2006

18/08/2006

29/09/2006

06/10/2006

20/10/2006

Acrdo 3121/2006
Primeira Cmara
Acrdo 3249/2006
Primeira Cmara
Acrdo 3441/2006
Primeira Cmara
Acrdo
9/2007
Primeira Cmara

10/11/2006

17/11/2006

06/12/2006

26/01/2007

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal (resoluo)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

22/03/2006
22/03/2006

Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

contratada
Impessoalidade

Nepotismo

Isonomia
Impessoalidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

Irregularidades diversas em licitaes

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Superfaturamento na aquisio de pneus

Igualdade
Publicidade
Impessoalidade
Publicidade
Impessoalidade
Igualdade
Impessoalidade

Sistema S: definio de valores de dirias

Legalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Publicidade

Pagamento de dirias e passagens em benefcio pessoal

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Licitao: dispensa indevida

Sistema S: pagamento de dirias sem a comprovao de que as viagens

respectivas tiveram finalidade institucional
Sistema S: limite de remunerao de dirigentes
Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo e concesso
irregular de bolsa de estudo

Impessoalidade

Empresa contratada pertencente a dirigente da entidade

Dispensa de licitao indevida
Contratao de empresa cujo scio era funcionrio comissionado da prefeitura
Sistema S: limite de remunerao de dirigentes

Isonomia
Legalidade
Publicidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

115

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 146/2007
Primeira Cmara

09/02/2007

Princpios mencionados em
conjunto com leis

Acrdo 338/2007
Primeira Cmara
Acrdo 342/2007
Primeira Cmara

02/03/2007

02/03/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 513/2007
Primeira Cmara

16/03/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 619/2007
Primeira Cmara
Acrdo 696/2007
Primeira Cmara
Acrdo 1176/2007
Primeira Cmara
Acrdo 1241/2007
Primeira Cmara

26/03/2007

30/03/2007

10/05/2007

10/05/2007

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 1508/2007 Primeira Cmara

01/06/2007

Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 1618/2007 Primeira Cmara

11/06/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1672/2007 Primeira Cmara

Acrdo 2520/2007 -

12/06/2007
(Sesso)
23/08/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Impessoalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Legalidade
Eficincia
Isonomia
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Dever de licitar
Publicidade
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Legalidade
Legalidade

Sistema S: inexigibilidade de licitao indevida

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Licitao: inexigibilidade indevida

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Licitao: irregularidades diversas

Pessoal: penso civil - no comprovao da dependncia econmica das
beneficirias em relao instituidora
Pessoal: irregularidades em rubricas de atos de concesso de penso civil

Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Dever de Licitar
Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Impessoalidade

Licitao: dispensa indevida de licitao em conselho de fiscalizao

profissional

Isonomia

Cumprimento de carga horria por mdicos ocupantes de cargo de analista

Sistema S: utilizao de veculo da entidade para fins particulares de seus

dirigentes
Licitao: inexigibilidade indevida

Seleo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional (ausncia de

concurso pblico)

Nepotismo

116

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Primeira Cmara
Acrdo 2573/2007 Primeira Cmara

30/08/2007

Acrdo 2860/2007 Primeira Cmara

Acrdo 3659/2007 Primeira Cmara

20/09/2007

Acrdo 3871/2007 Primeira Cmara

07/12/2007

Acrdo 3872/2007 Primeira Cmara

07/12/2007

Acrdo 309/2008
Primeira Cmara
Acrdo 427/2008
Primeira Cmara

22/02/2008

29/02/2008

Acrdo 455/2008
Primeira Cmara
Acrdo 687/2008
Primeira Cmara

29/02/2008

14/03/2008

Acrdo 798/2008
Primeira Cmara

20/03/2008

22/11/2007

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
conjunto com leis
Princpios mencionados em
conjunto com leis e normas
infralegais (regulamentos)

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal
Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Princpios mencionados em
conjunto com leis

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia

judicirio
Sistema S: licitao - fracionamento irregular de despesas

Pessoal: penso civil - ausncia de dependncia econmica

Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade

Licitao: inexigibilidade indevida

Legalidade

Concesso de dirias e passagens a servidores em datas tais que tinham incio

ou incluam finais de semana e/ou feriados

Impessoalidade
Igualdade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Dever de licitar
Impessoalidade

Licitao: ausncia de critrios objetivos de julgamento na seleo da proposta

vencedora
Dispensas indevidas de licitao

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Dever de licitar

Concesso de dirias e passagens a servidores em datas tais que tinham incio

ou incluam finais de semana e/ou feriados

Contratao de ex-conselheiras de conselho profissional, por indevida

inexigibilidade de licitao
Dispensas indevidas de licitao

Dispensas indevidas de licitao

117

DELIBERAO87

Acrdo 1039/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1048/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1210/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1219/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1220/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1513/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1545/2008
Primeira Cmara

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

10/04/2008

11/04/2008

25/04/2008

25/04/2008

25/04/2008

13/05/2008
(Sesso)
13/05/2008
(Sesso)

Princpio mencionado em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
normas
infralegais
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Acrdo 1768/2008 Primeira Cmara

06/06/2008

Acrdo 2116/2008 Primeira Cmara

07/07/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2336/2008 Primeira Cmara

04/08/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2337/2008 Primeira Cmara

04/08/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2435/2008 Primeira Cmara

Acrdo 2641/2008 Primeira Cmara
Acrdo 3139/2008 -

08/08/2008

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados

20/08/2008
(Sesso)
26/09/2008

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Fixao do valor de dirias

Impessoalidade

Favorecimento de empresa, por parte de gestor, no julgamento de licitao

Impessoalidade

Troca de cheques de terceiros na conta da entidade

Impessoalidade
Legalidade
Legalidade

Pagamento de curso de graduao para funcionria de conselho de fiscalizao

profissional
Relaes de parentesco entre gestores e scios de empresas licitantes

Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade
Publicidade
Isonomia
Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Impessoalidade

Dispensas indevidas de licitao

Legalidade
Publicidade
Legalidade

Recebimento de comisso para locao de stand, por dirigente da entidade

(conselho de fiscalizao profissional)

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Dispensa indevida de licitao

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Dispensa indevida de licitao

Licitao: dispensa indevida

Relacionamento entre o gestor e proprietria da empresa contratada
Veculos de entidade do Sistema S sem identificao externa
Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

118

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Primeira Cmara

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

isoladamente

Isonomia
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

Acrdo 3141/2008 Primeira Cmara

26/09/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 3538/2008 Primeira Cmara

Acrdo 3551/2008 Primeira Cmara

24/10/2008

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 3691/2008 Primeira Cmara

31/10/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 279/2009
Primeira Cmara
Acrdo 290/2009
Primeira Cmara
Acrdo 562/2009
Primeira Cmara
Acrdo 569/2009
Primeira Cmara

06/02/2009

06/02/2009

20/02/2009

20/02/2009

Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1023/2009 Primeira Cmara

19/03/2009

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1175/2009 Primeira Cmara

24/03/2009
(Sesso)

Princpios mencionados em
conjunto com leis

Acrdo 2106/2009 Primeira Cmara

Acrdo 2127/2009 Primeira Cmara
Acrdo 2322/2009 -

05/05/2009
(Sesso)
05/05/2009
(Sesso)
12/05/2009

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados

24/10/2008

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Relacionamento de empresa contratada com gestor municipal

Impessoalidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Legalidade

Pessoal: falta de comprovao de dependncia econmica (entre a guardi e a

menor)
Favorecimento a empresas de propriedade da Prefeita e do Secretrio de
Finanas do Municpio, nas compras sem licitao (combustvel)
Aplicao dos princpios constitucionais previstos no art. 37, caput, da CF ao
Sistema S (aquisies e contrataes de bens e servios)

Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Impessoalidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Legalidade

Legalidade

Publicidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Simulao de licitao e contratao irregular de mo-de-obra

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Neto beneficirio de penso instituda por avs

Conflito entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, com
prevalncia do primeiro
Pessoal: penso civil; no-comprovao da dependncia econmica do
beneficirio em relao ao instituidor
Sistema S: regulamentao atinente utilizao, controle e identificao de
veculos
Falhas graves na conduo de concurso pblico para seleo de pessoal por

119

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Primeira Cmara

(Sesso)

Acrdo 252/2004
Segunda Cmara
Acrdo 393/2004
Segunda Cmara
Acrdo 412/2004
Segunda Cmara
Acrdo 429/2004
Segunda Cmara

11/03/2004

29/03/2004

05/04/2004

05/04/2004

Acrdo 615/2004
Segunda Cmara
Acrdo 694/2004
Segunda Cmara
Acrdo 896/2004
Segunda Cmara
Acrdo 1289/2004
Segunda Cmara
Acrdo 1492/2004
Segunda Cmara
Acrdo 1553/2004
Segunda Cmara
Acrdo 1719/2004
Segunda Cmara

04/05/2004

14/05/2004

14/06/2004

30/07/2004

27/08/2004

06/09/2004

20/09/2004

Acrdo 1908/2004 Segunda Cmara

Acrdo 1913/2004 Segunda Cmara

11/10/2004

Acrdo 2381/2004 Segunda Cmara

Acrdo 2542/2004 Segunda Cmara

09/12/2004

Acrdo 2543/2004 -

20/12/2004

11/10/2004

20/12/2004

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

isoladamente

Isonomia
Impessoalidade
Legalidade
Legalidade

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

empresa pblica

Pagamento indevido de horas extras

Nepotismo

Impessoalidade

Nepotismo

Isonomia
Publicidade
Eficincia
Eficincia
Dever de licitar

Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo

Impessoalidade
Eficincia
Impessoalidade
Impessoalidade
Legalidade
Igualdade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Igualdade
Impessoalidade

Legalidade
Igualdade
Publicidade
Isonomia

Sub-rogao contratual
Servidor irregularmente cedido a instituio de ensino privada, com nus para
a cedente
Nepotismo
Convnio: ausncia de comprovao da aplicao dos recursos no objeto do
convnio e execuo da obra em propriedade particular
Entidade contratante poderia indicar ou determinar quem poderia trabalhar para
a contratada
Concesso ilegal de matrculas por meio de transferncia de alunos
Utilizao indevida de convnio, em vez de contrato

Subcontratao de empresa que elaborou o projeto bsico para elaborao do

projeto executivo, fiscalizao e gerenciamento das obras
Fracionamento indevido de despesas e direcionamento na contratao de
empresa pertencente esposa de gestor (relacionamento entre gestor e empresa
contratada)
Aquisio de veculo de alto valor (anti-economicidade)
Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo

Indicao, para contratao no mbito de acordo de cooperao tcnica com

120

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Segunda Cmara

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

conjunto com lei

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Probidade

16/02/2005

14/04/2005

13/05/2005

15/06/2005

15/06/2005

10/08/2005

Acrdo 1312/2005 Segunda Cmara

Acrdo 1467/2005 Segunda Cmara
Acrdo 1469/2005 Segunda Cmara

18/08/2005

Acrdo 1482/2005 Segunda Cmara

31/08/2005

Acrdo 1541/2005 Segunda Cmara

08/09/2005

Princpios
mencionados
juntamente com lei

Acrdo 1660/2005 Segunda Cmara

Acrdo 1929/2005 Segunda Cmara
Acrdo 2017/2005 Segunda Cmara

14/09/2005

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 88/2005
Segunda Cmara
Acrdo 472/2005
Segunda Cmara
Acrdo 679/2005
Segunda Cmara
Acrdo 910/2005
Segunda Cmara
Acrdo 913/2005
Segunda Cmara
Acrdo 1239/2005
Segunda Cmara

31/08/2005
31/08/2005

11/10/2005
18/10/2005

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei e norma
infralegal
(instruo
normativa)
Princpios
mencionados
isoladamente

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Eficincia

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Isonomia
Isonomia
Impessoalidade
Eficincia
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Isonomia

organismo internacional, de empresa pertencente a familiares

Nepotismo
Nomeao de parentes para cargos em comisso
Omisso no dever de prestar contas
Convnio: inconsistncias e omisses em procedimentos licitatrios e
execuo do convnio em desacordo com o plano de trabalho
Pessoal: ausncia de comprovao de dependncia econmica dos menores em
relao ao instituidor da penso
Nepotismo
Concesso de emprstimo gratuito; perdas injustificadas de receitas
financeiras; transferncia ilegtima de recursos financeiros a ttulo de
pagamento de aluguel, informal, de veculo
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas

Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Licitao: emprego de modalidade indevida; participao no certame de

empresa de propriedade de membro da comisso de licitao
Nepotismo
Pagamento indevido de dirias
Omisso no dever de prestar contas
Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

121

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 2188/2005
Segunda Cmara
Acrdo 2313/2005
Segunda Cmara
Acrdo 2367/2005
Segunda Cmara
Acrdo 2539/2005
Segunda Cmara
Acrdo 208/2006
Segunda Cmara

09/11/2005

02/12/2005

02/12/2005

15/12/2005

17/02/2006

Acrdo 248/2006
Segunda Cmara
Acrdo 303/2006
Segunda Cmara
Acrdo 329/2006
Segunda Cmara
Acrdo 336/2006
Segunda Cmara
Acrdo 432/2006
Segunda Cmara
Acrdo 543/2006
Segunda Cmara
Acrdo 661/2006
Segunda Cmara
Acrdo 663/2006
Segunda Cmara
Acrdo 664/2006
Segunda Cmara
Acrdo 818/2006
Segunda Cmara

17/02/2006

24/02/2006

24/02/2006

24/02/2006

13/03/2006

17/03/2006

31/03/2006

31/03/2006

31/03/2006

07/04/2006

Acrdo 844/2006
Segunda Cmara

18/04/2006

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei e com
norma infralegal (resoluo)
Princpio
mencionado
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Igualdade

Omisso no dever de prestar contas

Omisso no dever de prestar contas
Licitao: direcionamento; relacionamento entre gestores e empresas licitantes

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Probidade
Dever de licitar
Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas

Licitao: dispensa indevida por conselho de fiscalizao profissional

Licitao: relacionamento entre gestores e empresas licitantes

Omisso no dever de prestar contas

Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Contratao de empresa de dirigente da entidade contratante

Omisso no dever de prestar contas

Nepotismo

Desconto irrisrio no salrio de funcionrios de conselho de fiscalizao

profissional para manuteno de plano de sade

122

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Legalidade
Publicidade

Acrdo 926/2006
Segunda Cmara
Acrdo 949/2006
Segunda Cmara
Acrdo 992/2006
Segunda Cmara

26/04/2006

26/04/2006

26/04/2006

Acrdo 1174/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1175/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1344/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1345/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1454/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1455/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1458/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1692/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1819/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1820/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1821/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1824/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1826/2006
Segunda Cmara
Acrdo 1889/2006
Segunda Cmara
Acrdo 2068/2006

19/05/2006

19/05/2006

09/06/2006

09/06/2006

20/06/2006

20/06/2006

20/06/2006

04/07/2006

13/07/2006

13/07/2006

13/07/2006

13/07/2006

13/07/2006

20/07/2006

07/08/2006

Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios

mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados
mencionados

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Legalidade

Omisso no dever de prestar contas

Pessoal: deferimento da "opo" do art. 193 da Lei 8.112/90 com base, apenas,
no exerccio de um ano de funo comissionada ou cargo em comisso
Licitao: dispensa indevida

Omisso no dever de prestar contas

Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas

123

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Segunda Cmara
Acrdo 2240/2006 Segunda Cmara

17/08/2006

Acrdo 2252/2006 Segunda Cmara

Acrdo 2346/2006 Segunda Cmara
Acrdo 2993/2006 Segunda Cmara

17/08/2006

Acrdo 3196/2006
Segunda Cmara
Acrdo 3278/2006
Segunda Cmara
Acrdo 3307/2006
Segunda Cmara
Acrdo 3373/2006
Segunda Cmara
Acrdo 3380/2006
Segunda Cmara
Acrdo 3510/2006
Segunda Cmara
Acrdo 77/2007
Segunda Cmara
Acrdo 173/2007
Segunda Cmara
Acrdo 210/2007
Segunda Cmara

10/11/2006

17/11/2006

17/11/2006

30/11/2006

30/11/2006

11/12/2006

09/02/2007

02/03/2007

02/03/2007

Acrdo 211/2007
Segunda Cmara
Acrdo 263/2007
Segunda Cmara
Acrdo 435/2007
Segunda Cmara
Acrdo 700/2007

02/03/2007

09/03/2007

22/03/2007

12/04/2007

24/08/2006
23/10/2006

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
normas
infralegais
(decreto
e
instruo normativa)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei

Publicidade
Legalidade
Publicidade

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Impessoalidade
Igualdade
Impessoalidade

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpio mencionado em
conjunto com leis
Princpios
mencionados

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Publicidade
Legalidade
Publicidade
Igualdade
Impessoalidade

Omisso no dever de prestar contas

Omisso no dever de prestar contas

Omisso no dever de prestar contas
Troca de folhas de edital, de contrato e de minuta de contrato com o intuito de
permitir a celebrao de termo aditivo de acrscimo de servios que implicou o
aumento do valor contratado em 50%
Omisso no dever de prestar contas
Omisso no dever de prestar contas
Licitao: dispensa indevida
Contratao de empresa pertencente a dirigente da entidade

Impessoalidade

Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Legalidade
Publicidade

Omisso no dever de prestar contas

Licitao: relacionamento entre gestor e empresa licitante

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Impessoalidade

Utilizao de veculo de luxo para atividades rotineiras e administrativas da

unidade
Contratao de pessoal, sem concurso pblico, por conselho de fiscalizao
profissional

Impessoalidade

Concesso de patrocnio em favor de entidade estranha s atividades da

Companhia, com beneficiamento de parente de diretor da prpria Companhia
Sistema S: utilizao de veculo da entidade para finalidades pessoais de seus
diretores
Sistema S: remunerao de dirigentes

Impessoalidade

Uso de veculo oficial para fins particulares

124

DELIBERAO87

Segunda Cmara
Acrdo 728/2007
Segunda Cmara
Acrdo 873/2007
Segunda Cmara

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Legalidade
Impessoalidade

19/04/2007

26/04/2007

Acrdo 1132/2007 Segunda Cmara

18/05/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1203/2007 Segunda Cmara

Acrdo 1505/2007 Segunda Cmara
Acrdo 1885/2007 Segunda Cmara

25/05/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2808/2007 Segunda Cmara

11/10/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2855/2007 Segunda Cmara

Acrdo 3017/2007 Segunda Cmara

18/10/2007

Acrdo 3089/2007 Segunda Cmara

01/11/2007

Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios mencionados em
conjunto com leis e com
normas infralegais
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 38/2008
Segunda Cmara
Acrdo 412/2008
Segunda Cmara
Acrdo 710/2008
Segunda Cmara
Acrdo 799/2008
Segunda Cmara
Acrdo 1428/2008

31/01/2008

06/03/2008

27/03/2008

03/04/2008

29/05/2008

14/06/2007
12/07/2007

25/10/2007

Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpios
isoladamente
Princpio

mencionados
mencionados

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Sistema S: uso de veculo oficial para fins particulares

Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Probidade
Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

Licitao: fracionamento irregular de despesas

Impessoalidade

Sistema S: contratao de pessoal sem processo seletivo

Nepotismo
Contratao de pessoal sem concurso pblico por conselho de fiscalizao
profissional

Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Eficincia
Dever de licitar
Legalidade
Probidade
Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Impessoalidade

mencionados

Impessoalidade
Eficincia
Impessoalidade

mencionados

Impessoalidade

mencionado

IRREGULARIDADE(S)

Sistema S: processo seletivo de pessoal

Sistema S: limite de remunerao de dirigentes

Designao de servidor para acompanhar e fiscalizar a execuo da obra

prevista no termo de ajuste que possui relao de parentesco com a sciaadministradora da empresa contratada para esse fim
Sub-rogao contratual
Convnio: prestao de informaes inverdicas de que a obra teria sido
integralmente concluda em conformidade com as especificaes exigidas no
plano de trabalho
Sistema S: contratao de pessoal sem realizao de procedimento seletivo
adequado e fracionamento de despesas sem a utilizao da modalidade
adequada
Interpretao de norma para reconduo de conselheiros de entidades do
Sistema S
Concesso de dirias e passagens areas
Licitao: ligao de gestor com proprietrio de empresa licitante
Licitao: ligao de gestor com proprietrio de empresa licitante
Utilizao de veiculo oficial para fins particulares

125

DELIBERAO87

Segunda Cmara
Acrdo 2014/2008 Segunda Cmara
Acrdo 2089/2008 Segunda Cmara

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88
10/07/2008
18/07/2008

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis e normas
infralegais
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 2092/2008 Segunda Cmara

Acrdo 2379/2008 Segunda Cmara
Acrdo 2613/2008 Segunda Cmara

18/07/2008

Acrdo 2691/2008 Segunda Cmara

Acrdo 3117/2008 Segunda Cmara

07/08/2008

Acrdo 3906/2008 Segunda Cmara

02/10/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 5290/2008 Segunda Cmara

Acrdo 5313/2008 Segunda Cmara
Acrdo 5456/2008 Segunda Cmara

21/11/2008

Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 5457/2008 Segunda Cmara

28/11/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 783/2009 Segunda Cmara

Acrdo 1043/2009 Segunda Cmara

13/03/2009

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

25/07/2008
31/07/2008

28/08/2008

21/11/2008
28/11/2008

20/03/2009

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Impessoalidade

Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Publicidade

Convnio: saque de recursos direto no caixa

Legalidade

Irregularidades diversas em licitaes e contratos

Legalidade

Licitao: dispensa indevida

Superfaturamento em contrato
Inexigibilidade de licitao indevida

Impessoalidade
Publicidade
Isonomia
Legalidade
Impessoalidade

Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

Isonomia
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade

Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Dever de licitar

Licitao: dispensa indevida

Relacionamentos entre contratados e gestores da entidade (conselho de
fiscalizao profissional)
Diferenas remuneratrias injustificadas entre concursados e detentores de
cargos em comisso
Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Promoo de autoridades (colocao de placa em obra)

Ausncia de numerao seqencial e rubrica das pginas de processos de
licitao
Contratao de servidores sem concurso pblico em conselho de fiscalizao
profissional
Emprego de recursos financeiros de uma entidade integrante da Administrao
Descentralizada (Sistema S) em uma entidade privada, injustificadamente e
sem a realizao de licitao.
Pagamento de despesas de entidade sindical patronal com recursos de entidade
do Sistema S
Contratao direta de fundao de apoio por Instituio Federal de Ensino
Superior

126

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 1046/2009 Segunda Cmara

20/03/2009

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1190/2009 Segunda Cmara

Acrdo 1192/2009 Segunda Cmara

27/03/2009

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente

Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

Acrdo 2114/2009 Segunda Cmara

Acrdo 2115/2009 Segunda Cmara

28/04/2009
(Sesso)
28/04/2009
(Sesso)

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
normas
infralegais

Impessoalidade

Acrdo 2246/2009 Segunda Cmara

Acrdo 2550/2009 Segunda Cmara

05/05/2009

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 3010/2009
Segunda Cmara
Acrdo 100/2004
Plenrio
Acrdo 108/2004
Plenrio
Acrdo 136/2004
Plenrio

09/06/2009
(Sesso)
19/02/2004

19/02/2004

03/03/2004

Acrdo
Plenrio

195/2004

15/03/2004

Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo
Plenrio

399/2004

20/04/2004

Princpios
mencionados
isoladamente

Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Igualdade
Publicidade
Legalidade
Eficincia
Eficincia
Dever de licitar
Isonomia
Publicidade
Eficincia
Dever de licitar
Isonomia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Probidade
Publicidade

27/03/2009

19/05/2009
(Sesso)

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Impessoalidade

Submisso de entidades do Sistema S aos princpios constitucionais previstos

no art. 37, caput, da CF, com relao realizao de processos seletivos
Submisso de entidades do Sistema S aos princpios constitucionais previstos
no art. 37, caput, da CF, com relao realizao de processos seletivos
Nepotismo
Nomeao de filha de Juza do Tribunal para o cargo de Assessora de outro
Juiz, sem que, poca dos fatos, fosse a servidora ocupante de cargo pblico
efetivo
Uma das residncias beneficiadas pelas obras era de propriedade do prprio
responsvel
Concesso de financiamento, sem estudos tcnicos detalhados que embasassem
a sua viabilidade, com elevado risco e baixa garantia de retorno do
investimento e desconsiderando pareceres tcnicos que contra-indicavam a
operao
Relacionamento entre gestor (prefeito) e empresa contratada (sobrinho do
prefeito)
Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Irregularidades em concesso de dirias, indenizaes de transporte, utilizao

de veculos e no pagamento de gratificaes e vantagens pessoais
Sub-rogao contratual
Ilegalidades em edital de concurso pblico
Sub-rogao contratual
Contrato por prazo indeterminado

Licitao: fraude; conluio entre licitantes; relacionamentos entre gestores e

empresas licitantes
Marcao a mercado dos ttulos e valores mobilirios da instituio; critrios
para registro e avaliao contbil de ttulos e de instrumentos financeiros

127

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Acrdo 419/2004 Plenrio

Acrdo 526/2004 Plenrio
Acrdo 560/2004 Plenrio
Acrdo 577/2004 Plenrio
Acrdo 644/2004 Plenrio
Acrdo 910/2004 Plenrio
Acrdo 1011/2004 Plenrio
Acrdo 1028/2004 Plenrio
Acrdo 1367/2004 Plenrio

29/04/2004

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

1368/2004 -

16/09/2004

1453/2004 -

05/10/2004

1481/2004 -

08/10/2004

1491/2004 -

08/10/2004

Acrdo 1534/2004 Plenrio

Acrdo 1557/2004 Plenrio

18/10/2004

Acrdo 1663/2004 Plenrio

12/11/2004

05/05/2004
24/05/2004
27/05/2004
09/06/2004
16/07/2004
02/08/2004
05/08/2004
16/09/2004

18/10/2004

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO
(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA
MORALIDADE89)

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal (decreto)
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Impessoalidade

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpio mencionado em
conjunto com lei

Legalidade
Impessoalidade

Princpio
isoladamente

mencionado

IRREGULARIDADE(S)

Impessoalidade
Igualdade

Eficincia
Dever de licitar
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Eficincia
Isonomia
Eficincia
Dever de licitar
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Legalidade

derivativos; ausncia de informao pela Administrao da mudana de

critrios contbeis capazes de alterar os ndices de desempenho da instituio
financeira
Nepotismo
Administrativo: apurao de nmero excessivo de faltas ao servio, sem causa
justificada, configurando inassiduidade habitual
Nepotismo
Projeto bsico elaborado pela empresa que veio a ser, posteriormente,
contratada
Sub-rogao contratual
Admisso de pessoal sem concurso pblico em conselho de fiscalizao
profissional
Admisso de pessoal sem concurso pblico em conselho de fiscalizao
profissional
Irregularidades em cesso de terreno de propriedade da Unio
Provimento de cargo de professor sem concurso pblico

Sub-rogao contratual
Contratao de empresa cujo scio-gerente dirigente da entidade contratante
(relacionamento entre gestor e empresa contratada)
Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio
federal de ensino superior)
Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio
federal de ensino superior, para execuo de objeto que faz parte da
competncia exclusiva da universidade)
Licitao: inexigibilidade indevida (contratao com inexigibilidade de
licitao e terceirizao de servios administrativos ligados atividade-fim)
Realizao de leilo em detrimento de alienao; irregularidade no processo de
seleo do leiloeiro; valor dos bens a serem alienados acima do limite legal
para a modalidade de licitao; fixao irregular dos preos mnimos
Subcontratao ilegal, em face da inexistncia de previso expressa no edital e
respectivo contrato da possibilidade de terceirizao (a subcontratada exerceria

128

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 1683/2004 Plenrio

Acrdo 1714/2004 Plenrio

12/11/2004

Legalidade
Eficincia

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

1715/2004 -

17/11/2004

1716/2004 -

17/11/2004

1726/2004 -

17/11/2004

1760/2004 -

23/11/2004

1826/2004 -

24/11/2004

Acrdo 1918/2004 Plenrio

16/12/2004

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto
com
norma
infralegal (decreto)
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal (decreto)
Princpios mencionados em
conjunto com lei e normas
infralegais
(decreto
e
instruo normativa)

Acrdo 1934/2004 Plenrio

Acrdo 2060/2004 Plenrio
Acrdo 2112/2004 Plenrio

16/12/2004

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal (decreto)

Impessoalidade
Isonomia
Impessoalidade

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

17/11/2004

05/01/2005
05/01/2005

8/2005

26/01/2005

81/2005

25/02/2005

95/2005

25/02/2005

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Isonomia
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade

o papel de fiscalizadora e de executora ao mesmo tempo)

Licitao: dispensa indevida (ausncia de procedimento licitatrio; utilizao
de contrato com prazo de vigncia expirado)
Criao ilegal de cargos comissionados; nomeao irregular de pessoal

Pagamento de acordo extrajudicial relativo a desapropriao, no-homologado

pela Justia, com quebra de ordem cronolgica
Pagamento de acordo extrajudicial relativo a desapropriao, no-homologado
pela Justia, com quebra de ordem cronolgica
Contabilizao e gesto irregular de recursos (caixa 2)
Pessoal: penso civil; adoo simulada para obter vantagem ilcita

Impessoalidade

Irregularidades na concesso de dirias e passagens

Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Eficincia

Aplicabilidade do Manual de Convergncia do PNUD ou da lei de licitaes

pelos organismos internacionais e a possibilidade de apresentao de propostas
de convergncia de determinados organismos internacionais que mantm
projetos de cooperao tcnica internacional com rgos e entidades do
governo
Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio
federal de ensino superior)
Descumprimento de prazo de permanncia por servidores requisitados

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Isonomia
Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Impessoalidade

Aplicao dos recursos prprios repassados ao Comit Olmpico Brasileiro e

ao Comit Paraolmpico Brasileiro

Impessoalidade

Contratao de parentes de servidores mediante empresas prestadoras de

servio

Licitao: inexigibilidade indevida

Nepotismo

129

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

120/2005

03/03/2005

193/2005

10/03/2005

295/2005

01/04/2005

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

301/2005

01/04/2005

328/2005

07/04/2005

353/2005

18/04/2005

Acrdo
Plenrio

449/2005

29/04/2005

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

586/2005

30/05/2005

667/2005

03/06/2005

741/2005

20/06/2005

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 937/2005 Plenrio

Acrdo 952/2005 Plenrio
Acrdo 1000/2005 Plenrio
Acrdo 1070/2005 Plenrio
Acrdo 1150/2005 Plenrio

14/07/2005

Acrdo 1169/2005 -

29/08/2005

22/07/2005
28/07/2005
12/08/2005
22/08/2005

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpio mencionado em
conjunto com lei

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio mencionado em

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Impessoalidade
Probidade
Impessoalidade
Probidade
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Impessoalidade

Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Eficincia
Isonomia
Impessoalidade
Eficincia
Probidade
Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Probidade
Legalidade

Subcontratao ilegal de servios: confuso, na mesma pessoa jurdica, da

funo de execuo e fiscalizao
Celebrao de contrato de prestao de servios com entidade cujo
representante era o diretor do departamento de servios de sade do municpio
Licitao: inexigibilidade indevida
Pagamento antecipado
Licitao: irregularidades diversas
Licitao: dispensa indevida (contratao de fundao de apoio por instituio
federal de ensino superior)
Normas legais e infralegais aplicveis aos particulares na condio de gestores
de recursos pblicos

Licitao: disposio do edital que determina que os empregados da empresa

prestadora de servios sejam aprovados pelo rgo contratante antes de serem
alocados no servio
Pessoal: menor sob guarda ou tutela at 21 anos de idade, cujos pais so
economicamente ativos; afastada a presuno de dependncia econmica
Licitao: irregularidades diversas
Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Licitao: ausncia de competitividade; participao de empresas pertencentes

aos mesmos proprietrios num mesmo certame
Licitao: dispensa indevida em favor de empresa pertencente a dirigente de
conselho de fiscalizao profissional
Sub-rogao contratual e subcontratao de empresas pertencentes a familiares
do governador do Estado
Licitao: contratao de empresa vencedora do certame por um preo superior
ao obtido no processo licitatrio
Licitao: dispensa indevida

Licitao: no divulgao de certame licitatrio

130

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Plenrio

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

conjunto com lei e norma

infralegal (decreto)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Acrdo 1312/2005 Plenrio

12/09/2005

Princpio mencionado em
conjunto com lei

Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Probidade
Legalidade
Isonomia

Acrdo 1703/2005 Plenrio

08/11/2005

Princpio mencionado em
conjunto com lei

Legalidade
Isonomia

Acrdo 1724/2005 Plenrio

Acrdo 1762/2005 Plenrio

31/10/2005

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1777/2005 Plenrio

22/11/2005

Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 1846/2005 Plenrio

28/11/2005

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

2002/2005 -

01/12/2005

2034/2005 -

01/12/2005

2139/2005 -

23/12/2005

2150/2005 -

23/12/2005

2184/2005 -

23/12/2005

Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal (portaria)
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio mencionado em
conjunto com lei

Legalidade
Isonomia
Legalidade
Isonomia
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Eficincia

Acrdo 2278/2005 Plenrio

Acrdo 2292/2005 -

03/01/2006

22/11/2005

03/01/2006

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpio mencionado em

IRREGULARIDADE(S)

Legalidade
Dever de licitar

Celebrao e pagamentos de acordo extrajudicial; no-homologao do acordo

em juzo; no-emisso de precatrio; preterio da ordem de pagamento dos
precatrios
Celebrao e pagamentos de acordo extrajudicial; no-homologao do acordo
em juzo; no-emisso de precatrio; preterio da ordem de pagamento dos
precatrios
Apresentao de propostas fraudulentas para respaldar a subcontratao de
produtos/servios
Necessidade de concurso pblico para contratao de pessoal por conselho de
fiscalizao profissional

Inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 s OSCIP (Organizaes da Sociedade

Civil de Interesse Pblico)

Execuo de horas extras sem a existncia da autorizao formal exigida pela

CLT; jornadas de trabalho contratadas em desacordo com a norma
regulamentar interna
Sub-rogao contratual
Apropriao indevida de bnus de volume

Eficincia
Dever de licitar
Legalidade
Impessoalidade
Eficincia
Legalidade
Isonomia

Licitao: ausncia de competitividade (participao de duas empresas cujos

respectivos proprietrios so cnjuges)
Sub-rogao contratual
Celebrao de acordos coletivos de trabalho incluindo a concesso de
vantagens excessivamente onerosas para os cofres da entidade (conselho de
fiscalizao profissional), alm de no-condizentes com a realidade do
mercado e com a finalidade da lei
Pessoal: pagamento a maior de Gratificao Especial de Localidade GEL;
clculo da gratificao considerando o vencimento bsico e outras gratificaes
Alterao de norma para regulamentao de horrios de funcionamento e

131

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Plenrio

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
conjunto
com
norma
infralegal (decreto)
Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

11/2006

25/01/2006

50/2006

01/02/2006

91/2006

08/02/2006

Acrdo
Plenrio

119/2006

08/02/2006
(Sesso)

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

226/2006

01/03/2006

336/2006

28/03/2006

472/2006

07/04/2006

Acrdo
Plenrio

781/2006

26/05/2006

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei e norma
infralegal (resoluo)
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo
Plenrio

817/2006

02/06/2006

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

872/2006

09/06/2006

908/2006

19/06/2006

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo
Plenrio

909/2006

19/06/2006

Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo
Plenrio
Acrdo

975/2006

26/06/2006

984/2006

26/06/2006

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpio mencionado em

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

atendimento das unidades do INSS

Sub-rogao contratual
Impessoalidade
Isonomia
Isonomia
Impessoalidade
Legalidade
Publicidade
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade

Licitao: fraude; relaes de parentesco entre licitantes

Estabelecimento, por conselho de fiscalizao do exerccio profissional, como
pressuposto para a assuno de seus cargos, de requisitos e condies
incompatveis com a natureza e complexidade das respectivas atribuies
Sistema S: processo seletivo para contratao de pessoal

Impessoalidade

Cesso de servidor (professor) de instituio de ensino superior federal para

entidade do Sistema S
Nepotismo

Impessoalidade

Nepotismo

Legalidade
Isonomia
Impessoalidade
Probidade
Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Publicidade
Dever de licitar
Isonomia
Impessoalidade
Probidade
Isonomia
Impessoalidade

Licitao: irregularidades diversas

Contratao, sem concurso pblico, de pessoas ligadas a funcionrios e a

dirigentes da entidade (conselho de fiscalizao profissional)
Licitao: direcionamento e fraude
Procedimentos de licitao e contratao da Petrobras

Licitao: fraude (estreita ligao de parentesco entre os scios de duas das trs
empresas participantes)
Adeso irregular a Programa de Desligamento Voluntrio PDV, por
acumular ilegalmente cargos pblicos
Licitao: ausncia de demonstrao da publicao dos editais

132

DELIBERAO87

Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

1137/2006 -

17/07/2006

1188/2006 -

24/07/2006

1195/2006 -

24/07/2006

1461/2006 -

18/08/2006

1526/2006 -

30/08/2006

1533/2006 -

30/08/2006

1632/2006 -

11/09/2006

1726/2006 -

22/09/2006

Acrdo 1849/2006 Plenrio

06/10/2006

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1932/2006 Plenrio

Acrdo 2063/2006 Plenrio

20/10/2006

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 2069/2006 Plenrio

13/11/2006

Princpio mencionado em
conjunto com lei

Acrdo 2105/2006 Plenrio

23/11/2006

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

13/11/2006

Princpios mencionados
conjunto com leis
Princpios mencionados
conjunto com leis
Princpios mencionados
conjunto com leis
Princpios mencionados
conjunto com leis

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Eficincia
Impessoalidade

Processo seletivo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional

(contratao sem concurso pblico)
Pagamento de valores exorbitantes percebidos por funcionrios de conselho de
fiscalizao profissional, a ttulo de horas extras, ao longo de vrios anos
Favorecimento a familiar na contratao de consultores
Sistema S: normas para seleo de pessoal

em

Legalidade
Igualdade
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade

em

Isonomia

em

Impessoalidade

em

Legalidade
Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Probidade
Legalidade
Isonomia
Impessoalidade
Publicidade

Exerccio da advocacia privada por servidores pblicos federais ocupantes dos

cargos de Procurador e Advogado da Unio
Licitao: favorecimento a licitante (aceitao de proposta com alterao, aps
a fase de lances, em desacordo com o edital.)
Licitao: existncia de grau de parentesco entre membro da Comisso
Permanente de Licitao e proprietrio de firma participante de certames
Licitao: irregularidades diversas

Irregularidades em processos seletivos para admisso de pessoal (ausncia de

concurso pblico e aplicao de prova subjetiva)

Licitao: dispensa indevida

Isonomia

Impessoalidade

Licitao: subcontratao de empresa para fins de elaborao do projeto

executivo da obra que estava impedida, pois havia preparado o projeto bsico
da obra
Realizao de contrataes por tempo determinado e de consultores
internacionais, apesar do ingresso, de cerca de 500 servidores concursados;
designaes irregulares dos servidores temporrios e consultores para exerccio
de funes tpicas de chefia e representao da autarquia; e pagamento
irregular de dirias e passagens aos contratados
Licitao: relacionamento entre gestor e empresa licitante

133

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

2325/2006 -

13/12/2006

Legalidade

Pagamento irregular a servidor de valores no mbito de reclamao trabalhista

2328/2006 -

13/12/2006

Impessoalidade

2329/2006 -

13/12/2006

Sistema S: fixao de normas sobre remunerao de dirigentes de unidades

operacionais
Jornada de trabalho dos mdicos do poder judicirio

2338/2006 -

13/12/2006

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Acrdo 2357/2006 Plenrio

Acrdo 2377/2006 Plenrio
Acrdo 2399/2006 Plenrio

13/12/2006

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo

13/12/2006
13/12/2006

38/2007

02/02/2007

171/2007

16/02/2007

222/2007

02/03/2007

267/2007

09/03/2007

268/2007

09/03/2007

288/2007

09/03/2007

480/2007

30/03/2007

570/2007

13/04/2007

574/2007

13/04/2007

635/2007

23/04/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios mencionados em
conjunto
com
normas
infralegais (regulamentos)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpio
mencionado

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Eficincia
Isonomia
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Eficincia
Isonomia

Licitao: ausncia de licenciamento ambiental prvio abertura do certame e

edital de concorrncia com clusulas restritivas ao carter competitivo da
licitao
Pagamento indevido por mera intermediao de agncia de publicidade, sem a
contrapartida por servios prestados
Licitao: direcionamento

Legalidade
Impessoalidade
Probidade
Igualdade
Impessoalidade
Isonomia
Impessoalidade
Publicidade
Igualdade
Impessoalidade
Dever de licitar
Isonomia
Impessoalidade

Licitao: direcionamento

Eficincia

Sistema S: dirias

Impessoalidade

Licitao: fraude licitao (conluio entre licitantes)

Nepotismo
Concurso pblico em conselho de fiscalizao profissional

No-promoo da prvia desapropriao das terras privadas em projeto de

irrigao
Licitao: aquisio de forma indireta, sem licitao, de bens que se destinam
ao prprio gozo e uso da entidade
Nepotismo

Fixao de valor de dirias pelos Conselhos de Fiscalizao Profissional

Legalidade
Publicidade

Responsabilidade de signatrio de parecer jurdico

Pagamento indevido de benefcios a magistrados em Tribunal Regional do

134

DELIBERAO87

Plenrio
Acrdo
Plenrio

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

648/2007

23/04/2007

Acrdo
Plenrio

687/2007

27/04/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio

699/2007

27/04/2007

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

774/2007

04/05/2007

887/2007

18/05/2007

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 925/2007 Plenrio

Acrdo 948/2007 Plenrio
Acrdo 1018/2007 Plenrio

28/05/2007

Acrdo 1023/2007 Plenrio

Acrdo 1063/2007 Plenrio

05/06/2007

Acrdo 1064/2007 Plenrio

11/06/2007

Princpios mencionados em
conjunto com leis

Acrdo 1259/2007 Plenrio

Acrdo 1322/2007 Plenrio

29/06/2007

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

28/05/2007
05/06/2007

11/06/2007

06/07/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei e com
norma infralegal (instruo
normativa)
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Impessoalidade
Eficincia
Impessoalidade
Igualdade

Publicidade
Impessoalidade
Isonomia
Dever de licitar
Eficincia
Impessoalidade
Legalidade
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade
Isonomia
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Eficincia

Legalidade
Eficincia
Dever de licitar
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Dever de licitar

Isonomia

Trabalho
Licitao: inexigibilidade indevida

Possibilidade de a entidade indicar ou determinar quem poderia trabalhar para

ela, alm de facultar a participao tanto de empresas prestadoras de servio
quanto de cooperativas de trabalho em suas licitaes, frustrando o carter
competitivo
Aplicao da Lei 8.666/1993 ou do Manual de Convergncia de Normas
Licitatrias do PNUD para aquisies com organismo do sistema das Naes
Unidas
Licitao: edital com possibilidade de o vencedor subcontratar integralmente a
execuo do objeto
Licitao: direcionamento

Nepotismo
Confeco de novo projeto bsico pela empresa executora da obra
Licitao: regras aplicveis em licitaes que contam com recursos de
organismos internacionais

Pessoal: penso civil - dependncia econmica de pessoa designada no

comprovada
Aproveitamento de licitaes e contratos realizados at dez anos antes da
celebrao dos convnios (afastamento indevido de dever de licitar)
Aproveitamento de licitaes e contratos realizados at dez anos antes da
celebrao dos convnios (afastamento indevido de dever de licitar)
Sub-rogao de parte do contrato a outra empresa

Pessoal: irregularidades no provimento de cargos em Tribunal Regional do

Trabalho
Licitao: direcionamento (simulao de publicao em jornal do Termo de
Homologao do inquinado certame licitatrio)

135

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 1323/2007 Plenrio

Acrdo 1400/2007 Plenrio
Acrdo 1467/2007 Plenrio

06/07/2007

Acrdo 1481/2007 Plenrio

03/08/2007

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

1534/2007 -

10/08/2007

1705/2007 -

29/08/2007

1801/2007 -

10/09/2007

1870/2007 -

14/09/2007

1886/2007 -

14/09/2007

1889/2007 -

14/09/2007

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpio
mencionado
juntamente com leis e
normas infralegais
Princpios
mencionados
juntamente com normas
infralegais
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2012/2007 Plenrio

28/09/2007

Acrdo 2022/2007 Plenrio

28/09/2007

Acrdo 2054/2007 Plenrio

Acrdo 2058/2007 Plenrio

05/10/2007

Acrdo 2080/2007 Plenrio

Acrdo 2128/2007 Plenrio

05/10/2007

27/07/2007
03/08/2007

05/10/2007

12/10/2007

Princpios
mencionados
juntamente com norma
infralegal (regulamento)
Princpios
mencionados
juntamente com lei e norma
infralegal (resoluo)
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Irregularidades diversas em convnios

Eficincia
Dever de licitar

Sub-rogao contratual
Aprovao irregular dos projetos (convnios)

Eficincia

Sistema S: irregularidades diversas em licitaes e contratos

Impessoalidade

Ilegitimidade em cesso de imvel, de forma gratuita

Impessoalidade

Contratao de empresa, cujo scio-gerente ocupava, na mesma poca, cargo

de direo na entidade estatal contratante
Responsabilidade de parecerista jurdico

Legalidade
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade

Despesas irregulares com dirias e passagens em Tribunal Regional do

Trabalho
Pessoal: no comprovao da dependncia econmica dos beneficirios em
relao aos instituidores
Contratao de pessoal em conselho de fiscalizao profissional sem concurso
pblico
Sistema S: inexigibilidade indevida de licitao

Impessoalidade

Nepotismo

Legalidade

Reajuste contratual irregular (sem previso no contrato e sem a ocorrncia de

situao que o justificasse)
Favorecimento de corretoras e brokers na intermediao de operaes de
seguro e resseguro

Impessoalidade
Legalidade
Publicidade
Impessoalidade
Probidade
Dever de licitar
Probidade

Sistema S: contratao de empresa de advocacia com fuga modalidade

licitatria adequada, pertencente a irmo do Assessor Jurdico da entidade
Sub-rogao e subcontratao irregulares

136

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

Acrdo 2173/2007 Plenrio

Acrdo 2238/2007 Plenrio

19/10/2007

Impessoalidade

Acrdo 2245/2007 Plenrio

29/10/2007

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
juntamente com lei e com
norma infralegal (instruo
normativa)
Princpios
mencionados
juntamente com lei

Acrdo 2305/2007 Plenrio

05/11/2007

Acrdo 2681/2007 Plenrio

11/12/2007

Acrdo
Plenrio

45/2008

25/01/2008

Princpios
mencionados
juntamente com lei

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

100/2008

01/02/2008

329/2008

07/03/2008

Princpios
mencionados
juntamente com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

349/2008

07/03/2008

447/2008

25/03/2008

453/2008

25/03/2008

Acrdo
Plenrio
Acrdo

462/2008

25/03/2008

673/2008

18/04/2008

29/10/2007

Princpios
mencionados
juntamente com norma
infralegal (regulamento)
Princpios
mencionados
isoladamente

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios mencionados em

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Isonomia
Eficincia

Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Impessoalidade
Publicidade

Contratao reiterada das mesmas empresas de prestao de servios de

consultoria ou de diferentes entidades do ramo com o mesmo quadro societrio
Convnio: simulao de cotao de preos
Dispensa indevida de licitao, por meio de aproveitamento de contrato
(execuo da obra lastreado por contrato irregular e por projeto bsico
defasado)
Inexigibilidade de licitao indevida
Sistema S: regras para contratao de pessoal

Isonomia
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Legalidade
Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Probidade
Impessoalidade

Operao de postos de combustvel sem cobertura contratual

Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Publicidade
Probidade

Regularizao de contrataes realizadas pela entidade irregularmente, sem

concursos pblicos

Publicidade
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade

Irregularidades em licitaes

Convites direcionados

Atuao indevida de conselheiro de conselho profissional em favor de empresa

da qual era scio-gerente (emisso de certides)
Concesso de patrocnio
Operao imobiliria consistente na alienao, mediante permuta, de terreno
jurisdicionado Marinha do Brasil, por unidades habitacionais funcionais a
construir
Fixao de valores de dirias

Impessoalidade

Participao de empresas cujos scios possuem relao de parentesco ou

137

DELIBERAO87

Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com leis

710/2008

25/04/2008

748/2008

25/04/2008

833/2008

14/05/2008

Acrdo 1091/2008 Plenrio

13/06/2008

Acrdo 1181/2008 Plenrio

24/06/2008

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

1234/2008 -

30/06/2008

1274/2008 -

08/07/2008

1282/2008 -

08/07/2008

1331/2008 -

11/07/2008

Acrdo 1360/2008 Plenrio

18/07/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1418/2008 Plenrio

Acrdo 1508/2008 Plenrio
Acrdo 1542/2008 Plenrio

25/07/2008

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 1571/2008 Plenrio

Acrdo 1606/2008 Plenrio

08/08/2008

01/08/2008
08/08/2008

18/08/2008

Princpios mencionados em
conjunto
com
norma
infralegal
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Impessoalidade
Isonomia
Legalidade

econmica, ou ligao com o autor dos projetos.

Vnculo (fiana) entre gestor e empresa contratada
Vedao de que trata o art. 9 da Lei 8.666/1993
Anulao indevida de diversas notificaes fiscais de lanamento de dbito

Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Impessoalidade

Licitao: restrio competitividade em edital de licitao

Impessoalidade
Igualdade
Publicidade
Eficincia

Concesso de uso de imvel pertencente Unio, sem licitao

Impessoalidade

Relacionamento entre gestor e empresa licitante

Impessoalidade

Contratao de parentes de servidores da entidade por empresa terceirizada

Impessoalidade

Aquisies e contrataes custa de recursos federais por organizaes nogovernamentais (ONGs) e organizaes de sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs)
Fraude licitao (simulao de publicao de aviso de licitao)

Legalidade
Publicidade
Isonomia
Impessoalidade
Eficincia
Impessoalidade

Aquisio direta de gneros alimentcios junto a empresa pertencente ao

dirigente da entidade (Sistema S)

Concesso de dirias e passagens areas a magistrados e servidores

Pessoal: transferncia de juiz de um tribunal regional do trabalho para outro

Impessoalidade

Contratao de pessoal por fundao de apoio para o desempenho de atividades

permanentes no mbito de instituio federal de ensino superior
Assinatura de convnios, em vez de contratos
Relacionamento entre gestor e a entidade privada contratada mediante
convnio
Pessoal: requisio de servidores

Legalidade
Impessoalidade

Projetos mal elaborados

Sobrepreo e superfaturamento

Impessoalidade

138

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Publicidade
Eficincia
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

1774/2008 -

22/08/2008

1815/2008 -

29/08/2008

1830/2008 -

29/08/2008

1831/2008 -

29/08/2008

1832/2008 -

29/08/2008

1833/2008 -

29/08/2008

1837/2008 -

29/08/2008

1983/2008 -

12/09/2008

Acrdo 2105/2008 Plenrio

26/09/2008

Princpios mencionados em
conjunto com lei

Acrdo 2335/2008 Plenrio

24/10/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2437/2008 Plenrio

07/11/2008

Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2461/2008 Plenrio

Acrdo 2466/2008 Plenrio

07/11/2008

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Acrdo 2485/2008 Plenrio

07/11/2008

07/11/2008

Princpio mencionado em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente

Princpios
mencionados
isoladamente

Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Legalidade
Igualdade
Impessoalidade
Publicidade
Legalidade
Impessoalidade
Isonomia
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Isonomia
Publicidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia
Impessoalidade

Fraude licitao
Ligaes entre representantes legais e scios das licitantes
Nepotismo
Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho
de fiscalizao profissional
Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho
de fiscalizao profissional
Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho
de fiscalizao profissional
Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores de conselho
de fiscalizao profissional
Licitao: relacionamentos entre licitantes/contratados e gestores da entidade
Modificaes substanciais do projeto original da obra

Licitao: relacionamentos entre licitantes e gestores pblicos

Indcios de crimes previstos na Lei 8.666/1993 e no Cdigo Penal e da prtica
de atos de improbidade administrativa
Processos seletivos para contratao de pessoal por entidade do Sistema S

Licitao: no-repetio de convite e no-desclassificao de propostas

Concesso de dirias e passagens

Pagamento de seguro de vida e de planos de sade e odontolgico para o
presidente, conselheiros e suplentes da entidade (conselho de fiscalizao
profissional)
Participao de servidora em concurso pblico para provimento de vaga no
cargo de Analista Judicirio ao mesmo tempo em que ocupava cargo em
comisso de Diretora da Secretaria de Concurso e Treinamento do rgo e era

139

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

Acrdo 2520/2008 Plenrio

Acrdo 2562/2008 Plenrio

14/11/2008

Acrdo 2563/2008 Plenrio

Acrdo 2638/2008 Plenrio

14/11/2008

Acrdo 2689/2008 Plenrio

Acrdo 2693/2008 Plenrio
Acrdo 2864/2008 Plenrio
Acrdo 158/2009 Plenrio
Acrdo 249/2009 Plenrio

01/12/2008

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

307/2009

09/03/2009

369/2009

13/03/2009

Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio
Acrdo
Plenrio

372/2009

13/03/2009

507/2009

31/03/2009

583/2009

04/03/2009

666/2009

782/2009

08/04/2009
(Sesso)
22/04/2009
(Sesso)

14/11/2008

21/11/2008

01/12/2008
09/12/2008
16/02/2009
06/03/2009

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpio
mencionado
isoladamente

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO
(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA
MORALIDADE89)

Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Impessoalidade
Igualdade

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei
Princpio
mencionado
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis

Impessoalidade

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Legalidade

Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com leis
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios mencionados em
conjunto com lei

IRREGULARIDADE(S)

Isonomia
Eficincia

Publicidade
Impessoalidade
Impessoalidade

Eficincia
Publicidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade
Impessoalidade

encarregada da fiscalizao do contrato de prestao de servios para a

realizao do mencionado certame
Fraude licitao (conluio entre licitantes)
Sub-rogao contratual
Seleo de pessoal em conselho de fiscalizao profissional

Nepotismo
Fraude licitao/falsificao documental: laudo tcnico acerca da qualidade
dos produtos da licitante tendo como qumico responsvel profissional com o
qual detinha contrato de responsabilidade tcnica.
Licitao: inexigibilidade indevida
Execuo de obra por meio contrato irregular (aproveitamento de licitao
realizada muitos anos antes), com projeto bsico defasado
Exigncia de as licitantes apresentarem a comprovao de garantia antes da
sesso de recebimento e abertura dos envelopes
Concesso e divulgao de patrocnios na Internet
Nepotismo
"Transnepotismo": troca de favores entre dirigentes de rgos pblicos, de
poderes e/ou esferas distintos
Recursos federais oriundos de convnios mantidos em conta nica do governo
estadual, em vez de serem mantidos em contas especficas
Realizao de processo seletivo interno e externo pelas entidades do Sistema
S
Nepotismo
Confuso entre OSCIP e dirigentes de empresas que executavam servios para
a entidade, conta de recursos pblicos
Inexigibilidade indevida de licitao
Confuso entre OSCIP e dirigentes de empresas que executavam servios para
a entidade, conta de recursos pblicos
Inexigibilidade indevida de licitao

140

DELIBERAO87

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU88

FORMA DE EMPREGO
DOS
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS NA
FUNDAMENTAO

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
EXPLCITOS EMPREGADOS NA
FUNDAMENTAO

29/04/2009
(Sesso)

Princpios
mencionados
isoladamente

Impessoalidade

Acrdo 990/2009 Plenrio

Acrdo 991/2009 Plenrio
Acrdo 1185/2009 Plenrio

15/05/2009

Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente
Princpios
mencionados
isoladamente

Publicidade

Acrdo
Plenrio

854/2009

13/05/2009
(Sesso)
03/06/2009
(Sesso)

IRREGULARIDADE(S)

(EM CONJUNTO COM O PRINCPIO DA

MORALIDADE89)

Legalidade
Impessoalidade
Legalidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficincia

Irregularidade: "ter favorecido o acesso da empresa Outsite s contrataes

sem licitao realizadas pela Cobra, conduta que fere, entre outros, os
princpios da impessoalidade, moralidade e isonomia".
Administrativo: resoluo que disciplina o fornecimento de passagens areas
para autoridades do TCU, a ttulo de representao institucional
Interpretao de dispositivos do decreto que regulamenta o sistema de registro
de preos
No-contabilizao de parte da receita de contratos de cesso de uso de terras e
de salas e de recursos do hotel de trnsito

141

APNDICE 3 - Dados relevantes dos acrdos do TCU considerados de interesse para a pesquisa princpio da proporcionalidade

DELIBERAO

Acrdo 136/2007
Primeira Cmara
Acrdo 483/2007
Primeira Cmara
Acrdo 602/2007
Primeira Cmara
Acrdo 1394/2007
Primeira Cmara
Acrdo 1574/2007
Primeira Cmara
Acrdo 2056/2007
Primeira Cmara
Acrdo 312/2008
Primeira Cmara
Acrdo 1963/2007
Segunda Cmara
Acrdo 2282/2007
Segunda Cmara
Acrdo 2841/2007
Segunda Cmara
Acrdo 2844/2007
Segunda Cmara
Acrdo 3084/2007
Segunda Cmara
Acrdo 1238/2008
Segunda Cmara
Acrdo 3573/2008
Segunda Cmara
Acrdo 4438/2008
90

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU90
09/02/2007

OBSERVAES

16/03/2007

Reduo da multa em face da diminuio do dbito

26/03/2007

Reduo da multa em face da excluso do dbito; mantida a irregularidade pela omisso no dever de prestar contas

25/05/2007

Reduo da multa em face da diminuio do dbito

11/06/2007

Reduo da multa em face da diminuio do dbito

20/07/2007

Reduo da multa em face do afastamento de parte das irregularidades

22/02/2008

26/07/2007

Aplicao de multa deve levar em conta no apenas o princpio da legalidade (descumprimento da norma), mas, tambm, outras circunstncias que
demonstrem o grau de reprovabilidade da conduta do responsvel e o possvel dano causado ao interesse pblico
Reduo da multa em face da diminuio do dbito

30/08/2007

Reduo da multa em face do afastamento de parte das irregularidades

18/10/2007

18/10/2007

Alterao do fundamento legal da multa

Reduo da multa em face da diminuio do dbito
Reduo da multa em face da excluso do dbito

01/11/2007

Reduo da multa em face da excluso do dbito

Correo do valor do dbito

13/05/2008
(Sesso)
18/09/2008

24/10/2008

Multa aplicada em processo de fiscalizao no conduz, necessariamente, irregularidade das contas (ou seja, de toda a gesto no exerccio).

Reduo da multa em face da excluso do dbito

Gradao da multa em relao ao dbito

Nos casos em que o sistema de jurisprudncia do TCU (Juris) no apresentava a data de publicao do acrdo no Dirio Oficial da Unio (DOU), foi indicada a data da sesso de
julgamento.

142

DELIBERAO

Segunda Cmara
Acrdo 1028/2009
Segunda Cmara
Acrdo 39/2007
Plenrio
Acrdo 48/2007
Plenrio
Acrdo 87/2007
Plenrio
Acrdo 333/2007
Plenrio
Acrdo 345/2007
Plenrio
Acrdo 989/2007
Plenrio
Acrdo 1063/2007
Plenrio
Acrdo 1064/2007
Plenrio
Acrdo 1596/2007
Plenrio
Acrdo 1868/2007
Plenrio
Acrdo 1990/2007
Plenrio
Acrdo 1992/2007
Plenrio
Acrdo 2052/2007
Plenrio
Acrdo 2275/2007
Plenrio
Acrdo 1216/2008
Plenrio
Acrdo 1349/2008
Plenrio
Acrdo 1400/2008
Plenrio
Acrdo 1662/2008

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU90
-

OBSERVAES

Esclarecimento quanto proporcionalidade da multa em relao ao dbito

17/03/2009
(Sesso)
02/02/2007

02/02/2007

Gradao maior da multa para um dos gestores em razo da funo por ele ocupada poca da ocorrncia da irregularidade

09/02/2007

Multa excluda em face do comportamento escusvel dos responsveis

16/03/2007

Multa excluda: proporcionalidade entre a sano e o grau de reprovabilidade da conduta do agente

16/03/2007

Esclarecimentos sobre como foi arbitrado o valor da multa

05/06/2007

Parmetros para aplicao de multa (conduta do agente, no caso)

11/06/2007

11/06/2007

Reduo da multa: gradao da multa levando-se em considerao o valor aplicado ao mesmo responsvel em outro processo (no qual o gestor havia
cometido maior nmero de irregularidades)
Parmetros previstos no Regimento Interno/TCU para gradao de multas

17/08/2007

Gravidade da irregularidade para definir a gradao da multa

14/09/2007

Excluso da multa em face de atenuantes na conduta dos responsveis

28/09/2007

Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um)

28/09/2007

Reduo da multa em face da excluso do dbito

03/10/2007

Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um)

05/11/2007

Esclarecimentos sobre a gradao da multa em razo da conduta dos agentes

30/06/2008

Reduo da multa em face da excluso de uma das irregularidades inicialmente imputadas ao responsvel

18/07/2008

Reduo da multa em face da pequena materialidade das irregularidades

25/07/2008

Excluso da multa em face do afastamento da irregularidade

18/08/2008

Gradao da multa

Grau de responsabilidade na irregularidade para aplicar valores diferenciados de multa aos envolvidos (proporcional participao de cada um)

143

DELIBERAO

Plenrio
Acrdo 2246/2008 Plenrio
Acrdo 2247/2008 Plenrio

DATA DE
PUBLICAO
DO ACRDO
NO DOU90

OBSERVAES

17/10/2008

Gradao da multa em vista da conduta do responsvel e da gravidade das irregularidades

17/10/2008

Gradao da multa em vista da conduta do responsvel e da gravidade das irregularidades