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Construindo o Desenvolvimento Sustentável
Construindo o Desenvolvimento Sustentável
SUSTENTVEL
Srgio C. Buarque
APRESENTAO
De oportunidades e circunstncias , na verdade, a terceira edio revisada e
ampliada do livro intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e
Municipal Sustentvel (que aparece aqui como subttulo), publicado pela primeira vez em
1997, e utilizado como material didtico em vrios treinamentos e seminrios do IICAInstituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura e como referencial metodolgico
em diferentes experincias de planejamento local e regional. O esgotamento da primeira e
segunda edies (de 1999) e, principalmente, o enorme aprendizado resultante da aplicao
prtica e da interao com um grande nmero de tcnicos e profissionais de diversas reas
de conhecimento, levou necessidade e possibilidade de um novo livro que expressasse
esta vivncia e enriquecimento intelectual.
A reviso e complementao das edies anteriores evidencia que o planejamento e
a aplicao da metodologia so tambm uma forma de criao e aprendizagem, da mesma
forma que pode contribuir para a formao de sociedades locais mais inteligentes e aptas a
lidar com os desafios do futuro; mas demonstra tambm que as edies vo refletindo o
aprendizado do autor na experincia prtica e na interao com outros profissionais, nas
capacitaes e na aplicao da metodologia. Em grande medida, desde a primeira edio
estava claro o entendimento do livro como um estgio da reflexo sobre o desenvolvimento
e as metodologias de planejamento, demandando e necessitando, portanto, de revises,
aprimoramentos e refinamentos ao longo da sua aplicao prtica e nas diversas iniciativas
concretas de planejamento municipal e local.
Desde 1997, o livro vinha sendo utilizado na capacitao de tcnicos de vrias
instituies governamentais e no governamentais, e orientando diversas experincias de
planejamento municipal e regional. O envolvimento como consultor em outras experincias
de planejamento criou novas alternativas tcnicas e ampliou a percepo sobre caminhos e
procedimentos para o desenvolvimento local. Por outro lado, o debate nacional sobre
desenvolvimento local sustentvel e a literatura internacional sobre o tema estimularam a
reviso e o aprimoramento de alguns conceitos e a introduo de inovaes na metodologia.
Em certa medida, recupera trabalhos tericos e metodolgicos e a bibliografia sobre
desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento, refletindo
sobre os textos e documentos utilizados por diferentes instituies (governamentais e no
governamentais) em suas experincias de planejamento local.
Como toda metodologia, esta tambm processo em construo em que se
aprende fazendo e aplicando suas orientaes bsicas; partindo de um referencial bsico
para orientar a implementao do planejamento e ajudar na compreenso e interpretao da
realidade, se reconstri como resultado da vivncia e exerccio prticos. Como proposta
metodolgica pretende contribuir para futuros empreendimentos de planejamento, como
uma base e referncia para o trabalho dos tcnicos e consultores comprometidos com o
desenvolvimento local sustentvel.
Elaborada para aplicao no desenvolvimento local, a metodologia de planejamento
pode ser utilizada, em princpio, para qualquer unidade territorial de pequeno porte, com as
adaptaes e simplificaes devidas para microrregies, bacias hidrogrficas, estados,
municpios e comunidades, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso, est
formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas as
etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para escala territorial de
pequeno e mdio porte. Por outro lado, a metodologia deve ser analisada, tratada e,
eventualmente, utilizada com flexibilidade, procurando adaptar, ajustar, simplificar e
reformular de acordo com as caractersticas do objeto de planejamento.
O livro est apresentado em trs grandes partes diferenciadas e complementares; na
primeira parte (captulos I, II e III) tenta fazer uma reflexo terica e conceitual sobre o
desenvolvimento local sustentvel, apresentando o contexto geral do planejamento
contemporneo e o debate recente sobre o desenvolvimento. Em seguida, procura oferecer
uma viso metodolgica geral do planejamento participativo (no captulo IV e V) e o
processo de trabalho para a aprendizagem social e a construo de projetos coletivos locais.
A terceira parte (captulo VI) dedicada apresentao de um cardpio de tcnicas e
instrumentos de trabalho para orientar as atividades e a prtica de planejamento local;
estas ferramentas representam sugestes de vrios recursos de anlise lgica e estruturada e
de participao, reflexo e negociao da sociedade, que podem ser adaptados e devem ser
escolhidos de acordo com as necessidades e condies. A metodologia e as tcnicas devem,
portanto, ser consideradas como um roteiro de trabalho para o planejamento local,
utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos
conceituais e tcnicos registrados na prtica de planejamento.
SUMRIO
I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO
II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO
2.1 Desenvolvimento local
2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais
2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social
2.1.3 Cortes espaciais do local
6
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13
13
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54
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64
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81
84
84
90
91
102
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BIBLIOGRAFIA
ANEXO I
ANEXO II
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128
130
massa de consumidores, com renda suficiente para absorver a crescente oferta de produtos
de consumo final. Enquanto a produtividade do trabalho se ampliava, aumentava a renda e
a acumulao, distribuindo os ganhos entre salrio e capital, permitindo a expanso da
demanda e da acumulao reproduzida em novos investimentos, que levavam ao
crescimento econmico.
Na dcada de setenta, este modelo de desenvolvimento entra em declnio e sofre
fortes abalos, na medida em que seus postulados centrais se esgotam, acelerado pela crise
do petrleo, que levou a um aumento significativo dos preos dos combustveis fsseis,
sinalizando para um esgotamento de uma das principais fontes energticas do planeta. At
aquele momento, predominava a convico generalizada de que os recursos naturais eram
um bem abundante e inesgotvel (infinitos). Os economistas descobrem que os estoques de
recursos naturais so finitos, ao mesmo tempo em que comea uma fase de estancamento
do ritmo de crescimento da produtividade do trabalho, em grande parte como conseqncia
da rigidez dos sistemas de regulao, e a deteriorao financeira do Estado de Bem Estar
Social. Nos pases emergentes, como o Brasil, esta deteriorao se manifesta na
desorganizao e falncia do sistema centralizado e estatista de promoo da modernizao
e industrializao e do modelo de substituio de importaes, com a acelerao do
endividamento pblico e externo das naes de industrializao recente.
No interior mesmo do fordismo em crise, surgem novos processos e inovaes que
preparam a emergncia e formao de um novo paradigma de desenvolvimento com
respostas diferentes aos problemas e desafios do modelo em declnio. A base das
transformaes que levam a esta virada de sistemas sociais e econmicos a acelerao e
aprofundamento da revoluo tecnolgica e organizacional, com seus desdobramentos
polticos e sociais. Durante as duas ltimas dcadas, o mundo passa por um perodo de
transio de paradigmas, combinando os problemas e contradies do fordismo em
decadncia com a desorganizao decorrente da emergncia de novas relaes. Como
afirma Srgio Boisier, "... nos encontramos ubicados en un rea de interface entre dos
paradigmas, uno todavia dominante y otro emergente, cuyas caractersticas definitivas
todava no son suficientemente claras, pero no por ello dejan de tener una importancia
notable (Boisier, 1992, pg. 66). O mundo avana numa passagem instvel e acelerada da
"velha ordem industrial para a futura ordem da informao" (GBN, 1995, pag. 4), na qual a
nica coisa realmente constante a mudana (change as the only constant).
Esta transio para um novo paradigma de desenvolvimento no s demanda novas
concepes e percepes, como tornam vivel novas propostas de organizao da economia
e da sociedade que, no passado recente, no passavam de utopia. As novas tecnologias
promovem uma significativa economia do contedo de energia e recursos naturais no
produto das economias modernas, incluindo processos de reciclagem e reprocessamento de
recursos naturais, ao mesmo tempo em que elevam o peso relativo da tecnologia, das
informaes e do conhecimento no valor agregado dos produtos e a importncia da
qualidade dos recursos humanos e da educao na competitividade. Por outro lado, a
mudana da estrutura produtiva, com a criao de novos produtos e servios, especialmente
as atividades tercirias e quaternrias, permitem reduzir o impacto ambiental e as presses
do processo econmico sobre os ecossistemas.
NOVO PARADIGMA
Nos ltimos anos, o prprio meio ambiente vem surgindo, de forma crescente, como
um negcio na economia mundial; j se fala amplamente em servios ambientais,
contribuio de diferentes ecossistemas para o equilbrio e funcionamento da natureza e,
portanto da economia mundial, como a formao de solo, o abastecimento de gua, os
ciclos de gerao de nutrientes, o processamento de dejetos, e a polinizao, entre outros
Paradigma social - segundo Fritjof Capra - " uma constelao de concepes, de valores, de percepes e
de prtica compartilhada por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da realidade, a qual
constitui a base da maneira como a comunidade se organiza" (Capra, 1996).
que interagem no ecossistema global2. Na mesma direo, comea a surgir tambm como
um grande negcio mundial as cotas de seqestro de CO2 criado por florestas e reservas
ambientais, passvel de negociao na medida em que o Protocolo de Kyoto, que trata das
mudanas climticas, seja amplamente aceito na comunidade internacional. As negociaes
mundiais em torno da distribuio eqitativa de direito ao meio ambiente e, portanto,
emisso de gases e poluentes pode levar criao de cotas nacionais equivalentes
populao. As cotas de poluio passariam a constituir um negcio mundial; algumas
naes com pouca gerao de poluentes venderiam suas cotas aos grandes produtores; ou
os pases com ecossistemas que digerem e processam os gases agressores do planeta,
venderiam este servio para os agressores, como prmio econmico pela conservao da
natureza.
A revoluo tecnolgica e organizacional provoca, ao mesmo tempo, fortes
mudanas nos padres de competitividade entre naes e regies e nas relaes entre a
economia e a natureza. No terreno organizacional, tem lugar uma redefinio das relaes
de trabalho com a flexibilizao, terceirizao, trabalho autnomo e em tempo parcial,
alterao dos processos e valorizao da qualificao e a construo de novas instituies e
instncias associativas e pblicas estatais ou para-estatais, que vo ocupando espaos
abertos pelo Estado em crise e limitado na sua capacidade de investimento.
O Estado entra em intensa e profunda reformulao, redefinindo seu papel privatizao, terceirizao e introduo da administrao gerencial - em grande parte como
uma necessidade de adaptao s novas condies estruturais da economia e da sociedade.
Se esto mudando a produo e as tecnologias, repercutindo na organizao da economia e
da sociedade, o Estado no poderia continuar com as mesmas responsabilidades e
caractersticas. Castells destaca que "a adaptao da administrao do Estado, enquanto
instrumento, s tarefas complexas que impe o extraordinrio processo de mudana social e
tecnolgica que estamos vivendo, condio prvia capacitao do setor pblico para
atuar estrategicamente e mesmo para a implementao de qualquer reforma social. O
Estado-nao herdado da era industrial no mais este instrumento" (Castells, 1998, pag.
12).
Como resultado da crise e da incapacidade do Estado diante das novas demandas e
aos novos desafios, tende a registrar-se, em todo mundo, uma significativa expanso do
chamado Terceiro Setor, instituies de direito privado para prestao de servios pblicos,
em parte contratados e financiados pelo Estado. Uma grande quantidade de organizaes
no governamentais passa a atuar em mltiplas e diversificadas reas, desde a direta
prestao de servios - como escolas, unidades de sade, e, principalmente, assistncia
social a segmentos desprotegidos da sociedade - at as atividades tcnicas e de pesquisas e
estudos, ocupando um papel crescente na sociedade contempornea. De acordo com dados
apresentados por Rifkin, o chamado Terceiro Setor j apresentava, no incio da dcada de
noventa, uma presena marcante na economia norte-americana, representando cerca de 5%
do PIB e 9% do emprego dos EUA (Rifkin, 1995), mais do dobro do espao ocupado pelo
2
Uma estimativa grosseira do valor destes servios para a vida na terra e o funcionamento do sistema
econmico, poderia chegar a algo prximo de US$ 40 trilhes de dlares, segundo ambientalistas e
especialistas, referido por Robert May (One World News Service)
10
setor agropecurio. No Brasil, estima-se que este segmento privado de funo pblica
abrange um universo de, aproximadamente, 250 mil organizaes com um movimento
anual de US$ 1,5 bilhes de dlares e ocupando cerca de 1,5 milhes de pessoas ocupadas
diretamente.
A inovaes organizacionais se manifestam tambm no espao empresarial. Nos
sistemas gerenciais da empresa est ocorrendo tambm uma revoluo, facilitada pelos
mudanas tecnolgicas, levando a uma intensa flexibilizao do processo produtivo e da
gesto do trabalho e a uma alterao dos sistemas hierarquizados predominantes no
taylorismo e no fordismo. As inovaes ocorrem tambm na formao das grandes redes
empresariais, as empresas globais, que representam complexos transnacionais flexveis e
formados por vrias empresas, mas unificados e controlados por empresas-lderes que
dominam a tecnologia, o marketing e o design. O melhor exemplo parece ser a Nike, maior
empresa de calados de tnis do mundo que, rigorosamente, no produz (diretamente) um
nico sapato, mas articula e comanda uma grande rede internacional de produtores para
invadir o mercado com a sua marca e o seu padro de qualidade. Esta tambm a
concepo da nova montadora da Ford em implantao na Bahia, organizando um grande
consrcio de fornecedores no prprio empreendimento e buscando concentrar suas
atividades futuras precisamente nos segmentos de tecnologia, o marketing e o design.
A amplitude das mudanas se manifesta tambm na reorganizao do sistema
econmico internacional e na formao dos grandes blocos econmico-comerciais, que
ampliam a escala dos mercados e aceleram a liberalizao comercial. A globalizao dos
mercados e a acelerao do sistema financeiro internacional - com grande massa de capital
circulando em tempo real e em torno de uma grande diversidade de produtos financeiros ampliam a instabilidade financeira, demandando novos instrumentos de regulao.
Com diferentes ritmos e velocidades, este novo paradigma de desenvolvimento
tende a alterar radicalmente a base da competitividade das naes e dos diversos espaos
econmicos. De uma vantagem locacional marcada pela abundncia de recursos naturais,
baixos salrios e reduzidas exigncias ambientais - que caracterizou o ciclo expansivo do
aps-guerra - a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e
informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia do produto ou
servio. Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referncia importante de disputa
competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentveis de
produo como diferencial de competitividade, refletindo os avanos tecnolgicos e o
crescimento da conscincia ambiental.
A propagao e penetrao do novo padro de desenvolvimento no espao mundial
e as condies estruturais de cada pas ou regio na nova configurao tendem a produzir,
em escala internacional e tambm nacional, uma nova diviso do trabalho. A importncia
da educao e da qualificao dos recursos humanos no novo paradigma deve reforar a
posio de liderana dos pases centrais e reduzindo, de forma crescente, sua dependncia
dos recursos naturais. Os fluxos de capital e investimentos se reconcentram na busca das
novas vantagens competitivas das naes e regies, cuja principal externalidade tende a se
manifestar na qualidade dos recursos humanos. Embora os recursos humanos constituam
fator de grande mobilidade no espao, a densidade de massa crtica de conhecimento e
11
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
4
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da populao,
respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para a
cidadania e o trabalho.
5
Com todo o discurso sobre a propagao e hegemonia do neo-liberalismo no mundo e apesar dos processos
de privatizao e desregulamentao da economia, os dados mostram que, nos pases centrais - e mesmo na
Gr-bretanha de Margareth Thatcher - a participao do Estado no PIB nacional no tem caido e, em alguns
casos, tem aumentado nas ltimas dcadas (ver The Economist de setembro de 1997)
12
regulador - ganham relevncia, assumem novos papis e tornam-se uma necessidade vital
na medida em que a sociedade se oriente para o desenvolvimento sustentvel e para a
construo de um novo estilo de desenvolvimento que busca a conservao ambiental, o
crescimento econmico e a equidade social.
O peso da dimenso ambiental no desenvolvimento e a importncia das
externalidades positivas (especialmente qualidade de recursos humanos) para a
competitividade das naes (e regies) aumentam a necessidade do planejamento e a
presena do Estado na conduo da economia e da sociedade. O Estado ter que reforar
sua atuao precisamente nas reas em que o mercado no eficaz como regulador
expontneo da economia desde uma perspectiva de mdio e longo prazos, precisamente nas
dimenses social e ambiental, e nos segmentos estratgicos de limitada e lenta
rentabilidade.
O mercado um importante mecanismo sinalizador da racionalidade econmica,
orientando os investimentos com eficincia e rapidez de forma a assegurar a viabilidade
econmica. No entanto, o mercado tem eficcia num horizonte temporal curto e
estritamente econmico-empresarial, mostrando-se incapaz de lidar, especialmente com trs
componentes fundamentais para o novo paradigma de desenvolvimento, que tendem a
demandar prazos longos de maturao: conservao ambiental, equidade social e equilbrio
espacial. Nestes aspectos, se no houver a ao reguladora do Estado - que introduz a viso
de longo prazo estratgica e tica e incorpora diferentes presses sociais - a dinmica
econmica tende a comprometer a sustentabilidade no longo prazo, porque costuma
promover a degradao ambiental, a concentrao dos benefcios sociais e a concentrao
espacial da riqueza.
A complexidade que encerra as alternativas de desenvolvimento, a multiplicidade de
agentes, atores e instituies que deve envolver, assim como a necessidade de democracia e
participao, ressaltam a necessidade do planejamento como ferramenta para organizao
da ao do Estado. O planejamento conta, atualmente, com um instrumental bastante
sofisticado e recursos tcnicos diferenciados que podem sustentar as propostas de
desenvolvimento local. Sem o voluntarismo utpico, como diz Carlos de Mattos, que
caracterizou uma fase do planejamento na Amrica Latina, menos ainda com o
pragmatismo imediatista que ainda domina a realidade nacional, o planejamento deve
ressurgir como um processo tcnico e poltico de construo do futuro, como base para uma
utopia realista ou um pragmatismo utpico6; capaz de dar conta da complexidade do
mundo contemporneo, trabalhar com a incerteza e, sobretudo, lidar com a multiplicidade
de opes no novo paradigma de desenvolvimento e na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel.
Jogo de palavras utilizado por Cludio Marinho, Secretrio de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente de
Pernambuco, para expressar a postura do planejamento que aposta no futuro e na fora da sociedade em
construir seu destino mas, de forma realista, compreende os limites e as possibilidades das circunstncias
histricas, inclusive polticas.
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ORGANIZAO DA
SOCIEDADE
GOVERNANA
QUALIDADE DE
VIDA
EFICINCIA
ECONMICA
DISTRIBUIO DE
ATIVOS SOCIAIS
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De um modo geral, os conceitos de sociedade aprendiz, formulados para pases desenvolvidos, tem uma
abordagem fortemente tecnolgica, destacando a inovao tecnolgica e a importncia do sistema de
inovao e no no sentido mais amplo de aumento da capacidade de conhecimento da sociedade local (smart
local).
10
Ver a respeito, HAMEL, Gary; e PRAHALAD, C. K. Competindo pelo futuro: estratgias inovadoras
para obter o controle do seu setor e criar os mercados de amanh Rio de Janeiro Editora Campus - 1995
19
20
De forma diferenciada, certo, cada vez mais o local est sendo intensamente
influenciado e impactado por processos globais de mudana econmica, tecnolgica e
institucional que determinam seu futuro, suas dificuldades mas tambm suas oportunidades.
Entretanto, globalizao e desenvolvimento local no so alternativas opostas e
excludentes. Na verdade, constituem dois plos de um mesmo processo complexo e
contraditrio, exercendo foras de integrao e desagregao, dentro do intenso jogo
competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a
economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem
integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de
desenvolvimento no espao.
A globalizao um processo acelerado de internacionalizao do capital com
conotaes muito particulares que resultam de dois fatores bsicos: a natureza e
intensidade da revoluo cientfica e tecnolgica - que transforma as bases da
competitividade internacional, com reduo das distncias fsicas e quebra das barreiras e
fronteiras territoriais - e a integrao dos mercados de bens e servios - incluindo
tecnologia e informao - e de capital, com a formao de megablocos econmicocomerciais. As transformaes nos processos produtivos e na organizao econmica
ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam as disputas
competitivas e o redesenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais e
locais a uma permanente atualizao.
Deste ponto de vista, a globalizao no apenas mais uma etapa de expanso do
capital a nvel internacional. Pela sua natureza, representa a implantao e difuso de um
novo paradigma de desenvolvimento que altera os padres de concorrncia e
competitividade e revoluciona as condies de acumulao de capital e as bases das
vantagens competitivas das naes e regies. Neste novo paradigma, associado
globalizao, as vantagens competitivas se deslocam da abundncia de recursos naturais,
dos baixos salrios e das reduzidas exigncias ambientais - predominantes no ciclo
expansivo do ps-guerra - para a liderana e domnio do conhecimento e da informao
(tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia dos produtos e servios
(Perez e Perez, 1984). Desta forma, tende a reduzir a capacidade espria de
competitividade, explorando mo de obra barata (principalmente a utilizao do trabalho
infantil) e os mecanismos artificiais de protecionismo e subsdio que termina aumentando
os custos internos do crescimento econmico.
O debate mundial sobre a globalizao, carregado de paixes polticas e de medo
com relao ao futuro, tende a satanizar ou endeusar este processo inusitado de mudana na
organizao da economia e sociedade; a reproduo e a intensidade das manifestaes antiglobalizao de Seattle a Gnova so uma demonstrao da controvrsia que desperta a
questo. Na verdade, como todo processo histrico, a globalizao carrega problemas
principalmente em um estgio de transio e desorganizao do velho paradigma mas
tambm contem inovaes importantes que podem preparar grandes mudanas sociais e
econmicas de uma nova civilizao. Para organizar melhor a discusso, necessrio
comear fazendo uma distino entre a globalizao - como um processo social de
integrao econmica do novo paradigma - e o liberalismo - proposta poltica que privilegia
o mercado e refuta o papel do Estado na regulao das relaes econmicas (incluindo a
21
22
Citados por Tnia Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho
de 1997, em Recife.
12
Traduo livre do original em ingls
23
24
25
26
Desconcentrao
Transferncia de responsabilidades
executivas para unidades menores sem
repasse do poder decisrio e da autonomia
de escolha (dentro do setor pblico ou do
pblico para o privado)
27
DESCONCENTRAO
DESCENTRALIZAO
AUTNOMA
DEPENDENTE
TUTELADA
VINCULADA
transferncia de funes e
entre instncias espacialmente
Inclui a transferncia de poder e
transferncia dos Estados para
da mesma instncia para suas
28
29
Por outro lado, tende a se intensificar o processo de descentralizao polticoadministrativa do Brasil, com a reduo do peso da Unio na estrutura do Estado,
concentrando suas responsabilidades nos segmentos estratgicos nacionais e na regulao
do espao. A Unio no tem condies polticas, administrativas e operacionais de dar
conta da amplitude e crescente complexidade do Brasil contemporneo, nem da dimenso
dos seus problemas e do empreendimento necessrio ao desenvolvimento nacional. Deve,
portanto, crescer a importncia das administraes estaduais e, principalmente, municipais
e locais para o desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras, cabendo Unio, um
papel subsidirio de suporte e regulao das regras e dos investimentos nas externalidades
bsicas e na rea social.
Ao mesmo tempo, as transformaes scio-econmicas e tecnolgicas e os
significativos avanos gerenciais em todo o mundo, est levando busca de alternativas
inovadoras no terreno institucional, com mudanas importantes na estrutura e organizao
do Estado e sua relao com a sociedade. Estaria em gestao a construo de uma nova
institucionalidade compatvel com os desafios contemporneos e suas exigncias de
qualidade, flexibilidade, velocidade e eficincia e eficcia. Esta nova institucionalidade se
caracteriza pela emergncia de um segmento pblico no estatal que, de forma
descentralizada, exerce atividades e executa aes de natureza pblica, em contrato e
parceria com o Estado, mas independente e com grande flexibilidade.
Este componente novo do sistema institucional surge com a propagao das
organizaes no governamentais, instituies sem fins lucrativos e com misso de
servio pblico que esto ganhando espao significativo no Brasil. Acompanhando uma
tendncia dominante a nvel internacional, as mudanas institucionais no Brasil levam a
uma reestruturao do Estado, incluindo, entre outros pontos, a criao do estatuto da
Organizao Social, em que pode vir a se transformar parte das atuais instituies pblicas
estatais, de forma consistente com os conceitos de flexibilidade, descentralizao, parceria
e corresponsabilidade pblico-privado, participao social, e organizao em rede.
Com a promulgao da Constituio de 1988, iniciou-se no Brasil um processo
desorganizado de descentralizao poltico-administrativa, com distribuio de
responsabilidades e poder decisrio para os Estados e municpios, reduzindo o peso da
Unio. Desde ento, avana de forma irregular e desconexa, tratando de forma
desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando distores na
gesto da coisa pblica, alm de estimular uma excessiva fragmentao do corte polticoadministrativo no territrio, com a criao de um grande nmero de municpios. Os passos
efetivos de descentralizao das decises e dos recursos so muito insuficientes e, muitas
vezes, ilusrios - mais desconcentrao que efetiva descentralizao - no permitindo a
liberdade financeira necessria implantao de uma estratgica de desenvolvimento
municipal.
Em pouco menos de quarenta anos (de 1960 a 1998), a participao dos municpios
no total da arrecadao bruta nacional passou de 6,6% para cerca de 16,6%, quase
triplicando, ao mesmo tempo em que a Unio registrava uma pequena reduo e os Estados
uma queda maior na sua participao relativa, de 34%, em 1960, para 27%, em 1998 (dados
de Rodrigues Affonso et alli , sem data). O grfico 3 mostra o movimento da repartio da
30
Grfico 3
DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR UNIDADE DA FEDERAO
100%
90%
80%
70%
Percentual
60%
Unio
50%
Estados
Munic pios
40%
30%
20%
10%
0%
1960
1980
1988
1998
Anos
31
tanto maiores quanto mais reduzida a unidade administrativa. O resultado uma grande
dependncia das finanas pblicas municipais das transferncias, decorrente da limitada
capacidade arrecadadora de grande parte dos municpios com precria base econmica,
despreparo administrativo e desinteresse poltico na cobrana de impostos.
Ao mesmo tempo que se processa a descentralizao econmica evidencia-se,
paradoxalmente, e por outras razes, a tendncia de reconcentrao espacial da economia
brasileira. (Campolina; e Crocco, 1995). Esta reconcentrao estimulada pelas condies
do novo paradigma de desenvolvimento que se propaga com padres de competitividade
que favorecem os grandes ncleos do Sul-Sudeste, onde esto concentradas a maior massa
crtica de recursos humanos do pas, o conhecimento cientfico e tecnolgico, as melhores
universidades, a tradio empresarial e gerencial, alm de outras externalidades que
continuam relevantes e decisivas, como a infra-estrutura econmica.
Grfico 4
PERCENTUAL DE M UNICPIOS CRIADOS POR TAMANHO
4%
1%
0%
17%
52%
26%
At 5 mil habitantes
de 5 a 10 mil habitantes
de 10 a 20 mil habitantes
de 20 a 50 mil habitantes
32
projetos sociais, a Unio tem procurado construir parcerias com os Estados (UFs) e com os
municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomia
decisria e deliberativa Entre outras reas de descentralizao, merecem destaque o SUSSistema nico de Sade, PRONAF-Programa Nacional de Agricultura Familiar, o projeto
Comunidade Solidria, as iniciativas de reestruturao fundiria e de fomento pequena
produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local - ampliando as
potencialidades endgenas de produo e produtividade - e que podem ser melhor operados
e geridos pelas instncias locais e municipais. A ampliao das metas de assentamentos e
populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento
local, por exemplo, demanda um grande esforo de parceria e de envolvimento e
mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidades
mais prximas dos problemas e da realidade social.
2.3.2 Princpios da descentralizao
A descentralizao se baseia nos princpios de subsidiaridade, segundo os quais,
tudo que puder ser feito por uma entidade espacialmente menor, como o Municpio ou
instncias locais, no deve ser feito por um organismo maior, como o Estado (UF) ou a
Unio. Os princpios da subsidiaridade tambm consideram que a sociedade local tambm
deve assumir uma funo central de deciso e gesto, num processo de descentralizao do
Estado para a comunidade: tudo que puder ser feito pela sociedade no deve ser realizado
pelo Estado (setor pblico), limitado responsabilidade pelas atividades que a sociedade
no possa realizar (Franco Montoro, 1995).
Entretanto, para definir o que pode ser feito ou no por uma instncia
descentralizada deve ser utilizado critrios de resultados gerenciais. Assim, formulando de
outra forma, tudo que puder ser feito de forma mais eficiente - com economia de meios
mais eficaz - assegurando a realizao das metas - e mais efetiva - gerando os resultados
gerais na realidade - por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialmente
mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando
contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e reduzindo
os custos, ao mesmo tempo que assegure sua contribuio para o desenvolvimento local e a
democratizao da sociedade.
Da perspectiva interna das instituies pblicas, a redistribuio deve obedecer a
critrios diferenciadores segundo o perfil e natureza dos servios e atividades, buscando o
reforo simultneo da eficincia, da eficcia e da efetividade. Com base nos princpios de
subsidiaridade, os governos locais deveriam, em tese, se dedicar funo de provedores de
servios individualizados, os governos regionais seriam melhor provedores de servios cuja
operao transcende fronteiras locais, e o governo nacional deveria se responsabilizar pelos
servios que demandam uma gerncia central. (Lobo e Medeiros, 1993). De um modo
geral, as instituies pblicas reduziriam sua atuao direta como produtoras de bens e
servios, para se concentrar no papel de promotoras e reguladoras das atividades pblicas
no plano local.
Esta abordagem corresponde a uma concepo contempornea dos servios
pblicos, procurando distinguir as atividades de provedor, regulador e produtor, e a
33
distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve reduzir
suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta
tarefa para as empresas e para organizaes no governamentais, mesmo que continue
assegurando o acesso da populao aos mesmos, atravs das outras duas atividades.
O modelo de Estado deve basear-se ...em um sistema no qual as autoridades locais
organizam, asseguram e monitoram a proviso dos servios, sem necessariamente prov-los
diretamente (Ridley, citado por Midwinter, 199513). Como provedor, o Estado deve criar
as condies - compra e distribuio direta dos servios, pagamento indireto ou subsdios para que a sociedade possa receber os bens e servios produzidos pela sociedade que no
podem se submeter ao mercado. Finalmente, como regulador, o Estado deve controlar as
relaes econmicas e sociais, de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel e a
qualidade de vida, normalmente inconsistente com as sinalizaes do mercado. Nessa
redistribuio de papis, a combinao mais favorvel para a conjuno de eficincia,
eficcia e efetividade seria a transferncia da execuo para as empresas (ou organizao
no governamentais com gesto empresarial), a manuteno da regulao nas mos do
Estado, e as responsabilidades de controle concentrando-se na sociedade e suas instncias
colegiadas e formas de presso social. Como diz Ricardo Magalhes de Barros, ...ao poder
pblico no cabe executar servios, sua principal funo a de gerir os servios pblicos. A
Prefeitura tem a funo de administrar, fiscalizar os servios pblicos da cidade e no,
necessariamente, de execut-los. A execuo pode ser delegada.... (Magalhes de Barros,
1995). Deixando instncia empresarial a execuo, pode-se reforar a eficincia do
projeto ou instituio, sob o controle da sociedade e a regulao do Estado (instncia
pblica).
Com a descentralizao, o municpio e a comunidade devem ser transformados em
catalisadores das foras econmicas e energias sociais e sntese e convergncia da
interveno e atuao de diferentes instituies estaduais, regionais e nacionais. Mas, o
corte municipal no pode levar a um isolamento do mbito territorial restrito, ignorando o
contexto social, econmico e, principalmente, ecolgico, no qual est inserido e com o qual
estabelece uma relao de interao e intercmbio intenso (trocando externalidades
negativas e positivas, numa relao de controle, concorrncia e/ou complementaridade). O
local e municipal deve ser sempre entendido como um sub-sistema do global, com o qual
troca externalidades, concebendo os problemas e potencialidades municipais como
dependentes de fatores externos ao mbito local. Desta forma, a descentralizao deve ser
combinada com a articulao e interao com o contexto mais amplo - biomas, unidades da
federao, micro-regies, etc. - permitindo um tratamento mais agregado e complementar
do planejamento e da gesto nacional e estadual.
A influncia e o peso dos problemas e interesses locais pode levar a vises e
decises da sociedade excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes
do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas e podendo representar
uma atomizao e fragmentao das aes no plano local. Esta tendncia, reforada pelos
prprios limites de informao das sociedades locais, pode restringir a eficcia das
iniciativas e programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais
13
34
35
36
37
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Por no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recursos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
15
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimento humano da
populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a qualificao para
a cidadania e o trabalho.
38
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41
42
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44
I
Ausncia
de
realismo
econmico
Equidade social
Conservao
ambiental
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
II
III
Degradao
do Meio Ambiente
Pobreza e
Desigualdade
social
Eficincia
econmica
Estrutura
de Renda
ativos)
Padro
tecnolgico
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46
18
Sintropia definida como o estado de um sistema (fechado) de elevada ordem, portanto, com baixa
entropia.
47
19
... it is a sign that resources have been used incompletely, inefficiently, or ineffectively (Porter; e van der
Linde, 1995, pag. 122)
48
The new mind-set unleashed the power of innovation to relax or eliminate what companies had previously
accepted as fixed trade-offs (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)
49
do meio ambiente. Neste caso, o processo seria expresso por uma mudana da curva I para
a curva II (ou no formato da primeira), indicando um estilo de desenvolvimento de menor
rigidez estrutural, de modo que se pode passar do ponto A para o ponto C, com ganhos
simultneos de qualidade econmica e ambiental. As bases do desenvolvimento devem ser
alteradas - favorecidas por mudanas na estrutura produtiva e, sobretudo, no padro
tecnolgico - para que se obtenha, ao mesmo tempo, uma melhoria da qualidade pela via
econmica e pela via ambiental. O progresso tcnico atua promovendo uma reduo no
trade-off e, portanto, uma flexibilizao na rigidez estrutural da interao entre a economia
e o meio ambiente, constituindo, porisso elemento fundamental de uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel21.
Grfico 6
Estilo de Desenvolvimento e Rigidez Estrutural
Econmico
(bens e
servios e
emprego)
POPULAO
C
PROGRESSO
TCNICO
. A
II
I
Qualidade ambiental
21
22
Para maiores detalhes sobre esta rigidez estrutural e as interaes entre as dimenses ver (Buarque, 1995)
Baseado em Herman E. Daly (Daly, 1991)
50
1. a taxa de explorao dos recursos naturais pela economia deve ser inferior
taxa de regenerao dos recursos renovveis ou de sua capacidade regenerativa
(homeostase)
2. a taxa de emisso de efluentes pelas atividades econmicas deve ser inferior
capacidade assimilativa do meio ambiente natural.
3. a taxa de explorao dos recursos no renovveis, que leva ao seu esgotamento
em algum horizonte de tempo futuro deve ser inferior taxa de criao de substitutos
(renovveis ou no) pelas novas tecnologias.
A relao entre estas taxas depende do estilo de desenvolvimento, particularmente
do padro tecnolgico dominante; as inovaes tecnolgicas que alteram este padro
tecnolgico podem contribuir para reduzir a taxa de explorao, moderar as tenses entre as
dimenses econmicas e ambientais, diminuir a taxa de emisso de efluentes, e poupar ou
reciclar recursos no renovveis ou criao de substitutos.
Ao mesmo tempo em que gera impactos sobre o meio ambiente, o crescimento
econmico gera tambm excedentes econmicos passveis de serem utilizados como
investimento, tanto na recuperao e conservao de recursos naturais quanto,
principalmente, no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, que podem preparar
mudanas futuras no estilo de desenvolvimento: aproveitamento dos recursos renovveis de
forma renovvel, reduo dos impactos ambientais do processo produtivo, reciclagem de
materiais e efluentes, e viabilizao do aproveitamento de novas fontes energticas e
recursos naturais no renovveis (fatores de neguentropia).
Existe, por outro lado, uma relao complexa entre distribuio de renda (e
pobreza) e qualidade do meio ambiente, resultante das implicaes do volume e do padro
de consumo dominante na sociedade - que depende da estrutura de renda - sobre os
ecossistemas. Segundo alguns autores, existiria uma relao perversa entre pobreza e
degradao ambiental: a poluio penaliza os pobres e provoca uma degradao adicional
na sua baixa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que os pobres estariam compelidos a
destruir, no curto prazo, precisamente os recursos nos quais se baseiam as suas perspectivas
de subsistncia a longo prazo (Mink,1993).
Por outro lado, nos pases subdesenvolvidos, a existncia de elevados nveis de
pobreza em uma sociedade tende, por outro lado, a criar uma acentuada orientao para o
curto prazo, gerando um imediatismo nas prticas econmicas e sociais e nas escolhas
polticas, comprometendo a solidariedade entre as geraes; o predomnio das emergncias
levaria quebra desta solidariedade. A presso dos pobres pela sobrevivncia gera um
efeito direto sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientaes e decises polticas.
Configura-se, assim, uma espcie de "preferncia pelo curto prazo" (Buarque,1991), que se
contrape ao desenvolvimento sustentvel, transbordando do cotidiano das populaes
pobres para as expectativas e propostas de desenvolvimento.
Com a elevada concentrao de renda existente, normalmente, nestes pases,
evidencia-se uma combinao perversa de subconsumo da maioria de pobres com baixos
51
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55
Como em toda escolha coletiva e processo poltico, os vrios atores com diferentes
interesses detm tambm distintas posies de poder no jogo e nas negociaes polticas.
Desta forma, no processo de planejamento se manifesta uma relao e estrutura de poder,
cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na
realidade. Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organizao
da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou
uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator
sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos
atores, com seus poderes e interesses diversificados23.
Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui um espao
privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus
interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado esttico
mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para uma
reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma redefinio dos objetivos
dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as
condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e
politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais.
Esta concepo do planejamento como tcnico e poltico, ao mesmo tempo, deve
levar a uma reformulao profunda da posio dos tcnicos na definio das prioridades do
desenvolvimento e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da
sociedade para a tomada das decises, orientadas pela reflexo tcnica. Apenas assim, o
planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em torno
do qual os atores sociais e os agentes pblicos estejam efetivamente comprometidos.
4.2 Planejamento local
O planejamento local o processo de deciso - tecnicamente fundamentada e
politicamente sustentada - sobre as aes necessrias e adequadas promoo do
desenvolvimento sustentvel em pequenas unidades poltico-administrativas com relativa
homogeneidade scio-econmica e ambiental. Como um processo social, o planejamento
do desenvolvimento local deve contribuir para a construo de um projeto da sociedade
local, que mobilize os atores sociais e organize as aes convergentes dos diversos agentes
de modo a implementar as transformaes na realidade quem preparam o futuro desejado.
Por isso, Borja lembra que o componente decisivo do sucesso no planejamento de
Barcelona foi a ... concertacin estratgica entre actores pblicos y privados a partir de la
definicin de un proyecto global de ciudad, preciso en sus objetivos, abierto en sus formas,
progresivo en su implementacin, pero basado en actuaciones fuertes polivalentes,
realizables en el corto plazo, que cumplen la doble funcin de hacer la ciudad competitiva
hacia el exterior e integradora hacia el interior (Borja, 1998, sem pagina).
23
O conceito de hegemonia parece mais apropriado que a idia de consenso para analisar sociedades com
grande diversidade social e poltica, por estar associado a disputas na estrutura de poder; entendido como
como concordncia e convergncia de interesses, o conceito de consenso mais adequado para trabalhar com
grupos sociais e comunidades com grande igualdade social e uniformidade de interesses e reduzida disputa de
poder interna.
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57
58
Duvidar das verdades absolutas e das certezas - a dvida incomoda mas permite uma preparao
maior para as mudanas e as incertezas
Recusar as vises e anlises lineares e simplistas vendo apenas os problemas e riscos - que no do
conta da complexidade da realidade (o mundo maravilhosamente incerto com seus riscos fascinantes e
suas oportunidades)
Desconfiar do senso-comum, dos modismos e das idias consolidadas ou pr-concebidas .... elas
so geralmente, fontes de erros de anlise e de previso (Michel Godet)
Fugir do otimista eufrico e do pessimista derrotista - provavelmente nenhum dos dois est
percebendo as alternativas e tendncias e seguramente nenhum dos dois ajuda a construir o futuro
desejamos
Resistir s presses dos problemas cotidianos e das emergncias procurando pensar para alm do
curto prazo e das emergncias
Dar espaos para a fantasia e para pensar no impondervel e impensvel - no descartando a priori
nenhuma das idias inovadoras que surgem no debate
Confiar nas capacidades humanas e nas energias da sociedade so estas que podem efetivamente
mudar o destino e construir o futuro
Explorar as diversidades e aproveitar as diferenas de viso entendendo a interao de diversidades
que podem ampliar aprendizagem
Evitar as falsas dicotomias e opes excludentes e cclicas procurando captar e interpretar a dialtica
e convivncia dos contrrios: Global local, Centralizao descentralizao, Mercado Estado,
Continuidade mudana, Tcnico poltico, Produto processo, Racionalidade intuio
(sentimento), Organizao criao, Ordem-desordem, Grande pequeno, Necessidades de curto
prazo postura estratgica (longo prazo)
59
van der Heijden fala da aprendizagem da organizao (sociedade) como resultado do processo de
construo de cenrios e no exatamente do planejamento, ressaltando a reflexo sobre o futuro como um
aspecto fundamental de capacitao e aprendizagem.
25
Como afirma van der Heijden, ... an effective learning system requires enough variety in its mental model
to interlink signals, received from the outside world, with each other. Without this these signals will be
experienced as inconsistent or incoherent, not understood and therefore not leading to any useful learning and
adaptive action (van der Heijden, 1996, pag. 48).
60
territrio organizado. Ajuda a construir um projeto coletivo da sociedade local, baseado nas
suas potencialidades e nas oportunidades do contexto. Por outro lado, a participao e a
definio coletiva e negociada deste projeto coletivo e das prioridades locais assegura o
comprometimento e a co-responsabilidade social com o futuro da localidade. Como
partcipes das decises, os atores se sentem responsveis e podem mais facilmente tomar
parte ativa nas aes e nas iniciativas necessrias ao desenvolvimento.
O processo participativo de planejamento tambm amplia e democratiza os
espaos de negociao na sociedade local, estimulando o envolvimento de todos os atores
sociais e o confronto organizado e civilizado das vises e interesses diversificados. Desta
forma, contribui para a democratizao da sociedade e para a reconstruo da estrutura de
poder local, aumentando a presena no jogo poltico de amplos segmentos sociais
normalmente afastados das decises e das escolhas. A escala e amplitude da efetiva
participao da sociedade no planejamento depende da estrutura de poder prevalecente em
cada local e, principalmente, da cultura poltica, muitas vezes dominada por uma tradio
autoritria e centralizadora, e do nvel de organizao da sociedade. No entanto, a conquista
e ampliao dos espaos de participao influencia na prpria mudana da cultura poltica e
na democratizao do poder, desconcentrando o ativo poder e, desta forma, levando
reconstruo da estrutura de poder prevalecente.
As vises contemporneas de planejamento e a concepo de desenvolvimento local
sustentvel devem incorporar o processo participativo como parte central das metodologias,
refletindo tambm sobre a forma de organizao dos sistemas de gesto e organizao
local. O processo participativo tende a quebrar as estruturas centralizadas e verticalizadas
de deciso e gesto, levando os atores sociais a se posicionarem como parceiros e
cooperadores e no como subordinados e dependentes.
Alm dos atores sociais negociando decises compartilhadas e amplamente aceitas,
as instituies envolvidas nas escolhas estabelecem relaes multivariadas em redes de
parcerias, substituindo as tradicionais formas hierarquizadas e centralizadas de gesto (de
Matos Macedo, 1997). De acordo com de Matos Macedo, citando Marin e Mayntz, os
sistemas participativos (policy networks) so sistemas horizontais de coordenao entre
empresas, administrao pblica e associaes. Tendem a ser mais estveis que tipos de
arranjos estabelecidos pelo mercado, apesar dessa estabilidade no ser imposta
hierarquicamente. Ao contrrio, normas compartilhadas, atitudes de confiana,
conhecimento razovel e respeito mtuo estabilizam o relacionamento dos agentes (de
Matos Macedo, 1997, pag. 12 e 13, citando Marin e Mayntz).
O planejamento participativo no plano local deve levar a formas novas de gesto do
desenvolvimento, baseadas em uma co-responsabilidade entre os atores sociais e uma
parceria entre governo e sociedade, na qual o governo atua mais como um grande animador
e articulador da sociedade, constituindo redes flexveis de atores e agentes pblicos. Como
diz de Matos Macedo, no sistema em rede no existe uma hierarquia e uma relao vertical
de comando mas uma articulao de mltiplos atores e instituies cooperando com
diferentes papis e instrumentos complementares. Em cada espao local de planejamento
pode se formar uma variada geometria institucional de redes, dependendo dos atores e das
61
62
63
64
V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
A metodologia de planejamento deve ser compatvel com os objetivos de
desenvolvimento sustentvel definidos e com a concepo de planejamento como um
processo tcnico e poltico de envolvimento e comprometimento da sociedade nas decises
locais. Deste ponto de vista, a metodologia parte de alguns grandes postulados para servir,
efetivamente, aos novos conceitos e responder, devidamente, aos grandes desafios deste
incio de sculo. Como j foi amplamente analisado at agora, a metodologia deve
contemplar a participao social e a negociao poltica, e deve utilizar uma tratamento
multidisciplinar com base numa abordagem sistmica. A metodologia ter que
incorporar tambm no processo de trabalho uma viso estratgica com trs componentes
centrais:
a) viso de longo prazo contemplar a maturao lenta das dimenses que
levam mudana do estilo de desenvolvimento;
b) hierarquizao e seletividade das aes - concentrar nos fatores estruturais
de mudana que potencializam os resultados desejados;
c) percepo das circunstncias e limites identificar as efetivas
possibilidades de desenvolvimento e mudana e a processar a inevitvel escassez de meios;
e instrumentos (financeiros, humanos, tecnolgicos, naturais, etc.)
d) condicionantes do contexto externo situar o objeto de planejamento nas
condies de influncia externa, destacando oportunidades e ameaas que oferecem.
5.1 Viso estratgica
Para desatar promover um processo de transformaes que leve ao desenvolvimento
local sustentvel necessrio um claro esforo de seletividade e priorizao,
concentrando as aes nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o
planejamento no pode se deixa dominar pelas emergncias e urgncias de curto prazo e
estruturando as prioridades numa perspectiva de construo de um novo estilo de
desenvolvimento no mdio e longo prazos. No pode ignorar as necessidades e carncias da
sociedade, mas deve estabelecer a relao destas com os fatores estruturais do
desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrs dos problemas.
Para tanto, necessrio identificar, na anlise da realidade, os fatores e
componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que
condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejveis no so os
mais importantes e relevantes em termos de determinao do desempenho geral da
realidade. Com efeito, como lembra Carlos Matus, os decisores costumam ser dominados e
envolvidos precisamente pelos problemas mais urgentes que, muitas vezes, no so os mais
determinantes da insustentabilidade e dos estrangulamentos do desenvolvimento. "El
monitoreo del sistema de decisiones privilegia las moletias estridentes o dolorosas y no
detecta bien las cosas importantes que van silenciosamente mal. En cierta forma tiene las
mismas debilidades que las sealas del mercado" (Matus, 1989a, pag. 11). Segundo Matus,
65
27
O conceito de relevante no decorre apenas do desejo diferenciado dos atores mas da diferente posio que
cada problema tem no sistema geral analisado (problemtica), destacando-se pelo fato de ter um papel
determinante da realidade, gerando outros problemas e condicionante as condies gerais do local.
66
Diagrama 1
URGNCIA E RELEVNCIA
II
E
L
CENTRANDO NO ESTRATGICO
ADMINISTRANDO CRISES
E
V
N
C
I
III
IV
ATUANDO NO SUPRFLUO
URGENTE
Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias - TGI Ano 4 n
139 - 06/10/97
Finalmente, os problemas do quadrante IV tm baixa relevncia e alta urgncia,
representando fatores indesejveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas que so
resultantes de outros problemas e, portanto, no so estruturais e determinantes do
desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distores estruturais do modelo
de desenvolvimento e do acmulo de problemas formados pela ausncia de aes
estratgicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentvel. De qualquer
forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatria e
transitria, correndo atrs do prejuzo, enquanto amadurecem as transformaes
resultantes da interveno sobre os quadrantes I e II. Se as aes se limitarem a enfrentar os
problemas que se situam neste quadrante (o que costuma acontecer com alguma
freqncia), estar atuando sobre os efeitos e deixando de atacar as causas da problemtica
geral.
A viso estratgica no planejamento do desenvolvimento local sustentvel deve,
portanto, organizar as aes de forma a abrir um processo de transformaes na direo do
67
CONSISTNCIA
TCNICA E
NEGOCIAO
POLTICA
FORMULAO DOS ATORES
PLANO
68
69
Processo
Descendente
Processo
Ascendente
TRATAMENTO DESAGREGADO
Aes por Dimenso
Programas e Projetos
Demandas da Sociedade
70
potencialidades internas depende do que ocorrer no contexto externo e dos seus impactos
provveis no local. Desta forma, o confronto dos movimentos internos e internos permite
uma maior clareza sobre as condies que facilitam ou restringem o desenvolvimento
local, ajudando na priorizao das aes e projetos.
Grfico 9
ANLISE DO CONTEXTO EXTERNO
Oportunidades
Ameaas
EXGENO
AGREGADO
TCNICO
POLTICO
DESAGREGADO
ENDGENO
71
28
Em muitos casos e sempre que possvel podem ser implementadas aes mesmo antes da concluso dos
trabalhos das duas fases, vale dizer, antes da redao e aprovao final do Plano.
29
Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas - apresentadas de forma detalhada no captulo VI - devem ser
adaptadas, redefinidas e reestruturadas de acordo com a abrangncia e complexidade da realidade, de forma
flexvel e criativa, mesmo que conserve um caminho lgico de construo das bases informacionais e de
organizao do processo decisrio.
72
73
Fluxograma 1
ANLISE DO CONTEXTO
Oportunidades e Ameaas
VISO DO
FUTURO
ANLISE DA REALIADE
Potencialidades e Problemas
OPES ESTRATGICAS
PLA NO
AES CONSISTENTES
POR DIMENSO
PROBLEMAS E
POTENCIALIDADES
POR DIMENSO
AES
PRELIMINARES POR
DIMENSO
POTENCIALIDADES
POR DIMENSO
O diagnstico deve combinar e confrontar o levantamento e anlise tcnica da
realidade com a viso da sociedade interagindo as diferentes percepes dos atores
sociais sobre a situao local, seus principais problemas e potencialidades endgenas.
Desta forma, deve-se estabelecer uma negociao das duas percepes da realidade
bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e desejos da sociedade com
os limites e possibilidades tcnicas.
1.3 Prognsticos
74
Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, para o planejamento local
e municipal, esta atividade pode e deve ser bastante simplificada, podendo limitar-se a uma reflexo tcnica
geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade interna - para adaptar s
condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal - e formulao, pelos atores, do
futuro desejado.
75
76
interessante fazer uma distino entre polticas e programas segundo o carter e a natureza da interveno
(em grande parte, decorrente das caractersticas da dimenso a que esta vinculada): as polticas tratariam do
conjunto de diretrizes, prioridades e critrios sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas,
caracterizando-se por uma relao horizontal que perpassa e orienta as aes em todas as reas e setores de
interveno; e os programas expressariam a ao e interveno direta na realidade, em segmentos e setores
prioritrios de grande poder de transformao e irradiao no conjunto da dinmica econmica e social.
77
TRATAMENTO
TCNICO
NEGOCIAO
DOS ATORES
78
79
80
81
32
82
CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO
GT
GT
GT
GT
GT
GS
GS
GS
GS
GS
Ambiental
Econmica
Tecnolgica
Scio-cultural
Polticoinstitucional
83
33
84
85
Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes tem sido
conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Ziel Orientierte Projekt
Plannung, como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as instituies alemes que
difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).
86
Experincia apresentada pelo consultor Gerson Victor em reunio tcnica de consultores do IICA
vinculados ao Projeto de Cooperao Tcnica INCRA-IICA, em Brasilia, em 30 e 31 de outubro de 1997,
aplicada com sucesso em municpios de Pernambuco.
37
Dependendo das condies e amplitude do municpio e comunidade, como foi referido antes, pode ser
prefervel (e necessrio) juntar os atores sociais e as instituies pblicas em uma mesma oficina de trabalho,
tanto para economizar energias quanto para promover, desde o incio, o confronto da viso poltica e tcnica.
87
88
DRP-Diagnstico Rpido Participativo
O DRP-Diagnstico Rpido Participativo, como as diversas variantes de diagnstico
participativo, no propriamente uma tcnica mas um processo de apreenso da viso sociedade sobre a
realidade com base em um conjunto de ferramentas, constituindo uma forma simplificada de
planejamento local. Neste sentido, utiliza vrias tcnicas de envolvimento da sociedade num processo
dialgico de anlise da realidade e de interao entre o sujeito e o objeto, com um forte contedo
pedaggico. O DRP utilizado para conhecer, avaliar e planejar idias, problemas, oportunidades,
obstculos locais e desenvolvimento regional, entre outros (Terra, sem data, pg. 4 e 5), gerando
resultados rpidos e de grande riqueza e conhecimento. O diagnstico rpido participativo utiliza,
normalmente, oficinas de trabalho e procura, intencionalmente, juntar grupos sociais e tcnicos, como
forma de explicitar o confronto e a negociao dos interesses com a racionalidade tcnica; parte do
princpio que, ...para se obter informaes mais prximas da realidade, necessrio fazer interagir
produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para tal fim (Terra, sem
data, pg.5).
O Diagnstico Rpido Participativo procura estimular a capacidade crtica e analtica dos
atores sociais e da comunidade, em torno da reflexo sobre a realidade e a sua vivncia como cidado.
Atravs da animao da troca de experincias e percepes dos participantes, a tcnica procura estruturar
e organizar a apreenso coletiva que os atores tm do municpio ou comunidade.
5. Caminhadas de Reconhecimento
O reconhecimento agroecolgico e infra-estrutural de pequenos municpios ou
comunidades pode ser feito, complementando os dados secundrios, nem sempre
disponveis e suficientes, com a organizao da percepo da sociedade. Para isso, pode-se
recorrer tcnica de Caminhadas de Reconhecimento, que procura expressar em mapas o
conhecimento dos atores e observao visual direta em relao ao solo, relevo, paisagem,
usos agrcolas, recursos hdricos, oferta de infra-estrutura e disponibilidade de infraestrutura. Esta tcnica de representao direta da observao e conhecimento da sociedade
pode ser tambm complementada e refinada com a utilizao do GPS, instrumento de
localizao geogrfica no sistema de coordenadas cartogrficas que permite uma alta
preciso de forma simplificada e prtica.
A tcnica consiste numa caminhada ao longo do municpio, acompanhado de
pessoas da comunidade bem informada, procurando observar e anotar em uma
representao cartogrfica, os elementos da natureza e da interveno antrpica, como
forma de ocupao e uso da terra39. As anotaes vo sendo transferidas para um mapa do
municpio, complementando e testando as informaes de fontes oficiais, ao mesmo tempo
em que organiza o conhecimento difuso e impreciso da sociedade.
6. Delfos
O mtodo Delfos uma tcnica de consulta estruturada (a atores ou
especialistas), baseada num processo de coleta individualizada em base a questionrio,
promovendo vrias rodadas de manifestao e reflexo dos participantes. As rodadas so
estimuladas por relatrios que sintetizam as respostas do grupo, procurando estruturar as
convergncias e divergncias registradas na percepo dos participantes. Trata-se, portanto,
39
89
40
A tcnica foi desenvolvida e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torno de probabilidades de
eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, foi adaptada para utilizao no
planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o futuro desejado, e as aes
e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento, conhecido como Delfos Poltico.
90
Como foi definido antes, devem ser feitas vrias rodadas de consulta, procurando elevar o grau de
convergncia e consenso do grupo em torno das respostas centrais, at onde for considerado satisfatria a
viso coletiva do grupo.
43
Para maiores detalhes sobre o conceito e, principalmente, as tcnicas de construo de cenrios ver
BUARQUE, Srgio C. - Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e regionais IPEA
(mimeo) - Recife/Braslia Julho de 2001
91
futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circunstncias.
Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual est inserido o
objeto de planejamento, como forma de antecipar as condies em que estar vivendo no
futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro lado, o
cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento, constituindo a
imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento, imagem que organiza e estrutura as
aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel - cenrio alternativo - no futuro
desejado.
Para local de pequena escala, como municpios, a construo de cenrios pode
representar um esforo tcnico exagerado e desnecessrio para os propsitos de antecipao
do futuro, particularmente no que se refere ao futuro desejado. Ser recomendvel, nestes
casos, trabalhar com processos mais simplificados de formulao do futuro, recorrendo a
tcnicas de participao para definir a viso do futuro da sociedade, vale dizer o futuro
desejado; neste caso, no se trata de cenrios porque no se pretende comprovar sua
plausibilidade em determinado horizonte de tempo, preferindo formular o desejo atemporal
e livre de restries.
A construo de cenrios deve seguir os seguintes procedimentos e passos
metodolgicos44:
a) identificao dos principais condicionantes do futuro do objeto de
planejamento (exgenos e endgenos).
b) seleo dos condicionantes de maior incerteza e maior relevncia e
capacidade explicativa da realidade municipal e comunitria (incertezas crticas).
c) formulao de diferentes hipteses de comportamento futuros provveis
das incertezas crticas.
d) anlise de consistncia das hipteses combinadas das incertezas crticas,
ressaltando as combinaes mais pertinentes e consistentes, que expressam futuros
provveis e consistentes.
Este processo de trabalho deve ser utilizado para os cenrios alternativos e
provveis, que definem as bases e limites para a construo do futuro desejado. O cenrio
desejado deve ser formulado com base no confronto dos desejos e aspiraes gerais da
sociedade com as probabilidades expressas pelos cenrios alternativos. Deste cruzamento
podem ser formulados o futuro desejado e plausvel, capaz de ser construdo pela vontade
poltica dos atores, influenciando sobre o futuro.
6.3 Sistematizao e Hierarquizao
44
Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em todo caso, no cabe
apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento do desenvolvimento local
e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.
92
POTENCIALIDADES
(fortalezas)
PROBLEMAS
(fraquezas)
OPORTUNIDADES
AMEAAS
FATORES NEGATIVOS
(dificultadores)
FATORES POSITIVOS
(facilitadores)
93
94
SECA
PRAGAS
FALTA DE
TERRA
EROSO
DO SOLO
BAIXA
TECNOLOGIA
PROBLEMAS
SECA
SECA
PRAGAS
FALTA
TERRA
DE
EROSO
SOLO
DO
FALTA DE
TERRA
FALTA DE
TERRA
SECA
PRAGAS
FALTA DE
TERRA
BAIXA
TECNOLOGIA
BAIXA
TECNOLOGIA
FALTA DE
TERRA
BAIXA
TECNOLOGIA
BAIXA
TECNOLOGIA
Fonte: GEILFUS
PROBLEMAS FREQUNCIA RANKING
Seca
2
3
Pragas
1
4
Falta de terra
4
1
Eroso do solo
0
5
Baixa tecnologia
3
2
O processo mais rico e consistente de hierarquizao dos problemas (e
potencialidades) recorre anlise de causa e efeito para identificar aqueles que so mais
determinantes da realidade local indesejada. Os problemas e potencialidades locais tm
diferentes pesos e relevncias na determinao das restries e possibilidades de
desenvolvimento futuro, na medida em que as diversas dimenses e variveis estabelecem
95
entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito)45. Como resultado
desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder de
determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno
maior na definio da problemtica e potencialidade geral da realidade. Da mesma forma,
as aes propostas e definidas para as diversas reas, tm diferentes capacidades de
transformao da realidade, com efeitos positivos ou negativos sobre as dimenses, na
medida em que enfrentem problemas com posies diversas na estrutura lgica de
causalidade da problemtica local. Para captar a essncia desta problemtica e identificar os
focos centrais da ao que levem ao desenvolvimento local, fundamental analisar esta
relao de causalidade e destacar os problemas (e as potencialidades) de maior poder de
influncia e determinao.
Para seleo dos problemas e potencialidades mais significativos e
determinantes do futuro da localidade ou municpio, assim como para a hierarquizao e
seleo das aes que respondem, de forma decisiva, a estes problemas e potencialidades
por dimenso, podem ser utilizadas vrias tcnicas. Estas tcnicas podem auxiliar na
identificao dos componentes da realidade sobre os quais devem ser concentradas as aes
para potencializar os seus efeitos de construo do futuro, portanto, na definio das
prioridades.
3. rvore de Encadeamento Lgico
A rvore de Encadeamento Lgico uma forma de expresso grfica da
hierarquia dos problemas e potencialidades (ou das aes) - resultante das relaes de
causa e efeito - ressaltando os fatores mais relevantes e determinantes da realidade. Esta
hierarquia de relevncia se manifesta na forma de uma rvore, que estabelece a ordem de
influenciao entre os problemas (raiz, tronco e galhos), destacando as bases da
problemtica geral no municpio46.
A partir de uma primeira listagem dos problemas (ou potencialidades), procurase interpretar a relao de causa e efeito existente entre os mesmos, expressando a
estrutura lgica e terica da realidade local e municipal. Esta anlise da relao de causa e
efeito deve ser feita de forma coletiva, numa reflexo e discusso do grupo tcnico (ou
atores), procurando montar a rede de interao entre os problemas, destacando a hierarquia
de relevncia. O resultado desta anlise se expressa em uma rvore (rvore de Problemas
ou Potencialidades) que representa, graficamente, a relao da causalidade, portanto,
diferenciando e hierarquizando o peso de determinao dos problemas. Os fatores
(problemas ou potencialidades) que se situam na base da rvore (influenciando o maior
nmero de problemas e potencialidades listados), possuem o maior poder explicativo da
situao-problema.
45
Evidentemente que a anlise de causa e efeito representa uma grande simplificao da complexidade dos
sistemas no lineares trabalhados no desenvolvimento sustentvel; mas torna-se um recurso necessrio de
aproximao da realidade para apoiar na hierarquizao e seleo dos problemas.
46
Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologia ZOPP-Ziel Orientierte
Projekt Plannung, (do qual foi adaptado) que constri em oficina as rvores de Problemas, base para a
definio dos problemas mais relevantes na realidade. A tcnica apenas uma ferramenta do ZOPP,
metodologia completa para elaborao de projetos, ajudando na seleo dos problemas mais relevantes.
96
ANEXO I
RVORE DE ENCADEAMENTO DOS PROBLEMAS
POBREZA
DESEMPREGO
BAIXO NIVEL
DE RENDA
BAIXA CAPACIDADE
DE ARRECACAO
DO ESTADO
LENTO RITMO
DA ECONOMIA
CRISE E
DESESTRUTURAO
DO ESTADO
COMPETITIVIDADE
BAIXA /BAIXOS
INVESTIMENTOS
RESTRIES
INSTITUCIONAIS
DEFASAGEM
TECNOLOGICA
BAIXO
INVESTIMENTO
PBLICO
LIMITAO
DO MERCADO
INTERNO
CONCENTRAO
DE RENDA ALTA
BAIXO NIVEL
EDUCACIONAL
DEFICINCIA
DE INFRAESTRUTURA
97
Com base numa releitura da rvore de Problema pode-se montar uma rvore
de Encadeamento de Aes47, substituindo os problemas por iniciativas que os enfrentem
diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de problemas
se transforma em prerequisitos na rvore de aes, e o que era efeito se transforma em
impactos na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as
iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da
realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre o
municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejado.
A rvore permite uma visualizao preliminar das prioridades estratgicas,
expressando o que se deve fazer para enfrentar cada um dos problemas apresentados na
rvore de problema, reproduzindo a hierarquia da rvore de encadeamento de problemas. A
rvore de encadeamento de aes uma primeira aproximao da definio de prioridades,
constituindo apenas um referencial preliminar, uma vez que est referida a uma anlise
estritamente interna (problemas e potencialidades endgenas), sem contemplar
(explicitamente) os condicionantes do contexto, de fundamental importncia para o
desenvolvimento sustentvel das sub-regies de planejamento.
4. Matriz de Relevncia
A Matriz de Relevncia um recurso tcnico para identificao dos problemas
(e potencialidades) de maior poder de determinao da problemtica (potencialidade) geral
da realidade. Constitui uma alternativa rvore de encadeamento lgico que, em vez de
utilizar uma apresentao grfica para expressar as relaes de causa e efeito (tratamento
qualitativo), procura apresentar estas relaes atravs do cruzamento dos problemas entre si
numa matriz, definindo pesos que conferem ordem de grandeza correlao entre os
mesmos48.
O processo consiste, inicialmente, em listar todos os problemas (e
potencialidades) que se considere existente na realidade e organiza-los em uma matriz
quadrada, repetindo os mesmos nas linhas e nas colunas. O passo seguinte ser definir
pesos (numa escala arbitrada pela equipe)49 que explicite a influncia que cada problema
(potencialidade) tem sobre todos os outros, a partir da percepo e sensibilidade do grupo
de trabalho, distribuindo estes valores nas clulas da matriz que cruza problemas com
problemas. Numa leitura horizontal, procura-se identificar se e com que fora o problema
A influencia os outros, repetindo a pergunta para todos os problemas e suas interaes,
47
Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore de Objetivos,
expressando de forma positiva - atravs da inverso da rvore de Problemas - cada um dos fatores
apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em meios e os efeitos se transformam em
fins na rvore de objetivos.
48
Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos estudos de cenrios
(Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a compreenso terica do
objeto, a matriz de relevncia trata diretamente com problemas (ou potencialidade), podendo, mais adiante,
ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia.
49
Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indicariam existncia ou no de
influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala de 1 a 3), indicando
influncia baixa, mdia e alta.
98
PROBLEMA A
Problema A
PROBLEMA B
PROBLEMA C
PROBLEMA N
PODER
DE
INFLUNCIA
Soma
Problema B
Problema C
Problema N
Grau de
Dependncia
Soma
99
Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel Godet para a Anlise
Estrutural no estudo de cenrios. A MACROPLAN desenvolveu um programa de computador bastante
simplificado, rpido e amigvel em Windows, que permite discutir e definir os pesos diretamente na tela do
computador e gerando, automaticamente, os resultados diretos e indiretos, permitindo a observao dos
resultados parciais imediatos.
51
Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anlise terica do
objeto, na medida em que trata com variveis representativas da realidade e no de problemas ou processos.
52
Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segundo seu poder de
influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes pode ser feita com uma linha no meio dos
espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico, a partir dos pontos extremos. No entanto, se
for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes pode-se utilizar a mediana
das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para dividir melhor os
quadrantes.
100
II
.A
B
.C
.N
III
IV
DEPENDNCIA
53
Este tratamento tem semelhana com a anlise de urgncia e relevncia apresentada no sub-captulo 5.1,
embora limitada ao eixo das ordenadas dos dois diagramas, expressando a relevncia dos problemas e das
aes estratgicas. A informao distribuda na abcissa indica conceito completamente diferente; enquanto a
dependncia decorre da relao de causalidade entre os problemas, o grau de urgncia expressa uma
qualidade independente dos problemas.
101
Por que?
A
Por que?
A
Por que?
A
Por que?
A
Problema B
Por que?
A
Por que?
A
Por que?
A
Por que?
A
Problema C
Por que?
A
Por que?
A
Problema N
54
Esta ferramenta uma variante da tcnica conhecida como Cinco Por qus?, apresentada ao autor pela
equipe tcnica do Projeto Piloto de Desenvolvimento Local - SUDENE/PNUD, compondo um processo
aberto e convergente para reduzido nmero de problemas determinantes.
Por que?
A
102
103
PROBLEMAS NA DIMENSO
(econmica)
1.atraso tcnico
1. limitada competitividade
1.crise financeira PI
2.baixa pesquisa
3. insuficiente qualificao
3.desemprego
SC
2. lixo urbano
T
MA
3.analfabetismo SC
EFEITO
EXTERNO(S/OUTRAS
DIMENSES)
4. estagnao econmica
5. baixo investimento
N. insuficiente agregao
de valor
104
como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviatura
da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo,
colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, para
ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional).
Depois de identificar as causas externas, deve ser analisado o impacto externo
dos problemas (potencialidades) relevantes da dimenso, definindo os efeitos externos que
podem provocar sobre outras dimenses. Estes eventuais impactos que os problemas da
dimenso podem gerar nas outras devem ser descritos na coluna da direita. Com
procedimento semelhante, nomeiam-se os referidos efeitos e procura-se precisar a
dimenso a ser, eventualmente, atingida, com a sua abreviatura ao lado do problema (ou
potencialidade) formulada.
Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes
prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de
formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses
para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s
tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tm-se um conjunto de
propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades
de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm
utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de
transformao da realidade em uma determinada dimenso pode, em muitas casos depender
de aes em outras dimenses mas do que na prpria.
2. Matriz Integrada das Dimenses
Como resultado da Matriz de Interao das Dimenses tm-se vrias matrizes
(uma para cada dimenso em que foi desagregado o trabalho) tratando dos problemas
relevantes, das potencialidades centrais e das aes prioritrias a serem desatadas para
enfrentar os problemas e explorar as potencialidades. Cada dimenso foi analisada de
dentro para fora e de forma isolada, a partir de um tratamento tcnico realizado por um
grupo de trabalho responsvel pela dimenso, evidenciando, muito provavelmente,
diferenas de enfoque e eventuais inconsistncias na definio das interaes e trocas de
influncia.
Como se trata de uma produo segmentada, olhando de dentro para fora, os
resultados das matrizes provavelmente no sero convergentes e consistentes. Ser
necessrio, portanto, dar um passo adicional na anlise, confrontando os resultados de cada
matriz de interao, para testar a consistncia e organizar a discusso entre os grupos e
tcnicos responsveis por cada uma das dimenses. Para esta anlise de consistncia podese recorrer a um instrumento tcnico como a Matriz Integrada das Dimenses que agrega
e organiza as informaes contidas nas matrizes de interao das dimenses, gerando uma
matriz sntese da combinao das matrizes por dimenso. Esta permite rever a consistncia
das percepes, facilitando uma delimitao mais refinada dos problemas (potencialidades
ou aes) com impactos mais amplos no sistema-objeto.
105
Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de redao - atravs de
cartes mveis como no Metaplan - a organizao consolidada da Matriz Integrada das Dimenses seria
facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura que agrega as diversas
matrizes de interao.
106
consistncia deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifica
nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira; assim,
deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: comparar Cea
com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e assim
por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas de impactos
entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica deve ser produzida
uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e
impactos externos dos mesmos.
Matriz 6
MATRIZ INTEGRADA DAS DIMENSES - PROBLEMAS
DIMENSES
AMBIENTAL ECONMICA
PROBLEMAS
P/DIMENSO
AMBIENTAL
Problema A
Problema B
Problema N
ECONMICA
Problema A
Problema B
Problema N
TECNOLGICA
Problema A
Problema B
Problemas N
SCIOCULTURAL
Problema A
Problema B
Problema N
TECNOLGICA
SCIOCULTURAL
POLTICOINSTITUCIONAL
Cea
Iae
Cae
Cse
Iea
Ies
Ces
Ise
POLTICOINSTITUCIONAL
Problema A
Problema B
Problema N
107
108
Sciocultural
Ambiental Tecnolgica
Polticoinstitucional
Programa "A"
Programa "B"
Programa "C"
Programa "D"
Programa "E"
109
Sciocultural
Ambiental
Tecnolgica
PolticoIMPACTO
institucional -SNTESE
Programa "A"
-3
Programa "B"
-1
Programa "C"
-2
-1
-1
Programa "D"
-1
-1
-2
-2
Programa "E"
-1
IMPACTO TOTAL
110
muito baixos, procurando rever e redefinir a concepo e contedo das aes definidas, de
modo a reduzir os valores negativos ao longo das clulas. A discusso deve procurar
identificar medidas e reformulaes necessrias e possveis nos programas para melhorar o
desempenho-sntese na realidade, investigando trs alternativas:
a) alterao da concepo do programa e observao dos novos valores que
pode ir gerando nas dimenses, de modo a melhorar seu desempenho global.
b) alterao em outros programas para neutralizar os efeitos negativos que
persistirem e que parecerem inevitveis.
c) criao de novo programa ou ao que neutralize os efeitos negativos ou
compense os impactos considerados inevitveis.
Por outro lado, a leitura da ultima linha mostra a situao de cada dimenso
resultante da aplicao dos programas, diferenciando aquelas dimenses que se
beneficiariam mais e que receberiam impactos (positivos e negativos) mais significativos.
Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, importante que no ocorram
desequilbrios significativos na distribuio geral dos resultados dos programas, a no ser
para compensar situaes profundamente negativas na situao atual; como a pobreza e a
degradao ambiental, que indicam a necessidade das aes gerarem resultados mais
intensos nas dimenses scio-cultural e ambiental. Concentrando a anlise nas dimenses
que apresentam um impacto final negativo ou baixo, deve-se estudar as necessrias
alteraes nos programas responsveis pelo desempenho insatisfatrio, de modo a melhorar
o resultado geral e promover o desenvolvimento sustentvel.
6.5 Definio de Prioridades
Algumas das tcnicas apresentadas para anlise de relevncia e consistncia
contribuem, de certa forma, para a definio das prioridades, na medida em que identificam
os problemas que esto na raiz da problemtica geral e os impactos entre as aes e as
diversas dimenses. Entretanto, quando no se limitam a estudar dimenses isoladas
(trabalho em grupo desagregado), captando as interaes que definem prioridades
sistmicas, as tcnicas de anlise de relevncia e causalidade tendem a se concentrar numa
abordagem interna da realidade municipal - problemas e potencialidades - deixando de
considerar os processos exgenos, fundamentais para uma definio abrangente de
prioridades estratgicas. Para permitir uma anlise mais ampla e rigorosa, que observe e
confronte os fatores endgenos e exgenos na formulao da estratgia, deve-se recorrer a
tcnicas adicionais que situam o municpio no contexto mais amplo em que est inserido,
definindo as opes estratgicas que promovem o desenvolvimento sustentvel.
1. Matriz de Planejamento
111
Opes estratgicas podem ser definidas como os grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais
que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio.
58
A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante utilizada no planejamento estratgico
empresarial (conhecida como SWOT da sigla em ingls) como proposta por Michel Godet e aprimorada pela
MACROPLAN.
112
percepo que a equipe tem da interao59, deve ser feita atravs da interpretao das
relaes com os seguintes critrios:
a) os pesos conferidos s clulas do quadrante I expressam a capacidade das
potencialidades endgenas capturarem as oportunidades do contexto, representando o
Poder ofensivo do municpio.
Matriz 9
MATRIZ DE PLANEJAMENTO
CENRIOS DO CONTEXTO
FATORES
EXGENOS
OPORTUNIDADES
CONDIES
ENDGENAS
POTENCIALIDADES
SUBTOTAL
AMEAAS
II
III
IV
SUBTOTAL
SOMA
SUB-TOTAL
PROBLEMAS/
ESTRANGULAMENTOS
SUB-TOTAL
SOMA
Fonte: GODET/MACROPLAN
b) os pesos conferidos s clulas do quadrante II expressam a capacidade
das potencialidades endgenas neutralizarem ou minimizar as ameaas do contexto,
representando o Poder defensivo do municpio.
59
113
Uma alternativa mais rigorosa de tratamento dos pesos (mas, tambm, mais complexa) seria acrescentar a
cada potencialidade e ameaa e a cada problema e potencialidade um valor que expressasse a sua intensidade
ou importncia no contexto e no municpio, conferindo uma gradao aos mesmos, independente da sua
interao. Este valor seria multiplicado pelos pesos de interao conferidos a cada clula, representando a
densidade de interao de fator interno com cada um dos processos externos (estes tambm com pesos
diferenciados que refletem sua intensidade ou importncia no contexto).
114
OPORTUNIDADES
m
AMEAAS
Sub r
total
Sub Total
total
POTENCIALIDADES
a
b
c
d
e
f
Sub-total
PROBLEMAS
g
h
i
j
l
Sub-total
TOTAL
Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura das
colunas observando os resultados do somatrio expresso na ltima linha, que indica a fora
global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e III)
e a presso combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos
quadrantes II e IV). Com isto, tm-se uma hierarquia que ajuda a definir as prioridades no
tratamento dos fatores externos sobre o municpio.
a) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das
oportunidades externas de todas as colunas dos quadrantes I e III - valores positivos de I
mais valores negativos de III - indica as oportunidades mais passveis de aproveitamento
115
116
POTENCIALIDADES
PROBLEMAS
61
OPORTUNIDADES
AMEAAS
Onde concentrar as
aes para que as
potencialidades
explorem as
oportunidades, de
modo a construir o
futuro desejado?
Onde concentrar as
aes para que as
potencialidades
possam enfrentar
as ameaas,
viabilizando a
construo do
futuro desejado?
II
Onde concentrar as
aes para superar
os problemas que
inibem a
explorao das
oportunidades, de
modo a construir o
futuro desejado?
Onde concentrar as
aes para superar
os problemas que
tornam o municpio
vulnervel s
ameaas, de modo a
construir o futuro
desejado?
III
IV
FUTURO
DESEJADO
Viso do
futuro do
municpio
que se
deseja
alcanar e
construir
Esta tcnica foi concebida como uma adaptao da Matriz de Planejamento para permitir uma discusso e
negociao entre atores sociais, e tem sido utilizada em diferentes experincias, entre as quais se destacam o
trabalho no Paran (planos de desenvolvimento micro-regionais), no Par (plano de desenvolvimento de
Tucuru) e no Mato Grosso do Sul (plano de desenvolvimento da Regio da Grande Dourados).
117
118
BIBLIOGRAFIA
119
120
121
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INGELSTAM, Lars - "La Planificacion del desarrollo a largo prazo: notas sobre su
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INSTITUTO EQUATORIAL DE CULTURA CONTEMPORNEA - Governar
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IPEA - O Brasil na Virada do Milnio - IPEA - Brasilia - 1997.
ITOG - Sistema ITOG de Desenvolvimento Empresarial - Sistema de Aes
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1993
JARA, Carlos Julio - O PCPR: finalidades e perspectivas - IICA-PRORURAL Recife - julho de 1997
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JUNQUEIRA, Luciano A.P.; e INOJOSA, Rose Marie - Democracia e
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ANEXO I
CONCEITOS BSICOS
Para orientar na estruturao da estratgia ou plano de desenvolvimento sustentvel
segundo a natureza e abrangncia das aes, apresenta-se, a seguir, os diversos conceitos
utilizados no tratamento tcnico, explicitando o entendimento dos mesmos. A utilizao
destes conceitos e formas de tratamento deve ser flexvel e adaptada a cada objeto e
propsito de exposio e organizao das iniciativas, atores e instituies. No fundamental,
devem servir para organizar a ao e visualizar as orientaes centrais e convergentes de
interveno para a construo do futuro.
Oportunidades - Condies favorveis externas ao objeto de planejamento que
abrem espaos e perspectivas de desenvolvimento sustentvel, facilitando ou estimulando
processos e fatores positivos endgenos.
Ameaas - Fatores e processos desfavorveis externos ao objeto de planejamento
que podem comprometer ou restringir as perspectivas de desenvolvimento sustentvel,
dificultando ou inibindo as condies endgenas.
Problemas - Situao indesejada (Estado atual) na realidade e/ou fatores que
constituem estrangulamentos (obstculos) internos que impedem ou reduzem as
perspectivas de desenvolvimento local62.
Potencialidades63 - Fatores ou processos internos favorveis que oferecem
possibilidades de desenvolvimento sustentvel da realidade, expressos em caractersticas
prprias, como riqueza e patrimnio em recursos naturais, humanos e culturais, ofertas de
servios de infra-estrutura econmica e social, condies logsticas ou vantagens
competitivas, que favorecem ou viabilizam o desenvolvimento sustentvel.
Viso do futuro estado futuro desejado pela sociedade local (atemporal e livre
de restries), expressando uma realidade diferente da atual e constitui o referencial para a
estratgia de desenvolvimento.
Objetivos - Situao ou estado futuro desejado e possvel no horizonte do plano
(o que se pretende e pode alcanar) a ser construdo (desenho qualitativo do futuro
desejado) pela estratgia ou plano de desenvolvimento.
62
necessrio evitar a formulao do Problema como a falta de ao, substituindo a definio dos
problemas efetivos a serem enfrentados - componentes indesejados ou restritivos - pelo que faltaria fazer para
combate-los. Esta formulao no ajuda a compreender o que se pretende modificar e termina sendo
excessivamente vaga e genrica. A definio do que "falta fazer" - aes necessrias - s ser precisa e clara
se houver uma efetiva compreenso do problema ou situao que se pretende transformar.
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Nem sempre a natureza das Potencialidades e dos Problemas (como tambm das Oportunidades e Ameaas)
muito ntida e excludente, sendo freqente que algumas condies possam constituir, ao mesmo tempo um
problema e uma potencialidade (oportunidade e ameaa), dependendo do enfoque e tratamento dado.
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ANEXO II
DELIMITAO DAS DIMENSES
A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve integrar e articular as diversas
dimenses utilizadas para segmentar analiticamente a realidade, procurando construir a
sntese da interao dinmica. A totalidade complexa e qualquer corte representa uma
certa reduo e simplificao da realidade, mas constitui uma necessidade analtica para
aprofundar a compreenso e interpretao do objeto e a formulao da estratgia.
Dimenses so entendidas como sub-sistemas da totalidade complexa, formadas pela
segmentao da realidade em grandes cortes analticos que integrem conjuntos de
segmentos com afinidades, que constituem os sub-sistemas de cada sistema-dimenso, por
seu turno, sub-sistemas da totalidade. O tratamento da realidade por dimenses tem uma
vantagem operacional, facilitando o trabalho tcnico de anlise e formulao no
planejamento e permite um aprofundamento e compreenso de todos os aspectos relevantes
da totalidade, sem hierarquizar a priori e sem privilegiar quaisquer dos sub-sistemas do
sistema complexo.
De uma forma geral, coerente com a abordagem de desenvolvimento sustentvel,
considera-se pertinente estruturar a anlise em cinco dimenses - econmica, ambiental,
scio-cultural, tecnolgica e poltico-institucional64 - ressaltando os aspectos de maior
relevncia para o enfoque da sustentabilidade65. Como uma primeira delimitao destas
dimenses, apresenta-se um detalhamento das dimenses, com uma aproximao dos
elementos constitutivos diferenciados dos mesmos.
Econmica - dinmica geral da economia, PIB, taxa de investimento, taxas de
crescimento, relaes econmico-comerciais com o contexto, estrutura produtiva e cadeias
produtivas centrais, setores produtivos, cadeias produtivas e complexos econmicos
relevantes, condies e oferta de infra-estrutura econmica (transporte, energia e
comunicao), logstica econmica, vantagens competitivas e potencialidades ou
oportunidades econmicas e de mercado, sistemas institucionais de fomento, regulao e
crdito.
Ambiental - caracterizao dos ecossistemas, disponibilidade de recursos naturais
(renovveis e no renovveis), situao dos recursos hdricos (disponibilidade, tendncia de
esgotamento, uso e qualidade), recursos florestais (disponibilidade e tendncia de
esgotamento/desmatamento), solo, relevo e clima, qualidade geral do meio ambiente
natural (poluio hdrica e atmosfrica e nvel de desorganizao dos ecossistemas), e
degradao dos recursos naturais e do meio ambiente.
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Pode ser feito um sexto corte analtico quando se trata de planejamento regional ou estadual, que agrega
diversas unidades scio-ambientais homogneas diferentes: o corte espacial que, no obstante, no
constituiria uma dimenso, semelhante s outras, mas um locus de integrao territorial de mltiplas
dimenses.
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Estes cortes no so rgidos e procuram apenas refletir uma forma lgica de organizao dos temas, dentro
das caractersticas conferidas a cada uma das dimenses, constituindo uma proposta de trabalho.
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