A ADMINISTRAO PBICA E O PRINCPIO DA CONFIANA LEGTIMA

Ludiana Carla Braga Faanha Rocha

Mrcio Augusto de Vasconcelos Diniz

RESUMO
O princpio da confiana legtima decorre diretamente da idia de Estado de Direito e
possui fundamental papel hermenutico. Traz em si a necessidade de manuteno de
atos administrativos, ainda que antijurdicos, desde que verificada a expectativa
legtima, por parte do administrado, de estabilizao dos efeitos decorrentes da conduta
administrativa. Pode, ainda, ser concretizado pela via reparatria, de carter pecunirio,
aps a invalidao dos atos administrativos que se perpetraram no tempo. Embora no
se encontre positivado expressamente, pode ser deduzido dos princpios fundamentais
do ordenamento jurdico ptrio. A prevalncia do princpio da confiana, em casos
pontuais, mesmo quando ponderado em relao ao princpio da legalidade, no significa
o fim do Estado vinculado lei. Neste artigo, realiza-se a anlise da relao do princpio
da confiana com institutos correlatos, como a segurana jurdica e a boa-f. Ademais,
segue-se uma verificao, em sede de direito comparado, do leading case do princpio
da confiana no Tribunal Administrativo de Berlim, em 1956. Aps consideraes
relativas delimitao conceitual do princpio da confiana, so objeto de anlise
decises dos Tribunais Superiores brasileiros que adotaram fundamentos inerentes ao
princpio em causa. O enfoque principal do presente trabalho , antes de tudo, a
determinao conceptual do princpio da confiana e, em segundo lugar, discutir a sua
aplicao nos procedimentos administrativos com sede no mbito da Unio, Estados e
Municpios.

PALAVRAS-CHAVE:

PRINCPIO

DA

CONFIANA

LEGTIMA;

ADMINISTRAO PBLICA.

Procuradora do Estado do Cear. Mestranda em Direito Constitucional pela

Universidade Federal do Cear.

Procurador do Municpio de Fortaleza. Professor da Faculdade de Direito da

Universidade Federal do Cear. Chefe do Departamento de Direito Processual da
Faculdade de Direito da UFC. Doutor em Direito - Universidade Federal de Minas
Gerais/Universidade de Frankfurt am Main. Mestre em Direito Constitucional Universidade Federal de Minas Gerais.

165

ABSTRACT
The principle of legitimate trust has special position when it is derived as a mediate
form from the State of Law. It bases its fundaments upon the protection over
administrative acts, even though the anti-juridical ones. However the legitimate
expectance of stabilization of the consequent effects by the administrative conduct must
have been verified by the citizen. Moreover this principle can be built by the reparatory
way, such as in a pecuniary meaning, after the invalidation of those administrative acts
which had happened before. Even though, this principle has not been stated in a legal
statute, it deserves a special consideration because its occurrence has been recognized
by the national juridical system. In fact, this principle is understood as a directive
principle with a fundamental hermeneutic role. As a principle, there is no obstacle that it
works in a State where the principle of legality is also present, besides that it can be
considered and limited by this other principle. The prevalence of the principle of
legitimate trust in some specific cases does not mean the end of a legal basis State.
Then, an analysis of the relation of this principle with other correlate institutes, such as
the juridical security and the good faith, has been made. Furthermore, there is a
consideration, in a comparative law basis, of the leading case of the principle of
legitimate trust at the Berlins Administrative Tribunal of 1956. After these statements
related to the conceptual definition of this principle, there is the analysis of decisions
released by Brazilian Superior Courts upon their core and fundaments linked with the
mentioned principle. Indeed, the main focus of this paper is to realize that the principle
of legitimate trust must have be embraced by the administrative proceedings in any
sphere of the Brazilian Administration, such as the Federal, State or Municipal
Administration.

KEYWORDS:

PRINCIPLE

OF

LEGITIMATE

TRUST;

PUBLIC

ADMINISTRATION;

INTRODUO
O princpio da confiana legtima pode ser visto como ampliao do
princpio da segurana jurdica ou como um novo princpio autnomo. Independente de
que posio se adote, importa explicar sua origem e extenso.

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O princpio da confiana tem como leading case1 situao ocorrida na

Alemanha, na dcada de 50, do sculo passado. Depois de reconhecido nos tribunais
passou a ser tratado na doutrina para, s ento, ser positivado. A Espanha tambm
cuidou deste princpio de forma pioneira. Hoje em toda Europa h ampla aceitao do
seu uso.
A idia de confiana legtima defende a manuteno de atos administrativos,
cujos efeitos se prolongaram no tempo, gerando no administrado uma expectativa
legtima de continuidade, ainda que estes atos sejam eivados de ilegalidade ou
inconstitucionalidade. A proteo da confiana tem por pano de fundo a necessidade de
estabilizao das relaes ente a administrao pblica e os administrados.
No difcil perceber que o Direito possui diversos mecanismos de
estabilizao das relaes. Isto ocorre nas diversas searas. So exemplos: o ato jurdico
perfeito, a coisa julgada, o direito adquirido, a irretroatividade das leis, a no-surpresa
tributria, entre outros.
O alcance da estabilizao das relaes jurdicas abrange o Legislativo, o
Judicirio e o Executivo. A tendncia moderna de ampliao das garantias ligadas
previsibilidade. No mbito nacional houve, recentemente, a instituio das smulas
vinculantes com as quais, a tendncia que haja uma uniformizao das decises o que
contribui, no s para uma antecipao dos resultados, como tambm para a
efetivao do princpio da igualdade.
Seguindo esta tendncia de aumento dos mecanismos de estabilizao das
relaes que o princpio da confiana ganha fora. No Brasil, o princpio no se
encontra expressamente positivado, porm, a discusso no nvel acadmico pode levar
difuso do conceito e ajudar no processo de consolidao na seara administrativa.
Ademais, h previso de decadncia contra a Fazenda Pblica na Lei do Processo

Ser objeto de comentrios no primeiro tpico.

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Administrativo Federal que tem sido indicada pela doutrina e jurisprudncia com
fundamento na confiana.
Pretende-se com este trabalho, avaliar os preceitos do instituto no mbito do
Direito Administrativo brasileiro. A veiculao do mesmo j vem ocorrendo na via
pretoriana, porm, importa que seja amplamente debatido na seara acadmica para,
quem sabe, a exemplo, do processo ocorrido na Alemanha o legislativo ptrio o
reconhea e venha a trat-lo de forma ampla, avanando para alm da previso de
decadncia de atos administrativos.
Entende-se que a utilizao do princpio no mbito administrativo, por meio
das consultorias jurdicas, representa uma srie de benefcios tanto para a Administrao
como para o administrado. Ambos ganham, em tempo e em dinheiro. Alm disto,
evitam-se demandas desnecessrias.
No tpico seguinte ser abordado o conceito do princpio da confiana,
traando as diferenas com institutos correlatos alm da indicao de seu surgimento.
No subseqente, verificar-se- a aplicao pretoriana do princpio no Brasil. No tpico
posterior, indicar-se-o as razes pelas quais imprescindvel a aplicao no mbito da
Administrao Pblica.

1. Princpio da proteo da confiana

Para alguns autores o princpio da proteo da confiana no passa de uma
acepo do princpio da segurana jurdica. H tambm aqueles que o identificam com o
conceito de boa-f. No obstante, hodiernamente, o princpio da confiana deve ser tido
como princpio de contedo autnomo, que apesar de ter fundamentos inerentes aos
dois institutos acima citados, com eles no se confunde.
Almiro do Couto e Silva h quase uma dcada j esclarecia:

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Por vezes encontramos, em obras contemporneas de Direito Pblico,

referncias a <<boa f>>, <<segurana jurdica>>, <<proteo confiana>>
como se fossem conceitos intercambiveis ou expresses sinnimas. No
assim ou no mais assim. Por certo, boa f, segurana jurdica e proteo
confiana so idias que pertencem mesma constelao de valores.
Contudo, no curso do tempo, foram se particularizando e ganhando nuances
que de algum modo as diferenciam, sem que, no entanto, umas se afastem
completamente das outras.2

1.1 Princpio da confiana e a boa-f

O princpio da boa-f tem expressivo reconhecimento no mbito do Direito
Privado, sobretudo, nas relaes contratuais. Possui uma acepo subjetiva e uma
acepo objetiva. A subjetiva diz respeito inteno dos contratantes, reflete-se no
sentimento pessoal de atuao conforme a ordem jurdica3. A boa-f objetiva se
revela satisfeita quando o comportamento das partes respeita, reciprocamente, o
comportamento esperado para uma determinada relao jurdica.
Vale destacar que h uma aproximao entre os conceitos do princpio da
confiana e da boa-f se considerada esta em sua acepo objetiva. O trao distintivo,
seria que na boa-f, a reciprocidade figuraria como indispensvel. Enquanto na
confiana, o ato administrativo, em algumas hipteses deveria ser mantido independente
da apurao das intenes do administrado.4

1.2 Princpio da confiana e o princpio da segurana jurdica

Convm ainda, fazer a correlao entre o princpio da confiana e a
segurana jurdica. A segurana jurdica pode estar ligada a aspectos objetivos do
COUTO e SILVA, Almiro do. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo
Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de
Anular seus Prprios Atos Administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do
processo administrativo da Unio (Lei n 9.784/99). Revista Eletrnica de Direito do
Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, abril/maio/junho, 2005.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 10 de
maro de 2008.
3 MAFFINI, Rafael. Princpio da Proteo Substancial da Confiana no Direito
Administrativo Brasileiro. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2006, p. 58.
4 Ibidem, p. 61.
2

169

ordenamento ou a aspectos subjetivos do indivduo (previsibilidade dos efeitos dos atos

administrativos). A proteo da confiana seria o despontar da acepo subjetiva.
Segundo Canotilho:
O princpio geral da segurana jurdica em sentido amplo (abrangendo,
pois, a ideia de proteco da confiana) pode formular-se do seguinte modo:
o indivduo tm do direito poder confiar em que aos seus actos ou s decises
pblicas incidentes sobre os seus direito, posies ou relaes jurdicas
alicerados em normas jurdicas vigentes e vlidas por esses actos jurdicos
deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos
jurdico previstos e prescritos no ordenamento.

Mister novamente evocar o professor Couto e Silva:

Modernamente, no direito comparado, a doutrina prefere admitir a existncia
de dois princpios distintos, apesar das estreitas correlaes existentes entre
eles. Falam os autores, assim, em princpio da segurana jurdica quando
designam o que prestigia o aspecto objetivo da estabilidade das relaes
jurdicas, e em princpio da proteo confiana, quando aludem ao que
atenta para o aspecto subjetivo.5

A proteo da confiana surge a partir de deduo imediata da segurana

jurdica6. Como visto, o princpio da proteo da confiana possui estreita ligao com a
segurana jurdica e para parte da doutrina este seria o gnero do qual aquele seria
espcie. Porm, a tendncia no mbito jurdico , sem olvidar as razes comuns,
dissoci-los, elevando a proteo da confiana condio de princpio autnomo. Esta
ligao, entretanto, importante, pois revela a conexo da confiana com o prprio
Estado de Direito como ser esclarecido a seguir.

1.3 Origem do princpio da confiana

Aponta-se a Alemanha como o primeiro pas a propagar a concepo
moderna e autnoma do princpio da confiana. Como dito alhures, a origem do
princpio pretoriana.

5
6

COUTO E SILVA, Almiro do, op. cit., loc. cit.

MAFFINI, Rafael, op. cit., p. 55.

170

Ainda durante a separao entre Alemanha Oriental e Alemanha Ocidental

uma deciso do Tribunal Administrativo Superior de Berlim, em 14/11/1956 apontada
como leading case na proteo confiana. Uma viva que residia na Repblica
Democrtica Alem, sob a promessa de percepo de penso se mudou para a Berlimocidental, onde percebeu o benefcio prometido, durante um ano. Passado este tempo, a
administrao revogou o ato concessivo em razo de ter verificado que a viva no
preenchia os requisitos para ser includa como beneficiria. Alm de suspender o
pagamento, cobrou todos os valores que j haviam sido pagos. 7 8
Submetida a questo ao Tribunal Administrativo Superior de Berlim, este
decidiu que o princpio da confiana deveria prevalecer frente legalidade e, mesmo
no havendo fundamento normativo que subsidiasse a concesso do benefcio este no
poderia ser revogado. Esta deciso foi confirmada pelo Tribunal Administrativo
Federal.
Hartmut Maurer esclarece os fundamentos para a deciso e para o novo
entendimento adotado a partir da:
Ponto de partida foi o entendimento que a questo sobre a retratabilidade de
atos administrativos beneficentes antijurdicos dominada por dois
princpios, ou seja, por um lado, pelo princpio da legalidade da
administrao, que exige a eliminao de atos administrativos antijurdicos e,
por outro, pelo princpio de proteo confiana, que pede a manuteno do
ato administrativo beneficente. Como ambos os princpios requerem validez,
mas tambm esto em conflito um com o outro, deve segundo a opinio do
Tribunal Administrativo Federal, ser ponderado e examinado, no caso
particular, a qual interesse ao interesse pblico na retratao ou ao interesse
individual na existncia do ato administrativo devido a primazia. Nisso
tambm so possveis solues que diferenciam, por exemplo, uma retratao
limitada objetiva ou temporalmente.9

Aps a consolidao da jurisprudncia pela proteo confiana, a Lei do

Processo Administrativo Federal germnico, de 1976, nos 48 e 49 positivou regras
relativas ao princpio, sobretudo, no tocante aos efeitos e possibilidade de revogao
de atos administrativos beneficentes.
MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo. Traduo de Lus
Afonso Heck. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2001, p. 70-71.
8 MAFFINI, Rafael, op. cit., p. 81-83.
9 MAURER, Hartmut, op. cit, p. 71-72.
7

171

1.4 Princpio da Confiana e o Estado de Direito

O princpio da proteo da confiana se encontra ligado ao prprio Estado
de Direito. Este visto como conseqncia das prprias regras que balizam o Estado de
Direito.
Segundo Canotilho os princpios da segurana jurdica e da proteo da
confiana dos cidados se encontram no mesmo patamar do princpio da legalidade da
administrao, do princpio da proibio do excesso e do princpio da proteo jurdica
e das garantias processuais e, consistem em subprincpios concretizadores do Estado de
Direito.
O homem necessita de segurana para conduzir, planificar e conformar
autnoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideram
os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana como
elementos constitutivos do Estado de Direito.10

O prprio STF ao tratar das balizas do Estado de Direito, aponta a segurana

jurdica. Em recente julgado se destacou em sede de ementa que ...o princpio da
segurana jurdica, projeo objetiva do princpio da dignidade da pessoa humana e
elemento conceitual do Estado de Direito11.
Se a confiana aduzida e est interligada ao prprio conceito de segurana
jurdica, depreendendo-se desta imediatamente. Deve ser realizada a anlise dedutiva
mediata entre Confiana e Estado de Direito.
Considerando a realidade brasileira, Maffini preciso sobre o tema:

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional. 7 ed. Coimbra: Livraria

Almedina, 2000, p. 257.
11 MS 24448 / DF - DISTRITO FEDERAL. Relator: Min. Carlos Britto. Julgamento:
27/09/2007. rgo Julgador: Tribunal Pleno.
10

172

Embora no tenha previso explcita no texto da Constituio Federal, h de

ser reconhecido o status de princpio constitucional proteo substancial da
confiana, em face da necessria deduo Estado de Direito/segurana
jurdica/proteo da confiana.12

Preponderantemente, a proteo da confiana fundamentada com o

princpio do estado de direito, ancorado jurdico-constitucionalmente, e com o
princpio, desse resultante, da certeza jurdica.13 Assim, numa realidade em que esteja
vigente um Estado de Direito, h que se atentar para a aplicao do princpio da
confiana, decorrncia mediata daquele.
Depois de diferenciar o princpio da confiana da boa-f e da segurana
jurdica. Indicaram-se as origens do princpio aludido, bem como, qual a relao com o
Estado de Direito. A seguir discorrer-se- propriamente acerca das acepes que pode
tomar.
1.5 Delimitao conceitual do princpio da confiana
Segundo o princpio da confiana, se um ato administrativo, aparentemente
legtimo, perpetrado pela Administrao Pblica, gerando, no administrado a
expectativa de continuidade, dada a manuteno das condies nas quais surgiu, o ato
deve ser estabilizado, ainda que tenha por fundamento lei inconstitucional ou ato
normativo ilegal.
privilegiado o conceito de expectativa legtima. A proteo da confiana
parte da perspectiva do cidado. Ela exige a proteo da confiana do cidado que
contou, e disps em conformidade com isso, com a existncia de determinadas
regulaes estatais e outras medidas estatais. 14
O princpio da confiana, enquanto ligado funo administrativa do
Estado, possui trs perspectivas15:
MAFFINI, Rafael, op. cit., p. 224.
MAURER, Hartmut, op. cit., p. 84.
14 Ibidem, p. 68.
15 Esta citao de Rafael Maffini, que de acordo com a viso de Soren Schonberg,
traa a classificao acima apontada. Maffini escreveu sobre o princpio da
12
13

173

a) de um lado, tem-se a proteo procedimental da confiana ou das

expectativas legtimas, consubstanciada na necessidade de uma atividade
administrativa processualizada, em que se assegure a participao dos
destinatrios da funo administrativa; b) de outro lado, tem-se a proteo
compensatria da confiana, compreendida como o dever do Estado de
ressarcir os prejuzos decorrentes da frustrao de expectativas nele
legitimamente depositadas pelos cidados; c) por fim, destaca-se a proteo
substancial ou material da confiana, cujo significado pode ser sumarizado
como sendo um conjunto de normas jurdicas emergentes da ao
administrativas do Estado, em face de expectativas que, por razes especiais,
apresentam-se legtimas e, assim, dignas de proteo.16

O princpio da confiana possui assim, trs acepes. A primeira ligada ao

procedimento administrativo. A segunda, relacionada a uma compensao oriunda da
quebra das expectativas legitimas depositadas nos atos administrativos. A terceira
cuidaria propriamente da necessidade de manuteno dos atos da administrao pblica.
Cronologicamente a frmula indicada no item c, teria surgido primeiro. No
obstante, todas as acepes so importantes e contribuem para o avano do Direito
Administrativo. A seguir, novamente, consideraes de Hartmut Maurer:
...a proteo da confiana visa, em primeiro lugar, proteo da existncia.
Contudo, tambm so possveis solues mediadoras que, por um lado,
possibilitam a correo ou adaptao necessria, mas tambm, por outro,
consideram o interesse da confiana do afetado. Em considerao entram
solues transitrias de tipos diferentes, ademais, indenizaes para o
prejuzo que o cidado sofreu pela revogao de uma regulao estatal ou
deciso.17

O professor alemo indica exatamente duas acepes possveis ao princpio

da confiana, a da manuteno dos atos, tida como opo preferencial e a de
ressarcimento em virtude da revogao do ato administrativo. Esta escolha dever ser
tomada na verificao do caso concreto, mas de antemo, a hiptese que melhor realiza
a confiana a continuidade do ato, pois reflete a legtima expectativa que se tem
perante a Administrao Pblica.

proteo substancial da confiana em sua tese de doutorado junto Universidade

Federal do Rio Grande do Sul. Ele privilegiou na obra, a acepo descrita no item
c retrotranscrito. A tese merece destaque por contribuir de forma mpar para a
difuso do princpio ora discutido.
16 MAFFINI, Rafael, op. cit., p. 32.
17 MAURER, Hartmut, op. cit., p. 86.

174

A Administrao Pblica possui o dever de cumprir o interesse pblico e, se

este fosse objeto de discusso verticalizada, um vis inafastvel deste seria que o Estado
possa traduzir a sensao de lealdade para com os administrados. Da porque, a
importncia da manuteno dos atos que gozam do manto da legalidade, embora
traduzam situaes antijurdicas. Se verificada a impossibilidade de estabilizao destes
atos, a funo reparadora daria lugar minimizao dos efeitos da invalidao do ato.
A outra acepo da confiana se demonstra na conformao de um
procedimento administrativo no qual o administrado tome parte de suas fases, fique
ciente paulatinamente s tomadas de deciso. Desta forma, o interessado poder adotar
uma postura proativa. E, ainda que obtenha um resultado desfavorvel pretenso no
tenha havido preterio no acesso s informaes e fases ocorridas durante o trmite do
procedimento.
Atendidas estas trs formas de efetivao do princpio da confiana, no h
que se falar em preterio das expectativas legtimas do administrado. E o Estado estar
se conformando, no s legalidade, como tambm corroborando para que no haja
uma abrupta quebra da previsibilidade da atuao administrativa.

1.6 Princpio da Confiana e a relao com o princpio da legalidade

Pode parecer estranho o que se pretende18 com a efetivao do princpio da
confiana, sobretudo se considerado o princpio da legalidade. No obstante, sob a luz
da hermenutica moderna, aplicvel aos princpios, a convivncia entre legalidade e
confiana no se apresenta impossvel. Isto porque, hoje no h que se cogitar de

A manuteno de atos antijurdicos , conforme se demonstrou no item anterior,

uma de suas conseqncias.
18

175

princpios absolutos. H na verdade, uma necessria ponderao, no caso concreto, dos

valores que os mesmos representam.
Esta questo foi objeto de anlise por Hartmut Maurer:
...a proteo confiana pode entrar em conflito com outros bens jurdicos e
interesses, em particular, com o princpio da legalidade e da
constitucionalidade, que exige a correo de atos antijurdicos, e com os
interesses legtimos do Estado de adaptar o direito s circunstncias alteradas
ou aos novos conhecimentos ou de introduzir, at com o auxlio do direito,
novos desenvolvimentos. Em tais casos de conflito deve ser ponderado entre
o interesse da confiana do particular e o interesse da modificao do Estado
e, sob considerao de todos os pontos de vista relevantes, esforar-se por
uma compensao tima...19

Rafael Maffini tambm enfrenta este ponto:

A legalidade administrativa no pode ser considerada como um bice

incidncia do princpio da proteo substancial da confiana, mesmo quando
se trata de preservao de condutas ou seus efeitos invlidas. Isso porque,
as noes de Estado de Direito e de segurana jurdica no esto sob, mas
sobre ou ao lado do princpio da legalidade, impondo-se a ponderao entre a
legalidade e a segurana jurdica para que, em alguns casos, essa ceda
proteo da confiana com a estabilidade das relaes jurdicas, ainda que
invlidas. Ademais, o fundamento material da legalidade consiste justamente
na busca por segurana jurdica, no se apresentando, pois, num fim em si
mesmo. Dessa forma, sempre que a legalidade implicar em conseqncias
que se contraponham ao seu prprio fim material, qual seja, a segurana
jurdica, ter de ser ponderada com outros valores, como o caso da proteo
substancial da confiana, ensejando tal ponderao a possibilidade de
preservao de atos ou efeitos decorrentes de comportamentos invlidos.20

No se pode olvidar justamente a necessidade de ponderao entre os

princpios. Se o princpio da confiana e o princpio da legalidade fossem apenas regras,
no haveria como a idia de confiana legtima, que concretiza uma idia ainda mais
ampla a de justia - conviver com a necessidade de segurana jurdica, que em
determinados casos se lhe ope, mas no a contradiz..21

MAURER, Hartmut, op. cit., p. 86.

MAFFINI, Rafael, op. cit., p. 223.
21 The difference between principles and legal rules is a logical distinction. Both sets of standards
point to particular decisions about legal obligation in particular circumstances, but they differ in the
character of the direction they give. Rules are applicable in all-or-nothing fashion. If the facts a rule
stipulates are given, then either the rule is valid, in wich case the answer it supplies must be accepted,
or it is not, in wich case it contributes nothing to the decision. DOWRKIN, Ronald. Taking rights
seriously. Cambridge, Massachusetts: Harvard University, 1978, p. 24.
19
20

176

2. Princpio da confiana nos Tribunais Superiores ptrios

A jurisprudncia brasileira sinaliza avanos no tocante ao princpio da
confiana e tm propagado decises balizadas neste. Ocorrem, entretanto, hipteses em
que o rigor conceitual no adotado. Quer dizer, embora o cerne da deciso se
concentre nos fundamentos da confiana, indicam-se outros termos, ora consigna-se a
segurana jurdica, ora destaca-se a boa-f.22
Como visto alhures, estes institutos possuem conexes e a delimitao de
cada um no costuma ser to precisa. No entanto, a natureza jurdica no pode ser
definida pela nomenclatura atribuda, da porque, sugere-se a verificao das decises a
seguir, cujos fundamentos devem prevalecer para a caracterizao do avano do
princpio da confiana.
Analisando-se a jurisprudncia do STF e do STJ, possvel encontrar vrias
decises que deram concreo ao princpio da proteo substancial da
confiana, mesmo que no se o referisse explicitamente. Relegando-se a
questo terminolgica a um plano secundrio, possvel encontrar decises
exaradas com base na proteo da confiana ora sob a designao da boa-f,
ora com referncia segurana jurdica.23

Os tribunais tm proferido decises favorveis em hipteses cuja base legal

questionvel, em respeito teoria do fato consumado. No raro ligam esta confiana
legtima sob a denominao de segurana jurdica.24
Em recente julgado, proferido no RE 370682/SC, atravs da questo de
ordem suscitada pelo Ministro Ricardo Lewandowski, o STF decidiu modular
temporalmente a deciso, dando-lhe efeitos prospectivos.25 Impe citar as razes para
tanto j que fiadas no princpio da segurana jurdica em sua vertente confiana:
Almiro Couto e Silva indica e analisa trs precedentes do STF: MS 22.357/DF, MS
24.268/MG e MC 2.900-3/RS v. op. cit., p. 19.
23 MAFFINI, Rafael, op. cit., p.. 224-225.
24 STF: MC 2.900-RS. STJ: REsp 709.934/RJ : EMENTA: (...) 4. Se impe a aplicao da
Teoria do Fato Consumado, segundo a qual as situaes jurdicas consolidadas pelo
decurso do tempo, amparadas por deciso judicial, no devem ser desconstitudas,
em razo do princpio da segurana jurdica e da estabilidade das relaes sociais.
(Rel. Ministro Humberto Martins, segunda turma, julgado em 21.06.2007, DJ
29.06.2007, p. 531)
25 Rel. Min. Ilmar Galvo, Julgamento: 25/06/2007.
22

177

considerando que no houve modificao no contexto ftico e nem

mudana legislativa, mas sobreveio uma alterao substancial no
entendimento do STF sobre a matria, possivelmente em face de sua nova
composio, entendo ser conveniente evitar que um cmbio abrupto de rumos
acarrete prejuzos aos jurisdicionados que pautaram suas aes pelo
entendimento pretoriano at agora dominante.
Isso, sobretudo, em respeito ao princpio da segurana jurdica que, no dizer
de Celso Antonio Bandeira de Mello, tem por escopo evitar alteraes
surpreendentes que instabilizem a situao dos administrados, bem como
minorar os efeitos traumticos que resultam de novas disposies jurdicas
que alcanaram situaes em curso.
No se propugna com isso, evidente, a cristalizao da jurisprudncia ou a
paralisia da atividade legislativa, pois as decises judiciais e as leis no
podem ficar alheias evoluo social e ao devir histrico. No se pode
olvidar, contudo, que cumpre, como sabiamente apontou a Ministra Crmen
Lcia... conferir segurana ao processo de transformao.
Por estas razes entendo que convm emprestar-se efeitos prospectivos s
decises em tela, sob pena de impor-se pesados nus aos contribuintes que se
fiaram na tendncia jurisprudencial indicada nas decises anteriores desta
Corte sobre o tema, com todas as conseqncias negativas que isso acarretar
nos planos econmico e social. (Voto s/ questo de ordem. Ministro Ricardo
Lewandowski)

Outro julgado passvel de citao no presente estudo refere-se manuteno

de ascenso funcional26 sem concurso pblico. O ato de ascenso, aprovado pelo
Tribunal de Contas da Unio h mais de 10 anos estava sendo objeto de reviso pelo
prprio TCU.
EMENTA: SERVIDOR PBLICO. Funcionrio (s) da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos - ECT. Cargo. Ascenso funcional sem concurso
pblico. Anulao pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Inadmissibilidade. Ato aprovado pelo TCU h mais de cinco (5) anos.
Inobservncia do contraditrio e da ampla defesa. Consumao, ademais, da
decadncia administrativa aps o qinqnio legal. Ofensa a direito lquido e
certo. Cassao dos acrdos. Segurana concedida para esse fim. Aplicao
do art. 5, inc. LV, da CF, e art. 54 da Lei federal n 9.784/99. No pode o
Tribunal de Contas da Unio, sob fundamento ou pretexto algum, anular
ascenso funcional de servidor operada e aprovada h mais de 5 (cinco) anos,
sobretudo em procedimento que lhe no assegura o contraditrio e a ampla
defesa. (MS 26782 / DF. Rel. Min. Cezar Peluso. Julgamento: 17/12/2007.
rgo Julgador: Tribunal Pleno)

Apesar de a deciso fazer referncia aos princpios da ampla defesa e do

contraditrio, h especifico respaldo no princpio da confiana. Trecho do voto
A ascenso funcional referida no julgado consiste, propriamente, na figura da
transformao de cargo, na qual servidores passam a exercer funes para as quais
no houve concurso pblico especfico. No caso dos autos, servidores de nvel
mdio passaram para funes nas quais seria exigvel o nvel superior.

26

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esclarece o reconhecimento explcito do princpio da confiana: Tais ascenses

funcionais so, pois, atos perfeitos, que j no podem alcanados pela reviso do
Tribunal de Contas... por fora da decadncia, nem ademais, sem ofensa aos
subprincpios da confiana e da segurana jurdicas...27

3. Da aplicao do princpio no mbito do processo administrativo brasileiro

Os atos administrativos, segundo a doutrina nacional, possuem trs
atributos: presuno de legitimidade, auto executoriedade e imperatividade. Estas
caractersticas os diferenciam dos atos jurdicos privados.
Da imperatividade decorre a imposio de obrigatoriedade aos atos
administrativos. A auto executoriedade significa que os atos administrativos podem ser
executados pela prpria Administrao Pblica, prescindindo de interveno do Poder
Judicirio.
A presuno de legitimidade vlida para ambos os lados, isto , para a
Administrao e para o administrado.28 Ampara os dois atributos anteriores, sendo,
ainda, o fundamento para que se deposite a confiana legtima de que os atos praticados
se encontram em conformidade com o ordenamento e, tendero a se estabilizar. Esta a
base para que o particular confie, de forma legtima, na continuidade dos atos
administrativos.
A confiana tambm merece ser preservada nas hipteses de mudana de
interpretao. Esta hiptese clara em procedimentos administrativos que se prolongam
no tempo. Quando vrios administrados iniciam pleitos perante a Administrao, no
momento em que prevalece certa interpretao benfica e esta posteriormente alterada
pode ocorrer de alguns obterem decises favorveis e outros, cujo processo se
encontrava ainda pendente no momento da mudana serem prejudicados.

CONSIDERAES FINAIS
27
28

MS 26782.
STF: RE 158.543; RE 199.733.

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O princpio da confiana se apresenta dia aps dia de forma mais autnoma.

Ainda assim, possui estreita relao com o princpio da segurana jurdica,
representando, para parte da doutrina, o brao subjetivo deste princpio.
Ele compreende a possibilidade de manuteno de atos administrativos
antijurdicos, perpetrados com aparncia de legitimidade e cujos efeitos se prolongaram
no tempo gerando uma expectativa legtima de estabilizao.
Verificada dissonncia destes atos com o ordenamento jurdico vigente,
cumpre ao jurista, adotando o princpio em comento e sopesando-o com a legalidade,
adotar uma das seguintes posturas: manter o ato, a despeito de sua irregularidade ou,
ressarcir o prejudicado pela invalidao do ato como forma de minimizar os efeitos do
equvoco da Administrao.
Apesar de o princpio da confiana ser decorrncia do Estado de Direito h
certa resistncia em sua aplicao. Seguir a legalidade parece a postura mais segura pelo
aplicador e intrprete da lei.
No entanto, convm advertir para os riscos desta postura arraigada no
legalismo puro. Primeiro, nem sempre a legalidade aponta para a justia material ou
para a prpria razoabilidade. Segundo, o princpio da confiana est no mesmo patamar
que a legalidade, e merece idntico tratamento. Ambos so vetores hermenuticos. E,
por serem princpios permitem uma ponderao no caso concreto sem afetar os valores
que representam.
Em suma, sacrificar a confiana em nome da legalidade, antes afasta o
Estado de Direito que o concretiza. Assim, resta patente a necessidade verticalizao do
uso deste princpio no Brasil.
J houve avanos no pas. Entretanto, h que se chamar a ateno cada vez
mais para a importncia do princpio em tela, sobretudo no mbito da prpria

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Administrao. O papel do judicirio tambm se revela imprescindvel nesse processo,

sendo foroso reconhecer que alguns julgados trazem em seu bojo avanos nesta seara.
Se a Administrao Pblica, por meio, sobretudo das Consultorias jurdicas,
passar a atuar de forma menos legalista, preocupando-se mais com a efetiva traduo do
Estado de Direito a partir da implementao de medidas com base no princpio da
confiana a sim as expectativas legtimas do administrado restaro resguardadas. Deve
ser verificado, no caso concreto, o que menos ofende os ditames da justia social: a
manuteno de um ato nascido com espeque na presuno de veracidade e cujos efeitos
se perpetuaram ou; o afastamento destes ao arrepio de uma situao ftica constituda
por ato da prpria Administrao, sob o manto da legalidade.

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