REPACTUAO DE CONTRATOS DE PRESTAO DE SERVIOS DE EXECUO

CONTINUADA
Jorge Alexandre Moreira
Advogado da Unio
Coordenador-Geral da Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Santa Catarina
Ps-Graduado em Direito Administrativo e Administrao Pblica pela Faculdade Anita Garibaldi

SUMRIO
INTRODUO. 1 O equilbrio econmico-financeiro; 2.1 Evoluo histrica; 2.2 Conceito e fundamento
constitucional. 2.3 Formas legais de manuteno do equilbrio econmico financeiro; 2.3.1 Reequilbrio
econmico-financeiro (reviso ou recomposio); 2.3.2 Reajuste. 2.4 Distino entre reequilbrio econmicofinanceiro e reajuste; 2.5 A repactuao como mecanismo de preservao das condies efetivas da proposta; 3
A repactuao; 3.1 Consideraes gerais; 3.2 Previso regulamentar; 3.3 Requisitos para a concesso da
repactuao; 3.3.1 O interregno mnimo de um ano. 3.3.2 Demonstrao analtica da variao dos custos; 3.4
Natureza jurdica e fundamento legal; 3.5 A repercusso do reajuste salarial; 3.6 Contagem da periodicidade
mnima e data-base; 3.6.1 Da primeira repactuao; 3.6.2. Das repactuaes subsequentes; 3.7 Efeitos
financeiros: retroatividade; 3.8 Forma de processamento da repactuao; 3.9 Da precluso lgica; 4.
Consideraes finais; 5 Referncias

PALAVRAS-CHAVE: Contrato de prestao de servios de execuo continuada. Repactuao. Reajuste.

Reequilbrio econmico-financeiro.

1 INTRODUO

Se percorrermos a legislao que trata das contrataes pblicas, no encontraremos qualquer meno
ao termo repactuao. Esse o primeiro aspecto que merece ser destacado neste opsculo: trata-se de um
procedimento no definido expressamente em lei. Em funo disso, os manuais de Direito Administrativo no
oferecem subsdios para iniciarmos o estudo do tema delimitado, salvo que possvel encontrar referncias
escassas na literatura especfica.
Conquanto o tema seja praticamente ignorado pela doutrina, o que dificulta gravemente a sua
compreenso, sua aplicao no mbito das contrataes pblicas extremamente ampla. Isto porque, quando a
Administrao Pblica Federal contrata servios de natureza continuada, como por exemplo, servios de
vigilncia e limpeza, o preo desses contratos so anualmente readequados realidade de mercado por meio da
repactuao. Trata-se, portanto, de um procedimento que visa assegurar o equilbrio econmico-financeiro do
contrato de servio de execuo continuada.
Por isso, o ponto de partida do presente estudo o princpio da manuteno das condies efetivas da
proposta em contratos da Administrao Pblica, contemplado no art. 37, XXI, da Constituio da Repblica de
1988.
Por sua vez, a Lei n. 8.666/93 - Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, ao
regulamentar o comando constitucional antes mencionado, assegurou a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato (art. 57, 1; 58, I, 1 e 2, e 65, II, d, e 6), a obrigatoriedade de previso, no
edital e no contrato, do critrio de reajuste do custo contratual desde a data da apresentao da proposta at o
perodo de adimplemento (art. 40, XI e art. 55, III), e a correo monetria, que incide entre a data final do
perodo de adimplemento da obrigao e o efetivo pagamento (art. 40, XIV, c). Como se percebe, a Lei n.
8.666/93 no faz aluso expressa repactuao.
O presente estudo, iniciado no ano de 2006, foi impulsionado pela constatao, decorrente da nossa
experincia profissional na poca, de que a ausncia de um marco legal para a repactuao implicava uma m

compreenso do tema, e, por conseguinte, dificuldades na prtica administrativa, tanto por parte das empresas
contratadas ao manejarem seus requerimentos, como por parte da Administrao ao dar trmite a esse
procedimento. Isto porque a repactuao confunde-se em parte com o reequilbrio econmico-financeiro e em
parte com o reajuste.
O Superior Tribunal de Justia, ao no admitir o reequilbrio econmico-financeiro em face de
incrementos de custos de mo-de-obra advindos de convenes coletivas de trabalho, pressupondo, assim, a
previsibilidade do evento, fixou um paradigma para a abordagem do tema. Nesta esteira, o Tribunal de Contas da
Unio enfrentou o tema em diversas decises, a Advocacia-Geral da Unio editou inmeros pareceres e
orientaes normativas sobre a matria, e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto consolidou o
assunto em instrues normativas, como se ver no presente artigo.
Para contextualizar a repactuao, o primeiro captulo deste trabalho traz uma breve viso histrica da
teoria da impreviso e da evoluo da clusula rebus sic stantibus, e, em seguida, cuida das regras jurdicas que
regem o reequilbrio e o reajuste de contratos, notadamente das previstas na Lei n. 8.666, de 21 de junho de
1993, e das normas do Sistema Financeiro Nacional (Plano Real e normas complementares).
O segundo captulo dedicado especialmente repactuao, como procedimento institudo para
cumprir a funo de manter as condies efetivas das propostas nos contratos de prestao de servios
continuados, de modo a fazer face variao dos insumos utilizados, tal como a recomposio anual do custo de
mo-de-obra por acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Esta segunda parte do trabalho trata das
regras regulamentares e legais, dos requisitos para a concesso do direito, da natureza jurdica, dos efeitos
jurdicos, das formas de processamento e da precluso lgica da repactuao.

2 O EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO

2.1 EVOLUO HISTRICA

Sob o prisma da atual Constituio da Repblica, o equilbrio econmico-financeiro consiste num

princpio que rege as contrataes pblicas. Quer dizer que, ao longo de toda a execuo contratual, devem ser
mantidas as condies efetivas do preo inicial constitudo pela proposta do contratado. Como instituto jurdico,
no constitui uma novidade do nosso ordenamento: remonta origem da teoria da impreviso, que deriva da
mxima latina rebus sic stantibus1.
J. M. Othon Sidou (2000, p. 3) sustenta que a regra da imutabilidade contratual j admitia flexibilizao
no Cdigo do Rei Hamurabi2, da Babilnia, segundo o mandamento de que:

Se algum tem um dbito a juros, e uma tempestade devasta o campo ou destri a colheita, ou por falta
dgua no cresce o trigo no campo, ele no dever nesse ano dar trigo ao credor, dever modificar sua tbua
de contrato e no pagar juros por esse ano.

Contudo, o mesmo doutrinador (ibidem, p. 3) atribui aos romanos a ancestralidade da clusula rebus sic
stantibus, presente nas lies morais dos filsofos Ccero e Sneca, que admitiam a quebra do princpio da pacta
sunt servanda, segundo o qual o contrato deve ser cumprido, submetendo as partes aos termos pactuados.
Para outros doutrinadores, dentre eles Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Washington de Barros
Monteiro, citados por Liliane dos Santos Vieira (2001, p. 543), a clusula rebus sic stantibus no derivou do
Direito Romano, mas foi teorizada pelos glosadores e canonistas, de modo que a frmula latina tal como
conhecida foi abreviada da mxima contractus qui habent tractum successivum et dependentiam de futuro, rebus
sic stantibus intelligentur, atribuda ao ps-glosador Bartolo (1314-1357).

Na traduo literal significa as coisas assim permanecem. A clusula quer dizer que as obrigaes esto subordinadas continuao do
estado de fato existente ao tempo da celebrao do contrato.
A doutrina no precisa quanto data do Cdigo de Hamurabi. A maioria das referncias aponta que teria sido institudo h 3.700 anos.

O direito cannico, a seu turno, tambm no admitia que a autonomia da vontade materializada no
contrato pudesse sobrepor-se idia de eqidade, o que permitiria a sua reviso (SIDOU, 2000, p. 11).
Aps larga aplicao na Idade Mdia, a rebus sic stantibus consagrou-se em 1756 no Codex
Maximilianus Bravaricus Civillis, de origem germnica, representando a primeira codificao legislativa do
princpio (VIEIRA, 2001, p. 543).
Essa clusula tcita cai em desuso a partir da revoluo francesa e inglesa, que projetavam o incio de
uma era individualista. Na Frana, por exemplo, o Cdigo de Napoleo restaurava a plenitude da pacta sunt
servanda, privilegiando a segurana dos contratos (FIGUEIREDO, 2006, p. 731).
A rebus sic stantibus vai ressurgir nas modernas teorias revisionistas da pressuposio de Bernard
Windscheid e da supervenincia de Giusepe Osti. Segundo a teoria da pressuposio, nos contratos de execuo
diferida ou continuado vigora o pressuposto tcito de que permaneam constantes as condies gerais de
mercado, o valor da moeda etc., e que sobrevindo mudanas extraordinrias, que tornem excessivamente
gravosas as obrigaes contradas, estas possam vir a ser afastadas, estando subentendida a clusula rebus sic
stantibus (SIDOU, 2000, P. 33). J a teoria da supervenincia consagra a regra de que a clusula tcita persiste
independentemente de previso das partes contratantes, para dirimir circunstncias supervenientes capazes de
modificar as coisas do momento do ajuste (SIDOU, 2000, p. 35).
H que se fazer referncia tambm teoria das bases de negcio jurdico, desenvolvida por Oertmann,
segundo a qual o contrato estabelecido sobre uma base de fatos que, sendo modificado, autoriza o interessado a
denunciar o contrato ou pedir a sua resoluo (FIGUEIREDO, 2006, p. 736).
Na verdade, como se percebe, a teoria da impreviso foi assentada em fundamentos diversos. A
propsito, Arnoldo Medeiros da Fonseca (1958, p. 223) lembra que,

[...] reiteradamente tem-se apresentado a boa-f, que uma regra de aplicao geral em matria contratual, a
que expressamente se referem vrios cdigos estrangeiros, como fundamento da doutrina favorvel reviso
ou resoluo judicial dos contratos, no caso da supervenincia de circunstncias imprevistas.

Neste sentido, Arnoldo Medeiros da Fonseca, citado por Alcio Manoel de Souza Figueiredo (2006, p.
746), aps a anlise das doutrinas que fundamentam a teoria da impreviso, conclui que a reviso do contrato
deve ter seu fundamento na prpria noo de direito e nos princpios da eqidade.
correto afirmar, portanto, que do processo de evoluo da clusula rebus sic stantibus, passando pelas
modernas teorias revisionistas acima citadas, dentre outras teorias3 e fundamentos, surge a teoria da impreviso.
Assim, a teoria da impreviso a denominao moderna da rebus sic stantibus, de aplicao no direito
contratual, que vai fortalecer-se como princpio de direito a partir da Primeira Guerra Mundial, para solucionar
conseqncias jurdicas imprevistas, no amparadas pela codificao da poca. Neste aspecto, reconhece Slvio
de Salvo Venosa (2005, p. 497) que esta conflagrao de 1914-1918 trouxe um desequilbrio para os contratos a
longo prazo, e diante das injustias geradas pela guerra, o Estado se viu obrigado a intervir. Neste sentido,
Celso Antnio Bandeira de Melo (2001, p. 586) assevera que:

O advento da primeira Guerra Mundial fez renascer o velho e salutar preceito contido na clusula rebus sic
stantibus. Reaparece com roupagem nova, sob as vestes de teoria da impreviso. Esfora-se em que a
ocorrncia de fatos imprevisveis, anormais, alheios ao dos contraentes, e que tornam o contrato ruinoso para
uma das partes, acarreta situao que no pode ser suportada unicamente pelo prejudicado.

Liliane dos Santos Vieira (2001, p. 544) lembra que na Itlia foi editado o Decreto de 27 de maio de
1915, que considera a guerra um fato de fora maior, com repercusso na execuo de contratos celebrados antes
3

Alcio Manoel de Sousa Figueiredo (2006, p. 732-747) refere-se tambm s seguintes teorias: teoria na vontade eficaz de Kaufmann; teoria
do erro de Giovenne; teoria da situao extraordinria de Bruzin; teoria do dever e do esforo de Hartmann; teoria do estado de
necessidade de Lehmann e Covielo; teoria do equilbrio das prestaes de Giorgi e Lenel; teoria do fundamento moral de Ripert e Voirin;
teoria do fundamento da boa-f de Wendt e Naket; teoria do fundamento na extrinsibilidade do fortuito aplicada pela jurisprudncia alem,
inglesa e francesa e teoria do fundamento da socializao do direito de Badenes Gasset.

do conflito. Aduz que no Brasil, por exemplo, o Decreto n. 19.573, de 7 de janeiro de 1931, permitia a resoluo
dos contratos de locao por funcionrios pblicos demitidos ou com salrio reduzido.
Portanto, em diversos pases, o sistema jurdico passou a ser informado por um mecanismo tendente a
compatibilizar as obrigaes assumidas no contrato por manifestao da autonomia da vontade com as alteraes
supervenientes e imprevisveis, impeditivas ou prejudiciais prestao contratual, em proveito de uma parte e
em detrimento de outra.
Neste perodo histrico, a teoria da impreviso vai consagrar-se na Frana, ao ser invocada no mbito
das contrataes pblicas pelo Conselho de Estado Francs, o que ocorreu em 1916, no caso da Compagnie du
Gaz de Bordeaux, que durante a Primeira Guerra Mundial ficou impossibilitada de seguir fornecendo gs ao
preo fixado, pois o custo da matria-prima aumentou demasiadamente por causa da situao blica (MATTOS,
2006, P. 24). Esta doutrina surgiu em contraposio Corte de Cassao, que insistia que as regras traadas nos
contratos deveriam obrigar as partes, privilegiando-se a pacta sun servanda.
Mas com a Lei Faillot, de 1918, que a teoria da impreviso seria instituda definitivamente como
princpio legal. A propsito, Thadeu Andrade da Cunha (1995, p. 36) sublinha com propriedade:

Face a resistncia da Corte de Cassao, foi promulgada a Lei Faillot, de 21 de maio de 1918, consagrando o
princpio da reviso. Com relao aos contratos mercantis, estipulados antes de 1 de agosto de 1914, cujo
cumprimento dependesse do futuro, poderiam ser resolvidos, ainda que no ocorresse qualquer das causas
estabelecidas pelo Direito Comum ou convencionadas pelas partes, se, em virtude do estado de guerra, a
execuo das obrigaes de qualquer dos contratantes lhe causasse prejuzo cuja importncia excedesse de
muito as previses que pudessem razoavelmente ser feitas, ao tempo da conveno.

No Brasil, o Cdigo Civil de 1916, movido por um esprito conservador, no tratou expressamente da
teoria da impreviso, conforme salienta Francisco Campos, citado por J. M. Othon Sidou (2001, p. 82):

O direito civil moderno, legislado todo ele para uma fase de relativa estabilidade poltica e econmica, para
um mundo anterior s grandes revolues tcnicas que tornaram ainda os povos mais afastados do globo
vizinhos e solidrios do ponto de vista poltico e econmico, e, alm disso, inspirado do dogma da mais
absoluta liberdade contratual ao servio do egosmo individual nas competies econmicas, pode, durante
largo perodo de tempo, graas exatamente pequena amplitude e reduzida durao e profundidade das
perturbaes polticas e econmicas, manter a rigidez da concepo romana do contrato.

Mais adiante, ressalva o autor antes citado (2001, p. 86) que a clusula tcita no foi negligenciada pela
doutrina e jurisprudncia ptrias. Alude antiga lio do Mestre Clvis Bevilqua, que leciona:

[...] os direitos pessoais importando limitao livre atividade humana so, necessariamente, de durao
limitada. Como no se fixou o prazo para a obrigao assumida [...] ter de reconhecer que a obrigao durar
enquanto subsistirem as mesmas condies existentes no momento da concluso do acordo, rebus sic
stantibus.[...].

Muitos doutrinadores sustentavam a aplicao da teoria da impreviso no art. 85 do Cdigo Civil

antigo, pelo qual Nas declaraes de vontade se atender mais sua inteno que ao sentido literal da
linguagem. O fato que a ausncia de regra legal no impediu que a teoria da impreviso ganhasse foro amplo
de aplicao no Direito, porquanto esteve pautada na eqidade, na boa f e na moral, princpios norteadores da
justia.
J no Novo Cdigo Civil Brasileiro Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, a possibilidade da
resoluo judicial dos contratos foi positivada nos arts. 478 a 480. Na exegese dessas normas, ressalva-se que a
teoria da impreviso no enseja to somente a resoluo contratual; o mrito da clusula tcita est em que as
partes podem recompor o equilbrio contratual, sem prejuzo de recorrerem ao juzo com esta finalidade,
preservando-se, assim, a continuidade da avena de forma justa. Igualmente, no Cdigo de Defesa do

Consumidor - Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, art. 6, V -, foi consagrada a teoria da impreviso.
A aplicao dessa teoria tambm passou a cumprir papel cada vez mais significativo no Direito
Administrativo Brasileiro, sob a denominao atualmente reconhecida pela doutrina administrativista como
teoria do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo, cujas nuances sero apresentadas no
tpico seguinte.

2.2 CONCEITO E FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

A nota essencial do contrato de direito privado a autonomia da vontade, pela qual os contratantes tm
a liberdade para estipular as clusulas que lhes aprouverem nos limites da ordem jurdica, resguardada a
possibilidade de adapt-las ao longo da execuo contratual, de acordo com circunstncias supervenientes. A
propsito disso, so elucidativas as palavras de Mrcia Walquria Batista dos Santos (2004, p. 186):

Na esfera do Direito Privado o contrato entre particulares regulado basicamente pelo princpio da autonomia
da vontade, o qual confere aos contratantes a prerrogativa de estabelecerem relaes jurdicas na rbita
contratual, desde que versem sobre objeto lcito e respeitem a ordem pblica. Desta forma, respeitados os
requisitos legais, o contrato torna-se perfeito e obrigatrio para as partes que dele no se podem desligar,
estabelecendo uma espcie de lei entre as partes e adquirindo fora vinculante. o chamado pacta sun
servanda.

A verdade que, inicialmente, os contratos administrativos no diferiam muito dos contratos de direito
privado, pois privilegiavam a igualdade entre as partes, a autonomia da vontade e a pacta sun servanda. Mas
essa idia primordial no perdurou, pois a consecuo do interesse pblico exigiu da Administrao Pblica uma
posio privilegiada na relao contratual frente ao particular, a partir do exerccio de prerrogativas,
materializadas por meio das chamadas clusulas exorbitantes. Atento a esta evoluo, Durciran Van Marsen
Farena (1990, p. 125) esclarece que:

A primazia do pblico que caracterizou os primeiros tempos da expanso das atividades estatais repercutiu no
mundo jurdico pela criao da categoria dos contratos administrativos com caractersticas peculiares e
apartadas das do Direito Privado.
[...]
A nfase na finalidade pblica, a exigncia de formalidades de cunho controlador, ou moralizador, e
principalmente a incluso de clusulas exorbitantes, assim consideradas porque inadmitidas no regime
privado, marcaram essa nova fase da doutrina. A limitao da liberdade contratual das partes, por estar a
Administrao jungida lei e o contratante limitado por esta e pelas clusulas da Administrao, ergueu-se
em caractersticas desse contrato, fazendo nascer a figura do contrato de adeso.

Portanto, tendo em conta a prevalncia do interesse pblico sobre o privado, o regime jurdico do
contrato administrativo d relevo s chamadas clusulas exorbitantes, as quais concedem Administrao o
poder de proceder a alteraes unilaterais, rescindir o contrato quando o exigir o interesse pblico, impor
sanes, etc. Em determinadas circunstncias, esta supremacia da Administrao, que imprime na relao
contratual uma caracterstica de mutabilidade, poderia colocar em risco o cumprimento das obrigaes do
contratante, razo pela qual a teoria do equilbrio econmico-financeiro foi concebida como instituto jurdico de
extrema relevncia no mbito dos contratos pblicos.
Neste contexto, lcida a abordagem de Fernando Vernalha Guimares (apud MUKAI, 2006, p. 138149):
A associao do particular co-contratante funo de prossecuo do interesse pblico situando-o como
colaborador da Administrao, da experimentando certa insegurana em face de alteraes unilateralmente

promovidas pelo ente pblico foi o que concebeu o desenvolvimento de uma teoria do equilbrio
econmico-financeiro dos contratos administrativos, garantindo aos contraentes a intangibilidade da equao
econmico-financeira. Trata-se de princpio que visa assegurar aos contraentes a mesma relao de eqidade
existente ao tempo da celebrao contratual (apresentao da proposta no mbito licitatrio) entre os encargos
assumidos pelos particulares e a remunerao devida pela Administrao.

Neste mesmo sentido, Mrcia Walquria Batista dos Santos (2004, p.186) adverte:

Vale ressaltar que a mutabilidade aplicada s clusulas regulamentares no se aplica s clusulas financeiras,
pois enquanto as clusulas regulamentares decorrem do poder regulamentar da Administrao Pblica (razo
pela qual alguns doutrinadores negam a natureza contratual aos ajustes por ela celebrados), as clusulas
financeiras tm natureza tipicamente contratual, porque elas que estabelecem o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Nenhuma empresa que exera atividade econmica de fins lucrativos teria interesse
em contratar com a Administrao Pblica se no fosse protegida por clusulas tipicamente contratuais,
imutveis por deciso unilateral.

Na prtica, possvel encontrar a invocao do equilbrio econmico-financeiro como forma de

melhorar as condies do contratado, visando obteno de lucros maiores. Essa perspectiva equivocada,
conforme Kiyoshi Harada (2006, p.7), segundo o qual o equilbrio econmico-financeiro tem o mister de
preservar o prprio interesse pblico subjacente ao contrato pblico. Nesse contexto, proclama a doutrina de
Maral Justen Filho (2006, p. 542):

A tutela ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destina-se a beneficiar prpria

Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as conseqncias de todos os eventos danosos
possveis, teriam de formular propostas mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos
correspondentes a eventos meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado
por seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a formular a menor
proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar qualquer evento prejudicial ou oneroso
posterior. [...]

Nesse mesmo compasso, Hely Lopes Meirelles (apud Santos, 2004, p. 187) professa:

O contrato administrativo, por parte da Administrao, destina-se ao atendimento das necessidades pblicas,
mas por parte do contratado objetiva um lucro, atravs da remunerao consubstanciada nas clusulas
econmicas e financeiras. Esse lucro h que ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execuo
do contrato, em sua plenitude, mesmo que a Administrao se veja compelida a modificar o projeto, ou o
modo e forma da prestao contratual, para melhor adequao s exigncias do servio pblico.

Sobre o tema, Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 577 e 579) doutrina:

Equilbrio econmico-financeiro (ou equao econmico-financeira) a relao de igualdade formada, de um

lado, pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensao
econmica que lhe corresponder.
[...]
Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Pblico busca a satisfao de uma utilidade coletiva. Calha,
pois, Administrao atuar em seus contratos com absoluta lisura e integral respeito aos interesses
econmicos legtimos de seu contratante, pois no lhe assiste minimiza-los em ordem a colher benefcios
econmicos suplementares ao previsto e hauridos em detrimento da outra parte.

E Mauro Roberto Gomes de Mattos (2001, p. 120) sintetiza:

O princpio em tela simples, pois resguarda o valor avenado no contrato administrativo no intuito de
manter uma linha de equilbrio que deve nortear a atividade contratada em face do encargo financeiro
correspondente. O tempo no possui o condo de alterar ou apagar a referida relao de adequao, podendo,
entretanto, ocorrer variaes. Variaes estas, porm, que jamais podero romper o equilbrio da equao
econmico-financeira do contrato.

Com a solidificao doutrinria e jurisprudencial, a teoria consagra-se constitucionalmente, sendo que

na vigncia da Constituio anterior j existia expressa proteo ao equilbrio econmico-financeiro nas
concesses pblicas.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 erigiu a garantia ao equilbrio econmicofinanceiro condio de norma fundamental, na forma do artigo 37, inciso XXI, que estabelece:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos ter da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Denota-se que a norma constitucional no utiliza a expresso equilbrio econmico-financeiro, mas

refere-se manuteno das condies efetivas da proposta, nos termos da lei. Mas a doutrina contempla
denominaes variadas de institutos ligados a este comando constitucional, tais como reequilbrio econmicofinanceiro, reviso, recomposio, reajuste, realinhamento, repactuao, atualizao e correo monetria.
Como j salientado, a preocupao aqui est voltada para a delimitao do tema repactuao,
procedimento destinado preservao da relao econmico-financeira de contratos de prestao de servios
contnuos. Todavia, restaria intil estudar repactuao sem situ-la no contexto do preceito constitucional do art.
37, XXI. Para tanto, tambm se afigura indispensvel distinguir repactuao de outros procedimentos legais que
concorrem para a preservao das condies efetivas da proposta, o que ser feito adiante.

2.3 FORMAS LEGAIS DE MANUTENO DO EQUILBRIO ECONMICO FINANCEIRO

Como visto, o princpio do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo tem matiz

constitucional. Apesar de o preceito estar orientado para o equilbrio do contrato, um equivoco pensar que o
incio da vigncia do contrato o termo a quo para as partes demandarem a reviso que se fizer necessria.
Na exegese do dispositivo do art. 37, XXI, da Constituio Federal de 1988, tornou-se unnime na
doutrina que a partir da formulao da proposta que se cogita a possibilidade de rever a equao econmicofinanceira do ajuste. Desse modo, se entre a data da proposta e a assinatura do contrato sobrevirem eventos que
modifiquem a relao formada entre os encargos contratuais e a correspondente remunerao, a reviso deve ser
procedida. Neste sentido anotou Justen Filho (2006, p. 543):

A equao econmico-financeira delineia-se a partir da elaborao do ato convocatrio. Porm, a equao se

firma no instante em que a proposta apresentada. Aceita a proposta pela Administrao, est consagrada a
equao econmico-financeira dela constante. A partir de ento, essa equao est protegida e assegurada
pelo Direito.

Portanto, revela-se inconstitucional a interpretao de que o equilbrio econmico-financeiro deve ser

revisto to somente a partir da entrada em vigor do contrato, orientao que vale para quaisquer dos mecanismos
legais que vise assegurar o princpio constitucional em tela.
Com efeito, a norma constitucional reserva lei a regulamentao do equilbrio econmico-financeiro.
Por isso, deve-se buscar primeiramente na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica) os fundamentos para a aplicao desse preceito.
Ao regulamentar esse comando constitucional, a Lei 8.666/93 assegurou a manuteno do equilbrio
econmico-financeiro inicial do contrato (ou da proposta) nos arts. 57, 1; 58, I, 1 e 2, e 65, II, d, e 5
e 6, bem como a obrigatoriedade de previso no edital do critrio de reajuste do custo contratual desde a data
da apresentao da proposta at o perodo de adimplemento, tal como previsto nos arts. 40, XI e 55, III.
Ento, num primeiro momento, pode-se dizer que h dois institutos legais que visam assegurar a
efetividade da garantia do equilbrio econmico-financeiro previsto no art. 37, XXI, da Constituio Federal: o
reequilbrio econmico financeiro (ou reviso) e o reajuste.
Nesse contexto legal, conforme reconhece a doutrina 4, restou consagrada a repactuao, que no
desponta como um novo instituto jurdico preceituado pela Lei, mas como um procedimento, criado pelo Decreto
Presidencial n. 2.271/97, para se adequar o preo dos contratos de prestao de servios executados de forma
contnua realidade de mercado, observado o interregno mnimo de um ano (contado na forma da legislao) e a
demonstrao analtica da variao dos custos de produo/insumos.
Estes trs procedimentos sero detidamente analisados em seguida, com o intuito de bem discerni-los e
diferenci-los quanto sua correta aplicao.
Por fim, possvel conceber a correo monetria como forma de manuteno do equilbrio da equao
econmico-financeira contratual, pois visa manter o valor efetivo do preo proposto, referindo-se ao custo do
dinheiro. De fato, a correo monetria serve como fator de eliminao da defasagem entre o valor nominal e o
valor real da moeda. Assim, tal como estabelecido no art. 40, XIV, c, da Lei n. 8.666/93, o edital de licitao,
ou o contrato celebrado mediante inexigibilidade ou dispensa, devero prever como condio do pagamento,
critrio de atualizao financeira dos valores a serem pagos, desde a data final do perodo de adimplemento de
cada parcela at a data do efetivo pagamento, regra que est igualmente inserta no art. 55, III, parte final, como
clusula obrigatria nos contratos pblicos, no que se refere aos critrios de atualizao das obrigaes e a do
efetivo pagamento. Tal previso se faz indispensvel para as situaes em que a administrao, por sua culpa
exclusiva, realiza pagamentos fora do prazo, o que solucionado com a aplicao de um ndice que reflita a
variao inflacionria do perodo.
Cuida-se, na seqncia, do reequilbrio econmico-financeiro e do reajuste. Para a repactuao ser
dedicado todo o segundo captulo, situando-a em relao a esses dois institutos jurdicos, de maneira a
apresentar-se todas as suas caractersticas e efeitos.

2.3.1 REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO (REVISO OU RECOMPOSIO)

Na Lei n. 8.666/93, encontra-se o termo manuteno do equilbrio econmico-financeiro, mas a
doutrina enfrenta o mesmo tema sob outras denominaes, tais como reequilbrio econmico-financeiro, reviso
ou recomposio, sendo que as duas primeiras so as mais usuais. Adota-se aqui o vocbulo reequilbrio
econmico-financeiro para facilitar a exposio do assunto.
Conforme se mencionou acima, este instituto jurdico est disciplinado nos arts. 57, 58 e 65 da Lei n.
8.666/93, que seguem transcritos:

Art. 57...
1. Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem prorrogao, mantidas as
demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde que
4

Os renomados juristas Maral Justen Filho e Digenes Gasparini reconhecem a repactuao como um procedimento hbil manuteno
do equilbrio econmico-financeiro de contratos de prestao de servios de execuo continuada.

ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
II supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere
fundamentalmente as condies de execuo do contrato;
III interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da
Administrao;
IV aumento da quantidades inicialmente previstas do contrato, nos limites permitidos por esta Lei;
V impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administrao em
documento contemporneo sua ocorrncia;
VI omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive quanto aos pagamentos previstos
de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes
legais aplicveis aos responsveis.
[...]
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudos por esta Lei confere Administrao em
relao a eles, a prerrogativa de:
I modifica-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os
direitos do contratado;
1. As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos administrativos no podero ser
alteradas sem prvia concordncia do contratado.
2. Na hiptese do inc. I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas
para que se mantenha o equilbrio contratual.
[...]
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes
casos:
II por acordo das partes:
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a
retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos
imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo
do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.
5. Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenincia de
disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta, de comprovada repercusso nos
preos contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme o caso.
6. Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administrao
dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro.

Relativamente s contrataes pblicas, pode-se inferir que houve a preocupao do legislador em

prever expressamente as situaes que ensejam o reequilbrio econmico-financeiro: as regras do 1 do art. 57
tratam da alterao dos prazos de execuo do contrato nas situaes ali estipuladas, resguardado sempre o
equilbrio econmico-financeiro; o art. 58, I, prev a prerrogativa de a Administrao modificar unilateralmente
o contrato para melhor adequ-lo ao interesse pblico, sendo inafastvel, tambm, a reviso do equilbrio
econmico-financeiro do contrato; a seu turno, o art. 65, II, d, trata especialmente da teoria da impreviso, da
fora maior e do caso fortuito ou fato do prncipe, no sentido de assegurar a aplicao do mesmo princpio
constitucional.
Portanto, so inmeros os dispositivos na Lei de Licitaes e Contratos que disciplinam o reequilbrio
econmico-financeiro, aplicvel nas hipteses de alteraes unilaterais promovidas pela administrao com
vistas ao melhor atendimento do interesse pblico, bem como pela ocorrncia de fatos supervenientes
contratao, imprevistos ou imprevisveis, irreversveis, capazes de acarretar um nus excessivo para quaisquer
das partes, modificando a equao econmico-financeira do momento do ajuste, submetido este ltimo caso ao

ajuste bilateral. Nesta ltima hiptese, est consagrada a teoria da impreviso, ou o que se pode chamar de teoria
do equilbrio econmico-financeiro do contrato num sentido estrito (reequilbrio econmico-financeiro ou
reviso), sendo que, em sentido amplo deve ser considerado o preceito constitucional, que envolve tambm o
reajuste.
A fim de regular as causas de desequilbrio decorrentes de lea extraordinria contratual, o art. 65, II,
d da Lei n. 8.666/93, que foi inicialmente vetado pelo Presidente da Repblica, mas foi restabelecido pela Lei
n. 8.883, de 8 de junho de 1994, previu expressamente a possibilidade de se reequilibrar a equao econmicofinanceira do contrato.
Acerca dos requisitos para a aplicao do reequilbrio econmico-financeiro, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro (1999, p. 262) disserta:

Aliada essa norma aos princpios j assentes em doutrina, pode-se afirmar que so requisitos para
restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato, pela aplicao da teoria da impreviso, que
o fato seja:
1. imprevisvel quanto sua ocorrncia ou quanto s suas conseqncias;
2. estranho vontade das partes;
3. inevitvel;
4. causa de desequilbrio muito grande no contrato.
[...]
Se for fato previsvel e de conseqncias calculveis, ele suportvel pelo contratado, constituindo lea
econmica ordinria; a mesma concluso, se se tratar de fato que o particular pudesse evitar, pois no ser
justo que a Administrao responda pela desdia do contratado; s o desequilbrio muito grande, que torne
excessivamente onerosa a execuo para o contratado, justifica a aplicao da teoria da impreviso, pois os
pequenos prejuzos, decorrentes de m previso, constituem lea ordinria no suportvel pela
Administrao. Alm disso, tem que ser fato estranho vontade das partes: se decorrer da vontade do
particular, responde sozinho pelas conseqncias de seu ato; se decorrer da vontade da Administrao, cai-se
nas regras referentes lea administrativa (alterao unilateral e teoria do fato do prncipe).

Visando elucidar o instituto do reequilbrio econmico-financeiro, Odete Medauar (2005, p. 257)

define:

A alnea d diz respeito chamada teoria da impreviso que, em sntese, se expressa no seguinte:
circunstncias, que no poderiam ser previstas no momento da celebrao do contrato, vm modificar
profundamente sua economia, dificultando sobremaneira sua execuo, trazendo dficit ao contratado; este
tem direito a que a Administrao o ajude a enfrentar a dificuldade, para que o contrato tenha continuidade.
Tais circunstncias ultrapassam a normalidade, revestindo-se de carter excepcional; por isso passaram a ser
includas na expresso lea extraordinria. A teoria da impreviso, prpria do direito administrativo,
representa, nesse mbito, o que a clusula rebus sic stantibus (literalmente, estando assim as coisas, se as
coisas tiverem se mantido no mesmo estado) significa nos contratos do direito privado.

Como j exposto alhures, ao passo que a Administrao busca por meio do contrato o atendimento de
um interesse pblico, o particular visa o lucro, que deve ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a
execuo do contrato, em sua plenitude. Ora, sendo a estabilidade das relaes jurdicas uma marca essencial do
Estado de Direito, impor ao contratado a diminuio de seus lucros significa submet-lo situao de
insegurana capaz de ameaar a regular continuidade da execuo do contrato, com potencial prejuzo ao prprio
interesse pblico. Alis, neste aspecto que, modernamente, a doutrina tem situado o contratado como
colaborador da Administrao na prossecuo do interesse pblico. No se quer dizer, por outro lado, que a
Administrao deva recompor imediatamente alteraes decorrentes de qualquer fato inerente lea ordinria,
ou provocadas por situaes previsveis, posto que estas so inexorveis a qualquer atividade empresarial. Nestes
casos, entretanto, no se pode olvidar a fixao de critrios de reajuste por ocasio da celebrao contratual,
justamente para, observado o interregno legal mnimo, recompor a contraprestao corroda pelos efeitos

10

inflacionrios. Mas este aspecto ser tratado logo adiante, no tpico destinado ao estudo do reajuste.
Ainda acerca do reequilbrio econmico-financeiro, a que alude o art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93,
convm aduzir que sua aplicao no est submetida verificao de qualquer prazo legal. Uma vez constatada a
ocorrncia de fato imprevisvel, ou previsvel de conseqncias incalculveis, que modifique a relao entre os
encargos e a remunerao correspondente, as partes devem recompor essa equao imediatamente. Para tanto,
deve ser cabalmente demonstrada em processo administrativo a existncia de um fato que modifique a equao
econmico-financeira do contrato. Uma vez caracterizada a lea extraordinria e calculados seus efeitos, as
partes devem materializar a reviso por meio de termo aditivo, com suporte analgico no art. 65, 6 , da Lei n.
8.666/93, exigindo-se a subseqente publicao, para fins de eficcia, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da
mesma Lei.

2.3.2 REAJUSTE

O reajuste o instrumento legal que visa manter o equilbrio econmico-financeiro em funo da

elevao dos insumos que compem o custo do objeto do contrato. As partes, ao tempo da celebrao do
contrato, prevenindo-se quanto aos efeitos da inflao, estabelecem um critrio de reajuste ou ndice
inflacionrio no intuito de preservar a contraprestao devida ao contratado. Cumpre funo primordial nos
contratos de execuo continuada, cuja vigncia, por desenvolver-se por longo perodo, sofre os efeitos da
inflao, que compromete a justa remunerao do contrato.
Acerca do surgimento da clusula de reajuste, Caio Tcito (1992, p 93) elucida que:

A continuada perturbao da ordem financeira deu continuidade tendncia revisionista dos contratos,
inclusive nas relaes privadas, mediante a crescente adoo de critrios de reajuste de preos contratuais, a
princpio pela acolhida da teoria da impreviso e pelo nascimento de clusulas preventivas da ruptura do
equilbrio entre as obrigaes. Neste sentido prosperaram as clusulas mveis na composio dos preos
contratuais e, em seguida, se generalizou a regra da correo monetria do valor das obrigaes de pagar,
sempre em coerncia com o princpio capital da justa correspondncia entre as obrigaes [...].

Na Lei n. 8.666/93, o reajuste est presente nos arts. 40, XI e 55, III, in verbis:

Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e
do seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta
Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos
envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de
ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista pra apresentao da proposta, ou do oramento a que
essa se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, a data-base e periodicidade do reajustamento de
preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo
pagamento.

Em comentrio ao inciso XI do art. 40, Mauro Roberto Gomes de Mattos (2001, p.136) aduz:

Esta redao foi introduzida pela Lei n. 8.883/94, que, sensvel galopante inflao que assolava o pas,
estabeleceu o imediato e eficaz reajustamento dos pagamentos das contrataes pblicas, que ficavam
defasadas em razo das elevaes do mercado, da desvalorizao da moeda ou do aumento geral de salrios
no perodo da execuo do contrato.
O Poder Judicirio ficava abarrotado de demandas envolvendo solicitaes de reajustamentos de preos ou

11

tarifas por parte dos concessionrios do servio pblico.

Cuidou, assim, a prpria Lei de Licitaes Pblicas de conter norma expressa que vincula o contratante a
recompor perdas acarretadas por fatores ligados ao custo de vida e desenfreada inflao reinante antes da
estabilizao econmica que vive na atualidade.

Tangenciando o assunto, Antnio Carlos Cintra do Amaral (1996, p. 163) destaca que:

Ao celebrar o contrato de execuo de obra, prestao de servios ou compra e venda de bens para entrega
futura, as partes podem estabelecer ou no clusula de reajuste de preos. bvio que, em economias
altamente inflacionrias, tal clusula indispensvel, salvo se o prazo de execuo for extremamente curto.
Mesmo em uma economia com inflao baixa, porm, ela necessria, embora a periodicidade de sua
aplicao possa ser maior (atualmente de um ano).
Qualquer que seja a modalidade adotada, a funo da clusula de reajuste evitar que o contrato venha a ter,
na fase de execuo, sua equao econmica rompida, ruptura essa decorrente de elevao dos custos dos
insumos utilizados.

interessante anotar que a Lei n. 8.666/93 foi promulgada num perodo de altas taxas inflacionrias, o
que motivou a previso de adoo de critrios de reajuste como forma de manter a justa remunerao contratual.
Neste sentido, leciona Maral Justen Filho (2006:550):
[...] o reajuste de preos uma soluo desenvolvida na experincia estrangeira, mas que recebeu aplicao
muito intensa na prtica contratual brasileira. Convivendo em regime de permanente inflao, verificou-se a
impossibilidade e a inconvenincia da prtica de preos nominais fixos. Com o passar do tempo, generalizouse a prtica da indexao em todos os campos. A indexao foi encampada tambm nas contrataes
administrativas. A Administrao passou a prever, desde logo, a variao dos preos contratuais segundo a
variao de ndices (predeterminados ou no). Essa prtica identificada como reajuste de preos. Trata-se
da alterao dos preos para compensar (exclusivamente) os efeitos das variaes inflacionrias.

A adoo de critrio de reajuste ganha relevo nas contrataes com prazo de vigncia mais elstico, nas
quais o equilbrio contratual torna-se mais suscetvel s variaes inflacionrias. Porm, de notar que pode ser
dispensada nos contratos de curta durao, como ocorre no caso das compras com entrega imediata, ressalvada a
incidncia de correo monetria para as hipteses de inadimplemento ou atraso no pagamento pela
Administrao. Neste aspecto, Justen Filho (2006, p. 395) observa:

Os pressupostos do reajuste so dois, a saber:

- previsvel ocorrncia de inflao durante o perodo que medeia entre a formulao da proposta e o
pagamento;
- imprevisibilidade dos ndices inflacionrios no perodo.
Por isso, pode ser dispensada a incluso de clusula de reajuste de preos quando o pagamento deva ocorrer
em curto espao de tempo. A dispensa da clusula deriva no da inexistncia de inflao, mas da
possibilidade de previso dos ndices correspondentes.

Depreende-se, ento, que a lei admite como critrio de reajuste a eleio de ndices oficiais que reflitam
a variao inflacionria dos custos de produo/insumos que interferem na formao do preo. Neste caso, tratase de um procedimento automtico, que no implica alterao contratual, mas que enseja a aplicao de clusula
previamente estabelecida, razo pela qual prescinde da celebrao de aditamento, permitido o apostilamento, nos
termos do art. 65, 8, da Lei n. 8.666/93.
propsito, de acordo com Floriano P. Azevedo Marques Neto (1997, p. 218), no reajuste incide
apenas a aplicao sobre os preos oferecidos do ndice de variao dos custos dos elementos componentes

12

destes preos, atravs da referncia previamente estabelecida no ato convocatrio e na minuta de contrato a ele
acostada.
Ainda, da leitura do art. 40, XI, da Lei n. 8.666/93, verifica-se que a incidncia do reajuste dever ser
computada desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se
referir, at a data do adimplemento de cada parcela. No mesmo sentido, o art. 55, III, alude aos critrios, database e periodicidade do reajustamento.
Seguindo a determinao do preceito constitucional - e no poderia ser diferente, pois o reajuste
consiste num mecanismo de equilbrio financeiro do contrato -, a lei focaliza a proposta ou o oramento a que
essa se refere como marco para o reajustamento. Alis, da letra da lei infere-se a expresso data prevista para a
apresentao da proposta, que no entender de Jess Torres Pereira Jnior (2002, p. 430), a data da entrega
dos respectivos envelopes, que deve vir indicada no edital consoante exige a cabea do mesmo art. 40, sendo
este o termo a quo para a aplicao do reajuste.
Da surge um dos aspectos particulares do reajustamento: a periodicidade legal para a sua concesso.
Tal regra deve ser interpretada luz da legislao que rege o Sistema Monetrio Nacional, notadamente
conforme a Lei n. 9.069, de 29 de junho de 1995, que dispe sobre o Plano Real, e Lei n. 10.192, de 14 de
fevereiro de 2001, que trata de Medidas Complementares ao Plano Real. A importncia de tais normas para o
presente estudo est relacionada observncia da periodicidade anual e data-base para a aplicao do reajuste
contratual, como medida de controle inflacionrio.
Neste contexto, oportuno trazer lume as regras previstas no art. 28 da Lei n. 9.069/95, in verbis:

Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices
de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de
aplicao dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade
seja inferior a um ano.
2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV at 27 de maio de
1994 e s convertidas em REAL.
3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir:
I da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais;
II da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV contratadas at 27 de
maio de 1994;
III da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e
IV do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial.
[...]
5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo.

Logo em seguida foi editada a Medida Provisria 1.053, que sofreu sucessivas reedies at a Medida
Provisria 2.074-72, por sua vez convertida na Lei n.10.192/01, a qual trata das normas complementares ao
Plano Real, que sobre o reajuste prescreve:

Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices gerais, setoriais ou que
reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual
ou superior a um ano.
1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de periodicidade inferior a
um ano.
2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova
reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.
3Ressalvado o disposto no 7 do art. 28 da Lei n. 9.069 de junho de 1995, e no pargrafo seguinte, so

13

nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apurao do ndice de reajuste, produzam efeitos
equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior anual.
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de
acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de
1993.
1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite
para a apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir.
2 O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.

A exegese das normas acima permite concluir que admitida, como critrio de reajuste, a estipulao
de ndices gerais ou setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos inerentes ao
objeto do contrato, e que a periodicidade para o reajuste no poder ser inferior a um ano, contado da data limite
para a apresentao da proposta ou do oramento a que essa se refere.
No mbito Federal, o reajuste foi regulamentado pelo Decreto n. 1.054, de 7 de fevereiro de 1994, tendo
em vista o disposto no 1 do art. 5, 7 do art. 7, e nos incisos XI e XIV do art. 40 e no inciso III do art. 55,
todos da Lei n. 8.666/93. Em que pese esse regulamento ter sido expedido antes de institudo o Plano Real,
entende-se que suas regras devem ser interpretadas conforme as disposies das Leis n. 9.069/95 e n. 10.192/01.
Neste caso, o art. 2 do Decreto n. 1.054/94, ao prever que os critrios de atualizao monetria, a periodicidade
e o critrio de reajuste de preos nos contratos devero ser previamente estabelecidos nos instrumentos
convocatrios de licitao ou nos atos formais de dispensa ou inexigibilidade, deve-se cuidar para que seja
observada a periodicidade mnima de um ano, contada nos termos da lei, permitida a estipulao de ndice que
reflita a variao inflacionria.

2.4 DISTINO ENTRE REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO E REAJUSTE

O reequilbrio econmico-financeiro e o reajuste convergem quanto finalidade: ambos so institutos

que visam atender ao equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo, institudo como vetor
constitucional. Porm, distinguem-se sob diversos aspectos, conforme assinala Maral Justen Filho (2006, p.
395):
A recomposio de preos o procedimento destinado a avaliar a ocorrncia de evento que afeta a equao
econmico-financeira do contrato e promove adequao das clusulas contratuais aos parmetros necessrios
para recompor o equilbrio original. J o reajuste procedimento automtico, em que a recomposio se
produz sempre que ocorra a variao de certos ndices, independente de averiguao efetiva do desequilbrio.
Aprofundando os conceitos, o reajuste conseqncia de uma espcie de presuno absoluta de desequilbrio.
J a recomposio pressupe a apurao real dos fatos e exige a comprovao acerca de todos os detalhes
relacionados com a contratao e os supervenientes a ela.

Da conclui-se que o reajuste decorre de prpria aplicao de clusula contratual, cujo critrio pressupe
a alterao da relao financeira contratual, ou seja, o reajuste tem por escopo recompor uma alterao prevista e
previsvel, que ser dimensionada na medida da variao do ndice inflacionrio previamente fixado, observada a
periodicidade mnima de um ano, nos termos da legislao que regulamenta o Plano Real.
A recomposio de preos5 (reequilbrio econmico-financeiro) no automtica, depende da
demonstrao cabal de um fato imprevisto e imprevisvel, e tanto pode ser provocado pela Administrao como
pelo contratado; no est adstrita a qualquer interregno mnimo, devendo recompor a equao econmicofinanceira a partir do evento que modificou essa relao; por no ser um procedimento automtico, implica em
alterao contratual, que deve ser materializada mediante termo aditivo, conforme assinala Dalton Santos Morais
(2005, p. 158):
Representando o equilbrio econmico-financeiro verdadeira cirurgia ao contrato administrativo, determina a
5

Termo empregado por Justen Filho para designar o reequilbrio econmico-financeiro a que alude o art. 65, II, d da Lei n. 8.666/93.

14

lei que seja ele implementado por meio de Termo Aditivo ao contrato em vigor [...].
Haja vista a necessidade de demonstrao dos fatos que acarretem a concesso de reequilbrio econmicofinanceiro de contrato administrativo, deve a Administrao formalizar o requerimento do contratado em
procedimento administrativo prprio para tanto e determinar quele a juntada de prova documental que
demonstre os fatos acima mencionados, bem como suas graves conseqncias relao econmico-financeira
do contrato em vigor.

Neste sentido, Antnio Carlos Cintra do Amaral (1996, p. 164) acentua que a clusula de reajuste tem
carter prospectivo, pois se insere na etapa de planejamento do contrato, ao passo que a reviso opera no
presente, mas a partir de uma viso retrospectiva, pois a reviso surge no momento em que se verifica o
desbalanceamento. preciso ressaltar, no entanto, que o reajuste, muito embora seja previsto no contrato, s ter
efeito aps um ano da data-base (data da proposta ou do oramento desta), depois de verificada a variao
inflacionria desse perodo, mas com efeitos para o futuro, nunca com efeitos ao perodo pretrito.

2.5 A REPACTUAO COMO PROCEDIMENTO DE PRESERVAO DAS CONDIES

EFETIVAS DA PROPOSTA

Para regular os contratos de prestao de servios de execuo continuada firmados pela administrao
pblica federal, assim admitidos aqueles cuja vigncia poder ultrapassar o exerccio financeiro, comportando
um prazo de durao de at 60 (sessenta) meses, nos termos do art. 57, II, da Lei n. 8.666/936, a Administrao
Federal criou o procedimento da repactuao.
A repactuao, no dizer de Digenes Gasparini (2004, p. 592), um processo de restaurao da
equao econmico-financeira do contrato, que se ombreia, nesse particular, ao reajustamento e reviso. S
obrigatria para a Administrao Federal, autrquica e fundacional.
O tema principal deste estudo a repactuao. Porm, seria intil propor qualquer estudo sobre
repactuao sem situ-la no contexto do reequilbrio econmico-financeiro e do reajuste. Por isso, tudo o que se
estudou at aqui ser primordial para a compreenso desse tema, que ser tratado no prximo captulo como um
dos instrumentos da garantia constitucional do equilbrio econmico-financeiro.

3 A REPACTUAO

3.1 CONSIDERAES GERAIS SOBRE O TEMA

A figura da repactuao tem-se revelado um dos temas mais polmicos no mbito das contrataes
pblicas. Trata-se de uma das formas de manuteno da equao econmico-financeira do contrato, instituda
pelo Poder Executivo Federal por meio do Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997, para readequar o preo dos
contratos de prestao de servios contnuos realidade de mercado, observado o interregno mnimo de um ano
e a demonstrao da variao dos custos dos insumos inerentes ao objeto do contrato.
As dificuldades de compreenso que o procedimento de repactuao despertam so inmeras, a
comear que no h definio legal como instituto jurdico, e em razo disso, h poucos registros do tema na
doutrina.
verificvel que, diante da variao dos insumos dos contratos, os particulares, na condio de
contratados, nem sempre sabem em que dispositivo legal devem fundamentar seus pedidos de recomposio
contratual ora manejam o reequilbrio econmico-financeiro, ora o reajuste. Essa dificuldade decorre do fato de
que a repactuao no um procedimento expressamente definido na lei, mas uma soluo administrativa.
6

Art. 57 A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos
relativos: I omissis; II prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por
iguais e sucessivos perodos com vistas a obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, limitada a sessenta meses;

15

De todo modo, preciso considerar que, se a Administrao Pblica est jungida ao princpio da
legalidade por fora constitucional (art. 37, caput da Constituio Federal), esse procedimento regulamentar tem
que se fundamentar em algum instituto legal.
Na prtica, a repactuao convive com o reequilbrio econmico-financeiro e com o reajuste, formas
estas expressamente legais voltadas preservao das condies efetivas da proposta como preceito
constitucional inexorvel s contrataes pblicas. Por isso, ao abordar-se o assunto, discute-se qual desses
procedimentos oportuno para resolver determinados casos e dar cumprimento ao referido mandamento
constitucional. Sobreleva perquirir, sobretudo, se os institutos legais do reequilbrio e do reajuste do respaldo
aplicao da repactuao. Afinal, por que se criou o procedimento da repactuao?
O fato que, sendo um fenmeno administrativo, a repactuao tema abordado em decises do
Tribunal de Contas da Unio. Assim, tambm, a Advocacia-Geral da Unio cuidou da repactuao em diversos
pareceres, e consolidou orientaes sobre o assunto. Por fim, para uniformizar de uma vez o procedimento da
repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
resolveu a questo em instrues normativas.
Cabe destacar, no entanto, que a consolidao do tema repactuao na Administrao Pblica Federal
recente, de modo que o presente artigo tem o propsito de oferecer uma melhor compreenso do assunto.

3.2 PREVISO REGULAMENTAR

A Administrao Pblica Federal, quando contrata prestao de servios de natureza contnua, serve-se
da repactuao para adequar, ao longo do tempo, os valores avenados aos preos reais de mercado. Como j
mencionado anteriormente, esse procedimento foi institudo pelo art. 5 do Decreto n. 2.271, de 7 de julho de
1997, in verbis:

Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997

[...]
Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de
forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos
preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos
componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.

Logo em seguida foi editada a Instruo Normativa n. 18, de 22 de dezembro de 1997, pelo ento
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, visando disciplinar a contratao de
servios a serem executados de forma indireta e contnua, dedicando, no item 7, algumas disposies
repactuao, neste sentido:

Instruo Normativa MARE n. 18, de 22 de dezembro de 1997.

[...]
7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS
7.1. Ser permitida a repactuao do contrato, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a
contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima
repactuao;
7.2. Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio
coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta,
vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente.
7.3. A repactuao ser precedida de demonstrao analtica do aumento dos custos, de acordo com a Planilha
de Custos e Formao de Preos referida no subitem 1.1.5.

Da leitura dos dispositivos regulamentares supracitados, possvel concluir que a repactuao exigia

16

dois requisitos fundamentais para a sua concesso: (a) o interregno mnimo de um ano e (b) a demonstrao
analtica da variao dos componentes dos custos do contrato.
Tais normativos no se demonstravam suficientes para regular o assunto, pois deixavam muitas lacunas
que a jurisprudncia do Tribunal de Contas e os pareceres da Advocacia-Geral da Unio tentaram suprir.
As discusses foram evoluindo at que o Ministrio do Planejamento e Gesto editou a Instruo
Normativa SLTI/MPOG n. 02, de 30 de abril de 2008, que tratou da repactuao nos arts. 37 a 41, que assim
dispem:
DA REPACTUAO DE PREOS DOS CONTRATOS
Art. 37. Ser admitida a repactuao dos preos dos servios continuados contratados com prazo de vigncia
igual ou superior a doze meses, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano.
Art. 38. O interregno mnimo de 1 (um) ano para a primeira repactuao ser contado a partir:
I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio; ou
II - da data do oramento a que a proposta se referir, admitindo-se, como termo inicial, a data do acordo,
conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da apresentao da proposta,
quando a maior parcela do custo da contratao for decorrente de mo-de-obra e estiver vinculado s datasbase destes instrumentos.
Pargrafo nico. Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base
diferenciadas, a data inicial para a contagem da anualidade ser a data-base da categoria profissional que
represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao pretendida;
Art. 39. Nas repactuaes subseqentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data da ltima
repactuao ocorrida.
Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao
analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos e do
novo acordo ou conveno coletiva que fundamenta a repactuao.
1 vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de benefcios no previstos na proposta inicial, exceto
quando se tornarem obrigatrios por fora de instrumento legal, sentena normativa, acordo coletivo ou
conveno coletiva.
2 Quando da solicitao da repactuao, esta somente ser concedida mediante negociao entre as partes,
considerando-se:
I - os preos praticados no mercado e em outros contratos da Administrao;
II - as particularidades do contrato em vigncia;
III - o novo acordo ou conveno coletiva das categorias profissionais;
IV - a nova planilha com a variao dos custos apresentada;
V - indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas pblicas ou outros
equivalentes; e
VI - a disponibilidade oramentria do rgo ou entidade contratante.
3 A deciso sobre o pedido de repactuao deve ser feita no prazo mximo de sessenta dias, contados a
partir da solicitao e da entrega dos comprovantes de variao dos custos.
4 No caso de repactuao, ser lavrado termo aditivo ao contrato vigente.
5 O prazo referido no pargrafo anterior ficar suspenso enquanto a contratada no cumprir os atos ou
apresentar a documentao solicitada pela contratante para a comprovao da variao dos custos.
6 O rgo ou entidade contratante poder realizar diligncias para conferir a variao de custos alegada
pela contratada.
Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte:
I - a partir da assinatura do termo aditivo;
II - em data futura, desde que acordada entre as partes, sem prejuzo da contagem de periodicidade para
concesso das prximas repactuaes futuras; ou

17

III - em data anterior repactuao, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mode-obra e estiver vinculada a instrumento legal, acordo, conveno ou sentena normativa que contemple data
de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim
como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras;
1 No caso previsto no inciso III, o pagamento retroativo dever ser concedido exclusivamente para os itens
que motivaram a retroatividade, e apenas em relao diferena porventura existente.
2 A Administrao dever assegurar-se de que os preos contratados so compatveis com aqueles
praticados no mercado, de forma a garantir a continuidade da contratao mais vantajosa.
3 A Administrao poder prever o pagamento retroativo do perodo que a proposta de repactuao
permaneceu sob sua anlise, por meio de Termo de Reconhecimento de Dvida.
4 Na hiptese do pargrafo anterior, o perodo que a proposta permaneceu sob a anlise da Administrao
ser contado como tempo decorrido para fins de contagem da anualidade da prxima repactuao.

Percebe-se que aspectos significativos sobre o tema foram consolidados de forma mais minuciosa na
Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, de modo a uniformizar interpretaes sobre a contagem do
interregno mnimo de um ano, os requisitos e prazos para o deferimento do pedido, a forma jurdica de sua
instrumentalizao, os efeitos financeiros da repactuao, a compatibilidade do preo contratado com aqueles
praticados no mercado, e sobre pagamentos retroativos. Portanto, esse normativo representou um avano enorme
para a compreenso e uniformizao do tema na Administrao Pblica Federal.
Em seguida, porm, sucedeu a Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03, de 15 de outubro de 2009,
alterando algumas disposies da Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02, de 30 de abril de 2008, inclusive
sobre a repactuao, sendo que os arts. 37 a 41 passaram a vigorar com a seguinte redao:
Art. 37. A repactuao de preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada nas contrataes
de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra, desde que seja observado o interregno
mnimo de um ano das datas dos oramentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5 do
Decreto n 2.271, de 1997.
1 A repactuao para fazer face elevao dos custos da contratao, respeitada a anualidade disposta no
caput, e que vier a ocorrer durante a vigncia do contrato, direito do contratado, e no poder alterar o
equilbrio econmico e financeiro dos contratos, conforme estabelece o art. 37, inciso XXI da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, sendo assegurado ao prestador receber pagamento mantidas as condies
efetivas da proposta.
2 A repactuao poder ser dividida em tantas parcelas quanto forem necessrias em respeito ao princpio
da anualidade do reajuste dos preos da contratao, podendo ser realizada em momentos distintos para
discutir a variao de custos que tenham sua anualidade resultante em datas diferenciadas, tais como os custos
decorrentes da mo de obra e os custos decorrentes dos insumos necessrios execuo do servio.
3 Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base diferenciadas, a
repactuao dever ser dividida em tantas quanto forem os acordos, dissdios ou convenes coletivas das
categorias envolvidas na contratao.
4 A repactuao para reajuste do contrato em razo de novo acordo, dissdio ou conveno coletiva deve
repassar integralmente o aumento de custos da mo de obra decorrente desses instrumentos.".
"Art. 38. ................................................................................................................... ...........................
I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio, em relao aos
custos com a execuo do servio decorrentes do mercado, tais como o custo dos materiais e equipamentos
necessrios execuo do servio; ou
II - da data do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da
apresentao da proposta, quando a variao dos custos for decorrente da mo-de-obra e estiver vinculada s
datas-base destes instrumentos.".
"Art. 39. Nas repactuaes subseqentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data do fato gerador
que deu ensejo ltima repactuao".
"Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao
analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do

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novo acordo conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao, conforme for a variao de custos
objeto da repactuao.
............................................................................................................................. ...............................
2 Quando da solicitao da repactuao para fazer jus a variao de custos decorrente do mercado, esta
somente ser concedida mediante a comprovao pelo contratado do aumento dos custos, considerando-se:
I - os preos praticados no mercado ou em outros contratos da Administrao;
III - a nova planilha com a variao dos custos apresentada;
IV - indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas pblicas ou outros
equivalentes; e
V - (revogado).
............................................................................................................................. .....................................
4 - As repactuaes, como espcie de reajuste, sero formalizadas por meio de apostilamento, e no
podero alterar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, exceto quando coincidirem com a
prorrogao contratual, em que devero ser formalizadas por aditamento.
5 O prazo referido no 3 ficar suspenso enquanto a contratada no cumprir os atos ou apresentar a
documentao solicitada pela contratante para a comprovao da variao dos custos;
............................................................................................................................. ...............................
7 As repactuaes a que o contratado fizer jus e no forem solicitadas durante a vigncia do contrato, sero
objeto de precluso com a assinatura da prorrogao contratual ou com o encerramento do contrato".
"Art. 41. .......................................................................................................................................... ...
I - a partir da ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao;
II - .........................................................................................................................................................
III - em data anterior ocorrncia do fato gerador, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do
custo de mo-de-obra em que o prprio fato gerador, na forma de acordo, conveno ou sentena normativa,
contemplar data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do
pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras;
1. Os efeitos financeiros da repactuao devero ocorrer exclusivamente para os itens que a motivaram, e
apenas em relao diferena porventura existente.
2 (revogado).
3 (revogado).
4 (revogado).".
"Art. 41-A As repactuaes no interferem no direito das partes de solicitar, a qualquer momento, a
manuteno do equilbrio econmico dos contratos com base no disposto no art. 65 da Lei n 8.666, de 1993".
"Art. 41-B A empresa contratada para a execuo de remanescente de servio tem direito repactuao nas
mesmas condies e prazos a que fazia jus a empresa anteriormente contratada, devendo os seus preos serem
corrigidos antes do incio da contratao, conforme determina o art. 24, inciso XI da Lei n 8.666, de 1993".

Verificam-se algumas novidades na Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009, sendo importante

destac-las:
a) quanto ao art. 37: a repactuao aparece conceituada como espcie de reajuste e como direito do contratado;
pode ser concedida em parcelas, conforme a distino dos custos que compem o contrato; deve repassar
integralmente o aumento dos insumos ao contrato;
b) quanto ao art. 38: d tratamento especfico para a contagem do interregno mnimo para a repactuao de
custos dos materiais e equipamentos necessrios execuo do servio (inc. I) e para os custos de mo-de-obra
(inc. II);
c) quanto ao art. 39: a alterao substancial ao adotar o fato gerador da ltima repactuao como termo inicial
para a contagem da anualidade para repactuaes subsequentes;

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d) quanto ao art. 40: reconhece que a repactuao motivada pela variao dos custos dos insumos ou da mode-obra, conforme o caso, admitindo que cada custo tem uma forma especfica de demonstrao de variao e
estabelece que a comprovao da variao de custos deve considerar a comparao alternativa com preos
praticados no mercado ou com outros contratos da Administrao; as alteraes do 2 do art. 40 denotam certa
confuso, porque substitui a apresentao do acordo ou conveno coletiva pela planilha com variao dos
custos, e passa a redao do inc. V da IN SLTI MOPG n. 02/2008 para o inc. IV da IN SLTI/MPOG n. 03/2009,
mas em seguida revoga o inc. V; o 4 do art. 40 traz uma alterao substancial, que a substituio do termo
aditivo pelo apostilamento, como forma de instrumentalizao da repactuao; o 5 apenas corrige uma
referncia ao 3; inclui-se a redao do 7 para prever o reconhecimento da precluso lgica de repactuaes
no solicitadas antes da assinatura do termo aditivo ou do encerramento do contrato;
e) quanto ao art. 41: estabelece a ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao como o termo inicial da
vigncia dos novos valores (inc. I); estabelece que os novos valores podem viger em data anterior ocorrncia
do fato gerador exclusivamente quanto reviso de mo-de-obra quando o acordo, conveno coletiva ou
sentena normativa contemplar vigncia retroativa; dispe que os efeitos da repactuao devero ocorrer
exclusivamente para os itens que a motivaram e apenas em relao diferena porventura existente; incluiu-se o
art. 41-A, relativamente preservao do direito de reequilbrio econmico e o art. 41-B, sobre o direito
repactuao da contratada para a execuo de remanescente de servio.
Enfim, esses so os normativos que regulamentam a repactuao no mbito da Administrao Pblica
Federal.

3.3 REQUISITOS FUNDAMENTAIS PARA A CONCESSO DA REPACTUAO CONFORME O

DECRETO N. 2.271/97

3.3.1 O INTERREGNO MNIMO DE 1(UM) ANO

A definio do interregno mnimo de um ano a que se refere o art. 5 do Decreto n. 2.271/97 revelou-se
um aspecto bastante tormentoso. Esse interregno ou periodicidade significa que os contratos de prestao de
servios contnuos no podem ser reajustados seno a cada 12(doze) meses, a contar de uma estabelecida database. Perguntava-se, ento, a partir de que momento inicia-se esse prazo de doze meses.
Inicialmente, conforme as disposies da IN n. 18/97, computava-se como incio da periodicidade de
um ano para a repactuao a data da proposta, ou a data do oramento a que essa se referir, ou da data da ltima
repactuao (item 7.1). A primeira dificuldade estaria em definir qual a data do oramento da proposta, mas isto
foi resolvido pela prpria IN 18/93, devendo ser entendida como a data do acordo, conveno ou dissdio
coletivo da categoria profissional envolvida no contrato de prestao dos servios (item 7.2).
Sobreleva destacar que as disposies daquela IN n. 18/97 concernentes ao cmputo da periodicidade
mnima no foram concebidas ao acaso. O contexto que informava esse regulamento estava marcado pela
vigncia da Medida Provisria n. 1.053, de 30 de maio de 1995 (aps sucessivas reedies foi convertida na Lei
n. 10.192/01), que j determinava o prazo a quo da periodicidade anual tanto para o primeiro reajuste como para
os reajustes subseqentes, quais sejam, a data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa
se referir e a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.
A invocao dessas normas permite inferir que, quanto ao aspecto da periodicidade mnima, a
repactuao assemelha-se ao reajuste, cuja forma est delineada nos arts. 40, XI e 55, III, da Lei n. 8.666/93, que
aludem, respectivamente, a critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo,
admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou
do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela, e aos [...] critrios,
data-base e periodicidade do reajustamento de preos [...].
Mas todo o debate jurdico que se travou em torno da questo do interregno mnimo de 1(um) ano para
a repactuao na ltima dcada ofereceu elementos suficientes para a edio das Instrues Normativas
SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009, respaldadas em pareceres
da Advocacia-Geral da Unio e em decises do Tribunal de Contas da Unio.

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Objetivamente, as instrues normativas antes citadas so as normas atualmente aplicveis para a

verificao do requisito em questo. Mais adiante ser apresentado como se d a aplicao das regras que tratam
da periodicidade mnima anual e da data-base da repactuao dos insumos do contrato.

3.3.2 DEMONSTRAO ANALTICA DA VARIAO DOS CUSTOS

No que concerne ao segundo requisito primordial para a concesso da repactuao, a demonstrao

analtica da variao dos custos do contrato deve ser verificada por meio de planilha de custos e formao de
preos.
Inicialmente, o item 1.1.5 da IN n. 18/97 definia a planilha de custos e formao de preos como o
documento a ser apresentado pelas proponentes, contendo o detalhamento dos custos que compem os preos.
Neste ponto, a repactuao guardava similitude com o reequilbrio econmico-financeiro, cuja aplicao
depende de demonstrao cabal dos fatos e sua repercusso na relao econmico-financeira do contrato. Mas a
exigncia foi consagrada no art. 40 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, e confirmadas no art. 40 da IN SLTI/MPG n.
03/2009.
Todas as implicaes dessa exigncia contida no regulamento atual sero vistas nos tpicos seguintes.

3.4 NATUREZA JURDICA E FUNDAMENTO LEGAL

Conforme se percebe nos dois subitens acima, manifesta-se hbrida a natureza jurdica da repactuao,
ao apresentar caractersticas prprias tanto do reajuste como do reequilbrio.
Maral Justen Filho (2006, p. 550), sensvel a essa ambigidade, escreve:

A repactuao assemelha-se ao reajuste, no sentido de ser prevista para ocorrer a cada doze meses ou quando
se promover a renovao contratual. Mas aproxima-se da reviso de preos quanto ao seu contedo: trata-se
de uma discusso entre as partes relativamente s variaes de custo efetivamente ocorridas. No se promove
a mera e automtica aplicao de um indexador de preos, mas examina-se a real evoluo dos custos do
particular.

A propsito, a Consultoria Znite (ILC, 2005, n. 63, p.131) classifica a repactuao como espcie de
reajuste, mas antes a identifica como figura especfica aos regulamentos prprios:

No mbito da Administrao Pblica Federal, foi criada uma figura especfica para promover o reequilbrio
econmico dos contratos de prestao de servios contnuos, denominada repactuao. disciplinada pelo
Decreto n. 2.271/97 e pela IN/97. Trata-se de uma espcie de reajuste, por buscar afastar os efeitos
decorrentes do processo inflacionrio aps o interregno mnimo de 1 ano, dele se diferenciando no que tange
ao critrio empregado para sua concesso: enquanto o reajuste se vincula a ndice econmico previsto no
contrato, a repactuao ocorre com base na demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos
envolvidos.

O procedimento de repactuao, como j salientado, no poderia estar dissociado da legalidade: ou tem

supedneo na disciplina do reajuste ou nas regras do reequilbrio econmico-financeiro, procedimentos estes
previstos em lei. Isto porque a Constituio Federal reservou a matria lei ordinria, ou no teria aludido
expresso mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei conforme o faz no art. 37, inciso XXI.
Da resulta que a eficcia jurdica da repactuao deve encontrar conformao na lei, o que nos impede de
entend-la como figura especfica ou um instituto jurdico autnomo criado pela Administrao Pblica.
Outrossim, alm da submisso da Administrao Pblica legalidade, no se pode perder de vista a
norma do art. 5, inc. II, da Constituio Federal, pela qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer

21

alguma coisa seno em virtude de lei. Com efeito, tais mandamentos, ao fixar limites de atuao do Poder
Pblico, permite ao jurisdicionado conhecer com exatido os direitos que podem ser vindicados em funo da
relao jurdica. Isto tambm quer dizer que a Administrao no pode fundamentar suas decises
exclusivamente com base em regulamentos infra-legais, quando tais normas tm eficcia limitada ao
cumprimento da lei. Portanto, a lei que orienta as resolues da Administrao.
Discorrendo sobre essa polmica relacionada repactuao, Dalton Santos Morais (BLC:114) escreve:
Vedada a inovao normativa por meio de decreto, nos termos do art. 84, IV, da CF, h autores que entendem
ser a repactuao de preos inconstitucional, sob o argumento de que o instituto no poderia ter sido criado
por norma inscrita em decreto art. 5 do Decreto n 2.271/97.
Em nosso entendimento tal posicionamento no resiste a consideraes mais consistentes sobre o tema. Isto
porque, por fora da supremacia constitucional e da presuno de constitucionalidade das leis, norma de
hermenutica constitucional que os atos normativos devam ser interpretados conforme a Constituio da
Repblica. E, ao que nos parece, a repactuao de preos no foi editada pelo Dec. n 2.271/97 como uma
figura autnoma, mas, sim, como uma espcie de reajuste de preos, a qual, ao invs de utilizar-se da
aplicao de ndices de preos, considera to-somente a efetiva alterao dos custos contratuais.
Tal posicionamento tem embasamento no delineamento dos institutos pelas disposies que os fundamentam.
A repactuao de preos tem como requisitos para sua concesso a necessidade de previso contratual e
interregno temporal mnimo art. 5, caput, do Dec. n 2.271/97 e item 7 da Instruo Normativa MARE n
18/97 requisitos os quais tambm esto presentes no reajuste de preos art. 55, III, da Lei n 8.666/93 e
art. 3, 1, da Lei n. 10.192/01.

Tendo por base as lies acima, e pelos conceitos dos institutos legais aptos manuteno das
condies efetivas da proposta nos contratos pblicos, nos parece que a repactuao consiste mesmo em um
critrio de reajuste complexo, e deriva dos preceitos normativos dos arts. 40, XI e 55, III, da Lei de Licitaes e
Contratos, bem como do art. 28, caput, da Lei n. 9.069/95 c/c o art. 3, 1, da Lei n. 10.192/01.
Este entendimento parece o mais razovel na confrontao entre o art. 5 do Decreto n. 2.271/97 com as
normas acima mencionadas, cujo teor consta do primeiro captulo. Ademais, essa concluso no resulta
exclusivamente da interpretao sistemtica das normas, mas da idia de que reajuste e repactuao
compartilham da mesma finalidade legal: ambos exercem a funo de recompor a variao dos custos de
produo ou insumos que compem o preo do servio contratado, equalizando-os conforme a realidade de
mercado.
Quando se invoca o termo repactuao, sabe-se, portanto, que se est tratando de lea ordinria,
portanto de riscos normais ao negcio jurdico, decorrentes da variao previsvel dos insumos contratuais.
Sendo previsvel a variao dos custos contratuais, a Administrao deve ento estabelecer clusulas
para reajustar tais custos dentro de um perodo determinado, a fim de recompor os efeitos acumulados da
inflao sobre os contratos de longa durao. Logo, tais variaes no so compensadas imediatamente, como
ocorre com o reequilbrio econmico-financeiro, mas dentro de uma periodicidade regular.
Portanto, o procedimento da repactuao no renova o pacto propriamente, mas simplesmente enseja a
aplicao de um critrio de reajuste estabelecido em clusula contratual. Logo, no se trata da renovao ou
alterao do pacto, mas da aplicao do pacto mesmo.
Nesse sentido, a repactuao reconhecida, na atual redao do caput do art. 37 da IN SLTI/MPOG n.
02/2008, como espcie de reajuste, afastando, de uma vez por todas, qualquer relao com o instituto do
reequilbrio econmico-financeiro. A bem da verdade, a nosso ver, a repactuao um procedimento
administrativo que visa proporcionar o reajuste dos diferentes insumos do contrato administrativo. No ,
portanto, um reajuste no sentido clssico, mas uma reviso de custos contratuais conforme a realidade de
mercado.
interessante ressaltar que os componentes dos custos de um contrato de um servio terceirizado so
inmeros. Se tomar-se, por exemplo, o servio de limpeza e conservao, na formao do preo pode-se
identificar o custo da mo-de-obra ou tudo o quanto constitui a remunerao do trabalhador, o custo dos
materiais de limpeza, encargos sociais, tributos, etc. Alguns destes custos possuem uma variao previsvel, para
os quais possvel a estipulao de clusula contratual com vistas fixao de um critrio de reajuste de modo a

22

manter adequada a remunerao do contratado conforme a realidade de mercado. No fosse a preveno contra
os efeitos da inflao, a partir de dado momento o particular teria que suportar um prejuzo injusto, ao passo que
a Administrao estaria beneficiando-se de um servio depreciado, o que equivaleria a um enriquecimento
ilcito.
Outros custos que interferem na formao do preo so inicialmente estveis, mas podem sofrer
alteraes imprevistas, tal como ocorre com a majorao de um tributo inerente ao servio, circunstncia que
ensejar a reviso imediata do contrato, jamais o reajuste ou repactuao.
Mas, se a repactuao de fato uma espcie de reajuste, ento, para o caso do reajuste salarial de mode-obra utilizado no contrato de prestao de servio, estar-se-ia curiosamente diante de um reajuste reflexo.
Como j definido no captulo passado, e por isso a importncia dos conceitos dos institutos implicados, o
reajuste consiste na atualizao dos preos do contrato conforme a variao de um ndice pr-estabelecido.
Assim, correto entender a repactuao com um procedimento que permite o reajustamento de cada insumo
especfico por um ndice que reflita a variao correspondente. No caso da mo-de-obra no h como prestabelecer um ndice no contrato, porque o reajustamento deste insumo fica atrelado composio salarial
resultante de um instrumento coletivo de trabalho, que busca amortizar o impacto temporal da variao
inflacionria. De toda forma, a repactuao impede a indexao do preo total do contrato, o que salutar, pois
nem todos os insumos apresentam variaes uniformes ou lineares.
Logo, a repactuao um mecanismo que a Administrao Federal encontrou para manter a justa e
adequada manuteno dos preos dos contratos de servios de acordo com a realidade de mercado. Assim, cada
insumo admite um reajuste prprio, no percentual e data-base correspondente.
Da pode-se compreender a vedao de indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam
a variao de custo, contida no art. 4 do Decreto n. 2.271/97. Entende-se que esta disposio deve ser
interpretada no sentido de vedao da indexao do preo geral do contrato, por no corresponder variao
efetiva de cada custo que compem o preo final dos servios, conforme as razes j expostas.
No se pode olvidar, tambm, que a Lei n. 10.192/01, em seu art. 2, prev que admitida estipulao
de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos
de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. Neste
vetor, Wlteno Marques da Silva (2006, p. 59) adverte que:

[...] a ento alegada impossibilidade da indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a
variao de custo, em razo da vedao contida no inciso I do art. 4 do Decreto n. 2.271/97, foi superada no
mbito administrativo em face da posio assumida pelo egrgio Tribunal de Contas ao admitir que o reajuste
atualmente regulado pela Lei n. 10.192/01 (Deciso 1315/Plenrio TCU), [...].

Portanto, permitida a indexao do contrato de prestao de servio cuja vigncia ultrapasse doze
meses, porm, entende-se que no aceitvel que o ndice inflacionrio eleito seja aplicado para reajustar a
totalidade dos insumos utilizados. Nada obsta, portanto, que se adote, como critrio de reajuste, a indexao de
certos insumos, cuja variao pode ser retratada por ndice oficial, e de outra parte atrelando-se a variao da
mo-de-obra ao percentual determinado por acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Logo, a
repactuao admite dois critrios de reajuste: um para mo-de-obra e outro para demais insumos. Nesse sentido,
a Advocacia-Geral da Unio firmou a Orientao Normativa n. 23, de 1 de abril de 2009, in verbis:
O EDITAL OU O CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO DEVER INDICAR O CRITRIO DE
REAJUSTAMENTO DE PREOS, SOB A FORMA DE REAJUSTE EM SENTIDO ESTRITO, ADMITIDA A
ADOO DE NDICES GERAIS, ESPECFICOS OU SETORIAIS, OU POR REPACTUAO, PARA OS
CONTRATOS COM DEDICAO EXCLUSIVA DE MO DE OBRA, PELA DEMONSTRAO ANALTICA DA
VARIAO DOS COMPONENTES DOS CUSTOS.

Enfim, vale sublinhar mais uma vez: a repactuao admite a coexistncia de critrios de reajuste para
insumos distintos. No caso da mo-de-obra, o reajustamento assenta-se na data-base da categoria, enquanto que
para os demais insumos o reajuste tem por base algum ndice que reflita a variao inflacionria dos mesmos.
Este entendimento est contido na Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG
n. 03/2009.

23

3.5. A REPERCUSSO DO REAJUSTE SALARIAL

Sabe-se que a mo-de-obra considerada um insumo que compe o custo da prestao do servio. Uma
vez estabelecido o percentual de reajuste salarial por conveno coletiva de trabalho ou instrumento congnere,
os empregadores vinculados ao contrato coletivo obrigam-se a pagar o novo salrio ao trabalhador, com os
efeitos financeiros previstos na prpria conveno.
Conseqentemente, o contrato firmado com a Administrao Pblica, por envolver categoria
profissional cujos salrios foram reajustados, sofre a repercusso financeira, ou seja, torna-se mais oneroso para
o prestador do servio. Pela diretriz constitucional, entende-se que esse nus deve ser repassado ao tomador do
servio, no caso, para a Administrao, sob pena de admitir-se a continuidade de uma contratao fora dos
parmetros de mercado, com benefcio para uma parte em prejuzo de outra.
Houve quem admitisse, pelo menos at a paradigmtica Deciso n. 1.563/2004, do Tribunal de Contas
da Unio, que o reajuste salarial advindo de conveno coletiva de trabalho caracterizava-se fato previsvel,
porm de conseqncias incalculveis. Argumentava-se que, em relao ao reajuste salarial anual, apesar de
representar evento certo, seus percentuais no poderiam ser mensurados, de sorte que restaria caracterizada a
teoria da impreviso, ou reequilbrio econmico-financeiro.
primeira vista, essa tese no parecia desarrazoada, pois de fato a conveno coletiva um evento
previsvel, porm suas conseqncias dependem da inflao, que cambiante, portanto no precisamente
calculvel.
Esta concepo foi adotada na doutrina de Wlteno Marques da Silva (2006, p. 59), que assim
expressava:

Quanto questo relacionada ao reequilbrio econmico-financeiro do contrato em decorrncia de reajuste

salarial amparado em Conveno coletiva de Trabalho ou instrumento congnere, sempre sustentei a sua
admissibilidade, por compreender que, embora previsvel, nem sempre possvel conhecer, no momento da
apresentao da proposta, o ndice de reajuste salarial que ser implementado para determinada categoria, o
que, ao meu juzo de convencimento, pode mesmo configurar ocorrncia de lea extraordinria, segundo o
disposto no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93, como alis, num primeiro momento assim tambm
entendeu o Tribunal de Contas da Unio ao proferir a Deciso TCU n 457/1995 Plenrio.

Da Consultoria Znite (ILC, 1997, n.43, p. 706) tambm extraa-se posio semelhante:

Repactuao, recomposio de preos, reviso contratual e restaurao do equilbrio da equao econmicofinanceira so todas expresses equivalentes e segundo a alnea d, inc. II, do art. 65, da Lei n. 8.666/93, tem
a funo de restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a
retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos
imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo
do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.

Neste sentido posicionava-se o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, conforme a Deciso n. 457/95,
no julgamento do TC n. 009.970/95, resultante de consulta formulada pelo TRT 2 Regio, com assento nas
razes expostas no voto do Ministro Relator Carlos tila, cujo trecho transcreve-se:

Embora sendo previsvel, no caso, o reajuste salarial na data-base de cada categoria, no se conhecem
antecipadamente os ndices a serem aplicados, podendo ser considerado tal fato, a meu ver, de conseqncias
incalculveis, na forma do art. 65, inciso II, aliena d, da Lei n. 8.666/93 [...].
[...] fazer com que os licitantes prevejam tais custos em suas propostas seria estimular um provvel
superfaturamento do contrato.

24

Em contrapartida, o Ministro Relator ressalvava que seria possvel aceitar o reequilbrio econmicofinanceiro, desde que decorrido o prazo de um ano da ltima ocorrncia verificada (assinatura, repactuao,
reviso ou reajuste do contrato), contado na forma da legislao pertinente.
Nessa oportunidade, conforme doutrina publicada no Informativo de Licitaes e Contratos (ILC, 2005,
n. 131, p. 63), o Tribunal de Contas da Unio acabou decidindo que:

1. os preos contratados no podero sofrer reajustes por incremento dos custos de mo-de-obra decorrentes
da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, por fora do disposto no art. 28 e seus pargrafos
da Lei n. 9.069/95, antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao;
2. poder ser aceita a alegao de desequibrio econmico-financeiro do contrato, com base no reajuste
salarial dos trabalhadores ocorrido durante a vigncia do instrumento contratual, desde que a reviso pleiteada
somente acontea aps decorrido um ano da ltima ocorrncia verificada (a assinatura, a repactuao, a
reviso ou o reajuste do contrato), contado na forma da legislao pertinente.

Tratava-se de uma deciso paradoxal, pois, conforme visto, o reequilbrio econmico-financeiro no

exige qualquer requisito temporal para a sua concesso; tal exigncia prpria do reajuste, cuja disciplina
naquela oportunidade havia sido afastada.
Em funo dessa incongruncia, foi proposta a Representao n. 010/97 perante o TCU, subscrita pelo
representante do Ministrio Pblico Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no intuito de provocar a mudana de
entendimento da Corte de Contas sobre a questo da imposio de obedincia a prazo mnimo. Nesse
documento, o representante do Parquet professava:

10. A periodicidade para a manuteno deste equilbrio econmico no h como ser regulada por dispositivo
legal
algum,
inobstante
possa
por
este
(s)
ser
afetada.
Afinal, de todo consabido que so as leis de mercado que regem o comportamento da oferta X demanda, e
no as leis do Poder Pblico.
11. Diferentemente do visto no pargrafo anterior, o equilbrio financeiro, que procura equilibrar as perdas
ocasionadas em decorrncia de variaes no poder aquisitivo da moeda, materializado pelas correes e/ou
reajustes administrativos incidentes nos contratos; e, nestes sim, o Poder Pblico pode interferir regulando
a periodicidade para o seu repasse, como o faz na legislao que dispe sobre o Sistema Monetrio Nacional,
para os critrios de converso e atualizao das obrigaes, dentre outros.

Neste contexto, o doutrinador estava defendendo que a legislao que trata do Sistema Monetrio
Nacional aplicvel para as hipteses de reajuste e no para as que ensejam o reequilbrio econmico-financeiro
(ou equilbrio econmico, como alude Jorge Ulisses Jacoby Fernandes), argumento aceito no voto do
Conselheiro do TCU Jos Milton Ferreira, que em parecer oferecido nos autos da representao mencionada,
Processo n. 4.992/97 (ILC, Tribunais de Contas, set. 98, p. 852), exarou a recomendao para que a Corte
adotasse novo entendimento, nestes termos:

a) a legislao federal referente ao sistema monetrio, bem como as regras e critrios de converso e correo
das obrigaes, ao estabelecerem a periodicidade anual para os reajustamentos de preos dos contratos
celebrados pela Administrao, dizem respeito aos casos de atualizao e correo previstos no edital e no
ajuste, consoante estabelece o art. 55, III, da Lei n 8.666/93;
b) o prazo de um ano para a concesso de reajustamento ser contado a partir da data-limite para a
apresentao da proposta;
c) em se tratando de restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro da relao contratual, com vista a
manter as condies efetivas da proposta, nos termos do art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93, no h prazo ou
interstcio fixado em lei, descabendo observar a periodicidade de um ano prevista para a hiptese de
reajustamento de preos ou qualquer outra;

25

Nessa linha de raciocnio, sendo a mo-de-obra um custo do contrato, cuja variao est diretamente
atrelada inflao, a reposio salarial concedida conforme o ndice empregado na conveno coletiva de
trabalho ensejaria o reajuste administrativo, e no o reequilbrio econmico.
A propsito, o Superior Tribunal de Justia posicionou-se sobre o assunto quando do julgamento do
Recurso Especial n. 411101/PR, cuja ementa reproduz-se:
ADMINISTRATIVO CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIO DISSDIO COLETIVO
AUMENTO DE SALRIO EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO ART. 65 DA LEI N. 8.666/93.
1. O aumento salarial a que est obrigada a contratada por fora de dissdio coletivo no fato imprevisvel
capaz de autorizar a reviso contratual de que trata o art. 65, da Lei n. 8.666/93.
2. Precedentes da Segunda Turma desta Corte no REsp. 134.797/DF.
3. Recurso Especial improvido. (STJ. REsp. n. 411101/PR, 2 Turma, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJ
08.09.2003, p. 279).

Respondendo representao de sua Secretaria-Geral de Administrao, proposta em face das

dificuldades que persistiam no processamento de pedidos de reequilbrio econmico-financeiro, o Tribunal de
Contas da Unio, seguindo a orientao do STJ, exarou a Deciso n. 1.563/2004, concluindo nestes termos:

9.1.2. os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional
nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no se constituem em fundamento para a
alegao de desequilbrio econmico-financeiro;
9.1.3. no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o prazo
mnimo de um ano a que se refere o item 8.1. da Deciso 457/1995 Plenrio conta-se a partir da
apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima
hiptese, considera-se como data do oramento da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho
ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por
ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originalmente, nos termos do disposto
no art. 5 do Decreto n. 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97.
9.1.4. no caso de repactuaes dos contratos de prestao de servios de natureza contnua subseqentes
primeira repactuao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio
conta-se a partir da data da ltima repactuao, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto n. 2.271/97 e do
item 7.1 da IN Mare 18/97;
9.1.5. os contratos de prestao de servios de natureza contnua admitem uma nica repactuao a ser
realizada no interregno mnimo de um ano, conforme estabelecem o art. 2 da Lei 10.192/2000 e o art. 5 do
Decreto 2.271/97;
[...]
(TCU, Acrdo n. 1.563/2004. Relator Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Julgamento: 06/10/2004, rgo
Julgador: Plenrio, Publicao: Boletim TCU 40/2004).

Posteriormente, o Tribunal de Contas da Unio teve a oportunidade de reiterar o seu entendimento em

expediente formulado pelo Deputado Federal Severino Cavalcanti, ento Presidente da Cmara dos Deputados,
acerca da repactuao de preos em contratos de prestao de servios de natureza contnua, em decorrncia de
incremento de custos de mo-de-obra ocasionado pela data-base das categorias, no caso, pela concesso de
abono salarial. O TCU, considerando a relevncia da matria e seus reflexos para a Administrao Pblica, bem
como a inexistncia de dispositivos especficos em lei e jurisprudncia sobre o tema, recebeu e processou a
consulta. O feito culminou no Acrdo n. 2.255/2005 Plenrio, em que se reconhece que os abonos pagos pelo
empregador tm natureza salarial, afastou a possibilidade de aplicao do reequilbrio econmico-financeiro, por
restar caracterizada a situao imprevisvel ou de conseqncias incalculveis.
Neste diapaso, a Advocacia-Geral da Unio, por meio da NOTA/DECOR/CGU/AGU n. 023/2006-

26

AMD, aprovada pelo Consultor-Geral da Unio e pelo Advogado-Geral da Unio, firmou a seguinte posio:

a) Os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional nos
contratos de prestao de servios de natureza contnua no constituem fundamento para alegao de
desequilbrio econmico-financeiro (Acrdo TCU n. 1563/2004);
b) admitida repactuao do contrato administrativo visando a adequao aos novos preos de mercado,
observados o interregno mnimo de um ano (a contar da data da proposta, ou da data da ltima repactuao,
bem como prvia demonstrao analtica quanto alterao dos custos contratuais (IN MARE n. 18/97) e a
demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato (Decreto n. 2.271/97);
c) Conforme entendimento do Tribunal de Contas da Unio e da prpria AGU, os efeitos decorrentes de
qualquer termo contratual s sero vlidos a partir de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir
efeitos retroativos a um termo;
d) possvel contar-se o prazo inicial de validade dos novos valores repactuados a partir do requerimento da
contratada caso tenha havido demora injustificada da Administrao em analis-lo. Do contrrio, a regra
prazo inicial de validade a partir da assinatura do termo aditivo, ante a proibio em atribuir-lhes efeitos
retroativos.

O Consultor-Geral da Unio, ao aprovar a nota jurdica acima referida, aditou o seguinte:

Salvo melhor juzo, tambm penso que a clusula legal data do oramento ou proposta no equivale data
do acordo ou conveno salarial vigente poca da proposta. Parece razovel admitir que o proponente
conhece essa circunstncia e pode precaver-se quando da proposta de modo a, a partir dela, manter-se durante
um ano como estabelece o art. 40, XI, da Lei 8.666/93 [...]
Nessa linha, sugiro seja uniformizada com esse entendimento (i. e., a contar da data da proposta, do
oramento ou da assinatura do contrato, e no da data do salrio normativo) a interpretao da contagem do
prazo de um ano para repactuao de contratos de prestao continuada de servios com a Administrao,
dando-se conhecimento aos Ncleos de Assessoramento Jurdico e Consultorias Jurdicas.

At a era possvel observar a tendncia dos diversos rgos da Administrao Federal em processar o
pedido de repactuao conforme as regras prprias do reajuste contratual, impondo-se um interregno mnimo de
um ano para a concesso da medida, expurgados, porm, quaisquer efeitos retroativos. No entanto, em 2007 o
Tribunal de Contas da Unio, por meio do Acrdo 3.273/2007 1 Cmara, lanou um precedente ao
reconehcer os efeitos retroativos de uma repactuao contratual, assim dispondo:

1.1.1. Gerncia Executiva em So Paulo - Leste/SP do INSS que, relativamente solicitao de repactuao
de preos do Contrato 21.305.1/30/2004 pela empresa Active Engenharia Ltda., em razo de variaes de
custos do primeiro perodo de apurao do contrato:
1.1.1.1. considere apenas as variaes de custos efetivamente ocorridas e comprovadas pela contratada,
dentro do primeiro perodo de apurao, ou seja, exclusivamente nos 12 (doze) meses a contar da data-limite
fixada pelo edital de licitao para a apresentao da proposta ou do oramento a que esta se referir;
1.1.1.2. faa incidir, nas devidas contraprestaes, as variaes de preos repactuadas, retroativamente, a
partir do primeiro dia aps o decurso do referido perodo de apurao, vez que o direito do particular
recomposio do equilbrio econmico deve ser reconhecido a partir do preenchimento do critrio temporal
estipulado na clusula quinta do contrato;

Portanto, os efeitos da repactuao no deveriam retroagir data das concluses da negociao ou da

assinatura do termo aditivo, mas do preenchimento do critrio temporal estabelecido em clusula contratual.
No obstante isso, continuaram as discusses sobre a contagem da periodicidade mnima e os efeitos

27

financeiros da repactuao, at o advento da Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, e a interveno da

Advocacia-Geral da Unio, com a aprovao do Parecer n. AGU/JTB 01/2008, da Advogada da Unio Juliana
Helena Takoaka Bernardino. O referido Parecer e a IN SLTI/MPOG n. 02/2008 foram, na verdade, um divisor
de guas no que se refere compreenso do tema repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal.
J reproduzimos as normas da IN SLTI n. 02/2008 e reconhecemos o avano que esta consolidao
representa sobre o tema, conforme veremos mais detidamente nos tpicos seguintes. Outro tanto, oportuno
reproduzir aqui as concluses do Parecer n. AGU/JTB 01/2008, que, aps aprovado pelo Despacho do ento
Consultor-Geral da Unio n. 452, Ronaldo Jorge Arajo Vieria Jnior, e pelo Parecer JT 01/2009 do ento
Advogado-Geral da Unio, Antnio Dias Tofolli, firmou o seguinte entendimento:

a) A repactuao constitui-se em espcie de reajustamento de preos, no se confundindo com as hipteses

de reequilbrio econmico-financeiro do contrato;
b) no caso da primeira repactuao do contrato de prestao de servios contnuos, o prazo de um ano para
se requerer a repactuao conta-se da data da proposta da empresa ou da data do oramento a que a proposta
se referir, sendo certo que, considera-se como data do oramento a data do acordo, conveno, dissdio
coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta;
c) no caso das repactuaes subseqentes primeira, o prazo de um ano deve ser contado a partir da data da
ltima repactuao;
d) quanto aos efeitos financeiros da repactuao nos casos de convenes coletivas de trabalho, tem-se que
estes devem incidir a partir da data em que passou a viger efetivamente a majorao salarial da categoria
profissional; e
e) quanto ao termo final para o contratado requerer a repactuao, tem-se que a repactuao dever ser
pleiteada at a data da prorrogao contratual subsequente, sendo certo que, se no o for de forma tempestiva,
haver a precluso do direito do contratado de repactuar.

O Parecer n. AGU/JTB 01/2008 provoca mudanas substanciais quanto ao entendimento do tema: a

repactuao passa a ser reconhecida como espcie de reajustamento, o que significa que est identificada como
critrio de reajuste previsto no art. 40, inc. XI e art. 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93; outro aspecto importante
que o interregno de 1 (um) para a primeira repactuao conta-se da proposta ou do seu oramento, sendo que a
data do oramento a data do acordo, conveno ou dissdio coletivo que estipular o novo salrio da categoria; o
prazo da repactuao subsequente deve ser contado da ltima repactuao; define-se que os efeitos financeiros
alcanam a data em que entrou em vigor a majorao salarial, e, por fim, a prorrogao contratual fixa o termo
final para requerer a repactuao, sob pena de precluso lgica.
Posteriormente, pela Nota DECOR/CGU/AGU n. 031/2009 JGAS, a Advocacia-Geral da Unio
confirma a tese de que os efeitos financeiros retroagem data em que efetivamente entrou em vigor o aumento
salarial concedido categoria profissional, desde que o pedido observe o interregno de 1 (um) ano da data da
proposta ou do oramento a que a proposta remeter (acordo, conveno ou dissdio coletivo).
Com as alteraes procedidas pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009 na IN SLTI/MPOG n. 02, especialmente
com relao anualidade para a nova repactuao, que passou a ser contada a partir da data do fato gerador que
deu ensejo ltima repactuao, a Advocacia-Geral da Unio, pelo Parecer DECOR n. 012/2010, entendeu pela
necessidade de adequar pontualmente a concluso do Parecer AGU/JTB 01/2008, e assentou o seguinte:
17.Insta ressaltar, ainda, que, no mbito do PARECER JT 02/2009, j ficara assentado como termo inicial
para a produo dos efeitos da primeira repactuao a data de seu fato gerador, tendo a ilustre parecerista
encampado entendimento do E. TCU, fundando na constatao de que limitar seus efeitos data em que
solicitada a repactuao representaria desrespeito ao comando construdo a partir da interpretao do artigo
37, XXI, da Constituio da Repblica, que estabelece a necessidade de se manter a equao econmicofinanceira. Desta feita, salientou que a IN MPOG 02/2008 no poderia contrariar o texto constitucional,
limitando o direito daqueles que contratam com a Administrao Pblica nos casos em que a conveno
coletiva no previsse a retroao de seus efeitos. Pugnou, assim, por uma interpretao da referida Instruo
Normativa em conformidade com a Constituio Republicana.
18. Dessa forma, percebe-se a desnecessidade de alterao do referido PARECER no que tange ao termo a
quo para a primeira repactuao e para a produo de seus efeitos, devendo-se adequ-los apenas no que
tange ao termo inicial do prazo de um ano para as repactuaes subsequentes, que deve se iniciar a partir do

28

fato gerador da repactuao anterior. Sugere-se, portanto, a adequao pontual do PARECER JT 02/2009,
para que se coadune com as alteraes promovidas pela IN 03/2009. Recomenda-se, ainda, o envio de cpia
do presente parecer ao DEAEX, para cincia, uma vez que o PARECER AGU/JTB 01/2008, base para
PARECER JT/2009, teve origem nesse Departamento.

Assim, ficou estabelecida definitivamente a tese de que o prazo para a contagem para nova repactuao
se d a partir do fato gerador da repactuao anterior, ou seja, da data da prpria alterao do salrio normativo.
Nesse sentido aponta o caput do art. 39 da IN SLTI/MOPG n. 02/2008 em vigor, valendo ressalvar, ainda, que o
art. 41, inc. III, do mesmo regulamento, estatui que a vigncia retroativa do acordo, conveno ou sentena
normativa pode ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido como para a contagem da
anualidade em repactuaes futuras.

3.6. CONTAGEM DA PERIODICIDADE MNIMA E DATA-BASE

J vimos que a repactuao, por ser o procedimento hbil para promover o reajuste dos insumos do
contrato de prestao de servios contnuos, deve ser processada em conformidade com as regras do Sistema
Financeiro Nacional, notadamente com relao s normas do Plano Real e normas complementares.
A Lei n. 9.069/95 j estabelecia, em seu art. 28, que nos contratos celebrados ou convertidos em
REAL, com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada
dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. Essa norma foi
concebida com a clara inteno de conter o crescimento da inflao, mantendo os contratos com preos estveis
por um ano, quando ento incidiria o reajuste conforme o acmulo do ndice eleito.
Posteriormente, entrou em vigor a Lei n. 10.192/01 para estabelecer normas complementares ao Plano
Real, dispondo sobre a regra da anualidade das revises contratuais, conforme j citamos no tpico 2.3.2 deste
trabalho.
Vale ressaltar que admissvel a adoo de ndice oficial, que reflita a variao inflacionria, mediante
estipulao de clusula contratual para reajuste de contratos superiores a um ano, nos termos do art. 2, caput, da
Lei n. 10.192/01. No se pode olvidar, por outro lado, que tais ndices devem refletir a variao efetiva dos
insumos do contrato, mas como um contrato de prestao de servio contnuo contempla diversos insumos, a
Administrao Pblica resguardou-se em relao quilo que o legislador no pde prever, vedando a estipulao
de clusula que contemple a indexao geral do contrato, conforme o art. 4, inc. I, do Decreto n. 2.271/97, que
reza:

Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam:

I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos;

Tal vedao fundamental para a disciplina do reajustamento dos contratos de prestao de servios de
execuo continuada, dada a natureza jurdica desses contratos, que contemplam insumos diversos, cada qual
atrelado a uma variao especfica, de modo que a adoo de ndices gerais representariam uma distoro do
valor do contrato, tornando-o incompatvel com a realidade de mercado. Por isso, a repactuao permite ao
Administrador adotar uma disciplina diferenciada para a contagem anual para a reviso do valor da mo-de-obra
em relao aos demais insumos, conforme se ver a seguir.

3.6.1. DA PRIMEIRA REPACTUAO

Tendo em conta as regras do Sistema Financeiro Nacional, para o primeiro reajuste ou repactuao
contratual, incide a regra do art. 3 da Lei n. 10.192/01, in verbis:
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de

29

acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de
1993.
1. A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite
para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir.
2. O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.

Ao regulamentar o assunto, o Decreto n. 2.271/97, por meio do art. 5, confirmou a exigncia do

interregno mnimo de um ano para a concesso do reajuste, porm no estabeleceu qual o termo inicial da
contagem desse prazo.
Anteriormente, a IN MARE n. 18/97, no item 7.2, apresentava uma soluo para a contagem desse
interstcio mnimo, quando previa que Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data
do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da
apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no
previstos originariamente. Com isso, para o primeiro reajuste dos custos de mo-de-obra incrementados na
data-base da categoria, o termo a quo j era a data da conveno coletiva que serviu de base para o oferecimento
da proposta. Ento, ocorrido um ano desta, a nova repactuao poderia ser processada se houvesse um novo
salrio normativo, que deveria ser demonstrado em planilha de valores.
Tal procedimento, como se percebe pela regulamentao acima citada, no ocorria de forma automtica,
como o reajuste propriamente dito, mas dependia de demonstrao por parte da contratada, sendo que a
procedncia seria confirmada ou no pela Administrao.
Atualmente, a IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009, dispe de normas
mais claras sobre a contagem do interregno de 1 (um) ano para a primeira repactuao, conforme o art. 38, que
vale transcrever:
Art. 38. O interregno mnimo de 1 (um) ano para a primeira repactuao ser contado a partir:
I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio, em relao aos
custos com a execuo do servio decorrentes do mercado, tais como o custo dos materiais e equipamentos
necessrios execuo do servio; ou (Redao alterada pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009).
II - da data do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da
apresentao da proposta, quando a variao dos custos for decorrente da mo-de-obra e estiver vinculada s
datas-base destes instrumentos.".( Redao alterada pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009).
Pargrafo nico. Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base
diferenciadas, a data inicial para a contagem da anualidade ser a data-base da categoria profissional que
represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao pretendida;

Quanto ao reajuste de insumos em geral, atrelados a ndices inflacionrios, excetuada a mo-de-obra,

no oferece qualquer dificuldade administrativa, sendo que a data-base da periodicidade deve ser contada a partir
da data limite do oferecimento da proposta, ou do fornecimento do oramento desta para as hipteses de
inexigibilidade e dispensa de licitao, situao esta que no foi contemplada pelos normativos acima citados.
Assim, conforme o inc. I do art. 38 supracitado, decorrido 1(um) ano da data limite para o oferecimento da
proposta, aqueles insumos podem ser reajustados por simples apostila, mediante a aplicao de clusula
contratual.
No que se refere ao reajustamento da mo-de-obra, incide a regra do inc. II do art. 38, segundo a qual o
interregno de um ano contado a partir da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou
instrumento congnere vigentes poca do oferecimento da proposta. Mas no s isso. O inc. III do art. 41 da
IN SLTI/MPOG n. 02/2008 permite um alcance ainda maior da contagem do interregno mnimo de 1 (um ano)
conforme o disposto a seguir:

Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte:

30

III - em data anterior repactuao, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mode-obra e estiver vinculada a instrumento legal, acordo, conveno ou sentena normativa que contemple data
de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim
como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras;

Como se v, quando o instrumento normativo contempla data de vigncia retroativa, esta considerada
inclusive para a contagem da anualidade em repactuaes futuras. Ento, quanto mo-de-obra, a anualidade
no se conta da data da assinatura do contrato, nem mesmo se restringe data limite para o oferecimento da
proposta, mas alcana a data de eventuais efeitos retroativos do acordo, conveno ou dissdio coletivo de
trabalho; o que determina a anualidade, no fim das contas, a data em que entra em vigor a alterao do salrio
da categoria profissional.
Admite-se, ainda, que os demais insumos necessrios execuo dos servios sejam reajustados por
ocasio da primeira repactuao de mo-de-obra, a fim de se fazer coincidir as datas-bases de todos os insumos
contratuais para as prximas repactuaes. Destarte, considerando-se dois critrios de reajuste para insumos
distintos, a harmonizao da repactuao desses insumos foi bem apanhada na Deciso n. 1.563/2004 do
Tribunal de Contas da Unio, que acompanhou o brilhante voto do Ministro Relator Augusto Sherman
Cavalcanti, que assim se manifestou:

37. Entendo, pois, que no h restries legais ou regulamentares a que se inclua, na primeira repactuao, a
variao dos custos de outros itens do preo do contrato, alm da mo-de-obra, desde que devidamente
demonstrado e justificado.
38. No entanto, chamo a ateno para o fato de que no h como se conseguir a perfeita harmonizao da
relao dos custos do contrato tendo em vista a existncia de itens sujeitos a variaes sazonais ou categorias
profissionais com data-base diferenciadas, entre outras possibilidades. Inobstante esse aspecto, de se
ressaltar que a ocorrncia de expressivas defasagens de custos podem ser amenizadas pela adoo do
procedimento sugerido.

Portanto, no momento da repactuao provocada pela alterao dos custos de mo-de-obra, a

Administrao poder efetivar tambm o reajuste dos demais insumos utilizados, fazendo coincidir a data-base
de todos os insumos para a prxima repactuao.
No que tange existncia de categorias profissionais diversas no contrato com datas-base diferenciadas,
o art. 38, nico, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, disciplinou no sentido de que a contagem da anualidade ser a
data-base da categoria profissional que represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao. Tal
disposio, no entanto, deve constar de clusula contratual, sobretudo por se tratar de situao excepcional s
disposies gerais do prprio normativo.
A Advocacia-Geral da Unio acompanha o raciocnio jurdico acima desenvolvido, conforme j exposto
no tpico 3.5 do presente estudo, notadamente na forma do Parecer n. AGU/JTB n. 01/2008, adequado pelo
Parecer DECOR n. 012/2010. Nesse sentido, foi editada tambm a Orientao Normativa AGU n. 25, de 1 de
abril de 2009, que assim orienta:
NO CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO COM DEDICAO EXCLUSIVA DE MO DE OBRA, O
INTERREGNO DE UM ANO PARA QUE SE AUTORIZE A REPACTUAO DEVER SER CONTADO DA DATA
DO ORAMENTO A QUE A PROPOSTA SE REFERIR, ASSIM ENTENDIDO O ACORDO, CONVENO OU
DISSDIO COLETIVO DE TRABALHO, PARA OS CUSTOS DECORRENTES DE MO DE OBRA, E DA DATA
LIMITE PARA A APRESENTAO DA PROPOSTA EM RELAO AOS DEMAIS INSUMOS.

6.2. DAS REPACTUAES SUBSEQUENTES

A Lei n. 10.192/01, por meio do art. 2, 2, veio estabelecer que Em caso de reviso contratual, o
termo do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso
tiver ocorrido.

31

Vale destacar, primeiramente, que a regra citada anteriormente no utiliza o termo repactuao, mas
adota os termos correo monetria, reajuste e reviso. Entretanto, o que mais interessa que tais eventos
esto sujeitos regra da anualidade, e no se identificam com o reequilbrio econmico-financeiro, que no se
sujeita ocorrncia do interstcio de um ano, conforme j visto no presente artigo.
Sem dvida que possvel conceber a repactuao com um procedimento misto, que prev de um lado
um reajuste, quando a variao dos custos de determinados insumos sujeita-se aplicao de um ndice
econmico previamente estabelecido no contrato, e de outro lado uma reviso, notadamente quanto aos custos de
mo-de-obra, porque este insumo no reajustado no contrato administrativo, mas, antes, por instrumento
coletivo de trabalho, que, por sua vez, gera reflexos naquele. De toda forma, o importante que o reajuste de
todos os insumos que sero objeto do procedimento de repactuao esto sujeitos regra da anualidade,
conforme os normativos e entendimentos jurdicos atualmente em vigor.
Essa regra legal da anualidade vale, portanto, para as repactuaes ou reajustes subseqentes. Ento,
aps a primeira repactuao, dever ser computado o prazo de doze meses para a segunda e assim
sucessivamente, no sendo permitida mais de uma repactuao no perodo de doze meses. Mas afinal, a partir de
que momento conta-se o perodo de 12 meses para a nova repactuao?
Nos termos do art. 39, caput, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, com redao dada pela IN SLTI/MPOG n.
03/2009, Nas repactuaes subsequentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data do fato gerador
que deu ensejo ltima repactuao. De modo geral, o fato gerador a prpria conveno, o acordo ou dissdio
coletivo, mas pode ocorrer que o instrumento coletivo preveja a entrada em vigor de novos salrios normativos
de forma retroativa, situao que vai interferir na contagem do prazo.
Dessa forma, no se pode admitir que o prazo para o requerimento de nova repactuao seja contado da
data da assinatura da anterior, posto que, se assim for, a cada ano seria postergada a preservao do equilbrio
econmico-financeiro do contrato, com prejuzo manifesto para o contratado. Com efeito, sendo a repactuao
um procedimento que visa um reajuste, no h que se considerar como incio do prazo de 12 meses a data da
assinatura de um termo aditivo que, ademais, no um instrumento obrigatrio, na medida em que se admite o
apostilamento.
O que deve ser levado em conta que, em uma determinada data do ano, que considerada a data-base,
seja ela a data da proposta ou a data da conveno coletiva que serviu de base para a proposta conforme o custo
do insumo que est sendo repactuado, nessa mesma data dos anos seguintes que dever ser efetivada a
repactuao, desde que demonstrada a variao do preo do contrato. Esta data no muda de ano em ano, ou
ento no se falaria mais em data-base exigida no art. 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93.
Para as futuras repactuaes provocadas por reviso do custo da mo-de-obra tambm incide a regra do
art. 41, inc. III, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, pela qual a vigncia retroativa da conveno, acordo ou dissdio
coletivo, serve de termo inicial para a contagem do interregno de um ano para a repactuao seguinte. Logo,
conclui-se que o interregno mnimo contado sempre da entrada em vigor do novo salrio normativo, o que
equivale, na prtica, ao reequilbrio econmico-financeiro, pelo qual um determinado evento que cause
desequilbrio econmico na relao contratual compensado de forma imediata.
Por fim, a Advocacia-Geral da Unio consolidou o assunto com a Orientao Normativa n. 26, de 1 de
abril de 2009, no seguinte sentido:
NO CASO DAS REPACTUAES SUBSEQUENTES PRIMEIRA, O INTERREGNO DE UM ANO DEVE SER
CONTADO DA LTIMA REPACTUAO CORRESPONDENTE MESMA PARCELA OBJETO DA NOVA
SOLICITAO. ENTENDE-SE COMO LTIMA REPACTUAO A DATA EM QUE INICIADOS SEUS EFEITOS
FINANCEIROS, INDEPENDENTEMENTE DAQUELA EM QUE CELEBRADA OU APOSTILADA.

3.7 EFEITOS FINANCEIROS: RETROATIVIDADE

interessante apresentar um histrico da questo da retroatividade dos efeitos financeiros da

repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal, para que possam visualizar como o tema evoluiu nos
ltimos anos.

32

Em 2004, a Advocacia-Geral da Unio firmou o entendimento de que os efeitos decorrentes de

qualquer termo contratual s sero vlidos a partir de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir
efeitos retroativos a um termo aditivo. Tal entendimento consentneo como o parecer do Departamento de
Assuntos Jurdicos Internos da Consultoria-Geral da Unio CGU/AGU, conforme exposto na Nota/DAJI n.
76/2004 PFBF:

Aos contratos administrativos alude a Constituio de 1988, no art. 22, inciso XXVII, para submet-los a
normas gerais federais, e no art. 37 para exigir o prvio processo licitatrio, demonstrando a preocupao do
constituinte em vincular os contratos celebrados com a Administrao a uma rgida disciplina legal da qual
no podem ser afastar. Destarte, os efeitos decorrentes de qualquer termo contratual s sero vlidos a partir
de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir efeitos retroativos a um termo aditivo.

Nesse sentido, a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, respondendo consulta encaminhada pela Auditoria Interna do Tribunal Regional do
Trabalho da 7 Regio (Ofcio/PRT7 n. 65/01 - Prot. AUDIN n. 2001/4262), tambm adotava aquele
entendimento, assim exposto:

d) O prazo para pagamento dos novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das
negociaes, ou no mximo poder retroagir data da solicitao da contratada.

No mbito da doutrina, Dalton Santos Morais (2005, p. 131) afirmava que h uma corrente doutrinria
no sentido de que a repactuao de preos tem de ser concedida ex officio pela Administrao, conforme, por
exemplo, o entendimento da Consultoria Znite (ILC n. 87, Ano VIII, Curitiba, Znite, maio 2001, Consulta em
Destaque, pp. 388/393). O autor ressalvava que:

[...] entretanto, em que pese o posicionamento acima exposto, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio d-se no sentido de que a data do requerimento de repactuao, acompanhado da respectiva Planilha de
Custos, pela contratada, pode definir o momento a partir do qual seria devida, se aprovada pela
Administrao Pblica, a repactuao do preo contratado (MORAIS, 2005, p. 131).

Referido autor (2005, p. 131) ainda lembrava o posicionamento firmado no mbito do Ministrio
Pblico da Unio, pela Procuradoria da Repblica em Santa Catarina, conforme Processo AUDIN n. 2002/02650
e 2804, no sentido de que a solicitao da empresa constitui o momento inicial das negociaes, mas o prazo
para pagamento de novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das negociaes, ou
no mximo, poder retroagir data da solicitao da contratada.
Em contrapartida, ainda o mesmo autor advogava a tese de que, pelo princpio da vedao do
enriquecimento ilcito e pela interpretao do item 7.2 da IN MARE n. 18/97, o marco inicial da repactuao de
preos "a data de vigncia do salrio normativo sobre o qual foi feito o requerimento pela contratada, desde
que, ante a natureza jurdica da negociao bilateral da repactuao de preos, tenha sido o requerimento feito
em prazo razovel pela contratada, aps a Conveno Coletiva que fixou o novo salrio normativo da categoria
profissional abrangida pelo contratado administrativo (MORAIS, 2005, p. 133). Assim, fixa sua opinio em
manifestao da DLSG/SLTI do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que, conforme Fax n. 793/02,
de 7.8.02, DLSG/SLTI/MPOG (MORAIS, 2005, p. 134), assim orienta:

O prazo para concesso de repactuao ser a data do pedido da empresa, podendo retroagir at a data do
acordo, conveno ou dissdio coletivo, inclusive considerando a vigncia deste instrumento legal quando
retroativo.

Essa exegese da legislao apresentava-se mais juridicamente aceitvel, pois, ainda que a repactuao
no fosse promovida de forma automtica, o que nos parece at razovel, dado que cada insumo admite um

33

critrio especfico, uma vez demonstrada a variao do custo de produo no decorrer de doze meses a contar da
data-base, o contratado teria direito aos novos valores, e qualquer demora no processamento no impediria o
reconhecimento do direito percepo dos retroativos. Isto porque o direito surgiria na data-base do reajuste,
que no pode ser modificada; ento se no ms de maro ocorresse o reajuste salarial, em maro de cada ano, com
o advento da conveno coletiva de trabalho, teria direito o contratado reposio da perda inflacionria advinda
da alterao dos insumos.
Na poca, o Tribunal de Contas da Unio, conforme o Acrdo 1.563/2004 - Plenrio, entendia que o
prazo para a primeira repactuao deveria contar-se da data da conveno coletiva que serviu de base para a
formulao da proposta, mas no falava em efeitos financeiros retroativos.
Em seguida, a Advocacia-Geral da Unio confirmou o entendimento no sentido de no reconhecimento
de efeitos retroativos, conforme se infere do subitem d do item 42 da Nota DECOR/AGU/AGU N. 023/2006AMD, j citada, no sentido de que possvel contar-se o prazo inicial de validade dos novos valores
repactuados a partir do requerimento da contratada caso tenha havido demora injustificada da Administrao em
analis-lo, concluindo que a regra prazo inicial de validade a partir da assinatura do termo aditivo, ante a
proibio em atribuir-lhe efeitos financeiros retroativos.
Portanto, o entendimento da Advocacia-Geral da Unio e do Tribunal de Contas da Unio pela vedao
de efeitos retroativos no pareciam harmnicos, na poca, com o disposto no art. 40, inc. XI e art. 55, III, da Lei
n. 8.666/93, pelo qual na data-base fixada surge o direito ao reajuste ou repactuao.
Na exegese dos dispositivos legais acima, se um contrato fosse celebrado em janeiro de 2007, cuja
proposta fora apresentada em dezembro de 2006, tendo por oramento a conveno coletiva de maro de 2006, e
vindo a ocorrer alterao salarial em maro de 2007, nesta data que deveria ocorrer o reajuste contratual, e
seria a partir dessa data que deveria iniciar a contagem da periodicidade de doze meses para a prxima
repactuao, mantendo-se, assim, fidelidade data-base prevista. Se a repactuao fosse concluda alguns meses
aps o requerimento, seus efeitos deveriam retroagir data-base, e no ao requerimento da contratada, muito
menos deveria ser admitido o efeito financeiro somente a partir da concluso das negociaes, posto que a
estaria caracterizado o enriquecimento ilcito da Administrao, sem falar que a data-base da prxima
repactuao restaria modificada.
Porm, o entendimento de que os efeitos financeiros deveriam ser considerados a partir da concluso
das negociaes, contando-se da assinatura do termo o incio do prazo para a prxima repactuao, carecia de
melhor fundamentao.
Com efeito, sendo a repactuao um critrio ou espcie de reajuste, no haveria que se falar em
negociao. O reajuste no provoca alterao no contrato, mas deriva da aplicao de clusula contratual, logo, o
entendimento de que os efeitos da repactuao deveriam ser contados a partir da data da concluso dos trmites
administrativos ou do requerimento parece contrariar o princpio constitucional da manuteno das condies
efetivas da proposta, porque, estando a repactuao caracterizada como reajuste, sua implementao no
dependeria de negociao ou termo aditivo contratual. Por isso, aquele entendimento da AGU, quanto aos
efeitos da repactuao, merecia ser revisto para estabelecer-se que esta deve ser concedida com efeitos a partir da
data-base da categoria. E foi revisto. Em 2008, passou a vigorar o entendimento adotado no Parecer AGU/JTB n.
01/2008, nestes termos:
d) quanto aos efeitos financeiros da repactuao nos casos de convenes coletivas de trabalho, tem-se que
estes devem incidir a partir da data em que passou a viger efetivamente a majorao salarial da categoria
profissional.

A tese foi confirmada pela Nota DECOR/CGU/AGU N. 031/2009 JGAS, nos seguintes termos:
15. Em assim sendo, proponho seja respondido ao NAJ/SE que o DECOR/CGU j se pronunciou sobre a
matria na NOTA/DECOR/CGU/AGU N 023/2006-AMD, mas que, em razo do advento do Parecer AGU
n JT-02, aprovado pelo Presidente da Repblica e publicado no DOU, o entendimento sufragado por este
Departamento encontra-se superado, valendo, hodiernamente, a tese que advoga a retroao dos efeitos
financeiros da repactuao data em que efetivamente passou a viger o incremento salarial em favor da
categoria profissional abrangida pelo contrato cujos valores se busca repactuar, nos termos e condies

34

acima.

Nessa linha, o art. 41 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pelo IN SLTI/MPOG n. 03/2009,

consolida:
Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte:
I a partir da ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao;
II em data futura, desde que acordada entre as partes, sem prejuzo da contagem de periodicidade para
concesso das prximas repactuaes futuras; ou
III em data anterior ocorrncia do fato gerador, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do
custo de mo-de-obra em que o prprio fato gerador, na forma de acordo, conveno ou sentena normativa,
contemplar data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do
pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras. (Grifado).
1. Os efeitos financeiros da repactuao devero ocorrer exclusivamente para os itens que a motivaram, e
apenas em relao diferena porventura existente.

Pelas orientaes acima, dessume-se que os efeitos financeiros da repactuao alcanam a data do
acordo, conveno ou sentena normativa, ou a data de sua eventual vigncia retroativa. Desta forma, com
relao mo-de-obra, uma vez que o reajuste retroage data do fato gerador, admite-se que, ao menos no
aspecto dos efeitos financeiros, equivale ao reequilbrio econmico-financeiro. Mas esta coincidncia ilusria,
pois, na verdade, a repactuao de custos relativos mo-de-obra um reajuste cuja data-base depende de um
fator extrnseco ao contrato: a data-base da categoria, que, por sua vez, est adstrita periodicidade mnima de 1
(um) ano.
Portanto, quanto ao insumo mo-de-obra, o critrio de reajuste chamado repactuao funda-se na database da categoria, cujos salrios so revistos anualmente. Da surge a idia de que a repactuao de mo-de-obra
um reajuste-reflexo, ao passo que o reajuste de demais insumos necessrios execuo do servio intrnseco
contratao administrativa, porquanto a data-base e a periodicidade desse reajuste fixada no contrato.

3.8 FORMA DE PROCESSAMENTO DA REPACTUAO

O Decreto n. 2.271/97, no art. 5, exige a demonstrao analtica da variao dos componentes dos
custos do contrato, mediante planilha de preos, que ser confrontada com a planilha que instrui a proposta
original. Neste aspecto, como j destacou Maral Justen Filho, a repactuao assemelha-se recomposio de
preos (reequilbrio econmico-financeiro), aplicvel para alteraes imprevisveis (teoria da impreviso), pois a
ocorrncia do fato gerador deve ser demonstrada, ao passo que no reajuste, tradicionalmente compreendido, se
d pelo simples clculo do ndice econmico previsto em clusula contratual, no configurando alterao
contratual.
Por isso, o reajuste tradicional, no correspondendo a uma alterao contratual, conforme j restou
demonstrado, por conseguinte no necessita de aditamento, nos termos do art. 65, 8, da Lei n. 8.666/93, in
verbis:
Art. 65 ...
8. A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as
atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele
previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido,
no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao
de aditamento.

35

O raciocnio lgico que da decorre que a repactuao, por ser entendida como espcie de reajuste e
no caracterizar alterao contratual, dispensa termo aditivo, podendo ser executada por apostilamento. Esta a
posio consolidada no art. 40, 4 da atual IN SLTI/MPOG n. 02/2008, que assim prescreve:
Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao
analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do
novo acordo conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao, conforme for a variao de custos
objeto da repactuao.
[...]
4 - As repactuaes, como espcie de reajuste, sero formalizadas por meio de apostilamento, e no
podero alterar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, exceto quando coincidirem com a
prorrogao contratual, em que devero ser formalizadas por aditamento.

Preliminarmente, h uma deficincia na redao do 4 na parte que dispe e no podero alterar o

equilbrio econmico-financeiro, pois a repactuao serve para recompor o equilbrio econmico-financeiro do
contrato, como j visto neste estudo. O que se pretendeu dizer que a repactuao no est configurada como
reequilbrio econmico-financeiro, portanto, no acarreta alterao contratual, mas pode ser processada
eventualmente com o termo aditivo de prorrogao, se contempornea a esta.
Mas a tese da adequao do apostilamento est correta. preciso considerar, no entanto, que a
repactuao apresenta certa complexidade jurdica, por se tratar de um critrio de reajuste dos diversos insumos
do contrato. Assim, no processada automaticamente, pelo menos no que tange ao custo de mo-de-obra, cujo
ndice ser conhecido na conveno coletiva de trabalho, e vai ensejar um requerimento do contratado, cuja
anlise envolve aspectos nitidamente de ordem jurdica e que transcende a questo aritmtica, tal como o critrio
do interregno mnimo de 1 (um) ano, os efeitos eventualmente retroativos e a precluso lgica. Tais requisitos
exigem uma anlise jurdica, que pode ser exercida pela Administrao, com base no conhecimento consolidado
nas instrues normativas, ou pelo rgo consultivo, quando provocado a se manifestar no intuito de se conferir
maior segurana para a deciso do gestor pblico.
A questo do instrumento jurdico adequado para concretizar a repactuao foi apanhada no Relatrio
do Acrdo TCU n. 477/2010 Plenrio, neste sentido:
63. Vale destacar, ainda, que a repactuao de preos poderia dar-se mediante apostilamento, no limite
jurdico, j que o artigo 65, 8, da Lei n 8.666/93, faz essa aluso quanto ao reajuste. Contudo, no seria
antijurdico e seria, inclusive, mais conveniente que fosse aperfeioada por meio de termo aditivo, uma vez
que a repactuao tem como requisitos a necessidade de prvia demonstrao analtica quanto ao aumento
dos custos do contrato, a demonstrao de efetiva repercusso dos fatos alegados pelo contratado nos custos
dos preos inicialmente pactuados e, ainda, a negociao bilateral entre as partes. E, para reforar o
entendimento ora exposto, vale mencionar que o referido termo aditivo teria natureza declaratria, e no
constitutiva de direitos, pois apenas reconheceria o direito repactuao preexistente.

Assim, o fato de a repactuao poder ou dever ser processada por apostilamento no significa que se
est diante de uma situao jurdica simples como o reajuste automtico, que consiste em mero clculo.
ilusrio pensar que a repactuao dispensa uma anlise jurdica na hiptese de adoo do apostilamento, quando,
para alm da aprovao do instrumento jurdico, exige-se o atendimento de seus requisitos legais. Desta forma,
em que pese a apostila no exija obrigatoriamente o parecer jurdico, uma vez provocado o rgo consultivo,
deve este apreciar o mrito do procedimento, como forma de assistncia ao rgo assessorado quanto ao controle
interno da legalidade.

3.9 DA PRECLUSO LGICA

O instituto da precluso est previsto no art. 473 do Cdigo de Processo Civil, que dispe que defeso
parte discutir, no curso do processo, as questes j decididas, a cujo respeito se operou a precluso.

36

Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2005, p. 986), a precluso a perda de uma oportunidade
processual (logo, ocorrida depois de instaurada a relao processual), pelo decurso do tempo previsto para seu
exerccio, acarretando a superao daquele estgio do processo (judicial ou administrativo).
Veja-se que a precluso, como instituto de direito processual, seja judicial ou administrativo, tem o
carter de preservao da segurana jurdica da relao processual, impedindo que questes j decididas sejam
rediscutidas.
inquietante a questo da invocao da precluso lgica nessa relao contratual estabelecida entre a
Administrao e o particular, que pertence ao campo do direito material ou substancial, envolvendo direitos e
obrigaes. De toda forma, os que advogam tal tese supem que o particular, adotando comportamento
incompatvel com um determinado direito prescrito em lei ou em clusula contratual, esteja renunciando a tal
direito.
Assim, no caso da repactuao, tem-se admitido a precluso lgica quando o contratado assina a
prorrogao do contrato, mantendo as demais clusulas em vigor, isto , mantendo, inclusive, o preo que vinha
sendo praticado, ou quando o contrato se encerra. Estaria a configurada a precluso, tal como estabelecido 7
do art. 40 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009, in verbis:
7 As repactuaes a que o contratado fizer jus e no forem solicitadas durante a vigncia do contrato, sero
objeto de precluso com a assinatura da prorrogao contratual ou com o encerramento do contrato.

Esta a tese adotada no Parecer AGU/JTB n. 01/2008, que firmou o seguinte entendimento:

A precluso a perda da faculdade de praticar ato em razo da prtica de outro ato incompatvel com aquele
que se pretenda exercitar. Trata-se de fenmeno processual, que acaba por interferir no direito material da
parte.
E a incidncia do instituto processual no caso em tela se justifica diante do fato de que a execuo do contrato
compreende a concatenao de atos administrativos tendentes a um produto final.
[...]
Assim, por tudo o que se exps, pode-se concluir que:
[...]
Quanto ao termo final para o contratado requerer a repactuao, tem-se que a repactuao dever ser pleiteada
at a data da prorrogao contratual subsequente, sendo certo que, se no o for de forma tempestiva, haver a
precluso do direito do contratado de repactuar. (Grifado).

Esta posio, tendo sido aprovada pelo Advogado-Geral da Unio, de observncia obrigatria por
todos os membros da Carreira da Advocacia-Geral da Unio. Todavia, se por um lado concorda com
entendimento do Tribunal de Contas da Unio quanto ocorrncia da precluso lgica no ato da prorrogao
contratual, por outro lado diverge quanto ao seu alcance jurdico. Para o TCU, a precluso lgica alcanaria os
efeitos retroativos da repactuao anteriores prorrogao, e no o direito repactuao propriamente, conforme
se depreende da deciso mais recente sobre o assunto, o Acrdo n. 477/2010 Plenrio, que julgou o reexame
do Acrdo n. 1828/2008 - Plenrio, assentando o seguinte:

42. Infere-se do trecho do voto condutor acima transcrito que esta corte fixou seu entendimento no sentido de
que a repactuao de preos, sendo um direito conferido por lei ao contratado, deve ter sua vigncia
reconhecida imediatamente desde a data da conveno ou acordo coletivo que fixou o novo salrio normativo
da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado.
43. No entanto, por ter havido a assinatura de termo aditivo contratual aps a data em que nasceu o direito,
concluiu-se que, no caso, em funo dessa peculiaridade, ocorreu a precluso do direito retroatividade dos
efeitos financeiros da repactuao em relao ao perodo anterior assinatura do aditivo contratual. (Grifado).
44. Tal concluso em nada contraria o entendimento exposto no item 42 supra, uma vez que foi reconhecido

37

que o direito repactuao nasceu na primeira data-base aps a assinatura do contrato, mas considerou-se que
a recorrente abriu mo desse direito quando, aps o seu nascimento, ratificou todas as clusulas contratuais,
entre elas a que se refere aos preos originalmente pactuados para a execuo do objeto.
45. Contraditrio seria se admitssemos que a contratada ratificasse a clusula que fixou os preos
originalmente contratado e, posteriormente, alegasse, com base em fatos j conhecidos no momento da
ratificao, que aquele preo que ela prpria ratificou estava em desequilbrio desde momento anterior a sua
confirmao. Isso porque, se os preos j poderiam ser repactuados quando da assinatura do termo aditivo,
caberia a contratada alegar isso naquele momento, de modo que a ratificao das clusulas contratuais, sem
qualquer meno necessidade de repactuao, demonstrou que ela estava disposta a manter os preos
originalmente contratados, embora j soubesse do aumento dos seus custos.
46. Quanto ao questionamento acerca da possibilidade de aplicao do instituto da precluso ao presente caso,
salienta-se que o que foi dito no item 79 do voto condutor acima transcrito foi que "a execuo de um
contrato um processo", e no que o contrato em si um processo. Assim, a execuo de um contrato
administrativo formaliza-se por meio de um processo administrativo, dentro do qual so tratadas as questes a
ele relativas, como reajustes de preos, assinatura de termos aditivos, aplicao de penalidades empresa
contratada, entre outras.
47. Tratando-se de um processo administrativo, seus atos podem estar sujeitos ao instituto da precluso.
Como exemplo, poderamos imaginar a hiptese de a administrao se negar a conceder uma reviso
contratual requerida pela empresa, nesse caso, a contratada teria um prazo para recorrer da deciso
administrativa, sob pena de precluso temporal. Da mesma forma, caso fosse aplicada multa contratada por
descumprimento de alguma obrigao contratual, ela teria uma prazo para impugnar esse ato administrativo,
findo o qual, perderia o direito de recorrer.
48. Desse modo, concordamos com o posicionamento adotado no acrdo recorrido de que, no caso, incidiu a
precluso sobre o direito de pleitear a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao desde 1/5/2005,
data-base ocorrida antes da assinatura do aditivo contratual. Isso porque a assinatura do termo aditivo
contratual, posterior 1/5/2005 (data em que nasceu o direito repactuao), configurou ato incompatvel
com o direito ora pleiteado, uma vez que ratificou a clusula que estabeleceu os preos originalmente
acordados. (Grifado).

Ento, pelo Acrdo acima referido, o direito do contratado no alcanaria apenas os efeitos pretritos
prorrogao.
Ocorre que o contratado, ao assinar o termo aditivo de prorrogao, est ratificando todas as demais
clusulas contratuais, inclusive o preo contratual. Assim, poderia argumentar que est ratificando tambm seu
direito de pedir a repactuao; poderia argumentar tambm que a assinatura do termo de prorrogao no implica
a renncia ao direito de ter o contrato repactuado, porque a clusula contratual no era explcita quanto a
qualquer prazo para o requerimento; poderia dizer que a renncia tcita no seria gesto compatvel com a boa
administrao de sua empresa, ao assumir nus que poderia ser transferido Administrao. Enfim, uma srie de
argumentos, procedentes ou no, podem ser lanados contra a tese da precluso lgica da repactuao a partir da
prorrogao contratual.
preciso reconhecer que, diferentemente da relao processual, em que as partes esto assessoradas por
advogado, na relao contratual as consequncias de determinado comportamento nem sempre podem ser
previstas pelo particular, que no detm, necessariamente, formao jurdica. Assim, por ingenuidade e contra
sua prpria vontade consciente, o contratado pode vir a sofrer um prejuzo que vai trazer consequncias
negativas para a execuo do contrato, ou at mesmo acarretar a sua inexecuo involuntria, suscitando
aplicao de penalidades e a instaurao de um conflito, que ademais no desejado pela Administrao, e que
pode ser prevenido.
Outro tanto, prevalece a tese de que o trmino da vigncia contratual fulminaria tambm o direito do
contrato a postular a repactuao. Neste caso, diferentemente da prorrogao contratual, que estaria revigorando
a aplicao das clusulas de reajuste, a extino do contrato pela vigncia afastaria a aplicao de todas as
clusulas contratuais, cujos direitos no foram invocados durante a execuo contratual.
De toda forma, a tese da precluso lgica parece gerar certa polmica pelo simples fato de se propor que
seja bvia para o contratado. Para evitar qualquer problemtica, prope-se levar em conta a imposio legal de
que o contrato seja claro e autossuficiente quanto aos direitos e obrigaes das partes, tal como expresso no art.
54, 1, da Lei n. 8.666/93:

38

Art. 54...
1 Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies para sua execuo, expressas em
clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos
da licitao e da proposta a que se vinculam.

Desta forma, uma vez estipulado em clusula contratual que o contratado dever requerer a repactuao
at a data da prorrogao do contrato ou, no caso do ltimo perodo prorrogado, at o prazo final de vigncia
contratual, sob pena de precluso lgica, o direito do contratado estar resguardado e este no poder alegar, sob
qualquer fundamento, que o desconhecia. Melhor ainda: pode-se estipular um pargrafo nessa clusula contratual
assegurando a prerrogativa do contratado de ressalvar, no termo aditivo, seu direito ao pedido de repactuao
com todos os efeitos financeiros correspondentes. Tal estipulao resolve o problema dos desavisados e daqueles
que ainda no obtiveram acesso documentao para postular seu requerimento, ao passo que, a Administrao,
em tempos de amplo direito de acesso informao, confere maior preciso e clareza s condies contratuais
oferecidas.

4. CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento deste trabalho teve presente que a compreenso de qualquer tema no pode
desprezar seu contexto histrico. Por isso, situada a repactuao dentro da teoria do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos pblicos, foi necessrio discorrer desde a origem primeva deste instituto at os dias
atuais.
Foi importante notar que a regra do equilbrio econmico-financeiro derivou da teoria da impreviso,
que, por sua vez, tem raiz na mxima rebus sic stantibus, pela qual as obrigaes contratuais devem ser
cumpridas como tal, enquanto permanecerem as condies vigentes ao tempo da celebrao do ajuste. Tal
preceito veio a ser aplicado aos contratos firmados pelo poder pblico de forma indita na Frana, no incio do
sculo passado, e a partir da universalizou-se.
A Constituio Federal de 1988, no art. 37, XXI, reza que os contratos pblicos sero celebrados com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da
lei. Como sabido, tal preceito constitucional foi regulamentado pela Lei n. 8.666/93, Lei de Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, que dedicou diversas disposies correo monetria, ao reajuste e ao
reequilbrio econmico-financeiro contratual, o que nos permite inferir que estes so os institutos legais que
cumprem a finalidade estatuda pelo comando constitucional. Por isso, foi necessrio perquirir em que norma
jurdica est amparada a repactuao.
A repactuao foi criada pelo Decreto n. 2.271/97, num contexto em que j vigorava as regras do Plano
Real Lei n. 9.069/95 (complementada por medida provisria, que mais tarde seria convertida na Lei n.
10.102/01). Da surgem regras voltadas para o controle da estabilidade da economia, tal como a periodicidade
mnima de doze meses para o reajustamento dos contratos com larga vigncia, reproduzida no art. 5 do Decreto
n. 2.271/97. Mas no apenas nessas normas do Sistema Financeiro Nacional que a repactuao encontra arrimo
legal, apesar de que a interpretao dos requisitos bsicos para a sua concesso esteja associada a esses preceitos
normativos.
Demonstrou-se que a repactuao confunde-se em parte com o reajuste, posto que adstrita disciplina
da periodicidade anual, e em parte com o reequilbrio econmico-financeiro, que exige a demonstrao da
variao dos custos que compem a prestao do servio. Assim, numa primeira perspectiva, a repactuao
parece ser um procedimento hbrido, com caractersticas daqueles dois institutos.
Mas, em verdade, admitir que a repactuao um procedimento autnomo no satisfaz sua condio
de legalidade. evidente que a repactuao foi criada para regular a variao dos custos de produo/insumos
utilizados no contrato em face de alteraes previsveis de mercado, decorrentes da variao inflacionria. Nessa
perspectiva, fica clara a natureza jurdica da repactuao: trata-se de um critrio de reajuste.

39

Parece indiscutvel que a variao dos custos de produo de um contrato, como conseqncia do
prprio processo inflacionrio, no fato imprevisvel, conforme j assentou o Superior Tribunal de Justia, ao
manifestar-se no sentido de que o aumento salarial implementado por dissdio coletivo no autoriza a reviso
contratual de que trata o art. 65 da Lei n. 8.666/93.
Assim, sendo a repactuao um mecanismo encontrado pela Administrao Pblica Federal para
reajustar os insumos do contrato de acordo com a variao efetiva de cada um em particular, tem-se que seu
fundamento legal est nos arts. 40, inc. XI, e 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93. Dentro desta lgica, aplicvel
repactuao as regras do Plano Real estudadas, mormente quanto periodicidade mnima de um ano.
Foi necessrio ressaltar que a Instruo Normativa SLTI/MOPG n. 02/2008, alterada pela Instruo
Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009 e o Parecer AGU JTB n. 01/2008, na linha do Acrdo n. 1563/2004, do
Tribunal de Contas da Unio, foram o marco divisrio do tema.
Atualmente a repactuao compreendida definitivamente como critrio de reajuste, que regula a
variao de custos decorrentes de mo-de-obra e custos de outros insumos necessrios execuo do servio,
tendo sido consolidada na IN/SLTI/MPOG n. 02/2008, com as alteraes procedidas pela IN SLTI/MPOG n.
03/2009.
Quanto ao reajuste da mo-de-obra, a contagem da anualidade se d conforme a data-base da categoria,
instituda por acordo, conveno ou dissdio coletivo. A primeira repactuao conta-se da data desses
instrumentos coletivos ou eventualmente de data anterior (fato gerador), ou de data anterior, quando for
contemplada vigncia retroativa.
Quanto aos demais insumos, podem ser reajustados conforme estipulao contratual, podendo ser
estabelecido ndice econmico, cuja anualidade conta-se da data limite para o oferecimento da proposta, no
havendo maiores dificuldades em seu processamento.
Quantos aos efeitos financeiros, como a repactuao um critrio de reajuste complexo, a repactuao
baseada na alterao salarial deve ter efeitos retroativos data-base da categoria, posto que j submetida
disciplina legal da periodicidade de (1) um ano. Ou seja, os salrios das categorias profissionais so reajustados a
cada ano, razo pela qual o reajuste contratual dos insumos ou repactuao deve alcanar a data-base da
categoria ou eventualmente seus efeitos financeiros retroativos, em funo da qual o contratado j ter assumido
o nus advindo do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Do contrrio, limitar os efeitos
financeiros data da concluso da negociao ou no mximo retroagir data do requerimento do contratado
seria afrontar o preceito constitucional da manuteno das condies efetivas da proposta.
Cumpre salientar tambm que, sendo a repactuao um critrio de reajuste, com j dito, o apostilamento
a forma procedimental da sua efetivao, no sendo necessrio o termo aditivo, uma vez que se trata de mera
reposio inflacionria, e no de alterao contratual. Nada impede, porm, que a repactuao seja procedida por
termo aditivo, o que admitido pelo Tribunal de Contas da Unio; mas ainda assim, tal procedimento no
caracteriza alterao contratual.
Independentemente do instrumento jurdico a ser adotado - apostila ou termo aditivo -, conveniente
submeter o procedimento ao exame do rgo consultivo, em razo da complexidade do assunto e das
implicaes jurdicas envolvidas, que transcendem, evidentemente, a questo do clculo aritmtico.
Por fim, as regras da precluso lgica devem ser observadas, conforme os parmetros normativos
institudos. Todavia, os contratos devem ser redigidos de forma a se prever expressamente as hipteses em que
se opera a precluso.

IN TE CONFIDO IESU

40

5.REFERNCIAS

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______.
Advocacia-Geral
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Consultoria-Geral

da

Unio.

Parecer

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