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ENSINO FUNDAMENTAL: RESPONSABILIDADE APENAS DOS MUNICPIOS?


Nicholas Davies, prof. da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ
Nos ltimos anos tem sido alegado que o ensino fundamental (EF) responsabilidade prioritria
ou at exclusiva dos Municpios, que isso estaria previsto na Constituio Federal (CF) (BRASIL,
1988) e/ou na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) (BRASIL, 1996b), e seria uma
justificativa para a municipalizao, ou seja, para a transferncia de matrculas e/ou escolas estaduais
para as prefeituras. Tal alegao no tem fundamento legal nenhum, apenas reflete uma opo de
poltica educacional de governos estaduais e/ou do federal, e comum em documentos de autoridades
ou textos acadmicos.
Por exemplo, Maria Helena Guimares de Castro, presidente do INEP (Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais) no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), constatando a
grande transferncia de matrculas do ensino fundamental das redes estaduais para as municipais,
afirmava, na apresentao do Censo Escolar de 2001 (CASTRO, 2002, p. 5), que "Essa mudana faz
parte do processo de municipalizao, previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e
motivado pelo FUNDEF". Ulysses Semeghini, diretor do Departamento de Acompanhamento do
FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio) no governo de FHC, alegou que "de acordo com a legislao vigente, compete aos
municpios atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil, e aos Estados e
Distrito Federal, tambm no ensino fundamental, especialmente das ltimas quatro sries, e no ensino
mdio" (SEMEGHINI, 2001, meu grifo). Dermeval Saviani (2001, p. 209), conhecido estudioso
acadmico da legislao educacional, por sua vez, equivocou-se, na 7 a. edio do seu livro sobre a
LDB, ao informar que "o ensino fundamental definido como prioridade dos municpios e o ensino
mdio, prioridade dos Estados". Tambm Libneo, Oliveira e Toschi (2012, p. 162) se equivocaram ao
dizer (na 10 edio de seu livro) que a CF de 1988 teria atribudo aos municpios a responsabilidade
pelo ensino fundamental. Outro erro pode ser encontrado no seguinte trecho do livro de Marisa Duarte
e Geniana Faria (2010, p. 24): Em 1996, a promulgao da Emenda Constitucional 14, que instituiu o
Fundef e a aprovao da LDB responsabilizam estados pela oferta do Ensino Mdio e municpios pela
educao pr-escolar. Outro equvoco o estudo Reforma do Estado e descentralizao, de Sonia
Draibe (1998, p. 10), segundo o qual com base no texto constitucional

aos municpios cabe

preferencialmente a oferta de ensino pr-escolar e fundamental, aos Estados cabendo preferencialmente


o ensino mdio (grifo no original),

A legislao mostra justamente o contrrio. O caput e o inciso I do art. 208 da CF estipula que o
Estado (no sentido de Poder Pblico, ou seja, todas as esferas de governo) obrigado a garantir EF,
inclusive a quem no pode frequent-lo na idade prpria. O pargrafo 3 do art. 212, por sua vez, fixa
que a distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do
ensino obrigatrio (o EF). O Art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da
CF, por sua vez, determinava a aplicao de no mnimo 50% dos percentuais mnimos de impostos do
Poder Pblico previstos no art. 212 da CF, ou seja, 12,5% (50% de 25%), no caso dos Estados, DF e
Municpios, e 9% (50% de 18%), no caso da Unio, na universalizao do EF e erradicao do
analfabetismo.
A Emenda Constitucional n.14 (BRASIL, 1996a), por sua vez, alm de criar o FUNDEF,
vinculado exclusivamente ao EF e formado por impostos do governo estadual e das prefeituras, alterou
tal disposio obrigando Estados, DF e Municpios a aplicarem no mnimo 15% dos impostos na
manuteno e desenvolvimento do EF, e o governo federal a aplicar no mnimo o equivalente a 30%
dos 18% (= 5,4%) dos impostos na manuteno do EF e na erradicao do analfabetismo. Alm disso, a
EC n.14 modificou o art. 211 da CF, estipulando que os municpios atuaro prioritariamente no EF e
na educao infantil (EI), e os Estados e o Distrito Federal, prioritariamente no EF e mdio, no
definindo que um determinado nvel ou modalidade de ensino seja responsabilidade exclusiva ou
prioritria de governos municipais ou estaduais. H, neste caso, uma questo semntica
importantssima, pois a EC 14 no afirma que o EF e a EI so responsabilidade prioritria dos
Municpios. Se o fizesse, isso permitiria aos governos estaduais se livrarem legalmente da EI e do EF,
como tm feito nos ltimos anos, sobretudo depois da implantao obrigatria do FUNDEF, em 1998.
Quando a EC 14 fixou a atuao prioritria dos Municpios, isso no pode ser interpretado como
impedimento para Estados e mesmo a Unio atuarem no EF e na EI. Em outras palavras, prefeituras,
governos estaduais e governo federal podem atuar em qualquer nvel de ensino, mas prefeituras devem
primeiro atender ao EF e EI e, depois, uma vez satisfeita essa necessidade, podem atuar em qualquer
outro nvel ulterior (mdio e superior), conforme estipula o inciso V do art. 11 da LDB, e mesmo assim
com recursos fora dos 25% dos impostos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino
(MDE).
Alm disso, o 2 do art. 5 da LDB estabelece que o Poder Pblico [que abrange as trs
esferas de governo: Unio, Estados e Municpios] assegurar em primeiro lugar o acesso ao ensino
obrigatrio [o ensino fundamental], nos termos deste artigo, contemplando em seguida os demais nveis
e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais. Ou seja, primeiro Estados,

DF e Municpios devem assegurar o EF e, depois, no caso dos Municpios, a EI e, no caso dos Estados,
o ensino mdio.
Outra confirmao o inciso VI do Art. 10 da LDB, segundo o qual os Estados devem
assegurar o EF e oferecer, com prioridade, o ensino mdio (EM). Alega-se que com prioridade
significa atendimento prioritrio do Estado ao EM e a secundarizao do EF, transferido para os
Municpios atravs da municipalizao. Se as disposies constitucionais e legais j citadas no so
suficientes para refutar tal interpretao, basta lembrar que este inciso deixa claro que primeiro o
Estado (no sentido de governo estadual) deve assegurar o EF (juntamente com os Municpios) e,
depois, oferecer com prioridade o EM, o que significa que, uma vez assegurado o EF (regular e
educao de jovens e adultos - EJA), a sua prioridade no nem a EI nem o ensino superior.
Na verdade, com base no inciso II do Art. 10 da LDB, os Estados devem ser mais responsveis
pelo EF do que os Municpios, pois ele prev que eles definiro com os Municpios, formas de
colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das
responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em
cada uma das esferas do Poder Pblico. Ora, os governos estaduais, sobretudo porque ficam com a
maior fatia do maior imposto (75% do ICMS), dispem de muito mais recursos por aluno do que os
Municpios e, por isso, deveriam assumir uma responsabilidade maior pelo EF. Segundo o Balano do
Setor Pblico Nacional, publicado em 2012 pela Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, STN,
2012), a receita lquida (ou seja, aps transferncia da parcela devida aos municpios) de impostos dos
governos estaduais (23 forneceram dados) em 2010 teria sido de cerca de R$ 282 bilhes (os dados do
Distrito Federal foram excludos, pois o DF no tem Municpios). Os Municpios (4.283 forneceram
dados, dos 5.564 existentes), por sua vez, teriam tido uma receita de impostos de R$ 182 bilhes, ou
seja, R$ 100 bilhes a menos do que a receita de impostos dos Estados (R$ 282 bilhes). J o nmero
de matrculas municipais na educao bsica em 2010 (23.722.411) foi bem maior do que as estaduais
(20.031.988). Em outras palavras, as prefeituras arrecadaram bem menos impostos (R$ 100 bilhes a
menos) para atender a um nmero maior de matrculas (+ de 3,7 milhes) na educao bsica do que os
governos estaduais. Em suma, os governos estaduais, por arrecadarem mais impostos do que as
prefeituras, deveriam se responsabilizar muito mais pelo EF do que as prefeituras.
Alm disso, a responsabilidade pelo EF no s dos Estados e Municpios, mas tambm da
Unio, segundo a CF e a LDB. O 1 do art. 211 da CF de 1988, por exemplo, estipulava que a Unio
prestaria assistncia tcnica e financeira para o atendimento prioritrio escolarizao obrigatria (EF).
Embora o novo 1 deste artigo reformulado pela EC n.14 (BRASIL, 1996a) no tenha se referido a
esta escolarizao, ela continuou presente tanto nesta EC (que previa que a Unio deveria aplicar pelo

menos o equivalente a 30% dos 18% na erradicao do analfabetismo e na manuteno do ensino


fundamental) quanto na LDB, cujo inciso III do Art. 9 atribui Unio o papel de exercer funo
redistributiva e supletiva, que permanece insignificante, pelo menos em termos nacionais, uma vez que
o Brasil continua com milhes de analfabetos e a contribuio do governo federal para o FUNDEF em
2006 foi irrisria: menos de 1% (R$ 300 milhes) da receita total (R$ 35,9 bilhes). Mesmo no
FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao), a complementao federal gira em torno de 10% da contribuio dos
Estados, DF e Municpios. Segundo o stio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(www.fnde.gov.br), a previso de receita nacional do FUNDEB em 2012 de R$ 114 bilhes, formados
por R$ 104,5 bilhes de contribuio dos Estados, DF e Municpios e apenas R$ 9,5 bilhes de
complementao federal.
A Emenda Constitucional n.53 (BRASIL, 2006), por sua vez, vincula os recursos do FUNDEB
EI e ao EF, no caso dos Municpios e do Distrito Federal, e ao EF e ao EM, no caso dos Estados e do
Distrito Federal, confirmando a responsabilidade conjunta de Estados e Municpios pelo EF.
Em sntese, com base na CF e na LDB, o EF, ao contrrio do alegado por governantes e aceito
sem questionar por muitos educadores, inclusive acadmicos, responsabilidade conjunta do governo
estadual e das prefeituras e tambm, atravs de ao redistributiva e supletiva, do governo federal, no
sendo, pois, responsabilidade apenas das prefeituras. Na verdade, com base na maior capacidade
financeira dos Estados, estes deveriam assumir uma responsabilidade maior pelo EF, conforme prev o
inciso II do Art. 10 da LDB, porm no o que vem acontecendo nos ltimos 15 anos, em
consequncia da municipalizao em larga escala induzida pelo FUNDEF a partir de 1998.
Se as prefeituras no so as nicas ou mesmo principais responsveis pelo EF (o nico
obrigatrio, pelo menos at o final de 2015, pois a Emenda Constitucional 59, de 2009, prev que o
ensino obrigatrio abranger a faixa etria de 4 a 17 anos at 2016), por que aceitaram a
municipalizao em larga escala sobretudo desde a implantao do FUNDEF, em 1998? Uma hiptese
plausvel pode ser o horizonte eleitoreiro, de curtssimo prazo dos prefeitos, que viram no FUNDEF e
veem no FUNDEB a possibilidade de obter mais recursos financeiros ao aceitar a transferncia de
matrculas estaduais para sua gesto, alm de ampliar o seu poder poltico com a possibilidade de
nomeao de diretores e funcionrios sem concurso pblico.
Referncias bibliogrficas

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Sugestes de leitura:
Os artigos citados da Constituio Federal de 1988, de suas emendas e da LDB