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Jefferson O. Goulart
Prefcio
Gilberto Bercovici
As Mltiplas Faces da
Constituio Cidad
Textos
Othon Jambeiro
A comunicao na
Constituio
1988
ae
Othon Jambeiro
A comunicao na
Constituio de 1988
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nais, relativos ao tema em anlise, expressan1 mais fortemente o pensamento conservador, largamente predominante na Constituinte. Alguns avanos
foram conseguidos, em bases sociais-democratas, mas quase todos se tornaram letra-morta. Exemplo marcante disso o Conselho de Comunicao
Social - ativado apenas 14 anos depois (!), em junho de 2002, e desativado
em 2006 (I) -, cuja criao, com nome, poder e finalidades completamente
distintas da proposta original', desde o incio se caracterizou como uma
falsa vitria das chamadas foras progressistas na Constituinte.
A CONSTITUiO DE 1934: A REVOLUO RENDE-SE LEGALIDADE
Com o advento do sculo XX e as mudanas ocorridas na base socioeconmica nacional, uma nova mentalidade se expandiu nos meios urbanos. A insatisfao com o modelo de Estado vigente levou Revoluo
de 1930. Inaugurou-se, ento, uma nova concepo de Estado, que passou
a ser visto no mais apenas como um simples mediador dos 'indivduos
livres', como advogava o liberalismo clssico, mas tambm como um Estado
interventor e planejador, responsvel pela promoo do 'bem comum'.
A Constituio de 1934 foi o primeiro 'contrato' deste novo Estado, sendo, portanto, um marco de capital importncia na histria poltica e
constitucional brasileira. No que tenha fugido dos princpios liberais, aos
quais se submeteu, mas sim porque admitiu a convivncia desses princpios
com concepes menos individualistas e mais sociais e com um regulado,
porm efetivo, intervencionismo do Estado na gesto da sociedade.
A Revoluo de 1930 foi um movimento de jovens oficiais das foras
armadas e setores urbanos emergentes, e constituiu-se como um rompimento com o modelo poltico e econmico at ento hegemnico. Combatendo
claramente a poltica do 'caf-com-leite' e a chamada Poltica dos Governadores', os revolucionrios propuseram e implementaram uma plataforma
de modernizao do pas e o incentivo sua industrializao.
Ao assumir o poder, Getlio Vargas, o lder inconteste da Revoluo,
buscando implementar as mudanas prometidas, iniciou uma 'limpeza' geral
na poltica, indicando interventores nos estados para substituir os governadores eleitos pelo velho regime. Atuando sem base jurdica legal, uma vez que
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As Mltiplas
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Faces da Constituio
Cidad
Numa preocupao que pode ser entendida tanto como reserva de mercado para a mo-de-obra nacional quanto como precauo contra influncias
'colonialstas,a Constituio determinou que o controle das empresas jomalsticas, ou de carter noticioso (Art. 131), assim como sua administrao (Art. 136),
ficassem nas mos de brasileiros natos e com residncia no pas. Somente estes
poderiam exercer "a responsabilidade principal e a de orientao intelectual ou
administrativa da imprensa poltica ou noticiosa" (Art. 131). Previa tambm que
haveria uma lei orgnica de imprensa, que estabeleceria regras relativas ao trabalho dos redatores, operrios e demais empregados, assegurando-lhes estabilidade,
frias e aposentadoria. Alm disso, o art. 135 determinava que fosse elaborada lei
fixando percentagem mnima obrigatria de empregados de nacionalidade brasileira (Art. 135) nas empresas concessionrias de radiodifuso.
Aos parlamentares ficava negado o direito de serem diretores, proprietrios ou scios de concessionrias de radiodifuso, assim como de
qualquer outra que tivesse contrato com a administrao pblica federal,
estadual ou municipal.
No seu todo, a Constituio de 1934 implementou um realismo que
ficou ausente na Constituio de 1891, fortalecendo o modelo de Estado
interventor, desejado pelos revolucionrios de 1930.
A CONSTITUiO DE 1937: NASCE O ESTADO NOVO
Promulgada a nova Constituio, o Congresso Nacional elegeu indiretamente Vargas para um mandado de quatro anos (I934-1938), fixandose, desde ento, que o prximo presidente seria eleito pelo voto direto da
populao. Decorridos trs anos, tornou-se acirrada a guerra ideolgica
entre, de um lado, a Aliana Nacional Libertadora (ANL), movimento de
esquerda, de orientao marxista, hegemonizado pelo PCB - Partido Comunista do Brasil, e, de outro, a Ao Integralista Brasileira (AIB), grupo
de extrema direita, com forte inclinao nazi-fascista. Era um perodo de
fortalecimento da esquerda em geral, com um grande crescimento do Partido Comunista, que pouco a pouco se tornou o principal grupo de oposio
ao governo Vargas, contra o qual tentou um golpe de estado, em 1935 - a
chamada Intentona Comunista.'
O governo estimulou, ento, entre a populao, o medo a U111asuposta 'ameaa vermelha: e decretou Estado de Stio". Em seguida, com base
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A Intentona
Comunista
de movimento
insurrecionalliderado
ao governo
o Congresso e suspendendo
A comunicao
na Constituio
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num falso plano dos comunistas para implantar no Brasil uma sociedade
socialista - Plano Cohen" - elaborado, na verdade, por seus auxiliares, Vargas deu, em aliana com o Exrcito, um golpe de Estado. Tornou sem efeito
a Constituio de 1934 e outorgou outra, escrita a uma s mo", e com fortes
conotaes fascistas, quase uma cpia da Constituio Polonesa." Nasce a
o autoproclamado
Estado Novo, um regime ditatorial em que Vargas detm
poder absoluto, o que se prolongaria at 1945.
A nova Constituio manteve a competncia privativa da Unio sobre
os servios de Correios e sobre a explorao dos servios de radiocornunicao e telgrafos (Art. 15, VI e VII), estes ltimos continuando
a poder ser
concedidos a terceiros, como j previa a Constituio anterior. Tambm foi
mantida a competncia privativa da Unio para legislar sobre estes servios,
podendo os legislativos estaduais elaborar leis complementares,
desde que
no contraditrias com a lei federal e submetidas aprovao de Vargas (Art.
16, 17 e 18). Manteve-se, igualmente, a proibio ao membro do Parlamento
Federal de "exercer qualquer lugar de administrao ou consulta ou ser proprietrio ou scio de empresa concessionria de servio pblico" (Art. 44, c).
Quanto censura, a Constituio repetiu a anterior, embora fechasse
bem mais o cerco. Por exemplo, enquanto na Constituio de 1934 (Art.
113, 8) a inviolabilidade da correspondncia
era garantida, na de 1937 era
vlida tambm para a inviolabilidade
do domiclio, mas ambas passaram
a ser relativas, uma vez que eram permitidas "excees': expressas em lei
(Art. 122, 6). Da mesma forma, o direito expresso do pensamento foi
mantido, salvo prescries de lei, como: garantia da paz, ordem e segurana
nacional; defesa da moralidade pblica, dos bons costumes e da infncia e
da juventude; proteo do interesse pblico, bem-estar do povo e segurana
do Estado (Art. 122, 15, "a", "b" e "c"). Ou seja, a censura era uma realidade
no disfarada na Constituio de 1937.
Ficou prevista a elaborao de lei especial para a imprensa, para
a qual foram estabelecidos princpios, entre os quais o carter pblico da
funo da imprensa, a publicao obrigatria de comunicados do governo,
o direito gratuito de resposta, a proibio de anonimato, a pena de priso
para o diretor responsvel pelos abusos e pecuniria para a empresa (Art.
145). Foram mantidos idnticos aos da Constituio de 1934 os artigos 146
(Idem ao Art. 136 da Constituio de 1934), que dizia respeito ao controle
clara tentativa
de estimular
a um importante
general comunista
no
bastante severos na luta contra a os seus inimigos. O uso de seu nome foi uma
deputado
e ministro da Justi-
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Art. 5 - Compete Unio: (...] XII- explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso, os servios de
telgrafos, de radiocomunicao, de radiodifuso [...].
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A DITADURA
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Ficou mantida a proibio aos parlamentares de participar de empresas que explorassem servios concedidos, a includa a radiodifuso, estabelecendo-se como pena para a infringncia deste dispositivo a perda do
mandato. Igual proibio atingiu os estrangeiros, as sociedades por aes ao
portador e as sociedades que tivessem como acionistas, ou scios, estrangeiros ou pessoas jurdicas. Os partidos polticos permaneceram autorizados a
participar de empresas de rdio e TV.
Embora reafirme a livre manifestao de pensamento, de convico
poltica ou filosfica, bem como a prestao de informao independentemente de censura, o texto constitucional ressalva a excepcionalidade das
diverses e espetculos pblicos. A publicao de livros, jornais e peridicos continua no dependendo de licena da autoridade. Contudo, deixa alta
margem de subjetividade para apreciao do regime militar quando afirma
que no sero toleradas "a propaganda de guerra, de subverso da ordem ou
de preconceitos de religio, de raa ou de classe, e as publicaes e exteriorizaes contrrias moral e aos bons costumes" (Art. 153).
A nova Constituio determina que,
sem prejuzo da liberdade de pensamento e de informao, a lei poder estabelecer outras condies para a organizao e o funcionamento das empresas jornalsticas ou de televiso e de radiodifuso,
no interesse do regime democrtico e do combate subverso e
corrupo (Art. 174).
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Constituio de 1967, Artigo 153, 8: livre a manifestao de pensamento, de convico poltica ou filosfica, bem como a prestao de informao independentemente
de censura, salvo quanto a diverses e espetculos pblicos, respondendo cada um, nos termos da lei, pelos abusos que cometer. assegurado o direito de
resposta. A publicao de livros, jornais e peridicos no depende de licena da autoridade. No sero, porm,
tolerados a propaganda de guerra, de subverso da ordem ou de preconceitos de religio, de raa ou de classe,
e as publicaes e exteriorizaes contrrias moral e aos bons costumes.
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Estava, pois, autorizado o regime militar a elaborar leis que pusessem a radiodifuso sob seu controle, bastando para isso alegar a necessidade
de preservar a democracia e proteger o pas da subverso. O estado de stio
foi mantido como possibilidade, dependendo de aprovao do Conselho de
Segurana Nacional, podendo haver, neste caso, "censura de correspondncia, da imprensa, das telecomunicaes
e diverses pblicas".
Comparada com a Constituio de 1946, a de 1967 apresenta algumas mudanas significativas, no que se refere Comunicao:
1) A Constituio de 1946 determinava que no fosse tolerada a divulgao de processos violentos por subverso da ordem poltica e social. A nova Constituio eliminou de seu texto as expresses "processos violentos" e "poltica e social", tornando genrica a disposio
que tornava crime de subverso da ordem, isto , seria crime o que
fosse entendido como "propaganda de subverso da ordem". A alterao possibilitou considerar crime o simples falar contra qualquer
aspecto do regime;
2) As expresses radiodifuso,
telegrafia, radiocomunicao
e telefonia, usadas na Constituio de 1946, desapareceram,
para dar lugar
ao termo genrico Servios de Telecomunicaes,
emprestado do
Cdigo Nacional das Telecomunicaes
que o Congresso aprovara
em 1962;
3) A Polcia Federal ganhou status constitucional e, junto com ela, COIUO
uma de suas misses, a censura em toda a mdia e nos espetculos
pblicos;
4) O Congresso ficou autorizado a reorganizar, se necessrio, a estrutura e o funcionamento
da mdia, no interesse do regime democrtico
e da luta contra a subverso e a corrupo. Isto era uma bvia ameaa mdia, que poderia ter sua liberdade limitada a qualquer momento, por um Congresso na poca extremamente
dcil vontade
do governo militar.
A CONSTITUiO DE 1988: UM NOVO COMEO
O Contexto
A convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte para reorganizar a vida poltica, econmica e social do pas foi o pice da transio
para a democracia, aps 20 anos de ditadura, semiditadura
e democracia
relativa. Uma transio iniciada pelas elites militares, em 1974, aps signi-
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ficativa vitria eleitoral das foras progressistas agrupadas no MDB-Movimento Democrtico Brasileiro, com o carter de uma liberalizao controlada, concluda 10 anos depois por meio de um acordo negociado com as
elites polticas.
Pelo menos cinco fatores parecem ter sido decisivos no deslanche e
consolidao do processo de transio.
Primeiro, o acirramento das divergncias entre os militares da softline - liderados pelo Presidente Ernesto Geisel e seu principal auxiliar,
general Golbery do Couto e Silva - e os da hard-line, que controlavam os
chamados 'rgos de segurana, em cujo rol estavam o Servio Nacional de
Informaes (SNI), os servios secretos do Exrcito, Marinha, Aeronutica
e Polcias Militares de todos os estados da federao, e ainda rgos especificam ente criados para a represso poltica, tais como Doi-Codi e Operao
Bandeirantes.
Segundo, a ressurreio da sociedade civil, conduzida por entidades tais como ABI, OAB e SBPC; partidos polticos legais, como o MDB
(depois transformado em PMDB), ajudado posteriormente pelo PT, PDT,
PSB, e ilegais, como PCB e PCdoB; entidades de trabalhadores, de servidores pblicos e de profissionais liberais; e movimentos polticos, culturais e
sociais por anistia, democracia, desenvolvimento, liberdade de expresso, e
eleies livres e diretas.
Terceiro, a imprensa que, por meio da implementao de um estilo
de jornalismo voltado para a investigao de todos os ngulos, interfaces,
causas e consequncias dos fatos contidos nas principais notcias, corajosamente iniciou e manteve urnapostura de denncia de atos de corrupo nos
governos militares, ao mesmo tempo em que clamava pelo estabelecimento
de um estado de direito, dirigido por um governo democrtico. Uma 'imprensa alternativa' extremamente combativa e destemida teve papel crucial
no processo.
Quarto, o 'novo sindicalismo, um forte movimento de trabalhadores no ligado s tradicionais federaes e confederaes nacionais de sindicatos' que passou a privilegiar aes baseadas no contato direto com os
operrios, em seus locais de trabalho, e que promoveu greves polticas e
econmicas, principalmente em So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Quinto, a campanha 'antiestatista, conduzida pelos empresrios,
particularmente pela poderosa Fiesp- Federao das Indstrias do Estado
de So Paulo, que reivindicava o fim da ao direta do Estado na economia
nacional e na formulao de polticas especficas para setores empresariais,
em detrimento do livre jogo do mercado.
Esses fatores tiveram decisiva influncia na aceitao pelos militares
de um grau de democratizao bem alm de sua inicial proposta de liberaliza-
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o lenta, gradual e restrita': Na verdade, a conjuno de todos eles, que assumiram rapidamente carter nacional e abrangeram manifestaes de todas as
classes sociais, levou os militares a aceitar sua completa sada do poder.
A mudana de regime foi, ao final do processo, efetuada pela elite
poltica, que por meio de negociaes e frmulas institucionais arranjou os
termos da transformao
do regime autoritrio em democracia liberal, sob
controle civil. Evitando sequelas danosas ao tnue poder civil e rupturas
ideolgicas e estruturais na organizao do Estado, polticos, homens de
negcio e lderes militares negociaram inclusive o poder com que cada um
desses setores deveria entrar na chamada Nova Repblica, nome que os negociadores civis escolheram para o regime de transio a ser instalado.
O governo civil que se seguiu ao regime militar nasceu, portanto,
comprometido
com - e tinha de ser constru do sobre - as fundaes do
regime autoritrio que ele substituiria. Em conseqncia,
o grau de continuidade dos administradores
e polticos do antigo regime foi muito alto,
uma vez que a maior parte das elites poltica, administrativa
e tcnica que
dera sustentao ao regime militar permaneceu
no controle das estruturas
de poder do pas.
Exemplo disso foi o Ministrio das Comunicaes,
entregue a Antonio Carlos Magalhes, um poltico que apoiara abertamente a ditadura
militar e era altamente comprometido
com os radiodifusores
- inclusive
porque tambm o era -, que manteve como seu Secretrio-Geral
Rmulo
Villar Furtado, que havia exercido a mesma funo, nos trs ltimos governos militares, por onze anos seguidos. Em consequncia, nada foi feito para
mudar, desenvolver e aperfeioar a regulamentao
da radiodifuso
nem
reformar a Lei de Imprensa. Straubhaar (1989) acredita que isto ocorreu
porque o governo civil identificava os meios de comunicao como um instrumento de poder que fazia tanto sentido para ele quanto tinha feito para
o regime militar.
O certo que o contexto do Brasil nos anos 1980 era o de uma sociedade urbanizada e industrializada,
com uma expressiva classe mdia, cujos
poder econmico, preferncias culturais e estilo de vida a transformaram
naturalmente
em efetiva massa consumidora.
Pressionadas pela rapidez
do desenvolvimento
econmico que a ditadura militar tinha conseguido
implementar, as velhas estruturas, instituies e organizao social tornaram-se inadequadas s novas relaes econmicas e sociais no pas. Novos
elementos, caracteres e ideias comearam a agir e a desempenhar
papis
significativos na construo de uma dimenso pblica da sociedade, nos
eventos artsticos e esportivos, na mdia, no turismo, bem como na ampliao da participao
popular nos aspectos culturais, sociais, econmicos e
polticos da sociedade.
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~A~s~M~~lti~pl~as~F~ac~e~sd~a~C~on~s~tit~ui~~o~Ci=da~d
12
Forma de propaganda
aparentando
no intencionalidade.
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dos trabalhos.
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Tendo como base essas diretrizes, foram elaboradas propostas especficas para um captulo constitucional tratando da Comunicao, sendo
seus principais pontos:
1) Todo meio de comunicao de massa deve ser explorado por entidades sem fins lucrativos;
2) Um Conselho Editorial, eleito pelos empregados, deve ser instalado
em todo meio;
3) Um Conselho Nacional de Comunicao Social composto por 15
representantes de entidades profissionais e sociais deve ser institudo
para conceder licenas de qualquer tipo de servio de rdio ou TV;
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E)
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CONCLUSO
No cmputo geral, o resultado final da Constituinte criou novas
obrigaes e direitos na rea da Comunicao e alterou outros constantes
dos atos regulatrios ento existentes:
1)
Ficou intocado o carter nacionalista da radiodifuso, permitindose sua explorao exclusivamente a brasileiros. O artigo 222, contudo, abre a possibilidade de, alm dos brasileiros natos, tambm
os naturalizados h mais de 10 anos poderem ser concessionrios.
Contudo, a chamada Lei do Cabo, aprovada em 1995, permitiu a
participao de at 49% de capital estrangeiro na explorao deste
tipo especfico de servios de TV. Portarias do Ministrio das Comunicaes, de 1997, permitiram a participao de at 100% de
capital estrangeiro em empresas que exploram servios de TV via
tecnologia MMDS e DTH. E, finalmente, Emenda Constitucional,
aprovada em 2002, permitiu a participao de at 30% de capital
estrangeiro na imprensa e na radiodifuso. Neste ltimo caso, en-
2)
3)
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5)
6)
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Cidad
no impediu que a
Abert conseguisse, neste caso, um dos seus grandes intentos: retirar
do presidente da Repblica a prerrogativa de negar a renovao
das concesses de rdio e TV, como tinha sido estabelecido pela
Regulamentao dos Servios de Radiodifuso, em 1963. A alegao para a incluso do dispositivo na Constituio foi o excesso
de poder do presidente e a perigosa dependncia da indstria da
radiodifuso a uma pessoa. Tal dispositivo torna quase impossvel
recusar uma renovao, vez que grande nmero dos parlamentares
tem interesse direto ou indireto em emissoras de rdio e TV, sendo,
portanto, parte interessada no jogo corporativo de influencias no
Congresso Nacional;
8) O Conselho de Comunicao Social foi criado como um rgo consultivo do Congresso, e at hoje o nico dispositivo constitucional diretamente relacionado com a rea de radiodifuso que mereceu legislao complementar. Regulamentado pela Lei n- 8.389, de
30.12.1991, suas misses abrangem a emisso de pareceres - desde
que solicitados pelo Congresso Nacional - sobre tudo que se refira Comunicao Social, inclusive as interfaces desta rea com
a Cultura. Isto significa que o Conselho pode tratar de assuntos
to variados como: liberdade de pensamento, criao e expresso;
produo e programao de rdio e TV; monoplio e oligoplio no
setor da mdia; objetivos educacionais, artsticos, culturais e informativos dos programas de rdio e televiso; complementaridade
dos sistemas privado, pblico e estatal de explorao dos servios
de TV e rdio; e concesso e permisso desses servios. Instalado
em 2002, foi, contudo, desativado em 2006;
9) A nova Constituio aboliu completamente a censura, sob qualquer
forma, seja poltica, ideolgica ou artstica. Agora o governo federal
pode apenas classificar os programas de rdio e TV em termos de
propriedade e impropriedade para faixas de idade determinadas,
em relao a horrios de exibio, tornando pblica essa classificao, com o carter de recomendao em vez de obrigao;
10) O uso abusivo do poder econmico, visando ao domnio de mercados, eliminao de competio e manipulao de preos, deve
ser objeto de lei complementar (jamais feita). O artigo 220 afirma
explicitamente que a mdia no pode ser direta ou indiretamente
objeto de monoplio ou oligoplio;
11) O governo deve criar meios legais para assegurar aos indivduos
e famlias a possibilidade de defesa contra programas de rdio e
TV que desobedeam aos princpios que a Constituio estabelece
A comunicao
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na Cpnstituio
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para eles. Esses princpios, contidos no artigo 221, so: (a) preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
(b) promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo
independente
que objetive sua divulgao; (c) regionalizao
da
produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; (d) respeito aos valores ticos e sociais da pessoa
e da famlia. Tambm neste caso jamais se elaborou a necessria
legislao complementar;
O governo deve assegurar a proteo do pblico contra a propaganda comercial de bens, prticas e servios que sejam malficos
sade e ao ambiente. Em consequncia,
anncios de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos
e terapias devem ser restritos e devem conter avisos sobre seus riscos, quando necessrio;
Pessoas fsicas podem possuir at 100% do capital social de uma
empresa concessionria
de servios de radiodifuso.
Pessoas jurdicas podem ter apenas at 30%, sem direito a voto, mesmo que se
trate de partido poltico ou empresa cujo capital pertena exclusiva e nominalmente
a brasileiros. Em 2002, emenda Constituio
permitiu a participao de capital estrangeiro na mdia brasileira
com at 30% do capital, sendo-lhe negada, entretanto, participao
na definio dos contedos;
A nova Constituio assegura a liberdade de palavra, o direito de
resposta, privacidade, e compensao
por danos morais e materiais. O anonimato proibido;
Autores, artistas e toda pessoa que participe de SIIOWS, inclusive
desportistas, tm o direito exclusivo de utilizao, publicao ou
reproduo de suas obras, sendo este direito transmissvel aos seus
herdeiros, por tempo limitado, a ser estabelecido em lei.
No balano, o ponto mais bvio que desponta da anlise da Constituio de 1988 que a correlao de foras entre os grupos de interesse
presentes na Constituinte no favoreceu a transformao
dos processos regulatrios da comunicao no Brasil. No caso da radiodifuso, particularmente grave o fato de que o poder do presidente para fazer concesses de
rdio e TV, que antes era uma simples disposio legal (Cdigo Nacional de
Telecomunicaes
e Regulamento
dos Servios de Radiodifuso),
passou
a ser um dispositivo constitucional.
~ a prtica, isto significa que s uma
reforma da Constituio pode permitir o estabelecimento
de um rgo coletivo autnomo e deliberativo, semelhante ao que se pretendeu criar na
Constituinte de 1987/88, para conceder e cancelar o direito de explorao
de servios de radiodifuso.
--r
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Cidad
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Constituio dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de 1946). Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao46.
htm>. Acesso em 15 de dezembro de 2008c.
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A TV no Brasil do Sculo
xx. Salvador:
Edufba, 2001.