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REFORMA

DA
PREVIDNCIA:
UMA
INTRODUO EM PERGUNTAS E RESPOSTAS

Pedro Fernando Nery1

6 de dezembro de 2016

Mestre e Doutorando em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Ncleo de Economia, rea Economia do
Trabalho, Renda e Previdncia. E-mail: pfnery@senado.leg.br.

NDICE

APRESENTAO ...................................................................................................................................... 8
INTRODUO .......................................................................................................................................... 9
1.

O que a Previdncia? ............................................................................................................... 9

2.

O que a reforma da Previdncia?........................................................................................... 10

GRANDES NMEROS DA PREVIDNCIA ................................................................................................ 11


3.

De quanto a despesa e o dficit dos regimes previdencirios em 2016? .............................. 11

4.

Qual a magnitude dos dficits atuariais dos regimes previdencirios?.................................... 11

5.

Qual a participao da Previdncia no oramento? ................................................................. 12

PREVIDNCIA E ECONOMIA .................................................................................................................. 13


6.

Como o aumento do gasto previdencirio afeta o crescimento da economia? ....................... 13

7.

Como o teto de gastos exacerba alguns efeitos adversos da despesa com Previdncia? ....... 18

8.

Como o descumprimento do teto afeta a Previdncia? ........................................................... 22

TRANSIO DEMOGRFICA (ENVELHECIMENTO DA POPULAO) ..................................................... 24


9.

O que a transio demogrfica (envelhecimento da populao)? ........................................ 24

10.

A reforma da Previdncia far as pessoas trabalharem at morrer? ............................... 26

11.

Como a configurao da populao ir mudar daqui para frente? ...................................... 27

REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS).................................................................................. 30


APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO .............................................................................. 30
12.

O que a aposentadoria por tempo de contribuio? ......................................................... 30

13.

Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio? ........... 31

14.

Qual o valor da despesa com aposentadorias por tempo de contribuio? ........................ 31

15.
Qual a participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios e
despesas do RGPS? ........................................................................................................................... 32
16.

Qual o valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio? .................................... 32

17.

Em que Estados e regies a aposentadoria por tempo de contribuio mais relevante? 33

18.

Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por tempo de contribuio? ................ 34

19.

Os atuais aposentados so afetados pela idade mnima? .................................................... 35

20.

A idade mnima afeta quem est prestes a se aposentar? ................................................... 36

21.

Qual a regra de transio para as mudanas na aposentadoria por tempo de contribuio?


36
2

22.
Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por tempo de
contribuio? .................................................................................................................................... 36
23.

Pela proposta, quando a aposentadoria por tempo de contribuio ser integral?............ 37

24.

A idade mnima igual para mulheres?................................................................................ 37

25.

Como outros pases mantiveram tratamento diferenciado para mulheres? ....................... 39

26.

Como aderear as dificuldades da tripla jornada da mulher? .............................................. 39

27.

A idade mnima poder se elevar no futuro? ....................................................................... 40

28.

Algum tipo de idade mnima j existe atualmente? ............................................................. 40

29.

Qual a idade mnima em outros pases? ............................................................................... 43

30.

Quais pases no tm idade mnima? Qual a regra para aposentadoria nesses pases? ..... 44

31.

J existiu idade mnima no Brasil para aposentadoria por tempo de contribuio? ........... 46

IDADE MNIMA E DISTRIBUIO DE RENDA ......................................................................................... 47


32.
A idade mnima prejudica os mais pobres? Como se situam os aposentados por tempo de
contribuio na distribuio de renda? ............................................................................................ 47
33.

Em que faixas etrias esto os mais pobres no Brasil?......................................................... 49

34.
Distribuio regional da renda: quais estados mais se beneficiam com a aposentadoria por
tempo de contribuio sem idade mnima? ..................................................................................... 51
35.

Em que Estados a idade mdia de aposentadoria maior? ................................................. 55

OUTROS ASPECTOS DA APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO ........................................ 57


36.
Quem comeou a trabalhar mais cedo receber o mesmo benefcio que quem comeou
mais tarde? A idade mnima para a ATC desestimula contribuies? .............................................. 57
37.

Todo trabalhador s poder se aposentar com a idade mnima? ........................................ 57

38.
A idade mnima ampliar o contingente de trabalhadores mais velhos no mercado de
trabalho? ........................................................................................................................................... 58
39.

Que propostas alternativas da idade mnima existem?..................................................... 60

40.
Qual o tempo de contribuio exigido em outros pases para a principal modalidade de
aposentadoria? ................................................................................................................................. 62
41.

Qual a porcentagem do salrio reposta pela aposentadoria em outros pases? ................. 64

APOSENTADORIA POR IDADE (URBANA) .............................................................................................. 67


42.

O que a aposentadoria por idade urbana? ........................................................................ 67

43.

Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por idade urbana? .......................... 68

44.

Qual o valor da despesa com aposentadorias por idade urbanas? ...................................... 68

45.
Qual a participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios e despesas
do RGPS? ........................................................................................................................................... 69
46.

Qual o valor mdio da aposentadoria por idade urbana? .................................................... 69

47.

Em que Estados e regies a aposentadoria por idade urbana mais relevante? ................ 70
3

48.

Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por idade urbana? ................................ 71

49.

Os atuais aposentados so afetados pela mudana na aposentadoria por idade? ............. 72

50.

Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria por idade? .................... 72

51.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por idade?................ 72

52.

Pela proposta, quando a aposentadoria por idade ser integral? ....................................... 72

53.
Qual o menor tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria em outros
pases?72
APOSENTADORIA POR IDADE (RURAL) ................................................................................................. 76
54.

O que a aposentadoria por idade rural? ............................................................................ 76

55.

Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria rural? .............................................. 77

56.

Qual o valor da despesa com aposentadorias rurais? .......................................................... 77

57.

Qual a participao da aposentadoria rural no total de benefcios e despesas do RGPS? .. 78

58.

Qual o valor mdio da aposentadoria rural? ........................................................................ 78

59.

Em que Estados e regies a aposentadoria rural mais relevante? .................................... 79

60.

Qual a proposta da reforma para a aposentadoria rural? .................................................... 80

61.

Os atuais aposentados so afetados pelas mudanas na aposentadoria rural? .................. 81

62.

Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria rural? ............................ 82

63.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria rural? ....................... 82

64.

Que controvrsias existem em relao aposentadoria rural? ........................................... 82

65.
Por que o segurado especial pode receber a aposentadoria rural sem necessariamente
contribuir?......................................................................................................................................... 83
66.

Por que o empregador rural no precisa necessariamente contribuir? ............................... 83

67.
Alm do aumento da arrecadao, que outros efeitos so gerados pela tributao da
exportao do agronegcio? ............................................................................................................ 84
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA ............................................................................................ 85
68.

O que o Benefcio de Prestao Continuada? .................................................................... 85

69.

Qual a quantidade de beneficirios do BPC? ........................................................................ 86

70.

Qual o valor da despesa com o BPC? .................................................................................... 86

71.

Qual a participao do BPC no total de benefcios e despesas pagos pelo INSS? ................ 87

72.

Qual o valor mdio do BPC?.................................................................................................. 87

73.

Em que Estados e regies o BPC mais relevante?.............................................................. 88

74.

Qual a proposta da reforma para o BPC? ............................................................................. 89

75.

Os atuais beneficirios so afetados pela desvinculao? ................................................... 90

76.

Como se dar a transio para as novas regras do BPC?...................................................... 90

77.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo do BPC? ................................................. 90


4

78.

Pela proposta, quando o BPC ser integral (salrio mnimo)? ............................................. 90

79.

Como funcionam os benefcios destinados ao idoso pobre em outros pases? ................... 90

80.

Que controvrsias existem em relao ao BPC?................................................................... 94

81.

Por que existem tantas aes judiciais em relao ao BPC? ................................................ 95

82.

O BPC poderia ser universal? ................................................................................................ 96

83.

A idade mnima do BPC, e das aposentadorias, deveria ser diferente em cada Estado? ..... 97

DESVINCULAO DO SALRIO MNIMO ............................................................................................... 97


84.
Com a desvinculao, qual ser o valor do BPC nos prximos anos para os atuais
beneficirios? .................................................................................................................................... 97
85.

Como aqueles que recebem um salrio mnimo se posicionam na distribuio de renda? 99

86.
Qual o piso dos benefcios previdencirios em outros pases? Existe vinculao ao salrio
mnimo? .......................................................................................................................................... 100
PENSO POR MORTE .......................................................................................................................... 103
87.

O que a penso por morte? ............................................................................................. 103

88.

Qual a quantidade de beneficirios da penso por morte? ............................................... 104

89.

Qual o valor total das penses por morte? ........................................................................ 104

90.

Qual a participao da penso por morte no total de benefcios e despesas do RGPS? ... 104

91.

Qual o valor mdio da penso por morte? ......................................................................... 105

92.

Em que Estados e regies a penso por morte mais relevante? ..................................... 105

93.

Qual a proposta da reforma para a penso por morte? ..................................................... 106

94.

Os atuais beneficirios da penso por morte so afetados pela mudana? ...................... 107

95.

Como se dar a transio para as novas regras de penso por morte? ............................. 107

96.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte? ........................ 108

97.

Pela proposta, quando a penso por morte seria integral? ............................................... 108

98.

Quem tem direito a aposentadoria e a penso receberia qual benefcio? ........................ 108

99.

O que j havia mudado na penso por morte em 2015? ................................................... 108

100.

Como outros pases restringem a penso por morte? ....................................................... 111

101.

Que controvrsias existem em relao ao desenho atual da penso por morte? ............. 114

102.

Qual o argumento para restringir o acmulo de penso e aposentadoria?....................... 115

BENEFCIOS POR INCAPACIDADE ........................................................................................................ 115


APOSENTADORIA POR INVALIDEZ....................................................................................................... 115
103.

O que a aposentadoria por invalidez? ............................................................................. 115

104.

Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por invalidez? ............................... 116

105.

Qual o valor total das aposentadorias por invalidez?......................................................... 116

106. Qual a participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios e despesas do


RGPS? 117
107.

Qual o valor mdio da aposentadoria por invalidez? ......................................................... 117

108.

Em que Estados e regies a aposentadoria por invalidez mais relevante? ..................... 118

109.

Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por invalidez? ..................................... 118

110.

Os atuais beneficirios da aposentadoria por invalidez so afetados pela mudana? ...... 119

111.

Como se dar a transio para as novas regras de aposentadoria por invalidez? ............. 119

112.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo para a aposentadoria por invalidez? .. 119

113.

Pela proposta, quando a aposentadoria por invalidez ser integral? ................................ 119

114.

Que controvrsias existem em relao aposentadoria por invalidez? ............................ 120

115.

Por que existem tantas aes judiciais em relao aposentadoria por invalidez? .......... 121

O ARGUMENTO DE QUE O DFICIT DA PREVIDNCIA NO EXISTE .................................................... 122


116.

Quem defende que o dficit da Previdncia uma falcia? ........................................... 122

117.

Por que se diz que o dficit da Previdncia no existe? ..................................................... 122

118. O que acontece quando a Previdncia tem dficit? O que mudaria com alteraes na
contabilidade?................................................................................................................................. 122
119.

Qual a posio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre essa questo? ..................... 123

120.

O governo quer zerar o dficit da Previdncia e transform-lo em supervit? ................. 123

121.

Como hoje a contabilidade do RGPS? .............................................................................. 123

122.

Por que se diz que os trabalhadores rurais devem ser excludos da contabilidade do RGPS?
124

123.

Quais as consequncias de retirar os trabalhadores rurais do RGPS? ............................... 124

124.

A Previdncia urbana superavitria? ............................................................................... 124

125.

O crescimento do nmero de benefcios maior na Previdncia urbana ou na rural? ..... 125

126.

O governo separa as informaes da clientela urbana e da rural? .................................... 126

127. Por que se diz que a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) retira recursos da
Previdncia? .................................................................................................................................... 126
128.

Quem so historicamente os principais perdedores da DRU? ........................................... 126

129.

Os recursos da DRU vo para o pagamento da dvida? ...................................................... 126

130.

Os recursos da DRU podem hoje voltar para a Seguridade? .............................................. 127

131.

A DRU inconstitucional? ................................................................................................... 127

132.

Seguridade Social e Previdncia Social so a mesma coisa? .............................................. 127

133.

O oramento da Seguridade superavitrio? .................................................................... 128

134. A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com desonerao da folha de


pagamento? .................................................................................................................................... 128
6

135.

A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com sonegao? ................................. 128

136.

A contabilidade do RGPS leva em conta a dvida ativa? ..................................................... 129

137.

A contabilidade do RGPS inclui o BPC-Loas?....................................................................... 129

138.

A contabilidade do RGPS inclui o Bolsa Famlia? ................................................................ 129

139.

A contabilidade do RGPS inclui benefcios trabalhistas? .................................................... 130

140.

A contabilidade do RGPS inclui servidores pblicos? ......................................................... 130

141.

Como o financiamento da Previdncia em outros pases? .............................................. 130

APRESENTAO

Este Texto apresenta uma introduo reforma da Previdncia, em um formato de


perguntas e respostas2. O Texto est dividido por benefcios, apresentando as modificaes
propostas pelo governo, grandes nmeros e, quando oportuno, comparaes internacionais
(com pases desenvolvidos e em desenvolvimento3) e alternativas. Inicialmente so
apresentadas as mudanas no Regime Geral de Previdncia Social, e posteriormente as dos
regimes de servidores civis e militares. Tpicos especiais so apresentados no final do texto,
como discusses sobre ajuste fiscal, contabilidade do dficit e agendas que tm sido
relevantes para o Congresso Nacional em matria previdenciria.
Ressaltamos o carter introdutrio e objetivo do Texto, que no exaure tema to
complexo: deixamos para aprofundamento sempre que possvel referncias de outros estudos,
normas e jurisprudncia. Adicionalmente, esperamos atualizar a publicao com os
desdobramentos da tramitao da proposta do governo no Congresso Nacional.

Parte deste material consta de outras publicaes da Consultoria Legislativa, em especial o Texto para
Discusso no 190, de maro de 2016.
3
As comparaes internacionais no so apresentadas para sugerir a importao de desenhos de outros pases.
Avaliamos que particularidades brasileiras devem ser sempre respeitadas: usamos comparaes internacionais
por consider-las teis na reflexo sobre o nosso sistema, podendo s vezes trazer ideias alternativas pertinentes
ao caso do pas.

INTRODUO
1. O que a Previdncia?
Pelo termo amplo Previdncia entende-se o conjunto dos regimes previdencirios
dos trabalhadores da iniciativa privada e do servio pblico. So objetos da reforma da
Previdncia o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS, o operado pelo INSS)e o Regime
Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS). O regime dos militares pode ser alvo de
modificaes em 2017, mas no integra os primeiros esforos do governo em dezembro de
2016.
A Previdncia um seguro social, termo que inclusive batiza o nome do INSS: o
Instituto Nacional do Seguro Social. Enquanto seguro social, a Previdncia repe, total ou
parcialmente, as perdas financeiras do segurado impossibilitado de trabalhar. esse o
objetivo de vrios de seus benefcios. A perda de capacidade de trabalhar tambm pode
ocorrer por conta de uma gravidez (salrio-maternidade), incapacidade fsica temporria
(auxlio-doena) ou permanente (aposentadoria por invalidez), e at priso (auxlio-recluso).
Outro exemplo em muitos pases o seguro-desemprego: a renda do trabalhador reposta
com a ocorrncia do sinistro desemprego4.
Entender a concepo da Previdncia como seguro social ajuda a entender porque
para muitos especialistas as regras brasileiras de acesso Previdncia so consideradas
distorcidas, e porque ela destoa tanto da comparao internacional. Alguns benefcios tpicos
da Previdncia foram bastante modificados no Brasil e so alterados pela proposta da reforma
da Previdncia, como a aposentadoria por tempo de contribuio: a aposentadoria
tipicamente concebida como um seguro contra a perda de trabalho pela idade avanada, e por
isso costuma ter uma idade mnima.
O desenho da Previdncia levaria atualmente a um patamar de despesa
desproporcional em relao demografia do pas. Segundo Costanzi (2015), o gasto
previdencirio brasileiro um dos 15 maiores do mundo e equivalente ao da Alemanha, um
pas com mais do que o dobro de idosos5. Essa desproporo do gasto demogrfico em um

No Brasil, o seguro-desemprego, embora materialmente previdencirio, no operado pela Previdncia.


COSTANZI, R. N.
Estrutura Demogrfica e Despesa com Previdncia: Comparao do Brasil com o
Cenrio Internacional. Boletim Informaes Fipe, dezembro de 2015.
5

pas ainda jovem, junto com a profunda e acelerada transio demogrfica (envelhecimento
da populao), daria ensejo reforma da Previdncia.
2. O que a reforma da Previdncia?
A reforma da Previdncia compreende uma Proposta de Emenda Constituio (PEC
no 287, de 2016) e projetos de lei (ainda a ser enviados pelo governo), alterando, entre outros,
regras de acesso a benefcios, forma de clculo e financiamento de todos os regimes
previdencirios.
Pela sua escala e por no ter sido to afetado pelas reformas previdencirias
anteriores, no RGPS que mais mudanas foram feitas: a trajetria de sua despesa a com
crescimento mais acentuado. Por sua vez, o RPPS da Unio foi objeto de reformas que
tornaram sua trajetria mais sustentvel: no entanto, as principais mudanas j feitas ainda
levaro dcadas para serem absorvidas. Por este motivo, e por preocupaes de desigualdade
salarial, o RPPS da Unio novamente modificado. Adicionalmente, este regime parmetro
para os RPPS de Estados e Municpios: no presente, a crise previdenciria mais imediata
sentida nos RPPS dos Estados.
J o regime dos militares das Foras Amadas no em verdade considerado um
regime de previdncia por conta das particularidades da carreira militar. O regime dos
militares das Foras Armadas deve ter alguns de seus parmetros modificados nos prximos
meses, no sendo objeto da PEC apresentada.
A opo do governo foi por uma proposta de reforma paramtrica, e no
estrutural, mantendo as caractersticas essenciais dos regimes. Os regimes continuam
sendo de repartio, em que os benefcios dos trabalhadores inativos so financiados pelos
trabalhadores em atividade no mercado de trabalho. A mudana se d nos parmetros do
regime, e no em sua estrutura, como seria uma mudana para um regime de capitalizao
(em que o beneficio de cada trabalhador custeado pelas suas prprias contribuies no
passado, capitalizadas), tpico da previdncia privada no Brasil e da previdncia pblica em
outros pases emergentes6, e tipicamente considerado uma opo neoliberal.

Como no Chile. O regime de capitalizao se caracteriza por um menor risco demogrfico, mas maiores riscos
financeiros, do que o regime de repartio. Ainda, na capitalizao os riscos envolvidos so mais individuais,
enquanto no regime de repartio, mais solidrio, os riscos recaem sobre os trabalhadores da ativa ou, em ltima
instncia, sobre toda a sociedade. Uma reforma estrutural que migrasse da repartio para a capitalizao

10

GRANDES NMEROS DA PREVIDNCIA


3. De quanto a despesa e o dficit dos regimes previdencirios em 2016?
O total da despesa com benefcios operados pelo INSS de cerca de R$ 500 bilhes,
com R$ 150 bilhes esperados de dficit (conceito que ser mais esclarecido adiante).
Adicionalmente, a despesa do governo federal com o RPPS dos servidores civis ser de cerca
de R$ 70 bilhes em 2016, com dficit de R$ 35 bilhes, segundo o Projeto de Lei
Oramentria Anual (PLOA) de 2017. J o regime dos militares fechar 2016 com uma
despesa aproximada de R$ 35 bilhes (dficit de R$ 32 bilhes7). Nos Estados, a soma dos
dficits deve ser de R$ 80 bilhes, enquanto os Municpios ainda apresentam supervits
financeiros (mas no atuariais).
4. Qual a magnitude dos dficits atuariais dos regimes previdencirios?
Em verdade, considera-se que o conceito de dficit atuarial que melhor evidencia
o desequilbrio de um sistema previdencirio. Simplificadamente, este a soma dos fluxos
futuros de receitas e despesas, trazidas a valor presente. Em um sistema estritamente
equilibrado, no h dficit (ou supervit) atuarial. Entretanto, no essa situao do Brasil
em nenhuma esfera. O dficit atuarial do RGPS de quase R$ 4 trilhes, o do RPPS dos
servidores civis de quase R$ 1 trilho e meio, e o dos militares de R$ 700 bilhes. O dficit
atuarial dos Estados atinge quase R$ 3 trilhes, e o dos Municpios mais R$ 300 bilhes. O
Grfico 1 sintetiza esses dados. Embora alguma cautela seja necessria ao analisar as
estimativas como nmeros exatos, porque h sensibilidade evoluo de parmetros incertos
envolveria significativos custos de transio, decorrentes do fato do regime antigo continuar pagando
benefcios enquanto as novas contribuies so vertidas para o novo regime. H ainda um terceiro tipo de
regime, o de contas nocionais, em que as contribuies individuais so remuneradas (como na capitalizao),
mas por juros fictcios, sendo elas na prtica vertidas para financiar os benefcios dos inativos (como na
repartio). Trata-se de um modelo utilizado h poucos anos, na Sucia, Itlia, Polnia e Noruega. Ver, entre
outros, Tafner (2007): TAFNER, P. Seguridade e Previdncia: Conceitos Fundamentais. In: TAFNER, P.;
GIAMBIAGI, F. (Org.) Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro: Ipea, 2007.
7
O conceito de dficit este regime controverso, uma vez que no existe de fato um regime de previdncia
institudo. Segundo a Mensagem Presidencial que acompanha o Oramento de 2017: Recentemente, por
intermdio do Parecer n 00016/2015/ASSE/CGU/AGU, de 2 de junho de 2015, a Consultoria-Geral da Unio
emitiu entendimento sobre o assunto, afirmando que no possvel falar-se em Regime Prprio de Previdncia
dos Militares, por ausncia de um Plano de Custeio paralelo a um Plano de Benefcio, restando prejudicados
os preceitos relativos a uma avaliao atuarial. Nesse caso, tal avaliao somente possvel em relao s
penses militares, uma vez que existe Plano de Benefcio e Plano de Custeio, regulado pela Lei n 3.765, de 4
de maio de 1960.

11

(ex: crescimento de salrios), elas evidenciam um expressivo desequilbrio em todos os


regimes.
Grfico 1 Dficit atuarial Em R$ trilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2017, do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Secretaria de Previdncia Social 8.

5. Qual a participao da Previdncia no oramento?


Segundo o oramento anual de 2017, as despesas com Previdncia em todos os
regimes, mais o Benefcio de Prestao Continuada (BPC-Loas), correspondero a cerca de
55% do total da despesa primria. Comparativamente, a participao das despesas com os
servidores ativos ser de 13%, sade 7%, educao 3%, PAC 3% e Bolsa Famlia 2%. A
soma das demais despesas corresponde a 17%. Esses dados so apresentados no Grfico 2, a
seguir.

As estimativas para os regimes prprios consideram projees at 2090, enquanto a do RGPS, feita pelo TCU,
at 2050. A estimativa para os militares a do PLDO 2017: a controvrsia em relao contabilizao do
dficit dos militares deve ser levada em conta, e o valor pode estar subestimado. Ver: Pacto pela Boa
Governana Um Retrato do Brasil. Disponvel em: http://portal.tcu.gov.br/retratodobrasil/ (TCU);
http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_120808-172335-916.pdf
e
http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2016-11/secretario-da-previdencia-diz-que-mais-estados-temproblemas-fiscais-como-o (Secretaria de Previdncia).

12

Grfico 2 Participao da Previdncia no total da despesa primria da Unio em 2017

Fonte: Elaborao prpria, do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) de 2017.

PREVIDNCIA E ECONOMIA
6. Como o aumento do gasto previdencirio afeta o crescimento da economia?
A crise econmica, com a queda de arrecadao e a instaurao de sucessivos
dficits primrios, trouxe tona o crescimento estrutural da despesa previdenciria e
abriu uma janela de oportunidade para a discusso sobre a necessidade de reforma. Reformas
anteriores foram feitas em 1998 e 2003. Em 2016 tambm o governo Dilma Rousseff
anunciara a inteno de fazer uma reforma, tendo a Presidente afirmado que a Previdncia era
no momento a questo mais importante para o pas9.
Por um lado, as despesas previdencirias tm evidentes efeitos em curto prazo
sobre a demanda. O efeito multiplicador sobre o PIB de cada real despendido pelo RGPS
seria de cerca de 0,5 (equivalente ao do RPPS). Para o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas), o efeito seria de 1,210.

Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-01/dilma-diz-que-previdencia-e-assunto-que-maispreocupa-governo.
10
Comparativamente, os multiplicadores do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abono salarial,
seguro-desemprego e Bolsa Famlia so, respectivamente, de 0,39; 1,06; 1,06 e 1,78. Ver Neri et al. (2013):
NERI, M.; VAZ, F. M.; SOUZA, P. H. G. F. Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia: Uma
Anlise Comparativa das Transferncias Sociais. In: CAMPELLO, T. NERI, M. (Org.) Programa Bolsa
Famlia: Uma Dcada de Incluso e Cidadania. Braslia: Ipea, 2013.

13

Por outro lado, a nfase do governo em priorizar a reforma da Previdncia durante a


recesso consoante com o diagnstico de especialistas de que o crescimento da despesa
previdenciria coloca e colocar mais restries ao crescimento da economia no futuro.
Segundo essa viso, a Previdncia estaria associada a um trip de baixo crescimento11:
carga tributria elevada, investimento pblico baixo e juros altos. Diante da tendncia de
aumento do gasto apresentada anteriormente, esses efeitos s ficariam mais fortes no futuro.
Carga tributria
Na ausncia de mudanas, a carga tributria seria cada vez mais pressionada. Em
2015, ainda no governo Dilma Rousseff, o Ministro da Fazenda Joaquim Levy props a
recriao da CPMF, desta vez para custear a Previdncia. Enquanto isso, especialistas
calculavam que na ausncia de mudana de regras, j seria necessria a criao de uma nova
CPMF por ano para financiar as despesas da Previdncia12.
Outro exerccio, apresentado em reportagem da revista The Economist, apontava que
sem reformas as contribuies sobre a de empregados e empregadores sobre a folha de
pagamento deveriam subir dos atuais 31% (na soma de empregador e empregado) para 86%
em 2050 a fim de cobrir os benefcios13. Tal majorao da carga sobre a folha seria invivel,
porque alquotas to altas erodiriam a base de tributao (o nvel de emprego) muito antes
que se pudesse chegar a essa patamar.
Aceitando a noo de que o sistema tributrio brasileiro ineficiente, mais impostos
sobre ele apenas prejudicam seu efeito deletrio sobre a economia14. Diante da urgncia de
arrecadao para cobrir o crescimento da despesa previdenciria e de dificuldades polticas, o
provvel que as escolhas seriam no futuro em elevar (ou criar) tributos com maior potencial
arrecadatrio, e no os com menos efeitos distorcivos sobre a economia ou menos efeitos
regressivos na distribuio de renda.
11

Ver Giambiagi (2007). GIAMBIAGI, F. Reforma da Previdncia, o encontro marcado: a difcil escolha entre
nossos pais ou nossos filhos. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
12
O foco do problema. O Globo. 16 de setembro de 2015. Disponvel em: http://blogs.oglobo.globo.
com/miriam-leitao/post/foco-do-problema.html.
13
Baseado em estimativas do demgrafo Bernardo Queiroz, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Brazils pension system: Tick, tock. The Economist. 24 de maro de 2012. Disponvel em:
http://www.economist.com/node/21551093.
14
Ver, entre outros, Afonso (2016). AFONSO, J, R. Ambiente de Negcios: Simplificao da Legislao
Tributria. Apresentao no Seminrio Ambiente de Negcios: Segurana Jurdica, Transparncia e
Simplicidade. IBRE/FGV e Direito-Rio/FGV. Rio de Janeiro, 23 de setembro de 2016. Disponvel em:
file:///C:/Users/Pedro%20Fernando%20Nery/Downloads/160923-IBRESimplificac%CC%A7a%CC%83oTributa%CC%81ria-v2.pdf.

14

Investimento pblico
O segundo item deste trip o investimento pblico. Considera-se que o
investimento que aumenta a capacidade produtiva da economia no futuro. No entanto,
investimentos, como os em infraestrutura ou cincia e tecnologia, por mais necessrios que
sejam para o pas se desenvolver, constituem despesas discricionrias. Esse tipo de despesa
se contrape despesa obrigatria, que no pode ser reduzida e integra cerca de 92% do
oramento federal.
So exemplos de despesas obrigatrias a Previdncia e os salrios do funcionalismo.
Diante do crescimento das despesas previdencirias, o governo tem trs opes principais 15:
elevar os impostos, aumentar o endividamento (que pressiona os juros, o que ser visto a
seguir) e reduzir outras despesas. Para acomodar o crescimento dos gastos com Previdncia,
seriam as despesas discricionrias as com maior chance de ser comprimidas, o que atinge o
investimento pblico. Esta questo afeta diretamente no s o governo federal, mas tambm
os subnacionais.
Ilustrativamente, em 2015 ano de ajuste fiscal enquanto a rubrica outras despesas
de capital, que reflete o investimento pblico federal, teve reduo de mais 30%, as despesas
da Previdncia (urbana e real) cresceram mais de 1% acima da inflao.

Grfico 3 Variao de despesas selecionadas da Unio em 2015 (ajuste fiscal)

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Resultado do Tesouro Nacional de 2015.


15

Uma quarta opo seria emitir moeda e financiar o aumento do gasto via inflao. Por outro lado, uma taxa de
crescimento muito alta do PIB poderia atenuar o problema por um perodo de tempo, ao aumentar a arrecadao
sem necessidade de aumento de tributos.

15

Juros reais
Finalmente, de modo simplificado, os juros reais esto associados percepo de
risco em relao capacidade do governo de honrar seus compromissos16. A chance de
insolvncia no futuro, por conta de uma despesa estruturalmente crescente, pressionaria os
juros para cima. Por sua vez, os juros reais altos sufocariam os empreendimentos que o pas
precisa para crescer.
A Figura 1 a seguir, sintetiza a lgica entre despesa previdenciria e seus efeitos no
crescimento da economia, bem como na distribuio de renda.
Figura 1 Crescimento da despesa previdenciria: efeitos adversos na economia (setas em azul) e na
desigualdade de renda17 (em vermelho)

Fonte: Elaborao prpria.

Confiana
Ainda, segundo o diagnstico do governo sobre a necessidade de ajuste fiscal, a
reforma contribuiria para ganhos de confiana que induziriam a recuperao da economia. No
mesmo sentido, o ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, em declarao ao Frum criado
16

Aqui, deve-se considerar o conceito de taxa implcita de juros, e no a taxa Selic, que no tem a mesma
participao que tinha no passado na remunerao dos ttulos pblicos.
17
A ser analisada adiante, na seo Aposentadoria por tempo de contribuio e no debate sobre desvinculao
do salrio mnimo.

16

no governo Dilma Rousseff para discutir a reforma, entendia como benefcios imediatos da
reforma a melhora das expectativas fiscais, que reduz a volatilidade cambial, possibilita a
queda das taxas de juros de longo prazo e incentiva o investimento e a gerao de
emprego18.
De outra parte, nos ltimos anos, o debate sobre a lgica da chamada austeridade
expansionista foi intenso em pases desenvolvidos. O Prmio Nobel Paul Krugman, que se
consolidou nos ltimos anos como um dos economistas mais influentes do mundo,
expressando ceticismo sobre a aplicao da lgica nos Estados Unidos cunhou o termo fada
da confiana para ironizar o argumento19. No mesmo sentido, no mbito da PEC do teto de
gastos, economistas com posio divergente da do governo lanaram o documento
Austeridade e Retrocesso20.
Poupana e produtividade
Por fim, outros efeitos no crescimento da economia relacionados ao desenho da
Previdncia (e no exatamente despesa previdenciria) discutidos pela literatura incluem a
reduo da poupana domstica21 e a retirada precoce de trabalhadores produtivos da fora de
trabalho22. Adicionalmente, o envelhecimento da populao est associado a um menor nvel
de inovao e de crescimento da produtividade23.

18

Barbosa defende que reforma da Previdncia seja feita agora, gradualmente. Correio Braziliense, 17 de
fevereiro de 2016. Disponvel em:
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/02/17/internas_economia,518253/barbosadefende-que-reforma-da-previdencia-seja-feita-agora-gradualme.shtml.
19

Em verdade, Krugman defende at que a figura da fada da confiana ser um dos seus principais legados na
economia. http://krugman.blogs.nytimes.com/2011/09/13/the-death-of-the-confidence-fairy/?_r=0.
20
http://brasildebate.com.br/wp-content/uploads/Austeridade-e-Retrocesso.pdf
21
Ver, entre outros, Oliveira et al. (1998). OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I.; DAVID, A. C. A.
Previdncia, Poupana e Crescimento Econmico: Interaes e Perspectivas. Texto para Discusso no 607. Rio
de Janeiro: Ipea, novembro de 1998.
22
Ver, entre outros, Paiva et al. (2016). PAIVA, L. H.; RANGEL, L. A.; CAETANO, M. A. O Impacto das
Aposentadorias Precoces na Produo e na Produtividade dos Trabalhadores Brasileiros. Texto para
Discusso no 2.211. Rio de Janeiro: Ipea, julho de 2016.
23
O que no corrobora o argumento de que o crescimento da produtividade poderia resolver o problema
previdencirio. No s o crescimento da produtividade gera um passivo previdencirio no futuro (como
contrapartida do aumento da arrecadao), como ele seria restringido pelo prprio envelhecimento da
populao. Ver, entre outros, Maestas et al. (2016). MAESTAS, N.; MULLEN, K. J.; POWELL, D. The Effect
of Population Aging on Economic Growth, the Labor Force and Productivity. NBER Working Paper No.
22452. Julho de 2016.

17

7. Como o teto de gastos exacerba alguns efeitos adversos da despesa com


Previdncia?
A PEC do teto de gastos (Proposta de Emenda Constituio no no 55, de 201624)
congela a despesa total do governo federal em termos reais por 20 anos (Novo Regime
Fiscal). O teto ser anualmente reajustado pela inflao (passados 10 anos outro indexador
ser escolhido). Podemos dizer que a reforma da Previdncia irm gmea da reforma fiscal.
Isso porque a despesa previdenciria cresce aceleradamente em termos reais. Para as
despesas federais caberem no teto, outras despesas devero ser reduzidas na mesma
magnitude. Se cumprir o teto, o governo no poder mais recorrer ao aumento do
endividamento ou da arrecadao para cobrir suas despesas primrias25.
Assim, com o teto, o crescimento da despesa previdenciria obrigaria o governo a
cortes profundos em diversas outras reas, o que tornaria a reforma da Previdncia mais
urgente. Nas palavras do relator da PEC do teto na Cmara, Deputado Darcsio Perondi, o
novo regime fiscal no sobrevive sem a reforma da Previdncia (...) uma dependncia
biolgica entre os pulmes e o corao, um no vive sem o outro.26
O Grfico 4, abaixo, apresenta um exerccio do impacto, com a vigncia do teto, do
crescimento da despesa da Previdncia nas outras despesas do governo federal. Consideramos
2017 o primeiro ano da aplicao integral do teto27. Sem mudanas, a participao dos gastos
previdencirios no gasto total da Unio passaria gradualmente de cerca de 55% em 2017 (um
valor j alto) para cerca de 75% em 2026.
Isso quer dizer que, com o teto e sem reforma da Previdncia, todas as despesas
primrias do governo federal (excluda a Previdncia) que em 2017 deveriam caber em 45%
do oramento, devero caber em apenas 25% em 2026 quase a metade. O corte em vrias
reas dever ser ainda maior, uma vez que outras despesas com elevada participao no gasto

24

Na Cmara, a matria tramitou como PEC 241/2016.


Evidentemente que a criao ou aumento de tributos no est proibida, mas elas serviriam, pelo menos nos
dez primeiros anos do Novo Regime Fiscal, para melhorar o resultado primrio: a princpio reduzindo o dficit e
posteriormente gerando um supervit. Em verdade, a estabilizao da relao dvida e PIB o objetivo da
proposta.
26
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/noticia/2016/10/so-nao-vai-ter-ganho-real-mas-e-reajuste-diz-perondisobre-pec-do-teto-dos-gastos-publicos-7729952.html.
27
Na primeira semana de outubro o governo indicou que o teto s valeria para as reas de sade e educao a
partir de 2018. No consideramos essa mudana em relao proposta original neste exerccio, o que afeta os
valores absolutos estimados, mas no a tendncia do resultado.
25

18

da Unio tambm no podem ser reduzidas, como a com o funcionalismo28. Este resultado
coaduna com a viso de Paulo Tafner, um dos principais especialistas em Previdncia do
pas, para quem o problema fiscal existente no Brasil na essncia um problema
previdencirio.
Grfico 4 Participao de despesa previdenciria na despesa primria da Unio com teto de gastos 2017 a 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir de projees atuariais do PLDO 201729.

Em verdade, mesmo com a reforma da Previdncia o resultado pode ser prximo


ao apresentado no Grfico j que, para respeitar o planejamento das famlias de acordo com
as regras vigentes, bem como para atenuar a oposio reforma, a reforma da Previdncia
possui regras de transio para que as mudanas sejam graduais no tempo.

28

Diante desse cenrio, alguns especialistas defendem que a PEC seja modificada para que seja dado um
tratamento mais duro s despesas com funcionalismo, incluindo congelamento real de salrios. Ver, entre outros
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1817880-para-analistas-teto-precisa-de-limite-para-despesacom-pessoal.shtml?cmpid=compfb e http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,em-13-anos-salario-doservico-publico-subiu-tres-vezes-mais-que-o-privado,10000079369.
29
Observamos que possvel que para o RPPS civil as projees atuariais contidas no PLDO para os primeiros
anos estejam superestimadas. Dessa forma, as estimativas do Grfico 3 podem estar viesadas para cima nos
primeiros anos, ainda que a tendncia em mdio e longo prazo seja semelhante.

19

Figura 2 Grcia: O homem que chora (2015)30


protesto de outubro de 201631

Figura 3 Aposentados depredam nibus da polcia em

Observe que o panorama aqui apresentado destoa de uma das principais concluses
tipicamente colocada no debate a respeito das consequncias de no fazer a reforma da
Previdncia: a de que o pagamento dos benefcios seria comprometido. Segundo o Presidente
Temer, os pagamentos poderiam ser interrompidos j em 10 anos32. Avaliamos que a despesa
com benefcios muito protegida no pas e antes que uma situao extrema de interrupo de
pagamentos fosse verificada (como ocorreu em Portugal e na Grcia, ilustradas na Figura 2 e
3), outras despesas importantes, mas menos protegidas, do governo federal que seriam
cortadas.
A partir de 2026 o teto poder ser reajustado por outro indicador diferente da inflao,
como o crescimento do PIB, atenuando os efeitos do crescimento da despesa previdenciria.
Como ilustrao, apresentamos no Grfico 5, tal qual o Grfico anterior, a tendncia de
participao do gasto previdencirio nos ltimos 10 anos do teto, caso no haja mudana de
indexador.
Ressaltamos que este exerccio meramente ilustrativo, com o intuito de evidenciar a
tendncia de participao do crescimento da despesa previdenciria no total da despesa
primria. A estimativa sensvel aos parmetros escolhidos pelo governo no Projeto de Lei
de Diretrizes Oramentrias (2017).

30

http://economia.uol.com.br/noticias/afp/2015/07/03/o-homem-que-chora-a-comovente-historia-doaposentado-grego.htm
31
http://wtop.com/world/2016/10/pepper-spray-fired-at-greek-retirees-in-anti-austerity-rally/
32
http://blogs.oglobo.globo.com/miriam-leitao/post/um-dado-para-convencer-sobre-reforma-daprevidencia.html

20

Grfico 5 Participao de despesa previdenciria na despesa primria da Unio com teto de gastos 2027 a 2036

Fonte: Elaborao prpria, a partir de projees atuariais do PLDO 2017.

Evidentemente o cenrio apresentado no Grfico 5 improvvel: tanto o indexador


quanto a legislao previdenciria seriam modificados antes de ele se concretizar. Entretanto,
o exerccio sugere que sem a reforma o efeito sobre outras polticas pblicas e o investimento
pblico seria devastador. Anedoticamente, neste cenrio ilustrativo, a partir de meados da
dcada de 2030 chegaramos ao extremo da Unio pagar apenas despesas previdencirias (na
ausncia de reformas, mudana do indexador e com o teto sendo estritamente cumprido).
Dessa forma, til revisitarmos a Figura 1, que apresentava os mecanismos pelos
quais o crescimento da despesa afeta a economia. Conforme a Figura 4, a seguir, com o teto
respeitado, a presso sobre a carga tributria e a taxa de juros seria aliviada.
Entretanto, o impacto via reduo do investimento pblico seria exacerbado, bem
como se amplificaria a compresso de outras rubricas melhor posicionadas para reduzir a
pobreza e a desigualdade de renda. Este seria a concretizao do cenrio de canibalizao
dos gastos sociais33.

33

Proposto por Fabio Giambiagi. Ver:


http://brasil.elpais.com/brasil/2015/09/22/politica/1442935579_665784.html.

21

Figura 4 Crescimento da despesa previdencirio e teto de gastos: efeitos adversos na economia (setas em azul)
e na desigualdade de renda (em vermelho)

Fonte: Elaborao prpria.

8. Como o descumprimento do teto afeta a Previdncia?


Chegamos a outro ponto sobre a interao do teto do gasto com a Previdncia. At
agora, nesta discusso, consideramos que o teto seria respeitado e que, por isso, o
crescimento da despesa previdenciria obrigaria reformar a Previdncia e/ou promover
profundos ajustes nas polticas pblicas e investimentos de despesa discricionria.
Entretanto, outro cenrio provvel que a Unio no consiga cumprir o teto, o que
acarretaria nas vedaes previstas pela PEC 241/2016 at que o limite fosse reestabelecido.
Essas vedaes incluem inicialmente reajustes a remuneraes do servio pblico, criao de
cargos e admisso de pessoal, entre outros itens afetos ao funcionalismo.
Todavia, o relatrio do Deputado Darcsio Perondi, aprovado na Comisso Especial e
no Plenrio da Cmara dos Deputados, criou uma ltima vedao adicional: o aumento real
do salrio mnimo. Esta possibilidade tambm constava da proposta de reforma fiscal do
Ministro da Fazenda Nelson Barbosa apresentada ainda no governo Dilma Rousseff (Projeto
de Lei Complementar (PLP) no 257, de 2016).
Como dois teros dos benefcios previdencirios esto hoje atrelados ao salrio
mnimo, esta vedao atingiria diretamente a Previdncia Social, ao proibir a prorrogao da
22

poltica de valorizao do salrio mnimo ou poltica semelhante. Atualmente, o salrio


mnimo reajustado segundo a inflao do ano anterior e o crescimento do PIB de dois anos
antes, componente real da formula (Lei no 13.152, de 29 de julho de 2015). Esta frmula tem
vigncia ate 2019.
Assim, caso o teto no seja respeitado e as medidas de conteno de gastos via
funcionalismo no sejam suficientes, o reajuste dos menores benefcios da Previdncia
seria afetado. Desta forma, sem a reforma da Previdncia, que eleva a chance de
descumprimento do teto, a PEC do teto garante parcialmente uma espcie de reforma
automtica.
Desta forma, resumidamente, temos dois cenrios de interao entre o teto e a
Previdncia:

Cenrio 1: teto respeitado


O crescimento acelerado das despesas previdencirias obrigar a aprovao de
alguma forma de reforma da Previdncia; e/ou
O

crescimento

acelerado

das

despesas

previdencirias

reduzir

substancialmente o espao fiscal para polticas pblicas e investimentos


financiados por despesas discricionrias.

Cenrio 2: teto no respeitado


Reajustes reais do salrio mnimo so vedados, atenuando parte do
crescimento da despesa da Previdncia.

Ainda, como o crescimento esperado para as despesas previdencirias decorrente


principalmente da transio demogrfica, e no apenas do aumento do salrio mnimo,
plausvel que elementos dos dois cenrios sejam observados (reforma da Previdncia;
reduo de despesas discricionrias; e reajustes apenas nominais aos menores benefcios da
Previdncia).
O impacto da reforma nos dez primeiros anos, acumulado, seria de R$ 678 bi em
relao trajetria anterior, o que pode ser insuficiente para caber no teto de gastos 34. Para
Fabio Giambiagi, um dos principais especialistas brasileiros no tema, a reforma seria
34

Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/12/1838400-reforma-da-previdencia-pode-gerar-economiade-r-678-bi-diz-governo.shtml.

23

adequada em relao ao ano de 2032 em diante, mas insuficiente para os prximos anos: o
governo eleito em 2018 talvez tenha que fazer outra reforma referente s condies de
aposentadoria na dcada de 202035. J o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha,
avalia que a aprovao da reforma apenas moderaria o crescimento da despesa at 2025, que
subiria consistentemente dali em diante36.

TRANSIO DEMOGRFICA (ENVELHECIMENTO DA


POPULAO)
9. O que a transio demogrfica (envelhecimento da populao)?
As despesas da Previdncia crescem aceleradamente por conta do envelhecimento da
populao. importante observar que o aumento da idade mdia da populao no se deve
apenas ao aumento da expectativa de sobrevida, mas tambm reduo das taxas de
natalidade da populao.
A taxa de fertilidade por mulher do Brasil, em queda, j seria a menor da Amrica do
Sul37, e, desde 2005, o nmero de nascidos insuficiente para repor a populao. A queda na
taxa de fertilidade (ou de natalidade) atribuda entre outros fatores ao aumento da
escolaridade, dissociao da sexualidade da reproduo e ao consumismo38.
Especificamente para o Brasil pesquisadores do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) chamam ateno para a reduo de natalidade nas dcadas de 70 a 90, que estaria
relacionada ampliao da transmisso de novelas no pas39.
A Previdncia opera, no Brasil e em boa parte do mundo, pelo regime de repartio,
em que as contribuies dos trabalhadores no mercado de trabalho formal financiam os
benefcios dos trabalhadores inativos (aposentadorias, penses, auxlios). Assim, temos que,
em uma ponta, menos pessoas esto nascendo para financiar os benefcios quando estiverem
no mercado de trabalho, e, na outra ponta, os aposentados esto vivendo mais e recebendo os
35

Ver: http://oglobo.globo.com/economia/mesmo-com-reforma-governo-federal-tera-de-cortar-mais-300-bi20419663.
36
Ver: http://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRKBN12Z2TR.
37
CIA World Factbook 2016
38
Ver Camarano e Fernandes (2014). CAMARANO, A. A. FERNANDES, D. Mudanas nos Arranjos
Familiares e Seu Impacto nas Condies de Vida: 1980 a 2010. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime
Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
39
As novelas afetariam o comportamento das famlias, como a escolha pela quantidade de filhos e at seus
nomes. Ver: La Ferrara et al. (2008). LA FERRARA, E.; CHONG, A.; DURYEA, S. Soap Operas and
Fertility: Evidence from Brazil. Working Paper #633. Inter-American Development Bank. Junho de 2008.

24

benefcios por mais tempo. Nos prximos 25 anos, o pas terminar uma transio
demogrfica que pases desenvolvidos fizeram em mais de 100 anos, de acordo com
Tafner, Botelho e Erbisti (2014)40.
Neste sentido, por exemplo, o advento da idade mnima para a aposentadoria por
tempo de contribuio, faria com que, no futuro, os trabalhadores permanecessem mais
tempo contribuindo, por um lado, e menos tempo recebendo os benefcios, por outro. O
Grfico 6 ilustra a situao que temos hoje para este tipo de aposentadoria. Ela tem sido paga
a partir da idade mdia de 54 anos (55 no caso dos homens, 52 no das mulheres). De acordo
com a Tbua de Mortalidade do IBGE (2013), um homem nesta idade teria uma expectativa
de sobrevida de mais 24 anos, vivendo em mdia at os 79 anos. Uma mulher, na idade mdia
de 52 anos, tem uma expectativa de sobrevida prxima de 30 anos, chegando em mdia ao
redor dos 82 anos41. Segundo Tafner, Botelho e Erbisti (2015), entre 1980 e 2010, enquanto a
expectativa de vida ao nascer cresceu 19% para homens e 18% para mulheres, a expectativa
de sobrevida aos 60 anos cresceu muito mais: 42% para homens e 31% para mulheres42.
Grfico 6 Tempo de contribuio e tempo de usufruto (esperado) na idade mdia da aposentadoria por
tempo de contribuio 2013

Fonte: Elaborao prpria, a partir da Tbua de Mortalidade do IBGE (2013).

40

TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R Transio Demogrfica e o Impacto Fiscal na Previdncia
Brasileira. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e
desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
41
23,6 no caso do homem e 30,2 no caso da mulher.
42
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: As Convergncias. In: TAFNER, P.;
BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto
Pblica, 2015.

25

Tal informao ilustraria o desequilbrio do benefcio. Na mdia, a beneficiria da


aposentadoria por tempo de tempo de contribuio 30 anos, e como tempo de usufruto
esperado do benefcio os mesmos 30 anos. Entretanto, a alquota de contribuio do seu
salrio de no mximo 11%, ou 31% quando se considera tambm a contribuio do
empregador43.
10. A reforma da Previdncia far as pessoas trabalharem at morrer?
importante observar nesta discusso que a varivel relevante a expectativa de
sobrevida, e no a expectativa de vida ao nascer. A expectativa de vida ao nascer, que
tambm tem aumentado, reflete, por exemplo, as taxas de mortalidade infantil e mortes por
causas externas em jovens (acidentes de trnsito, homicdio). por isso que, neste exerccio,
em que usamos a expectativa de sobrevida condicional idade de 55 anos (homem) e 52 anos
(mulher), a expectativa de vida do homem chega aos 79 anos e da mulher aos 82 anos, acima
da expectativa de vida ao nascer no pas (72 para eles, 79 para elas). A expectativa de vida ao
nascer o equivalente expectativa de sobrevida condicional a idade zero.
A incompreenso em relao diferena entre expectativa de vida ao nascer e a
expectativa de sobrevida surge em um dos argumentos mais populares contra a reforma: o de
que com uma idade mnima (ou aumento de outros parmetros), as pessoas trabalhariam at
morrer em algumas regies do pas. Um exemplo, que viralizou nas redes sociais, est na
Figura 5, abaixo.
Figura 5 - Trabalhar at morrer

43

No se pode descartar ainda que o tempo de usufruto esperado da aposentadoria por tempo de contribuio,
por exemplo, seja ainda maior do que a que colocamos no Grfico 6: neste exerccio foram usadas as
expectativas de sobrevida calculadas pelo IBGE para todo o conjunto da populao. No entanto, o subconjunto
da populao que se aposenta por tempo de contribuio, por ter renda superior mdia, possivelmente goza de
diversas condies que aumentam em alguma medida a expectativa de sobrevida deste grupo.

26

De modo geral, a expectativa de vida ao nascer est relacionada com a idade mdia
com que as pessoas falecem. Ela especialmente afetada pela mortalidade infantil, mais
grave nas regies mais pobres do pas. Desta forma, de modo incoerente, no argumento de
trabalhar at morrer a mortalidade infantil acaba sendo usada para justificar transferncias
de renda justamente para grupos de faixas etrias mais avanadas.
De maneira ilustrativa, o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo
Abi-Ramia Caetano, aponta que municpios que possuem as mais baixas expectativas de vida
ao nascer no Brasil possuem inclusive uma proporo de idosos acima de 65 anos maior do
que a mdia nacional, como Juripiranga (PB, com expectativa de vida ao nascer de 65 anos e
meio) e Jurema (PE, expectativa de vida ao nascer de 65 anos e 10 meses)44.
A expectativa de sobrevida em idades mais altas no perfeitamente correlacionada
com a renda de um pas. Parte da falncia da previdncia na Grcia se explica pela alta
expectativa de vida dos idosos: uma das maiores da Unio Europeia, apesar do pas ser um
dos mais pobres do grupo. No mesmo sentido, a OCDE estima que nas prximas dcadas a
sobrevida das brasileiras ser maior do que as das americanas ou dinamarquesas, que moram
em pases muito mais ricos45.
Com a transio demogrfica, medida que as pessoas vivem mais, o tempo esperado
de usufruto aumenta para diversos benefcios previdencirios, como as aposentadorias e
penses. No entanto, isso ocorre sem contrapartida, j que h menos trabalhadores no
mercado de trabalho, colocando uma presso ainda maior nas contas previdencirias. O
exerccio a seguir ajuda a visualizar este problema.
11. Como a configurao da populao ir mudar daqui para frente?
De acordo com os dados e projees de Camarano (2014)46, o Brasil teria cerca de
199 milhes de habitantes em 2015, dos quais 22% teriam entre 0 e 14 anos, e 12% teria 60
anos ou mais. O restante, ou seja, a populao entre 15 e 59 anos, somaria 66%. A Figura 6

44

Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-dadoadequado-para-discutir-previdencia.
45
Pensions at Glance 2013: OECD and G20 indicators. Disponvel em: http://www.oecd.org/els/publicpensions/
46
CAMARANO, A, A. Perspectivas de Crescimento da Populao Brasileira e Algumas Implicaes. In:
CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e
desenvolvimento?.
Rio
de
Janeiro:
Ipea,
2014.
Disponvel
gratuitamente
em:
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=23975.

27

retrata essa proporo: em laranja esto as crianas, em azul os idosos e branco o restante da
populao.
Figura 6 Distribuio etria da populao brasileira 2015: 0-14 (laranja), 15-59 (branco) e 60+ (azul).

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell47, e dados de Camarano (2014).
Figura 7 Distribuio etria da populao em 2050: 0-14 (laranja), 15-59 (branco) e 60+ (azul).

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e projeo de Camarano (2014).

J a Figura 7 traz esta mesma proporo com as projees para 2050. Seremos um
pas de 206 milhes de habitantes, mas a proporo de crianas teria cado de 22 para 9%, a
proporo de idosos quase triplicar de 12 para 33% e o da populao em idade ativa,
cairia de 66 para 58%.
As Figuras 8 e 9, a seguir, so mais pertinentes para ilustrar o conceito de razo de
dependncia. Nas figuras anteriores, com o intuito de facilitar a visualizao da mudana na
distribuio etria, a populao foi mantida fixa. Porm, na verdade, a partir de meados de
dcada de 2030 ela comear a encolher48. Em 2050, o pas no dever mais ter uma das
cinco maiores populao do mundo, sendo ultrapassado por Nigria e Paquisto, e, ao fim do
sculo, por outros seis pases africanos49. As figuras abaixo ilustram, portanto, a transio
demogrfica tambm em termos absolutos, e no apenas relativos.
Nas Figuras 8 e 9, os dois grupos dependentes aparecem em azul (crianas e idosos),
com o grupo em idade ativa aparecendo em cor branca. Simplificadamente, a razo de
dependncia relaciona a populao em idade ativa com a populao dependente: esta
sustentada por aquela. Seu inverso mostra a quantidade de pessoas em idade ativa capaz de
financiar os economicamente dependentes. Considerando tanto crianas (0-14 anos) quanto
47

Para o especial Demographic Destiny do The Wall Street Journal. Disponvel em:
http://graphics.wsj.com/2050-demographic-destiny/
48
Com exceo principal do continente africano, a transio demogrfica considerada fenmeno mundial.
Anedoticamente, mesmo a China em 2015 anunciou o fim de sua poltica do filho nico.
49
Congo, Tanznia, Etipia, Nger, Uganda e Egito. Projees da Diviso de Populao da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Disponvel em: http://esa.un.org/unpd/wpp/.

28

idosos (60+), partiremos de 1,93 ativos para cada dependente em 2015 para apenas 1,37 em
2050, uma queda de quase 30%. Esta informao relevante para o debate, j que por vezes
apontado que o crescimento da despesa previdenciria poderia ser compensado com a
reduo de gastos em educao: no s este gasto per capita muito inferior quele, como a
dependncia total ir se elevar50.
Figura 8 Razo de dependncia em 2015

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e dados de Camarano (2014).
Figura 9 Razo de dependncia em 2050

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e projees de Camarano (2014).

Boa parte desses dependentes sero idosos, conforme a Figura 9. O inverso da razo
de dependncia de idosos passar neste perodo de 5,36 para 1,75 (trs vezes menos). A
comparao entre as figuras que retratam a situao de 2015 evidenciam a transio
demogrfica que daria ensejo reforma da Previdncia. Seriam estas as tendncias da
populao do pas a partir de hoje, em que, conforme o Grfico 6, mulheres beneficirias da
aposentadoria por tempo de contribuio tm praticamente tempo de contribuio e de
usufruto do benefcio iguais.
Em 2017, com essa configurao populacional mais favorvel, as despesas
previdencirias j sero responsveis por 55% de todas as despesas primrias do governo
federal, como vimos no Grfico 2.
No Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2017, estima-se que a
despesa apenas com o RGPS ser equivalente a 8% do PIB em 2016, atingindo mais que o
dobro desse valor em 2050, conforme o Grfico 7, abaixo.

50

Outras referncias importantes para este debate so as despesas com sade e assistncia por idoso.

29

Grfico 7 Despesa do RGPS em relao ao PIB 2016 a 2060

Fonte: Elaborao prpria, a partir do PLDO 2017.

Cumpre observar que o ano de 2050 usado como referncia a ttulo de ilustrao, j
que esta transio se far sentir no apenas daqui a trs dcadas, mas a cada ano. Neste
perodo, segundo Tafner (2015), o nmero de brasileiros recebendo benefcios afetados pela
transio demogrfica no INSS (aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por
idade, penso por morte e BPC-Idoso) passar de 29 milhes de pessoas em 2015 para 85
milhes em 2050. Teremos, em mdia, 1 milho e 600 mil novos benefcios sendo pagos a
cada ano51.

REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS)


APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO
12. O que a aposentadoria por tempo de contribuio?
A aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) uma das trs possibilidades de
aposentadoria no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), o regime voltado para os
trabalhadores da iniciativa privada operado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
As outras duas possibilidades, alm da aposentadoria por tempo de contribuio, so a
aposentadoria por invalidez e a aposentadoria por idade (que existe 15 anos de tempo de
contribuio, alm de 65 anos de idade (homens) e 60 (mulheres), com 5 anos a menos para
os trabalhadores rurais).
51

Note que estamos falando de novos benefcios lquidos, uma vez que parte dos novos benefcios brutos
compensada pela extino de outros benefcios (como dos aposentados que falecerem no perodo).

30

A aposentadoria por tempo de contribuio possui como requisito 35 anos de tempo


de contribuio, no caso dos homens, e 30 no caso das mulheres. Professoras e professores
da educao infantil e dos ensinos fundamental e mdio tm o requisito reduzido em 5 anos.
Em qualquer caso, no existe nenhum requisito de idade para este benefcio
atualmente. Por isso, a proposta de reforma cria a idade mnima.
13. Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio?
So cerca de 5 milhes e 600 mil benefcios pagos a ttulo de ATC, com crescimento
de cerca de 455 mil benefcios neste ano, ou 8%.
14. Qual o valor da despesa com aposentadorias por tempo de contribuio?
A despesa com aposentadoria por tempo de contribuio ser de cerca de R$ 135
bilhes em 2016: esta a maior despesa do RGPS. A ttulo de comparao, este valor
equivalente a 13 vezes o investimento total da Unio na rea de transportes previsto no
oramento de 2017.
Grfico 8 Despesa com aposentadoria por tempo de contribuio 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.

O Grfico 8 mostra a trajetria desta despesa nos ltimos 5 anos. O crescimento


acentuado em 2016 atribudo criao da frmula 85/95 em 2015 (que aumentou o valor do
benefcio para um mesmo tempo de contribuio); ao represamento decorrente da greve do
INSS tambm em 2015; alta do desemprego; e expectativa da prpria reforma.

31

15. Qual a participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de


benefcios e despesas do RGPS?
A aposentadoria por tempo de contribuio corresponde a 17% dos benefcios pagos,
mas a 27% do valor total despendido52.
Grficos 9 e 10 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios (esquerda) e
despesas (direita) do RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

16. Qual o valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio?


A aposentadoria por tempo de contribuio o benefcio de maior valor mdio do
RGPS. O valor 73% acima da mdia de outros benefcios da Previdncia (R$ 2.280 contra
R$ 1.320), e o dobro da renda per capita nacional calculada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) (R$ 1.140)53. Comparativamente, o valor se situa 13 vezes
acima da linha de pobreza do pas e 26 vezes acima da de extrema pobreza, que balizam
benefcios assistenciais como o Bolsa Famlia. A comparao sintetizada no Grfico 11.

52

Nesta comparao inclumos o BPC.


Renda domiciliar per capita. Como os benefcios previdencirios so pagos 13 vezes por ano, nesta
comparao dividimos a renda per capita anual por 13.
53

32

Grfico 11 Valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio, benefcio mdio da Previdncia, renda
mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

17. Em que Estados e regies a aposentadoria por tempo de contribuio mais


relevante?
A aposentadoria por tempo de contribuio especialmente relevante no Sul e
Sudeste do pas. O Estado da Federao em que sua participao no total de benefcios pagos
pelo INSS maior o Rio de Janeiro (23%), seguido de So Paulo, Rio Grande do Sul e
Paran. No outro extremo, esse benefcio corresponde a apenas 4% dos benefcios do INSS
pagos no Maranho, Estado em que ele tem menor relevncia (seguido de Acre, Rondnia e
Roraima). Nesses Estados, outros benefcios, como a aposentadoria rural, so mais
importantes. As Tabelas 1 e 2 sintetizam essas informaes.
Tabela 1 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios pagos Por UF
(2014)
Rio de Janeiro
23.0%
So Paulo
20.5%
Rio Grande do Sul 17.8%
Paran
15.6%
Roraima
5.2%
Rondnia
5.1%
Acre
4.4%
Maranho
4.2%
Tabela 2 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios pagos Por regio
(2014)
Sudeste
19%
Sul
16%
Centro-Oeste
11%
Nordeste
9%
Norte
7%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

33

18. Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por tempo de contribuio?


A proposta cria uma idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio54; extingue as formas de clculo anteriores para o valor do benefcio (fator
previdencirio e frmula 85/95); e extingue o diferencial de tempo de contribuio para
mulheres e professores. Ainda, ela reduz o tempo de contribuio para a aposentadoria,
provocando a unificao das regras de aposentadoria por idade e por tempo de
contribuio. A mudana no requisito de idade no vale imediatamente, e respeitam uma
regra de transio.
A Tabela 3, a seguir, resume as mudanas.
Na prtica, ao fim da transio, no haver mais distino entre a aposentadoria por
tempo de contribuio e a aposentadoria por idade (que tambm foi modificada, como ser
visto adiante). Com a fuso dos requisitos, as diferenas entre os segurados ficam sendo em
relao ao valor do benefcio, proporcional ao tempo de contribuio.

54

Portanto, cabe observar que, contrariamente ao que tem sido muitas vezes dito neste debate, a proposta no
visa aumentar a idade mnima, porque ela no existe, mas sim criar este requisito.

34

Tabela 3 Aposentadoria por tempo de contribuio (homem): como era e como fica

Regras atuais

Proposta da reforma

Tempo de contribuio

35 anos

25 anos

Idade mnima

No h

65 anos

Forma de clculo

Benefcio integral

Fator previdencirio
(idade, tempo de
contribuio,
expectativa de
sobrevida) e frmula
85/95 (idade e
tempo)
De 64 anos com 35
de contribuio a 59
com 43 (fator
previdencirio) ou
soma 95

Transio
Aplica-se
aposentadoria por idade.
Ver Tabela especfica55.
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais ficam isentos, mas
devero contribuir por
50% mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria

51% + 1% por ano de


contribuio

No h

49 anos de
contribuio

No h

Diferena para mulheres

5 anos a menos no
tempo de
contribuio e na
conta do fator
previdencirio, 10
pontos a menos na
soma 85/95

Nenhuma

Diferena para professores

5 anos a menos no
tempo de
contribuio e na
conta do fator
previdencirio, 5
pontos a menos na
soma 85/95

Nenhuma

Mulher com 45 anos ou


mais mantm o
diferencial no tempo de
contribuio, mas dever
contribuir por 50% mais
tempo sobre o que faltava
para aposentadoria. No
h transio para
mudana no clculo
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais mantm o
diferencial no tempo de
contribuio, mas
devero contribuir por
50% mais tempo sobre o
que faltava para
aposentadoria. No h
transio para mudana
no clculo

19. Os atuais aposentados so afetados pela idade mnima?


No. A idade mnima no afeta quem j est aposentado, mesmo quem se aposentou
com idades menores.
55

Aposentadoria por idade urbana (homem): como era e como fica.

35

20. A idade mnima afeta quem est prestes a se aposentar?


No. Homens com 50 anos ou mais, e mulheres com 45 ou mais, ficam isentos da
idade mnima.
Tal regra de transio tem o propsito de preservar as expectativas de direitos
daqueles que planejam se aposentar nos prximos anos, bem como de minimizar a resistncia
poltica mudana.
21. Qual a regra de transio para as mudanas na aposentadoria por tempo de
contribuio?
Vide a Tabela 3, acima, a regra de transio bastante intuitiva: ela se aplica a
homens 50 anos ou mais de idade, e mulheres com 45 anos ou mais. Para eles, a idade
mnima no se aplica. No entanto, passaro pelo pedgio: o tempo de contribuio que
faltava para a aposentadoria dever ser acrescido em 50%.
No h transio para a mudana na forma de clculo, detalhada na questo seguinte.
22. Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por tempo de
contribuio?
O valor de todas as aposentadorias dever ser de 51% da mdia dos salrios,
acrescida de 1% por ano de contribuio. Como o mnimo de contribuio passa a ser de
25 anos, o menor valor ser de 76% da mdia dos salrios. Note que o clculo ser feito
pela mdia de todos os salrios e no dos 80% maiores salrios, como antes.
No h regra de transio, isto , a mudana vale para os homens com 50 anos ou
mais e as mulheres com 45 ou mais. Ficam extintos o fator previdencirio e a frmula
85/95. Assim, a idade passa a ser irrelevante para o clculo do benefcio.
A nova frmula simplifica sobremaneira o clculo do benefcio, atualmente
considerado de difcil entendimento pelos segurados. Anteriormente, vigoravam o fator
previdencirio e a frmula 85/95 (criada em 2015). O fator previdencirio, menos generoso,
tornava o valor do benefcio proporcional ao tempo esperado de usufruto (idade, expectativa
de sobrevida) e ao tempo de contribuio. Valores integrais do salrio-de-contribuio
dependiam desses dados para cada segurado, a partir de cerca de 59 anos de idade com 43 de
36

contribuio, aumentando-se a idade e reduzindo-se o tempo de contribuio at cerca de 64


anos de idade com 35 de contribuio.
J a frmula 85/95, criada pela Lei no 13.183, de 4 de novembro de 2015, atenuou o
fator previdencirio, permitindo alternativamente que os segurados recebessem o benefcio
integral quando a soma de idade e tempo de contribuio fosse de 95 pontos (ex: 59 anos
de idade, 36 de contribuio) para homens e 85 para mulheres (ex: 53 anos de idade, 32 de
contribuio). Essa pontuao subiria a partir de 2019 em 1 ponto a cada 2 anos, chegando
em 2027 a 100 para homens e 90 para mulheres. Estudo do Ipea apontava que frmula
ampliaria em quase 0,5% do PIB a despesa previdenciria em 2060, o equivalente a quase R$
24 bilhes em valores do PIB de 201656.
23. Pela proposta, quando a aposentadoria por tempo de contribuio ser integral?
Com 49 anos de contribuio, independentemente da idade ou do sexo do segurado.
Conforme questo anterior, esta uma mudana expressiva em relao forma de clculo
da frmula 85/95, mas no tanto em relao ao fator previdencirio.
Importante frisar que, com a unificao das regras de aposentadoria por tempo e de
contribuio e aposentadoria por idade, esta tambm a forma de clculo da aposentadoria
por idade, muito afetada pela valorizao do salrio mnimo. Assim, avaliamos que parcela
expressiva da populao receber o valor integral muito antes dos 49 anos de
contribuio, pela alta taxa de reposio permitida pela vinculao da Previdncia ao salrio
mnimo e a sua valorizao real das ltimas dcadas permitem.

24. A idade mnima igual para mulheres?


Sim. Para as mulheres com menos de 45 anos, a idade mnima ser a mesma dos
homens: para as demais, no h idade mnima.
As diferenas de tratamento na Previdncia para homens e mulheres historicamente
justificada pela tripla jornada de trabalho da mulher. Por outro lado, como mostrado na
Tabela 6 mais adiante, as diferenas de exigncias entre homens e mulheres vm se
56

Ver: http://oglobo.globo.com/economia/nova-regra-da-previdencia-elevara-gasto-em-237-bi-por-ano19109882

37

reduzindo em outros pases, muitos dos quais j as extinguiram. Esta tendncia ocorre pela
maior insero da mulher no mercado de trabalho (levando a um maior nmero de
beneficirias) e pela reduo no nmero de filhos por mulher.
Hoje, a proporo de mulheres contribuindo para a Previdncia j seria maior
que a dos homens57: 63% contra 62%, enquanto em 1995 a taxa era de 49% para os homens
e apenas 42% para mulheres, o que ilustra o primeiro ponto.
J o segundo ponto importante porque as regras especiais normalmente so
justificadas em parte por conta do cuidado com filhos. medida que as famlias passam a ter
menos filhos e que muitas mulheres escolhem no ter filho algum, considera-se as regras
poderiam ser repactuadas. Segundo o IBGE, a taxa de fecundidade caiu de 4,1 filhos por
mulher em 1980 para 1,7 em 2015 um nvel abaixo do necessrio para repor a populao
, e chegaria a 1,5 em 2034. No entanto, apesar da epidemia de baixa fecundidade, as
diferenas na Previdncia permaneceram idnticas nas ltimas dcadas.
Cabe observar que mesmo a igualdade em relao ao tempo de contribuio ou
idade exigidos para aposentadoria no igualaria o fluxo de recebimentos entre mulheres e
homens na Previdncia, por ser a expectativa de sobrevida delas significativamente
maior.
Adicionalmente, a motivao para reduzir o diferencial se deveria ao fato de que as
mulheres tambm so mais beneficiadas pela Previdncia por serem 87% do total de
beneficirias da penso por morte urbana, o que novamente reflete tambm as diferenas de
expectativa de sobrevida entre os gneros. Este valor chega a 91% quando se consideram
apenas ex-cnjuges (e no filhos e filhas). Mesmo para os novos benefcios de penso por
morte concedidos, que respondem s mudanas no mercado de trabalho mais do que o
estoque total, 78% foram para mulheres, segundo o Anurio Estatstico da Previdncia Social
(AEPS) de 2013. Um tero das pensionistas acumula o benefcio com aposentadorias (Tafner
et al. 201558), o que no proibido atualmente (e tambm objeto da reforma, tratada neste
texto nas questes sobre penso por morte).

57

Previdncia: Mais mulheres contribuindo. Exame, 26 de agosto de 2016.


TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no Brasil:
Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da
Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
58

38

Finalmente, cabe observar que a diferena de gnero no existe atualmente para o


pobre que no consegue cumprir os requisitos mnimos de tempo de contribuio para uma
aposentadoria: o BPC-Idoso pago aos 65 anos tanto para o idoso pobre quanto para a idosa
pobre.
25. Como outros pases mantiveram tratamento diferenciado para mulheres?
Alguns pases que reduziram ou extinguiram as diferenas permitem alternativamente
que o tempo de contribuio exigido seja abatido somente das seguradas que efetivamente
tiveram filhos e saram do mercado de trabalho para cuid-los (at um limite), como
mostra a Tabela 4.
o caso de Hungria, que reduz do tempo de contribuio o perodo de afastamento
cuidando de filhos pequenos, e do Uruguai que abate do tempo um ano por filho (at cinco).
Bonoli (2000) sugere outro desenho: o compartilhamento do tempo de contribuio entre
cnjuges, no caso de casais com filhos59.
Tabela 4

Outros desenhos de aposentadoria para mulher em outros pases


Abatimento do tempo de contribuio do perodo de afastamento
cuidando de filhos
Abatimento do tempo de contribuio em um ano por filho
Compartilhamento de tempo de contribuio com cnjuge

Em outro extremo, em pases europeus desenvolvidos diferenas de gnero para a


aposentadoria tm at sido consideradas discriminatrias pelo Tribunal de Justia da Unio
Europeia (UE), que as interpreta como ofensa a dispositivo do Tratado de Funcionamento da
UE sobre tratamento igualitrio para salrios entre os gneros. O entendimento j foi aplicado
para aposentadoria de servidores pblicos da Itlia e at de aposentadoria rural na Repblica
Tcheca60.
26. Como aderear as dificuldades da tripla jornada da mulher?
Para alm do tratamento especial na Previdncia analisado na questo anterior,
defende-se polticas especficas, no previdencirias, para aderear a tripla jornada da mulher.
59

BONOLI, G. The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe. Cambridge:
Cambridge University Press, 2000.
60
Casos C-46/07 (Comisso Europeia versus Itlia, julgamento em 13 de novembro de 2008) e C-401/11
(Blanka Soukupov versus Ministerstvo zemdlstv, julgamento em 11 de abril de 2013).

39

Para o pesquisador Rogrio Nagamine Costanzi, do Ipea, prefervel ter polticas que
ataquem as desigualdades no mercado de trabalho a continuar a ter polticas
compensatrias. J para o professor Luis Eduardo Afonso, da USP, obrigao do pas
dar mulher condies de se manter no mercado de trabalho, de maneira que a reforma da
Previdncia no represente um custo para elas, sugerindo aumento da oferta de creches
pblicas e da durao da licena-paternidade61.
27. A idade mnima poder se elevar no futuro?
Sim. A proposta do governo permite que o parmetro de 65 anos seja elevado sem
necessidade de nova emenda constitucional caso a expectativa de sobrevida aos 65 anos se
eleve em 1 ano inteiro. Segundo o Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia Caetano,
provvel que a idade mnima seja elevada para 66 anos na virada da dcada de 2020 para
2030, e para 67 anos ao longo da dcada de 2040.
28. Algum tipo de idade mnima j existe atualmente?
Sim. Outros benefcios, que no a aposentadoria por tempo de contribuio, j
possuam idade mnima antes da reforma da Previdncia. Existe no servio pblico (RPPS)
idade mnima anloga foi criada para a aposentadoria por tempo de contribuio, cumpridos
35 anos de contribuio (homens) ou 30 (mulheres). A idade mnima para os servidores de
60 anos para homens e 55 para mulheres, e foi criada pela Emenda Constitucional n 20, de
1998 (1 reforma da Previdncia). No entanto, em virtude de uma ampla regra de transio,
ainda relativamente pequeno o contingente de servidores que se aposentam cumprindo esses
critrios. A proposta de reforma amplia a idade mnima dos servidores para os mesmos 65
anos de idade, seguindo a mesma regra de transio do RGPS.
J no RGPS, embora no exista idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio, existe requisito de idade para a aposentadoria por idade. Conforme o
apresentado anteriormente, os requisitos so de 65 anos (homens) ou 60 (mulheres), com pelo
menos 15 anos de contribuio e descontados 5 anos para o trabalhador rural. A proposta de
reforma tambm eleva para todos estes benefcios a idade mnima a 65 anos, com a mesma
regra de transio.

61

Ver: http://oglobo.globo.com/economia/regras-mais-iguais-para-homens-mulheres-rotinas-ainda-diferentes20006533

40

A aposentadoria por idade , em verdade, o benefcio com maior nmero de


beneficirios, quase 80% a mais do que a prpria aposentadoria por tempo de contribuio
(ATC). No entanto, como est disponvel para os trabalhadores que contriburam por pelo
menos 15 anos, mas no pelos 35-30 anos exigidos para a aposentadoria por tempo de
contribuio, considera-se que aposentadoria por idade a que est mais voltada aos
trabalhadores mais pobres.
Comparativamente aos beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio, que
no exige idade mnima, os que se aposentam por idade conseguiram menor insero
contnua no mercado formal, tendo sido mais afetados pelo desemprego e pela informalidade.
A aposentadoria por tempo de contribuio, ao contrrio, pressupe dcadas de carteira
assinada. Avalia-se que os que se aposentam por idade esto mais concentrados nas
ocupaes de menor produtividade e nas regies mais pobres do pas, e muitos recebem como
aposentadoria apenas um salrio mnimo.
pela existncia do requisito de idade na aposentadoria por idade, mas no na
aposentadoria por tempo de contribuio, que se diz que a idade mnima j existe para os
trabalhadores mais pobres do RGPS. Assim, merece reflexo o argumento presente no
debate de que o estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio prejudicaria os trabalhadores mais pobres, que comeariam a trabalhar mais
cedo62.
Outro benefcio que parte da populao considera uma aposentadoria por idade o
Benefcio de Prestao Continuada da Lei Orgnica de Assistncia Social (BPC-Loas63)
voltado para o idoso, que na verdade um benefcio assistencial que no pago pelas contas
previdencirias. Este benefcio pago aos 65 anos (homens e mulheres), tem sempre o valor
de um salrio mnimo e no exige contribuio previdenciria. No entanto, parte de seus
62

Complementarmente, dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) apontam que a


entrada do brasileiro no mercado de trabalho formal se d em mdia aos 23 anos, acima da mdia de pas ricos,
o que tambm sugere reflexo sobre o argumento de que a idade mnima existe em outros pases porque a
entrada no mercado de trabalho se d mais tarde. Ver: http://blogs.oglobo.globo.com/miriamleitao/post/sistema-desigual.html.
Ainda, Costanzi, Ansiliero e Paiva (2016) argumentam que jovens pobres de fato tendem a entrar mais cedo no
mercado de trabalho, mas o fazem com altssimo nvel de informalidade e desemprego. Enquanto em 2014 nos
jovens dentre os 10% mais ricos da populao apenas 13% estava desempregado e 52% contribua para a
Previdncia, nos jovens dentre os 10% mais pobres o desemprego era de 39% e somente 4% contribuam para a
Previdncia. Ver: COSTANZI, R., N.; ANSILIERO, G.; PAIVA, L. H. Os Mitos Previdencirios no Brasil.
Boletim Informaes Fipe, julho de 2016.
63
Inclui seu antecessor, a Renda Mensal Vitalcia (RMV). A LOAS a Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei
no 8.742, de 1993)

41

beneficirios formado por ex-trabalhadores que no completaram nem os 35-30 anos de


carteira assinada para a aposentadoria por tempo de contribuio, nem os 15 anos da
aposentadoria por idade. Desta forma, este seria uma outra espcie de idade mnima, muito
embora o benefcio no seja de fato previdencirio. Conforme analisado em seo especfica,
a idade mnima para o BPC subir para 70 anos, com uma transio.
Tabela 5 Comparao entre aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por idade e Benefcio de
Prestao Continuada julho de 2016

Aposentadoria por
tempo de
contribuio
Idade mnima
Tempo mnimo de
contribuio

No h

Aposentadoria por
idade (urbana e
rural)
65H/60M (60H/55M
se rural)

Benefcio de
Prestao
Continuada (Idoso)
65H/65M

35H/30M

15H/15M

No se aplica

Nmero de
beneficirios

5,6 milhes

9,9 milhes

1,9 milhes

Valor mdio

R$ 2.300

R$ 1.100

R$ 880

Observao: H = Homens, M = Mulheres.


Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados Boletim Estatstico da Previdncia Social.

A Tabela 5, acima, sumariza as diferenas entre a aposentadoria por tempo de


contribuio (sem idade mnima), a aposentadoria por idade e o BPC-Idoso.
As diferenas entre a aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e outros
benefcios como a aposentadoria por idade (que inclui a rural) e o BPC-Loas (assistencial)
so importantes para compreender o impacto da idade mnima para ATC na distribuio tanto
pessoal quanto regional da renda. Este tema aprofundado em perguntas especficas mais
adiante.
No entanto, os parmetros escolhidos para a idade mnima pelo governo parecem a
princpio divergir das expectativas dos segurados. Metade dos brasileiros entrevistados em
pesquisa de 2015 desejava se aposentar ao redor dos 55 anos64, enquanto pesquisa de 2016
aponta que boa parte acredita que no pas se aposenta mais tarde do que em outros pases65.
Essa questo analisada a seguir.

64

Aposentadoria aos 55 anos o desejo da maioria. Mas ser que as pessoas esto se preparando para isso?.
Icatu Seguros, 2015. Disponvel em: http://goo.gl/bem6OW.
65
Ver: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,propostas-ineficazes,10000058031

42

29. Qual a idade mnima em outros pases?


A regra nos sistemas previdencirios pelo mundo a presena de um requisito de
idade para aposentadoria. Ela existe em pases cujos sistemas inspiraram a Previdncia
brasileira, como os pases desenvolvidos, e tambm em pases em desenvolvimento. Ainda
que se deva respeitar as particularidades de cada pas no desenho de sua Previdncia,
considera-se que a presena quase universal da idade mnima sugere a insustentabilidade de
sistemas que no a adotam, por ter sido ela adotada tanto em pases ricos, capazes de arcar
com maiores despesas em vrias reas, quanto em pases emergentes, com maior proporo
de jovens e menor proporo de idosos ou seja, com um perfil demogrfico favorvel e
mais parecido com o que o Brasil possui hoje.
Tabela 6 Idade mnima para aposentadoria - G-20 e Amrica do Sul

Homem
G-20
frica do Sul
Alemanha
Arbia Saudita
Austrlia
Canad
Coreia do Sul
Estados Unidos
Frana
ndia
Indonsia
Itlia
Japo
Mxico
Reino Unido
Rssia
Turquia
Brasil Regras
anteriores
Brasil Reforma da
Previdncia

Mulher

N/A
N/A
65-67
65-67
No h
65
65
65
65
61
61
66
66
65
65
55
55
55
55
66
62-66
65
65
65
65
65
62
60
55
60
58

Amrica do Sul
Argentina
Bolvia
Chile
Colmbia
Equador
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela

66

Homem

Mulher

65
55
65
62

60-65
50
60
57
No h

65
60
60
60

65
60
55-60
55

No h
65

65

Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the World.
Originalmente publicado no Boletim Legislativo no 31, de 2015. N/A: No se aplica.

66

O objetivo neste boletim foi a construo de um quadro sucinto e resumido. Podem existir regras especficas
de aposentadoria antecipada em cada pas ou mltiplos regimes operados. Mais detalhes podem ser pesquisados
em
pginas
como
a
do
rgo
americano
Social
Security
Administration:
www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw

43

A Tabela 6, acima, traz a idade mnima vigente em dois grupos distintos de pases que
o Brasil faz parte: o das 20 maiores economias do mundo (Grupo dos 20, G-20) e a Amrica
do Sul. Nesta e em outras comparaes deste texto, com o intuito de facilitar a visualizao,
adotamos a cor azul para sinalizar regras mais duras do que as existentes no Brasil antes da
reforma, e na cor cinza regras mais generosas.
Nos pases mais ricos a idade mnima hoje est ao redor dos 65 anos (como no
Mxico ou na Frana), podendo chegar a 67 (Alemanha). Na Amrica do Sul, chega at os 65
anos (caso de Argentina e Chile). Nos dois grupos, percebe-se que as diferenas entre homens
e mulheres so menores ou no existem. Idades mnimas menores so observadas nos pases
com menor PIB per capita e menor expectativa de vida, como ndia e Bolvia (55 anos).
30. Quais pases no tm idade mnima? Qual a regra para aposentadoria nesses
pases?
Alm do Brasil, apenas 12 pases do mundo no teriam idade mnima: Arbia
Saudita, Arglia, Bahrein, Egito, Equador, Hungria, Imen, Ir, Iraque, Luxemburgo, Srvia e
Sria67. A Figura 10 apresenta um mapa-mndi destacando estes pases na cor vermelha. A
Tabela 7 apresenta as regras para aposentadoria por tempo de contribuio nestes pases.
Figura 10 Pases sem idade mnima para aposentadoria

Fonte: Elaborao prpria.

67

Apresentao do pesquisador do Ipea Lus Henrique Paiva, na 2 Reunio da Comisso Mista da Medida
Provisria n 676. Audincia realizada em 2 de setembro de 2015. Notas taquigrficas disponveis em:
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/3833.

44

Tabela 7 Regras para aposentadoria nos pases sem idade mnima

Pas

Tempo de cobertura

Trabalhadores
cobertos

Idosos
recebendo
benefcios

Gasto com
proteo social (%
PIB)

Homem

Mulher
45

N/A

N/A

N/A

40

56%

95%

18%

Equador

45
Idade
mnima
40

40

18%

39%

2%

Arglia

32

32

36%

21%

5%

Brasil
Iraque

35
30

30
30

42%
N/A

90%
N/A

13%
N/A

Imen

30

25

N/A

N/A

N/A

Sria

25

25

N/A

N/A

N/A

Arbia Saudita

25

25

N/A

7%

1%

Egito

20

20

N/A

N/A

N/A

Ir

20

20

N/A

N/A

N/A

Luxemburgo

20

20

N/A

N/A

N/A

Srvia
Hungria

Bahrein

20
15
17%
51%
2%
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
68
World (tempo de cobertura) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, demais variveis) .

A Tabela 7 evidencia que pases ocidentais sem idade mnima so mais exigentes do
que o Brasil em relao aposentadoria por tempo de contribuio (o requisito de 35-30
anos no Brasil, passando a 25 anos na proposta de reforma). So necessrios 40 anos de
tempo de contribuio no Equador e 45 na Srvia, para homens ou mulheres. Na Hungria, a
ausncia de idade mnima s vale para as mulheres.
O tempo de cobertura exigido menor nos pases do Norte da frica ou do Oriente
Mdio da lista da Tabela 7, que, no entanto, tm regimes previdencirios pouco consolidados
e com pouca cobertura. A ttulo de ilustrao, dos sete pases sem idade mnima que possuem
regras mais acessveis que a brasileira para o tempo de contribuio, trs se encontram em
guerra civil: Iraque, Sria e Imen. Com pouca cobertura e menor expectativa de vida, estes
pases tendem a ter gastos com Previdncia que no podem ser comparados aos do Brasil.
A comparao do Brasil com pases sem idade mnima que exigem menor tempo de
contribuio parece tambm impertinente quando se observa que neste subgrupo de pases a
68

Para ambas as fontes de dados, foram usados os dados disponveis mais recentes de cada pas. Usamos na
comparao tempo de cobertura em vez de tempo de contribuio porque em alguns casos em alguns pases
o trabalhador pode continuar coberto mesmo sem contribuir (ex: mulheres com filhos na Hungria).
Formalmente, as informaes do banco de dados da OIT se referem aos cdigos CP-1a OA (old age affiliated
ratio (% working age)), CR-1f OA (old age pension recipient ratio above retirement age (incl. mean-tested |
periodic benefit)), e E-1f (public social protection expenditure excluding health benefit in kind as a percentage
of GDP).

45

taxa de cobertura dos trabalhadores da ativa chega a ser de apenas 17% (no Bahrein, contra
42% no Brasil), a proporo de idosos recebendo algum benefcio chega a somente 21% (na
Arglia, contra 90% no Brasil), e as despesas com proteo social chegam a apenas 1% do
PIB (Arbia Saudita, contra 13% no Brasil).
Existem ainda nestes pases regras que reduzem o valor das aposentadorias que
ocorrem mais cedo ou que probem o aposentado de continuar trabalhando.
A anlise comparada evidencia que:
i)

a adoo de idade mnima praticamente universal, e ocorre tanto em pases


desenvolvidos quanto em pases emergentes;

ii)

os poucos pases ocidentais que no exigem idade mnima exigem maior


tempo de contribuio para aposentadoria em comparao com o Brasil,
chegando a 45 anos para mulheres;

iii)

os pases restantes, que no possuem idade mnima; no exigem mais tempo


de contribuio do que o Brasil; e no esto em guerra, possuem regimes
previdencirios com baixas taxas de cobertura (tanto entre ativos quanto
entre inativos) e despesas baixssimas, excluindo em alguns casos quase a
totalidade de sua populao da proteo previdenciria.

H uma nica exceo nesta comparao internacional, segundo a Tabela 7: o GroDucado de Luxemburgo, que exige apenas 20 anos de cobertura para a aposentadoria. Tratase, entretanto, do segundo pas mais rico do planeta, com rea territorial menor do que
qualquer um dos mais de 5.500 municpios brasileiros. Mesmo assim, a aposentadoria com 20
anos de contribuio em Luxemburgo paga apenas o valor mnimo: para valores maiores so
exigidos at 40 anos de contribuio e 65 de idade69.
31. J existiu idade mnima no Brasil para aposentadoria por tempo de
contribuio?
A inexistncia de idade mnima no regra no mundo nem na histria da Previdncia
brasileira. Durante o governo Joo Goulart, a idade mnima foi suprimida em 1962, a

69

O modelo da Itlia costuma ser comparado com o Brasil. No entanto, o pas implantou a idade mnima h 20
anos, em 1996, que hoje chega a 66 anos. O tempo de contribuio l tambm maior: 42 anos e meio para
homens e 41 anos e meio para mulheres.

46

menos de dois anos da interrupo do seu governo70. Essa idade era de 55 anos (homem e
mulher) para a aposentadoria por tempo de servio, que exigia de 30 a 35 anos de servio,
pela Lei Orgnica da Previdncia Social de 1960.
Antes de 1960, a regra para a aposentadoria ordinria era de 50 anos71.
Nos anos 90, o retorno da idade mnima foi proposto pelo Poder Executivo e rejeitado
na primeira reforma da Previdncia (Proposta de Emenda Constituio no 33, de 1995). Os
parmetros eram de 60 anos para homens e 55 para mulheres. Destaque com a idade mnima
para o Regime Geral na Cmara dos Deputados teve um a voto menos do que o necessrio
para a aprovao72. Assim, a Emenda Constitucional no 20, de 1998, criou a idade mnima
apenas para servidores pblicos. No ano seguinte, foi criado o fator previdencirio como
tentativa de contornar a no aprovao da idade mnima.

IDADE MNIMA E DISTRIBUIO DE RENDA

32. A idade mnima prejudica os mais pobres? Como se situam os aposentados por
tempo de contribuio na distribuio de renda?
Conforme apresentado anteriormente, a idade mnima no afetaria os trabalhadores
mais pobres do Regime Geral (RGPS), aqueles que no conseguem dcadas de insero
formal no mercado de trabalho. Estes trabalhadores no conseguem se valer da aposentadoria
por tempo de contribuio (35/30 anos de contribuio, sem idade mnima), tendo como
opo a aposentadoria por idade (atualmente 15 anos de contribuio, 65/60 anos de idade)
ou o Benefcio de Prestao Continuada da Loas (atualmente sem requisito contributivo, 65
anos idade para homem ou mulher) ou seja, para eles, a idade mnima j existe na prtica.
Por isso, em geral se considera que a idade mnima para aposentadoria por tempo de
contribuio afetaria no futuro os trabalhadores com maior insero no mercado de
trabalho formal, com nveis maiores de escolaridade, situados em ocupaes mais produtivas
70

Art. 2o da Lei no 4.130 de 28 de agosto de 1962.


Ver Pereira (2009). PEREIRA, F. R. A Aposentadoria por Tempo de Contribuio Passado, Presente e
Futuro no Direito Brasileiro. Revista Direito Unifacs, n. 106, 2009.
72
A votao ficou marcada pela absteno do prprio lder do governo, deputado Antnio Kandir, que teria se
confundido com o sistema eletrnico de votao: seu voto favorvel teria dado sequncia proposta.
71

47

e regies mais industrializadas do pas, quando comparado aos demais trabalhadores


potenciais beneficirios do RGPS ou do BPC-Loas.
A menor insero no mercado de trabalho formal pelos segurados mais pobres do
RGPS, no afetados pela idade mnima, tambm diminui sua representatividade em
sindicatos e a chance de pertencer ao rol de clientes de escritrios especializados: sindicatos e
advogados costumam vocalizar de maneira mais forte a oposio idade mnima.
Como vimos, o valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) o
maior do RGPS: 73% acima da mdia dos outros benefcios, o dobro da renda mdia
nacional, quase o triplo do BPC e 13 vezes maior que a linha de pobreza .
Nesse sentido, considera-se que a idade mnima poderia atenuar o carter
concentrador de renda da aposentadoria por tempo de contribuio (especialmente aps o
advento da frmula 85/95). Este benefcio destoa do efeito progressivo na distribuio de
renda que Previdncia Social tem tido nos ltimos anos. Por essa tica, o potencial
redistributivo da Previdncia estaria concentrado nos menores benefcios (como
aposentadoria por idade, urbana e rural), enquanto os benefcios de maior valor (como a
aposentadoria por tempo de contribuio) drenariam quantidade significativa de recursos de
outras rubricas com maior capacidade de reduzir a pobreza e a desigualdade de renda (como
o BPC ou o Bolsa Famlia).
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)73, aponta que o RGPS
como um todo seria ligeiramente concentrador de renda: sua distribuio de renda seria
um pouco pior do que a da renda total, o que seria significativo por conta da elevada parcela
da renda previdenciria na renda total. Entretanto, o aumento real dos menores benefcios
nos ltimos anos teria contribudo para a reduo da desigualdade. Ainda assim, o
potencial redistributivo dos benefcios previdencirios como um todo seria significativamente
menor do que o de outras transferncias: ainda segundo o Ipea, cada ponto percentual na
reduo da desigualdade teria custado 130% mais via Previdncia do que via BPC, ou 360%
mais via Previdncia do que via o Bolsa Famlia, o que ilustra o custo de oportunidade da
73

IPEA (2012). A Dcada Inclusiva (2002-2011): Desigualdade, Pobreza e Polticas de Renda. Comunicados do
IPEA n. 155. Cabe observar, porm, que desde essa publicao os estudos sobre desigualdade de renda no pas
passaram por uma pequena revoluo, quando os pesquisadores Marcelo Medeiros, Pedro Souza e Fbio
vila conseguiram incluir dados do Imposto de Renda para complementar as anlises feitas antes apenas com
pesquisas domiciliares. Estes estudos tm apontado uma distribuio de renda pior do que se imaginava no pas,
com um papel alm do esperado para rendas de capital. Novas publicaes podem apontar uma reduo do
papel da Previdncia como concentradora de renda. Entretanto, o custo de oportunidade desta despesa frente a
outras (ex: Bolsa Famlia) permanece existindo.

48

despesa previdenciria (especialmente dos benefcios de maior valor como a aposentadoria


por tempo de contribuio).
Analisando especificamente a possibilidade da idade mnima, estudo deste ano de
2016 tambm do Ipea aponta que, dentre os brasileiros que se aposentam precocemente por
tempo de contribuio, quase dois teros esto na verdade entre os 40% mais ricos do pas,
proporo que quase o dobro da verificada entre os aposentados rurais. Segundo Caetano et
al. (2016, grifo nosso)74:
63% dos que se aposentaram precocemente esto nos 4 dcimos mais altos
da renda domiciliar per capita brasileira (isso , entre os 40% mais ricos).
Entre os aposentados rurais, utilizados aqui com propsitos comparativos,
essa proporo cai para 33,4%. Dessa maneira, percebe-se intuitivamente
que o aumento das despesas em benefcios de aposentadoria por tempo
de contribuio vai piorar a desigualdade de renda no Brasil e deve-se
lembrar que, a despeito da reduo da desigualdade observada desde o incio
dos anos 2000, o Brasil segue sendo um dos pases mais desiguais do
mundo.

A vigncia da frmula 85/95, em 2015, ampliando as possibilidades de concesso do


benefcio integral da aposentadoria por tempo de contribuio, aumentaria a regressividade
do benefcio.
Costuma causar estranheza a ideia de que um segurado que recebe em mdia R$ 2.300
esteja em geral na metade mais rica da populao. Evidentemente, embora no costume ser
considerado alto em termos absolutos, tal valor aparece como alto na realidade brasileira:
em termos per capita, a renda brasileira est apenas entre a 70 e a 80 maior do mundo.
Ilustrativamente, um time de futebol em tal posio estaria na quarta diviso, perigando ser
rebaixado para a quinta.
33. Em que faixas etrias esto os mais pobres no Brasil?
Parte dos resultados sobre a distribuio de renda reportados na pergunta anterior se
devem ao fato de que no Brasil os benefcios previdencirios no atingem a populao
mais jovem, mais suscetvel pobreza. Ilustrativamente, o Grfico 12, a seguir, indica que
dos brasileiros no estrato de renda mais pobre, um tero so crianas, mas apenas 6% tm

74

CAETANO, M. A.; RANGEL, L. A.; PEREIRA, E. S.; ANSILIERO, G.; PAIVA, L. H.; COSTANZI, R. N.
O Fim do Fator Previdencirio e a Introduo da Idade Mnima: questes para a Previdncia Social no Brasil.
Texto para Discusso no 2.230. Rio de Janeiro: Ipea, setembro de 2016

49

mais de 60 anos. Por outro lado, dentre aqueles que esto no estrato de renda mais alto,
somente cerca de 10% so crianas75.
No mesmo sentido, Tafner, Botelho e Erbisti (2015), com base em dados de Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE) de 2011, mostram que 88% dos idosos
que recebem aposentadoria ou penses no possuam crianas ou jovens de at 15 anos
em sua famlia76. Apenas 3,5% destes beneficirios possuam pelo menos duas crianas.
Estes dados ilustram a dificuldade que a Previdncia tem em chegar aos jovens, que compe
justamente boa parte dos mais pobres no Brasil. Tafner (2006) mostra ainda que este fato
isto a pobreza no Brasil ser desproporcionalmente concentrada nas crianas em relao s
outras faixas etrias, quase no encontra paralelo no resto do mundo77.
Grfico 12 - Distribuio percentual da populao de cada estrato de renda, por grupos de idade (2010)

78

Fonte: Camarano et al. (2014) a partir do Censo Demogrfico de 2010 do IBGE .

75

Cabe observar que o resultado dos autores, obtido a partir do Censo do IBGE, leva em conta a renda per
capita de uma famlia. Crianas entre os 20% mais pobres esto em famlias pobres, enquanto crianas entre os
20% mais ricos esto em famlias ricas. Assim, no se considera natural este resultado, o que poderia ser
argumentado caso se interpretasse erroneamente que crianas esto entre os 20% mais pobres simplesmente
porque no trabalham.
76
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: Confuses, Polmicas Iniciais e
Mitos. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha
Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
77
TAFNER, P. S. B. (Ed.). Brasil: O Estado de uma Nao, 2006: Mercado de Trabalho, Emprego e
Informalidade. Rio de Janeiro: IPEA, 2006.
78
CAMARANO, A, A; KANSO, S.; BARBOSA, P.; ALCNTARA, V. S. Desigualdades na Dinmica
Demogrfica e as suas Implicaes na Distribuio de Renda no Brasil. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Novo
Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=23975.

50

34. Distribuio regional da renda: quais estados mais se beneficiam com a


aposentadoria por tempo de contribuio sem idade mnima?
As despesas com aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) no so uniformes no
pas, por conta de diferenas demogrficas (estados com populao mais envelhecida tm
naturalmente mais benefcios) e econmicas (estados com mercado de trabalho formal mais
forte tm mais benefcios). Em geral, pode-se dizer que as despesas com aposentadoria por
tempo de contribuio se concentram nos estados mais ricos do pas.
No Estado de So Paulo, o valor das transferncias recebidas com ATC, em nveis
absolutos, mais de mil vezes maior que o recebido pelo Estado de Roraima (cerca de R$ 58
bilhes contra R$ 51 milhes, em 2013), o que evidentemente tambm influenciado pelo
tamanho da populao. Porm, per capita, o valor das transferncias 13x maior em So
Paulo (R$ 1.609 versus R$ 124), o que reflete a diferena de demografia (populao
envelhecida), os salrios mais altos e uma economia com maior formalizao no mercado de
trabalho.
A Tabela 8, a seguir, apresenta o valor gasto em ATC per capita, isto , a soma de
todos os benefcios de ATC divididos pelo conjunto da populao. J a Figura 11, traz um
mapa do pas dividido em quatro grupos com base nesses valores, evidenciando a
concentrao regional dessas transferncias. Os estados que mais recebem transferncias a
ttulo de ATC, per capita, so os marcados com tons mais escuros da cor verde. Cabe
ressaltar que estes dados so do ano de 2013, antes da vigncia da frmula 85/95 mvel, que
aumentou estes dispndios.

51

Tabela 8 Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita por unidade federativa 2013 (Em
R$ de 2015)

Unidade
federativa

Valor de
ATC per
capita

Valor de ATC

Populao
(2012)

So Paulo

R$ 1.609

R$ 57.827.930.039

42.497.439

Rio Grande do Sul

R$ 1.571

R$ 14.406.899.366

10.841.739

Rio de Janeiro

R$ 1.569

R$ 21.842.724.378

16.456.795

R$ 1.422

R$ 99.443.858.909

82.686.676

Santa Catarina

SUDESTE

R$ 1.376

R$ 7.576.495.169

6.508.949

SUL

R$ 1.273

R$ 30.202.961.220

28.052.511

Minas Gerais

R$ 1.012

R$ 17.202.827.949

20.095.500

Distrito Federal

R$ 996

R$ 2.292.824.000

2.721.732

R$ 947

R$ 157.797.817.309

196.877.328

Paran

R$ 908

R$ 8.219.566.685

10.701.823

Esprito Santo

R$ 835

R$ 2.570.376.544

3.636.942

Pernambuco
CENTROOESTE

R$ 527

R$ 4.039.178.879

9.052.884

R$ 516

R$ 6.441.945.727

14.765.217

Mato Grosso do Sul

R$ 486

R$ 1.051.002.871

2.557.377

Sergipe

R$ 464

R$ 844.290.768

2.150.820

Bahia

R$ 463

R$ 5.595.501.484

14.294.826

Rio Grande do Norte

R$ 451

R$ 1.251.545.372

3.282.283

Gois

R$ 444

R$ 2.363.109.670

6.295.982

Alagoas

R$ 443

R$ 1.201.502.290

3.207.484

Paraba

R$ 431

R$ 1.408.762.391

3.860.770

R$ 410

R$ 18.930.319.134

54.642.945

Cear

R$ 392

R$ 2.901.332.814

8.750.751

Piau

R$ 304

R$ 821.485.835

3.198.695

Mato Grosso

R$ 272

R$ 735.009.187

3.190.126

Amazonas

R$ 223

R$ 695.450.770

3.682.711

Par

R$ 217

R$ 1.464.732.603

7.986.612

R$ 196

R$ 2.778.732.318

16.729.979

Tocantins

R$ 161

R$ 197.500.963

1.449.545

Maranho

R$ 150

R$ 866.719.301

6.844.432

Rondnia

R$ 148

R$ 202.031.693

1.615.744

Acre

R$ 147

R$ 97.563.699

782.325

Roraima

R$ 124

R$ 50.964.620

487.300

R$ 115

R$ 70.487.970

725.742

BRASIL

NORDESTE

NORTE

Amap

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

52

Figura 11 - Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita por unidades federativa 2013

Legenda (em R$ de 2015 nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

de se esperar que a idade mnima atenue esta espcie de conflito federativo na


Previdncia. Analogamente, a participao da aposentadoria por tempo de contribuio
(ATC) no total de benefcios pagos pelo INSS em cada Estado varia bastante. Cerca 23% dos
benefcios pagos so ATC no Rio Grande do Sul, mas eles so menos de 7% no Rio Grande
do Norte. Alm das aposentadorias (ATC, aposentadoria por idade urbana e rural, e
aposentadoria e por invalidez), o INSS tambm paga penses por morte, auxlios (doena,
acidente, recluso) e operacionaliza o pagamento do BPC-Loas. Esses dados so
apresentados na Tabela 9, a seguir.
Novamente, observa-se que a proporo de ATC entre os benefcios maior nos
estados mais ricos, e menor nos mais pobres, evidenciando novamente o potencial
concentrador de renda da ausncia de idade mnima na Previdncia urbana. A Figura 12 traz
um mapa do pas, dividindo os estados em cinco grupos com gradaes de cores de acordo
com esses mesmos dados da participao da ATC no total de benefcios, o que tambm
ilustra o padro regional das transferncias.

53

Tabela 9 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios emitidos79 por
unidade federativa 2013

Unidade
federativa

% de
ATC no
total de
benefcios

Total de ATC

Total de
benefcios

So Paulo

26,3%

1.833.703

6.972.245

Rio de Janeiro

25,5%

703.744

2.760.307

Santa Catarina

23,7%

303.214

1.278.029

Rio Grande do Sul

22,9%

559.516

2.447.131

SUDESTE

22,7%

3.128.811

13.801.925

SUL

20,9%

1.148.970

5.507.934

BRASIL

16,2%

5.045.997

31.199.043

Paran

16,1%

286.240

1.782.774

Minas Gerais

14,7%

517.009

3.522.411

Distrito Federal

14,6%

51.686

353.873

Esprito Santo

13,6%

74.355

546.962

Pernambuco

9,7%

138.523

1.422.641

Sergipe
CENTROOESTE

9,2%

28.087

304.072

7,8%

134.239

1.726.320

Bahia

7,1%

157.936

2.210.715

Gois

7,0%

47.314

675.725

Mato Grosso do Sul

6,7%

22.541

338.525

6,6%

566.519

8.547.818

Alagoas

6,6%

31.957

482.825

Cear

6,6%

91.072

1.379.185

Rio Grande do Norte

6,5%

33.998

526.609

Paraba

5,9%

40.004

672.816

Amazonas

5,8%

15.929

275.003

Par

NORDESTE

5,1%

39.669

782.953

NORTE

4,2%

67.458

1.615.046

Mato Grosso

3,5%

12.698

358.197

Amap

3,5%

1.797

50.829

Piau

3,3%

19.032

568.799

Acre

2,8%

2.339

83.764

Maranho

2,6%

25.910

980.156

Tocantins

2,1%

3.724

179.854

Roraima

1,9%

711

36.618

1,6%

3.289

206.025

Rondnia

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

79

Comparao feita anteriormente na Tabela 1 tratava dos benefcios concedidos no perodo, e no do estoque
total (emitidos). Por isso, h alguma discrepncia nos dados.

54

Figura 12 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios por unidades
federativa

2013
Legenda (nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

Como veremos ao longo do Texto, o corolrio desta presena maior da aposentadoria


por tempo de contribuio em Estados mais ricos a presena maior de benefcios de um
salrio mnimo, como a aposentadoria rural e o BPC (que possuem idade mnima) em
Estados mais pobres.
35. Em que Estados a idade mdia de aposentadoria maior?
Como diferentes benefcios predominam nas diferentes regies do pas, conforme as
perguntas anteriores, a idade mdia de aposentadoria nas regies mais pobres mais alta
do que nas mais ricas, j que nelas predominam benefcios com idade mnima. Por outro
lado, nessas regies a expectativa de sobrevida dos mais velhos inferior das regies mais
ricas (ainda que a variao nessa desigualdade de longevidadeseja significativamente
menor do que a variao da expectativa de vida ao nascer).
O Grfico 13 apresenta, por regio, a idade mdia do conjunto de benefcios
concedidos de aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por idade e tambm

55

do BPC-Loas. Essa idade mdia varia de um mximo de 64 anos na regio Norte at 58 anos
na regio Sul, reflexo da presena no uniforme dos benefcios pelo pas. O Grfico apresenta
tambm a expectativa de vida aos 60 anos em cada uma dessas regies, que varia de um
mnimo de cerca 80 anos no Norte at cerca de 83 anos no Sul e no Sudeste80. Os dados so
de Costanzi e Ansiliero (2016)81.
Grfico 13 Idade mdia de aposentadoria e expectativa de vida aos 60 anos Por regio - 2014

Fonte: Elaborao prpria, a partir de Costanzi e Ansiliero (2016).

Se considerarmos a diferena entre a expectativa de vida aos 60 e a idade mdia de


aposentadoria como o tempo de usufruto esperado do benefcio, veremos que ele varia de
cerca de 16 anos na regio Norte para cerca de 25 anos na regio Sul. Assim, a idade
mnima proposta, ao atingir a aposentadoria por tempo de contribuio, afetar os
beneficirios que se aposentam antes e vivem mais, atenuando essa distoro82.

80

Note que expectativa de vida aos 60 anos apresentada no Grfico maior do que a expectativa de sobrevida
discutida na seo sobre transio demogrfica, em que apresentvamos a expectativa de sobrevida nacional
para as idades mdias da aposentadoria por tempo de contribuio, de 55 anos para homens e 52 para mulheres.
Isso ocorre porque a expectativa de vida cresce com a idade: a expectativa de vida ao nascer menor do que a
expectativa de vida aos 52 anos, assim como a expectativa de vida aos 52 anos menor do que a expectativa de
vida aos 60.
81
COSTANZI, R. N.; ANSILIERO, G. As Idades Mdias de Aposentadoria Urbana por Unidade da Federao
e Regio. Nota Tcnica nmero 29. Rio de Janeiro: Ipea, outubro de 2016.
82 No se pode descartar ainda que a expectativa de sobrevida em uma mesma idade seja diferente para os
beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio, de maior renda, em relao aos benefcios da
aposentadoria por idade ou do BPC, o que acentuaria a distoro.

56

OUTROS ASPECTOS DA APOSENTADORIA POR TEMPO


DE CONTRIBUIO

36. Quem comeou a trabalhar mais cedo receber o mesmo benefcio que quem
comeou mais tarde? A idade mnima para a ATC desestimula contribuies?
No. O valor da aposentadoria ser proporcional ao tempo de contribuio, para
aqueles a que se aplica a idade mnima e para os que esto isentos. No fosse assim,
procederia uma objeo idade mnima frequentemente levantada neste debate: a de que ela
prejudicaria quem contribui por mais tempo ou de que ela desestimula as contribuies e o
trabalho de quem ainda no tem idade para se aposentar, mas j tem o tempo de contribuio
necessrio.
37. Todo trabalhador s poder se aposentar com a idade mnima?
No. A idade mnima no se aplica a casos de incapacidade permanente, bem como
aos casos de aposentadoria especial.
A aposentadoria especial fica restrita aos segurados com deficincia e queles cujas
atividades sejam exercidas sob condies especiais que efetivamente prejudiquem a sade,
vedada a caracterizao por categoria profissional ou ocupao. Esta ltima previso
dever ser definida em lei complementar, enquanto o caso do segurado com deficincia j
est regulamentado pela Lei Complementar no 142, de 8 de maio de 2013.
Entretanto, a proposta no adota mecanismos comuns em outros pases de
aposentadoria antecipada ou aposentadoria parcial. Estudo do Ipea citado
anteriormente explica esta questo (Caetano et al., 2016):
Entretanto, essas alternativas se destinam, em parte importante dos casos, a
atender os segurados que possuem alguma restrio para aguardar a idade
mnima de aposentadoria e/ou que enfrentam alguma dificuldade para
acumular os perodos contributivos mnimos exigidos, como desempregados
de longa durao, portador de enfermidade que no leve aposentadoria por
invalidez, ou pessoa com parente portador de necessidade especial, por
exemplo. Quando a antecipao voluntria, h pesados custos para o
segurado, na forma da reduo do valor do seu benefcio mensal.
57

Este ltimo mecanismo seria similar ao que o ocorre hoje com o clculo na ATC pelo
fator previdencirio (benefcio menor para quem se aposenta mais cedo).

No caso do

desempregado, alguns pases exigem para aposentadoria antecipada que o desligamento tenha
sido causado por falncia do empregador ou originado em demisso coletiva.
Cabe observar ainda que as aposentadorias antecipadas ou parciais tambm costumam
possuir um limite de idade (isto , uma prpria idade mnima para a exceo idade
mnima).
38. A idade mnima ampliar o contingente de trabalhadores mais velhos no
mercado de trabalho?
Sim, ainda que, parte dos afetados pela idade mnima no possam ser considerados
idosos. Com a idade mnima, espera-se que o contingente de trabalhadores mais velhos
aumente por conta da permanncia daqueles que efetivamente paravam de trabalhar para
receber a aposentadoria (no h proibio de receber a aposentadoria e continuar
trabalhando).
Camarano (2014) destaca que a permanncia do trabalhador por mais tempo no
mercado de trabalho exigir polticas pblicas para incluso digital, capacitao
continuada, sade ocupacional, adaptaes no local de trabalho como cargos e horrios
flexveis, reduo de preconceitos com relao ao trabalho do idoso, melhoria no transporte
pblico.
A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) destaca, face transio demogrfica,
a necessidade de combater a discriminao e oferecer oportunidades de aprendizado, de
modo a garantir a empregabilidade e o empreendedorismo destes trabalhadores83.
Pesquisadores apontam ainda a necessidade de combater a discriminao decorrente de
receios associados sade desses trabalhadores84.

83

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Rights, Jobs and Social security: New visions for Older
Women and Men. Outubro de 2008. Disponvel em: http://www.ilo.org/gender/Events/Campaign20082009/WCMS_098840/lang--en/index.htm.
84
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/reformas-de-previdencia-devem-ser-acompanhadas-deoportunidades-extras-de-trabalho-diz-especialista-20004108.

58

Por sua vez, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico


(OCDE) usa o slogan Viva mais, trabalhe mais (Live Longer, Work Longer) para suas
diretrizes voltadas para estes trabalhadores85.

O economista-chefe de Previdncia da

Organizao prope a restrio de polticas de aumento automtico de salrio por idade com
intuito de preservar empregados de trabalhadores mais velhos.
J os professores Hlio Zylberstajn e Nelson Mannrich, da USP, propem um regime
especial de contratao de trabalhadores idosos, com reduo de jornada e encargos86.
Por outro lado, Rogrio Costanzi, do Ipea, avalia que, como a idade mnima afeta os
trabalhadores que j possuem melhor insero no mercado de trabalho, mais
qualificados e de melhor renda, o impacto da mudana seria atenuado, enfatizando que
atualmente boa parte dos que se aposentam por tempo de contribuio j continuam
trabalhando87. Tambm no se pode descartar que a empregabilidade nessa faixa etria
melhore com a perspectiva de alongamento da vida laboral, se atualmente dificuldades de
emprego de trabalhadores mais velhos estiverem justamente relacionadas prpria iminncia
de aposentadoria.
Por fim, o Grfico 14, abaixo, apresenta a taxa de desocupao88 por grupo de idade
no Brasil que , em verdade, significativamente maior para as faixas mais jovens.
Grfico 14 - Taxa de desocupao por grupo de idade 2 trimestre de 2016

85

Ver: ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Live Longer, Work
Longer: A Synthesis Report. 2006. Disponvel em: http://www.oecd.org/employment/livelongerworklonger.htm.
86

Ver: http://institutomongeralaegon.org/nossas-iniciativas/projeto-de-lei-reta.
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/previdencia-e-trabalho/reforma-da-previdencia-procura-se-vaga-paraquem-tem-mais-de-60-anos-20006177
88
Percentual de pessoas sem trabalho que buscaram conseguir um nos ltimos 30 dias, sobre o total de pessoas
ocupadas e desocupadas.
87

59

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Contnua do IBGE .

39. Que propostas alternativas da idade mnima existem?


Algumas propostas apresentadas em jornais nos ltimos meses so apresentadas na
Tabela 10, em geral como substitutas idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio. Exemplos incluem ampliar a progressividade da frmula 85/95 ou capitalizar
contribuio dos trabalhadores.
Em geral, tais propostas parecem insuficientes perante transio demogrfica. Parte
dela compensa a ausncia de idade mnima com aumento do tempo de contribuio, uma
medida regressiva que tornaria mais difcil o acesso dos trabalhadores mais pobres
aposentadoria por tempo de contribuio (j que possuem menor insero no mercado de
trabalho formal). Por sua vez, propostas de capitalizar as contribuies geram perdas de
arrecadao ou passivo para o Tesouro.

60

Tabela 10 Propostas alternativas de idade mnima do governo

Proposta
Frmula 110/110, por
Csar Campos, Raul
Calfat e Yoshiaki Nakano
(FGV-SP)89

Descrio
Sem idade mnima, aceleraria a
progresso da soma de idade e
tempo de contribuio da
frmula 85/95 at 110/110 em
2032

Aposentadoria fsica, por


Abraham Weintraub e
Arthur
Bragana
(Unifesp)90

Idade mnima de 55 anos e


tempo mnimo de 20 anos, mas
com benefcio de apenas 20%
do
salrio
mnimo.
Aposentadoria integral aos 70
de
idade
com
30
de
contribuio.

Novo
regime
para
nascidos aps 2001, pela
Fora Sindical, UGT,
Nova Central e CSB91

Idade mnima apenas para


nascidos
aps
2001.
Contribuies
iriam
parcialmente para o sistema
atual e parcialmente para um
fundo capitalizado.

Poderia gerar grande perda de arrecadao


quando os novos entrantes ingressassem no
sistema, no auge do crescimento da
despesa (a partir de 2020). Possivelmente
implica desvinculao do salrio mnimo
para novos entrantes.

Idade mnima de 53 anos para


homens e 58 para mulheres,
progredindo para 63 e 48 em
2057. Em curto prazo, prope
aumentar de 15 para 25 anos o
tempo de contribuio da
aposentadoria por idade at
2026.
Nova Previdncia, por Trabalhador
optaria
em
Paulo Rabello de Castro93 contribuir para INSS ou para
fundo
capitalizado,
remunerado pelo Tesouro.

Parmetros da idade mnima esto abaixo


da idade mdia da aposentadoria por tempo
de contribuio. Mudana teria efeitos
insignificantes. Ajuste apenas no tempo de
contribuio da aposentadoria por idade
penaliza os mais pobres.

Idade mnima de 53-48


anos,
pelo
Instituto
Brasileiro de Direito
Previdencirio (IDBP)92

Comentrios
Ao mudar apenas uma forma de clculo, e
no uma regra de acesso, pode ser incua.
Caso a soma 110/110 seja entendida como
requisito, seria regressiva ao compensar a
falta de idade mnima com aumento do
tempo de contribuio, dificultando acesso
dos mais pobres.
Implica desvinculao do salrio mnimo.
Prejudica o trabalhador mais pobre, que se
j se aposenta por idade, mas com
requisitos menores de tempo de
contribuio. A virtual ausncia de idade
mnima, com o ajuste se dando no clculo
do benefcio, pode ser incompreendida e
impopular, como o fator previdencirio.

No substitui idade mnima. Possivelmente


implica desvinculao do salrio mnimo
para os optantes do novo sistema. Tesouro
teria expressivo passivo no futuro.

89

Ver: http://www.valor.com.br/opiniao/4580209/uma-proposta-possivel-de-reforma-da-previdencia.
Ver: http://atarde.uol.com.br/economia/noticias/1775234-centro-de-estudos-propoe-aposentadoria-gradualcomo-opcao-a-idade-minima.
91
Ver: http://fsindical.org.br/imprensa/centrais-aceitam-idade-minima-para-quem-nasceu-a-partir-de-2001.
92
Ver: http://extra.globo.com/noticias/economia/fator-previdenciario-voltara-ser-mais-usado-no-calculo-daaposentadoria-19839546.html.
93
Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,economista-propoe-criacao-de-uma-novaprevidencia,10000053660.
90

61

40. Qual o tempo de contribuio exigido em outros pases para a principal


modalidade de aposentadoria?
Propostas alternativas a de idade mnima para aposentadoria por tempo de
contribuio incluem aumentar o tempo de contribuio, por exemplo, de 35 anos para 42 no
caso dos homens e de 30 anos para 37 no caso das mulheres (regra 42/37). A possibilidade
de no criar a idade mnima e em compensao aumentar o tempo de contribuio foi
aventada publicamente inclusive pelo Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha94.
Nesse sentido, a Tabela 11, a seguir, apresenta o tempo de contribuio necessrio em
outros pases para a principal modalidade de aposentadoria existente, como a aposentadoria
por tempo de contribuio no Brasil.
Inclumos na comparao desta carncia pases sul-americanos e do grupo das vinte
maiores economias do mundo (G-20). Na cor cinza figuram regras to ou mais generosas
do que s brasileiras, enquanto na cor azul aparecem regras menos duras. Este critrio no
costuma possuir distino por gnero (como no Brasil): para os casos em que existe, optamos
por colocar na comparao o tempo exigido para homens (35 no Brasil)
Na Amrica do Sul, o tempo de contribuio exigido para a principal aposentadoria
tem mdia de 26 anos, indo de 16 (Venezuela) at 40 (Equador). No G-20, a mdia maior,
26 anos, indo de 15 (China) at 41 (Frana).

94

Ver: http://oglobo.globo.com/brasil/modelo-de-previdencia-hoje-esta-insustentavel-diz-eliseu-padilha19309466.

62

Tabela11 Tempo mnimo de contribuio para aposentadoria principal - Amrica do Sul e G-20
Amrica do Sul
Argentina

30

Bolvia

N/A

Chile

N/A

Colmbia

25

Equador

40

Paraguai

24

Peru

20

Uruguai

30

Venezuela

14

G-20
frica do Sul

---

Alemanha

35

Arbia Saudita

25

Austrlia

N/A

Canad

N/A

China

15

Coreia do Sul

20

Estados Unidos
Frana

N/A
41

ndia

N/A

Indonsia

N/A

Itlia

20

Japo

40

Mxico

24

Reino Unido

30

Rssia

N/A

Turquia

36

Brasil - Regras anteriores

35

Brasil - Reforma da
Previdncia

25

Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the World. N/A:
No se aplica.

Fica evidente que o tempo de contribuio exigido no Brasil, 35 e 30 anos, est acima do
exigido em outros pases. Por que isso acontece? Avaliamos haver duas razes principais:
i) A existncia de idade mnima em quase todos os pases, sendo este na verdade o
principal critrio para a aposentadoria, consoante a lgica previdenciria de ser o
benefcio um seguro contra a perda de capacidade de trabalho dada, no caso da
aposentadoria, pela idade avanada;
ii) A existncia de contas individualizadas e de regimes de capitalizao, razo pela qual
o tempo de contribuio mnimo necessrio no to alto, embora ele possa ser
63

efetivamente maior na prtica. Quanto maior o tempo, maior o benefcio e a taxa


de reposio da renda.
por este ltimo motivo que no encontramos critrios mnimos de tempo de
contribuio em diversos pases (os com a sigla N/A no Quadro). Nestes casos, um tempo de
contribuio mnimo costuma ser exigido somente para aposentadorias antecipadas (parciais),
isto , aposentadorias em idades inferiores idade mnima de cada pas, com a contrapartida,
portanto, de um tempo de contribuio mnimo. Este critrio (menor tempo de contribuio
necessrio para alguma aposentadoria) ser comparado mais adiante na discusso sobre a
aposentadoria por idade.
Portanto, a discusso feita aqui e nas perguntas 28 e 29 evidencia que a principal
diferena com o resto mundo em critrios de aposentadoria no Brasil no seria um baixo
tempo de contribuio, mas a ausncia de idade mnima. Alm disso, uma eventual
substituio da idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio por uma
exigncia maior de tempo de contribuio deve considerar os potenciais efeitos regressivos,
do ponto da distribuio de renda, em tornar esta modalidade de aposentadoria ainda mais
inacessvel para trabalhadores de ocupaes e regies com menor insero no mercado de
trabalho formal.
41. Qual a porcentagem do salrio reposta pela aposentadoria em outros pases?
A proposta de reforma do governo faz significativas alteraes na forma de clculo
dos benefcios, como apresentados em questes anteriores. O fator previdencirio e a frmula
85/95 ficariam extintos, e valeria uma nova regra de clculo: 51% da mdia dos salrios
acrescida de 1% por ano de contribuio. Em comparao com outros pases, a atual taxa de
reposio (porcentagem da renda reposta pela aposentadoria) no Brasil :
i)

significativamente mais alta para os menores benefcios (aposentadoria por idade,


urbana e rural) por conta da vinculao ao salrio mnimo;

ii)

aproximadamente igual para os maiores benefcios (aposentadoria por tempo de


contribuio), com diferenas significativas ocorrendo na idade de aposentadoria, pela
inexistncia de idade mnima. No entanto, com o clculo pela frmula 85/95, sem o
fator previdencirio, a reposio fica sendo significativamente mais alta.

A Tabela 12, a seguir, apresenta a taxa de reposio para pases da Amrica do Sul e,
especialmente, do G-20 segundo dados da Organizao para a Cooperao e
64

Desenvolvimento Econmico (OCDE). Como nas comparaes anteriores, a fim de facilitar a


visualizao, apresentamos na cor cinza pases com taxas mais generosas do que a
brasileira, e na cor azul pases com taxas menores. A taxa de reposio apresentada para a
mdia dos benefcios95, e tambm para os menores benefcios e para os maiores benefcios,
uma vez que muitos pases, como o Brasil, adotam frmulas que aumentam a reposio dos
benefcios menores.
A reposio mdia no Brasil seria de 61%, considerando o fator previdencirio nas
idades de 55 anos para homens e 50 para mulheres, ou 100% com o advento da frmula
85/95. Na Amrica do Sul, a taxa varia de apenas 31% de reposio no Chile para 72% na
Argentina.
No grupo das 20 maiores economias do planeta, a reposio mdia bem abaixo da
brasileira, de 47%, variando de somente 11% na frica do Sul at 74% na Turquia e 94% na
ndia.

95

A OCDE discrimina os dados para homens e mulheres. Por simplificao, nos pases em que h diferena,
apresentamos a mdia dos dois valores.

65

Tabela 12 Taxa de reposio Amrica do Sul e G-20


Mdia

Menores Maiores
benefcios benefcios

Amrica do Sul
Argentina

72%

85%

67%

Bolvia

N/A

N/A

N/A

Chile

31%

38%

31%

Colmbia

N/A

N/A

N/A

Equador

N/A

N/A

N/A

Paraguai

N/A

N/A

N/A

Peru

N/A

N/A

N/A

Uruguai

N/A

N/A

N/A

Venezuela

N/A

N/A

N/A

11%

21%

7%

Alemanha
Arbia
Saudita

38%

38%

38%

60%

60%

60%

Austrlia

43%

78%

31%

Canad

37%

50%

25%

China

72%

90%

65%

39%

59%

29%

35%

45%

29%

Frana

55%

57%

48%

ndia

94%

94%

94%

Indonsia

12%

12%

12%

Itlia

70%

70%

70%

Japo

35%

49%

31%

Mxico

25%

35%

23%

Reino Unido

35%

44%

29%

Rssia

70%

70%

70%

Turquia

76%

76%

76%

61%

98%

58%

G-20
frica do Sul

Coreia do Sul
Estados
Unidos

Brasil - Fator
previdencirio

Brasil 100%
N/A
100%
Frmula 85/95
Fonte: OCDE (Pensions at a Glance - 2015).

Entretanto, pertinente observar separadamente a taxa de reposio dos


menores benefcios e dos maiores benefcios, que pode diferir muito em diversos pases.
Segundo a OCDE, a reposio dos menores benefcios no Brasil de 98% (o que corolrio
da vinculao ao salrio mnimo, que impede benefcios menores independentemente do

66

valor das contribuies). No grupo comparado na Tabela, Amrica do Sul e no G-20, esta
seria a maior taxa de reposio96.
Na Amrica do Sul, a reposio dos menores benefcios seria de apenas 38% no Chile
e 85% na Argentina. No G-20, a mdia de reposio dos menores benefcios de 56%,
partindo de 21% na frica do Sul e chegando a 90% na China e 94% na ndia.
Por sua vez, a taxa de reposio dos maiores benefcios (aposentadoria por tempo de
contribuio) seria de 58% no Brasil, considerando-se a incidncia do fator previdencirio na
idade de 55 anos para homens e 50 para mulheres (bem abaixo da idade mdia de
aposentadoria nos pases analisados). Com a frmula 85/95, tal reposio pode ser de 100%.
Nos pases sul-americanos com informaes disponveis, a reposio dos maiores
benefcios seria de 67% na Argentina e 31% no Chile. No G-20, a mdia seria de somente
43%, de apenas 7% na frica do Sul a 70% na Itlia, 76% na Turquia e 94% na ndia.
Com a proposta da reforma, a taxa de reposio da aposentadoria deve subir no
pas porque i) no houve desvinculao do salrio mnimo, que afeta os menores benefcios;
ii) criou-se idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, isto , para os
maiores benefcios, o que simultaneamente eleva o perodo contributivo e reduz o tempo de
usufruto dos benefcios. Pelas novas regras, partindo dos parmetros da anlise da OCDE de
55/50 anos de idade e 35/30 anos de contribuio, a taxa de reposio seria de 86% (homem)
e 81% (mulher).

APOSENTADORIA POR IDADE (URBANA)


42. O que a aposentadoria por idade urbana?
Tambm modificada pela reforma, a aposentadoria por idade uma das trs
possibilidades de aposentadoria no RGPS (sendo as outras duas a aposentadoria por tempo de
contribuio, j analisada, e a aposentadoria por invalidez, analisada mais adiante).
Separamos neste Texto a aposentadoria por idade urbana da aposentadoria por idade rural,
por possurem diferenas significativas nas regras de acesso (5 anos a menos de idade para o

96

No conjunto de pases analisados pela OCDE, em um total de 42, a taxa de reposio dos menores benefcios
no Brasil seria inferior somente da Dinamarca.

67

rural) e na forma de comprovao do tempo atividade97. A aposentadoria por idade rural, ou


simplesmente aposentadoria rural, analisada logo em seguida.
A aposentadoria por idade urbana possui dois requisitos, sendo atualmente necessrios
para receb-la 65 anos de idade, no caso dos homens, e 60 anos no caso das mulheres,
satisfeitos 15 anos de contribuio.
A proposta da reforma eleva o tempo de contribuio necessrio para receber o
benefcio e reduz a diferena de idade entre homens e mulheres. Na prtica, com o aumento
de tempo de contribuio exigido para a aposentadoria por idade e o estabelecimento da idade
mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, a reforma unifica os requisitos da
aposentadoria por idade e da aposentadoria por tempo de contribuio: diferenas
entre os segurados se daro no valor do benefcio, de acordo com o tempo de
contribuio. De fato, o modelo atual do pas com dois tipos distintos de aposentadoria no
Regime Geral, na prtica voltados para trabalhadores de diferentes nveis de renda, no
comum em outros pases.
43. Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por idade urbana?
So cerca de 3 milhes e 700 mil benefcios pagos a ttulo de aposentadoria por idade
urbana, com crescimento de cerca de 350 mil benefcios neste ano, ou 10% de crescimento.
44. Qual o valor da despesa com aposentadorias por idade urbanas?
A despesa com aposentadoria por idade urbana ser de cerca de R$ 50 bilhes em
2016. A ttulo de comparao, trata-se de valor equivalente a 7 vezes o gasto com o
programa Minha Casa Minha Vida previsto no projeto de lei oramentria de 2017. O
Grfico 15 detalha a trajetria desta despesa nos ltimos 5 anos.

97

Esta separao tambm feita pelo Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS).

68

Grfico 15 Despesa com aposentadoria por idade urbana 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.

45. Qual a participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios e


despesas do RGPS?
A aposentadoria por idade urbana corresponde a 11% da quantidade de benefcios
pagos, razo prxima da sua participao no valor total do gasto: 10%.
Grficos 16 e 17 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios (esquerda) e despesas
(direita) do RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

46. Qual o valor mdio da aposentadoria por idade urbana?


A aposentadoria por idade urbana tem o valor mdio de R$ 1.200. Ao contrrio do
que ocorre com a aposentadoria por tempo de contribuio, o valor est bastante alinhado
com a mdia dos benefcios previdencirios e a renda per capita do pas. Ele ligeiramente
inferior ao valor mdio de outros benefcios da Previdncia (9%), e ligeiramente superior
renda per capita nacional (5%). ainda 7 vezes maior que a linha de pobreza brasileira e 14
69

vezes maior que a linha de extrema pobreza, referenciais para o programa Bolsa Famlia. A
comparao aparece no Grfico 18.
Grfico 18 Valor mdio da aposentadoria por idade urbana, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia
nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

Assim, este um benefcio cujo valor mais dependente da vinculao ao salrio


mnimo e, portanto, vide a questo 40, tende a ter uma taxa de reposio da renda maior
(decorrente da valorizao real do mnimo).
47. Em que Estados e regies a aposentadoria por idade urbana mais relevante?
Tal qual a aposentadoria por tempo de contribuio, a aposentadoria por idade urbana
tambm mais relevante no Sul e Sudeste do pas, embora a desproporo neste caso seja
menor. O Estado em que a participao da aposentadoria por idade urbana no total de
benefcios pagos pelo INSS maior o Rio de Janeiro (11%), seguido de So Paulo, Esprito
Santo e Distrito Federal. No outro extremo, esse benefcio corresponde a menos de 3% dos
benefcios do INSS pagos no Acre, Maranho, Rondnia e Roraima, onde outros benefcios
tm maior impacto. As Tabelas 13 e 14 resumem esses dados.

70

Tabela 13 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Rio de Janeiro
10.6%
So Paulo
8.2%
Esprito Santo
6.5%
Distrito Federal
5.9%
Roraima
2.6%
Rondnia
1.9%
Maranho
1.8%
Acre
1.8%
Tabela 14 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Sudeste
8%
Sul
5%
Centro-Oeste
5%
Nordeste
4%
Norte
3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

48. Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por idade urbana?


A proposta unifica no futuro a aposentadoria por idade urbana com a
aposentadoria por tempo de contribuio. Assim, ela eleva o tempo de contribuio para
a aposentadoria por idade; extingue o diferencial de idade para mulheres; e modifica a
forma de clculo no benefcio. A mudana respeitaria a mesma transio da aposentadoria
por tempo de contribuio. As mudanas so sintetizadas na Tabela 15.
Tabela 15 Aposentadoria por idade urbana (homem): como era e como fica

Regras atuais

Proposta da reforma

Transio

Idade

65 anos

65 anos

Tempo de contribuio

15 anos

25 anos

N/A
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais ficam isentos, mas
devero contribuir por
50% mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria

Forma de clculo
Benefcio integral

Diferena para mulheres

70% + 1% por ano


51% + 1% por ano de
de contribuio
contribuio
30 anos de
49 anos de contribuio
contribuio

5 anos a menos na
idade (60)

Nenhuma

No h
No h
Mulher com 45 anos ou
mais mantm o
diferencial, mas dever
contribuir por 50% mais
tempo sobre o que faltava
para aposentadoria

71

49. Os atuais aposentados so afetados pela mudana na aposentadoria por idade?


No. Como com as outras mudanas propostas, no so afetados aqueles que
estiverem aposentados na data da eventual aprovao da Emenda, nem os que j tiverem
cumprido os requisitos segundo as regras vigentes.
50. Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria por idade?
Conforme a Tabela 15, acima, homens com 50 anos ou mais, e mulheres com 45 ou
mais, ficam isentos do aumento no tempo de contribuio. A eles tambm se aplica o
pedgio: o tempo de contribuio que faltava para a aposentadoria dever ser acrescido
em 50%.
51. Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por idade?
Com a convergncia de regras entre os benefcios, a forma de clculo do benefcio

passaria a ser a mesma da aposentadoria por tempo de contribuio: 51% da mdia dos
salrios, acrescida de 1% por ano de contribuio.
Esta mudana pode parecer primeira vista significativa em relao ao clculo atual
(70% + 1% por ano de contribuio). No entanto, a verdadeira mudana em relao
aposentadoria por idade se deu na elevao do tempo de contribuio de 15 para 25 anos.
52. Pela proposta, quando a aposentadoria por idade ser integral?
Como a aposentadoria por tempo de contribuio, a integralidade tambm se daria
com 49 anos de contribuio. Entretanto, atualmente este benefcio j na prtica integral
para parte dos segurados independentemente do tempo de contribuio, por conta da
vinculao das menores aposentadorias ao salrio mnimo, que relevante neste caso.
53. Qual o menor tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria em
outros pases?
No comum em outros pases a coexistncia de uma aposentadoria por idade e uma
aposentadoria por tempo de contribuio (sem idade mnima), como existe atualmente no
pas e que a proposta de reforma do governo visa encerrar. Assim, para comparar a mudana
ocorrida na aposentadoria por idade, que teve seu critrio de contribuio modificado de 15
72

para 20 anos, apresentamos para outros pases na Tabela 16 o mnimo tempo de contribuio
necessrio para conseguir uma aposentadoria o que seria anlogo ao tempo de contribuio
da aposentadoria por idade no Brasil.
Por isso, inclumos nessa comparao os modelos de aposentadoria que exigem menor
tempo de contribuio do que a modalidade principal de cada pas (como a aposentadoria por
tempo de contribuio no Brasil), mas que ainda so materialmente previdencirios e exigem
de fato contribuies, isto , no so benefcios assistenciais destinados a idosos pobres
(como o BPC-Loas, cuja comparao ser apresentada mais adiante neste Texto).
Frequentemente, trata-se de algum tipo de aposentadoria parcial, antecipada, de valor baixo.

73

Tabela 16 - Menor tempo de contribuio para alguma aposentadoria - G-20 e Amrica do Sul
Amrica do Sul
Argentina

10

Bolvia

10

Chile

20

Colmbia

22

Equador

10

Paraguai

14

Peru

20

Uruguai

15

Venezuela

14

G-20
frica do Sul

---

Alemanha

35

Arbia Saudita
Austrlia

10
N/A

Canad

China

10

Coreia do Sul

10

Estados Unidos

10

Frana

36

ndia

10

Indonsia

N/A

Itlia

20

Japo

25

Mxico

10

Reino Unido

Rssia

Turquia

27

Brasil - Regras anteriores

15

Brasil - Reforma da
Previdncia

25

Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World. N/A: No se aplica.

A comparao feita novamente para os pases da Amrica do Sul e do G-20. Para


facilitar a comparao na Tabela em cor cinza esto novamente regras to ou mais
generosas do que s vigentes no Brasil (15 anos), e em azul as demais.
Na Amrica do Sul, essa exigncia em media de 15 anos, como no Brasil nas regras
atuais, oscilando de 10 anos de contribuio para algum tipo de aposentadoria (Argentina,
Bolvia, Equador) at 22 anos (Colmbia).

74

No grupo das vinte maiores economia do mundo (G-20), a mdia maior, de 17 anos
(abaixo da brasileira na proposta da reforma), variando de 5 anos (Rssia), passando por uma
moda de 10 anos na maioria dos pases e chegando a 36 anos (Frana).
Observamos, porm, que a regra brasileira, tanto a vigente de 15 anos quanto a da
reforma, de 25 anos, pode parecer incorretamente mais dura nessa comparao. Ocorre que
em muitos pases, o nus de um tempo de contribuio mais baixo quase inteiramente
repassado ao segurado que, embora possa se aposentar, ir se aposentar com um valor muito
baixo. Muitas vezes vigora algum tipo de capitalizao, em que o valor do benefcio depende
da poupana de cada trabalhador (no Brasil, o Regime Geral somente de repartio, mais
solidrio). Como discutimos de forma mais aprofundada em outras questes adiante, o Brasil
vincula ao salrio mnimo nacional tanto o piso previdencirio (menor valor a ser pago a
ttulo de aposentadoria) quanto frmula de reajuste dos menores benefcios, o que
extremamente raro em outros pases. Assim, em muitos casos, embora a aposentadoria com
um tempo de contribuio menor seja permitida, ela se d com uma taxa de reposio da
renda significativamente abaixo da brasileira (vide a pergunta 40)
por isso que pases como Canad e Reino Unido permitem, satisfeitos os critrios de
idade, aposentadorias com apenas um ano de contribuio. por isso tambm que alguns
pases, como a Austrlia, no possuem um benefcio semelhante aposentadoria por idade,
isto , uma possibilidade com menor tempo de contribuio do que a aposentadoria principal:
a nica alternativa o prprio benefcio assistencial para quem no obteve aposentadoria.
Na Indonsia, com qualquer tempo de contribuio, o segurado pode sacar de uma vez seus
recursos.
Dessa forma, o aumento do tempo de contribuio da aposentadoria por idade, de 15
para 25 anos, parece corolrio da prpria vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo
no pas.
Como a vinculao tambm vale atualmente para o benefcio assistencial (o BPC), um
homem de 65 anos de idade que no conseguiu os 15 anos de tempo contribuio pode, nas
regras vigentes, optar, sem perdas, pelo BPC em vez de pela aposentadoria por idade98.

98

O que no verdade para mulheres e rurais, j que o BPC no possui regras diferenciadas para esses grupos,
tendo eles que esperar at 65 anos para receber o benefcio ou ter o tempo de contribuio mnimo para pedir
aposentadoria

75

Assim, o aumento do tempo de contribuio da aposentadoria por idade, conjugado


com a desvinculao do salrio mnimo no BPC, torna mais difcil o acesso a benefcios no
valor de um salrio mnimo (mesmo que a desvinculao efetivamente tenha se dado somente
na Assistncia Social, e no na Previdncia). Portanto, nos prximos anos provavelmente
observaremos, uma trajetria mais suave no crescimento do nmero de benefcios de um
salrio mnimo com as mudanas.

APOSENTADORIA POR IDADE (RURAL)


54. O que a aposentadoria por idade rural?
A aposentadoria por idade rural um dos dois tipos de aposentadoria por idade (sendo
a outra a urbana, tratada logo acima). Este benefcio tipicamente conhecido apenas por
aposentadoria rural99.

Como na aposentadoria por idade urbana, so em tese

necessrios 15 anos de contribuio, mas a idade mnima desta modalidade de


aposentadoria reduzida em 5 anos: 60 anos para homens, 55 para mulheres.
A aposentadoria rural prevista no art. 195, 8 da Constituio100, que garante ao
trabalhador rural os mesmos benefcios previdencirios dos trabalhadores urbanos, a includa
a aposentadoria.
Em verdade, as controvrsias sobre a aposentadoria rural recaem principalmente sobre
o chamado segurado especial101. Em linhas gerais, o segurado especial a pessoa fsica, seus
cnjuges e filhos, que desenvolvem em regime de economia familiar atividade agropecuria
em at 4 mdulos fiscais, ou atividade de seringueiro, extrativista vegetal e pescador

99

Em tese, a atividade rural tambm d direito aposentadoria por tempo de contribuio. Entretanto, diante das
particularidades da contribuio do segurado rural, na prtica h predomnio da aposentadoria por idade. Nesta
questo de interesse a Smula no 272, do Superior Tribunal de Justia (STJ): O trabalhador rural, na
condio de segurado especial, sujeito contribuio obrigatria sobre a produo rural comercializada,
somente faz jus aposentadoria por tempo de servio, se recolher contribuies facultativas.
100
Depois da Constituio, regulamentaes importantes foram feitas pela Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991
(Planos de Benefcios da Seguridade Social), pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999 (Regulamento da
Previdncia Social) e pela Lei no 11.718, de 20 de junho de 2008.
101
Existem ainda outras duas categorias de trabalhadores rurais: o empregado rural (que contribui nos moldes do
trabalhador urbano) e o contribuinte individual (8% sobre o salrio-de-contribuio). Guimares (2009) introduz
detalhes da evoluo da contribuio dessas categorias, bem como diversos aspectos da Previdncia rural. Ver
GUIMARES, R., E,. R. O Trabalhador Rural e a Previdncia Social Evoluo Histrica e Aspectos
Controvertidos. Revista Virtual da Advocacia-Geral da Unio (AGU). no 88, maio de 2009.

76

artesanal. Adicionalmente, a Lei restringe, para ser considerado segurado especial rural, o
recebimento de outras rendas102.
o segurado especial que tem como contrapartida a contribuio de 2% sobre a
receita bruta proveniente da comercializao da sua produo (mas somente se ela for
comercializada), tendo direito a obter benefcio previdencirio no valor de um salrio
mnimo. Na prtica, a contribuio pode ser substituda pela mera comprovao de exerccio
da atividade rural.
55. Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria rural?
So cerca de 6 milhes e 300 mil benefcios pagos a ttulo de aposentadoria por idade
rural, com crescimento esperado de cerca de 310 mil benefcios em 2016, uma taxa de 5%.
Note que o crescimento no quantitativo deste benefcio est abaixo do das aposentadorias do
meio urbano.
56. Qual o valor da despesa com aposentadorias rurais?
A despesa com aposentadoria rural deve totalizar em 2016 aproximadamente R$ 65
bilhes. um valor equivalente a 50 vezes o gasto da Unio com saneamento bsico, de
acordo com o PLOA 2017. No Grfico 19, apresentamos a trajetria desta despesa nos
ltimos 5 anos.
Grfico 19 Despesa com aposentadoria rural 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins
Estatsticos da Previdncia Social.
102

H excees para o recebimento de alguns benefcios previdencirios no valor de at um salrio mnimo


(penso por morte, auxlio-acidente e auxlio-recluso); atividades remuneradas no perodo de entressafra ou
defeso; atividades artsticas ou de artesanato (que tambm devem recolher a contribuio de 2%); e exerccio de
mandato de dirigente sindical em organizao ou cooperativa rural, bem como de vereador.

77

57. Qual a participao da aposentadoria rural no total de benefcios e despesas do


RGPS?
A aposentadoria rural responde por 19% no total de benefcios pagos no RGPS, mas a
sua participao no volume de gastos menor, de 13%.
Grficos 20 e 21 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios (esquerda) e despesas (direita) do
RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

58. Qual o valor mdio da aposentadoria rural?


A aposentadoria rural, vinculada ao salrio mnimo, paga benefcios de R$ 880
(2016). um valor 33% inferior ao valor mdio dos benefcios previdencirios do RGPS e
23% inferior renda per capita do pas. De outra parte, o valor de um salrio mnimo da
aposentadoria rural corresponde a 5 vezes a linha de pobreza, ou 10 vezes a linha de extrema
pobreza. O Grfico 22 evidencia a comparao.

78

Grfico 22 Valor mdio da aposentadoria rural, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional, linha
de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

59. Em que Estados e regies a aposentadoria rural mais relevante?


A distribuio regional da aposentadoria rural marcadamente diferente da dos
benefcios anteriormente analisados, as aposentadorias associadas clientela urbana. A
aposentadoria rural tem maior participao nos benefcios pagos pelo INSS no Norte e
Nordeste. A participao maior no Maranho (21%), Piau, Tocantins e Par (19%). Tratase de mdias muito acima daquela das UFs em que a participao menor: Rio de Janeiro
(0,5%), So Paulo (1%), Santa Catarina e Distrito Federal (3%).

As informaes so

sintetizadas nas Tabelas 17 e 18.


Tabela 17 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Maranho
20.8%
Piau
19.0%
Tocantins
18.9%
Par
18.7%
Distrito Federal
3.3%
Santa Catarina
2.9%
So Paulo
1.2%
Rio de Janeiro
0.6%
Tabela 18 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Norte
15%
Nordeste
14%
Centro-Oeste
7%
Sul
4%
Sudeste
3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

79

Adicionalmente, Valadares e Galiza (2016)103 apontam que um tero do montante das


transferncias para a clientela rural como um todo alcanam apenas municpios com menos
de 20 mil habitantes, e dois teros delas alcanam apenas municpios com menos de 50 mil
habitantes, evidenciando o papel dessas transferncias na distribuio regional de renda.
60. Qual a proposta da reforma para a aposentadoria rural?
No mesmo sentido de convergncia de regras que rege a proposta do governo, os
critrios para obteno da aposentadoria rural tambm foram modificados. A proposta eleva
a idade mnima e o tempo de contribuio para a aposentadoria rural; extingue o
diferencial de idade para mulheres; e exige a efetiva contribuio por parte do segurado
e tambm dos empregadores.
Pela proposta, no futuro, a aposentadoria ser muito semelhante a das outras
modalidades de aposentadoria, inclusive quanto ao valor do benefcio.
A mudana na contribuio visa no apenas aumentar a arrecadao, mas
tambm ajudar a comprovar o efetivo exerccio regular da atividade rural, efeito
reconhecido inclusive pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(Contag)104. A Tabela 19 descreve as mudanas.

103

VALADARES, A. A.; GALIZA, M. Previdncia Rural: Contextualizando o debate em torno do


financiamento e das regras de acesso. Nota Tcnica nmero 25. Rio de Janeiro: Ipea, maio de 2016.
104
Ver:
http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-estuda-mudanca-na-aposentadoriarural,10000061004.

80

Tabela 19 Aposentadoria rural (homem) 105: como era e como fica

Regras atuais

Proposta da reforma

Idade

60 anos

65 anos

Tempo de contribuio

15 anos

25 anos

Diferena para mulheres

5 anos a menos na idade


(55)

Nenhuma

Benefcio integral

Contribuio

Transio
Homem com 50 anos
ou mais e mulher com
45 ou mais ficam
isentos, mas devero
contribuir por 50%
mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
Homem com 50 anos
ou mais e mulher com
45 ou mais ficam
isentos, mas devero
contribuir por 50%
mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
Mulher com 45 anos
ou mais mantm o
diferencial na idade,
mas dever contribuir
por 50% mais tempo
sobre o que faltava
para aposentadoria

Homem com 50 anos


ou mais e mulher com
No se aplica. Em tese,
45 ou mais ficam
No se aplica. Em geral
49 anos de
isentos da mudana no
benefcio de um
contribuies. Na
clculo, mas devero
salrio mnimo
prtica, o benefcio ser contribuir por 50%
de um salrio mnimo
mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
2% sobre a receita bruta
da produo. Na prtica,
Contribuio individual
a mera comprovao da
Pendente.
com alquota favorecida
atividade rural por 15
anos suficiente

Das mudanas feitas, a contribuio individual do segurado especial ainda precisaria


da aprovao de projeto de lei, que por ora no foi enviado a este Congresso Nacional.
61. Os atuais aposentados so afetados pelas mudanas na aposentadoria rural?
No. A proposta respeita os direitos adquiridos.
105

Segurado especial.

81

62. Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria rural?


Vide a Tabela 19, a mesma linha de corte para as mudanas nas aposentadorias
urbanas valem para as aposentadorias rurais: homens com 50 anos ou mais, e mulheres com
45 ou mais, ficam isentos do aumento na idade e no tempo de contribuio. A eles
tambm se aplica o pedgio: dever haver contribuies de fato e por tempo igual a 50%
a mais do tempo de atividade rural que faltava para a aposentadoria.
63. Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria rural?
No futuro, a aposentadoria rural passaria a ser calculada como as outras modalidades
de aposentadoria: 51% da mdia dos salrios acrescida de 1% por ano de contribuio. Por
ora, os segurados que satisfazem a linha de corte de 50 anos (homem) e 45 anos (mulher)
tambm preservam o direito de benefcio igual a um salrio mnimo.
64. Que controvrsias existem em relao aposentadoria rural?
O desenho da aposentadoria rural alvo de diversas crticas, inclusive de
representantes sindicais dos trabalhadores urbanos, que apontam a Previdncia rural como a
principal responsvel pelo dficit previdencirio, no limite defendendo o tratamento desses
benefcios como assistenciais (esta questo amplamente analisada em tpico especial ao
final do Texto). Em 2016, a relao entre receitas e despesas da clientela rural tem sido
de menos de 8%, enquanto na clientela urbana essa relao de cerca de 93%106.
As crticas em geral so voltadas s baixas exigncias contributivas dos benefcios; a
um baixo rigor na comprovao da atividade rural107; e ao descompasso entre o nvel da
despesa e a urbanizao das ltimas dcadas no pas.
As propostas da reforma adeream essas crticas, bem como a altssima judicializao
deste benefcio. Segundo o Relatrio do Frum de Debates sobre Polticas de Emprego,
Trabalho e Renda e de Previdncia Social de 2016, 30% das aposentadorias rurais tm
106

Ver Resultado do Tesouro Nacional, junho de 2016, vol, 22, n. 6.


Que so feitas no s em relao ao segurado especial, mas tambm em relao ao empregado rural e ao
contribuinte individual. Uma das brechas segundo os crticos seria o uso de documentos apresentados por
sindicatos. Ilustrativamente, o nmero de sindicatos filiados Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag), acima de 4.000 segundo a entidade, seria superior soma dos nmeros das duas maiores
centrais sindicais urbanas, a Central nica dos Trabalhadores (CUT, com 2.333) e a Fora Sindical (com
1.629). Ver: http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.br/2016/03/01/6-maiores-centrais-sindicais-crescem85-em-5-anos/.
107

82

sido concedidas judicialmente. H controvrsias jurdicas sobre as provas aceitas para


comprovar o tempo de trabalho rural; as atividades que caracterizam trabalho rural; as rendas
cujo recebimento gera perda da condio de segurado especial; a delimitao do tamanho
mximo da propriedade; a idade em que o tempo de atividade da adolescncia comea a ser
contado, entre outras.
65. Por que o segurado especial pode receber a aposentadoria rural sem
necessariamente contribuir?
Apesar da previso da Constituio Federal de que o segurado especial contribua
mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo
(art. 195, 8) e do Plano de Custeio da Seguridade Social defini-la em 2% (art. 25, I, da Lei
n 8.212, de 1991), atualmente suficiente a mera comprovao de exerccio da atividade
rural por 15 anos para receber o benefcio.
Tal entendimento decorre de parecer do ento Ministrio da Previdncia Social
(Parecer MPS/CJ no 39, de 2006). Segundo o TCU108: Assim, prevalece no INSS, at o
momento, o entendimento que os segurados especiais, diferentemente das demais categorias,
no necessitam comprovar que tenham realizado contribuies para terem acesso aos
benefcios.
Note que mesmo a contribuio de 2% sobre a comercializao da produo j difere
da contribuio do trabalhador urbano, que contribui com alquota de 8 a 11% sobre seu
salrio.
Por isso, a proposta da reforma prev que os segurados especiais contribuiro de
forma individual para a seguridade social com alquota favorecida. A mudana, no entanto,
s valeria a partir de aprovao de uma lei especfica.
66. Por que o empregador rural no precisa necessariamente contribuir?
Outra controvrsia relacionada ao setor rural se refere previso do art. 149, 2,
inciso I, da Constituio, do que decorre que no incide contribuio previdenciria sobre
receitas decorrentes de exportao, incluindo as do agronegcio109. Tal iseno custaria
108
109

Acrdo 715/2012 (Plenrio).


A questo tambm regulamentada pela Instruo Normativa da Receita Federal n 971, de 2009 (art. 170).

83

mais de R$ 6 bilhes em 2016, em parte porque toda a produo agrcola pode ficar isenta
desde que uma parte seja exportada para o exterior110.
A contribuio do empregador, quando no h iseno, tambm difere da contribuio
do empregador do meio urbano (ou do empregador que no considerado rural para fins
tributrios): ela de 2 a 2,5% sobre a receita da produo111, enquanto a contribuio padro
do empregador urbano de 20% sobre a folha de pagamento.
A proposta de reforma extingue a iseno.
Outras medidas de aumento da arrecadao, ligadas ao setor urbano, no constam da
PEC ou do projeto de lei, mas so esperadas em 2017, como a reviso de desoneraes e
isenes112.
67. Alm do aumento da arrecadao, que outros efeitos so gerados pela tributao
da exportao do agronegcio?
A proposta de ampliar a tributao das exportaes do agronegcio no nova, e nem
sempre foi colocada com o objetivo de aumentar a arrecadao da Previdncia. O professor
Luiz Carlos Bresser-Pereira (FGV-SP), de posio considerada heterodoxa no debate sobre a
poltica econmica no pas, tem um histrico de defender a tributao sobre a exportao de
commodities.
O intuito seria de neutralizar a chamada doena holandesa, a tendncia de
apreciao do cmbio do pas decorrente da exportao de recursos naturais, que prejudicaria
a competividade da indstria, que seria por sua vez o principal motor de desenvolvimento
do pas113.
Tambm o professor Alexandre Rands Barros, um dos principais especialistas
brasileiros em desenvolvimento regional, defende uma contribuio de 15% sobre a
exportao de produtos bsicos. Ele entende que a participao desses produtos nas
110

Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4417688/reforma-pode-tirar-isencao-de-exportador-rural.

111

2% para o produtor rural pessoa fsica; 2,5% para o produtor rural pessoa jurdica e para a agroindstria.
Oliveira (2012) discute de forma aprofundada as controvrsias sobre a tributao do setor. Ver: OLIVEIRA, I.
C. Os efeitos do RE n 363.852/MG na tributao previdenciria de agroindstrias, produtores rurais (pessoa
fsica e jurdica) e consrcios de produtores. Jus Navigandi, fevereiro de 2012.
112
Ver:
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/11/reforma-da-previdencia-preve-fim-deisencoes-e-contribuicao-rural-8555673.html
113
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/60580-cambio-o-quotinterruptor-de-luzquot.shtml.

84

exportaes brasileiras se elevaram significativamente nos ltimos anos: como as atividades


rurais tm grande influncia na taxa de cmbio do pas, os trabalhadores urbanos esto
subsidiando a Previdncia rural para que a queda de custo seja exportada. Ainda, justifica
que as exportaes do agronegcio no foram afetadas recentemente como as de petrleo e
minrio de ferro, outras commodities brasileiras relevantes, havendo espao para a mudana
na tributao114.

BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA


68. O que o Benefcio de Prestao Continuada?
Formalmente um benefcio assistencial, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
possui, materialmente, caractersticas de benefcio previdencirio, e tambm objeto da
reforma. Destinado a idosos e pessoas com deficincia fsica em situao de pobreza, o BPC
paga atualmente benefcios de um salrio mnimo. Ele regulamentado pela Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS)115, sendo o sucessor da antiga Renda Mensal Vitalcia (RMV).
Para ser elegvel ao benefcio, necessrio possuir renda mensal per capita abaixo de
de salrio mnimo (R$ 236 em 2017), embora decises judiciais tenham dobrado este
parmetro. Assim, o requisito de renda per capita de salrio mnimo (R$ 473 em
2017). No caso dos idosos, h o requisito adicional de 65 anos de idade, para homens e
mulheres. No entanto, por se tratar de um benefcio assistencial, atualmente no existe
requisito de tempo de contribuio.
No entanto, muitos beneficirios do BPC so ex-contribuintes da Previdncia Social,
que no completaram o tempo de contribuio necessrio para uma aposentadoria formal
(35/30 anos para a aposentadoria por tempo de contribuio, ou 15 anos para a aposentadoria
por idade). Por isso, o BPC considerado na prtica uma aposentadoria de trabalhadores
mais pobres. O benefcio operacionalizado pelo INSS, mas, por ser um benefcio
assistencial, no integra suas contas.
Por fora do art. 203, V, da Constituio, o BPC no pode ter valor inferior a um
salrio mnimo. A proposta da reforma modifica este dispositivo para novos benefcios.
Assim, a PEC desvincula o BPC do salrio mnimo. Detalhes da desvinculao no
114

Ver:
http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2016/01/1726248-uma-proposta-para-a-crise-daprevidencia.shtml.
115 Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

85

constam da PEC apresentada, que dispe que a regulamentao do BPC ficar a cargo de lei:
espera-se que o governo apresente em breve projeto de lei neste sentido. Informaes de
imprensa sugerem que o valor do benefcio seria proporcional ao tempo de contribuio,
podendo atingir o valor do salrio mnimo.
Tal alterao decorre do prprio aumento das exigncias para aposentadoria, em
especial da aposentadoria por idade. Com a elevao dos requisitos de idade (e tempo de
contribuio para obteno de aposentadorias formais, fosse mantida a vinculao do BPC ao
salrio mnimo), a contribuio para a Previdncia seria desestimulada, sendo mais vantajoso
para parte dos segurados planejar receber o BPC do que uma aposentadoria por idade de fato
(seja urbana ou rural). O tema da desvinculao aprofundado adiante.
Aindao, a proposta do governo aumenta gradualmente o requisito de idade de 65
para 70 anos, bem como flexibiliza o requisito de renda. A flexibilizao do requisito de
renda esperada para um novo projeto de lei, podendo adapt-lo s recentes decises
judiciais. A PEC, porm, j estabelece que toda renda familiar dever ser computada no
clculo deste requisito, ao contrrio do que determina o Estatuto do Idoso116 e decises
judiciais, conforme discutido a seguir.
69. Qual a quantidade de beneficirios do BPC?
So cerca de 4 milhes e 300 mil beneficirios. O crescimento esperado para 2016
de 350 mil benefcios (8%).
70. Qual o valor da despesa com o BPC?
A despesa total com o BPC deve fechar 2016 por volta de R$ 50 bilhes. Trata-se,
comparativamente, de valor 60% maior do que a despesa com o Bolsa Famlia, que atinge
nmero de beneficirios significativamente maior. O Grfico 23 apresenta a evoluo da
despesa com BPC nos ltimos 5 anos, diretamente relacionada com a valorizao real do
salrio mnimo.

116

Lei no 10.741, de 1 de outubro de 2003.

86

Grfico 23 Despesa com o BPC 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.

71. Qual a participao do BPC no total de benefcios e despesas pagos pelo INSS?
Nesta anlise, apesar de no se tratar de benefcio formalmente previdencirio,
inclumos o BPC junto com outros benefcios do RGPS para analisar a sua dimenso. O BPC
responde por 13% do total de benefcios pagos pelo INSS, mas somente por 10% do gasto.
Grficos 24 e 25 Participao do BPC no total de benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

72. Qual o valor mdio do BPC?


Vinculado ao salrio mnimo por dispositivo constitucional, o BPC sempre de um
salrio mnimo: seu valor no proporcional ao tempo de contribuio, ao contrrio dos
outros benefcios aqui analisados.
O valor, de R$ 880 em 2016, 33% menor do que a mdia dos benefcios
previdencirios, e 23% menor do que a renda per capita nacional. Por outro lado, trata-se

87

valor 5 vezes superior linha de pobreza, ou 10 vezes superior linha de extrema pobreza,
ilustradas no Grfico 26.
Grfico 26 Valor do BPC, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de
extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

73. Em que Estados e regies o BPC mais relevante?


Como a aposentadoria rural, o BPC mais relevante no Norte do Brasil. A
participao no total de benefcios pagos pelo INSS maior no Amap (18%), Roraima,
Amazonas (13%) e Par (12%), e menor em Santa Catarina (2%), Rio Grande do Sul (4%),
Paran e So Paulo (5%). Os dados so sumarizados nas Tabelas 20 e 21.
Tabela 20 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Amap
18.1%
Roraima
13.3%
Amazonas
12.7%
Par
12.1%
So Paulo
4.7%
Paran
4.6%
Rio Grande do Sul
4.0%
Santa Catarina
2.2%
Tabela 21 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Norte
11%
Nordeste
10%
Centro-Oeste
8%
Sudeste
6%
Sul
4%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

88

74. Qual a proposta da reforma para o BPC?


Com a convergncia de requisitos entre a aposentadoria por tempo de contribuio e a
aposentadoria por idade, o acesso a um benefcio formal de aposentadoria ser gradualmente
dificultado. Nesse sentido, para diferenci-lo da aposentadoria por idade, a proposta eleva
gradualmente a idade mnima do BPC de 65 para 70 anos e o desvincula do salrio
mnimo. provvel que projeto de lei regulamentando o novo formato do benefcio torne seu
valor proporcional ao tempo de contribuio. Com a desvinculao, no apenas o valor inicial
de novos benefcios modificado, mas tambm se altera a frmula de reajuste, retirando
seu componente real.

Adicionalmente, a proposta flexibiliza o requisito de renda.

Segundo a imprensa, projeto de lei pode dobrar a renda per capita mxima necessria para o
acesso ao benefcio. As mudanas so sintetizadas na Tabela 22.
Tabela 22 BPC-Idoso: como era e como fica

Regras atuais

Proposta da reforma

Transio

Elegibilidade

Idoso ou pessoa com


deficincia com renda per
capita abaixo de 25% do
salrio mnimo (R$ 236).
STF aumentou limite para
50% (R$ 473)

Pendente. provvel
flexibilizao

Pendente

Idade

65 anos

70 anos

Incremento de 1
ano a cada 2 (10
anos)

Tempo de contribuio

No se aplica: natureza
assistencial. Na prtica,
entre 0 e 14 anos.

Pendente. provvel ser


exigido para aumentar o
benefcio

Pendente

Forma de clculo

Benefcio integral

Reajuste
Diferena para mulheres

No se aplica: Benefcio
Pendente, mas com
de um salrio mnimo
desvinculao do salrio
sempre.
mnimo
Pendente, provvel que
algum tempo de
No se aplica
contribuio permita o
salrio mnimo
Salrio mnimo (Inflao + Inflao (desvinculao
PIB)
do salrio mnimo)
Nenhuma (65 anos, e
mesmos critrios renda)

Nenhuma

Pendente

Pendente

No h
N/A

Note que enquanto a desvinculao do salrio mnimo consta da PEC no 287/2016,


detalhes sobre a nova regra de elegibilidade e o novo valor do benefcio devero ser
propostos em um projeto de lei, valendo por ora o definido pela Loas.

89

75. Os atuais beneficirios so afetados pela desvinculao?


Parcialmente. A nova forma de clculo s afetar novos benefcios. Entretanto, no
futuro, reajustes reais do salrio mnimo no sero automaticamente repassados, restando
automtico somente o reajuste pela inflao.
76. Como se dar a transio para as novas regras do BPC?
O incremento na idade mnima se dar em 1 ano a cada 2 anos, totalizando uma
transio de 10 anos.
77. Qual a proposta de mudana na forma de clculo do BPC?
Tal mudana ainda aguarda projeto de lei alterando a Loas. possvel que o
benefcio seja reduzido a meio salrio mnimo, sendo majorado a cada ano de contribuio
Previdncia.
78. Pela proposta, quando o BPC ser integral (salrio mnimo)?
A mudana no valor de novos benefcios ser especificada em projeto de lei.
possvel que para segurados com histrico de contribuio Previdncia o benefcio seja
igual a 1 salrio mnimo.
79. Como funcionam os benefcios destinados ao idoso pobre em outros pases?
A Tabela 23 apresenta as regras para benefcios semelhantes ao BPC em outros pases
novamente fazemos a comparao com pases da Amrica do Sul e do G-20 (as 20 maiores
economias do mundo). Consideramos benefcios semelhantes ao BPC aqueles com
caractersticas assistenciais, voltados ao idoso pobre, com pouca ou nenhuma contrapartida
contributiva. No identificamos benefcios com este perfil somente em alguns pases asiticos
do G-20: Japo, Arbia Saudita e Indonsia.
A comparao feita em relao aos seguintes itens: idade de elegibilidade; se existe
vinculao ao salrio mnimo nacional; a proporo do valor do benefcio em relao ao
salrio mnimo (calculada aproximadamente para os pases em que no h vinculao); a
forma de reajuste; e os critrios (alm da idade) para recebimento do benefcio. Como antes,

90

apresentamos na cor cinza os parmetros que forem to ou mais generosos do que a regra
brasileira117.
Tabela 23 Benefcio assistencial ao idoso pobre - G-20 e Amrica do Sul

Idade

Vinculado
ao salrio
mnimo?

Proporo
do salrio
mnimo

Forma de reajuste

Critrios

Argentina

70

No

50%

Salrios, receita
previdenciria e impostos

Sem assistncia da famlia

Bolvia

60

No

15%

Com base em recursos


disponveis (trienal)

Universal

Chile

65

No

35%

Inflao

Renda do beneficirio

Colmbia

59H/54M

No

5%-15%

Inflao

Renda do beneficirio

Equador

65

No

15%

Discricionrio

Renda do beneficirio

Paraguai

65

Sim

25%

Salrio mnimo

Renda do beneficirio

Peru

65

No

15%

Discricionrio

Renda do beneficirio

Uruguai

70

No

75%

Discricionrio

Renda do beneficirio

60H/55M

Sim

100%

Salrio mnimo

Renda do beneficirio

frica do Sul

60

No

55%

---

Renda do beneficirio

Alemanha

67

No existe
valor
mnimo

Salrios e razo
beneficirios/contribuintes

5 anos de contribuio

Austrlia

67

No

55%

Inflao

Renda do beneficirio

Canad

65

No

30%

Inflao

Universal

China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana

60

No

5%

---

Universal

65

No

20%

Inflao

Renda do beneficirio

65

No

60%

Inflao

Renda do beneficirio

65

No

55%

Inflao

Renda do beneficirio

ndia

65

No

5%

---

Renda do beneficirio

Itlia

65

No

N/A

Inflao

Renda do beneficirio

Mxico

65

No

55%

Discricionrio

Renda do beneficirio

Reino Unido

80

No

25%

Inflao

Universal

Rssia

65H/60M

No

70%

Inflao e salrio mdio

Universal

Turquia
Arbia
Saudita
Indonsia

60H/58M

No

---

---

Universal

Amrica do Sul

Venezuela
G-20

No existe benefcio semelhante ao BPC


No existe benefcio semelhante ao BPC

Japo
Brasil - Regras
anteriores

No existe benefcio semelhante ao BPC


65

Sim

100%

Salrio mnimo

Renda do beneficirio
(25% do SM)

117

Para a forma de reajuste, est em cinza apenas os casos em que o reajuste se d pelo salrio mnimo: para os
demais casos de aumento real (acima da inflao) o aumento pode ser ou no mais generoso dependendo do
crescimento da trajetria da varivel escolhida por cada pas (ex: salrio mdio).

91

Brasil Renda do beneficirio


Reforma da
70
No
Pendente
Inflao
(pendente)
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria. A partir de informaes da pgina Social Security Programs Throughout the World
(2015 para pases das Amricas e frica, 2015 para os demais), Organizao Internacional do Trabalho,
Colombia Mayor, Chile Atiende, Employment and Social Development Canada (ESDC), Ministerio de
Inclusin Econmica y Social (Equador), Pensin 65 (Peru), Banco de Previsin Social (Uruguai). *N/A: SM
determinado por conveno coletiva.

A idade atual para obteno do BPC no Brasil, aos 65 anos, prxima da


praticada em outros pases, desenvolvidos ou emergentes. Note que sucessivas alteraes
reduziram no Brasil esse parmetro de 70 para 67 e depois para os atuais 65 anos118. A
proposta da reforma eleva novamente a idade para 70. A convergncia deste parmetro com
outros pases contrasta com a ausncia de idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio. Em geral, como no Brasil, no h diferena no requisito de idade para obteno
do benefcio por homens ou mulheres. Na Amrica do Sul, para os homens, o requisito varia
de 59 anos na Colmbia at 70 na Argentina e no Uruguai. No G-20, ele varia de 60 em
pases emergentes como frica do Sul, China e Turquia, at o extremo de 80 anos no Reino
Unido.
J a vinculao ao salrio mnimo nacional incomum, existindo na comparao
apenas na Venezuela e no Paraguai (neste caso, limitada a meros 25% do salrio mnimo).
Nesse sentido, efetuamos uma comparao adicional calculando a razo entre o valor
benefcio equivalente ao BPC e o salrio mnimo nacional. Tanto em pases desenvolvidos
quanto em pases emergentes, o benefcio assistencial voltado ao idoso pobre costuma ter
um valor muito abaixo do piso do mercado de trabalho (o salrio mnimo).
Da mesma forma, tambm a forma de reajuste no costuma se dar de acordo com o
salrio mnimo, normalmente seguindo apenas a inflao. Em pases mais pobres, sequer
existe regra para reajuste. Reajustes so discricionrios no Equador, Peru, Uruguai e Mxico.
Na Bolvia, os reajustes se do apenas a cada trs anos, se houverem recursos disponveis.
Pases mais ricos costumam reajustar o benefcio somente de acordo com a inflao.
Em alguns, o benefcio tambm reajustado de acordo com uma medida de inflao de
idosos, alm da inflao geral (Austrlia e Reino Unido).

Existem ainda regras

condicionando o reajuste arrecadao previdenciria, na Argentina e na Alemanha.

118

70 anos entre 1993 at 1998, de acordo com o texto original da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS,
Lei no 8.742, de 1993); 67 anos entre 1998 e 2004, com a Lei n o 9.720, de 1998; e 65 anos a partir de 2004 com
o Estatuto do Idoso (Lei no 10.741, de 2003)

92

No entanto, em relao s condicionantes para o recebimento do benefcio, as regras


brasileiras convergem. Em alguns pases o recebimento do benefcio universal, isto , ele
pode ser requerido por qualquer idoso que no tenha cumprido os requisitos para
aposentadoria119. Porm, em geral, como no Brasil, o benefcio no universal, sendo
focalizado apenas em idosos com algum tipo de insuficincia de renda.
Nesses casos, entretanto, o aferimento da condio de pobreza no costuma estar
associado ao salrio mnimo, mas a alguma linha de corte com valor fixo, como as linhas
de pobreza usadas no Bolsa Famlia. Alguns pases sul-americanos classificam a pobreza de
maneira relativa: tem direito ao benefcio quem est entre os 60% mais pobres da populao
no Chile, ou 40% no Equador. Apenas a Colmbia e a Venezuela relacionam pobreza com o
salrio mnimo (1 salrio mnimo como renda familiar). A Colmbia tambm considera como
idoso pobre o que mora em asilos do governo ou est em situao de rua.
Por fim, em alguns pases o valor do benefcio proporcional condio de pobreza,
como o Bolsa Famlia no Brasil (Alemanha, Coreia do Sul). Em outros, o valor do benefcio
pode ser aumentado se o beneficirio necessita da ajuda de terceiros no dia a dia (Austrlia,
frica do Sul), como ocorre no Brasil com a aposentadoria por invalidez120. O conjunto das
caractersticas listadas que no constam da Tabela anterior so apresentadas na Tabela 24,
abaixo.
Tabela 24

Outros desenhos de benefcio assistencial ao idoso em outros pases


Idade menor para mulher
Reajuste segundo inflao do idoso
Elegibilidade segundo linha de pobreza fixa, separada do salrio mnimo
(como Bolsa Famlia)
Elegibilidade segundo a posio na distribuio de renda
Valor proporcional insuficincia de renda (como Bolsa Famlia)
Adicional por necessidade de cuidador (como aposentadoria por
invalidez)

119

Alguns pases consideram universal o benefcio por ele no necessitar de contribuio, definio diversa da
usada aqui, em que consideramos universal o benefcio que, adicionalmente, no exige comprovao de pobreza
(means-tested).
120
Deciso recente da Turma Nacional de Uniformizao dos Juizados Especiais Federais (TNU) estendeu este
tratamento para todas as modalidades de aposentadoria.

93

80. Que controvrsias existem em relao ao BPC?


A proposta da reforma vai ao sentido de crticas antigas feitas ao desenho do BPC, em
especial em relao a:
i)

estmulo informalidade, decorrente do valor do benefcio e de seus


requisitos serem, para parcela da populao, os mesmos da aposentadoria
por idade, que exige 15 anos de contribuio (ex: um salrio mnimo para o
homem aos 65 anos de idade). O estmulo seria agravado pelo fato de o
valor do BPC recebido por um membro de uma famlia no ser considerado
para o cmputo da renda mxima per capita que daria direito a um BPC
para outro membro da famlia, enquanto uma aposentadoria entraria no
valor, potencialmente impedindo o recebimento. Embora seja natural que
em faixas de renda menores a informalidade seja maior, haveria
discrepncia na taxa de contribuio previdenciria (ou formalizao) de
trabalhadores que recebem ao redor de 1 salrio mnimo em relao a
valores apenas um pouco maiores (ex: 1,2 salrios mnimos).

A informalidade previdenciria seria danosa pela desproteo do prprio


trabalhador no mercado de trabalho (um trabalhador informal no tem
direito ao auxlio-doena, ao seguro-desemprego ou aposentadoria por
invalidez, por exemplo) e pela diminuio das receitas do INSS121.

ii)

efetividade no combate pobreza, decorrente do custo de oportunidade alto


do BPC face a outras polticas pblicas direcionadas a segmentos mais
pobres da populao. Um exemplo seria o valor do benefcio e de seus
requisitos serem significativamente mais generosos do que os do Bolsa
Famlia, mais focalizado na populao infantil, onde os ndices de pobreza
so mais elevados no pas (como analisado na seo sobre a aposentadoria
por tempo de contribuio). Ilustrativamente, um real adicional gasto com o
Bolsa Famlia impactaria a desigualdade de renda 86% mais do que com o
BPC (ou 369% do que com a Previdncia)122, bem como o efeito

121

Esta lgica de incentivo informalidade tambm se aplica parcialmente aposentadoria por idade do seguro
especial rural.
122
Ver: http://iepecdg.com.br/wp-content/uploads/2016/08/rio_bf_quadros_federalismo_social.pdf.

94

multiplicador no PIB do Bolsa Famlia seria quase 50% maior do que o do


BPC (ou mais de 250% do que o da Previdncia).

Parte da controvrsia se relaciona com a vinculao do valor do BPC e do


seu requisito de exigibilidade ao salrio mnimo: com a expressiva
valorizao real do mnimo nos ltimos anos, os brasileiros que o recebem
teriam migrado para faixas intermedirias da distribuio de renda. Isto
daria ensejo para que o Executivo e o Legislativo optassem por polticas de
combate pobreza focalizadas naqueles que no so beneficiados pela alta
do mnimo (desempregados, desalentados, beneficirios do Bolsa Famlia)..
A desvinculao do BPC do salrio mnimo responde a essas crticas. O tema da
desvinculao ser analisado novamente mais adiante.
81. Por que existem tantas aes judiciais em relao ao BPC?
Existe no Brasil uma grande quantidade aes judiciais em resposta s decises
administrativas do INSS quanto ao BPC (do idoso ou da pessoa com deficincia). Isso inclui
diversas aes civis pblicas, em especial em relao ao requisito de renda, modificado na
proposta de reforma (detalhes so esperados em novo projeto de lei). Nesse caso, as aes
se dividem em dois tipos: i) as que excluem do clculo da renda per capita a renda recebida a
ttulo de BPC por outra pessoa da famlia ou at mesmo a aposentadoria ou penso (de um
salrio mnimo); e ii) as que avaliam a pobreza subjetivamente ou que desconsideram no
clculo despesas essenciais, notadamente com medicamentos.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio123 aponta que contribuiu para essa
tendncia a previso do Estatuto do Idoso de desconsiderar no clculo da renda o BPC
recebido por outro idoso da famlia, entendimento que foi sucessivamente expandido pelo
Judicirio (ex: desconsiderar o BPC da pessoa com deficincia, aposentadorias e penses).
As aes tambm ganharam flego com um importante julgado recente do Supremo
Tribunal Federal (STF)124, que reviu o posicionamento da corte e ampliou o critrio da
123

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E AGRRIO. Nota Tcnica n


03/2016/DBA/SNAS/MDS. Braslia, 21 de maro de 2016. Disponvel em: http://conpas.cfp.org.br/wpcontent/uploads/sites/8/2014/11/Nota-T%C3%A9cnica-n%C2%BA-03-Judicializa%C3%A7%C3%A3o-doBPC-2.pdf.
124
Recurso Extraordinrio (RE) n 567.985/MT, julgado em 2013.

95

pobreza para recebimento do BPC da LOAS de um quarto do salrio mnimo como renda per
capita para meio salrio mnimo (ou de R$ 236 para R$ 473 em 2017). A PEC no 287/2016
sugere que projeto de lei deve ser encaminhado adereando este assunto.
Como h grande quantidade de decises judiciais, descentralizadas e com
entendimentos diferentes em vrias regies do pas, a judicializao do BPC desperta crticas
por gerar situaes de iniquidade e dificuldades administrativas para o INSS. As crticas
focam tambm na mudana, pelo Judicirio, de regras pactuadas pelo Executivo e o
Legislativo125.
Hoje, de cada 4 BPC concedidos, 1 j seria por deciso judicial 126. No total de
benefcios mantidos, a estatstica varia de 28% no benefcio da pessoa com deficincia em
Alagoas a 1% no do idoso no Amazonas, segundo o MDSA.
82. O BPC poderia ser universal?
Como analisado anteriormente, em muitos pases o equivalente o benefcio
equivalente ao BPC universal. Assim, o benefcio no seria restrito apenas a idosos
pobres (e teria um valor menor).
A universalizao tem a vantagem de economizar com custos administrativos
relacionados comprovao da elegibilidade do beneficirio segundo o critrio de renda, e
tambm com custos dos litgios relacionados a essa questo (isto , com os processos
oriundos da negativa do INSS em conceder o benefcio pelo descumprimento do requisito de
renda). A medida defendida por especialistas importantes, como o professor Hlio
Zylberstajn, da USP127, e Leonardo Rolim, ex-Secretrio da Polticas da Previdncia
Social128, bem como por representantes da previdncia complementar129.

125

Ver: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2015/03/23/qual-o-criterio-para-ser-miseravel-no-brasil-ecomo-o-judiciario-agrava-a-miseria/.
126
Algum tem que Cuidar da Qualidade do Gasto. Valor Econmico, 8 de julho de 2016.
127
Ver:
http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,uma-nova-previdencia-para-os-novostrabalhadores,10000057207.
128
ROLIM, L. Previdncia Social Anlise e Perspectivas Propostas de melhoria de gesto e reformas
paramtrica e estrutural. Apresentao feita ao Grupo de Trabalho sobre a Reforma da Previdncia. Braslia,
junho 2016.
129
Ver:
http://veja.abril.com.br/economia/entidades-sugerem-renda-minima-em-proposta-de-reforma-daprevidencia/.

96

83. A idade mnima do BPC, e das aposentadorias, deveria ser diferente em cada
Estado?
Diante das diferenas da expectativa de vida ao nascer em diferentes regies do pas,
frequentemente se levanta a ideia de diferenciar os requisitos de idade dos benefcios
previdencirios de acordo com o Estado ou regio do segurado130. Por outro lado, a
expectativa de sobrevida em idades mais altas varia significativamente menos do que a
expectativa de vida ao nascer.
Para o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-Ramia
Caetano, a mudana seria dificultada pela alta mobilidade da populao no territrio:
segundo a PNAD, 60% dos brasileiros com mais de 50 anos residem em municpios
diferentes do que nasceram. O Secretrio argumenta tambm que outros pases de dimenses
continentais unificam nacionalmente as regras de acesso a benefcios previdencirios, apesar
de diferenas na expectativa de vida ao nascer, como os Estados Unidos131.

DESVINCULAO DO SALRIO MNIMO


84. Com a desvinculao, qual ser o valor do BPC nos prximos anos para os atuais
beneficirios?
A desvinculao s ter efeito nos valores recebidos pelos atuais beneficirios a
partir de 2019, ou talvez a partir de 2020. Isso porque, mesmo com a desvinculao, fica
garantido o reajuste dos benefcios pela inflao do ano anterior. Como a nica diferena
entre o reajuste pela inflao e a frmula de valorizao do salrio mnimo o crescimento
do PIB (de dois anos antes), s haver diferena quando a variao do PIB for positiva. A
recuperao da economia esperada a partir de 2017, afetando o valor do salrio mnimo
somente em 2019.
O Grfico 27 apresenta a trajetria do valor estimado do benefcio de 2017 a 2021,
com ou sem a vinculao. As estimativas esto baseadas na suposio de que seja mantida a
partir de 2020 a atual poltica de valorizao do salrio mnimo (2016-2019), justamente a
frmula de reajuste segundo a inflao do ano anterior e o crescimento do PIB de dois anos
130

Ver: http://www.nenoticias.com.br/90851_valadares-apresenta-emendas-a-mp-com-novas-regras-para-aaposentadoria.html.
131
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-dadoadequado-para-discutir-previdencia.

97

antes. Os parmetros usados para o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) e o PIB
so os do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
.Grfico 27 Valor do BPC, com ou sem vinculao ao salrio mnimo 2017-2021

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
Dados de 25 de novembro de 2016.

Com o descolamento das duas trajetrias (com e sem vinculao), em 2021 a


diferena seria de aproximadamente R$ 66 no valor do benefcio. O Grfico 28, abaixo,
apresenta a diferena de reajuste em cada ano132.
Grfico 28 Diferena no reajuste do salrio mnimo e do BPC, com desvinculao 2017-2021

132

Note que para chegar nos valores do Grfico anterior necessrio considerar a diferena acumulada.

98

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
Dados de 25 de novembro de 2016.
Os dados acima tambm se aplicam desvinculao da penso por morte, tratada mais adiante.

85. Como aqueles que recebem um salrio mnimo se posicionam na distribuio de


renda?
A reduo dos efeitos do salrio mnimo no combate pobreza e desigualdade nos
extremos da distribuio de renda decorreria de sua expressiva valorizao real, ocorrida nas
ltimas dcadas. Por isso, aqueles que o recebem teriam migrado para faixas mais
intermedirias da distribuio de renda. O Grfico 28-A apresenta o posicionamento, na
distribuio de renda, daqueles que recebem o salrio mnimo.
Grfico 28-A Indivduos recebendo o salrio mnimo Por decil de renda (mais pobres direita)
2013

Mais pobres

Fonte: Paulo Tafner.

Por esta tica, 62% dos afetados diretamente pelo salrio mnimo estariam entre os
60% mais ricos da populao, enquanto 38% estariam entre os 40% mais pobres.
Especificamente apenas 4% dos que recebem o salrio mnimo estariam entre os 10% mais
pobres do pas.
Este um raciocnio importante para motivar a desvinculao no BPC e na penso por
morte (tratada adiante). A desvinculao liberaria, no futuro, quantidade significativa de
recursos para outras polticas direcionadas populao mais pobre, ou ainda mais pobre. Em
99

especial, famlias com crianas em que os adultos tenham insero precria no mercado de
trabalho.
Entretanto, a desvinculao uma mudana muito mais controversa entre
especialistas do que outras mudanas da reforma, por exemplo idade mnima, assunto mais
pacificado.
Ressaltamos tambm que boa parte da pesquisa em relao aos impactos do salrio
mnimo no pas foram baseadas no perodo de boom do mercado de trabalho formal, e no
nesta recesso. Miguel Foguel, do IPEA, teme que, na crise, os efeitos do salrio mnimo
sobre a desigualdade de renda diminuam ou mesmo se invertam, face, entre outros, ao
aumento do desemprego entre trabalhadores menos qualificados.
Por fim, cabe observar que novos estudos incorporando rendas de capital na
distribuio de renda tm mostrado resultados no antecipados pela distribuio estimada
somente com base em pesquisas domiciliares, e poderiam mostrar um posicionamento, para
os que recebem o mnimo, um pouco mais direita em relao a este Grfico, isto , com
maior incidncia na metade mais pobre da populao.
86. Qual o piso dos benefcios previdencirios em outros pases? Existe vinculao
ao salrio mnimo?
A proposta da reforma desvincula o BPC e a penso por morte, mas no
aposentadorias. Segundo a imprensa, o governo teria considerado que a desvinculao
nesses casos feriria clusula ptrea (art. 7, IV)133.
No Brasil, o piso do mercado de trabalho, o salrio mnimo, atualmente tambm o
piso da Assistncia Social (BPC) e o da Previdncia Social. Isto , ainda que a forma de
clculo de um benefcio gere um valor inferior ao do salrio mnimo vigente, porque
contribuies passadas foram inferiores a este valor, o benefcio deve ser de pelo menos este
salrio mnimo vigente.
Assim, 18,5 milhes de benefcios na Previdncia e outros 4,5 milhes de BPCs
esto atualmente vinculados ao salrio mnimo. Trata-se de 69% do nmero de

133

Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4757479/governo-quer-desvincular-beneficios-do-minimo.

100

benefcios pagos, ou 49% do valor despedindo via INSS (cerca de R$ 250 bilhes por
ano).
Tabela 25 Piso previdencirio e forma de reajuste - G-20 e Amrica do Sul
Piso
Proporo
vinculado
piso e salrio
ao salrio
mnimo
mnimo?

Forma de reajuste dos


benefcios

Amrica do Sul
Argentina

No

70%

Salrios, receita previdenciria e


impostos

Bolvia

Sim

100%

Inflao ou salrio mnimo

Chile

No

50%

Inflao

Colmbia

Sim

100%

Inflao ou salrio mnimo

Equador

No

55%

Paraguai

Sim

33%

Peru

No

55%

Discricionrio
Inflao ou salrio mnimo, se
recursos permitirem
Discricionrio

Uruguai

No

80%

Salrio mdio

Venezuela

Sim

100%

Inflao e salrios

---

---

No

N/A

--Salrios e razo
beneficirios/contribuintes

No

N/A

G-20
frica do Sul
Alemanha
Arbia
Saudita
Austrlia

---

No

N/A

Inflao

Canad

No

N/A

Inflao

China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana

No

N/A

---

No

N/A

Inflao

No

N/A

Inflao ou salrios estaduais

No

N/A

Inflao

ndia

No

35%

Depende de avaliao atuarial

Indonsia

No

N/A

Discricionrio (bienal)

Itlia

No

N/A

Inflao

Japo

No

60%

Inflao e salrios

Mxico

No

135%

Discricionrio

Reino Unido

No

40%

Inflao

Rssia

No

N/A

Inflao e salrios

Turquia

No

N/A

---

Brasil - Regras
Sim
100%
Inflao ou salrio mnimo
anteriores
Brasil Reforma da
Sim
100%
Inflao ou salrio mnimo
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A: No se aplica.

101

A Tabela 25 compara as regras brasileiras de vinculao do salrio mnimo (piso


previdencirio e forma de reajuste) com as de outros pases (novamente os sul-americanos e
do G-20). Descrevemos para os pases comparados se o piso previdencirio vinculado ao
salrio mnimo; a proporo do valor do piso em relao ao salrio mnimo (calculada de
modo aproximado para os pases em que no h vinculao); e a forma de reajuste.
A vinculao ao salrio mnimo no comum em outros pases. No grupo
analisado, o piso vinculado ao salrio mnimo, como no Brasil, em outros quatro pases sulamericanos: Bolvia, Colmbia, Venezuela e Paraguai. Neste ltimo, no entanto, a vinculao
somente a um tero do salrio mnimo. Nos pases onde no h vinculao, o piso
previdencirio costuma ser bastante inferior ao salrio mnimo (com a exceo do Mxico,
onde o mnimo mais baixo). No entanto, este piso no to abaixo do salrio mnimo
quanto o piso assistencial apresentado anteriormente, isto , o benefcio assistencial
destinado ao idoso pobre (como o BPC brasileiro), que, em comparao com o piso
previdencirio, ainda mais raramente vinculado ao salrio mnimo.
Na Tabela acima, a comparao com o salrio mnimo no foi feita para muitos pases
do G-20 porque em vrios casos no h um piso previdencirio unificado, apenas o piso
assistencial para quem no cumpriu os requisitos para aposentadoria e est em condio de
pobreza134.
No que tange a forma de reajuste do piso previdencirio, a prevalncia no G-20 de
reajuste somente segundo a inflao (como acontece no Brasil com os benefcios maiores do
que um salrio mnimo). Os pases que concedem reajustes reais (acima da inflao),
transferem os ganhos dos trabalhadores ativos para os inativos por mecanismos mais suaves,
como por uma medida de salrios (como o salrio mdio) ou da arrecadao (como na
Argentina, na Alemanha).
Alguns pases emergentes no possuem regra de reajuste (Peru, Equador, Mxico e
Indonsia) enquanto alguns condicionam o reajuste a existncia de recursos (Paraguai) ou
avaliao atuarial (ndia).
Os pases que adotam reajustes alm da inflao podem ter regras mistas por tipo de
benefcio, como ocorre no Brasil por conta da vinculao do piso ao salrio mnimo (que
134

Consideramos piso previdencirio o menor benefcio pago para um benefcio permanente: muitos pases
possuem pisos menores para benefcios temporrios (como incapacidade temporria, equivalente ao auxliodoena), abaixo do piso de benefcios continuados (como aposentadorias).

102

concede reajustes reais para os menores benefcios, mas apenas nominais para os demais).
Existem ainda regras com reajustes maiores para benefcios de idosos (aposentadorias) e
apenas nominais para benefcios de trabalhadores na ativa (como incapacidade temporria).
Outros modelos, no contemplados na Tabela anterior, incluem o reajuste, para
benefcios selecionados, de acordo com uma medida de inflao de idosos, alm da inflao
geral (Austrlia e Reino Unido); gatilho para reajuste de todos os benefcios fora do
perodo normal se a inflao passar de um determinado patamar (Chile); e reajuste
progressivo: maior para os benefcios menores (Equador)135.

Essas so regras so

apresentadas na Tabela 26, abaixo.


Tabela 26

Outros desenhos de reajuste de benefcios


Reajuste segundo inflao do idoso
Gatilho para reajuste fora de poca se inflao acelerar
Reajuste progressivo: maior para benefcios menores

PENSO POR MORTE


87. O que a penso por morte?
A penso por morte volta a ser objeto de modificaes, depois de ter sido alterada no
governo Dilma Rousseff pela Lei no 13.135, de 17 de junho de 2015, decorrente da Medida
Provisria no 664, de 2014. A Lei passou a exigir para o pagamento da penso por morte 2
anos de casamento ou unio e 1 ano e meio de contribuies (para contribuies menores
a penso temporria, somente por 4 meses). Tambm limitou o tempo de recebimento para
beneficirios com menos de 43 anos (para os demais seguiu sendo vitalcia), variando de 3 a
20 anos de recebimento.
A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10% adicionais
por dependente; veda a reverso de quotas; veda o acmulo com aposentadoria e
desvincula o valor do benefcio do salrio mnimo.
Em verdade, a MP no 664/2014 props a mesma reduo no valor do benefcio, mas o
dispositivo com esta previso foi retirado no Congresso Nacional.

135

O que na prtica ocorre no Brasil para os benefcios iguais ao salrio mnimo, sempre que o PIB crescer.

103

88. Qual a quantidade de beneficirios da penso por morte?


Atualmente existem cerca de 7 milhes e 500 mil benefcios de penso por morte,
urbanos e rurais, com crescimento esperado em 2016 de 445 mil benefcios (6% de
crescimento).
89. Qual o valor total das penses por morte?
A despesa com penso por morte do RGPS, urbana e rural, ser de cerca de R$ 105
bilhes em 2016. A ttulo de comparao, o valor equivalente a todo o gasto da Unio com
sade, incluindo investimentos e despesas correntes (assistncia hospitalar e ambulatorial,
ateno bsica, vigilncia epidemiolgica, etc) previsto no PLOA 2017.

O Grfico 29

descreve a trajetria, nos ltimos 5 anos, dessa despesa.


Grfico 29 Despesa com penso por morte 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.

90. Qual a participao da penso por morte no total de benefcios e despesas do


RGPS?
A penso por morte tem participao elevada no conjunto de benefcios pagos pelo
INSS: responde por 22% da quantidade de benefcios, e 21% do total do gasto.

104

Grficos 30 e 31 Participao da penso por morte no total de benefcios (esquerda) e despesas


(direita) do RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

91. Qual o valor mdio da penso por morte?


A penso por morte tem o valor mdio de R$ 1.360. Ele est relativamente alinhado
com a mdia dos benefcios previdencirios do INSS (3% acima) e a renda per capita do
Brasil (19% acima), estando 8 vezes acima da linha de pobreza (16 vezes acima da linha de
extrema pobreza).. A comparao evidenciada no Grfico 32.
Grfico 32 Valor mdio da penso por morte, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional, linha de
pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

92. Em que Estados e regies a penso por morte mais relevante?


Contrariamente ao que ocorre com as aposentadorias urbanas, concentradas no Sul e
Sudeste, e a aposentadoria rural e o BPC, concentrados no Norte e Nordeste, a penso por
morte no apresenta diferenas relevantes em sua distribuio geogrfica, pelo menos em
105

sua forma agregada136. As Tabelas 27 e 28 sintetizam os dados j apresentados para os outros


benefcios: respectivamente os Estados e regies em que o benefcio mais e menos
relevante.
Tabela 27 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Tocantins
10.8%
Piau
10.1%
Alagoas
10.0%
Maranho
10.0%
Amap
5.6%
Acre
5.5%
Roraima
5.2%
Amazonas
5.2%
Tabela 28 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Nordeste
9%
Sudeste
8%
Nordeste
7%
Centro-Oeste
7%
Sul
7%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

93. Qual a proposta da reforma para a penso por morte?


A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10% adicionais
por dependente; veda a reverso de quotas; veda o acmulo com aposentadoria e
desvincula o valor do benefcio do salrio mnimo.
A Tabela 29 resume as mudanas.

136

A segregao das clientelas urbana e rural naturalmente apresentaria diferena, mas no seria interessante
para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para as duas clientelas.

106

Tabela 29 Penso por morte: como era e como fica

Regras atuais

Proposta da reforma

Transio

Idade

No h idade mnima, mas


recebimento
proporcional idade: de 3
a 20 anos, ou vitalcio.

No muda

N/A

Tempo de contribuio
(carncia)

1 ano e 6 meses

No muda

N/A

Perodo mnimo de
casamento ou unio

2 anos

No muda

N/A

Forma de clculo
Benefcio integral
Menor benefcio
Reajuste do menor
benefcio
Acmulo com
aposentadoria

50% do que o segurado


recebia ou tinha direito a
receber, acrescido de 10%
por dependente
Em qualquer caso*
5 dependentes
Depende de contribuies
Salrio mnimo
(desvinculao do salrio
mnimo)
Salrio mnimo (Inflao + Inflao (desvinculao
PIB)
do salrio mnimo)
Vedado, escolhe-se um
Sem restries
dos dois benefcios
100% do que o segurado
recebia ou tinha direito a
receber

No h
No h
No h
No h
No h

94. Os atuais beneficirios da penso por morte so afetados pela mudana?


No. A mudana respeita o direito adquirido, inclusive em relao reverso de
quotas (que se aplica apenas a novos benefcios).
95. Como se dar a transio para as novas regras de penso por morte?
No h transio. Para novos beneficirios, a mudana vale integralmente, inclusive
em relao nova frmula de clculo, ao acmulo de benefcios e desvinculao do salrio
mnimo.
De fato, teoricamente, regras de transio em reformas previdenciria so
direcionadas a benefcios programados, e no a benefcios de risco. A lgica seria de que
benefcios programados, como aposentadorias, contam com planejamento por parte dos
segurados com base nas regras anteriores, que deveriam ser respeitadas. J os benefcios de
risco, como a penso por morte ou a aposentadoria por invalidez, no seriam benefcios
planejados.

107

Entretanto, embora a penso por morte seja em tese um beneficio no, na prtica
muitas famlias esperam receber o beneficio em mdio prazo (ex: famlias com idosos ou
segurados doentes). Neste sentido, seria natural que a proposta contasse com uma regra
de carncia: um prazo mais longo para que mudanas mais duras entrassem em vigor, o
que no o caso. A ausncia de uma regra como esta pode dificuldade sobremaneira a
aprovao de tais.
96. Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte?
O valor da penso por morte passaria a ser de 50% do que o segurado recebia, se
aposentado, ou tinha direito a receber se aposentado por invalidez, acrescido de 10%
por dependente. No h reverso de quotas: se um dos dependentes perde a qualidade de
dependente, o valor que ele recebia no retornaria para os demais.
97. Pela proposta, quando a penso por morte seria integral?
No caso de cinco ou mais dependentes
98. Quem tem direito a aposentadoria e a penso receberia qual benefcio?
O beneficirio poderia optar qual benefcio receber, enquanto o outro ficaria
suspenso (masno extinto), podendo ser reativado.
99. O que j havia mudado na penso por morte em 2015?
A Lei no 13.135, de 17 de junho de 2015, alterou as regras de penso por morte tanto
para o RGPS quanto para o RPPS, muito embora a Lei aprovada tenha sido
significativamente alterada pelo Congresso Nacional em relao proposta original da
presidente Dilma Rousseff na Medida Provisria no 664, de 30 de dezembro de 2014.

108

Tabela 30 Regras para penso por morte aprovadas em 2015


Regras vigentes at 2015

Novas regras

Lei n 8213/1991
Segurados do
INSS (RGPS)

Lei n 8112/1990
e art. 40 da
Constituio
Servidores civis
da Unio (RPPS)

MP n 664/2014

Lei no 13.135/2015

Perodo mnimo
de casamento ou
unio

No havia

No havia

2 anos

2 anos

Tempo de
contribuio
(carncia)

No havia

No havia

2 anos

1 ano e 6 meses

Vitalcio

de 3 a 15 anos, ou
vitalcio, de
acordo com
expectativa de
sobrevida

de 3 a 20 anos, ou
vitalcio, de acordo com
a idade
(de 4 meses quando no
comprimidos os
requisitos anteriores).

50%, mais 10%


por dependente,
at 100% do teto
do INSS

100% at o teto do INSS

(no mudava para


o RPPS)

(no mudava para o


RPPS)

Tempo de durao
do benefcio do
cnjuge ou
companheiro

Reposio

Vitalcio

100% at o teto do
INSS

100% at o teto do
INSS, e 70%
sobre o restante.

As mudanas aprovadas, em relao tempo mnimo de casamento e contribuio e as


restries idade do cnjuge contriburam para moralizar o benefcio, mas foram
consideradas mudanas pouco significativas em curto prazo: a principal mudana
proposta foi a da forma de clculo, derrubada no Congresso. A Tabela 30 descreve as
alteraes propostas e aprovadas em 2015.
As alteraes foram ao encontro da prtica internacional. A Tabela 31, a seguir,
apresenta uma comparao dos parmetros alterados em 2015 para pases da Amrica do Sul
e do G-20. Na cor cinza esto assinalados casos mais prximos s regras brasileiras anteriores
(mais generosos), enquanto na cor azul casos mais prximos das mudanas feitas. De fato,
muitos pases, desenvolvidos ou no, optam por carncias para o tempo mnimo de unio ou
de contribuio, e criam restries ao recebimento da penso por cnjuges mais jovens (que
pode ser em relao durao do benefcio, como no Brasil, reduo no valor do benefcio,
ou mesmo a vedao do recebimento). Ainda, comum a existncia de um benefcio
109

temporrio, pago por alguns meses, para aqueles que no cumpriram os requisitos
integralmente, tal qual a mudana feita no Brasil (4 meses).
Tabela 31 Regras modificadas em 2015 - G-20 e Amrica do Sul
Tempo
mnimo
de unio

Tempo mnimo de
contribuio

Restries
com idade
do
cnjuge

Argentina

2-5 anos

No h

No

Bolvia

No h

No h

No

Chile

No h

3-7 anos

Sim

Colmbia

5 anos

1 ano

No

Equador

No h

5 anos

No

Paraguai

No h

3 anos

No

Peru

No h

No h

No

Uruguai

1-5 anos

10 anos

No

2 anos

No h

Sim

No h

0-4 anos

No

1 ano

5 anos

Sim

Arbia Saudita

No h

3 meses

No

Austrlia

No h

No h

Sim

Canad

No h

3 anos

Sim

N/A

N/A

N/A

No h

1-12 anos

Sim

1-10 anos

0-10 anos

Sim

2 anos

3 meses

Sim

ndia

N/A

N/A

N/A

Indonsia

N/A

N/A

N/A

No h

5 anos

No

Japo

10 anos

1-25 anos

Sim

Mxico

1-5 anos

3 anos

Sim

Reino Unido

No h

2 anos

Sim

Rssia

No h

No h

Sim

Turquia

No h

5 anos

No

Amrica do Sul

Venezuela
G-20
frica do Sul
Alemanha

China
Coreia do Sul
Estados Unidos
Frana

Itlia

No havia
No
Brasil - Regras anteriores No havia
2 anos
1 ano e 6 meses
Sim
Brasil Lei 13.135/2015
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A No se aplica137.

137

Em verdade, alguns pases orientais (China, ndia, Indonsia) possuem uma modalidade mais simples de
penso por morte, em que o benefcio pago apenas por alguns meses ou de uma nica vez.

110

100.

Como outros pases restringem a penso por morte?

A Tabela 32 traz uma comparao adicional em relao s regras de penso por morte
em pases da Amrica do Sul e do grupo das vinte maiores economias do mundo (G-20).
Como antes, apresentamos na cor cinza regras tidas como to ou mais brandas do que as
brasileiras, e em azul as cores consideradas menos generosas. So apresentadas a taxa de
reposio do equivalente ao salrio-de-contribuio deixada para o cnjuge e a existncia
restries ao acmulo de outras rendas. Estas so duas importantes mudanas das regras de
penso por morte nesta reforma da Previdncia: a proposta retoma a medida derrubada pelo
Congresso em 2015 de reduzir a taxa de reposio (para 50%) e restringe o acmulo da
penso por morte com a aposentadoria.

111

Tabela 32 Restries penso por morte - G-20 e Amrica do Sul


Restrio a
Reposio
acmulo com
(cnjuge)
outras rendas

Restries
com novo
casamento

Auxlio
funeral

Amrica do
Sul
Argentina

70%

No

No

Sim

Bolvia

90%

No

Sim

Sim

Chile

36-60%

No

Sim

Sim

Colmbia

45-75%

Sim

No

Sim

Equador

40%

No

Sim

Sim

Paraguai

25-50%

No

No

Sim

50%

No

Sim

Sim

Peru
Uruguai

66-75%

Sim

Sim

Sim

Venezuela

40-60%

No

No

Sim

38-68%

Sim

No

Sim

25-55%

Sim

Sim

No

50%

No

Sim

No

N/A

Sim

Sim

Sim

G-20
frica do
Sul
Alemanha
Arbia
Saudita
Austrlia
Canad

38-60%

Sim

No

Sim

China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana

N/A

No

N/A

Sim

40-60%

No

No

Sim

35-100%

Sim

Sim

Sim

54%

Sim

Sim

Sim

N/A

No

N/A

Sim

ndia
Indonsia

N/A

Sim

N/A

Sim

Itlia

50-60%

Sim

Sim

Sim

Japo

50-78%

Sim

No

Sim

Mxico

40-90%

No

Sim

Sim

Reino Unido

N/A

No

Sim

Sim

Rssia

N/A

No

No

Sim

Turquia

50-75%

Sim

Sim

Sim

Brasil - Regras
100%
No
No
No
anteriores
Brasil Reforma da
50-100%
Sim
No
No
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A No se aplica.

Observamos que, de fato, nenhum pas da comparao paga a penso por morte
de 100% em qualquer condio (o que matematicamente aumenta a renda per capita
familiar). Como no modelo agora proposto para o Brasil, a maioria dos pases torna o valor
do benefcio proporcional ao nmero de dependentes ou a outras variveis (como idade do
112

cnjuge). Na Amrica do Sul, a mdia de reposio mnima de 51%, e a mxima de 63%.


No G-20, a mdia de um mnimo de 43% e um mximo de 68%. Para o Brasil, pela nova
regra, o mnimo seria de 50% e o mximo de 100%.
J a restrio ao acmulo de outras rendas (no necessariamente previdencirias)
mais comum em pases do G-20 do que em pases sul-americanos (at porque nestes
predomina o regime de capitalizao, e no o de repartio). Em muitos pases, a restrio a
acmulo com outras rendas usa como linha de corte algum nvel de renda para
determinar o recebimento do benefcio (como no Brasil com o Benefcio de Prestao
Continuada).
As restries variam: alguns pases vedam o recebimento de benefcio para quem tem
um determinado patamar de renda (Frana, Japo, Colmbia), outros apenas reduzem o valor
da penso (Estados Unidos, Alemanha, Turquia). Note que as restries fora do Brasil so
mais duras ao restringir o recebimento quando h percepo de outra renda, no apenas de
aposentadoria. Um exemplo interessante o da Austrlia, que veda o recebimento da penso
por morte para cnjuges com renda acima de um determinado nvel, mas pode conceder
benefcios adicionais para famlias mais desassistidas, como, alm da penso, um auxlio para
custear o aluguel.
H ainda outro tipo de restrio, apresentado na terceira coluna, que no foi objeto da
mudana de 2015 nem da reforma de 2016: comum a restrio a um novo casamento
pelo cnjuge. Esta restrio comum tanto na Amrica do Sul quanto no grupo das maiores
economias do mundo e, tal qual a restrio tratada no pargrafo anterior para acmulo de
outras rendas, pode haver vedao total (com cessao do benefcio), ou apenas parcial, com
reduo do valor ou reduo do tempo de recebimento.
Por fim, a quarta coluna traz comparao sobre outra modalidade de benefcio
relacionada ao bito do segurado: o auxlio funeral. Contrariamente s outras
comparaes feitas neste Texto, o Brasil exceo pela regra menos generosa de no
conceder o benefcio de auxilio funeral. Na comparao, identificamos o benefcio em
todos os pases da Amrica do Sul, e, no grupo das economias mais avanadas, no o
encontramos apenas na Alemanha e na Arbia Saudita.
O auxlio funeral existe no Brasil apenas para servidores pblicos, por previso da
Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Neste caso, a famlia do segurado recebe o valor
113

equivalente a um ms de salrio integral. Em verdade, o auxlio funeral existia no Brasil e foi


extinto pelo Decreto no 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Antes disso, ele j teve carter
previdencirio (previsto no Plano de Benefcios da Previdncia Social) e assistencial
(previsto na Loas).
Em que pese o seu custo, uma possvel vantagem financeira de tambm conceder o
benefcio no Brasil seria o estmulo comunicao de bitos Previdncia, evitando a
continuidade de eventuais pagamentos indevidos a beneficirios que j faleceram.
A Tabela 33, a seguir, sumariza os desenhos encontrados que so diferentes do
brasileiro em relao penso por morte.
Tabela 33

Outros desenhos de penso por morte


Vedao ou reduo do valor com acmulo com outras rendas acima de
algum patamar fixo (previdencirias ou no)
Auxlio aluguel para famlias mais pobres
Cessao ou reduo do valor ou da durao com novo casamento
Auxlio funeral

101.

Que controvrsias existem em relao ao desenho atual da penso por

morte?
O desenho atual da penso por morte seria considerado insustentvel pela reposio
integral da renda do segurado, que de modo incoerente poderia aumentar a renda per
capita familiar, extrapolando o compromisso da Previdncia de apenas manter a renda do
segurado138. A defesa do atual desenho argumenta que um domiclio possui custos fixos, que
no so proporcionais quantidade de membros da famlia.
Ainda, a penso por morte seria significativamente afetada pela transio
demogrfica. Com o envelhecimento da populao, a durao esperada no s das
aposentadorias, mas tambm das penses, aumenta. As alteraes promovidas em 2015
ainda deixaram um grande estoque de segurados aptos a um benefcio vitalcio.

138

A penso por morte do segurado que j aposentado depende do valor de seu benefcio, que pode ter sido
afetado pelo fator previdencirio, no sendo, portanto, integral.

114

Por fim, outra mudana na sociedade que pressionaria as despesas com penso por
morte seria o aumento de casamentos intergeracionais139. Tafner, Botelho e Erbisti (2015)
argumenta ainda que o desenho do benefcio afeta a propenso a trabalhar dos
beneficirios140.
102.

Qual o argumento para restringir o acmulo de penso e aposentadoria?

O acmulo da penso por morte com a aposentadoria, um benefcio vitalcio, raro


fora do Brasil (vide questes anteriores) e vai de encontro com a essncia do benefcio, de
assistir uma famlia desamparada. Tafner et a., (2015) estimam que um tero dos
pensionistas acumulam o benefcio com aposentadoria141. Ainda para Paulo Tafner,
referncia no estudo do tema no Brasil, 90% das famlias que acumulam benefcios esto
no segmento de maior renda, entre os 40% mais ricos142.
Antes de tomar posse como Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia Caetano
defendia uma proposta alternativa da reforma, a de que nos casos de acumulao o piso de
um salrio mnimo valesse para os dois benefcios combinados, e no como dois pisos
separados, uma espcie de desvinculao.

BENEFCIOS POR INCAPACIDADE


APOSENTADORIA POR INVALIDEZ
103.

O que a aposentadoria por invalidez?

Terceiro tipo de aposentadoria no RGPS (sendo as outras a por tempo de contribuio


e a pr idade), a aposentadoria por invalidez devida ao segurado considerado incapaz de
exercer a atividade que lhe garanta a subsistncia, e insusceptvel de reabilitao. No mbito
da reforma, ela tem sido tratada como aposentadoria por incapacidade. A aposentadoria por
invalidez exige 1 ano de contribuio, no exige idade mnima e d direito a um
139

TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no Brasil:
Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da
Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
140
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. As penses e alguns efeitos sobre a disposio a trabalhar. In:
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora.
Braslia: Gesto Pblica, 2015.
141
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no Brasil:
Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da
Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
142
Ver: http://www.canalabertobrasil.com.br/colunas/rh/mudanca-pensao-morte-inss/.

115

benefcio integral, que pode ser acrescido de 25% se o segurado necessitar de assistncia
permanente de terceiros. Tal adicional pode inclusive extrapolar o teto de benefcios do
INSS. J a carncia de 1 ano no se aplica para uma srie de doenas, bem como nos casos de
acidente e doena profissional ou do trabalho.
A proposta de reforma retira a integralidade do benefcio, tornando-o
proporcional ao tempo de contribuio.
104.

Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por invalidez?

So pagos 3 milhes e 200 mil benefcios de aposentadoria por invalidez, urbanos e


rurais, com crescimento provvel de 180 mil benefcios neste ano, ou 6% de crescimento.
105.

Qual o valor total das aposentadorias por invalidez?

O montante despendido no RGPS para as aposentadorias urbanas e rurais por


invalidez deve ser de cerca de R$ 45 bilhes em 2016. Comparativamente, trata-se de 50
vezes o investimento da Unio em cincia e tecnologia, pela proposta oramentria de
2017. A trajetria do benefcio nos ltimos anos descrita no Grfico 33.
Grfico 33 Despesa com aposentadoria por invalidez 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.

O forte crescimento dos gastos em 2016 contrapartida da estagnao em 2015,


diretamente afetada pela greve dos peritos do INSS naquele ano.

116

106.

Qual a participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios

e despesas do RGPS?
A aposentadoria por invalidez tem participao prxima na quantidade de benefcios
(10%) e no total de gasto do INSS (9%), decorrente de seu valor mdio ser aproximadamente
igual ao da media dos benefcios previdencirios.
Grficos 34 e 35 Participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios (esquerda) e
despesas (direita) do RGPS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

107.

Qual o valor mdio da aposentadoria por invalidez?

O valor mdio da aposentadoria por invalidez de R$ 1.340, apenas 1,5% superior


mdia dos benefcios previdencirios do INSS e 18% acima da renda per capita nacional. O
valor equivale ainda a 8 vezes a linha de pobreza brasileira, ou 16 vezes a linha de extrema
pobreza. O Grfico 36 traz a comparao.
Grfico 36 Valor mdio da aposentadoria por invalidez, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia
nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

117

108.

Em que Estados e regies a aposentadoria por invalidez mais relevante?

A aposentadoria por invalidez, tal qual a penso por morte, no apresenta um


padro de distribuio geogrfica definido143, como as aposentadorias urbanas nas regies
mais ricas e a aposentadoria rural e o BPC nas regies mais pobres. Como feito com os outros
benefcios, apresentamos nas Tabelas 34 e 35 os Estados e regies em que a participao da
aposentadoria por invalidez mais relevante no total de pagamentos do INSS.
Tabela 34 Participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Rondnia
5.2%
Alagoas
5.1%
Mato Grosso do Sul 4.7%
Distrito Federal
4.6%
Pernambuco
2.2%
Amazonas
2.0%
Par
1.9%
Amap
1.5%

Tabela 35 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Centro-Oeste
4%
Sul
4%
Sudeste
4%
Nordeste
3%
Norte
3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).

109.

Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por invalidez?

A proposta torna o valor do benefcio proporcional ao tempo de contribuio.


Assim, a proposta aproxima as regras da aposentadoria por invalidez no RGPS com as
do servio pblico, em que o benefcio no integral. Por sua vez, o tempo de contribuio
requisitado para o benefcio j tinha sido objeto de mudana na Medida Provisria no 739, de
7 de julho de 2015 (que teve sua vigncia encerrada antes de ser aprovada pelo Congresso e
foi substituda pelo Projeto de Lei no 6.427, de 2016, em regime de urgncia): a proposta do
governo zerava a contagem do tempo de contribuio (1 ano) quando houvesse perda de
filiao (antes da MP, bastavam 4 novas contribuies). A Tabela 36 resume as mudanas.

143

Novamente, a segregao das clientelas urbana e rural naturalmente poderia apresentar diferena, mas no
seria interessante para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para as duas
clientelas.

118

Tabela 36 Aposentadoria por invalidez: como era e como fica

Regras atuais
Tempo de contribuio
(carncia)

1 ano144

Forma de clculo

100%, mais 25% se h


necessidade de cuidador

Benefcio integral

Em qualquer caso

Proposta da reforma
Pendente. provvel
aumento. Perda de filiao
zera a contagem
51% + 1% por ano de
contribuio
Em caso de acidente de
trabalho

Transio
N/A
No h
No h

Ressalta-se que a integralidade foi mantida em caso de acidente de trabalho.


possvel que projeto de lei ampliando o tempo de contribuio de 1 ano seja enviado
ao Congresso Nacional, segundo informaes no oficiais da imprensa.
110.

Os atuais beneficirios da aposentadoria por invalidez so afetados pela

mudana?
No. A proposta respeita o direito adquirido, e afeta apenas novos benefcios.
111.

Como se dar a transio para as novas regras de aposentadoria por

invalidez?
No h transio. Tal qual a penso por morte, a aposentadoria por invalidez um
beneficio de risco: a mudana na forma de clculo se aplica integralmente a novos benefcios.
112.

Qual a proposta de mudana na forma de clculo para a aposentadoria

por invalidez?
A forma de clculo acompanha a das outras aposentadorias: 51% da mdia salarial,
acrescida de 1% por ano de contribuio.
113.

Pela proposta, quando a aposentadoria por invalidez ser integral?

Em caso de acidente de trabalho.

144

Salvo acidente, doena profissional ou do trabalho, ou doenas especficas, conforme o art. 26, II, da Lei n o
8.213, de 24 de julho de 1991.

119

114.

Que controvrsias existem em relao aposentadoria por invalidez?

A proposta do governo aderea crticas recorrentes ao desenho da aposentadoria por


invalidez. Segundo tais crticas, o baixo requisito de tempo de contribuio; o valor
integral do benefcio e o adicional de 25% em caso de necessidade de cuidador
estimulam o pedido por este tipo de aposentadoria em relao s demais.
De acordo com esta viso, como consequncia a incidncia de aposentadoria por
invalidez seria significativamente maior no Brasil em comparao com outros pases.
Segundo Leonardo Rolim, ex-Secretrio de Polticas de Previdncia Social, 17,5% dos
brasileiros se aposentam por invalidez, enquanto a taxa abaixo de 10% na Unio Europeia,
apesar das idades de aposentadoria serem mais baixas no pas145.
A proposta do governo para a aposentadoria por invalidez seria natural face s
mudanas nos requisitos das outras aposentadorias, por tempo de contribuio e por idade, j
que as prprias mudanas poderiam provocar vazamentos no fluxo de pedidos de
aposentadorias: segurados que se aposentariam, por exemplo, por tempo de contribuio,
poderiam buscar, ao invs, a aposentadoria por invalidez. Com a permanncia do
trabalhador por mais tempo no mercado de trabalho e o endurecimento do acesso
aposentadoria, as mudanas na aposentadoria por invalidez seriam necessrias para
suavizar o natural aumento da procura por este benefcio.
Por fim, outra controvrsia em relao aposentadoria por invalidez, e tambm ao
auxlio-doena, em relao a sua forma de financiamento. Circula no debate a proposta de
separar, como ocorre em outros pases, a contribuio de empregados e empregadores para
benefcios programados (como aposentadoria) de uma contribuio para benefcios de
risco, que teriam caractersticas mais tpicas de um seguro. A sugesto de alterar o
financiamento do benefcio tem sido feita recentemente pelo ex-diretor do Banco Central
Carlos Eduardo Freitas146.

145

Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4776937/reforma-da-previdencia-podera-acabar-com-aposentadoriaintegral-por-invalidez.
146
Ver:
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/10/23/internas_economia,554352/economistas
-defendem-que-auxilio-doenca-seja-pago-com-impostos.shtml.

120

115.

Por que existem tantas aes judiciais em relao aposentadoria por

invalidez?
Tal qual o BPC, a aposentadoria por invalidez alvo de intensa judicializao. Em
aes individuais, o Judicirio pode discordar da percia do INSS que no considerava
algum incapacitado, e conceder o benefcio. Tambm so muitos os casos em que a Justia
at mesmo expande a lista de doenas que, independentemente de contribuio, do
direito aposentadoria por invalidez (e ao auxlio-doena).
Para os peritos previdencirios, o Judicirio no teria a expertise necessria para
tomar tais decises. Por sua vez, o INSS no tem tido capacidade de deslocar peritos para
participar de audincias na Justia: casos em que h participao do perito do INSS tendem a
ter decises mais favorveis ao rgo.
J em aes civis pblicas a Justia tem obrigado o INSS a, no caso da aposentadoria
por invalidez, auxlio-doena e BPC da pessoa com deficincia, conceder automaticamente
o benefcio se a percia no puder ser realizada em um determinado prazo. Note que a
dificuldade da Previdncia com a mo de obra pericial tem um papel fundamental nesta
questo.
Entretanto, como esse prazo mximo para que a percia seja feita no est previsto em
lei, as aes civis pblicas tambm tm o efeito adverso de adicionar mais complexidade
operao do INSS, um rgo nacional com a misso de administrar a gigantesca folha de
pagamento. Ilustrativamente, nas agncias de Roraima, ao civil pblica determina que
percia deve ser feita em no mximo 30 dias ou os benefcios devem ser automaticamente
concedidos, prazo que de 45 dias nas agncias do Rio Grande do Sul, Paran, Santa
Catarina e Maranho.
Antes, com a MP no 739/2016, o INSS fez verdadeiro mutiro para avaliar a efetiva
incapacidade de segurados que recebem a aposentadoria por invalidez (e especialmente o
auxlio-doena), em parte por conta destas decises judiciais.

121

O ARGUMENTO DE QUE O DFICIT DA PREVIDNCIA NO


EXISTE

116.

Quem defende que o dficit da Previdncia uma falcia?

A tese de que a Previdncia superavitria historicamente defendida por sindicatos,


advogados previdencirios e polticos. Seu respaldo vem de publicaes de dados da
Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Anfip) 147 e, mais
recentemente, da tese de doutorado da professora Denise Gentil, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ) um estudo sobre o perodo 1990-2005148. O argumento oficial de
que a Previdncia deficitria igualmente no aceito pela Frente Parlamentar Mista em
Defesa da Previdncia Social. A ideia de que o dficit da Previdncia uma falcia (ou
ainda, uma farsa, um mito) tambm muito popular entre os prprios segurados.
117.

Por que se diz que o dficit da Previdncia no existe?

O raciocnio varia de acordo com a entidade, mas tem um eixo principal: a


contabilidade do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) deveria excluir despesas com
grupos que contribuem menos e incluir como receitas contribuies que cobrem o dficit,
alm de levar em conta tambm receitas perdidas com desoneraes ou sonegao. As
questes seguintes detalham a controvrsia.
118.

O que acontece quando a Previdncia tem dficit? O que mudaria com

alteraes na contabilidade?
Qualquer dficit coberto pelo Tesouro: o INSS no tem obrigao de fechar suas
contas sozinho e nem teria poder para mudar regras a fim de cortar benefcios ou aumentar
alquotas das contribuies, o que compete ao Congresso. Seja o RGPS superavitrio ou
deficitrio, os benefcios sempre sero pagos. A carga tributria tambm ser a mesma.

147

Ver, entre outros, http://www.anfip.org.br/publicacoes/20161007101421_Desmistificando-o-Deficit-daPrevidencia_01-06-2016_2016set-FOLDER-FRENTE-PARLAMENTAR.pdf


e
http://www.anfip.org.br/publicacoes/20150713162859_Analise-da-Seguridade-Social-2014_13-072015_20150710-Anlise-Seguridade-2014-Verso-Final.pdf.
148

http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/teses/2006/a_politica_fiscal_e_a_falsa_crise_da_seguraridad
e_social_brasileira_analise_financeira_do_periodo_1990_2005.pdf.

122

A preocupao dos que defendem haver supervit, portanto, centrada em combater


uma narrativa que daria ensejo, hoje e no futuro, a restries aos benefcios.
119.

Qual a posio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre essa

questo?
O TCU tem repetidamente sinalizado referendar a atual forma de apresentao do
resultado do RGPS149, e no valida a tese de supervit.
120.

O governo quer zerar o dficit da Previdncia e transform-lo em

supervit?
No. Diz o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-Ramia
Caetano: no estamos propondo acabar com o dficit da Previdncia, mas estabiliz-lo.
muito difcil que ele sequer diminua com o tempo."150
Da mesma forma, segundo o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, o objetivo
da reforma no sequer reduzir o atual dficit, mas ajudar que suba apenas
moderadamente pelos prximos anos151.
121.

Como hoje a contabilidade do RGPS?

Simplificadamente, as principais receitas do regime operado pelo INSS so a


contribuio patronal sobre a folha de pagamento (20%) e a contribuio do trabalhador (8 a
11%). Outras receitas incluem o ressarcimento devido pelo Tesouro decorrente de
desoneraes e a compensao previdenciria devida pelos entes decorrente de benefcios de
ex-servidores.
As despesas so aquelas com aposentadorias, penses e auxlios da clientela urbana e
rural.

149

Entre outros, Acrdo n 1.511/2002, e Relatrio de Auditoria n 015.529/2010-0.


Ver: http://veja.abril.com.br/complemento/entrevista/marcelo-caetano.html.
151
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/11/1829575-reforma-da-previdencia-sera-enviada-emdezembro-diz-padilha.shtml.
150

123

122.

Por que se diz que os trabalhadores rurais devem ser excludos da

contabilidade do RGPS?
Representantes de trabalhadores urbanos defendem a excluso dos trabalhadores
rurais porque a Previdncia urbana seria sempre superavitria152. A lgica que os
benefcios do campo exigem menor contrapartida contributiva, arrecadando pouco e
despendendo muito, e assim deveriam ser custeados diretamente pelo governo (ou seja, por
outras fontes de arrecadao).
De fato, no mbito da reforma. o governo parece reconhecer problemas nos benefcios
rurais, como os relacionados comprovao de efetivo trabalho no campo, sonegao e baixa
arrecadao. Estes temas foram tratados nas questes sobre a aposentadoria rural.
123.

Quais as consequncias de retirar os trabalhadores rurais do RGPS?

H preocupao de que uma mudana no tratamento dos benefcios rurais os levem a


serem considerados meramente assistenciais. A alterao no encontra apoio da
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag):
Sempre se utiliza o argumento de que os rurais no contribuem, de que so totalmente
deficitrios dentro da Previdncia, para tentar colocar essa questo e limitar ainda mais o
direito de aposentadoria que est disponibilizado no campo hoje. (...) toda vez em que se quer
retirar direito dos trabalhadores rurais, vem a cantilena de que eles no contribuem, de que
so deficitrios, etc153.

124.

A Previdncia urbana superavitria?

A Previdncia urbana foi superavitria nos ltimos anos, principalmente pelo


excepcional momento do mercado de trabalho formal. Na realidade, ela tambm apresentou
dficits at 2009, e deve voltar a apresentar um em 2016, j de cerca de R$ 30 bilhes.
Em que se pese a conjuntura de desemprego que piora a arrecadao, o envelhecimento da
populao por si coloca uma tendncia de os dficits da clientela urbana pr-2009 voltem a
ser a regra, ao passo que a urbanizao intensa das ltimas dcadas, bem como as mudanas
da reforma, devem suavizar o crescimento do dficit da clientela rural.
152

No entanto, este ponto no defendido pela tese da professora Gentil.


Fala do Sr. Ivaneck Perez Alves, assessor jurdico da Contag, na 2 Reunio da Comisso Mista da Medida
Provisria n 676. Audincia realizada em 2 de setembro de 2015. Notas taquigrficas disponveis em:
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/3833
153

124

125.

O crescimento do nmero de benefcios maior na Previdncia urbana ou

na rural?
Frisa-se que a taxa de crescimento no nmero de benefcios urbanos muito mais
acelerada do que a dos benefcios rurais, reflexo da urbanizao pelo qual passou o pas.
Segundo os dados de Tafner (2016)154, enquanto em 1993 o nmero de aposentadorias
urbanas emitidas era apenas 26% superior ao nmero de aposentadorias rurais, este hiato
subiu para 71% em 2014. No perodo, o nmero de aposentadorias rurais cresceu em 86% (de
3,5 a 6,5 milhes), ao passo que o nmero de aposentadorias urbanas cresce a taxa muito
mais acelerada: 152% (de 4,5 a 11,5 milhes).
Este fenmeno enfraquece o argumento de que a Previdncia seria estruturalmente
equilibrada nos prximos anos caso os rurais fossem excludos do sistema. As informaes
so apresentadas no Grfico W, abaixo.
Grfico WW - Quantidade de aposentadorias emitidas segundo a clientela - 1993-2014

Fonte: Tafner (2016).

154

TAFNER, P. Apresentao no Painel Agenda Previdenciria. VI Seminrio Internacional de Direito Administrativo e


Administrao Pblica. IDP. Braslia, 29 de junho de 2016.

125

126.

O governo separa as informaes da clientela urbana e da rural?

Sim. Embora o resultado do RGPS seja divulgado em conjunto, vrias publicaes do


governo, como as da Secretaria de Previdncia e da Secretaria do Tesouro Nacional, j
separam as despesas da clientela urbana e da clientela rural, que podem ser facilmente
conhecidas. Entre essas, destacamos o Boletim Estatstico da Previdncia Social, o Anurio
Estatstico da Previdncia Social e o Resultado do Tesouro Nacional.
127.

Por que se diz que a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) retira

recursos da Previdncia?
A DRU, renovada em 2016 pelo Congresso Nacional at 2023, permite que a Unio
gaste livremente 30% da arrecadao vinculadas s contribuies sociais (como Cofins,
CSLL).
Para os que defendem no haver dficit na Previdncia, seria incoerente desvincular
uma arrecadao vinculada Seguridade enquanto a apurao do resultado aponta dficit.
128.

Quem so historicamente os principais perdedores da DRU?

Avaliamos que, de um ponto de vista histrico, os grandes perdedores da DRU


foram os Estados e Municpios, e no a Previdncia. Desde 1994, inicialmente como
Fundo Social de Emergncia (FSE) e Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), a DRU foi
instrumento para o governo federal ampliar a sua arrecadao sem aumentar impostos, que
seriam obrigatoriamente divididos com os entes subnacionais (ex: Imposto de Renda, IPI)
A sada foi aumentar as contribuies sociais, desobrigando que essa arrecadao
fosse usada somente na Seguridade Social. Isso permitiu na prtica que o governo aumentasse
tributos para pagar suas despesas em qualquer rea. A partir da, com a DRU renovada por
sucessivos governos, a Unio aumentou alquotas e expandiu a base das contribuies sociais,
ampliando significativamente a participao das contribuies na arrecadao.
129.

Os recursos da DRU vo para o pagamento da dvida?

No. A DRU no necessariamente usada para pagar juros da dvida, at porque,


com o agravamento da crise fiscal, nenhuma receita de tributos tem sido usada para pagar
qualquer despesa com a dvida. Pelo contrrio, com a ocorrncia de dficits primrios, o
governo se endivida cada vez mais.
126

Desta forma, a opo de encerrar a DRU teria como contrapartida a reduo de


despesas em outras reas do governo, especialmente com o advento do teto de gastos. Na tese
de que a Previdncia superavitria, no especificado quais despesas devem ser cortadas
(ex: educao, funcionalismo, investimento).
possvel, porm, retomar a discusso sobre a convenincia de aplicar recursos da
DRU no pagamento da dvida com o retorno da gerao de supervits primrios, esperados a
partir de 2019 ou 2020.
130.

Os recursos da DRU podem hoje voltar para a Seguridade?

Sim. A DRU apenas desvincula as receitas, mas no as vincula novamente para


nenhum fim. Assim, no existe impeditivo para elas voltarem para a prpria Seguridade,
cobrindo o dficit da Previdncia. Segundo Alvares (2011)155: A possibilidade de troca de
fontes de recursos enfraquece o argumento de que a DRU reduz os gastos sociais: o que se
retira por meio da DRU pode voltar para aquela rea por meio de alocao de recursos
oramentrios livres.
131.

A DRU inconstitucional?

Existe no debate a viso de que a DRU seria inconstitucional, por no respeitar o


texto original da Constituio de 1988. Este um argumento mais frgil, j que as
modificaes sempre foram feitas por emendas constitucionais e j que o Congresso Nacional
de fato tem legitimidade e poder para modificar a Constituio (poder constituinte
derivado), respeitado o devido trmite e preservadas as clusulas ptreas.
132.

Seguridade Social e Previdncia Social so a mesma coisa?

No. Seguridade no sinnimo de Previdncia. A Previdncia apenas um dos trs


pilares da Seguridade, que abrange ainda a Sade e a Assistncia Social. Supondo que todo
o dinheiro da DRU fosse agora vertido para a Seguridade, o Congresso ainda teria que
escolher como dividir os recursos entre essas reas carentes. No mbito do oramento da
Seguridade, mais recursos para a Previdncia implica necessariamente menos recursos para a
Sade e a Assistncia.
155

Ver o artigo do Consultor Legislativo Fernando lvares: LVARES, F. O que e para que serve a
desvinculao das receitas da Unio (DRU). Brasil, Economia e Governo. 5 de dezembro de 2011. Disponvel
em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-adesvinculacao-dereceitas-da-uniao-dru/

127

133.

O oramento da Seguridade superavitrio?

Ainda que a Previdncia seja apenas um dos trs itens da Seguridade, a tese de que a
Previdncia superavitria se mistura com o argumento de que a o oramento da Seguridade
superavitrio. Este resultado no foi respaldado pelo relatrio final do Frum de Debates
sobre Polticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia, ainda no governo Dilma
Rousseff.
Segundo o relatrio, se no houvesse DRU, a seguridade social continuaria
deficitria. O Grfico X, abaixo, apresenta o resultado da Seguridade sem a incidncia
DRU.
Grfico W Resultado da Seguridade Social, incluindo DRU Em R$ bilhes nominais e % do PIB 2005 a
2015

Fonte: Secretaria de Oramento Federal (SOF/MP) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF). Originalmente
no Relatrio Final Frum de Debates sobre Polticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia.

134.

A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com desonerao da

folha de pagamento?
Sim. O Tesouro ressarce o RGPS das perdas com desoneraes. Entretanto, critica-se
que os valores das perdas estariam subestimados.
135.

A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com sonegao?

No. Esta uma das crticas de entidades como a Anfip.

128

136.

A contabilidade do RGPS leva em conta a dvida ativa?

No. Outro argumento usado para justificar que o dficit da Previdncia seria uma
falcia que ele seria decisivamente influenciado pela no recuperao da dvida ativa do
INSS.
De fato, a dvida ativa se aproxima de R$ 400 bilhes. No entanto, cabe observar que
a recuperao da totalidade dos recursos no simples ou mera questo de vontade. Por
exemplo, entre os grandes devedores da dvida ativa esto empresas falidas (como a Varig e a
Vasp), estatais (como os Correios, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), prefeituras
(de capitais como So Paulo, Salvador e Manaus e cidades como Campinas e Barcarena), ou
aquelas que devem porque h alguma relevante controvrsia jurdica no resolvida.
Principalmente, o problema central de apontar a recuperao da dvida ativa como
estratgia para sanear as contas da Previdncia que esta estratgia confunde um estoque, a
dvida ativa, com um fluxo, o pagamento de benefcios. Se todo este dinheiro de fato pudesse
ser recuperado, ele s seria capaz de pagar as despesas com benefcios por cerca de nove
meses.
No mbito da reforma, o governo ainda no anunciou estratgias novas de
recuperao da dvida ativa para atenuar o desequilbrio previdencirio.
137.

A contabilidade do RGPS inclui o BPC-Loas?

No. Da parte de muitos segurados existe a percepo de que entram na conta do


dficit do RGPS benefcios assistenciais, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPCLoas).
No entanto, embora seja parcialmente voltado ao idoso pobre e seja operacionalizado
pelo INSS, o BPC no entra no cmputo do que se entende por dficit do RGPS.
138.

A contabilidade do RGPS inclui o Bolsa Famlia?

No. No incio do governo do Presidente Michel Temer, com o desmembramento do


Ministrio da Previdncia Social e a ida do INSS ao Ministrio do Desenvolvimento Social e
Agrrio (MDSA), havia a inteno declarada de usar a capilaridade da rede do INSS para
operacionalizar os pagamentos do Bolsa Famlia. A ideia no foi adiante, mas, ainda que
fosse, no significaria que o benefcio seria pago com os recursos do RGPS.
129

139.

A contabilidade do RGPS inclui benefcios trabalhistas?

No. O abono salarial e o seguro-desemprego, que tem materialmente caracterstica de


benefcio previdencirio, no possuem qualquer ligao formal com o RGPS: seu pagamento
no feito nas agncias do INSS e seus recursos so provenientes do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT)
140.

A contabilidade do RGPS inclui servidores pblicos?

No. Muitos segurados avaliam que o dficit do RGPS causado pela insero de
servidores pblicos no sistema. Entretanto, eles possuem um regime prprio separado
(RPPS), que por sua vez tambm deficitrio.
A Figura X, abaixo, resume simplificadamente a controvrsia sobre o dficit,
abordada nesta seo, bem como o resultado esperado para 2017 (dficit de R$ 200 bilhes
na contabilidade atual).
Figura W A controvrsia sobre o dficit da Previdncia

Fonte: Elaborao prpria.

141.

Como o financiamento da Previdncia em outros pases?

Neste debate sobre a contabilidade do RGPS, muitos defendem que, antes da apurao
do resultado (clculo de dficit ou supervit), a participao das contribuies do governo
seja considerada. Argumenta-se que em outros pases a participao do governo no
financiamento da Previdncia maior.

130

A Tabela X apresenta, novamente para a Amrica do Sul e o G-20, as alquotas


cobradas para financiamento da previdncia, de empregados e empregadores. Marcamos na
cor cinza os pases que cobram tanto ou mais do que o Brasil, e na cor azul os demais.
Observe que essas alquotas no so modificadas na proposta de reforma da Previdncia.
Em mdia, para este grupo de pases, a contribuio cobrada do empregado de 8%
do salrio, prxima da menor faixa cobrada no Brasil, que cobra 8% para o salrio-decontribuio de at R$ 1.560; 9% entre R$ 1.560 e R$ 2.600; e 11% entre R$ 2.600 e o teto
de R$ 5.200156.
Tabela X Financiamento da previdncia Amrica do Sul, G-20 e Brasil

Empregado Empregador

Incidncia

Amrica do Sul
Argentina

11%

10-13%

Folha

Bolvia

13%

2-3%

Folha

11-13%

1-3%

Folha

Colmbia

4-6%

12%

Folha

Equador

11%

1%

Folha

Paraguai

9%

14%

Folha

Peru

13%

0%

N/A

Uruguai

15%

7%

Folha

Venezuela

4%

9-11%

Folha

frica do Sul

---

---

---

Alemanha

9%

9%

Folha

Arbia Saudita

9%

9%

Folha

Chile

G-20

Austrlia

10%

Folha

Canad

5%

5%

Folha

China

8%

20%

Folha

Coreia do Sul

5%

5%

Folha

Estados Unidos

6%

6%

Folha

Frana

7-15%

10%

Folha

ndia

10-12%

5%

Folha

Indonsia

2%

4%

Folha

Itlia

9%

24%

Folha

Japo

9%

9%

Folha

Mxico

2%

9%

Folha

Reino Unido

9%

12%

Folha

Rssia

0%

22%

Folha

Turquia

9%

11%

Folha

8-11%

20%

Folha

Brasil - Regras anteriores

156

Valores aproximados para o ano de 2016, conforme Portaria Interministerial MPS/MF n o 1, 8 de janeiro de
2016.

131

Brasil - Reforma da
Previdncia

8-11%

20%

Folha

Fonte: Elaborao prpria. A partir de informaes da pgina Social Security Programs Throughout the World
(2015 para pases das Amricas e frica, 2015 para os demais). *N/A: No se aplica.

Note que na Amrica do Sul muitos pases cobram mais dos empregados (chegando a
15% no Uruguai), o que incomum no grupo do G-20. Em contrapartida, na Amrica do Sul,
se praticam alquotas menores para os empregadores. Este um desenho tpico de regimes de
capitalizao (menos solidrios, com maior nus contributivo para os prprios trabalhadores).
J no caso da contribuio do empregador, que normalmente incide sobre o emprego
(via folha de pagamentos), a alquota brasileira de 20% destoa da dos demais pases sulamericanos (a segunda maior de 14%, no Paraguai). J na comparao de todos os pases
listados no Quadro, a alquota mdia de 9% menos da metade da praticada no Brasil, e
bastante prxima da alquota mdia cobrada dos empregados (8%).
Alquotas maiores sobre a folha, nesta comparao, s foram identificadas na Rssia
(22%) e na Itlia (24%). O caso russo, porm, difere do brasileiro por l no ser cobrada
qualquer contribuio do empregado em seu salrio. Em verdade, muitos pases optam por
tributar mais pesadamente apenas umas das partes: o outro extremo o caso do Peru, que no
tributa o empregador, mas onera o empregado em 13%.
Assim, observamos que a soma das contribuies de empregado e empregador no
Brasil est bastante acima da de outros pases. A mdia do grupo analisado (Amrica do Sul e
G-20) de 17%, contra os 28 a 31% do Brasil. Apenas na Itlia a tributao sobre o salrio
maior: 33%.
De fato, a Constituio permite a substituio da contribuio sobre a folha por outra,
sobre a receita ou faturamento (art. 195, I, b e 13). Entretanto, o esforo recente de
desonerao sobre a folha no governo Dilma Rousseff no foi bem aceito pela opinio
pblica, e terminou avaliado como uma medida que gerou enorme perda de arrecadao para
privilegiar grupos seletos, sem contrapartida de gerao de emprego. Em verdade, estudos
empricos apresentando o contrafactual (o nvel de emprego sem a desonerao) no so
conhecidos. Mesmo assim, este debate parece interditado por ora, sendo improvvel que
novas medidas de desonerao ganhem flego.
Como apresentado na Tabela acima, a contribuio sobre a folha de pagamentos
praticamente universal no grupo de pases analisados, ainda que com alquotas bem menores
132

do que as brasileiras (e, portanto, possivelmente com efeitos deletrios menores sobre o
desemprego e a informalidade).
O nvel relativamente alto de tributao sobre o salrio deve ser levado em conta
tambm na discusso sobre apurao do dficit previdencirio. Como vimos, muitas vezes,
no mbito dessa discusso, defendido que o governo brasileiro deve participar mais do
financiamento do sistema, porque participaria menos do que em outros pases.
pertinente ressaltar, portanto, que a sociedade j relativamente bastante tributada
via salrios/folha de pagamento, quando considerarmos que outros tributos (ou em outra
leitura, o governo) devam participar mais.
Adicionalmente, cumpre observar que enquanto as contribuies do empregado
incidem apenas sobre quem est segurado, as demais contribuies que, para alguns grupos,
tambm devem ser contabilizadas com receita do INSS (Cofins, CSLL, eventual CPMF),
incidem sobre toda sociedade incluindo sobre os grupos que no esto amparados pela
Previdncia, mas acabam a financiando.
Nesse sentido, oportuno analisar tambm o modelo de participao do governo no
financiamento da seguridade em outros pases. Identificamos, na amostra de pases da
Amrica do Sul e do G-20, quatro tipos principais de participao do governo:
O governo financia apenas benefcios de menor valor ou pouca contrapartida
contributiva (como uma aposentadoria bsica ou por invalidez ex: Canad);
O governo cobre qualquer dficit (ex: Brasil);
O governo contribuiu com uma alquota sobre a folha de pagamento (ex:
Equador);
O governo transfere parte de sua arrecadao, desvinculada de qualquer
benefcio e independentemente de dficits (ex: Argentina);
Alguma combinao das anteriores (como financiar benefcios de menor valor,
mas cobrir dficits no recorrentes ex: Reino Unido)
Novamente, sem adentrar no mrito de qual deve ser a participao ideal de outros
tributos no financiamento da Previdncia brasileira, o atual desenho no parece dar ao
governo uma participao menor do que em outros pases, como normalmente

133

defendido: em muitos pases o governo no se compromete com dficits ou entra com outros
tributos apenas para custear benefcios de menor valor157.

157

Cabe ressaltar aqui que todos os pases analisados deixam a cargo do governo o financiamento benefcios
assistenciais destinados ao idoso pobre, apresentados na seo sobre o BPC, e como ocorre no Brasil.

134