EXCELENTSSIMO SENHOR PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Diz-se que ningum conhece uma Nao at

ter estado nas suas prises. Uma Nao no
deve ser julgada pela forma como lida com os
seus privilegiados, mas pela maneira como
trata os mais humildes (Nelson Mandela, A
Long Walk to Freedom).

PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL, partido poltico com

representao no Congresso Nacional, devidamente registrado no Tribunal Superior Eleitoral,
inscrito no CNPJ sob o n 06.954.942/0001-95, com sede na SCS, Quadra 05, Bloco B, Loja
80, Braslia, Distrito Federal, representado, na forma do seu Estatuto Social (doc. 1), pelo seu
Presidente, Luiz Arajo (ata da eleio em anexo, doc. 2), vem, pelos seus advogados abaixo-
assinados (procurao em anexo, doc. 3), com fundamento no disposto no art. 102, 1o da
Constituio Federal e nos dispositivos da Lei no 9.882/99, ajuizar a presente

ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

com pedido de concesso de medida cautelar,

objetivando seja reconhecido o estado de coisas inconstitucional do sistema

penitencirio brasileiro, e, em razo disso, determinada a adoo das providncias listadas ao
final, tendentes a sanar as gravssimas leses a preceitos fundamentais da Constituio,
decorrentes de condutas comissivas e omissivas dos poderes pblicos da Unio, dos Estados e
do Distrito Federal, a seguir descritas, no tratamento da questo prisional no pas.

A presente petio inicial, que se baseia em representao formulada pela

Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ (doc. 4), encontra-se
instruda com parecer da lavra do Professor Titular de Direito Penal da UERJ, Juarez Tavares
(doc. 5), e com documentao que comprova o quadro dramtico e inconstitucional do sistema
prisional brasileiro (docs. 6 a 21).
 -1-
INFERNO: O SISTEMA PRISIONAL, A CONSTITUIO E O PAPEL DO STF

1. Abandonai toda a esperana, vs que entrais. A clebre frase, escrita no

porto do Inferno da Divina Comdia de Dante Alighieri, poderia figurar, sem nenhum exagero,
na entrada de quase todos os estabelecimentos prisionais brasileiros. Chega a ser um lugar-
comum a afirmao de que o nosso sistema prisional brbaro, desumano e trata como menos
que gente a populao encarcerada no pas.

2. As prises brasileiras so, em geral, verdadeiros infernos dantescos, com celas

superlotadas, imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida
intragvel, temperaturas extremas, falta de gua potvel e de produtos higinicos bsicos.
Homicdios, espancamentos, tortura e violncia sexual contra os presos so frequentes,
praticadas por outros detentos ou por agentes do prprio Estado. As instituies prisionais so
comumente dominadas por faces criminosas, que impem nas cadeias o seu reino de terror,
s vezes com a cumplicidade do Poder Pblico. Faltam assistncia judiciria adequada aos
presos, acesso educao, sade e ao trabalho. O controle estatal sobre o cumprimento das
penas deixa muito a desejar e no incomum que se encontrem, em mutires carcerrios, presos
que j deveriam ter sido soltos h anos. Neste cenrio revoltante, no de se admirar a
frequncia com que ocorrem rebelies e motins nas prises, cada vez mais violentos.

3. O sistema, como todos sabem, funciona de forma altamente seletiva e atinge

quase exclusivamente os pobres. No h estatsticas oficiais sobre a classe social dos detentos,
mas os dados sobre os respectivos nveis educacionais fornecem pistas seguras: s 0,47 % dos
presos tm curso superior completo, 5,1% so analfabetos, 12,1% so apenas alfabetizados e
44% possuem somente o ensino fundamental incompleto.1

4. O quadro do amplo conhecimento das autoridades pblicas e da sociedade. A

Cmara dos Deputados promoveu a CPI do Sistema Carcerrio, cujo corajoso relatrio final,

1
Dados do DEPEN, relativos a julho de 2013, obtidos em <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-
penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-junho-2013.pdf>.

2
publicado em julho de 2008, j destacava: Apesar da excelente legislao e da monumental
estrutura do Estado Nacional, os presos no Brasil, em sua esmagadora maioria, recebem
tratamento pior do que o concedido aos animais: como lixo humano (...) Ao invs de recuperar
quem se desviou da legalidade, o Estado embrutece, cria e devolve s ruas verdadeiras feras
humanas2. Desde agosto de 2008, o CNJ realiza mutires carcerrios em presdios de todas
as unidades da federao e divulga os respectivos relatrios, que oferecem um diagnstico claro
da dramtica situao prisional do pas e das graves e massivas violaes aos direitos
fundamentais dos presos. Mais recentemente, o Ministro da Justia Jos Eduardo Cardozo
admitiu publicamente que as prises brasileiras so verdadeiras masmorras medievais,
confessando que preferia at morrer a ser preso numa delas3.

5. Este estado calamitoso do nosso sistema penitencirio reconhecido tambm no

STF. O Presidente Ricardo Lewandowski - que, no mbito do CNJ, vem capitaneando
importantes iniciativas nessa rea - , apontou, em discurso, a situao como um dos dois grandes
problemas com que se depara o Poder Judicirio brasileiro na atualidade4. O decano da Corte,
Ministro Celso de Mello, j ressaltou o descaso, negligncia e total indiferena do Estado
em relao situao extrema das penitencirias brasileiras, destacando que a pessoa
sentenciada acaba por sofrer penas sequer previstas pelo Cdigo Penal, que a nossa ordem
jurdica repudia.5 Em artigo doutrinrio, o Ministro Gilmar Mendes destacou as pssimas
condies dos presdios, que vo desde instalaes inadequadas at maus-tratos, agresses
sexuais, promiscuidade, corrupo e inmeros abusos de autoridade, verdadeiras escolas do
crime controladas por faces criminosas6. Em voto recente, o Ministro Teori Zavascki
invocou o magistrio de Heleno Fragoso, para afirmar que em nossas prises as condies de
vida so intolerveis, e que, na prtica, os presos no tm direitos7. Nesse mesmo sentido,

2
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009, p. 172. (doc. 6). Disponvel tambm em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
3
O Globo. Ministro diz que prefere morrer a passar anos em cadeias brasileiras. Nov. 2012. Disponvel em:
<http://oglobo.globo.com/brasil/ministro-diz-que-prefere-morrer-passar-anos-em-cadeias-brasileiras-6718740>.
4
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>. O outro grande problema, segundo o Min. Lewandowski, o nmero excessivo de processos.
5
Vide <http://www.conjur.com.br/2012-nov-14/ministros-supremo-criticam-sistema-prisional-brasileiro>.
6
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal, p. 1, acessvel em
<http://www.conjur.com.br/2015-abr-04/observatrio-constitucional-seguranca-publica-justica-criminal>.
7
R.E. 580.252. O voto est disponvel em <http://jota.info/recurso-extraordinario-580-252-mato-grosso-sul>.

3
o Ministro Lus Roberto Barroso, em voto proferido no mesmo caso, afirmou que a
superpopulao e a precariedade das condies dos presdios correspondem a problemas
estruturais e sistmicos de grande complexidade e magnitude, que resultam de deficincias
crnicas do sistema prisional brasileiro.8. Enfim, todos sabem do descalabro do sistema
carcerrio brasileiro, sendo fato notrio e inquestionvel a gravidade das violaes aos direitos
humanos dos presos.

6. A situao chegou ao ponto de motivar intervenes da Corte Interamericana de

Direitos Humanos, que condenou o Estado brasileiro a cumprir medidas provisrias para
garantir a erradicao das situaes de risco e providenciar a proteo vida e integridade
pessoal, psquica e moral de pessoas privadas de liberdade em vrias penitencirias do pas. Foi
o caso do Centro Penitencirio Professor Anbal Bruno, de Recife/PE,9 da Penitenciria Urso
Branco, de Porto Velho/ RO,10 do Complexo do Tatuap, de So Paulo/SP,11 da Penitenciria
Dr. Sebastio Martins Silveira, de Araraquara/ SP,12 e do Complexo de Pedrinhas, de So
Luiz/MA.13 A Comisso Interamericana, por sua vez, concedeu medidas cautelares contra o
Estado Brasileiro para salvaguardar a vida e a integridade pessoal dos internos do Presdio
Central de Porto Alegre/ RS.14

7. Alm da gravssima e generalizada ofensa aos direitos mais bsicos dos presos,
as mazelas do sistema carcerrio brasileiro comprometem tambm a segurana da sociedade.
Afinal, as condies degradantes em que so cumpridas as penas privativas de liberdade, e a

8
Voto-vista proferido no referido R.E. 580.525. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE580252LRB.pdf>
9
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 22 de maio de 2014.
10
Conf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 19 de junho de 2002, 29 de
agosto de 2002, 22 de abril de 2004, 7 de julho de 2004, 21 de setembro de 2005, 2 de maio de 2008, 25 de
novembro de 2009.
11
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 17 de novembro de 2005, 04
de julho de 2006 e 03 de julho de 2007.
12
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 28 de julho de 2006 e 30 de
setembro de 2006.
13
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 18 de novembro de 2014.
14
Cf. Resoluo 14 da Comisso Interamericana de Direitos Humanos de 30 de dezembro de 2013.

4
mistura entre presos com graus muito diferentes de periculosidade, tornam uma quimera a
perspectiva de ressocializao dos detentos, como demonstram as nossas elevadssimas taxas
de reincidncia, que, segundo algumas estimativas, chegam a 70%15.

8. Neste contexto, a priso torna-se uma verdadeira escola do crime, e a

perversidade do sistema ajuda a ferver o caldeiro em que vm surgindo e prosperando as mais
perigosas faces criminosas. O encarceramento em massa no gera a segurana que promete,
mas, ao contrrio, agrava os ndices de criminalidade e de violncia social, em detrimento de
toda a populao. Como consignou a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, quando
os crceres no recebem a ateno e os recursos necessrios, a sua funo se distorce e, em
vez de proporcionarem proteo, se convertem em escolas da delinquncia e comportamento
antissocial, que propiciam a reincidncia em vez da reabilitao.16

9. Este cenrio francamente incompatvel com a Constituio de 88. Afinal, nossa

Lei Fundamental consagra o princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, III), probe a
tortura e o tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), veda as sanes cruis (art. 5,
XLVII, e), impe o cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo com a
natureza do delito, a idade e sexo do apenado (art. 5, XLVIII) assegura aos presos o respeito
integridade fsica e moral (art. 5, XLIX), e prev a presuno de inocncia (art. 5, LVII). Estes
e inmeros outros direitos fundamentais como sade, educao, alimentao adequada e
acesso justia so gravemente afrontados pela vexaminosa realidade dos nossos crceres. O
quadro tambm flagrantemente incompatvel com diversos tratados internacionais sobre
direitos humanos ratificados pelo pas, como o Pacto dos Direitos Civis e Polticos, a
Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e Degradantes e
a Conveno Interamericana de Direitos Humanos, ofendendo, ainda, a Lei de Execuo Penal.

10. O drama carcerrio brasileiro no novidade. Porm, as dimenses do problema

vm se agravando, em razo do crescimento exponencial da nossa populao prisional. O Brasil

15
Cf. Manifestao do Ministro Gilmar Mendes, disponvel em <http://noticias.r7.com/cidades/juristas-estimam-
em-70-a-reincidencia-nos-presidios-brasileiros-21012014>.
16
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas
de libertad en las Amricas, 2011, pp. 4-5. (doc. 7) Disponvel tambm em
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>

5
tinha, em 1990, cerca de 90.000 presos17. Em maio de 2014, este nmero ultrapassou os
563.000 presos sem contar os mais de 147.000 em regime de priso domiciliar18. Desde ento,
a cifra certamente cresceu, e deve hoje tangenciar, seno ultrapassar, o nmero de 600.000.
Desconsideradas as pessoas em priso domiciliar, o Brasil hoje o quarto pas com a maior
populao carcerria do planeta, atrs apenas dos Estados Unidos, da China e da Rssia.19 Nesse
intervalo de 25 anos, o aumento da populao prisional brasileira, em nmeros reais, foi de
mais de 650%!

11. Este quadro de superlotao agravado em funo do uso abusivo da priso

provisria. De acordo com dados do CNJ, 41% dos presos brasileiros so provisrios.

12. Como j destacado, no faltam normas jurdicas inclusive do mais elevado

escalo hierrquico garantindo o respeito aos direitos humanos dos presos brasileiros.
Infelizmente, o que tem faltado ao Estado brasileiro, nos seus diversos poderes e instncias
federativas, a mnima vontade poltica para transpor do papel para a realidade a promessa
constitucional de garantia da dignidade humana do preso.

13. que os presos, alm de no votarem, constituem um grupo particularmente

impopular na sociedade brasileira, o que desestimula o sistema poltico e a burocracia estatal a
levarem a srio os seus direitos. Mas os direitos fundamentais das minorias tm de ser levados
a srio. O seu respeito no pode depender de juzos discricionrios, de preferncias ideolgicas
ou de clculos de convenincia poltica dos governantes de planto.

14. O cenrio, portanto, desafia a interveno da jurisdio constitucional brasileira.

Esta, como se demonstrar em seguida, no se volta apenas ao controle de constitucionalidade
de atos normativos. Ela pode - deve - enfrentar tambm outras afrontas Constituio,
decorrentes de atos e omisses dos poderes pblicos, especialmente quando se constate que

17
Cf. <http://www.mpba.mp.br/atuacao/ceosp/pesquisa/PESQUISA_LFG_SISTEMA_PENITENCIARIO.PDF>.
18
Dados do Conselho Nacional de Justia, cf.
<http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/diagnostico_de_pessoas_correo.pdf>. Cf. Novo Diagnstico de
Pessoas Presas no Brasil, Conselho Nacional de Justia, Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do
Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, 2014. (doc. 8). Disponvel
tambm em: < http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/pessoas_presas_no_brasil_final.pdf>

19
Se forem considerados no clculo da populao prisional as pessoas em priso domiciliar, o Brasil ascende
3 colocao no ranking, ultrapassando a Rssia.

6
esto em jogo os direitos mais bsicos de uma minoria estigmatizada. nestas hipteses, de
proteo dignidade de grupos vulnerveis, que o exerccio do papel contramajoritrio do STF
mais se legitima.

15. O Direito Constitucional Comparado fornece exemplos interessantes de

interveno da jurisdio constitucional diante de graves falhas estruturais nas polticas
pblicas voltadas proteo de direitos fundamentais. H experincias fecundas nesta rea, em
pases como os Estados Unidos, frica do Sul e ndia. Uma das construes mais frteis neste
campo tem origem na Corte Constitucional da Colmbia: o reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional. Como se ver adiante, a Corte Colombiana se vale desta categoria quando
reconhece a presena de uma violao macia de direitos fundamentais de um nmero
significativo de pessoas, cujo equacionamento dependa de um conjunto complexo e coordenado
de medidas a serem adotados por diversas entidades. Nestas hipteses, a Corte pode inclusive
reter a sua jurisdio para monitorar, em procedimento pblico, o cumprimento das medidas
que estabelecer.

16. A ideia do estado de coisas inconstitucional, como ser adiante demonstrado,

perfeitamente aplicvel jurisdio constitucional brasileira, podendo ser empregada no mbito
da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF.

17. Nesta ADPF, postula-se, em sntese, que esta Corte reconhea e declare o estado
de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro, e, diante disso, imponha a adoo de
uma srie de medidas voltadas promoo da melhoria das condies carcerrias do pas e
conteno e reverso do processo de hiperencarceramento que o Brasil vivencia.

-2-
O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL E MEDIDAS CONGNERES NO
DIREITO COMPARADO

18. A Corte Constitucional da Colmbia certamente um dos tribunais

constitucionais com atuao mais destacada na defesa dos direitos humanos em todo o mundo
- vem desenvolvendo uma fecunda tcnica decisria, voltada ao enfrentamento de violaes
7
graves e sistemticas da Constituio, decorrentes de falhas estruturais em polticas pblicas
que envolvam um grande nmero de pessoas, e cuja superao demande providncias variadas
de diversas autoridades e poderes estatais. Trata-se do reconhecimento do estado de coisas
inconstitucional20.

19. Esta tcnica, que no est expressamente prevista na Constituio ou em

qualquer outro instrumento normativo, permite Corte Constitucional impor aos poderes do
Estado a adoo de medidas tendentes superao de violaes graves e massivas de direitos
fundamentais, e supervisionar, em seguida, a sua efetiva implementao. Considerando que o
reconhecimento do estado de coisas inconstitucional confere ao Tribunal uma ampla latitude de
poderes, tem-se entendido que a tcnica s deve ser manejada em hipteses excepcionais, em
que, alm da sria e generalizada afronta aos direitos humanos, haja tambm a constatao de
que a interveno da Corte essencial para a soluo do gravssimo quadro enfrentado. So
casos em que se identifica um bloqueio institucional para a garantia dos direitos, o que leva
a Corte a assumir um papel atpico, sob a perspectiva do princpio da separao de poderes, que
envolve uma interveno mais ampla sobre o campo das polticas pblicas.21

20. Para reconhecer o estado de coisas inconstitucional, a Corte Constitucional da

Colmbia exige que estejam presentes as seguintes condies: (i) vulnerao massiva e
generalizada de direitos fundamentais de um nmero significativo de pessoas; (ii) prolongada
omisso das autoridades no cumprimento de suas obrigaes para garantia e promoo dos
direitos; (iii) a superao das violaes de direitos pressupe a adoo de medidas complexas
por uma pluralidade de rgos, envolvendo mudanas estruturais, que podem depender da
alocao de recursos pblicos, correo das polticas pblicas existentes ou formulao de

20
Veja-se, a propsito, Csar Rodrguez Garavito. Ms All del desplazamiento, o cmo superar un estado de
cosas inconstitucional. In: Ms all del desplazamiento Polticas, derechos y superacin del desplazamiento
forzado en Colombia. Bogot: Ediciones Uniandes, 2009; Manuel Jos Cepeda-Espinosa Activism in a Violent
Context: The Origin, Role and Impact of the Colombian Constitutional Court. Washington University Global
Studies Law Review, vo. 3, 2004; Clara Ins Vargas Hernandez. La Garantia de la Dimensin Objetiva de los
Derechos Fundamentales y Labor del Juez Constitucional Colombiano em sede de accin de tutela: el llamado
estado de cosas inconstitucional. Revista de Estudios Constitucionales, n 1, 2003; Carlos Alexandre de Azevedo
Campos. Da Inconstitucionalidde por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional. Tese de doutorado
aprovada na Faculdade de Direito da UERJ sob a orientao do Prof. Daniel Sarmento, 2015.
21
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. In: Daniel Maldonado Bonilla. Constitutionalism of the Global South.
Cambridge: Cambridge University Press, 2013, p. 129.

8
novas polticas, dentre outras medidas; e (iv) potencialidade de congestionamento da justia, se
todos os que tiverem os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder Judicirio22.

21. Esta tcnica vem sendo utilizado desde 1997, e j foi empregada em pelo menos
9 casos pela Corte Constitucional da Colmbia, tendo um deles versado exatamente sobre o
sistema prisional do pas. Tratou-se do processo T-153 de 1998, em que se reconheceu o estado
23
de coisas inconstitucional daquele sistema penitencirio. A ao ajuizada buscava, a
princpio, resolver os casos concretos das prises Bellavista e Modelo, localizadas,
respectivamente, em Medelln y Santa F de Bogot. Entretanto, a deciso que dela se originou
acabou por abordar o sistema carcerrio do pas como um todo.

22. Na histrica deciso, a Corte colombiana destacou que os crceres

colombianos se caracterizam pela superlotao, graves deficincias em matria de servios
pblicos e assistenciais, imprio da violncia, extorso, corrupo, e carncia de
oportunidades e meios para a ressocializao dos reclusos , podendo se deduzir, desta
situao, a violao de um leque de direitos fundamentais como a dignidade, a vida, a
integridade pessoal e os direitos famlia, sade, ao trabalho e presuno de inocncia,
etc. Nas palavras da Corte, ningum se atreveria a dizer que os estabelecimentos de recluso
cumprem o papel de ressocializao (...) Pelo contrrio (...) os crceres so verdadeiras
escolas do crime, geradoras de cio, violncia e corrupo. O Tribunal sublinhou, por outro
lado, que, apesar do conhecimento geral da situao pelas autoridades, ele no ocupa um lugar
destacado dentro da agenda poltica. Os presos, alm de serem uma minoria, so pessoas
marginalizadas na sociedade, no constituindo um grupo de presso que possa fazer ouvir a
sua voz. Neste ambiente, o papel do juiz constitucional seria o de falar pelas minorias
esquecidas.

23. A deciso imps uma srie de medidas direcionadas a inmeros rgos pblicos.
Veja-se alguns trechos da sua parte dispositiva:

Primeiro ORDENAR que se notifique acerca da existncia do estado de

coisas inconstitucional nas prises o Presidente da Repblica; os presidentes
do Senado e da Cmara dos Representantes; os presidentes da Sala Penal da
Corte Suprema de Justia e as Salas Administrativas e Jurisdicionais

22
A sntese de Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de
Coisas Inconstitucional. Op. cit., pp. 134-138.
23
Sentencia T-153/1998, de 28/4/1998.
9
 Disciplinares do Conselho Superior da Magistratura; o Gabinete do Fiscal
Geral da Nao; governadores e prefeitos; os presidentes das assembleias
departamentais e dos Conselhos Distritais e Municipais; e representantes
municipais.
...

Terceiro ORDENAR ao INPEC, ao Departamento Nacional de

Planejamento e ao Ministrio da Justia a elaborar, em um prazo de trs
meses a contar da notificao da presente deciso, um plano para a
construo e renovao de presdios que vise a garantir aos presos condies
dignas de vida nas prises. A Defensoria do Povo e a Procuradoria Geral da
Nao exercero monitoramento sobre este ponto. Alm disso, a fim de
financiar inteiramente as despesas para a execuo do plano de construo e
renovao de presdios, o governo deve realizar imediatamente as diligncias
necessrias para que o oramento do ano fiscal atual e posteriores incluam
os montantes requeridos. Igualmente, o Governo comunicar as formalidades
exigidas, a fim de que o referido plano de construo e renovao carcerria
e as despesas necessrias para a sua implementao sejam incorporados ao
Plano Nacional de Desenvolvimento e Investimento.

Quarto ORDENAR ao INPEC, ao Departamento Nacional de Planejamento

e ao Ministrio da Justia (...), a plena realizao do plano de construo e
renovao de presdios em um prazo mximo de quatro anos, de acordo com
as disposies do Plano Nacional de Desenvolvimento e Investimento
...

Stimo ORDENAR ao INPEC que, em um prazo mximo de quatro anos,

separe completamente os internos provisrios dos condenados.
...

Nono ORDENAR ao INPEC e ao Ministrio da Justia e de Direito e ao

Ministrio da Fazenda que tomem as medidas necessrias para solucionar as
carncias de pessoal especializado nas prises e na guarda penitenciria.

Dcimo ORDENAR aos governadores, prefeitos e presidentes das

Assembleias Departamentais e dos Conselhos Distritais e Municipais que
tomem as medidas necessrias para dar cumprimento sua obrigao de
criar e manter seus prprios centros de recluso.

Dcimo-Primeiro ORDENAR ao Presidente da Repblica, como suprema

autoridade administrativa, e ao Ministro da Justia que, enquanto as obras
de priso ordenadas no presente julgamento estejam em execuo, tomem as
medidas necessrias para garantir a ordem pblica e o respeito pelos direitos
fundamentais dos reclusos nas prises do pas.

24. Sem embargo, a deciso sofreu crticas por ter priorizado, para o
equacionamento do estado de coisas inconstitucional, a construo de novos presdios, sem
enfrentar o processo de hiperencarceramento, tambm vivenciado na Colmbia, e por no ter

10
monitorado a implementao das medidas adotadas pelo Estado colombiano.24 Outra deciso
importante em que a Corte Constitucional colombiana reconheceu o estado de coisas
inconstitucional foi relacionada ao problema dos deslocados (desplazados) que so cerca
de 3 milhes de colombianos que foram forados a se deslocar, em razo da guerrilha e da
violncia generalizada que atingiu vrias regies daquele pas. Nessa deciso,25 introduziu-se
uma novidade importante na tcnica do estado de coisas inconstitucional: a Corte, aps impor
inmeras medidas a diversos rgos e autoridades pblicas, tendentes a sanar as falhas
estruturais em polticas pblicas que comprometiam os direitos da populao deslocada, reteve
a sua jurisdio, para monitorar a implementao das suas ordens.

25. Nesse monitoramento, a Corte demandou a remessa peridica de informaes

por parte das diferentes autoridades pblicas envolvidas, e realizou audincias pblicas, das
quais participaram diversas organizaes da sociedade civil, em que funcionrios estatais
prestaram contas Corte a propsito das medidas adotadas. Este mecanismo, alm de assegurar
uma maior eficcia da deciso, tambm conferiu maior legitimidade e transparncia ao
processo, por meio de amplo dilogo entre a Corte, os beneficirios da sentena, as autoridades
demandadas e a sociedade civil colombiana.26

26. A partir da experincia colombiana, a ideia do controle do estado de coisas

inconstitucional foi tambm adotada pela jurisdio constitucional de outros Estados, como o
Peru. 27

27. A ideia do estado de coisas inconstitucional no estranha jurisprudncia do

STF. O Ministro Lus Roberto Barroso, no voto-vista que proferiu na Questo de Ordem
suscitada nas ADIs 4.357 e 4.425, atinente modulao temporal da deciso que reconheceu
inconstitucionalidades na EC 62, que tratara do pagamento de precatrios, aludiu ao estado

24
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. Op. cit.
25
Sentencia T-025, de 22/1/2004.
26
Conf. Beatriz Mayling Ramirez Huaroto. Estado de Cosas Inconstitucional y sus Posibilidades como
Herramienta para el Litigio Estratgico de Derecho Pblico. Una Mirada en la Jurisprudencia Colombiana y
Peruana. Dissertao de Mestrado em Direito Constitucional. Pontifcia Universidade Catlica do Peru, 2013.
27
Veja-se, por exemplo, Tribunal Constitucional del Per. Sentencia en el Expediente N 03426-2008- PHC/TC,
de 26.08.2010.

11
de inconstitucionalidade grave e permanente que se instaurou no pas, em relao ao
pagamento de condenaes judiciais contra a Fazenda Pblica. A Corte, ao final, decidiu
atribuir ao CNJ a funo de elaborar proposta normativa para equacionamento de alguns
aspectos do problema, bem como o papel de monitorar e supervisionar o cumprimento das
medidas que impusera aos entes pblicos28.

28. Em outros pases, tcnicas decisrias alternativas foram empregadas para a

soluo de grave e massificada afronta a direitos fundamentais. Nos Estados Unidos, por
exemplo, elas foram usadas na tentativa de superao da segregao racial de fato em escolas
pblicas, melhoria de instituies psiquitricas, e tambm para o enfrentamento dos
gravssimos problemas prisionais do pas.29 Nos chamados prison reform cases, cortes federais
norte-americanas chegaram a declarar a inconstitucionalidade dos sistemas prisionais de 41
Estados. O Judicirio, alm de nomear interventores na administrao dos sistemas prisionais,
chegou ao ponto de elaborar um amplo cdigo para a administrao das prises, cobrindo
aspectos diversos como as instalaes, saneamento, comida, vesturio, assistncia mdica,
disciplina, contratao de pessoal, bibliotecas, trabalho e educao30. Apesar dos graves
problemas do sistema penitencirio norte-americano, a percepo geral de que as referidas
decises foram razoavelmente eficazes. De acordo com os autorizados testemunhos de Sabel e
Simon, de modo geral, estes casos provocaram significativas melhoras. Especialmente nos
sistemas mais duros do Sul, a interveno levou eliminao da tortura rotineira e autorizada
(...) e gerou, no mnimo, modestas melhorias nas instalaes fsicas do confinamento31.

28
Questo de Ordem nas ADIs 4.357 e 4.425, Rel. Mini. Luiz Fux, julg. 25/03/2015. Veja-se os seguintes itens da
deciso: 5 delegao de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que considere a apresentao de
proposta normativa que discipline (i) a utilizao compulsria de 50% dos recursos da conta de depsitos
judiciais tributrios para o pagamento de precatrios e (ii) a possibilidade de compensao de precatrios
vencidos, prprios ou de terceiros, com o estoque de crditos inscritos em dvida ativa at 25.03.2015, por opo
do credor do precatrio, e 6) atribuio de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que monitore e
supervisione o pagamento de precatrios pelos entes pblicos na forma da presente deciso.
29
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law Litigation
Succeeds. Harvard Law Review, n. 117, 2004. Para uma defesa deste modelo de atuao judicial, associado s
structural injunctions, veja-se Owen Fiss. The Civil Rights Injunctions. Bloomington: Indiana, 1978.
30
Malcom M. Feeley e Edward L. Rubin. Judicial Policy Making and the Modern State: How Courts Reformed
Americas Prisons. Cambridge: Cambridge University Press, 1998, pp. 40-41.
31
Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law Litigation Succeeds. Op. cit.,
p. 1035.

12
29. Em 2011, a Suprema Corte norte-americana julgou o caso Brown v. Plata32, em
que manteve deciso proferida por corte da Califrnia, que determinara a soltura de 46 mil
prisioneiros de menor periculosidade, em razo da crnica superlotao dos presdios daquele
Estado. A partir de casos relativos ao acesso sade de presidirios e ao tratamento dado a
detentos com deficincia fsica, a justia californiana detectara o grave quadro de superlotao
das prises californianas a Califrnia tinha cerca de 156.000 presos, com capacidade para
apenas aproximadamente 80.000. Os juzes californianos determinaram, com base nessa
constatao, que as autoridades do Estado formulassem um plano para a reduo da
superlotao, para no mximo 137,5% da capacidade das prises do estado. Como os planos
no foram suficientes, houve a determinao judicial de soltura de presos, com base na 8
Emenda Constituio norte-americana, que veda as penas cruis e no usuais (cruel and
unusual punishments). Tal deciso foi mantida pela Suprema Corte, que entendeu ter havido
uma ponderao adequada entre os direitos dos presos e o interesse estatal na proteo da
segurana pblica.

30. A jurisdio constitucional sul-africana tem tambm se imiscudo no campo da

formulao de polticas pblicas em casos envolvendo graves violaes de direitos humanos.
Um exemplo desta prtica ocorreu no julgamento do famoso caso Grootboom33, realizado em
2000. Na hiptese, tratava-se de centenas de pessoas miserveis, que estavam vivendo em
barracas improvisadas de plstico depois de terem sido despejadas da rea particular que antes
ocupavam, e que reivindicavam do Estado a garantia imediata de abrigos adequados. A Corte
Constitucional entendeu que no seria possvel assegurar individualmente, a cada um, o acesso
moradia. Porm, o Tribunal no se furtou de realizar o controle das polticas pblicas
habitacionais promovidas pelo Estado, e chegou concluso de que as ento existentes
falhavam gravemente, por no inclurem medidas emergenciais, focadas nas pessoas em
situao de carncia desesperadora (desperate need). Diante disso, determinou que a poltica
estatal sobre moradia fosse reformulada pelo governo, de forma a contemplar medidas de alvio
imediato para pessoas miserveis, sem, no entanto, precisar quais providncias deveriam ser
adotadas.

32
563 U.S. 2011.
33
Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC
19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000).

13
31. Para permitir uma fiscalizao mais adequada da execuo da sua deciso, a
Corte atribuiu a um rgo tcnico independente a Human Rights Commission de
reconhecida expertise e prestgio na frica do Sul em matria de direitos fundamentais, a tarefa
de supervisionar a elaborao e implementao do novo programa, reportando-se ao tribunal.
Este modelo sul-africano foi muito elogiado pela doutrina comparativista,34 por ensejar a
proteo de direitos sociais por meio de tcnica do dilogo institucional, que minimiza o
problema do dficit de expertise do Poder Judicirio para lidar com polticas pblicas.

32. Na Argentina, tambm houve a adoo de tcnica similar, em caso atinente aos
direitos fundamentais dos presos. No conhecido caso Verbitsky, um habeas corpus coletivo
foi impetrado a favor de todas as pessoas privadas de liberdade na provncia de Buenos Aires
que estavam detidas em estabelecimentos policiais superlotados. No julgamento, a Corte
Suprema do pas, depois de reconhecer a inconstitucionalidade de tal situao, imps diversas
medidas imediatas, mas tambm a elaborao de um plano pela provncia de Buenos Aires, em
dilogo com a sociedade civil, que deveria contemplar mudanas nas polticas criminais e
prisionais, de modo a ajustar a situao dos detentos s regras mnimas sobre tratamentos de
presos estabelecidas pela ONU. 35

33. A Corte Europeia de Direitos Humanos tambm se vale de tcnica interessante.

Ao identificar reiteradas denncias similares de violao de direitos humanos por um Estado
europeu, busca, atravs das decises piloto (arrt pilot), apontar problemas sistmicos e
indicar aos Estados solues genricas, que podem envolver a reformulao de polticas
pblicas, indicando prazos para a sua implementao. Esta tcnica foi usada para enfrentamento
da questo da superpopulao carcerria na Itlia, no caso Torregiani e outros v. Itlia36,
julgado em 2013. Diante da superlotao dos presdios italianos, que atingia poca o ndice
nacional de 151%, a Corte concedeu o prazo de um ano para que as autoridades responsveis
implementassem um ou mais remdios visando correo do problema. A Itlia adotou diversas

34
Cf. Victor Abramovich e Christian Courtis. Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles. Madrid: Editorial
Trotta, 2002, pp. 160-168; Cass R. Sunstein. Social and Economic Rights? Lessons from South Africa. Chicago
John M. Olin Law & Economics Workin Papers n. 124, 2001.
35
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Verbitsky Horacio c/ s/ Habeas Corpus, Fallos 328:1146, julg. 3.5.2005.
A esse respeito veja-se Christian Courtis. El caso Verbitsky: nuevos rumbos en el control judicial de la
actividad de los poderes polticos?. In: Victor Abramovich. Colapso del sistema carcelario. Buenos Aires: Siglo
XXI Editores Argentina: Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2005.
36
ECHR 007 (2013).

14
medidas nesta linha, com bastante sucesso, tais como a ampliao das penas alternativas e das
hipteses de priso domiciliar, e a criao de mecanismo para a reduo da pena daqueles que
a viessem cumprindo em condies degradantes.

34. Tais exemplos demonstram que cenrios de grave e massiva violao de direitos,
decorrentes de falhas estruturais em polticas pblicas que caracterizam o estado de coisas
inconstitucional -, demandam muitas vezes solues complexas dos tribunais, que no se
afeioam sua funo tradicional, de invalidao de atos normativos. Nestas hipteses, o papel
de guardio da Constituio exige uma postura diferenciada, sob pena de frustrao dos direitos
fundamentais e inefetividade da Constituio.

-3-
O CABIMENTO DA ADPF

35. No h cenrio ftico mais incompatvel com a Constituio da Repblica do

que o sistema prisional brasileiro. O problema sistmico e decorre de uma multiplicidade de
atos comissivos e omissivos dos Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal.
A gravidade do quadro e a inapetncia dos poderes polticos, da burocracia estatal e das demais
instncias jurisdicionais para enfrent-lo evidenciam a necessidade de interveno do Supremo
Tribunal Federal, no desempenho da sua funo maior de guardio da Constituio.

36. A Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, prevista no art. 102,

1, da Constituio Federal, e regulamentada pela Lei n 9.882/99, parece vocacionada para
enfrentamento deste tipo de questo. Ela se volta contra atos dos Poderes Pblicos que
importem em leso ou ameaa a preceitos fundamentais da Constituio. Para o seu cabimento,
necessrio que (1) exista leso ou ameaa a preceito fundamental, (2) causada por ato dos
Poderes Pblicos, e (3) no haja nenhum outro instrumento apto a sanar esta leso ou ameaa.
Estes trs requisitos esto plenamente configurados no presente caso, como se ver a seguir.

3.1. A violao a preceito fundamental

37. Nem a Constituio nem a Lei 9.882/99 definiram quais preceitos da

Constituio so fundamentais. Nada obstante, h slido consenso doutrinrio e jurisprudencial

15
no sentido de que nessa categoria figuram os fundamentos e objetivos da Repblica, assim
como os direitos fundamentais. 37

38. Ora, a situao calamitosa dos presdios nacionais afronta gravemente no

apenas o mais elevado princpio da ordem jurdica brasileira o princpio da dignidade da
pessoa humana (art. 1, III CF) como tambm inmeros outros direitos fundamentais, como
a vedao de tortura e de tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), a proibio de
sanes cruis (art. 5, XLVII, e), a garantia de respeito integridade fsica e moral do preso
(art. 5, XLIX), o direito de acesso Justia (art. 5, XXXV), o devido processo legal (art. 5,
LIV e LV), a presuno de inocncia (art. 5, LVII) e os direitos sociais sade, educao,
trabalho e segurana (art. 6).

39. No h dvida, portanto, quanto satisfao deste requisito.

3.2. Atos do poder pblico

40. De acordo com o art. 1 da Lei n 9.882/99, os atos que podem ser objeto de
ADPF autnoma so os emanados do Poder Pblico, a includos os de natureza normativa,
administrativa ou judicial. Na presente hiptese, a leso a preceitos fundamentais se origina de
uma multiplicidade de atos comissivos e omissivos da Unio e dos Estados federados.

41. Dentre as afrontas, vale destacar as de natureza administrativa, da Unio e dos

Estados, que descumprem ostensivamente, de modo sistemtico, preceitos fundamentais da
Constituio no tratamento dos presos. Isso ocorre, por exemplo, quando no mantm um
nmero de vagas prisionais correspondente populao encarcerada, gerando a
superpopulao; quando no asseguram condies humanas nas instalaes carcerrias; quando
no adotam as medidas necessrias para a garantia da segurana fsica dos detentos, diante da
violncia de outros presos ou de agentes estatais; quando no providenciam o acesso adequado
jurisdio, sade, alimentao, educao, ao trabalho e assistncia material aos
detentos; quando aplicam, de modo sistemtico, sanes administrativas sem o devido processo
legal aos presos.

37
Cf. Gilmar Ferreira Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. 9 ed.
So Paulo: Saraiva, 2014, pp; 1267-1269; Lus Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro. Exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012,
pp. 562-563.
16
42. importante destacar, ainda, a violao a preceito fundamental perpetrada pela
Unio Federal, que, apesar do descalabro do sistema prisional brasileiro, reconhecido pelas suas
prprias autoridades, vem reiteradamente contingenciando os recursos do Fundo Penitencirio
FUNPEN, frustrando o repasse de valores vultosos aos Estados, e dificultando, com isso, a
adoo das medidas necessrias melhoria das condies carcerrias no pas.

43. H, por outro lado, violaes a preceitos fundamentais decorrentes de aes,

omisses e interpretaes jurdicas contrrias Constituio perpetradas pelo Poder Judicirio
da Unio e dos Estados. Mencione-se, neste sentido, a no aplicao dos arts. 9.3 do Pacto dos
Direitos Civis e Polticos e 7.5, da Conveno Interamericana de Direitos Humanos normas
em vigor e autoaplicveis, eis que garantidoras de direito fundamental (art. 5 1, CF) que
preveem o direito audincia de custdia, cuja observncia poderia contribuir para reduo da
superlotao das prises e para evitar restries injustificadas liberdade de acusados ainda
no condenados definitivamente. Destaque-se, ainda, a no aplicao, sem fundamentao, de
medidas cautelares alternativas priso.

44. Outra leso a preceito fundamental decorre da interpretao judicial dos

preceitos que cuidam da aplicao e execuo da pena, que deixa de considerar as condies
degradantes das prises brasileiras. Por fora destas condies, que so notrias, as penas
efetivamente cumpridas acabam sendo muito mais graves do que as previstas em lei e impostas
em sentena, ofendendo-se, com isso, o princpio da proporcionalidade.

45. O Poder Legislativo tambm tem certo grave responsabilidade neste

quadro. O legislador tem estabelecido polticas criminais absolutamente insensveis ao drama
carcerrio brasileiro, que agravam a superlotao dos presdios e no geram a almejada
segurana para a sociedade. Na esfera penal, a vontade de aplacar o legtimo sentimento social
contrrio impunidade vem gerando o abuso, pelo Legislativo, da legislao simblica,
expresso de um populismo penal que uma das causas do dramtico quadro prisional hoje
desenhado no pas. o que consignou Gilmar Ferreira Mendes, com inteira propriedade:

Diante de cobranas da mdia e da opinio pblica por solues

imediatas, a resposta das instituies tem se concentrado, em regra, no
agravamento de penas e de seu regime de cumprimento. No
incomum, aqui e em outros pases, a chamada legislao simblica. Em
face do clamor pblico atiado por um algum crime grave, lana-se
17
 mo da frmula mgica: vamos aumentar a pena deste crime; vamos
transformar a corrupo em crime hediondo e assim por diante, sem
se atentar para o fato, cada vez mais evidente, de que medidas desta
natureza pouco ou nada contribuem para a superao deste quadro38
.

46. Em verdade, tem-se um quadro crnico de violao de direitos fundamentais,

que se origina da falha de diversas instituies pblicas em cumprir com suas obrigaes
constitucionais. Portanto, a leso a preceitos fundamentais decorre de aes e omisses dos
Poderes Pblicos, o que basta para a satisfao deste pressuposto da ADPF.

3.3. Inexistncia de outro meio eficaz de sanar a lesividade

47. A doutrina e a jurisprudncia convergem no entendimento de que pressuposto

da subsidiariedade da ADPF (art. 4, 1, Lei 9.882/99) se configura sempre que inexistirem
outros instrumentos, no mbito do controle abstrato de constitucionalidade, aptos ao
equacionamento da questo constitucional suscitada. Nesse sentido, decidiu o STF:

13.Princpio da subsidiariedade (art. 4, 1, da Lei n 9.882/99):

inexistncia de outro meio eficaz de sanar a leso, compreendido no
contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a
controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.
14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios no
deve excluir, a priori, a utilizao da argio de descumprimento de
preceito fundamental, em virtude da feio marcadamente objetiva
desta ao.39

48. Na hiptese, no h qualquer outro instrumento no mbito do controle abstrato

de normas que possa sanar as leses a preceitos fundamentais antes ressaltadas. Afinal, no se
discute nesta ao a inconstitucionalidade de alguma norma jurdica superveniente
Constituio, nem tampouco alguma omisso legislativa inconstitucional. No arsenal de
instrumentos disponveis na jurisdio constitucional concentrada, no h nenhum outro
instrumento, alm da ADPF, que se preste a atingir os objetivos colimados nesta inicial.

38
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 1.
39
STF. ADPF 33, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 07.12.2005.
18
49. Portanto, presentes todos os seus pressupostos, no h dvida sobre o cabimento
da ADPF na hiptese.

-4-
DEMOCRACIA, EXPERTISE E ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL:
REMDIOS FLEXVEIS E DILOGO INSTITUCIONAL

50. O adequado equacionamento judicial de questes estruturais que comprometem

gravemente a eficcia de direitos fundamentais um srio desafio. Duas principais objees
podem ser lanadas a esta atuao jurisdicional: a de que no democrtica, pois permite que
juzes no eleitos interfiram em polticas pblicas que deveriam ser formuladas e
implementadas pelos poderes Legislativo e Executivo; e a de que no eficiente, pois os
magistrados no teriam a capacidade institucional necessria para resolver estes complexos
problemas estruturais.

51. Quanto objeo democrtica, cabe ressaltar que a democracia no o simples

predomnio da vontade da maioria, mas um sistema poltico que se assenta tambm no respeito
aos direitos fundamentais das pessoas, tido como pressuposto inafastvel para o adequado
funcionamento do regime democrtico. Por isso, no ofende a democracia a atuao
jurisdicional que se volte proteo de direitos fundamentais, especialmente de minorias
vulnerveis e impopulares, como so os presos40. A proteo dos direitos bsicos dos
integrantes destes grupos no pode ficar condicionada aos azares da poltica majoritria ou s
preferncias da burocracia estatal, sob pena do seu completo esvaziamento.

52. Da porque, embora, em regra, no seja papel do Judicirio envolver-se na

formulao e implementao de polticas pblicas, quando estas, por excesso ou deficincia,
resultarem em graves leses a direitos bsicos especialmente de grupos vulnerveis se
justifica democraticamente a interveno jurisdicional. No caso do sistema prisional brasileiro,
este cenrio est perfeitamente desenhado: as violaes a direitos fundamentais dos presos so

40
Mesmo correntes da teoria constitucional mais reticentes em relao a uma atuao proativa da jurisdio
constitucional, como os procedimentalistas, reconhecem que, em se tratando da defesa de minorias estigmatizadas,
esta atuao se justifica. Veja-se, a propsito, John Hart Ely. Democracy and Distrust: A Theory of Judicial
Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980.

19
dramticas e generalizadas, mas os poderes polticos no atuam para equacion-las, pois a
defesa de uma minoria to estigmatizada, que alm de tudo no vota, no rende dividendos
polticos e no desperta a simpatia da opinio pblica. o que destacou, em recente voto, o
Ministro Lus Roberto Barroso:

(...) o quadro crnico de omisso e descaso com a populao

carcerria exige que este Supremo Tribunal Federal assuma uma
postura ativa na construo de solues para a crise prisional,
impulsionando o processo de superao do atual estado de
inconstitucionalidade que envolve a poltica prisional do pas. Sua
interveno estaria plenamente justificada na hiptese, porque se daria
para proteger e promover os direitos fundamentais de uma minoria
que, alm de impopular e estigmatizada, no tem voto. Faltam assim,
incentivos para que as instncias representativas promovam a
melhoria das condies carcerrias.41

53. A segunda objeo se relaciona s capacidades institucionais42. Pode-se indagar

se o Poder Judicirio tem condies de promover efetivos avanos na matria, haja vista o seu
dficit de expertise em temas multidisciplinares subjacentes s polticas pblicas. E o
equacionamento da questo prisional no Brasil pressupe, de fato, a adoo de medidas
complexas de diversos rgos, que envolvem conhecimentos extrajurdicos que os juzes em
regra no possuem. Diante disso, pode-se questionar se no seria prefervel manter as polticas
pblicas prisionais sob a alada exclusiva dos poderes Executivo e Legislativo, afastando a
interveno jurisdicional.

54. Contra esta objeo, porm, cabe dizer que, na ordem constitucional brasileira,
a leso a direitos inafastvel da apreciao jurisdicional (art. 5, XXXV, CF), e no existe
mais grave violao a direitos do que a que se pratica sistematicamente no sistema prisional do
pas. Ademais, no se trata, no caso, de comparar abstratamente as capacidades institucionais
de diferentes atores para a resoluo de um problema social, a fim de verificar qual deles tem
condies de agir de modo mais eficaz. Cuida-se, isto sim, de atuar em caso de falncia total
das polticas pblicas existentes para a questo prisional, que resulta em gravssimas afrontas

41
Voto-vista proferido no R.E.580.525.
42
A teoria constitucional contempornea enfatiza que necessrio considerar as capacidades institucionais dos
agentes na definio dos respectivos papis para o equacionamento de questes jurdicas. Veja-se, a propsito,
Cass Suntein e Adrian Vermeulle. Interpretations and Institutions. Acessvel em
<http://www.law.uchicago.edu/Lawecon/index.htlm>.

20
dignidade dos presos. Sem a interveno do STF na matria, tudo indica que o estado de coisas
inconstitucional persistiria, e seria at agravado, em razo da dinmica de crescimento
exponencial da populao prisional.

55. Porm, tanto a questo da capacidade institucional, como o respeito ao espao

legtimo de deliberao democrtica, indicam que, em casos como o presente, a melhor soluo
para o estado de coisas inconstitucional alcanada por meio de tcnicas decisrias mais
flexveis,43 baseadas no dilogo e cooperao entre os diversos poderes estatais. Foi o que se
deu em casos referidos no item anterior, julgados por outros tribunais constitucionais e
internacionais: ao invs de a soluo para o problema constitucional diagnosticado vir pronta
do tribunal, atribuiu-se ao governo a possibilidade de formulao de plano para a sua superao,
com prazo certo e recursos assegurados. Os planos, nessa hiptese, devem ser aprovados pelo
Judicirio, que depois monitora a sua implementao, contando para tanto com a assessoria de
entidade independente dotada da necessria expertise, e se beneficiando tambm da
participao da sociedade civil durante o processo.

56. Em tese de doutorado dedicada ao assunto, Carlos Alexandre de Azevedo

Campos assim sintetizou a questo:
(...) nos litgios estruturais, que compem a essncia do estado de
coisas inconstitucional, so os Poderes Legislativo e Executivo que
possuem as ferramentas institucionais apropriadas para tocar as
polticas pblicas, embora, por razes diversas, no as estejam
utilizando ou, ao menos, no eficazmente. Da a necessidade de cortes,
do ponto de vista pragmtico, e no s democrtico, determinarem a
formulao e a implementao de polticas pblicas sem abrir mo do
potencial institucional dos outros poderes.
Como alcanar esta frmula dialgica, de participao conjunta
e coordenada em litgios estruturais? (...) Tradicionalmente, juzes
proferem decises contendo ordens muito detalhadas e rgidas, sujeitas
execuo forada se no cumpridas. (...) Decises da espcie
merecem crticas, porque, embora juzes tenham a capacidade de
realizar desbloqueios polticos e institucionais, realmente carecem da
expertise e informaes necessrias para detalhar o contedo das
polticas pblicas.
Ao formular ordens flexveis, juzes buscam o equilbrio entre
fazer valer os direitos constitucionais e respeitar o papel poltico e a
capacidade institucional do Legislativo e do Executivo. (...) Remdios

43
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e William H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law Litigation
Succeds. Harvard Law Review 117, 2004, pp. 1016 ss. Os autores narram e defendem a tendncia, presente na
atual jurisprudncia norte-americana a propsito de litgios estruturais sobre direitos humanos, adoo de
decises que traduzem intervenes experimentalistas, no lugar de remdios mais rgidos e tradicionais, do tipo
command- and -control.
21
 flexveis so modelados pelas cortes para serem cumpridos,
implementados, mas deixando margens de criao legislativa e de
execuo a serem esquematizadas e avanadas pelos outros poderes de
forma a permitir que efetivamente cumpram estas ordens.
As ordens flexveis so melhor cumpridas se a fase de
implementao da deciso recebe o monitoramento da prpria corte.
Os juzes (...) devem reter a jurisdio sobre o sucesso dos meios
escolhidos. O acompanhamento permite aos juzes, uma vez
devidamente informados, tomarem medidas capazes de assegurar a
implementao das ordens, o que contribui para solues superiores
comparadas a eventuais decises unilaterais. O monitoramento,
envolvido em audincias pblicas e com a participao ampla da
sociedade civil, permite aos juzes saber se as instituies democrticas
esto progredindo ou se os bloqueios se mantiveram44

57. Vale salientar que esta tcnica no de todo estranha jurisdio brasileira. Em
recente deciso proferida em ao civil pblica, em que se discutia a falta de vagas em creches
no Municpio de So Paulo, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo obrigou o ente
federativo a criar, no mnimo, 150.000 vagas novas at 2016 e a incluir em seu oramento
recursos suficientes para tal providncia45. Mas, diante da falta de expertise da Corte para
definir o modo de cumprimento da obrigao, condenou tambm o referido municpio a
formular, em 60 dias, um plano para ampliao de vagas e construo de novas unidades de
educao infantil, e a apresentar semestralmente relatrios sobre as medidas adotadas em
cumprimento do plano. O Tribunal determinou, ainda, que a execuo do julgado fosse
monitorada com o auxlio da Coordenadoria de Infncia e Juventude daquela corte, em
articulao com a sociedade civil, a Defensoria Pblica e o Ministrio Pblico.

58. Na presente ADPF, como se ver, h pedidos mais tradicionais, que no

envolvem formulao e implementao de polticas pblicas. Mas h tambm pedidos flexveis,
de condenao da Unio e dos Estados formulao de planos voltados melhoria de diversos
aspectos do quadro prisional brasileiro, a serem submetidos aprovao e monitoramento
jurisdicional. A conjugao destas providncias se afigura essencial para a efetiva garantia dos

44
Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas
Inconstitucional. Op. cit., pp. 207-208.
45
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Apelao n 0150735-64.2008.8.26.0002, Cmara Especial, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, julgado em 16/12/2013.

22
direitos fundamentais dos presos brasileiros, com a superao do dantesco estado de coisas
inconstitucional do nosso sistema prisional.

-5-
GASTOS, MNIMO EXISTENCIAL E DEVER DE GARANTIA

59. O equacionamento do estado de coisas inconstitucional do sistema penitencirio

brasileiro envolver a realizao de despesas voltadas criao de novas vagas prisionais,
melhoria das condies dos estabelecimentos existentes e dos servios prestados atinentes aos
direitos fundamentais dos presos. A mdio e longo prazo, porm, tal equacionamento poder
gerar o resultado inverso, de reduo de gastos pblicos.

60. que existe um custo significativo envolvido na manuteno do preso.

Estimativas apontam para um custo mdio mensal de cada preso de cerca de R$ 2 mil, alm
daquele envolvido na construo de nova vaga, que ultrapassa R$ 40 mil, no regime fechado, e
R$ 20 mil no semiaberto. Ora, a superao do estado de coisas inconstitucional envolve
necessariamente a conteno da dinmica de hiperencarceramento hoje verificada, resultando
na reduo do nmero de detentos, especialmente dos provisrios. Como se ver ao final, alguns
dos pedidos formulados nesta ADPF, se acatados, tero esta consequncia. Da que, a mdio e
longo prazo, o equacionamento da questo prisional tende a gerar, como efeito colateral
positivo, a economia de recursos pblicos, e no o aumento de gastos.

61. Mas, mesmo considerando o curto prazo, a escassez de recursos no pode ser
invocada como justificativa legtima para a denegao dos direitos mais bsicos dos presos, por
duas razes: tais direitos se enquadram no mnimo existencial, que no se sujeita limitao
pela reserva do possvel; e a posio de garante do Estado em relao aos presos retira a
legitimidade deste argumento.

62. O mnimo existencial se identifica com as condies materiais bsicas

indispensveis para a vida digna. Como consignou Lus Roberto Barroso,46 o mnimo

46
Lus Roberto Barroso. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporneo. Belo
Horizonte: Frum, 2012, pp. 84-87.

23
existencial est no ncleo essencial da prpria ideia de dignidade da pessoa humana. No h
dvida de que integram o mnimo existencial das pessoas presas aspectos como celas no
superlotadas com condies adequadas de higiene, segurana e salubridade, o acesso gua
potvel, alimentao decente, ao atendimento de sade, assistncia jurdica etc. A denegao
destes bens e servios essenciais realidade inquestionvel da maior parte dos estabelecimentos
prisionais do pas - representa gravssima afronta ao mnimo existencial.

63. A doutrina majoritria tem enfatizado que a garantia do mnimo existencial se

reveste de natureza absoluta47. Da porque, o Estado no pode condicionar a sua efetivao
chamada reserva do possvel. Mesmo os autores que no atribuem ao mnimo existencial
natureza absoluta, afirmam que a sua proteo e promoo tm peso excepcional na ponderao
com outros interesses contrapostos, de modo que prevalecem quase sempre em casos
envolvendo colises com outros princpios constitucionais.

64. O STF, em reiterada jurisprudncia, vem enfatizando que o Estado no pode

invocar a ausncia de recursos ou de autorizao oramentria para o inadimplemento de
prestaes ligadas ao mnimo existencial. Veja-se, nesta linha, uma recente deciso:

RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO (LEI N 12.322/2010)

MANUTENO DE REDE DE ASSISTNCIA SADE DA CRIANA E
DO ADOLESCENTE DEVER ESTATAL RESULTANTE DE NORMA
CONSTITUCIONAL CONFIGURAO, NO CASO, DE TPICA
HIPTESE DE OMISSO INCONSTITUCIONAL IMPUTVEL AO
MUNICPIO DESRESPEITO CONSTITUIO PROVOCADO POR
INRCIA ESTATAL (RTJ 183-818-819) COMPORTAMENTO QUE
TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL DA REPBLICA
(RTJ 185/794-796) A QUESTO DA RESERVA DO POSSVEL:
RECONHECIMENTO DE SUA INAPLICABILIDADE, SEMPRE QUE A
INVOCAO DESSA CLUSULA PUDER COMPROMETER O NCLEO
BSICO QUE QUALIFICA O MNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197)
O PAPEL DO PODER JUDICIRIO NA IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS INSTITUDAS PELA CONSTITUIO E NO
EFETIVADAS PELO PODER PBLICO A FRMULA DA RESERVA DO
POSSVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS.
IMPOSSIBILIDADE DE SUA INVOCAO PARA LEGITIMAR O INJUSTO
INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE PRESTAO
CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO PODER PBLICO A
TEORIA DA RESTRIO DAS RESTRIES (OU DA LIMITAO DAS

47
Neste sentido, e. g. Ana Paula de Barcellos. A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais: O Princpio da
Dignidade da Pessoa Humana. Rio de Janeiro: Renovar, pp. 103 e ss; Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme
Marinoni e Daniel Mittidiero. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: RT, 2012, pp. 570-576; Paulo Gilberto
Cogo Leivas. Teoria dos Direitos Fundamentais Sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, pp. 123 ss.

24
 LIMITAES) CARTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEDO
PROGRAMTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLTICAS
PBLICAS, ESPECIALMENTE NA REA DA SADE (CF, ARTS. 6, 196 E
197) A QUESTO DAS ESCOLHAS TRGICAS A COLMATAO DE
OMISSES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE
INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS
JUZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAO
JURISPRUDENCIAL DO DIREITO CONTROLE JURISDICIONAL DE
LEGITIMIDADE DA OMISSO DO PODER PBLICO: ATIVIDADE DE
FISCALIZAO JUDICIAL QUE SE JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE
OBSERVNCIA DE CERTOS PARMETROS CONSTITUCIONAIS
(PROIBIO DO RETROCESSO, VEDAO DE PROTEO
DEFICIENTE, PROIBIO DE EXCESSO) - DOUTRINA E
PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DELINEADAS NA
CONSTITUIO DA REPBLICA (RTJ 174/687 RTJ 175/121-1213 RTJ
199/1219-1220) EXISTNCIA, NO CASO EM EXAME, DE RELEVANTE
INTERESSE SOCIAL RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.48

65. Alm disso, a posio do Estado em face dos presos razo adicional para
deslegitimar a invocao de falta de recursos ou de autorizao oramentria para a no
realizao das despesas necessrias garantia da dignidade nas prises. Afinal, se o Estado
priva algum da liberdade, ele assume a obrigao de garantir que o encarceramento no se d
em condies desumanas e degradantes. Forma-se uma relao especial de sujeio entre o
Estado e o detento, que, se por um lado importa em mltiplas restries aos direitos do preso,
por outro, torna o Poder Pblico um garante dos direitos fundamentais que no foram limitados.

66. Nesta linha, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, ao examinar o

caso Menores Detenidos, salientou:

O Estado, ao privar de liberdade uma pessoa, se coloca em uma especial

posio de garante de sua vida e integridade fsica. Ao momento de deter um
indivduo, o Estado o introduz em uma instituio total, como a priso, na
qual os diversos aspectos da sua vida se submetem a uma regulao fixa e se
produz um distanciamento do seu entorno natural e social, um controle
absoluto, uma perda de intimidade, uma limitao do espao vital e,
sobretudo, uma radical diminuio das possibilidades de autoproteo. Tudo
isso faz com que o ato de recluso implique um compromisso especfico e
material de proteger a dignidade humana do recluso enquanto esteja sob
custdia.49

48
Ag. Reg. no R.E, com Ag. 745.745, 2 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 02/12/2014.
49
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe n 41/99, Caso 11.491, 10/03/1999.
25
67. At a Suprema Corte norte-americana, que, em geral, no reconhece direitos
sociais, no caso das prises tem orientao diferente, exatamente em razo das caractersticas
peculiares da relao entre o Estado e o preso. Veja-se, neste sentido, o que afirmou no caso
Brown vs. Plata50:

Ao encarcerar, a sociedade retira dos prisioneiros os meios necessrios

para que satisfaam suas prprias necessidades. Prisioneiros so
dependentes do Estado para comida, vesturio e o necessrio cuidado
mdico. (...) Assim como um prisioneiro pode passar fome se no alimentado,
ele pode morrer se no receber adequado tratamento mdico. Uma priso que
que priva os detentos do seu sustento bsico, incluindo o adequado servio
mdico, incompatvel como conceito de dignidade humana e no tem lugar
numa sociedade civilizada. Se o Estado falha ao cumprir esta obrigao, as
cortes tm a obrigao de remediar sua falha.

68. Esta obrigao especial do Estado de garantir os direitos daqueles que mantm
encarcerados tambm reconhecida pela jurisprudncia do STF. ela que est subjacente
jurisprudncia da Corte em matria de responsabilidade civil do Estado por ato omissivo:
entende-se que, diante da omisso estatal, a regra geral a responsabilidade subjetiva, mas em
relao a danos ocorridos na priso como o homicdio de um detento por outro ela se torna
objetiva. Neste sentido, decidiu nossa Corte Suprema:

Recurso Extraordinrio. 2. Morte de detento por colegas de carceragem.

Indenizao por danos morais e materiais. 3. Detento sob a custdia do
Estado. Responsabilidade objetiva. 4. Teoria do Risco Administrativo.
Configurao do nexo de causalidade, em funo do dever constitucional de
guarda (art. 5, XLX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece
ainda que demonstrada a ausncia de culpa dos agentes pblicos. 5. Recurso
extraordinrio a que se nega provimento.51

69. Assim, no cabe alegar a ausncia de recursos ou falta de previso oramentria

para obstar a concesso judicial de medidas tendentes superao do estado de coisas
inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro. A uma, porque, a mdio e longo prazo, ao
reduzir o nmero de presos, tais medidas podem gerar economia e no aumento de gastos

50
563 U.S. 2011.
51
R. E. 272.839-0, 2 Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 08/04/2005.
26
pblicos. A duas, porque as medidas que importam em gastos so atinentes ao mnimo
existencial, que no se sujeita invocao de reserva do possvel. E a trs, porque a posio do
Estado de garante especial dos direitos do preso no se compadece com este tipo de
argumentao.

-6-
O ABISMO ENTRE NORMA E REALIDADE

70. A Constituio brasileira de 1988 prdiga em dispositivos que visam a

assegurar a proteo da dignidade humana de todos os indivduos, presos ou libertos. Ditos
mandamentos constitucionais so densificados, por sua vez, por diversas normas
infraconstitucionais e internacionais. A seguir, demonstrar-se- o gigantesco abismo existente
entre o que prescrevem estas normas e a nefasta realidade carcerria do pas.

6.1. Superlotao

71. Talvez o mais grave problema do sistema prisional seja a superlotao. A

ocupao dos presdios para muito alm das suas capacidades mximas inviabiliza
completamente a garantia das condies mnimas de higiene, sade, segurana, privacidade e
conforto para os presos. De acordo com a Comisso Interamericana de Direitos Humanos,

A superlotao (...) gera frices entre os reclusos e incrementa os nveis de

violncia dos crceres; dificulta que os presos disponham de um mnimo de
privacidade; reduz os espaos de acesso aos chuveiros, banheiros, ptio etc;
facilita a propagao de enfermidades; cria um ambiente em que as condies
de salubridade, sanitrias e de higiene so deplorveis; e impede o acesso s
geralmente escassas oportunidades de estudo e trabalho, constituindo uma
verdadeira barreira para o cumprimento dos fins da pena privativa de
liberdade52

72. O encarceramento em celas superlotadas viola a dignidade humana, consistindo

em tratamento cruel e degradante, que atinge gravemente a integridade fsica e psquica dos
detentos. O ambiente das prises superlotadas, ademais, frustra o objetivo de ressocializao

52
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los Derechos Humanos de las personas
privadas de libertad en las Americas, 2011, p. 175. (doc. 7). Disponvel tambm em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>

27
da pena, e contribui para a instaurao de um ambiente extremamente violento nas instituies
prisionais, que fatalmente transborda para as ruas, comprometendo a segurana de toda a
sociedade.

73. So mltiplas as causas da superpopulao, valendo destacar (a) a falta de

investimentos na criao de novas vagas; (b) o uso excessivo das prises processuais; (c) a
demora na tramitao de aes penais com rus presos e dos incidentes na execuo penal; (d)
os equvocos em polticas criminais que apostam no endurecimento penal como meio de
resoluo de problemas sociais.

74. A ONU definiu Regras Mnimas para o Tratamento de Prisioneiros53 e a

Comisso Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu Princpios e Boas Prticas para a
54
Proteo das Pessoas Privadas de Liberdade nas Amricas. Tais documentos contm
importantes parmetros internacionais atinentes a aspectos como as condies, tamanho, uso,
capacidade, salubridade, lotao e ocupao de unidades prisionais e celas, os quais so
sistematicamente inobservados no Brasil.

75. No plano infraconstitucional, a Lei de Execues Penais e diversas resolues

do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP trataram da matria. O art.
85, caput, da LEP dispe que o estabelecimento penal dever ter lotao compatvel com a
sua estrutura e finalidade. O art. 88 da mesma Lei determina ainda que o condenado deve ser
alojado em cela individual que contenha dormitrio, aparelho sanitrio e lavatrio.

76. Apesar da existncia dos limites apontados e de outros, a superlotao e as

pssimas condies nas celas e unidades configuram a regra nos presdios brasileiros. Como j
destacado, o Diagnstico de Pessoas Presas, divulgado pelo CNJ, em junho de 2014, afirmou
que ento havia 563.526 detentos em nossas prises, construdas para comportar apenas
357.219 indivduos, o que representa um dficit de, pelo menos, 206.307 vagas. Alm disso, o

53
Primeiro Congresso das Naes Unidas para a Preveno ao Crime e Tratamento dos Infratores, Genebra, 22
agosto a 3 setembro 1955: relatrio elaborado pelo Secretariado (Publicao das Naes Unidas. Edio n.
1956.IV.4). Anexo IA alterado pelo Conselho Econmico e Social por meio da Resoluo 2076 (LXII).
54
Principios y buenas prcticas sobre la proteccin de las personas privadas de libertad en las Amricas de 2009
(OEA Documentos Oficiales; OEA Ser.L), OEA/Ser.L/V/II.131 doc. 38.

28
diagnstico demonstrou que, se houvesse maior eficcia no cumprimento de mandados de
priso em aberto, o dficit aumentaria para quase 730 mil vagas.55

77. A CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema Carcerrio afirmou, em seu
Relatrio, que a superlotao a me de todos os demais problemas do sistema carcerrio.
A Cmara pintou o quadro em cores fortes, mas realistas:

[C]elas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins, rebelies,

mortes, degradao da pessoa humana. A CPI encontrou homens amontoados
como lixo humano em celas cheias, se revezando para dormir, ou dormindo
em cima do vaso sanitrio. Em outros estabelecimentos, homens seminus
gemendo diante da cela entupida. Em outros estabelecimentos, redes sobre
redes em cima de camas. Mulheres com suas crianas recm-nascidas
espremidas em celas sujas (...) Assim vivem os presos no Brasil. Assim so os
estabelecimentos penais brasileiros na sua grande maioria. Assim que as
autoridades brasileiras cuidam dos seus presos pobres. E assim que as
autoridades colocam, todo santo dia, feras humanas jogadas na rua para
conviver com a sociedade.56:

78. O CNJ, nas suas inspees, vem constatando o mesmo quadro deplorvel. Em
inmeros presdios, o CNJ encontrou celas amontoadas de gente, com presos espremidos, s
vezes sem camas ou colches, dormindo em esquema de revezamento, no cho, em redes
suspensas no teto, e at em tocas incrustadas nas paredes57 ou de p58. Em muitos deles, as
celas no eram suficientes para abrigar todos os detentos e o cumprimento das penas se dava
em banheiros, corredores, ptios, barracos improvisados e at mesmo em um canil59. Em um
dos casos mais aterradores, na Penitenciria Coronel Odenir Guimares, em Gois, uma cela

55
O Conselho Nacional de Justia divulgou em junho de 2014 o Novo Diagnstico de Pessoas Presas no
Brasil,2014. O pior Estado nesse quesito Pernambuco, com 3,3 presos por vaga e um dficit de vagas de quase
230%. Outro caso emblemtico o do Estado de So Paulo, onde h um dficit de 91.706 vagas, o que representa
cerca de 74% das vagas j existentes. CNJ. Dados das inspees nos estabelecimentos penais, Disponvel em:
<http://www.cnj.jus.br/inspecao_penal/mapa.php>.
56
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009. p. 244. Cmara dos Deputados. (doc. 6).
Disponvel tambm em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
57
CNJ. Mutiro carcerrio Pernambuco. 2014. p. 14. (doc. 9). Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-
carcerario/relatorios/Relatorio_Mutirao_Curado_PE_2014_alterado.pdf>
58
CNJ. Mutiro constata dficit de 15 mil vagas em presdios de Pernambuco. Nov. 2011. Disponvel em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/17054-mutirao-constata-deficit-de-15-mil-vagas-em-presidios-de-
pernambuco>.
59
Ibid. p. 97.

29
com capacidade para 2 detentos abrigava 3560. No Esprito Santo, por conta da completa falta
de espao para cumprirem suas penas, presos ficaram amontoados em contineres metlicos
sujeitos a elevadssimas temperaturas. 61

79. As iniciativas dos Poderes Pblicos voltadas ao equacionamento deste problema

no prosperam, por falta de vontade poltica ou de competncia. Em 2011, o governo federal
lanou o Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional, que tinha o objetivo de criar 45.934
vagas novas em todo o pas at o final de 2014, para reduzir a superlotao nmero, de resto,
absolutamente insuficiente. At agora, nenhuma das vagas foi criada. A Unio celebrou
convnios com os estados visando realizao de 99 obras. Destas, consta que 46 nem
comearam, 33 esto paralisadas e s 20 esto em andamento, ainda que com grande atraso62.

80. Pior, o nmero de presos no Brasil vem aumentando de forma exponencial ao

longo dos anos. Tem havido um crescimento vegetativo de mais de 7% ao ano da nossa
populao carcerria. Mantido esse ndice, ser necessria a abertura de mais de 340 mil vagas
para novos presos at 2020, a um custo adicional estimado de R$ 12 bilhes.63 Assim, a
construo de novos presdios no soluo suficiente para o problema da superpopulao,
pois, se outras medidas no forem adotadas, a tendncia de que as novas vagas eventualmente
criadas se tornem rapidamente insuficientes em face do aumento incessante da populao
prisional.

6.2. Presos provisrios

81. Intimamente relacionado ao problema da superlotao est a questo dos presos

provisrios. No sistema constitucional brasileiro, a priso antes do trnsito em julgado da
deciso condenatria deve ser medida excepcional,64 haja vista o princpio de presuno da

60
Ibid. p. 120.
61
UOL notcias. Esprito Santo deve responder por abusos cometidos em celas-contineres, diz ONG. Set. 2010.
Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2010/09/06/apos-desativar-celas-
conteineres-espirito-santo-deve-responder-por-abusos-cometidos-diz-ong.htm>.
62
Cf. O Globo, de 27.04.2015, p. 3, matria intitulada Plano para presdios trava: lanado por Dilma em 2011,
programa para construir prises ainda no concluiu nenhuma.
63
Dados do Depen contidos no voto-vista proferido pelo Min. Lus Roberto Barroso no RE 580.525.

30
inocncia (art. 5, LVII, CF), que impede que as medidas constritivas de liberdade sejam
empregadas como antecipao da pena.65 Elas s se justificam quando estiverem presentes os
requisitos necessrios tutela cautelar. E s podem ser concedidas por meio de decises
judiciais criteriosamente motivadas, que realizem um cuidadoso juzo de proporcionalidade, no
qual se atribua peso superlativo liberdade individual, em razo da relevncia deste bem
jurdico em nosso sistema constitucional.

82. O Direito Internacional dos Direitos Humanos aponta na mesma direo. Neste
sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no Caso Barreto Leiva v. Venezuela66,
ao tratar das prises provisrias, ressaltou que a sua aplicao deve ter carter excepcional,
limitado pelos princpios da legalidade, presuno de inocncia, necessidade e
proporcionalidade, de acordo com o que seja estritamente necessrio em uma sociedade
democrtica. No mesmo diapaso, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, depois
de destacar que normas internacionais vinculantes so muito claras ao reconhecer a presuno
de inocncia e a excepcionalidade da priso preventiva, ressaltou que o uso excessivo desta
medida contrrio essncia mesmo do Estado democrtico de direito67.

83. Nada obstante, o uso da priso antes do trnsito em julgado no Brasil vem sendo
banalizado por decises judiciais. Em 1990, o percentual de presos provisrios dentre a
populao carcerria era de 18%, sendo hoje de cerca de 41%. Neste interregno, o nmero total
de presos provisrios cresceu no pas mais de 1.450%! Como destacou Gilmar Ferreira
Mendes, houve no Brasil, nas ltimas dcadas, um notrio incremento no uso da priso
cautelar, o que bem evidencia a banalizao68.

64
Cf. Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 601-603; Antonio Magalhes
Gomes Filho. Presuno de Inocncia e Priso Cautelar. So Paulo: Saraiva, 1991.
65
Neste sentido tem se orientado a jurisprudncia atual do STF, cf. HC 84.078, Rel. Min. Eros Grau, j. 05/02/2009;
HC 83.868, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 16/04/2009.
66
Caso Barreto Leiva v. Venezuela, Sentena de 17/11/2009.
67
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre el uso de la Prisn Preventiva en las Americas,
2013, p. 2.
68
Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva,
2014, p. 586.

31
84. No bastasse, pesquisa do IPEA e do Ministrio da Justia publicada em 201469
revelou ainda que mais de 37% dos rus submetidos priso provisria no so sequer
condenados pena privativa de liberdade ao fim do processo, o que revela o sistemtico,
abusivo e desproporcional uso da priso provisria pelo sistema de justia no pas70. Trata-
se de mais uma eloquente comprovao da trivializao destas prises, evidenciando o que o
Ministro Ricardo Lewandowski designou de cultura do encarceramento, cuja
incompatibilidade com a nossa Constituio S. Exa. destacou, com absoluta propriedade:

(...) ns temos hoje cerca de 600 mil prisioneiros encarcerados, e, o que

pior, 40% deste nmero representa presos provisrios. Mais de 240 mil
brasileiros encontram-se sob a custdia do governo, do Poder Executivo do
Estado Brasileiro, de forma provisria, de forma cautelar, sem ter muitas
vezes se defrontado com um juiz e sem ainda ter sido condenados
definitivamente, numa afronta evidente ao princpio da no culpabilidade, dos
principais valores exibidos na nossa Carta Magna71

85. Os presos provisrios tm o direito de ficar separados dos condenados que

cumprem pena (art. 84 da Lei de Execuo Penal e art. 10.2, a, do Pacto dos Direitos Civis e
Polticos). Todavia, muito comum que eles sejam custodiados juntamente com os condenados,
ou, pior ainda, obrigados a permanecer s vezes por meses em delegacias de polcia, cujas
condies tendem a ser ainda mais degradantes do que as dos presdios.

86. Nas palavras de Aury Lopes Jr, toda priso cautelar deve(ria) ser temporria,
de breve durao72. No obstante, bastante comum que presos provisrios permaneam
vrios anos na priso, antes de que se conclua o julgamento do processo em que so acusados.
Em caso que chegou ao Superior Tribunal de Justia, um cidado foi mantido encarcerado por
treze anos sem sentena transitada em julgado, tendo, nesse meio tempo, contrado doena
pulmonar grave e perdido a viso de ambos os olhos em uma rebelio.73

69
Ministrio da Justia e IPEA. A Aplicao de Penas e Medidas Alternativas, 2014. (doc. 10). Disponvel em:
<http://pt.slideshare.net/justicagovbr/a-aplicao-de-penas-e-medidas-alternativas>.
70
Ibidem, p. 7.
71
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>.
72
Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 597-598.
73
STJ, REsp 802.435, 1 T., Rel. Min. Luiz Fux, julg. 19.10.2006, DJ 30.10.2006.

32
87. Por isso, faz-se necessria a implementao de medidas que contribuam para
reduzir o uso das prises cautelares, de modo a assegurar os direitos fundamentais dos acusados
e minorar a superlotao das instituies prisionais. Dentre essas medidas esto a adoo das
audincias de custdia, previstas no art. 7.5 do Pacto de San Jos da Costa Rica e 9.3 do Pacto
dos Direitos Civis e Polticos da ONU, e imposio de expressa motivao judicial para a no
aplicao a casos concretos de medidas cautelares alternativas privao da liberdade, que
sero abordadas adiante.

6.3. Acesso justia

88. Os presos tm direito de acesso justia (art. 5, XXXV, CF). A Constituio

prev o dever estatal de prestao de assistncia jurdica integral e gratuita aos que
comprovarem insuficincia de recursos (art. 5, LXXIV), determinando, ademais, que o preso
ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada
a assistncia da famlia e de advogado (art. 5, LXIII).

89. Nada obstante, este direito sistematicamente violado na prtica. Com efeito,
em 65% dos presdios no h qualquer servio de assistncia jurdica prestado na prpria
unidade.74Tampouco h presena de defensores nas delegacias, por ocasio da formalizao das
prises em flagrante.

90. Uma das razes para este quadro se deve ao fato de que a Defensoria Pblica,
instituio essencial justia nos termos do art. 134 da Constituio, possui um enorme dficit
de defensores. Segundo dados do IPEA, a Defensoria Pblica est presente em apenas 28% das
comarcas brasileiras75. No Estado de So Paulo, por exemplo, que concentra a maior populao
carcerria do pas, a Defensoria no est presente em 231 das 272 comarcas existentes.

74
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema Prisional
Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11) Disponvel tambm em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Comissoes/CSP/Relat%C3%B3rio_Vis%C3%A3o_do_Minist%C3%A9
rio_P%C3%BAblico_no_Sistema_Prisional_Edi%C3%A7%C3%A3o_2013.PDF>
75
Anadep e IPEA. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, 2013. (doc. 12) Disponvel tambm em
<http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria/deficitdefensores>.

33
91. A falta de defensores leva a que pessoas invariavelmente as mais pobres -
acabem sendo injustamente presas, bem como a que no obtenham acesso a benefcios a que
fariam jus durante a execuo penal.

92. Ligada ao problema de acesso justia est a questo da falta de informaes,

por parte do preso, sobre o cumprimento da sua pena. O acesso a estas informaes
fundamental, para que o detento possa se inteirar sobre um aspecto fundamental em sua vida, e
programar o seu futuro. Alm disso, tambm importantssimo para que ele tenha melhores
condies para pleitear eventual progresso de regime, alm de outros benefcios previstos na
Lei de Execuo Penal. Nesse sentido, a Lei n 10.713/2003 incluiu o inciso X no artigo 66 da
LEP, estabelecendo que compete ao juiz da execuo penal emitir anualmente atestado de pena
a cumprir para cada detento, medida que foi regulamentada pela Resoluo do CNJ n
113/2010. No obstante, este direito tambm vem sendo descumprido com enorme frequncia.

93. As consequncias destas falhas so dramticas. Para que se tenha uma ideia,
apenas no mbito dos Mutires Carcerrios, o CNJ beneficiou, desde 2008, pelo menos 78 mil
presos, que tiveram acesso progresso de pena e liberdade provisria, dentre outros direitos.
Destes, 41 mil foram libertos, pois tiveram reconhecida a extino da sua pena, passaram a
cumpri-la em regime domiciliar ou sob condicional.76 Estes presos eram privados de direitos a
que faziam jus, por falhas no acesso justia.

94. Este cenrio agravado por srios problemas na organizao judiciria. Em todo
o pas, faltam varas e juzes atuando na execuo penal, pois o tema no tratado como
prioridade. Com efeito, segundo pesquisa de mbito nacional, o nmero de varas existentes
absolutamente incapaz de atender a demanda. 77 No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo,
existe apenas uma vara de execues penais, para uma populao carcerria que j chega a 45
mil presos.

95. Ademais, frequente que os juzes que cuidam da execuo penal deixem de
cumprir os deveres impostos pela Lei de Execuo Penal, como o de interditar estabelecimentos

76
CNJ. Mutiro Carcerrio. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/sistema-carcerario-e-
execucao-penal/pj-mutirao-carcerario>.
77
Confira-se tabela disponvel em <http://s.conjur.com.br/dl/estatistica-presos-presidios-brasil.pdf>.

34
prisionais que funcionem em condies inadequadas (art. 66, VIII, LEP), e o de analisar de
ofcio a progresso do regime prisional e a concesso de outros direitos dos presos.
Desnecessrio frisar que esta postura inerte prejudica sobretudo os mais pobres, que no contam
com assistncia jurdica adequada.

6.4. Infraestrutura, organizao e pessoal dos presdios

96. Instalaes em condies adequadas so imprescindveis para que o preso possa

viver na priso, tendo acesso a servios necessrios para garantir sua sobrevivncia digna, em
conformidade com a Constituio.

97. Nesse sentido, conforme preceituam as Regras Mnimas para o Tratamento do

Preso no Brasil, cada preso dispor de cama individual provida de roupas, mantidas e
mudadas correta e regularmente (art. 8, 2); as celas devero satisfazer as exigncias de
higiene, de acordo com o clima, particularmente no que ser refere superfcie mnima, volume
de ar, calefao e ventilao disposies sobre leitos, estrutura das celas (art. 9o); e dever
haver instalaes sanitrias adequadas (art. 10, III). 78.

98. Nessa linha, as Diretrizes Bsicas para Arquitetura Penal trazem parmetros
arquitetnicos para a acomodao de pessoas presas, prevendo regras para a estruturao das
celas individuais, sua rea mnima (6 m2) e elementos essenciais, como cama, lavatrio e
aparelho sanitrio, alm de espao para circulao79.

99. No obstante, o relatrio A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema

Prisional Brasileiro apontou que, dos 1.598 locais visitados pelo CNMP, 780 no contavam
com camas e 365 no ofereciam colches para todos os detentos. Em 1.099 estabelecimentos,

78
Resoluo CNPCP n. 14 de 11 de novembro de 1994. Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil.
Art. 10. "O local onde os presos desenvolvam suas atividades dever apresentar: I janelas amplas, dispostas
de maneira a possibilitar circulao de ar fresco, haja ou no ventilao artificial, para que o preso possa ler e
trabalhar com luz natural; II quando necessrio, luz artificial suficiente, para que o preso possa trabalhar sem
prejuzo da sua viso; III instalaes sanitrias adequadas, para que o preso possa satisfazer suas necessidades
naturais de forma higinica e decente, preservada a sua privacidade. IV instalaes condizentes, para que o
preso possa tomar banho temperatura adequada ao clima e com a frequncia que exigem os princpios bsicos
de higiene."
79
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, Resoluo n 9 de 2011, Diretrizes Bsicas para
Arquitetura Penal do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. Braslia: CNPCP, 2011. p. 21.

35
os presos no dispunham de gua quente para banho e, em 636, no eram fornecidos produtos
de higiene pessoal. Alm disso, em 66% dos estabelecimentos no eram fornecidas toalhas de
banho e em 42% no havia distribuio de preservativos. Faltavam tambm bibliotecas e espao
para prtica esportiva em, respectivamente, 60% e 47% das instituies prisionais. Em 10%
delas, faltavam locais para banho de sol.

100. Na maioria absoluta dos relatrios de inspees realizadas nos presdios pelo
CNJ por ocasio dos Mutires Carcerrios, o ambiente foi caracterizado como degradante,
insalubre e inadequado existncia humana80. No geral, verificou-se que tais estabelecimentos
possuem dependncias, grades, instalaes sanitrias e eltricas em pssimo estado de
conservao, carecendo de ampla reforma81.

101. Foram detectadas graves falhas tambm em relao separao de presos. Esta,
alm de essencial para o processo de ressocializao, um imperativo diretamente extravel da
Constituio Federal, notadamente quando estabelece que a pena ser cumprida em
estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado
(art. 5, XLVIII)82.

102. Em harmonia com a Constituio, a LEP determina que o preso provisrio fique
separado do condenado por sentena transitada em julgado; e que o preso primrio cumpra pena
em seo distinta daquela reservada para os reincidentes (art. 84).

103. No obstante, segundo o CNMP, em 79% dos 1.269 estabelecimentos

inspecionados no h separao entre presos provisrios ou definitivos; em 67% inexiste
separao em funo dos regimes de pena; em aproximadamente 78% no h separao entre
presos primrios e reincidentes; em 68% no h separao em funo da periculosidade ou da

80
CNJ. Mutiro carcerrio Esprito Santo. 2010. p. 34. (doc. 13) Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/espiritosanto.pdf>.
81
CNJ. Mutiro carcerrio Paraba. 2011. p. 144. (doc. 14). Disponvel tambm em:
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/paraiba_final.pdf>.
82
No mesmo sentido, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece, conforme j referido, que
pessoas sob acusao devero ser separadas dos condenados e submetidas a um regime distinto (art. 10.2.a), e que
os delinquentes jovens devero ser separados dos adultos, como forma de assegurar a sua recuperao social (art.
10.3).

36
natureza do delito; e em 65% os presos de diferentes faces criminosas convivem sem qualquer
separao.

104. A CPI do Sistema Carcerrio denunciou que o sistema de separao dos presos
praticamente inexiste dentro das prises brasileiras. Na maioria dos casos, apenas se indaga ao
recm-ingresso se pertence a alguma faco criminosa83. Como consequncia, de acordo com
a CPI, infelizmente, presos de baixa periculosidade so misturados a monstros de carreira.84
85

105. H tambm problemas gravssimos e generalizados em relao ao pessoal que

trabalha nos estabelecimentos prisionais. Existe estreita e evidente correlao entre o adequado
funcionamento dos estabelecimentos prisionais e a atuao destes profissionais, mas o que se
observa, tambm nesta questo, um cenrio desolador.

106. A Resoluo CNPCP n 1 de 2009 exige a proporo mnima de um agente

penitencirio para cinco presos (art. 1). Determina, igualmente, que seja obedecida a seguinte
proporo de profissionais da equipe tcnica por 500 detentos: 1 Mdico Clnico; 1 Enfermeiro;
1 Auxiliar de Enfermagem; 1 Odontlogo; 1 Auxiliar de Consultrio Dentrio; 1 Psiclogo; 6
Estagirios de Psicologia; 1 Assistente Social; 6 Estagirios de Assistente Social; 3 Defensores
Pblicos; 6 Estagirios de Direito; 1 Terapeuta Ocupacional; 1 Pedagogo; e 1 Nutricionista (art.
2).

107. Tais parmetros so generalizadamente descumpridos no pas, em que o nmero

de profissionais muitssimo inferior ao que seria necessrio para o atendimento da populao
prisional.

83
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, Op. Cit., pp. 276 e 277.
84
Ibid. pp. 277, 279 e 278.
85
O mesmo problema foi abordado pelo Relatrio do Subcomit de Preveno Tortura da ONU - SPT, em visita
ao Brasil em 2011. ONU, Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas
Cruis, Desumanos ou Degradantes. Subcomit de Preveno da Tortura - SPT. Relatrio sobre a visita ao Brasil
do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, 2012,
p. 14. (doc. 15). Disponvel tambm em < http://www.dudh.org.br/wp-
content/uploads/2014/12/relatorio_SPT_2012.pdf >.
37
108. Ademais, h problemas no recrutamento dos agentes penitencirios. Em certos
Estados, no h sequer concurso pblico para o ingresso na funo e, em outros, so policiais
militares sem qualquer treinamento especfico que desempenham a atividade.

109. Em geral, os agentes penitencirios no possuem plano de carreira e so

obrigados a desempenhar uma infinidade de funes - algumas, inclusive, que deveriam ser
exercidas por pessoal especializado, como a administrao de medicamentos. A remunerao
costuma ser muito baixa. Os cargos de direo dos estabelecimentos penais muitas vezes so
ocupados por indivduos em razo de indicaes polticas, sem qualquer preocupao com a
necessria competncia tcnica.

110. Outro problema diz respeito s condies de trabalho dos agentes penitencirios.
Em regra, eles so responsveis por guardar um nmero excessivo de presos, muito acima das
suas capacidades materiais. Em diligncia realizada ao Presdio Anbal Bruno, em Recife (PE),
a CPI sobre o sistema prisional colheu relato de agente que afirmava que: a unidade tem
capacidade para 1400 mas abriga mais de 4000 presos. Neste planto somos 5 agentes.
Portanto, eles fingem que esto presos e ns fingimos que estamos vigiando. 86 Em presdios
femininos, muitos agentes so homens e h registros de frequente assdio sexual sobre as
presas. Em certos presdios, so os prprios presos que atuam como chaveiros, guardando as
chaves das celas e controlando o espao prisional.87

111. Nesse contexto calamitoso, frequentemente os agentes esto envolvidos em

casos de tortura e violaes de direitos humanos. Por outro lado, eles tambm so vtimas
constantes de homicdios e de outras formas de violncia.

6.5. Assistncia material ao preso

112. A Lei de Execuo Penal, concretizando a Constituio, dispe que a assistncia

material ao preso consiste no fornecimento de alimentao, vesturio e instalaes higinicas
(art. 12). A esse respeito, as Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil preveem o
fornecimento de gua potvel e alimentao preparada de acordo com as normas de higiene
e de dieta, controlada por nutricionista, devendo apresentar valor nutritivo suficiente para

86
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. p. 413.
87
Ibid. p. 119.
38
manuteno da sade e do vigor fsico do preso (art. 13, caput e pargrafo nico). A referida
resoluo estabelece tambm que o preso dever dispor de, pelo menos, uma hora ao dia para
realizao de exerccios fsicos adequados ao banho de sol (art. 14).

113. A Portaria DEPEN no 63/2009 determina que a alimentao fornecida aos presos
deve consistir em quatro refeies, atendendo aos critrios nutricionais para manuteno da
sade e no fornecimento de gua potvel em quantidade suficiente (art. 3o). Alm disso, prev
que o preso, ao ingressar na penitenciria, deve receber roupa ntima e de cama, a serem
substitudas duas vezes por semana para fins de higienizao (art. 4o). Dispe, ainda, acerca da
necessidade de que lhes seja fornecido material de higiene pessoal bsico com reposio
peridica (art. 5o).

114. Tais parmetros so absolutamente desrespeitados no cotidiano dos presdios.

Falta gua para banho e at para consumo. Em geral, a alimentao de pssima qualidade e
muitas vezes est estragada. O Relatrio da CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema
Carcerrio revelou que em diversos estabelecimentos, os presos bebem em canos
improvisados, sujos, por onde a gua escorre. Em outros, os presos armazenam gua em
garrafas de refrigerantes, em face da falta constante do lquido precioso. Em vrios presdios,
presos em celas superlotadas passam dias sem tomar banho por falta de gua. Em outros, a
gua controlada e disponibilizada 2 ou 3 vezes ao dia88.

115. O fornecimento de uniformes irregular: no incomum que os presos

dependam das roupas providenciadas por parentes ou por instituies de caridade, ou que
fiquem seminus, quando no tm acesso quelas89. Tampouco regular a disponibilizao de
material de higiene bsica. Na Cadeia Pblica Feminina de Colina, em So Paulo, por exemplo,
durante um ano inteiro, as presas receberam cerca de 4 rolos de papel higinico, e no lhes foi
entregue nenhuma escova de dentes e nenhum absorvente ntimo, o que as obrigou a utilizar
miolos do po servido na cadeia para a conteno do fluxo menstrual90.

88
Ibid. pp. 194-195.
89
Ibid. pp. 197 e 198.
90
Folha de S. Paulo. Presas usam miolo de po como absorvente, afirma Defensoria. Jan. 2013. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/90491-presas-usam-pao-como-absorvente-afirma-
defensoria.shtml>.
39
116. Infelizmente, esta no uma situao excepcional. Com efeito, o CNMP
verificou que, dos estabelecimentos analisados, 66% no fornecem toalhas de banho aos
detentos, 57% no proveem roupas de cama, 54% no concedem uniforme e 40% no oferecem
nenhum material de higiene pessoal, em flagrante violao ordem jurdica.

6.6. Assistncia sade

117. O direito fundamental sade (art. 6 e 196, CF) tambm , por bvio,
titularizado pelo preso. Em harmonia com a Constituio, a Lei de Execuo Penal estabelece
que a assistncia sade deve assumir carter tanto preventivo, quanto curativo,
compreendendo atendimentos mdico, farmacutico e odontolgico (art. 14), aos quais o
Manual de Assistncia do Sistema Penitencirio Federal acrescenta atendimento de
enfermagem, de psicologia e de servio social (art. 8o).91

118. Para a prestao de assistncia sade, as normas em vigor exigem, em primeiro

lugar, a existncia de instalaes adequadas. A Resoluo CNPCP no 14/1994 prev que os
estabelecimentos prisionais devem ser dotados de (i) uma enfermaria com cama, material
clnico e instrumental adequado, (ii) dependncia para observao psiquitrica e cuidados
toxicmanos, e (iii) unidade de isolamento para doenas infectocontagiosas (art. 16). Nos
termos da Portaria DEPEN no 63/2009, o servio de sade dever contar ainda com consultrios
mdicos, odontolgicos, psicolgicos e de assistncia social e espaos para enfermaria e
farmcia (arts. 10, 34, 35 e 36).

119. A definio do nmero de profissionais de sade tambm objeto de

regulamentao por diversos atos normativos. A Resoluo CNPCP n 14/2003, que firma
Diretrizes Bsicas para as Aes de Sade nos Sistemas Penitencirios, dispe que os presdios
devem ter equipes para atendimento ambulatorial para atendimento de 500 presos, compostas
por 1 mdico clnico, 1 mdico psiquiatra, 1 odontlogo, 1 assistente social, 1 psiclogo, 2

91
Portaria DEPEN n 63/2009.

40
auxiliares de enfermagem e 1 auxiliar de consultrio dentrio, e, nas unidades femininas, 1
mdico ginecologista, todos com carga horria de 20 horas semanais.92

120. H, ainda, diversos parmetros para exames mdicos e demais aes de sade
dentro dos presdios. A Resoluo CNPCP no 14/94 determina a realizao de exame mdico
obrigatrio do preso (i) no momento de seu ingresso no estabelecimento, e (ii) posteriormente,
quando necessrio para (a) determinar a existncia de enfermidade fsica ou mental, (b)
assegurar o isolamento de presos suspeitos de sofrerem doena infectocontagiosa, (c)
determinar a capacidade fsica de cada detento para o trabalho, e (d) assinalar as deficincias
fsicas e mentais que possam constituir um obstculo para sua reinsero social (art. 18),
inclusive atribuindo ao mdico o dever de realizar visitas dirias aos presos que necessitem (art.
19).93 A Portaria DEPEN no 63/2009, corrobora essa orientao (art. 11) e dispe, ainda, que o
mdico dever fazer visitas dirias aos presos que se encontrarem em cumprimento de sano
disciplinar de isolamento (art. 12) e visitas frequentes aos detentos enfermos, para o respectivo
diagnstico e tratamento (art. 13).

121. Sobre o tema, elaborou-se, ainda, o Plano Nacional de Sade no Sistema

Penitencirio (PNSSP), aprovado pela Portaria Interministerial n 1777/2003, dos Ministrios
da Justia e da Sade, que estabeleceu aes e servios voltados promoo da sade da
populao prisional e ao controle e/ou reduo dos agravos mais frequentes que a acometem,
assim como prioridades a serem seguidas pelos estabelecimentos prisionais para tanto. Dentre
elas, destacam-se (i) a equipagem das unidades prisionais para a prestao de servios
ambulatoriais para ateno de necessidades bsicas, (ii) a organizao do sistema de sade da
populao penitenciria, (iii) a implantao de aes de promoo da sade, (iv) a
implementao de medidas de proteo especfica, como a vacinao contra hepatites,
influenza, ttano, e (v) aes para a preveno de tuberculose, hansenase, diabetes, hipertenso,

92
J a Resoluo CNPCP n 1/2009 prev que, para cada 500 detentos, deve-se ter 1 mdico, 1 enfermeiro, 1
auxiliar de enfermagem, 1 odontlogo, 1 auxiliar de consultrio dentrio, 1 psiclogo, 6 estagirios de psicologia,
1 assistente social e 6 estagirios de assistncia social.
93
O CNPCP tambm editou a Resoluo no 07/2003 que firma as Diretrizes Bsicas para as Aes de Sade nos
Sistemas Penitencirios e recomenda a adoo de um elenco mnimo de aes de sade que deve ser implantado
para a valorizao da cidadania dos presos e para a reduo de tenses inerentes s condies carcerrias. Entre
outras, cabe ressaltar a necessidade de: (i) aes mnimas de preveno e controle da tuberculose, doenas
sexualmente transmissveis e AIDS, hansenase, hipertenso arterial e diabetes alm do cncer crvico uterino e
de mama; (ii) aes dirigidas sade mental, sade bucal, realizao de pr-natal e imunizao para hepatite
B e Ttano; e (iii) avaliao mdica no ingresso do apenado na priso e acompanhamento das condies clnicas
e de sade dos apenados registrado em pronturio.

41
hepatites, DST/AIDS e dos agravos psicossociais decorrentes do confinamento, bem como a
distribuio de preservativos e insumos para a reduo de danos associados ao uso de drogas.

122. Essas normas e parmetros, infelizmente, tm mnima efetividade. De acordo

com o CNMP, dos estabelecimentos inspecionados, cerca de 55% no possuem farmcias e em
aproximadamente 6% sequer prestado atendimento mdico emergencial.

123. No faltam episdios revoltantes a respeito do atendimento sade do preso. No

Rio Grande do Sul, por exemplo, um apenado contraiu tuberculose, e, por falta de tratamento,
teve de realizar cirurgia de extrao de parte do pulmo. A insalubridade da cela levou a que o
corte, feito na cirurgia, infeccionasse e o tecido humano apodrecesse. Em 2013, o preso tinha
um orifcio to grande em seu trax que por ele era possvel observar o seu corao pulsando.94

124. Em sntese, os presos sofrem com a absoluta precariedade da assistncia sade

nos presdios.

6.7. Educao

125. A Constituio dispe que a educao direito de todos e dever do Estado (art.
205) e que a educao bsica, composta pelos ensinos fundamental e mdio, direito pblico
subjetivo (art. 208, 1).

126. Em sintonia com a Constituio, a Lei de Execuo Penal previu a assistncia

educacional como um dos deveres do Estado (art. 11, III). De acordo com a LEP, a assistncia
educacional composta pela instruo escolar e pela formao profissional do preso (art. 17).
Ela prev que o estabelecimento penal deve contar com uma biblioteca (art. 21) e salas de aulas
para cursos do ensino bsico e profissionalizante (art. 83, caput e 4). A LEP consagra,
ademais, a possibilidade de o preso em regime semiaberto ou fechado remir parte do tempo de
execuo da pena por estudo, proporo de 1 dia de pena a cada 12 horas de frequncia
escolar, divididas, no mnimo, em 3 dias (art. 126, caput e 1o, inc. I).

94
Representao da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre a violao de direitos humanos no presdio
Central de Porto Alegre, 10 jan. 2013.

42
127. A realidade do sistema prisional brasileiro tambm nesse quesito est muito
distante das normas e parmetros vigentes. Segundo dados do DEPEN de 2012, apenas cerca
de 9,2% dos presos encontram-se envolvidos em atividades educacionais. Alm disso, tais
dados demonstram a baixssima oferta de cursos profissionalizantes. De acordo com o DEPEN,
apenas 2.377 presos estariam, em 2012, recebendo educao tcnica em todo o sistema prisional
brasileiro.95

128. De acordo com o CNMP, 61% dos estabelecimentos prisionais inspecionados

no possuem bibliotecas e quase 60% deles no desenvolvem qualquer atividade cultural ou de
lazer. J o Relatrio da CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema Carcerrio assinala que,
nas diligncias realizadas, foram constatados graves problemas na prestao da assistncia
educacional, como a falta de espao fsico destinado s atividades educacionais, falta de
material pedaggico, profissionais mal pagos e desestimulados, e a escassez de escolas96.

129. Evidencia-se, portanto, a ausncia de estrutura, material e atividades

educacionais nos presdios brasileiros em afronta ao que determina a Constituio de 1988.

6.8. Trabalho do preso

130. Outro direito do preso amplamente violado no sistema prisional brasileiro o

direito ao trabalho. A Constituio reconheceu expressamente o trabalho como direito social
(art. 6o), destacando-o como um dos fundamentos da Repblica (art. 1o, VI).

131. No sistema prisional, o trabalho configura um direito do preso. O Estado ,

portanto, obrigado a disponibilizar trabalho aos detentos, que dever ter finalidade educativa e
produtiva97 (art. 28, caput) e levar em conta as aptides fsicas, mentais, intelectuais e

95
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. (doc. 16).
Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/departamento-penitenciario-nacional/sistema-
prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2012.xls/view>.
96
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit., p. 232.
97
As Regras Mnimas da ONU para o Tratamento de Prisioneiros ressaltam que o trabalho penitencirio no deve
ser penoso e deve ser oferecido suficientemente a todos os presos condenados, proporcionando-lhes treinamento
profissional em profisses teis aos presos que dele tirarem proveito, especialmente aos presos jovens (art. 7.1).

43
profissionais de cada condenado (art. 31)98. Ademais, o trabalho confere ao preso em regime
fechado ou semiaberto a possibilidade de remir parte do tempo de execuo da pena, razo de
um dia de pena a cada trs de trabalho (art. 126).

132. Contudo, segundo dados do DEPEN de 2012, apenas 20,4% dos presos esto
envolvidos em atividade laboral no Pas99. Os nmeros disponibilizados explicitam o enorme
dficit de postos de trabalho para a populao carcerria, bem como a escassez de oportunidades
de labor externo (dos presos que trabalham, menos de 20% exercem trabalho externo100) e a
predominncia da oferta de atividades de apoio ao estabelecimento penal, como a limpeza e a
cozinha (que correspondem a cerca de 35% de todos os postos101)102.

133. Alm da ociosidade dos presos, a CPI da Cmara dos Deputados sobre o sistema
prisional constatou a brutal explorao dos apenados pelo Estado em atividades de manuteno
dos estabelecimentos penais, sem qualquer remunerao e muitas vezes com jornadas abusivas
e ilegais103.

134. Em sntese, falta trabalho disponvel no sistema penitencirio brasileiro. Quando

ele existe, com frequncia as suas condies so precrias e sua remunerao inexistente ou
indigna, o que configura explorao ilegal do trabalho do preso e grave violao de seus direitos
fundamentais.

98
Tambm no mbito interno, as Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil (Resoluo CNPCP n.
14/94) definem que o trabalho, alm de remunerado e de ndole educativa e produtiva, no dever ter carter
aflitivo (art. 56)
99
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. Op. Cit.
100
De acordo com os dados do DEPEN, apenas 21.085 dos 111.909 presos que trabalham exercem trabalho
externo. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. Op. Cit.
101
De acordo com os dados do DEPEN, 38.945 dos 111.909 presos que trabalham exercem atividades de apoio ao
estabelecimento prisional. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema
Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia:
06/2012. Op. Cit.
102
No mesmo sentido, cf. Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Relatrio sobre a Situao dos Direitos
Humanos no Brasil. Captulo IV. Disponvel tambm em: <http://cidh.oas.org/countryrep/brazil-
port/Cap%204%20.htm>.
103
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. pp. 249-250.

44
6.9. Tortura, sanes ilegtimas e uso da fora

135. A Constituio Federal assegura aos presos o respeito integridade fsica e

moral, e probe a tortura, as penas cruis e o tratamento desumano ou degradante. Ela chega a
qualificar a tortura como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia (art. 5, III, XLIII,
XLVII, al. e, e XLIX), tamanho o repdio que manifesta contra esta prtica odiosa.

136. A LEP, por sua vez, probe as sanes sem previso legal prvia ou que possam
colocar em perigo a integridade fsica e moral do condenado, vedando o emprego de cela escura
e de sanes coletivas (art. 45); determina que o isolamento, a suspenso e a restrio de direitos
aplicados aos presos que cometerem faltas disciplinares no podero exceder a 30 dias (art. 58);
e estabelece que dever ser instaurado procedimento para apurao de falta disciplinar, sendo
assegurado o direito de defesa do preso (art. 59).104

137. Estas normas, contudo, so sistematicamente inobservadas no sistema

penitencirio brasileiro. O CNMP aponta que h registros de maus tratos aos presos por parte
dos servidores em todas as regies do pas e que em cerca de 92% dos estabelecimentos
prisionais h aplicao de sanes sem instaurao de prvio procedimento disciplinar. 105

138. O Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis,

Desumanos ou Degradantes da ONU, em Relatrio sobre sua visita ao Brasil, publicado em
fevereiro de 2012, revelou grande preocupao com os relatos recebidos de diversos detentos,
que se queixaram de abusos e maus-tratos envolvendo insultos, sanes arbitrrias e
humilhao por parte dos guardas das prises e narraram casos de espancamentos. Segundo

104
Na mesma linha, a Resoluo CNPCP no 14/94, ao tratar da ordem e da disciplina nos presdios, dispe
peremptoriamente que [n]o haver falta ou sano disciplinar sem expressa e anterior previso legal ou
regulamentar (art. 23), que [a]s sanes no podero colocar em perigo a integridade fsica e a dignidade
pessoal do preso. Probe, ainda, que os castigos corporais, clausura em cela escura, sanes coletivas, bem
como toda punio cruel, desumana, degradante e qualquer forma de tortura sejam utilizados como sanes
disciplinares (art. 24) e que correntes, algemas e camisas-de-fora sejam utilizados como instrumentos de
punio (art. 25). Tambm nos termos dessa resoluo, a norma regulamentar que estabelecer a sano disciplinar
dever determinar (i) a conduta que constitui infrao disciplinar; (ii) o carter e a durao das sanes
disciplinares; e (iii) a autoridade que dever aplicar as sanes (art. 26), sendo que aos presos deve ser assegurado
o direito de defesa, prvio punio (art. 27) e as medidas coercitivas sero aplicadas, exclusivamente, para o
restabelecimento da normalidade e cessaro, de imediato, aps atingida a sua finalidade (art. 28).
105
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A viso do Ministrio Pblico Sobre o Sistema Prisional
Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11)

45
o documento, houve relatos de maus tratos e condies desumanas tambm durante o transporte
de presos e da prtica de mtodos como trancar um grande nmero de detentos em posies
desconfortveis, algemados e sem ventilao, abrir as portas para espirrar spray de pimenta
nos detentos e depois fechar o veculo.106

139. Casos emblemticos no faltam. No presdio Urso Branco, em Rondnia, em

retaliao a uma rebelio ocorrida na unidade, consta que agentes penitencirios teriam
conduzido todos os internos quadra de futebol da unidade, trajando apenas roupas ntimas, e
os feito passar seis dias dormindo ao relento, obrigados a fazer as suas necessidades fisiolgicas
no local. Diversos presos teriam sofrido queimaduras de segundo e terceiro graus devido
exposio ao sol escaldante, com termmetros marcando 40oC.107 No presdio Regional de
Joinville, em Santa Catarina, h relatos consistentes de que dezenas de detentos teriam sido
colocados nus no ptio e obrigados a passar mais de duas horas sem se mexer, sendo alvos de
balas de borracha, gs de pimenta, bombas de efeito moral, alm de violentos chutes por parte
de agentes penitencirios108. No Instituto Penal Plcido de So Carvalho, no Rio de Janeiro,
consta que detentos tambm teriam sido obrigados a ficar nus enquanto eram agredidos com
chibatadas de cinto no rosto e com porretes pelos agentes. 109

140. Analisando as estatsticas e os relatos apresentados, possvel constatar o

abismo que separa as normas da realidade. A prtica da tortura ainda presente no dia-a-dia
dos presdios do pas. O mesmo pode ser observado com relao utilizao abusiva de
instrumentos de coao e de sanes disciplinares aplicadas sem o devido processo legal.

106
Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, da
ONU. Relatrio sobre a visita ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas
Cruis, Desumanos ou Degradantes, p. 23/24. Fevereiro, 2012. (doc. 15)
107
Observatrio de Segurana. Relatrio Presdio Urso Branco: a institucionalizao da barbrie, p. 31. Out.
2007. Disponvel em <http://www.observatoriodeseguranca.org/files/Relatorio_Presidio_Urso_Branco-
a_institucionalizacao_da_barbarie_2007.pdf>. Rondoniagora. PGR pede interveno federal em Rondnia.
Out. 2008. Disponvel em <http://www.rondoniagora.com/noticias/pgr-pede-intervencao-federal-em-rondonia;-
confira.htm>.
108
Consultor Jurdico Conjur. Polcia investigar tortura em presidio de Joinville. Fev. 2013. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2013-fev-05/policia-civil-investigara-tortura-presidio-regional-joinville>.
109
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Relatrio Anual do Mecanismo Estadual de Preveno e
Combate Tortura, 2012. Disponvel em http://carceraria.org.br/wp-
content/uploads/2013/01/RELAT%C3%93RIO-ANUAL-MEPCT-RJ-2012.pdf

46
6.10. Mulheres encarceradas

141. Um dos grupos que mais padece em funo do tratamento prisional inadequado
o de mulheres, que apesar de representar apenas 6,4% da populao carcerria brasileira total,
vem tendo um crescimento proporcionalmente muito maior do que a masculina nos ltimos
anos.

142. A Lei de Execuo Penal estabelece, de forma genrica, em seu artigo 82, 1,
que a mulher deve ser recolhida em "estabelecimento prprio e adequado sua condio
pessoal". Dispe, ainda, que "os estabelecimentos penais destinados a mulheres sero dotados
de berrio, onde as condenadas possam cuidar de seus filhos, inclusive amament-los, no
mnimo at 6 (seis) meses de idade" (art. 83, 2). Determina, ademais, que a penitenciria de
mulheres ser dotada de seo para gestante e parturiente, e de creche para abrigar crianas
maiores de 6 meses e menores de 7 anos (art. 89). A preocupao com a sade das gestantes
fica evidenciada, ainda, pela previso contida no artigo 14, 3, que prev que "ser assegurado
acompanhamento mdico mulher, principalmente no pr-natal e no ps-parto, extensivo ao
recm-nascido".

143. Considerando a falta de efetividade das normas introduzidas na LEP, o Grupo

de Trabalho Interministerial de Reorganizao e Reformulao do Sistema Prisional Feminino
formulou algumas propostas urgentes a serem observadas na matria, que incluem, dentre
outras medidas, a construo de berrios e creches, para assegurar o convvio de mes e filhos,
melhorias no tratamento de sade, inclusive pr-natal, e fornecimento de material de higiene,
sobretudo absorventes ntimos.110

144. No obstante, dados de 2012 revelam que tem havido, desde 2007, uma queda
no nmero de creches e berrios em estabelecimentos prisionais femininos.111 Os nmeros

110
Grupo de Trabalho Interministerial - Reorganizao e Reformulao do Sistema Prisional Feminino. Relatrio
Final. Disponvel em
<http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B0D583E
E2-5A22-41A1-A16A-17304AE40849%7D&ServiceInstUID=%7B4AB01622-7C49-420B-9F76-
15A4137F1CCD%7D>
111
Comparao de dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen de dez. de 2007 e jun. de
2012. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncias: 12/2007 e 06/2012.
Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/transparencia-institucional/estatisticas-

47
evidenciam ainda o descaso com a sade das mulheres presas: em dezembro de 2007, para as
40 penitencirias femininas existentes no Brasil, havia apenas 36 mdulos de sade para
gestantes e parturientes. At 2012, foram construdos apenas mais trs desses mdulos no pas
inteiro, apesar do crescimento de quase 36% da populao carcerria feminina no perodo e do
aumento do nmero de penitencirias femininas de 40 para 53.

145. Em dezembro de 2012, havia to somente 15 ginecologistas para 79

estabelecimentos prisionais femininos, embora a Resoluo n 7/2003 do Conselho Nacional
de Polticas Criminais e Penitencirias estabelea em seu artigo 1, IV que nas unidades
femininas deve haver sempre pelo menos um ginecologista.

146. A realidade que muitas presas passam toda a gravidez sem realizar um nico
exame laboratorial ou de imagem, o que impede o conhecimento de doenas, que muitas vezes
s so descobertas na hora do parto,112 os quais s vezes ocorrem nas celas ou nos ptios das
penitencirias.

147. H, ainda, diversas denncias de mulheres que, ao conseguirem chegar ao

hospital para dar luz quase sempre em viaturas policiais, e no em ambulncias so
obrigadas a parir algemadas pelas mos e pelos ps, motivo pelo qual, recentemente, o Estado
de So Paulo foi condenado judicialmente a pagar uma indenizao por danos morais.113

6.11. Populao prisional LGBT

148. Outro grupo socialmente estigmatizado que enfrenta graves violaes de direitos
humanos no ambiente prisional o das minorias sexuais.

prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2007.pdf/view> e <http://www.justica.gov.br/seus-
direitos/politica-penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-jun-
2012.xls/view>
112
Centro pela Justia e pelo Direito Internacional - CEJIL, et. al. Relatrio sobre mulheres encarceradas no
Brasil. Fev. 2007. p. 32. (doc. 17) Disponvel tambm em
<https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CB8QFj
AA&url=http%3A%2F%2Fcarceraria.org.br%2Fwp-
content%2Fuploads%2F2013%2F02%2FRelato%25CC%2581rio-para-OEA-sobre-Mulheres-Encarceradas-no-
Brasil-2007.pdf&ei=qkXCVLCEPcXSggT_uIPADw&usg=AFQjCNGSl2uDMcAM_ZRdx9nR7-
iX0QFOxQ&bvm=bv.84349003,d.eXY>
113
Ibid.

48
149. O Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP e o
Conselho Nacional de Combate Discriminao - CNCD/LGBT editaram a Resoluo
Conjunta n 1 de 15 de abril de 2014, prevendo uma srie de medidas importantes sobre a
questo, como a criao de alas especiais para os presos LGBT, de adeso voluntria (art. 1),
a permisso do uso de roupas adequadas identidade de gnero, e de manuteno de cabelos
compridos para o travesti ou transexual em privao de liberdade (art. 5); o direito visita
ntima para a populao LGBT (art. 6); e o acesso a tratamento hormonal, no mbito da
assistncia sade do preso (art. 7).

150. Tais regras, contudo, so sistematicamente descumpridas.

151. Nas prises brasileiras, as minorias sexuais sofrem, com frequncia, abusos
sexuais, que vo desde o relacionamento habitual forado com outro preso at o estupro.114
Como revelou em entrevista o secretrio de Assuntos Penitencirios da Paraba, h casos como
o da travesti violentada por 20 homens em uma s noite115 e, ainda, o do leilo de travestis,
em que estas eram usadas como moeda de troca entre os presos para se tornarem escravas
sexuais116. Alm da violncia sexual, tais pessoas costumam ser obrigadas por outros detentos
a desempenhar tarefas reputadas femininas, tais como cozinhar e lavar pratos e roupas117.

152. Da parte dos poderes pblicos, h outras graves violaes de direitos como a
recusa utilizao do nome social nos registros e pronturios, o impedimento ao recebimento
de visita ntima, a imposio do uso de roupas inadequadas e do corte de cabelo, a negativa de
concesso do auxlio-recluso para o (a) cnjuge ou companheiro(a), e o no fornecimento de

114
Entrevista com Dr. Druzio Varela. Presdios criam celas especiais para populao LGBT. Abr. 2014.
Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/04/1436759-presidios-criam-celas-especiais-para-
populacao-lgbt-assista.shtml>
115
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>
116
ONG denuncia leilo de travestis em penitenciria de MT. Mar. 2012. Disponvel em <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=visualiza_noticia&id_caderno=20&id_noticia=79404>
117
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>

49
tratamento hormonal para travestis e transexuais. Ademais, a populao LGBT, em funo dos
abusos e da vedao em alguns presdios entrada de preservativos, est mais sujeita a contrair
doenas sexualmente transmissveis.

6.12. Uso do Fundo Penitencirio Nacional

153. O Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, criado Lei Complementar n

79/1994, e regulamentado pelo Decreto n 1.093/1994, conta com recursos destinados ao
financiamento de medidas e programas voltados modernizao e humanizao do sistema
prisional brasileiro.118 O FUNPEN composto por diferentes verbas, dentre as quais 50% das
custas judiciais recebidas em favor da Unio e 3% dos recursos arrecadados com loterias e
sorteios federais. A gesto dos recursos do FUNPEN atribuio do Departamento
Penitencirio Nacional - DEPEN, rgo vinculado ao Ministrio da Justia.

154. Porm, apesar da situao calamitosa do sistema penitencirio brasileiro, a maior

parte dos recursos disponveis do FUNPEN no efetivamente gasta. Segundo informaes do
DEPEN, atualmente o saldo contbil do fundo corresponde a cerca de R$ 2,2 bilhes.119 Um
dos entraves para o uso destes recursos o contingenciamento oramentrio realizado pelo
governo federal, visando a atingir as metas fiscais.120 No ano de 2013, calcula-se que menos de
20% dos gastos oramentariamente autorizados do referido fundo foram efetivamente
realizados. Veja-se, neste sentido, o grfico abaixo, elaborado pelo site Contas Abertas:

118
Os recursos do fundo destinam-se para a melhoria do sistema penitencirio por meio das seguintes medidas (i)
construo, reforma, ampliao e aprimoramento de estabelecimentos penais; (ii) manuteno dos servios
penitencirios; (iii) formao, aperfeioamento e especializao do servio penitencirio; (iv) aquisio de
material permanente, (v) equipamentos e veculos especializados; (vi) implantao de medidas pedaggicas
relacionadas ao trabalho profissionalizante do preso e do internado; (vii) formao educacional e cultural do preso
e do internado; (viii) elaborao e execuo de projetos voltados reinsero social de presos, internados e
egressos; (ix) programas de assistncia jurdica aos presos e internados carentes; (x) programa de assistncia s
vtimas de crime; (xi) programa de assistncia aos dependentes de presos e internados; (xii) participao de
representantes oficiais em eventos cientficos sobre matria penal, penitenciria ou criminolgica; (xiii)
publicaes e programas de pesquisa cientfica na rea penal, penitenciria ou criminolgica; (xiv) custos de sua
prpria gesto, excetuando-se despesas de pessoal relativas a servidores pblicos j remunerados pelos cofres
pblicos; e (xv) manuteno de casas de abrigo destinadas a acolher vtimas de violncia domstica.
119
Dado contido no voto-vista do Min. Lus Roberto Barroso proferido no RE 580.525.
120
Nesse sentido, o Projeto de Lei do Senado PLS 25/2014, da Senadora Ana Amlia (PP-RS) visa a proibir o
contingenciamento pelo governo de recursos do FUNPEN.
50
 Oramento Geral da Unio 2001- 2013
Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN

Valores Constantes (atualizados pelo I GP-DI, da FGV)

TOTAL PAGO /
TOTAL DE RP A
Ano Autorizado Empenhado Pago RP Pago TOTAL PAGO AUTORIZADO
PAGAR
%
2001 726.225.853,81 668.144.945,58 548.386.197,02 101.279.066,07 649.665.263,10 89,46% -
2002 685.232.477,45 294.336.570,01 166.610.366,09 103.772.324,19 270.382.690,28 39,46% -
2003 390.436.164,31 219.425.468,71 134.301.930,45 66.405.932,62 200.707.863,07 51,41% 99.076,12
2004 274.489.593,35 241.410.498,42 183.224.299,02 67.432.037,63 250.656.336,65 91,32% 10.283.813,84
2005 349.366.731,76 247.199.984,49 122.984.837,11 32.753.879,33 155.738.716,43 44,58% 27.557.282,66
2006 558.233.669,90 465.113.839,14 183.244.813,77 116.071.217,87 299.316.031,64 53,62% 16.954.820,86
2007 628.496.254,80 293.302.079,63 57.176.765,82 275.092.159,06 332.268.924,88 52,87% 3.320.659,12
2008 753.614.554,28 297.218.763,69 25.832.595,35 85.898.894,43 111.731.489,77 14,83% 125.891.143,67
2009 282.210.028,86 130.456.629,26 34.024.613,68 266.607.225,41 300.631.839,09 106,53% 105.732.460,27
2010 308.486.297,08 110.339.719,74 29.907.429,92 108.098.962,17 138.006.392,08 44,74% 79.198.104,78
2011 303.457.689,08 102.562.013,02 33.697.058,47 69.014.686,06 102.711.744,53 33,85% 65.590.697,60
2012 839.145.713,28 441.767.483,71 27.278.545,90 70.090.302,72 97.368.848,62 11,60% 40.167.331,11
2013* 384.205.588,00 333.466.560,08 40.779.944,97 32.849.099,85 73.629.044,82 19,16% 373.107.030,87
TOTAL 6.483.600.615,96 3.844.744.555,49 1.587.449.397,56 1.395.365.787,41 2.982.815.184,97 46,01% 373.107.030,87
Fontes: SIAFI / Siga Brasil - Elaborao: Contas Abertas
* De 2001 a 2013 at 31/12. Em 2013, consulta realizada em 09/01/2014, com o ano ainda no encerrado oficialmente no Siafi. As eventuais alteraes at o encerramento no costumam
ser relevantes.

155. Outro problema no FUNPEN o excesso de rigidez e de burocracia da Unio

para liberao de recursos aos demais entes federativos, para que desenvolvam medidas
voltadas melhoria do sistema carcerrio. Nas palavras do Conselheiro Guilherme Calmon,
supervisor do monitoramento e fiscalizao do sistema carcerrio do CNJ, a subutilizao
destes recursos nos 20 anos em que esto sendo recolhidos causada pelas exigncias rgidas
do governo federal aos estados para liberar recursos.121

156. No atual cenrio de estado de coisas inconstitucional, no admissvel o

contingenciamento de recursos do FUNPEN, que deveriam ser usados para remediar a situao
de descalabro do sistema prisional, que envolve grave leso dignidade humana de centenas
de milhares de pessoas. O uso de recursos necessrios garantia do mnimo existencial no
pode se submeter pura discricionariedade governamental. Pela mesma razo, indispensvel
que se adotem medidas visando a desburocratizar a liberao de tais recursos para os Estados,
sem prejuzo da manuteno dos mecanismos necessrios ao controle do uso de verbas pblicas.

121
Cf. Contas Abertas. Fundo Penitencirio completa 20 anos sem atingir suas finalidades Acessvel em
<http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/7530>. Cf. Documento anexo n 18 Dados sobre o Fundo
Penitencirio Nacional.

51
 -7-
MUDAR POSSVEL:
MEDIDAS QUE O STF DEVE IMPOR AOS PODERES PBLICOS

157. Os fatos e dados expostos acima evidenciam um cenrio terrvel, de dramticas

violaes a direitos fundamentais de centenas de milhares de pessoas, que tende a se agravar
ainda mais, em razo do crescimento exponencial da populao prisional. A seguir, sero
indicadas medidas que visam superao deste cenrio.

7.1. Elaborao e implementao de planos pela Unio e Estados, sob monitoramento

judicial

158. Como j salientado, so extremamente complexos os problemas que atingem o

sistema carcerrio brasileiro, e o seu equacionamento demanda uma srie de medidas, de vrios
rgos da Unio e dos Estados.

159. Por isso, e considerando tanto dficit de expertise do Poder Judicirio para
formulao de polticas pblicas, como o prprio princpio democrtico, convm atribuir
primariamente aos governos da Unio Federal, do Distrito Federal e dos Estados a incumbncia
de elaborar cada um o seu plano, visando ao enfrentamento do problema prisional ora
vivenciado. Tais planos devem estabelecer medidas objetivas, prever metas e prazos para a sua
implementao, bem como reservar os recursos necessrios para tanto, de modo a buscar o
equacionamento de questes como a superlotao dos estabelecimentos prisionais, a
precariedade das suas instalaes, a carncia e falta de treinamento adequado de pessoal nos
presdios, o excesso do nmero de presos provisrios, a prtica sistemtica de violncia contra
os detentos, a falta de assistncia material, de acesso justia, sade, educao e ao trabalho
dos presos, bem como as discriminaes diretas e indiretas praticadas contra mulheres,
minorias sexuais e outros grupos vulnerveis nas prises.

160. importante que esses planos, depois de discutidos no mbito do processo

constitucional, sejam submetidos aprovao da Corte, de forma a vincular quem os formulou.
Caso os planos no sejam apresentados, ou os seus termos sejam considerados inadequados ou

52
insuficientes, caber ao STF, evidentemente, impor as medidas substitutivas ou adicionais que
considerar apropriadas para a superao do estado de coisas inconstitucional.

161. Aprovados os planos, no deve se encerrar a a jurisdio do STF. Pelo contrrio,

fundamental que ocorra, em seguida, o monitoramento da sua implementao, como se deu
no caso dos desplazados, julgado pela Corte Constitucional colombiana, a fim de assegurar a
efetividade das solues propostas.

162. Tanto para anlise dos planos como para o subsequente monitoramento da sua
implementao, o STF poder se valer da expertise de rgo independente, com atuao na
rea, como decidiu fazer recentemente, na deciso proferida na Questo de Ordem das ADIs
4.357 e 4.425, em que se socorreu do CNJ. Tambm no presente caso, o Conselho Nacional de
Justia a instituio que detm melhores condies para desempenhar dito papel, seja pela sua
absoluta independncia em relao aos demais poderes estatais, seja pela sua aptido tcnica na
rea prisional. Afinal, o CNJ atua nesta questo h bastante tempo, e conta com um competente
Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de
Execuo de Medidas Socioeducativas.

163. O primeiro plano a ser apresentado e aprovado deve ser o nacional, uma vez que
o adequado tratamento da questo prisional em cada Estado pressupe atuao concertada com
a Unio Federal. Tal plano no deve se limitar s medidas relacionadas aos presdios federais.
Trata-se de um plano nacional, e no apenas federal, voltado superao do estado de coisas
inconstitucional em todo o sistema carcerrio brasileiro. Sugere-se que seja determinada
Presidncia da Repblica a elaborao e submisso ao STF do referido plano, em prazo de at
3 meses, e o mesmo deve visar ao equacionamento do problema carcerrio brasileiro em um
perodo mximo de 3 anos.

164. Apresentado o plano nacional, o STF deve ouvir o CNJ, o PGR, a Defensoria
Geral da Unio, o Conselho Federal da OAB e o CNMP, facultando-se a manifestao de outros
rgos e interessados. Deve, ainda, realizar audincia pblica para discuti-lo com a sociedade
civil.

165. Aps a deliberao sobre o plano nacional, com a eventual imposio de medidas
substitutivas ou adicionais, deve o STF determinar aos governos de cada Estado da Federao

53
e do Distrito Federal que tambm submetam Corte, no prazo mximo de 3 meses, os seus
prprios planos, visando ao equacionamento do estado de coisas inconstitucional do sistema
penitencirio naquela unidade federativa. Os planos estaduais e distrital, que devem se
harmonizar com o plano nacional, tambm devem conter medidas objetivas, metas, prazos e
indicao de recursos. Eles devem trabalhar com o horizonte temporal de 2 anos para
equacionamento do problema prisional na respectiva unidade da federao, de modo que, no
prazo mximo de trs anos da data da apresentao do plano nacional, o estado de coisas
inconstitucional possa ser revertido em todo o pas.

166. Os planos estaduais e distrital tambm devem ser objeto de anlise, aprovao e
subsequente monitoramento pelo STF, que, para isso, pode, mais uma vez, se valer da
assistncia do CNJ, atravs do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas. de todo recomendvel
que as audincias pblicas relativas a cada plano estadual ou distrital sejam realizadas nas
capitais das respectivas unidades federativas, de modo a viabilizar a participao da sociedade
civil local nos debates correspondentes. A conduo destas audincias pode ser delegada pelo
Ministro Relator aos seus juzes auxiliares, ou mesmo a magistrados da localidade, aplicando-
se ao caso o art. 22, II, do Regimento Interno do STF.

167. Essa tcnica decisria mais flexvel, baseada no dilogo e cooperao entre
poderes, usada com frequncia no Direito Comparado como se viu acima -, pode se revelar
mais efetiva para o equacionamento do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema
prisional do que a adoo de decises de perfil mais tradicional e ortodoxo.

7.2. Audincia de custdia

168. Como j salientado, um dos mais graves problemas do sistema prisional

brasileiro o excesso de presos provisrios. H consenso de que muitas destas pessoas no
deveriam estar presas. Existe, no Brasil, uma banalizao na decretao das prises processuais,
o que, alm de violar os direitos liberdade e presuno de inocncia, agrava
significativamente o quadro de superlotao do nosso sistema carcerrio. Uma medida que pode
aliviar significativamente este quadro a imposio da realizao de audincias de custdia a
todo o Poder Judicirio brasileiro. Tal providncia, alis, sequer depende do reconhecimento
do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema prisional.

54
169. A audincia de custdia consiste na pronta apresentao do preso ao juiz, para
que este decida sobre a juridicidade da priso. Alm de aprimorar o controle sobre a legalidade
da priso, evitando constries desnecessrias ou abusivas liberdade, ela permite que se
detectem eventuais maus-tratos praticados contra o preso, o que se afigura fundamental,
especialmente em um pas em que a tortura ainda prtica corriqueira.122 Como observou a
Diretora do Humans Rights Watch Brasil, Maria Laura Canineau, o risco de maus-tratos
frequentemente maior durante os primeiros momentos que seguem a deteno quando a polcia
questiona o suspeito123. Da porque, a no apresentao imediata do preso ao Judicirio, nas
suas palavras, torna os detentos mais vulnerveis tortura e outras formas graves de maus-
tratos cometidas por policiais abusivos.

170. O direito audincia de custdia est expressamente previsto no art. 9.3, do

Pacto dos Direitos Civis e Polticos, que determina que qualquer pessoa presa ou encarcerada
em virtude de infrao penal dever ser conduzida, sem demora, presena do juiz. A
audincia tambm foi consagrada pelo art.7. 5, do Pacto de San Jos da Costa Rica, segundo o
qual toda pessoa presa, detida ou retida deve ser conduzida, sem demora, presena de um
juiz. Tais preceitos no so meras proclamaes retricas, ou simples exortaes ao Poder
Legislativo. Eles foram incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro, quando os tratados
em questo foram internalizados, e vigoram no Brasil com hierarquia supralegal, de acordo
com a jurisprudncia do STF.124

171. certo, por outro lado, que a audincia de custdia constitui uma garantia de
direito fundamental. Portanto, ela desfruta de aplicabilidade imediata, nos termos inequvocos
do art. 5, 1, da Constituio, no dependendo de edio de lei para a produo de efeitos.
No se ignora que tramita no Congresso o Projeto de Lei n 554, de iniciativa do Senador

122
A Anistia Internacional, em documento intitulado Combatendo a Tortura. Manual de Ao. London: Amnesty
International, 2003, ressaltou: A exigncia de apresentar os detentos a uma autoridade judicial (...) aps a priso
uma salvaguarda essencial para que se preservem os direitos humanos dos prisioneiros. um meio de garantir
que as detenes sejam legais e necessrias. tambm uma salvaguarda contra a tortura: um juiz pode verificar
se h algum sinal perceptvel de maus-tratos e pode ouvir algo que o prisioneiro queira dizer. ainda uma
maneira de supervisionar a deteno por meio de controle judicial, eliminando o poder absoluto sobre um
prisioneiro, que, do contrrio, os funcionrios poderiam exercer (p. 11).
123
Maria Laura Canineau. O direito audincia de custdia de acordo com o Direito Internacional. In:
Informativo Rede Justia Criminal, Edio 05, 2013, p. 3.
124
R. E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.

55
Antonio Carlos Valadares, instituindo e regulamentando a audincia de custdia. A aprovao
do projeto, conquanto positiva, no se afigura, contudo, condio necessria para a imediata
aplicao do instituto no pas, haja vista a natureza autoaplicvel dos direitos fundamentais
consagrados no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno Interamericana de Direitos
Humanos.

172. O STF vem reconhecendo que direitos fundamentais previstos em tratados

internacionais tm aplicabilidade imediata e preponderam sobre a legislao infraconstitucional
conflitante. o que a Corte afirmou em relao vedao de priso do depositrio infiel,
estabelecida no Pacto de San Jose da Costa Rica. Como registrou o Ministro Gilmar Mendes,
em julgamento sobre a matria, diante do inequvoco carter especial dos tratados
internacionais que cuidam da proteo dos direitos humanos, no difcil entender que a sua
internalizao no ordenamento jurdico, por meio do procedimento de ratificao previsto na
Constituio, tem o condo de paralisar a eficcia jurdica de toda e qualquer disciplina
normativa infraconstitucional com ela conflitante (grifos no original). 125

173. Nada obstante, a jurisprudncia brasileira vem se orientando no sentido contrrio

aplicao imediata da garantia convencional da audincia de custdia. As decises judiciais
por vezes at mencionam o art. 7.5 da Conveno Interamericana. Porm, afirmam que, diante
da inexistncia de lei no mesmo sentido, a audincia no seria exigvel. Como se tratados
internacionais sobre direitos humanos, devidamente internalizados, fossem inteiramente
desprovidos de fora normativa (!).126

174. Saliente-se, por outro lado, que a simples comunicao da priso ao juiz, nos
termos previstos no art. 306 do Cdigo de Processo Penal, no basta para a satisfao do direito
audincia de custdia. necessrio que haja o comparecimento pessoal do preso, que deve
ter a oportunidade de se dirigir ao magistrado. o que vem decidindo reiteradamente a Corte
Interamericana de Direitos Humanos, como no caso Acosta Caldern v. Equador, em que

125
R.E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.
126
Nesse sentido, e.g., TRF da 1 Regio, 3 Turma, HC 0038979-75.2014.4.01.0000, Rel Des. Fed. Ney Bello, j.
23/09/2014; TJRJ, 4 Cmara Criminal, HC 0005208-38.2015.8.19.0000, Rel. Des. Antnio Eduardo F. Duarte, j.
10/03/2015; TJSP, 12 Cmara Criminal, HC 2224179-92.2014.8.26.0000, Rel. Des. Anglica de Almeida, j.
04/03/2015. (doc. 19)

56
averbou que o simples conhecimento por parte de um juiz de que uma pessoa est detida no
satisfaz essa garantia, j que o preso deve comparecer pessoalmente e dar a sua declarao
perante o juiz127. Na mesma linha, no caso Chaparro lvarez e Lapo Iiguez v. Equador128, a
Corte Interamericana destacou que para satisfazer a exigncia do artigo 7.5 de ser levado
ante um juiz, a autoridade judicial deve ouvir pessoalmente o preso e valorar todas as
explicaes que este fornea, para decidir se procede a libertao ou a manuteno da
privao de liberdade.

175. por isso que deve ser louvada a iniciativa do Conselho Nacional de Justia,
capitaneada pelo seu Presidente, Ministro Ricardo Lewandowski, de buscar a implementao
das audincias de custdia nos tribunais nacionais, por intermdio do Projeto Audincia de
Custdia.129 certo, todavia, que a realizao das audincias de custdia no pode depender
da aceitao deste belo projeto pelos tribunais, nem ocorrer por meio de implementao
progressiva, atravs de projetos-piloto130. Trata-se, afinal, de um direito fundamental, de
aplicabilidade imediata. Portanto, necessrio universalizar prontamente o instituto, de modo
a viabilizar a sua efetiva fruio por todos os presos.

176. Inclusive porque, a experincia at agora com as audincias de custdia,

decorrente da feliz iniciativa do CNJ, tem relevado que se trata de medida extremamente eficaz
para a tutela dos direitos fundamentais dos presos, que pode ter um impacto significativo sobre
os problemas da banalizao da priso provisria e da superlotao dos presdios brasileiros.131

127
Acosta Caldern v. Equador. Sentena de 25.06. 2005.
128
Chaparro lvarez e Lapo Iiguez v. Equador. Sentena de 21.11.2007.
129
Cf. Termo de cooperao tcnica celebrado entre o Conselho Nacional de Justia, o Ministrio da Justia e o
Instituto de Defesa do Direito de Defesa acerca das audincias de custdia. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/termoAudCustodia.pdf>

130No procedimento de controle administrativo 0000810-77.2015.2.00.0000, o prprio CNJ afirmou a adeso

facultativa dos tribunais ao referido projeto, bem como a sua implementao progressiva por meio de projetos-
piloto: (...) a adoo do projeto progressiva e escalonada, e leva em considerao a necessidade de
disponibilizao de recursos humanos e estrutura fsica para a sua implementao. Ademais (...) a adeso dos
Tribunais ao referido projeto ser voluntria, no tendo o referido projeto, portanto, carter impositivo (doc.
20). Disponvel tambm em <www.jota.info/cnj-rejeita-suspender-audiencias-de-custodia>.

131
De acordo com notcia publicada no jornal O Estado de So Paulo, cerca de 40% das prises em flagrante
realizadas pela Polcia foram invalidadas pelo TJ/SP, no primeiro dia de experincia com a audincia de custdia
naquele tribunal. Cf. http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,audiencia-de-custodia-revoga-40-das-
prisoes,1655034.

57
177. No h uma definio exata do que seja a conduo sem demora do preso
presena de autoridade judiciria competente. A Corte Interamericana j decidiu, no caso
Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico,132 que a apresentao do preso ao juiz em prazo
de 5 dias se afigurava incompatvel com a conduo sem demora. Um prazo adequado, que
vem sendo adotado pelo CNJ no Projeto Audincia de Custdia, o de 24 horas. Este prazo j
foi considerado compatvel com o Pacto de San Jos da Costa Rica pela Corte
Interamericana,133 e tem a vantagem de coincidir com o que foi definido pelo legislador para a
submisso da priso em flagrante apreciao judicial (art. 306, 1, CPP), bem como com o
que est previsto no PL 554, em trmite no Congresso Nacional.

178. Assim, deve-se postular ao STF que afirme a aplicabilidade imediata do direito
audincia de custdia, prevista no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno
Interamericana de Direitos Humanos, impondo a sua realizao por todo o Poder Judicirio
brasileiro.

7.3. Considerao do estado de coisas inconstitucional na deciso sobre a priso

provisria. Necessidade de fundamentao das decises que no aplicarem medidas
cautelares diversas da priso.

179. A cultura do encarceramento, presente no Judicirio brasileiro, encontra-se to

entranhada na mentalidade dos juzes e na prtica forense que consegue sabotar a eficcia de
inovaes legislativas consentneas com a Constituio. o caso da Lei n 12.403/2011, que
alterou o art. 319 do Cdigo de Processo Penal, para introduzir medidas cautelares penais
alternativas priso, como a monitorao eletrnica. Esta lei, que concretiza o princpio da
proporcionalidade no campo processual penal, infelizmente no pegou: os juzes continuam
adotando como regra a decretao da priso, revelia da Constituio, da lei e das normas
internacionais, desprezando a possibilidade de adoo de providncias alternativas. o que
registrou com propriedade Gilmar Ferreira Mendes:

Sobre o modelo da priso provisria, travamos uma luta intensa no

Conselho Nacional de Justia, concebendo, inclusive, o projeto de lei
que resultou na Lei 12.403/2011, para que aprovssemos as medidas

132
Caso Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico. Sentena de 26 de novembro de 2010.
133
Caso Lpez lvarez v. Honduras. Sentena de 1 de fevereiro de 2006.
58
 cautelares alternativas priso provisria. At hoje, contudo, no se
identificam os reflexos dessa alterao.
A toda hora nos deparamos, no STF, com situaes de priso
provisria que poderia ter sido substituda por alguma medida
alternativa. H uma srie de medidas cautelares previstas na referida
Lei, entre elas, o monitoramento eletrnico, medida, contudo, ainda
pouco utilizada e que, se adequadamente implantada, poderia reduzir,
significativamente, a superlotao carcerria.134

180. Se, em cenrio de normalidade, a priso provisria j deveria ser empregada com
grande parcimnia, haja vista o peso superlativo da liberdade e da presuno de inocncia na
escala dos valores constitucionais, a moderao se impe com intensidade ainda maior no
presente contexto, em que as prises so verdadeiros infernos dantescos.

181. que o processo de interpretao e aplicao de normas jurdicas no pode se

desvincular da realidade emprica sobre a qual incide. Por isso, ao prestarem a jurisdio penal,
os juzes no podem fechar os seus olhos para a realidade, em que o aprisionamento
sabidamente importa em gravssima leso dignidade dos detentos, que so confinados em
masmorras superlotadas, sem qualquer separao dos presos definitivos. Neste cenrio, a priso
provisria s admissvel em hipteses extremas, em que a medida no apenas se afigure
indispensvel, como tambm assegure benefcios sociedade que sobrepujem as serssimas
restries aos direitos do preso que ela enseja que so, na prtica, muito mais graves do que
aquelas previstas pela ordem jurdica.

182. Tal contexto, alm de justificar a extrema moderao no recurso priso

provisria, demanda tambm que haja um maior cuidado no que toca respectiva
fundamentao, exigindo-se um elevado nus argumentativo para a sua justificao.
essencial, ademais, que haja motivao em cada caso de no aplicao de medidas cautelares
alternativas priso.

183. Esta uma exigncia que deriva da imposio constitucional de motivao das
decises judiciais (art. 93, IX, CF). O dever de motivao, inerente ao Estado de Direito, ainda
mais intenso em caso de decises que acarretem graves restries a direitos fundamentais, como
ocorre na priso provisria.

134
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 2.
59
184. Pela fundamentao, deve ser possvel aferir e controlar a compatibilidade da
priso com o princpio da proporcionalidade, o que pressupe o exame da suficincia ou no de
medidas alternativas menos gravosas, previstas pelo prprio legislador. Porm, esta imposio
no vem sendo observada pelos juzes brasileiros, que, ao decretarem prises provisrias, no
mais das vezes nem cogitam da aplicao de medidas cautelares alternativas.

185. No foi por outra razo que o Ministro Ricardo Lewandowski encaminhou, em
janeiro de 2014, proposta ao Ministrio da Justia sugerindo ao governo a apresentao de
projeto de lei ao Congresso Nacional, modificando o Cdigo de Processo Penal para prever
expressamente a necessidade de fundamentao judicial para a no aplicao das medidas
cautelares alternativas, em cada caso de deciso sobre priso provisria. Ao apresentar a sua
proposta, o Ministro Lewandowski consignou que ela baseada na jurisprudncia desta
Suprema Corte a qual considera a priso, antes do trnsito em julgado da condenao,
medida excepcional, que somente pode ser decretada se cabalmente demonstrada a sua
necessidade, com base nos elementos do caso concreto, acrescentando ainda que a medida
poder contribuir para solucionar o grave problema da superlotao dos estabelecimentos
prisionais em nosso Pas.135

186. A apresentao da proposta foi uma excelente iniciativa e a aprovao pelo

Congresso da medida sugerida seria uma tima notcia para a agenda dos direitos humanos e
da segurana pblica no pas. Sem embargo, a alterao em questo apenas explicitaria o que
j decorre do sistema constitucional e da jurisprudncia do prprio STF, como bem revelou a
manifestao do Ministro Ricardo Lewandowski. Na verdade, o dever constitucional de
motivao das decises judiciais, o princpio da proporcionalidade e a excepcionalidade da
priso provisria j so suficientes para que se reconhea a necessidade de fundamentao para
a no aplicao das cautelares alternativas priso, em cada caso em que seja esta decretada ou
mantida, antes do trnsito em julgado da condenao criminal.

187. Da porque, deve-se postular ao STF o reconhecimento de que (a) no atual

cenrio, em que a priso envolve quase sempre gravssimas leses aos direitos fundamentais do

135
Ofcio 0015/2014 GP, de 31 de janeiro de 2014. (doc. 21). Disponvel tambm em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Oficio00152014GP.pdf>.

60
detento, a sua decretao, antes do trnsito em julgado da sentena condenatria, s se justifica
em casos absolutamente excepcionais; e (b) de que os juzes so obrigados a fundamentar a no
aplicao de medidas cautelares alternativas priso, a cada vez que decretam ou mantm
prises antes da condenao penal definitiva. Tais providncias independem do reconhecimento
do estado de coisas inconstitucional.

7.4. Considerao do estado de coisas inconstitucional na aplicao e execuo da pena

188. No Estado Democrtico de Direito, que leva srio os direitos fundamentais, as

penas devem se conformar ao princpio da humanidade. So vedadas as penas cruis, como
proclama a Constituio (art. 5, XLVII, e), e o exame desta crueldade no deve se limitar ao
plano formal e abstrato. Afinal, a Constituio no mera pea retrica, mas objetiva regular a
realidade social subjacente, que o intrprete no pode ignorar no momento de aplicao dos
seus preceitos.

189. por isso que, como consignou Juarez Cirino dos Santos, o princpio da
humanidade no se limita a proibir a abstrata cominao e aplicao de penas cruis ao
cidado livre, mas probe tambm a concreta execuo cruel de penas legais ao cidado
condenado, tais como as condies desumanas e indignas, em geral, da execuo das penas
na maioria absoluta das penitencirias e cadeias pblicas brasileiras136. Em outras palavras,
ao avaliar a crueldade das penas, os juzes devem olhar no apenas os seus contornos
abstratamente previstos nos textos legais, mas o contexto concreto da sua aplicao137.

190. Outro princpio bsico do Direito Penal, que tem fundamento direto na
Constituio e na prpria ideia de justia, o de que as penas devem ser proporcionais
gravidade do ilcito cometido. Tal exigncia tambm constitui decorrncia inarredvel do
Estado de Direito e do princpio da dignidade da pessoa humana. Como afirmou o Tribunal
Constitucional alemo, cada punio deve observar uma relao razovel com a gravidade

136
Juarez Cirino dos Santos. Direito Penal. Parte Geral. 6 ed., Curitiba: ICPC, 2014, p. 31.
137
Veja-se, neste sentido, o alentado estudo de Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e
Extino Antecipada da Pena. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

61
do crime e a culpa do agente. (...) O Estado no pode converter o criminoso em objeto da
preveno criminal, em detrimento do seu direito constitucionalmente protegido ao respeito e
valor social.138 A proporcionalidade da pena, tal como a humanidade, no deve ser aferida
apenas de modo abstrato. Pena proporcional aquela cujo efetivo cumprimento - nas suas
concretas condies guarda equivalncia com a leso ao bem jurdico tutelado pela norma
penal e com a culpabilidade do agente139.

191. O sistema prisional brasileiro est em colapso e as penas privativas de liberdade

so sistematicamente cumpridas em condies degradantes, como se afirmou tantas vezes nesta
pea. Esta uma realidade que no pode ser ignorada na aplicao das normas penais.

192. A considerao dessa realidade no traduz mera faculdade judicial. Trata-se

antes de exigncia constitucional, que deve ser reconhecida pelo STF e imposta aos juzes e
tribunais brasileiros. que, de acordo com lio doutrinria de Lus Roberto Barroso, o
princpio [da proporcionalidade] pode operar, tambm, no sentido de permitir que o juiz
gradue o peso da norma, em determinada incidncia, de modo a no permitir que ela produza
um resultado indesejado pelo sistema, fazendo assim a justia do caso concreto.140

193. Na hiptese, a considerao da realidade carcerria impe aos juzes que, na

aplicao da pena, deem absoluta preferncia s sanes alternativas priso. Afinal, por
imperativo constitucional cumpre evitar a submisso de pessoas a tratamentos desumanos e
degradantes e isso que quase sempre ocorre nos estabelecimentos prisionais brasileiros. Se,
no presente cenrio, enviar uma pessoa para a priso submet-la muito provavelmente a
tratamento que viola a sua dignidade, e no apenas a restries juridicamente autorizadas sua
liberdade, o Estado no deve faz-lo, a no ser em casos excepcionais, e sempre pelo mnimo
de tempo necessrio.141

138
45 BVerfGE 187.
139
Cf. Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e Extino Antecipada da Pena. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008.
140
Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. Rio de Janeiro: Ed. Saraiva, 2013, p.
329.
141
Esta afirmao nada tem de radical. Pelo contrrio, se a dignidade humana for concebida como um princpio
absoluto, como proclama parte da doutrina, nenhuma pena privativa de liberdade poderia ser decretada, at que se
assegurassem condies dignas para o seu cumprimento.

62
194. Mas no s. Como se sabe, a lei penal comina em abstrato as penas mnima e
mxima para cada infrao criminal, partindo de uma premissa implcita: supe-se que as penas
sero cumpridas na forma prescrita pelas normas vigentes. A equao legislativa se assenta em
um juzo abstrato de proporcionalidade, no qual se busca uma certa correspondncia entre a
gravidade da sano a ser infligida e o desvalor da ao do agente.

195. Porm, quando se altera radicalmente essa premissa implcita, a equao se

desfigura. Em outras palavras, uma pena abstratamente proporcional pode se tornar
manifestamente desproporcional quando cumprida em condies muita mais gravosas do que
aquelas estabelecidas pelo ordenamento. Certamente uma sano muito mais severa, por
exemplo, passar cinco anos trancafiado em uma masmorra medieval imunda e superlotada,
do que cumprir o mesmo tempo de pena privativa de liberdade numa instituio que observe
escrupulosamente as regras da Lei de Execuo Penal. Esse desajuste precisa ser recalibrado
judicialmente, sob pena de ofensa proporcionalidade da sano.

196. No se trata de desprezar os termos e limites da lei penal. Mas, para que a prpria
proporo sancionatria vislumbrada pelo legislador seja mantida, o aumento ftico da
intensidade da pena isto , o agravamento das condies reais em que se d o seu
cumprimento, em comparao com o que prev a legislao demanda que a respectiva
durao seja diminuda, de forma correspondente. A matemtica elementar.

197. O Professor Juarez Tavares, no magnfico parecer acostado a esta ADPF, tratou
o tema com a acuidade de costume:

75. Em suma, impe-se reconhecer que o valor mximo de imputao de

culpa somente pode se dar em decorrncia direta do desvalor do injusto, ou
seja, da extenso da leso ao bem jurdico e do grau de autonomia do
indivduo. Em outras palavras, no admissvel que o valor concreto da
afirmao da culpabilidade ultrapasse o desvalor resultante da ao tpica e
ilcita.

76. Por outro lado, tal valor mximo no pode ser tomado de
maneira definitiva, uma vez que, em desfavor do sentenciado, concorrem
caractersticas estruturais de funcionamento do sistema de justia criminal e,
cumulativamente, podem igualmente ser considerados propsitos preventivos
(sempre) minimizadores da punio.
(...)

63
 78. Nesse sentido, agregar em tal equao as condies concretas de
cumprimento da pena corresponde a um legtimo confronto emprico das
categorias doutrinrias tradicionais. Para tanto, pode-se valer de duas
consideraes, ou estratgias tericas, as quais, em suma, resultam em uma
mesma concluso.

79. A primeira estratgia corresponde apartao de dois conceitos de

pena: uma pena ficta isto , tal como cominada abstratamente ou
traduzida em concreto pelo Poder Judicirio e uma pena real.

80. A pena ficta, conforme se pode inferir, possui um valor numrico, o

qual reflete, primariamente, um valor abstrato decorrente da avaliao
discricionria do Poder Legislativo e, secundariamente, uma medida da
intensidade lesiva na melhor das hipteses da conduta realizada.

81. Em se considerando, no entanto, que a prtica penitenciria no

pode agregar ao sentenciado um sofrimento maior do que a prpria privao
de liberdade representa, no se mostra crvel, na quadra atual de desmantelo
do sistema carcerrio brasileiro, considerar que o valor nominal da pena
guarda plena correspondncia com a realidade. O discurso jurdico-penal,
para legitimar-se, deve ser confrontado empiricamente. Assumir, portanto,
que a pena aplicada em concreto, ou cominada em abstrato, possui um
carter aflitivo intrnseco a priori corresponderia ao reconhecimento
implcito de que, com a pena criminal, se lesiona, exclusiva e simplesmente,
a liberdade do sentenciado, o que, evidentemente, uma afirmao falsa.

82. Note-se: o cumprimento de dez anos de pena em regime fechado, nas

condies descritas na primeira seo deste parecer, pode ser equiparado
priso em estabelecimento adequado pelo mesmo perodo de tempo?
inequvoco que o carter aflitivo de ambas as situaes hipotticas
empiricamente distinto, dado de realidade esse que deve ser incorporado pelo
discurso jurdico-penal, sob o risco de se perpetuar a ilegitimidade de sua
reproduo.

83. Assim, vale reconhecer a existncia de um outro conceito de punio,

isto , a pena real. Tal conceito deve assimilar realisticamente as condies
locais de cumprimento da privao de liberdade, tais quais a superlotao,
as deficincias infraestruturais, a escassez de recursos, a falta de pessoal
especializado, etc. Esse reconhecimento, pois, implica um necessrio
redimensionamento do valor nominal da pena, ou seja, uma reduo
proporcional desse valor, de forma a equiparar a aflio ficta aflio real.
H precedentes nesse sentido. A Corte Suprema de Israel, por exemplo, j
decidiu que uma pessoa condenada por roubo, que teve que ficar em
isolamento, em razo de sua condio de transgnero, deveria ter sua pena
diminuda em 1/3 do total da condenao, haja vista a rudeza excepcional das
condies carcerrias.

198. O juzo da execuo penal o que tem as melhores condies para aquilatar a
desproporo entre a pena em cumprimento e a leso ao bem jurdico penalmente tutelado.
que, embora os problemas existentes no sistema carcerrio brasileiro sejam generalizados,
existem instituies prisionais em que as condies so muito piores do que outras. O juzo da

64
execuo, por deter a informao sobre o local ou locais em que cada condenado cumpriu e
cumpre a sua pena, est aparelhado para fazer esta avaliao da proporcionalidade in concreto.

199. Da porque, presente o desajuste entre as condies de efetivo cumprimento da

pena e aquelas impostas pela ordem jurdica - e pressupostas pela sentena condenatria -, deve
ser reconhecido ao juzo da execuo o poder-dever de, concretizando o princpio da
proporcionalidade, abrandar as exigncias temporais para a fruio de certos benefcios, como
a progresso de regime prisional, a suspenso condicional da pena e o livramento condicional,
bem como para reconhecer o cumprimento antecipado da pena

200. Pode-se considerar, por exemplo, que as condies de uma instituio so to

degradantes, que cada 3 dias cumpridos naquela priso equivalem a 4 dias de pena. Mas, em
relao a outro estabelecimento prisional, cujas condies sejam razoavelmente adequadas ao
que prescreve a legislao, tal providncia no se justificaria.

201. Os juzes da execuo penal, por outro lado, tm o dever de ofcio de inspecionar
mensalmente os estabelecimentos prisionais da regio em que exercem a sua jurisdio (art. 66,
VII, LEP), possuindo, portanto, aptido para aferir as respectivas condies. De todo modo,
tambm podem se socorrer de avaliaes j existentes sobre cada estabelecimento prisional,
que so periodicamente realizadas no mbito do Conselho Nacional de Justia142. Tais
avaliaes do CNJ, conquanto no vinculantes, fornecem parmetros que no s podem facilitar
esta atividade dos juzes da execuo penal especialmente quando lidarem com presos
transferidos de outras regies como tambm auxiliar o eventual controle jurisdicional das
respectivas decises.

202. Em julgamento ainda em curso, atinente responsabilidade civil do Estado em

razo do encarceramento de detentos em condies degradantes, o Ministro Luis Roberto
Barroso empregou raciocnio similar, para sugerir que, ao invs de a reparao ao preso ocorrer
em dinheiro, ela deveria se dar, prioritariamente, pela remio da pena. Confira-se:

110. (...) o tempo de pena cumprido em condies degradantes e

desumanas deve ser valorado de forma diversa do tempo cumprido nas

142
Tais avaliaes esto disponveis em <http://www.cnj.jus.br/geo-cnj-
presidios/?w=1024&h=768&pular=false>.

65
 condies normais, previstas em lei. Parece ntido que a situao
calamitosa dos crceres brasileiros agrava a pena imposta ao preso e
atinge de forma mais intensa a sua integridade fsica e moral. Nesse
sentido, a reduo do tempo de priso nada mais do que o
restabelecimento da justa proporo entre delito e pena que havia sido
quebrada por fora do tratamento imprprio suportado pelo detento.

111. Essa lgica no estranha ao ordenamento jurdico brasileiro. Ao

contrrio, trata-se da mesma ratio adotada na concesso de
aposentadoria especial a quem tenha trabalhado em condies que
prejudiquem a sade ou a integridade fsica. Nesses casos, por
autorizao constitucional expressa (arts. 40, 4, III e 201, 1, CF),
adotam-se critrios diferenciados para a contagem do tempo de
contribuio de modo que os segurados possam se aposentar mais
cedo, afastando-se das atividades nocivas. A concesso do benefcio
previdencirio justifica-se exatamente pela presuno que a exposio
a agente biolgicos, fsicos e qumicos causa um desgaste maior a esses
trabalhadores, de modo que, como j decidiu esta Corte, no se lhes
pode exigir o cumprimento do mesmo tempo de contribuio que
aqueles empregados que no se encontram expostos a nenhum agente
nocivo. O benefcio configura, portanto, uma compensao legal,
que se presta a reparar o segurado sujeito a condies laborais
inadequadas. Como se v, trata-se de lgica muito semelhante, se no
idntica, da remio da pena como forma de compensar os danos
morais sofridos143

203. Na sesso do STF em que o referido voto foi proferido, uma crtica dirigida por
alguns ministros engenhosa soluo proposta pelo Ministro Barroso ligou-se dificuldade de
se conceder, em ao de reparao civil de danos, um benefcio no mbito da execuo penal.
Essa crtica, todavia, no se aplica ao presente caso, em que tambm se prope a reduo do
tempo de pena em razo das condies indignas do seu cumprimento. que o presente processo
objetivo, e no busca viabilizar a reparao dos danos morais infligidos aos presos, mas sim,
neste ponto, obter medida que enseje a conformao da pena privativa de liberdade, tal como
efetivamente cumprida, ao princpio constitucional da proporcionalidade.

204. Para evitar abusos e impor alguma padronizao a esse controle de

proporcionalidade in concreto da pena durante o seu cumprimento, o STF pode estabelecer
balizas para a atuao dos juzes da execuo penal. No voto acima referido, o Ministro Barroso
props a instituio de um critrio para a reduo da pena, valendo-se de analogia com o

143
Voto-vista no R.E. 580.252.

66
tratamento dado remio na Lei de Execuo Penal: o mximo de 1 dia de pena para 3 dias
de encarceramento, e o mnimo de 1 dia para 7, a depender do grau de degradao das condies
da priso.144Este ou algum outro parmetro semelhante pode ser imposto pelo STF, que tem
ainda a possibilidade de delegar ao CNJ a formulao de proposta de critrio, para a sua
posterior aprovao.

205. Vale ressaltar que a ideia de considerar as condies degradantes do

cumprimento da pena, para reduzi-la em fase de execuo, no indita no Direito Comparado.
Ela foi empregada na Itlia, em cumprimento deciso emanada da Corte Europeia de Direitos
Humanos no caso Torregiani et autres c. Italie145, j anteriormente citada. No referido caso, a
Itlia fora condenada em razo da superpopulao e das condies degradantes das suas prises,
a formular e adotar, no prazo de um ano, um conjunto de medidas voltadas ao equacionamento
do problema. Dentre as diversas medidas que o governo italiano adotou, figura a previso de
que o juiz da execuo penal, a ttulo de compensao, deve abater um dia de pena para cada
dez que tenham sido cumpridos por detentos em condies consideradas degradantes, luz dos
parmetros definidos pela Corte Europeia de Direitos Humanos.146

206. Em linha semelhante, a Suprema Corte de Israel, em caso julgado em 2013,

reduziu de 15 para 10 meses a pena de priso por roubo imposta a uma transexual, em razo do
fato de que ela estava sendo mantida isolada, como meio de proteo diante das ameaas de
outros detentos. A Corte israelense considerou que as condies especialmente severas da
priso justificavam a reduo da pena no mbito da execuo penal147.

207. Ademais, a considerao da realidade prisional na aplicao e execuo da pena

tambm se ajusta teleologia da sano penal, que no pode ser vista, no Estado Democrtico

144
O teto de 1 dia de remio para 3 dias de pena foi extrado do art. 126 da LEP, e o piso de 1 dia para 7 foi
construdo a partir da remio decorrente da leitura pelo detento, disciplinada pela Portaria Conjunta Depen/CJF
n 276/2012.

145
Caso Torreggiani et autres c.. Itlia (Requtes ns. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09,
35315/10 e 37818/10), julgado em 8.01.2013.
146
Tais medidas, narradas pela Corte Europeia de Direitos Humanos no caso Gennaro Stella c. Italie (Requte n
49169/09), julgado em 16 de setembro de 2014, foram consideradas suficientes por aquele tribunal internacional.
147
Fonte: Association for Prevention of Torture. LGBTI persons deprived of their liberty: a framework for
monitoring, p. 11, acessvel em http://www.hrc.co.nz/files/9714/2550/8291/APT_2014_.

67
de Direito, como um simples castigo voltado a infligir sofrimento em quem cometeu um ilcito
criminal. A pena, ao menos hipoteticamente, alm do seu carter retributivo, destina-se a
prevenir a prtica de outros crimes e a ressocializar o agente.148 E, na ordem jurdica nacional,
a funo de ressocializao deve ter primazia, em razo da determinao constante no art. 5.6
da Conveno Interamericana de Direitos Humanos que, como sabido, desfruta no pas de
hierarquia supralegal: As penas privativas de liberdade tero como finalidade essencial a
reforma e a readaptao social dos condenados.

208. Ocorre que, como j exposto, as condies do nosso sistema carcerrio retiram
do cumprimento da pena qualquer potencial ressocializante.149 Os presos, em geral, saem do
crcere muito mais perigosos do que quando entraram, e marcados por um estigma que os
acompanhar pelo resto de suas vidas.

209. Por tais razes, cabe determinar aos juzes e tribunais brasileiros que levem em
considerao as dramticas condies do sistema prisional do pas na aplicao e execuo das
penas. No contexto da aplicao da pena, tais condies devem resultar na atribuio de
absoluta prioridade na aplicao de penas alternativas priso. No mbito da execuo penal,
tal considerao deve ocorrer por meio do abrandamento proporcional dos requisitos temporais
para fruio de direitos e benefcios, e na possibilidade de reconhecimento do cumprimento
antecipado da pena. Para essa atividade judicial de ajuste da proporcionalidade da pena diante
das condies degradantes de encarceramento, o STF pode estabelecer parmetros para os
juzes da execuo penal, tais como aqueles sugeridos pelo Ministro Barroso no voto proferido
no RE. 580.252, ou ento atribuir ao CNJ a sua formulao, para posterior aprovao pela Corte.

148
No cabe adentrar, aqui, no complexo debate sobre as finalidades manifestas e latentes - da pena, versado
com profundidade no parecer do Prof. Juarez Tavares, anexo a esta pea. Destaque-se, to somente, que, segundo
a doutrina, o art. 59 do Cdigo Penal, ao prever que o juiz fixar a pena conforme seja necessrio e suficiente
para a reprovao e preveno do crime, adotou uma teoria unificada sobre as funes da pena, em que se
combinam retribuio, preveno geral e preveno especial, abrangendo esta ltima a correo do autor do fato,
pela sua ressocializao.
149
O potencial ressocializador da pena de priso j bastante discutvel para dizer o mnimo em um contexto
de normalidade institucional, em que os estabelecimentos prisionais funcionem de acordo com as normas vigentes.
No cenrio de descalabro hoje vivenciado, ele no passa de quimera. No por outra razo, Zaffaroni chamou as
prises de mquinas de deteriorar (Eugenio Raul Zaffaroni. Em busca das penas perdidas: a perda de
legitimidade do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 1991, pp. 135-137).

68
 -8-
DA MEDIDA CAUTELAR

210. Diante do exposto, configurada a verossimilhana das alegaes de fato e de

Direito constantes nesta ADPF, bem como caracterizada a necessidade de adoo urgente de
medidas voltadas ao equacionamento das gravssimas violaes aos direitos fundamentais dos
presos brasileiros, em seu proveito e em prol da segurana de toda a sociedade, requer o
Arguente, com fundamento no art. 5 da Lei n 9.882/99, a concesso de medida cautelar, a fim
de que esta Corte Suprema, at o julgamento definitivo da ao:

a) Determine a todos os juzes e tribunais que, em cada caso de decretao ou

manuteno de priso provisria, motivem expressamente as razes que impossibilitam a
aplicao das medidas cautelares alternativas privao de liberdade, previstas no art. 319 do
Cdigo de Processo Penal.

b) Reconhea a aplicabilidade imediata dos arts. 9.3 do Pacto dos Direitos Civis
e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, determinando a todos os
juzes e tribunais que passem a realizar audincias de custdia, no prazo mximo de 90 dias, de
modo a viabilizar o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria em at 24 horas
contadas do momento da priso.

c) Determine aos juzes e tribunais brasileiros que passem a considerar

fundamentadamente o dramtico quadro ftico do sistema penitencirio brasileiro no momento
de concesso de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo de execuo penal.

d) Reconhea que como a pena sistematicamente cumprida em condies

muito mais severas do que as admitidas pela ordem jurdica, a preservao, na medida do
possvel, da proporcionalidade e humanidade da sano impe que os juzes brasileiros
apliquem, sempre que for vivel, penas alternativas priso.

e) Afirme que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de abrandar os

requisitos temporais para a fruio de benefcios e direitos do preso, como a progresso de
regime, o livramento condicional e a suspenso condicional da pena, quando se evidenciar que
as condies de efetivo cumprimento da pena so significativamente mais severas do que as

69
previstas na ordem jurdica e impostas pela sentena condenatria, visando assim a preservar,
na medida do possvel, a proporcionalidade e humanidade da sano.

f) Reconhea que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de abater tempo

de priso da pena a ser cumprida, quando se evidenciar que as condies de efetivo
cumprimento da pena foram significativamente mais severas do que as previstas na ordem
jurdica e impostas pela sentena condenatria, de forma a preservar, na medida do possvel, a
proporcionalidade e humanidade da sano.

g) Determine ao Conselho Nacional de Justia que coordene um ou mais

mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos os processos de execuo
penal em curso no pas que envolvam a aplicao de pena privativa de liberdade, visando a
adequ-los s medidas e e f acima.

h) Imponha o imediato descontingenciamento das verbas existentes no Fundo

Penitencirio Nacional FUNPEN, e vede Unio Federal a realizao de novos
contingenciamentos, at que se reconhea a superao do estado de coisas inconstitucional do
sistema prisional brasileiro.

-9-
PEDIDO DEFINITIVO

211. Em face do exposto, espera o Arguente que o Supremo Tribunal Federal

promova a oitiva (I) da Unio Federal, do Distrito Federal e de todos os Estados da Federao,
responsveis pelos atos e omisses acima descritos, que caracterizam o estado de coisas
inconstitucional do sistema prisional brasileiro; (II) do Advogado-Geral da Unio e (III) do
Procurador-Geral da Repblica.

212. Por fim, espera o Arguente seja julgada procedente a presente Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental, de modo a:

a) Declarar o estado de coisas inconstitucional do sistema penitencirio

brasileiro.

70
 b) Confirmar as medidas cautelares aludidas acima.

c) Determinar ao Governo Federal que elabore e encaminhe ao STF, no prazo

mximo de 3 meses, um plano nacional (Plano Nacional) visando superao do estado de
coisas inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro, dentro de um prazo de 3 anos.

O Plano Nacional dever conter propostas e metas especficas para a superao

das graves violaes aos direitos fundamentais dos presos em todo o pas, especialmente no que
toca (i) reduo da superlotao dos presdios; (ii) conteno e reverso do processo de
hiperencarceramento existente no pas; (ii) diminuio do nmero de presos provisrios; (iii)
adequao das instalaes e alojamentos dos estabelecimentos prisionais aos parmetros
normativos vigentes, no que tange a aspectos como espao mnimo, lotao mxima,
salubridade e condies de higiene, conforto e segurana; (iv) efetiva separao dos detentos
de acordo com critrios como sexo, idade, situao processual e natureza do delito; (v) garantia
de assistncia material, de segurana, de alimentao adequada, de acesso justia, educao,
assistncia mdica integral e ao trabalho digno e remunerado para os presos; (vi) contratao
e capacitao de pessoal para as instituies prisionais; (vii) eliminao de tortura, de maus
tratos e de aplicao de penalidades sem o devido processo legal nos estabelecimentos
prisionais; (viii) adoo de medidas visando a propiciar o tratamento adequado para grupos
vulnerveis nas prises, como mulheres e populao LGBT.

O Plano Nacional deve conter, tambm, a previso dos recursos necessrios para
a implementao das suas propostas, bem como a definio de um cronograma para a efetivao
das medidas de incumbncia da Unio Federal e de suas entidades.

d) Submeter o Plano Nacional anlise do Conselho Nacional de Justia, da

Procuradoria Geral da Repblica, da Defensoria Geral da Unio, do Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, e de outros rgos e
instituies que queiram se manifestar sobre o mesmo, alm de ouvir a sociedade civil, por
meio da realizao de uma ou mais audincias pblicas.

e) Deliberar sobre o Plano Nacional, para homolog-lo ou impor medidas

alternativas ou complementares, que o STF reputar necessrias para a superao do estado de
coisas inconstitucional. Nesta tarefa, a Corte pode se valer do auxlio do Departamento de

71
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas
Socioeducativas do Conselho Nacional de Justia.

f) Aps a deliberao sobre o Plano Nacional, determinar ao governo de cada

Estado e do Distrito Federal que formule e apresente ao STF, no prazo de 3 meses, um plano
estadual ou distrital, que se harmonize com o Plano Nacional homologado, e que contenha
metas e propostas especficas para a superao do estado de coisas inconstitucional na
respectiva unidade federativa, no prazo mximo de 2 anos. Cada plano estadual ou distrital deve
tratar, no mnimo, de todos os aspectos referidos no item c supra, e conter previso dos
recursos necessrios para a implementao das suas propostas, bem como a definio de um
cronograma para a efetivao das mesmas.

g) Submeter os planos estaduais e distrital anlise do Conselho Nacional de

Justia, da Procuradoria Geral da Repblica, do Ministrio Pblico da respectiva unidade
federativa, da Defensoria Geral da Unio, da Defensoria Pblica do ente federativo em questo,
do Conselho Seccional da OAB da unidade federativa, e de outros rgos e instituies que
queiram se manifestar. Submet-los, ainda, sociedade civil local, em audincias pblicas a
serem realizadas nas capitais dos respectivos entes federativos, podendo a Corte, para tanto,
delegar a realizao das diligncias a juzes auxiliares, ou mesmo a magistrados da localidade,
nos termos do art. 22, II, do Regimento Interno do STF.

h) Deliberar sobre cada plano estadual e distrital, para homolog-los ou impor

outras medidas alternativas ou complementares que o STF reputar necessrias para a superao
do estado de coisas inconstitucional na unidade federativa em questo. Nessa tarefa, mais uma
vez, a Corte Suprema pode se valer do auxlio do Departamento de Monitoramento e
Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas do
Conselho Nacional de Justia.

i) Monitorar a implementao do Plano Nacional e dos planos estaduais e

distrital, com o auxlio do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas do Conselho Nacional de
Justia, em processo pblico e transparente, aberto participao colaborativa da sociedade
civil, at que se considere sanado o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional
brasileiro.

72
 j) Nos termos do art. 6 e da Lei 9.882, o Arguente requer, ainda, a produo
de toda prova eventualmente necessria ao deslinde desta Arguio, tais como a requisio de
informaes adicionais e designao de perito ou comisso de peritos.

Deixa-se de atribuir valor causa em razo da impossibilidade de sua fixao.

P. deferimento.

Rio de Janeiro, 26 de maio de 2015.

DANIEL SARMENTO
OAB/RJ n 73.032

MARA FERNANDES JULIANA CESARIO ALVIM GOMES

OAB/RJ 134.821 OAB/RJ n 173.555

HUMBERTO LAPORT DE MELLO LETICIA MARQUES OSORIO

OAB/RJ n 160.391 OAB/RS n 31.163

EDUARDO LASMAR PRADO LOPES JULIANA CARREIRO AVILA

OAB/RJ n 204.305-E
OAB/RJ n 189.700

73
 LISTA DE DOCUMENTOS ANEXOS

1. Estatuto do PSOL art. 44, I, a.

2. Ata de Eleio do Presidente do PSOL

3. Procurao para os advogados

4. Representao da Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ

5. Parecer do Professor Juarez Tavares

6. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, Cmara dos Deputados, 2009.

7. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las
Amricas, Comisso Interamericana de Direitos Humanos, 2011.

8. Novo Diagnstico de Pessoas Presas no Brasil, Conselho Nacional de Justia,

Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de
Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, 2014.

9. Relatrio Mutiro carcerrio Pernambuco, Conselho Nacional de Justia, 2014.

10. Relatrio Ministrio da Justia e IPEA. A aplicao de Penas e Medidas Alternativas,

2014.

11. A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema Prisional Brasileiro, Conselho Nacional
do Ministrio Pblico, 2013.

12. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, Associao Nacional dos Defensores Pblicos e
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.

13. Relatrio Mutiro carcerrio Esprito Santo, Conselho Nacional de Justia, 2010.

14. Relatrio Mutiro carcerrio Paraba. Conselho Nacional de Justia, 2011.

74
15. Relatrio sobre a visita ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros
Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, Organizao das Naes Unidas,
2012.

16. Sistema Integrado de Informaes Penitencirias (INFOPEN). Formulrio Categorias e

Indicadores Preenchidos, Total 2012.

17. Relatrio sobre mulheres encarceradas no Brasil. Centro pela Justia e pelo Direito
Internacional - CEJIL, et. al, 2007.

18. Dados relativos ao Fundo Penitencirio Nacional (FUNPEN).

19. Decises Judiciais que recusaram a realizao de audincia de custdia.

20. Deciso CNJ em procedimento de controle administrativo n 0000810-

77.2015.2.00.0000, que considerou a realizao de audincias de custdia dependente da
vontade dos tribunais.

21. Ofcio n 0015/2014 GP, de 31 de janeiro de 2014, da Presidncia do STF para o

Ministrio da Justia.

75