ARTIGOS REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN.

2013

GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO

PASSADO

Joo Batista Drummond Cmara

RESUMO
O presente artigo trata de uma anlise da ao governamental para o controle do uso dos recursos naturais no
Brasil, desde o descobrimento, em 1500. Teve como objetivo compreender o processo de formulao e execuo de
polticas ambientais, considerando a evoluo de conceitos, regras e instituies do perodo colonial at os dias
atuais, caracterizando as bases histricas, institucionais e legais que moldaram a atual governana ambiental
brasileira. A pesquisa foi realizada consultando referncias bibliogrficas e documentos governamentais com
dados e informaes diversos. Pode-se observar que ao longo da histria do Pas, a ao governamental concentrou-
se nas aes de comando e controle, com regras e instituies especficas para determinados recursos naturais, com
pouca ou nenhuma integrao com outras polticas ou processos gerenciais de uso de recursos naturais, situao
que mudou significativamente aps a instituio da Lei n 6.938/81, da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
quando houve correspondncia da evoluo da gesto ambiental no Brasil com os conceitos, princpios, diretrizes
e critrios de governana ambiental e seus resultados. Apesar dos avanos em direo aos critrios de reforma e
modernizao do Estado como descentralizao, participao, democratizao, capacitao gerencial, eficincia
e eficcia, a relao da sociedade, do Governo e do setor privado com a natureza ainda reflete uma viso colonial
utilitarista, imediatista e de uso insustentvel dos recursos naturais, aliada a problemas de execuo das normas e
regras, causando degradao ambiental e comprometendo o desenvolvimento sustentvel. Indicam a necessidade
de se avaliar mais criticamente os alcances da Poltica Nacional do Meio Ambiente em funo da contnua perda
dos recursos e servios ambientais e o elevado padro de consumo da sociedade em bases no sustentveis, requerendo
mudanas de atitude do cidado em relao ao uso e proteo dos recursos e servios ambientais. Os resultados
alcanados contribuem para a discusso da relao histrica de uso e ocupao do territrio nacional e suas
consequncias para a sustentabilidade.
PALAVRAS-CHAVE: governana, governana ambiental, governabilidade, gesto ambiental, poltica ambiental,
desenvolvimento sustentvel, teoria da ao coletiva.

I. INTRODUO. instituies, processos e comportamentos que afetam

Para identificar e descrever a governana ambiental
no Brasil preciso considerar o contexto histrico da
formulao e execuo de polticas de uso e controle
dos recursos naturais, at a consolidao da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Este estudo faz uma
reflexo da situao atual da gesto ambiental e seus
reflexos no modelo de desenvolvimento econmico
brasileiro, buscando responder seguinte pergunta:
quais os fatores que influenciam na governana
ambiental no Brasil e como eles relacionam entre si?
Para respond-la, foram considerados os marcos
histricos mais significativos, alm dos atos normativos,
gerenciais e polticos. Tambm fizeram parte dessa
anlise as fases da histria e suas contribuies para a
evoluo conceitual e gerencial da gesto ambiental,
em relao aos aspectos do uso dos recursos naturais,
desde o Descobrimento do Brasil at 2011.
Adotou-se como conceito de governana ambiental,
neste estudo, o arcabouo institucional de regras,
a maneira como os poderes so exercidos na esfera
de polticas ou aes ligadas s relaes da sociedade
com o sistema ecolgico (CAVALCANTE, 2004). A
construo da poltica ambiental brasileira encontra-
se no mesmo patamar das demais polticas pblicas,
que so moldadas, muitas vezes, sobre alicerces
poltico-institucionais construdos na histria poltica
do Brasil, com forte vis no papel controlador do
Estado, que consubstancia as bases da governabilidade
e da governana.
O processo de formulao e execuo das polticas
pblicas no Brasil mudou continuamente desde o
perodo do descobrimento, cujo modelo autoritrio e
burocrtico foi aos poucos sendo substitudo por
processos mais democrticos e participativos,
induzidos pelas mudanas verificadas no contexto das
polticas internacionais. Essas mudanas foram
influenciadas pelos problemas econmicos, sociais e
ambientais resultantes de modelo de desenvolvimento
baseado na teoria econmica neoclssica, de uso

Recebido em 24 de janeiro de 2009.

Aprovado em 28 de junho de 2009.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 46, p. 125-146, jun. 2013 125
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
imediatista, visando ao lucro, e descompromissado
com as causas ambientais. A adoo desse modelo e o
crescimento dos problemas por ele gerados tm
resultado no surgimento de vrios movimentos sociais
que pressionaram - mais notadamente a partir dos anos
de 1960 - e ainda pressionam as estruturas de poder
centralizadas e autoritrias, induzindo transformaes
na ordem jurdico-institucional e poltica nos pases e
nas suas inter-relaes. Assim, foram-se mudanas
na estrutura e no papel do Estado e da economia
mundial.
Dessa forma, a evoluo da poltica ambiental
brasileira um reflexo da evoluo das polticas
pblicas no contexto internacional, da adoo dos
princpios da descentralizao, da desestatizao, da
participao social e da institucionalizao de
processos gerenciais integrados e dinmicos. Tais
mudanas se do, principalmente, a partir da percepo
da falncia dos atuais modelos de desenvolvimento e
suas influncias negativas na sociedade, na economia
e no meio ambiente, resultando em transformaes
de paradigmas de polticas e de instituies pblicas,
sociais e privadas e suas inter-relaes no uso dos
recursos ambientais, na apropriao dos territrios e
nos modelos de gesto adotados.
Desde o perodo colonial, o uso dos recursos
naturais vem sendo realizado por meio de normas e
instituies que reforam o papel do Estado como
mandatrio. Ele baseia-se fortemente nos sistemas de
definio de titularidade jurdica de propriedade do
Estado e de concesso de uso, com adoo de
instrumentos econmicos como taxas, impostos e
cobranas aliadas fiscalizao e aplicao de
penalidades mediante infraes das regras institudas,
caracterizando sistemas de comando e de controle.
Tal condio pressupe capacidade gerencial nos
sistemas operacionais, conhecimento das dinmicas
ambientais, efetividade no comando e no controle e
respeito s normas e instituies, por parte da
sociedade, e, muitas vezes, por parte do prprio
Estado, enquanto usurio direto de recursos naturais.
Historicamente, pode-se observar que, desde o
Descobrimento e o estabelecimento dos primeiros
colonizadores portugueses, a natureza objeto de
explorao para fins econmicos, a exemplo do
comrcio internacional do pau-brasil, usado como
madeira ou para a extrao de seus pigmentos como
corante. Desde aquela fase aos dias atuais, ocorrem
formas distintas e fases de explorao dos recursos
naturais, que propiciam as bases para a legislao
ambiental brasileira e sua aplicao na gesto ambiental.
A institucionalizao da Poltica Nacional de Meio
Ambiente no Brasil tem buscado incorporar princpios
126
da democratizao das polticas pblicas e da
participao social no processo de tomada de deciso
e na ao descentralizada do Estado. Para isso, busca-
se agir dentro dos princpios constitucionais e do
arcabouo legal que rege a ao das instituies
brasileiras, que seguem a tendncia mundial de
reestruturao do papel do Estado nas polticas
pblicas e suas consequncias nos modelos de
desenvolvimento de cada pas. Consolidar a
descentralizao e constituir processos decisrios
diversos - como conselhos e comits para a gesto
ambiental em diversos temas (como pesca, florestas,
unidades de conservao, bacias hidrogrficas, entre
outros) - uma atitude que aponta para a
democratizao do processo decisrio na formulao
de polticas pblicas no Brasil.
As transformaes mais marcantes no contexto
da poltica ambiental so tratadas neste estudo, que
busca compreender a aplicabilidade dos conceitos
oriundos da teoria social e da teoria institucional,
levando em conta seus reflexos nas transformaes
da sociedade brasileira e da sua relao com os
recursos naturais. De modo geral, o conceito de
governana tratado na literatura como algo associado
capacidade de o Estado formular e implementar
polticas pblicas efetivas. A governana atua
fortemente nos temas ambientais mais destacados no
contexto nacional e internacional (tais como
aquecimento global, buraco na camada de oznio,
perda da biodiversidade, escassez de gua, comrcio
internacional e meio ambiente, padres de consumo,
mudanas tecnolgicas e estratgias empresariais na
busca do desenvolvimento sustentvel), resultando em
modelos de articulao institucional que propiciam a
gesto ambiental do desenvolvimento.
II. EVOLUO DA GOVERNANA AMBIENTAL
NO BRASIL DE 1500 A 1930 DO SCULO XX.
A interveno do Estado no uso dos recursos
naturais no Brasil teve incio imediatamente aps o
Descobrimento e consolidou-se no perodo colonial,
com o controle do acesso s das terras pelo sistema
de Sesmarias realizado pela Corte Portuguesa. Naquele
perodo, foram institudas, nas terras pblicas, polticas
de controle do uso da gua subterrnea para fins de
abastecimento humano e a explorao de recursos
minerais e de madeiras, principalmente o pau-brasil.
Quando a conquista do territrio brasileiro se efetivou,
a partir de 1530, o Estado portugus decidiu utilizar
(com algumas adaptaes) o sistema sesmarial no
alm-mar, sendo o sistema de capitanias o escolhido
por D. Joo III para ser aplicado na colnia. Era uma
forma de promover a ocupao da terra sem onerar a
Coroa, uma vez que todos os gastos ficavam a cargo
do donatrio (DINIZ, 2005). A Sesmaria era uma
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

subdiviso da Capitania e tinha o objetivo de que as Da pode-se observar o rigor na aplicao das
terras fossem aproveitadas. O primeiro a ter liberdade penalidades institudas em Portugal na poca
de distribuir terras no Brasil foi Martim Afonso de possivelmente em funo das economias voltadas para
Souza, ainda em 1532, cuja carta-patente pode ser a comercializao de frutas. Destaca-se tambm a
considerada como o primeiro documento oficial de autoridade do Estado portugus no controle dos
distribuio de terras no Brasil (DINIZ, 2005). recursos naturais, j que colocava como penalidade
mxima a condenao de expulso permanente para o
Esse sistema sesmarial de terras perdurou no Brasil
Brasil. As Ordenaes Manuelinas (que formavam a
at 17 de julho de 1822, quando a Resoluo n 76,
compilao legal sobre a legislao florestal no Livro
atribuda a Jos Bonifcio de Andrade e Silva, instituiu
V, Ttulo C) caracterizavam o corte de rvores como
o alvar, instrumento de titulao de terras.
crime e foram consideradas uma saudao ao Rei D.
Posteriormente, a Lei n 601/1850 regulamentou o alvar
Manuel, tendo o incio de sua vigncia em 1495 e
e o regime de terras, que permaneceu o direito privado
trmino em 1521 (WAINER, 1991). Felipe II, o
por ocupao primria (usucapio), principalmente no
Monarca de origem espanhola, chegou ao poder em
interior do Pas (GDF, 1975). Em 17 de julho de 1822,
1595 e reordenou a legislao, enriquecendo-a com
o Prncipe Regente, aconselhado por Jos Bonifcio,
novos princpios que resultaram nas Ordenaes
extinguiu o sistema sesmarial. O novo sistema de
Filipinas, em 1603, que prevaleceram em Portugal at
ocupao, com cultura efetiva e morada habitual, foi
1867 e no Brasil at 1916 (MILAR, 2001). Em 1605,
um dos grandes responsveis pela devastao das
foi editado o Regimento do Pau-Brasil, por Felipe II,
florestas (MAGALHES, 2002).
no qual era fixada a explorao em 600 toneladas por
Durante o perodo colonial, os recursos naturais ano, com o objetivo apenas de limitar a oferta de
eram considerados de propriedade do Estado, que madeira no mercado europeu e manter preos
mantinha restries legais sua explorao. Um elevados. Esse regulamento teve vigncia at 1859
exemplo o das polticas de proteo da fauna, j que (WAINER, 1991).
alguns animais no podiam ser caados e a pesca era
No entanto, a legislao portuguesa nunca chegou
restrita (Ordenaes Filipinas, Livro 5, Ttulo
a ser aplicada efetivamente no Brasil. A degradao
LXXXVIII). O proprietrio dos animais era o dono
das florestas brasileiras iniciou-se com a explorao
das terras onde eles se encontravam (Ordenaes
extrativa do pau-brasil, atividade que esgotou, em
Filipinas, Livro 2, Ttulo LIX, 7, e Ttulo L).
poucas dcadas, as matas costeiras do pas (PRADO
Quando no se encontravam em alguma propriedade
JNIOR, 1998). Desse modo, pode-se inferir que
territorial definida ou no possuam qualquer marca
apesar da existncia da legislao, o prprio governo
que indicasse seu dono, eram considerados cousas
no lhe dava ateno, agindo de modo a favorecer o
achadas ao vento (Ordenaes Filipinas, Livro 3,
processo de uso e ocupao dos territrios e a
Ttulo XCIV apud NTO, 1999). Tais princpios
assegurar a colonizao portuguesa e seus meios de
legais, associados ao poder de polcia, asseguravam a
produo, altamente predatrios, tendo em vista os
governabilidade do Estado sobre esses recursos,
altos rendimentos resultantes da explorao madeireira.
restringindo a liberdade para explor-los.
Algumas aes mais voltadas proteo das
O primeiro dispositivo legal de proteo florestal
florestas foram realizadas pelo Rei Dom Joo VI,
foi a Ordenao determinada pelo Rei D. Afonso IV,
imediatamente aps sua vinda para o Brasil, em 1808.
em 12 de maro de 1393. Esse dispositivo foi
Uma delas foi a criao do Jardim Botnico, em 13 de
posteriormente compilado no Livro V, Ttulo LVIIII,
junho daquele ano, no Rio de Janeiro, para a
das Ordenaes Afonsinas, e proibia o corte deliberado
aclimatao de plantas tropicais e o cultivo de
de rvores frutferas, que ficou classificado como
especiarias vindas da ndia. Em 1809, Dom Joo VI
injria ao rei (WAINER, 1991). As Ordenaes e Leis
promulgou uma lei que libertava os escravos delatores
do Reino de Portugal, de 1500, espelhavam a
de infraes cometidas contra a natureza,
preocupao do Governo com as florestas e
demonstrando sua ateno quanto aos temas ligados
determinavam, entre outras, que o corte de rvores
ao meio ambiente.
frutferas, em qualquer parte que estiver, pagar a
estimao dela ao seu dono em tresdobro. E se o dano O monoplio do corte, plantio e comercializao
que assim fizer nas rvores for valia de quatro mil do pau-brasil (Caesalpinia echinata Lam) pelo Estado
reis, ser aoutado e degradado 4 anos para frica. E mostrou-se ineficaz devido ao processo predatrio de
se for valia de 30 cruzados, e da para cima, ser sua explorao, o que causou sua reduo. Em 1826,
degradado para sempre para o Brasil (CARVALHO, j se falava da sua escassez, o que induziu o Estado a
1991). tomar medidas para sua proteo, tais como a exemplo

127
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
da determinao Junta da Fazenda Pblica de
Pernambuco de reproduzir rvores da espcie, numa
tentativa de evitar a falta da madeira (MAGALHES,
2002). O pau-brasil era utilizado largamente pelos ndios
brasileiros para a confeco de arcos, flechas, pinturas
na pele e de roupas. Eles transferiram a tcnica da
extrao do corante do cerne da rvore aos
portugueses, que desenvolveram um comrcio
internacional marcante at o surgimento das anilinas
como corantes e a oferta no mercado de outras
madeiras. A escassez do pau-brasil, devido ao processo
de explorao predatrio, levou essa espcie quase
extino (RESENDE, 2006). O crescimento
econmico do Brasil foi ecologicamente incorreto
desde a explorao do pau-brasil e assim se manteve
durante o desenvolvimento de monoculturas tais
como os que embasaram os ciclos da cana-de-acar
e do caf, em processos que devastaram florestas como
a Mata Atlntica (SGUIN & CARRERA, 1999).
Nas Sesmarias praticava-se o mtodo de corte e
queima da floresta para a fertilizao do solo e limpeza
do terreno, levando necessidade da expanso das
propriedades sempre que os senhores das terras
fizessem solicitao Coroa Portuguesa (PDUA,
1987). Portanto, o desenvolvimento de lavouras no
Brasil, no Perodo Colonial, baseou-se fortemente na
expanso da fronteira agrcola sobre a vegetao
natural, com pouca ou nenhuma preocupao com o
uso racional, em longo prazo, das reas agrcolas j
institudas. Naquela poca, pouco valiam as leis que
visavam conservao das florestas, pois parecia no
haver conscientizao da sua importncia Isso se dava,
possivelmente, pela falta de razes dos colonizadores
com o Brasil, o que fazia com que predominasse um
carter utilitarista e predatrio das oligarquias rurais
latifundirias que visavam ao lucro de curto prazo.
Assim, as terras eram levadas degradao e
exausto, sem que houvesse qualquer preocupao
em introduzir novas tcnicas mais apropriadas para
evitar o desgaste do solo, possivelmente devido ao
sentimento de abundncia inesgotvel dos recursos
naturais (WAINER, 1991). Nas colnias nas quais os
europeus se fixaram foram desenvolvidas instituies
polticas com o controle eficaz das elites. J nas
colnias com alta densidade de populao, sistemas
extrativos de produo e poucos europeus, colocaram
o poder nas mos das elites e construram um aparato
estatal concebido para utilizar a coero contra a
maioria da populao (ACEMOGLU, JOHNSON &
ROBINSON, 2004).
A partir de 1713, aps a verificao da ocorrncia
de secas associadas ao desmatamento para a expanso
da agricultura, o Estado editou vrios decretos,
buscando controlar tais prticas, especialmente a partir
128
da grande seca de 1791-1792, estabelecendo severo
controle ao desmatamento, que culminaram com a
criao da funo de juiz de conservao florestal em
1796 (BURSZTYN, 1990, p. 25).Em 1823, Jos
Bonifcio de Andrade e Silva redigiu uma
Representao Assembleia Constituinte e Legislativa
do Imprio do Brasil. No documento que tratava da
Escravatura, Jos Bonifcio fez uma eloqente defesa
da necessidade de conservar os recursos naturais do
pas (PDUA, 1987). Em 1830, foi promulgado o
Cdigo Criminal, em cujos artigos 178 e 257 eram
estabelecidas penas para o corte ilegal de rvores
(SWIOKLO, 1990).
Em 1920, o governo federal tratou a questo
florestal em uma legislao mais especfica e
apropriada para a sua gesto. Naquele ano, o ento
presidente Epitcio Pessoa instituiu uma subcomisso
para elaborar um anteprojeto de lei, transformada no
Decreto n 23.793, de 1934, que ficou conhecido
como Cdigo Florestal (AHRENS, 2003). Esse cdigo
inovou ao impor limites no direito de uso da
propriedade privada, por meio da instituio da reserva
legal denominada, poca, de Quarta Parte, por ser
uma reserva obrigatria de 25% da vegetao nativa
de cada propriedade rural. (DEAN, 1996). Mais tarde,
em 1965, esse Cdigo foi atualizado e transformado
na Lei n 4.771, vigente at hoje.
Em 1850, teve incio uma presso por parte dos
proprietrios de terras para acabar com as restries
da conservao das madeiras de interesse da Coroa
(ANTUNES, 2000). A Lei n 601, de 18 de setembro
de 1850, conhecida como Lei das Terras, estabeleceu
que a aquisio de terras somente pudesse ser feita
por compra, ficando proibido o usucapio sobre terras
pblicas, doravante considerada crime. Desse modo,
a terra passou a ser mercadoria, perdendo seu aspecto
de privilgio (CARRERA, 1999). Em 1872, o Decreto
n 4.887 deu incio atividade florestal particular do
comrcio legal de madeiras, assinado pela Princesa
Izabel Regente. Naquele ano, passou a funcionar a
Companhia Florestal Paranaense, na Provncia do
Paran, no municpio de Borda de Campo, montou
uma fbrica a vapor para serrar pinho, mas no
prosperou devido s dificuldades para o transporte da
madeira (PEREIRA, 1950).
Posteriormente, com o Imperador Pedro II e a
partir da constatao dos danos causados cidade do
Rio de Janeiro devidos ao desmatamento da Floresta
Atlntica nas encostas da Serra do Mar causado pelo
para o plantio cafeeiro, foi realizado um projeto de
reflorestamento. Tal iniciativa foi considerada uma
ao destacada de recuperao ambiental. Os
manguezais tambm foram protegidos de corte,
situao tutelar mantida ainda hoje na legislao
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

florestal, que os define como reas de preservao objetivando a proteo da sade humana e,
permanente (art. 2 do Cdigo Florestal). Em 1821, indiretamente, o meio ambiente. Essa fase foi chamada
foi promulgada a legislao sobre o uso da terra, que por Benjamin (2000) de laissez-faire ambiental e o
previa a manuteno de reservas florestais em um sexto que importava era alargar as fronteiras produtivas da
das reas vendidas ou doadas, visando ao suprimento agricultura, da pecuria ou da minerao. Com a
de madeiras e de lenhas (DALTRO, 2002). Esses criao, em 1874, da Associao Brasileira de
preceitos foram mantidos nas legislaes sucessivas, Minerao - que foi transformada nos anos de 1930,
estando atualmente definidos no Cdigo Florestal como em Departamento Nacional de Produo Mineral
sendo reserva legal instituda 80% na regio amaznica (DNPM) - o controle governamental na atividade
e 20% no restante do Pas. minerria foi institudo com mais efetividade (DNPM,
2008). Ao final do sculo XIX, a minerao brasileira
Antigamente a gua subterrnea era controlada pelo
foi suplantada no cenrio internacional devido
Estado por meio de uma autorizao central no
obsolescncia tecnolgica do seu processo de
Primeiro Reinado (1822-1831), na Regncia Trina
produo, o que causou desequilbrio entre o
(1831-1840) e no Segundo Reinado (1840-1889),
potencial mineral e a participao no mercado
ficando seu uso praticamente sem controle do Estado
internacional, gerando perdas em relao produo
no perodo de 1889 (Primeira Repblica) at 1930, A
dos Estados Unidos, Austrlia e frica do Sul. As
situao foi revertida, com retorno ao controle pelo
atividades garimpeiras e industriais minerais
Estado no governo de Getlio Vargas (1930-1945),
rudimentares foram modificadas para padres
quando foi promulgada a Lei do Direito de gua no
tecnolgicos mais efetivos somente a partir dos anos
Brasil (Cdigo das guas), assim como os cdigos
de 1930, com a produo de ferro-gusa e ao em
de minerao, florestal entre outros (REBOUAS,
Minas Gerais.
1976).
Apesar da fundao da Escola de Minas de Ouro
No perodo colonial, com a queda no mercado do
Preto, em 1866, visando modernizar a produo
acar, houve o desenvolvimento da minerao de ouro
mineral, somente com a criao do Departamento
e diamante. A partir do sculo XVIII, a populao
Nacional de Produo Mineral (DNM), em 1934, o
passou a se expandir nas regies que concentravam a
pas passou a contar efetivamente com uma instituio
atividade extrativa dessas riquezas em Minas Gerais,
voltada para o desenvolvimento de seus recursos
Gois e Mato Grosso. Alm disso, a pecuria passou
minerais e hdricos. A partir dos anos de 1960, a
a avanar pelo interior, consistindo o principal fator
indstria mineral brasileira expandiu-se de maneira
de ocupao da Amaznia naquele perodo. A partir
significativa, destacando a ao governamental que
da passaram a ocorrer rupturas no esquema
resultou na implementao do I Plano Mestre Decenal
latifundirio escravista da monocultura e a surgir vrios
para o Setor de Minerais, com a instituio de um
ncleos urbanos formados pelos bandeirantes e pelas
novo Cdigo de Minerao e a criao da Companhia
atividades de garimpo de ouro e diamantes no Brasil
de Recursos Minerais (CPRM apud SENADO
Central e na regio amaznica.
FEDERAL, 2000).
Ao final do sculo XVIII, a Coroa Portuguesa
Pode-se observar, portanto, que do Descobrimento
adotou medidas drsticas de controle da atividade
at os anos de 1930 a governana ambiental pautou-
minerria, exigindo cotas de tributao e impondo uma
se em normas nacionais emanadas pelo governo
cobrana exacerbada de impostos, que ficou
central que tinham cunho punitivo, com aes de
conhecida como derrame. Essas medidas induziram
comando e controle voltadas para assegurar a
o surgimento um movimento social contrrio a tal
produtividade e o desenvolvimento econmico, e com
poltica, chamado de Inconfidncia Mineira. Entre
pouca ateno ao uso sustentvel ou de longo prazo
1808 e 1822 foi adotado um conjunto de medidas no
dos recursos naturais. Os investimentos em cincia e
governo de D. Joo VI, visando recuperar a economia
tecnologia foram canalizados para a produo, de modo
mineral. Entre essas providncias, se realizaram mais
a assegurar competitividade no mercado internacional,
pesquisas e exploraes diversificadas de carvo
aumentando o consumo de recursos naturais e a
mineral no Sul, petrleo, ouro e mangans na Bahia, o
degradao ambiental. Consequentemente, as
que culminou na criao de fbricas e companhias
instituies fortaleceram as elites no controle do uso
minerais. Com a Independncia, em 1822, uma nova
e ocupao do solo e na apropriao dos recursos
Constituio introduziu noes de direito de pesquisa
naturais, como uma estratgia de governana baseada
e lavra de jazidas minerais.
no comando e controle, com punies severas ao
Outras normas jurdicas para a proteo do meio descumprimento das normas, o que consolidou as
ambiente foram editadas ainda no perodo colonial, oligarquias rurais que dominaram as polticas pblicas

129
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

at os anos de 1930 do sculo XX. Do Descobrimento dominou a ao governamental at os anos de 1970,

do Brasil em 1500, at meados do sculo XX, pode- influenciando nas fragilidades das aes das instituies
se dizer que muito pouca ateno foi dada proteo responsveis pelo controle no uso dos recursos
ambiental, com poucas normas de carter protecionista ambientais (RESENDE, 2006).
e leis para assegurar a perpetuao de alguns recursos
A Primeira Repblica, por ter sido marcada pela
naturais.
continuidade das fortes influncias do coronelismo
III. DOS ANOS 1930 A 1980 A EVOLUO DAS (que no recebia influncias das antigas oligarquias
INSTITUIES E A GOVERNANA AMBIEN- rurais), no rompeu com as estruturas
TAL socioeconmicas do passado colonial o que fez com
que a economia permanecesse voltada para o mercado
Apesar do acesso e uso dos recursos naturais
externo e baseada fortemente na monocultura
remontarem ao incio da colonizao, no contexto da
(RESENDE, 2006). A legislao ambiental dos anos
gesto pblica esse tema ocupou lugar marginal no
de 1930 visou regulamentar a apropriao de cada
pensamento nacional, principalmente quanto ao
recurso natural em mbito nacional, tendo em vista as
desmatamento (PDUA, 2002). A carncia de estudos
necessidades da industrializao crescente, com foco
mais aprofundados das prticas de explorao dos
voltado para a racionalizao do uso e explorao dos
recursos naturais, durante o perodo colonial dificulta
recursos naturais (gua, flora e fauna) e a
a construo de uma retrospectiva mais detalhada da
regulamentao das atividades extrativas (pesca,
gesto ambiental desse perodo, denotando, de certa
minerao), bem como definir reas de preservao
maneira, uma relao utilitarista e imediatista com os
permanente (ALMEIDA et al., 2000).
recursos naturais, com aes pontuais no controle do
seu uso, como deveres fundamentais do Estado e do A legislao florestal sofreu grandes
cidado. transformaes aps a dcada de 1930 e vem passando
por transformaes de uma legislao estritamente
A economia do Brasil, principalmente a partir dos
florestal e de cunho econmico para uma ambiental
anos de 1930, tem sido submetida a um processo de
mais pontual. Essas transformaes tm se processado
desenvolvimento amplamente dominado pela crena
por meio da edio de cdigos com o intuito de
desenvolvimentista de que quaisquer custos valem a
proteo, tendo se diversificado o controle do Estado
pena para crescer economicamente (DRUMMOND,
sobre os recursos naturais. Mas observa-se a
1999). Segundo Neder (2002), a coalizo entre as
manuteno das estruturas oligrquicas que continuam
foras polticas industrialistas, com as classes mdias
a exercer suas influncias e na governana dos temas
e do operariado urbano induziu regulao pblica
ambientais. Desse processo resultaram legislaes que
sobre os recursos naturais nos anos de 1920 e originou
regulamentaram o uso dos recursos naturais como: o
a Revoluo de 1930. O modelo de integrao (nacional
Cdigo das guas (Decretos n 24.643/34, n 24.672/
e societria) da recorrente marcou o incio de um
34, n13/35 e Decreto-Lei n 852/38); Cdigo Florestal
perodo caracterizado pelo controle federal sobre o
(Decreto n 23.793/37); Parques Nacionais (1937);
uso e ocupao do territrio e de seus recursos
Proteo ao Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
naturais, numa lgica de disputa de hegemonia entre
(1937); Cdigo de Pesca (Decreto-Lei n 794/38 e
as foras polticas e as elites econmicas locais de
Decreto-Lei n 1.631/39); Cdigo de Minas (Decreto-
diferentes estados, e o governo central.
Lei n 1.895/40); Cdigo das guas Minerais (Decreto-
Os dois principais partidos polticos que desde o Lei n7.841/45).
Imprio asseguravam a governabilidade eram
Quanto fauna, o Decreto n 24.645/34 pouco
formados basicamente pelos fazendeiros que impediam
inovou quanto propriedade dos animais, pois manteve
quaisquer aes que procurassem impor restries ao
a fauna brasileira tutelada pelo Estado. Em nenhuma
desmatamento nas propriedades e, portanto
Constituio brasileira (1824, 1891, 1934, 1937, 1946,
caracterizavam tais aes como sendo contrrias ao
1967, EC 69 e 1988) os animais so declarados como
desenvolvimento agrcola e ao poder pblico dominante
bens da Unio (NTO, 1999). Com o advento do
(VOLPATO, 1986). O coronelismo dominou essa poca
Cdigo Civil, em 1916, os animais selvagens passaram
e contra ele ningum ousava exigir o cumprimento da
a ser coisas sem dono e sujeitos apropriao (Cdigo
legislao. Essa condio influenciou a governana
Civil, art. 593), passando a pertencer ao caador o
ambiental nesse perodo, com as instituies
animal por ele apreendido (Cdigo Civil, art. 595)
governamentais atuando de acordo com as foras
(NTO, 1999).
polticas e econmicas dominantes e gerando
impunidade aos infratores da legislao ambiental Nesse perodo foram criadas diversas instituies
vigente. Esse comportamento dos sistemas produtivos federais, com ao mandatria em todo o territrio

130
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
nacional, sendo que em alguns casos houve replicao
de tais instituies em mbito estadual. So exemplos
mais destacados dessas instituies federais: o
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
(DNAEE); o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF); o Departamento Nacional de
Prospeco Mineral (DNPM); a Superintendncia do
Desenvolvimento da Pesca (Sudepe); a
Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha
(Sudhevea); o Instituto do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional (Iphan), entre outras.
O incio da governana sobre os recursos naturais
foi caracterizado por aes de Governo que
fomentavam o financiamento e o incentivo produo,
induzindo a converso de princpios dessas leis em
moeda econmica entre elites locais e o governo
central. Estabeleceram-se assim, nesse perodo,
relaes fortes de poder em uma estrutura centralizada,
piramidal-hierrquica com conflitos, interesses e
dinmicas intra e inter-regionais, que se reproduzem
ao longo das dcadas seguintes (NEDER, 2002). No
contexto da gesto dos recursos naturais, a partir dos
anos de 1930, houve tendncia na regulao
independente e no integrada dos seus usos, gerando
polticas setorizadas que atendiam a grupos de
interesses diversos. Ocorreram, muitas vezes, conflitos
de uso dos recursos naturais e disputas polticas com
aes isoladas, descoordenadas e dissociadas do senso
comum ou da vontade da maioria dos atores sociais.
O Estado brasileiro buscou, nos anos seguintes,
exercer seu papel de gestor da conciliao de grupos
de interesse, abrindo espaos polticos para a
manuteno de velhas oligarquias colonialistas. Entre
elas, destacamos: os produtores de acar e o extinto
Instituto do Acar e do lcool (IAA); os cafeicultores
e o Instituto Brasileiro do Caf (IBC); os industriais e
produtores rurais da Amaznia com a Superintendncia
de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam); a
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene); os industriais de informtica com a
Secretaria Especial de Informtica (SEI), entre outros.
Tais espaos vm sendo criados e extintos,
sucessivamente, em funo das composies de
interesses polticos (BURSZTYN, 1990, p.131).
Somente nos anos de 1960 e 1970, com a
intensificao do processo de industrializao no Brasil,
passou a ocorrer maior engajamento da sociedade nos
temas ambientais e sociais, notadamente com relao
s consequncias desastrosas verificadas com a
poluio industrial e a contaminao de reas urbanas
prximas, que resultaram em problemas graves de
sade das populaes afetadas. A viso segmentada
da questo ambiental no Brasil, consubstanciada por
uma legislao fragmentada e individualizada por tipo
ou natureza do recurso natural ou de seu uso, foi
modificada a partir dos anos de 1970, principalmente
aps a I Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente, realizada em Estocolmo. Na ocasio, foi
criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema)
e a elaborada a regulamentao de temas ambientais
integrados como recursos hdricos, fauna, flora e
poluio (ALMEIDA et al., 2000). Nesse perodo,
vrios acordos internacionais multilaterais foram
estabelecidos. Ressaltamos: a Conveno sobre
Lanamento de Dejetos por Navios (1972); a
Conveno sobre Espcies da Flora e Fauna
Ameaadas de Extino (1972); o Tratado de
Cooperao Amaznica (1978) e a Conveno
Europeia sobre Poluio Transfronteiria (1979).
Os diversos modelos de poltica econmica adotados
no Brasil, a partir dos anos de 1950, com o incremento
da produo industrial e a expanso da fronteira agrcola
mecanizada contriburam para o xodo rural e o
crescimento populacional das cidades, intensificando a
urbanizao, fato gerador de maior demanda por recursos
naturais bsicos na construo civil e na indstria
(CMARA; CARVALHO, 2002). O desenvolvimento
industrial verificado no Brasil nos anos de 1960 e 1970
motivou manifestaes sociais contrrias poluio
verificadas nos centros industriais de Cubato, So
Paulo, Rio de Janeiro e Volta Redonda, cidades nas
quais o problema ambiental causou complicaes
graves de sade pblica e dos trabalhadores, alm de
danos ecolgicos significativos.
Ao final da dcada de 1970 e incio dos anos de
1980, foram conduzidos no Brasil os primeiros estudos
de avaliao de impacto ambiental em razo de
exigncias do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BIRD).
As agncias financiaram os projetos de implantao
das usinas hidreltricas de Sobradinho, Tucuru e o
terminal Porto Ferrovirio Ponta da Madeira, alm do
asfaltamento da BR-364 (Cuiab/Rio Branco),
facilitando a implantao de assentamentos rurais
causadores de grandes reas desflorestadas. No
entanto, como o Pas ainda no dispunha de normas
ambientais prprias, esses estudos foram realizados
de acordo com as normas de agncias internacionais.
A ao de movimentos sociais contrrios ao ritmo de
degradao ambiental, nessa poca, gerou articulaes
entre esses e outros organismos internacionais,
ocasionando presses polticas que passaram a
ameaar o fluxo de capitais estrangeiros que custeavam
parte dos programas de desenvolvimento econmico
do Governo federal, demandando uma reviso
profunda do contexto poltico-institucional no incio
dos anos de 1980.
131
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
IV. A GOVERNANA AMBIENTAL APS A LEI
N 6.938/81.
A necessidade de um arcabouo legal e institucional
para fazer frente aos desafios dos problemas
ambientais marcantes nesse perodo contribuiu para
o estabelecimento da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/1981 (BRASIL,
1981), que estabeleceu diretrizes gerais dessa poltica
e seus instrumentos de implementao (art. 9),
destacando a exigncia, em nvel nacional, do
licenciamento ambiental para as atividades utilizadoras
dos recursos naturais e consideradas efetivas ou
potencialmente poluidoras.
Tal contexto poltico-institucional propiciou o
estabelecimento de uma malha de instituies federais,
estaduais e municipais voltadas para a gesto ambiental
dos recursos naturais, ampliando o nmero de
participantes nos processos decisrios.Quanto ao uso
desses recursos, esta participao foi ampliada mais
efetivamente ao se instituir a gesto participativa e ao
se assegurar maior diversidade de atores sociais
envolvidos no planejamento e gesto do uso de recursos
naturais. A adoo, pela poltica nacional do meio
ambiente, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
do respectivo Relatrio de Meio Ambiente (Rima) no
Brasil, com base no art. 9 da Lei n 6.938/81 e,
posteriormente, a Resoluo n 01/86 do Conselho
Nacional do Meio ambiente (Conama) estabeleceu
mecanismos que favoreceram a governana ambiental
ao introduzir as audincias pblicas no processo de
licenciamento ambiental, abrindo um importante espao
de manifestao das populaes interessadas ou
afetadas por empreendimentos causadores de impactos
ambientais, assim como de mobilizao no processo
de tomada de deciso. Os instrumentos de comando
e controle, caractersticos da poltica ambiental, so
considerados de regulao direta, pois implicam o
controle sobre os locais que esto emitindo poluentes.
O rgo regulador estabelece uma srie de normas e
procedimentos, regras e padres a serem seguidos
pelos agentes poluidores, assim como penalidades
diversas como multas e cancelamento de licenas e
embargos, caso no cumpram o estabelecido.
Nos anos de 1990, verificou-se uma relativa
marginalizao das audincias pblicas durante os
processos de licenciamento ambiental, assim como
dificuldades de acesso informao por parte das
populaes afetadas, falta de transparncia na elaborao
dos estudos de impacto ambiental (o que, estima-se,
favorecia o empreendedor), e falhas na funo de
regulao, tendo como resultado a emisso de licenas
ambientais com problemas (ZHOURI, 2006). O Projeto
Grande Carajs de explorao de minrio de ferro, da
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), no estado do
132
Par, gerou diversos impactos ambientais na regio,
desde as reas de lavra at o porto de escoamento no
litoral do Maranho. Destaca-se, como processo
gerador da degradao ambiental da Floresta Amaznica,
o parque siderrgico instalado ao longo da ferrovia.
Com a instalao de empresas produtoras de ferro-
gusa subsidiadas pelos governos federal e estaduais (Par
e Maranho), que dependiam da utilizao do carvo
vegetal oriundo da floresta nativa para a alimentao de
altos-fornos para viabilizar preos competitivos, surgiram
manifestaes internas e externas da sociedade,
pressionando instituies de fomento internacionais como
o Banco Mundial e o FMI a forarem o Governo brasileiro
a adotar medidas efetivas de controle, induzindo na
melhoria do licenciamento ambiental e na fiscalizao.
Essa presso culminou na criao do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais renovveis
(IBAMA). A Lei n 7.347, de 1986, que instituiu a Ao
Civil Pblica Ambiental instrumentalizou a mobilizao
da sociedade para um envolvimento mais significativo
no processo de tomada de deciso quanto a
empreendimentos causadores de impactos ambientais
mais expressivos. A lei foi aplicada no mesmo ano, em
uma ao civil pblica contra o Projeto Grande Carajs,
confrontando as empresas produtoras de ferro-gusa que
estavam causando desflorestamentos da Amaznia ao
longo da Estrada de Ferro Carajs da Companhia Vale do
Rio Doce.
Em 1988, foi promulgada a nova Constituio
Federal brasileira vigente, que dedicou um captulo
inteiro s questes ecolgicas. Seu texto aborda a
Poltica Nacional do Meio Ambiente e foi oficializado
logo aps a publicao, em 1987, do relatrio O Nosso
Futuro Comum, pela Comisso Mundial sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento. Tal Comisso, presidida
pela Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlen
Brundtland, afirmava a necessidade de buscar o
equilbrio entre desenvolvimento e preservao dos
recursos naturais (BRUNDTLAND, 1988). A
Constituio Federal brasileira, de 1988, trouxe o meio
ambiente para o foco das decises polticas,
reconhecendo a ligao entre desenvolvimento social e
econmico e a qualidade do meio ambiente. Aos poucos,
comeou a se delinear uma abordagem integradora que
se ope viso desenvolvimentista clssica adotada at
ento. Foram feitas algumas alteraes relevantes na
legislao referente fauna e flora nesse perodo. A
Lei n 9.605, de 12/2/1998, ao definir os animais
silvestres, aumentou o campo de abrangncia no tocante
fauna silvestre (art. 29, 3), tendo elevado categoria
de crime o que antes era contraveno (NETO, 1999).
Ainda em 1989, o Cdigo Florestal teve alguns de
seus artigos alterados pela Lei n 7.803, assim como
foram acrescentados outros artigos visando melhorar
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
a gesto florestal. Foi instituda a Reserva Florestal
Legal (RL), assim como a exigncia de ela ser
averbada margem da matrcula do imvel, no cartrio
de registro, tendo ficado proibida sua alterao nos
casos de desmembramento e transmisso da
propriedade a qualquer ttulo (BRASIL, 1989). A
Medida Provisria n 1.551 (28/5/1997) tambm
alterou o Cdigo Florestal, tendo como uma das
principais mudanas a utilizao de apenas 20% da
rea em propriedade localizada na Amaznia,
aumentando a porcentagem da reserva legal, antes
definida em 50% da propriedade (NETO, 1999).
Outra ao de Governo que visava consolidao
das bases institucionais para a gesto ambiental no
Brasil foi a criao do IBAMA, por meio da Lei Federal
n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que uma
entidade autrquica de regime especial, com autonomia
administrativa e financeira, e personalidade jurdica
de direito pblico, com sede em Braslia, vinculada,
ento, extinta Secretaria do Meio Ambiente da
Presidncia da Repblica (posteriormente, Ministrio
do Meio Ambiente). O IBAMA foi criado com a
finalidade principal de executar as polticas nacionais
de meio ambiente referentes s atribuies federais
permanentes, relativas preservao, conservao privado a responsabilidade de assumir tais funes.
e ao uso sustentvel dos recursos ambientais, sua
fiscalizao e controle, e executar as aes supletivas
da Unio em conformidade com a legislao em vigor
e as diretrizes daquele Ministrio, de acordo com o
Decreto n 3.833/2001.
Apesar de ter propiciado mais representatividade
institucional e maior abrangncia no cenrio nacional,
a criao do IBAMA passou por fases distintas de
reformulao, consolidao e insero no contexto do rodovias, bancos estaduais e regionais, entre outras.
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), tendo
ocorrido conflitos de competncia com instituies
estaduais de meio ambiente devido no
regulamentao dos artigos 23, 24 e 34 da Constituio
Federal. O arcabouo legal brasileiro vem buscando
descentralizar as aes do Poder Pblico, fortalecendo
o papel dos estados e municpios na gesto
governamental, mudando a lgica das antigas
Ordenaes que governavam o Brasil Colnia, no qual
a propriedade de todas as coisas tendia a ser do Rei,
corporificando um Estado unitrio extinto em 1889
com a Repblica e com a instituio da Federao
(NTO, 1999).
V. A GOVERNANA AMBIENTAL E AS TRANS-
FORMAES NA GESTO PBLICA NO
BRASIL NOS ANOS 1990.
A partir da dcada de 1990, ocorreram
transformaes polticas, econmicas, tecnolgicas
e institucionais na gesto pblica no Brasil, buscando-
se assegurar a insero do pas na nova ordem mundial
Destacou-se a entrada efetiva na agenda governamental
da transformao do papel do Estado, assim como a
ocorrncia, no mesmo perodo, de maior abertura ao
mercado internacional e o forte ingresso do capital
estrangeiro no processo de privatizao, gerando a
consolidao de um Estado mais democrtico e menos
produtor, no sentido empresarial, assumindo uma
condio mais reguladora ou normatizadora.
Verificou-se, ao longo do processo de liberalizao
da economia brasileira que se desenvolveu a partir dos
anos de 1990, uma forte ofensiva contra a
responsabilidade ambiental do Estado. Os partidrios
dessa liberalizao exigiam um Estado mnimo e
enxuto, ao mesmo tempo em que atacavam o sistema
de licenciamento ambiental por ser lento, atribuindo-
lhe a responsabilidade pela falta de emprego no pas,
como se sua ao tivesse algum peso diante dos efeitos
do supervit primrio, das taxas de juros e de outros
mecanismos recessivos da estabilizao monetria
(ACSELRAD, 2005). A reforma do Estado seguia a
lgica do saneamento financeiro do setor pblico e o
reconhecimento da incompetncia do poder pblico
na gesto de atividades de mercado, atribuindo ao setor
Em 1990, o Programa Nacional de Desestatizao
(PND), foi criado no primeiro dia do governo Fernando
Collor de Mello por medida provisria e transformado
rapidamente na Lei n 8.031 de 12 de abril de 1990. A
lei foi um marco no processo da reforma do Estado
brasileiro, resultando em seguida na privatizao de
empresas estatais como a Vale do Rio Doce, empresas
siderrgicas e petroqumicas, portos, ferrovias e
Essa fase de privatizaes foi incrementada, durante
o governo Fernando Henrique Cardoso, pelo Banco
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
So exemplos significativos a privatizao da malha
oeste da Rede Ferroviria Federal (vendida a preo
muito abaixo do mercado), das telecomunicaes, das
atividades de resseguros, da refinao de petrleo, entre
outras. Tais mudanas requereram reformulaes
significativas na organizao interna do Estado, o que
gerou a criao de 35 emendas constitucionais que
visaram assegurar a liberalizao de mercados e
reorganizar o sistema legal brasileiro para enfrentar
com mais propriedade as imposies da globalizao
e a modernizao do Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
elaborado em 1995 pelo ento Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado, foi um elemento
norteador do processo de reforma do Estado
brasileiro. Foram definidas as seguintes estratgias
bsicas para o xito da reforma: 1) no plano fiscal, a
133
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
busca de um novo padro de financiamento do setor
pblico; 2) no plano organizacional, a criao de novos
modelos institucionais, com nfase na
descentralizao, publicizao, privatizao e
terceirizao de servios; 3) no plano administrativo,
a flexibilizao e orientao do planejamento e da gesto
para resultados, na utilizao intensiva de tecnologias
da informao e de comunicao, e na profissio-
nalizao de pessoal com foco nas carreiras estra-
tgicas de Estado (RIBEIRO, 2003).
As transformaes decorrentes dos processos de
desregulamentao, privatizao e desestatizao
redefiniram o papel do Estado brasileiro, fazendo com
que o Estado fortalecesse seu papel regulatrio
(CAVALCANTI & PECI, 2001). Abriu-se espao para
a iniciativa privada em setores antes considerados
exclusivos da atuao estatal, a exemplo da explorao
de petrleo. As principais instituies representantes do
Estado regulador so as agncias, institudas em mbitos
federal, estadual e municipal. No mbito federal
destacam-se as agncias unissetoriais em setores como
os de energia, telecomunicaes, petrleo e gs,
vigilncia sanitria, transportes e outros setores
econmico. So elas: Agncia nacional de Energia
Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP),
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa),
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel),
Agncia Nacional de Sade Complementar (ANS) e
Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional
de Transportes Terrestres (ANTT). Todas atuam
diretamente no controle da gesto do uso dos recursos
naturais e na qualidade ambiental e de vida da populao
brasileira e sua criao visou consolidar o papel
regulamentador do Estado nessa nova perspectiva de
polticas pblicas, confirmando a participao social
em diversos mecanismos de gesto institudos.
Em que pesem tais mudanas favorveis
democratizao, Mappa (2004) cita que as reformas
polticas feitas nos pases do sul no correspondem
democratizao do Estado nem das sociedades
respectivas, mas, sim, o enfraquecimento do Estado,
sua fragmentao, imploso e criminalizao. Destaca-
se no conceito de governana o ajuste e o supervit
fiscal e leva-se o conceito de governana corporativa
empresarial ao setor pblico, em especial em sua
contabilidade financeira, impondo um padro
globalizado de gesto marcadamente dissociada da
viso ecossistmica ou dos princpios do
desenvolvimento sustentvel. As aes institucionais
de gesto ambiental so contingentes, resultando
geralmente em programas, projetos e novas instituies
para enfrent-los, geralmente de curta durao, devido
viso imediatista de resultados a serem alcanados
nos processos de deciso polticos. A criao de
134
instituies e agncias reguladoras no Brasil nos ltimos
anos corrobora essa afirmao (LE PRESTRE, 2003).
O conceito de governana vincula-se prioridade
do econmico sobre o poltico, do capital sobre o
Estado, do mercado sobre a democracia, do lucro
sobre a justia social (MAPPA, 2004). Tal condio
do predomnio da temtica financeira nas polticas
pblicas mostra-se evidente ao se considerar o poder
institudo ao ministro de Estado da Economia e sua
importncia no processo decisrio nacional, nos
ltimos anos, em detrimento de sua efetividade ou
alcance de seus programas prioritrios, aliados ao foco
dado no acompanhamento por meio da avaliao de
desempenho financeiro das aes contidas no Plano
Plurianual. O Planejamento e o Oramento tm sido
fatores determinantes na formulao e execuo de
polticas pblicas no Brasil, podendo ser entendidos
como instituies que exercem papel fundamental no
ordenamento das relaes entre os atores para a
execuo das polticas pblicas (SILVERWOOD-
COPE 2005).
Reflexos desse contexto de gesto financeira na
poltica ambiental vm se manifestando na poltica
ambiental, em presses sobre o sistema de
licenciamento ambiental do governo federal e dos
estados, para liberao imediata de obras do Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC). Isso se verifica
em obras como as das usinas hidreltricas de Santo
Antnio e Jirau, (ambas no Rio Madeira, em
Rondnia), no licenciamento da Usina Nuclear de
Angra 3 e na transposio do Rio So Francisco, entre
outras. Para o alcance de tais licenas, foi necessrio
que o governo federal fizesse uma mudana nos cargos-
chave do setor ambiental, com nfase no Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) e no IBAMA. O MMA
instituiu, em maio de 2001, a Comisso Tripartite,
constituda por trs representantes do prprio
Ministrio, trs da Associao Brasileira de Entidades
Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e trs da
Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente
(Anamma). O objetivo foi promover a gesto ambiental
compartilhada entre os entes federativos, de modo a
regulamentar no setor ambiental os princpios definidos
no art. 23 da Constituio Federal - que estabelece o
federalismo cooperativo, articulando as competncias
comuns dos entes federados para proteger o meio
ambiente.
Foram elaborados e institudos convnios para
ajustes das aes institucionais, definindo-se
competncias e responsabilidades entre os poderes
pblicos federal, estadual e municipal para matrias
de meio ambiente (MOURA, 2005). A Comisso
Tripartite foi instituda consolidando um pacto
poltico para a busca da melhoria da governana
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
ambiental. As organizaes governamentais
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama), a exemplo das instituies pblicas
relacionadas a outras reas de polticas pblicas,
enfrentam problemas estruturais decorrentes da
poltica econmica, que vm contribuindo para o
desaparelhamento do Estado.
Tais fatores levam ao licenciamento ambiental, que
deveria ter sua funo precpua de avaliao da
sustentabilidade socioambiental de
empreendimento elevada, condio de mero
legitimador do crescimento econmico, como projeto
da sociedade, colocando o meio ambiente como
recurso material a ser explorado. So notrias a falta
de pessoal qualificado, a insuficincia de recursos
oramentrios e financeiros e a desarticulao
institucional entre as diversas esferas de governo. Essa
situao tem resultado em fragilidades, fraquezas e
conflitos de competncia, comprometendo o
desenvolvimento sustentvel.
As organizaes no governamentais, preocupadas
com a dinmica predatria do modelo de
desenvolvimento resultante da abertura comercial e
da desregulamentao, sustentam que o licenciamento,
alm de necessrio, era insuficiente, apontando a falta
de fiscalizao como uma das causas da proliferao
de conflitos ambientais (ACSELRAD, 2005). Essa
situao ocorre concomitantemente a um aumento da
presso interna e externa de movimentos sociais e
polticos em prol da conservao da natureza, do
controle da poluio, do uso de tecnologias alternativas,
de novos mercados verdes, de alternativas viveis para
o desenvolvimento sustentvel, de mudanas nos
paradigmas de produo do setor empresarial e da
mudana nos padres de consumo da sociedade
brasileira. Esse processo se d de forma desigual e
cria situaes crticas em regies de desfavorvel
relao entre populao e recursos e de baixa eficincia
do governo (VIOLA, 1996). Tal contexto reflete-se
no desequilbrio da distribuio espacial da governana
ambiental no Brasil, principalmente ao comparar as
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com as regies
Sul e Sudeste, estas ltimas com maior presena do
Estado e maior mobilizao social para a temtica
ambiental.
O processo de abertura de canais de influncia
poltica na ao do Estado com instituies setoriais
levou a uma configurao complexa e onerosa do
aparelho do Estado, que sofre com a baixa eficincia
e pouca credibilidade, situao que se agravando com
a prtica clientelista de recrutamento de pessoal e
interferncias polticas no processo de tomada de
deciso, comprometendo a efetividade das instituies
e o crescente dficit fiscal (BURSZTYN, 1990,
p.132).
VI. DEMOCRACIA, DESCENTRALIZAO E PAR-
TICIPAO SOCIAL NA GOVERNANA
AMBIENTAL NO BRASIL.
Os governos de diversos pases vm buscando
adaptar-se, na medida do possvel e com intensidades
diferenciadas, tendncia global de reduo do papel
do Estado, devido s presses econmicas. Ao mesmo
um
tempo, vem aumentando a participao da sociedade
civil na formulao e execuo de polticas pblicas,
o que causa mudanas significativas na composio
dos atores sociais e tomadores de deciso no pas, a
exemplo da proliferao de conselhos gestores,
comits e grupos de trabalho multissetoriais a cada
vez mais e plurais quanto composio e
representatividade.
O debate sobre desenvolvimento, pobreza e
desigualdade tem focado a questo da mudana
institucional, como aponta o relatrio do Banco Mundial
Equidade e Desenvolvimento. No documento, afirma-
se que o desenvolvimento depende tanto dos mercados
como do bom funcionamento das instituies e, ainda,
que a questo crucial para a promoo do
desenvolvimento em sociedades pobres a melhora
das suas instituies (COELHO et al., 2005). Fligstein
(2001) e Abramovay (2005) apontam em direo
semelhante quando associam processos de
desenvolvimento capacidade de os atores em
promover a comunicao, a negociao e a cooperao
entre atores do mercado, da sociedade e do Estado.
A sociedade civil brasileira est vinculada
emergncia de movimentos sociais assim como aos
processos pelos quais atores sociais modernos e
democrticos surgiram, adquiriram uma nova
identidade democrtica e passaram a pressionar o
Estado e o sistema poltico a se adaptarem a uma nova
concepo acerca da moderna institucionalidade
democrtica, com maior atuao e responsabilidade
na formulao e execuo de aes inerentes das
polticas pblicas (JACOBI, 2006b). As ONGs
expandiram-se nos pases em desenvolvimento desde
o incio da dcada de 1980, incluindo amplo conjunto
de interesses, tais como direitos ambientais, humanos
e das mulheres (PRINCEN et al., 1994). Devido
crescente interdependncia econmica e ecolgica,
organizaes internacionais e ONGs tm sido cruciais
para a integrao de pases em desenvolvimento ao
sistema mundial. No entanto, os interesses das
organizaes internacionais e das ONGs so,
provavelmente, mais consistentes com a agenda dos
pases industrializados do que com a agenda dos pases
em desenvolvimento (MILLER, 1992).
135
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

As dificuldades na implantao de polticas pblicas interessados. No caso de uso de recursos comuns

ambientais se encontram na complexidade do sob a responsabilidade do Estado, necessrio que
arcabouo jurdico e suas interfaces com outras este exera uma ao gerenciadora e controladora dos
polticas at na pouca uniformidade de conceitos na usos e dos usurios.
rea ambiental, nas incertezas da cincia quanto aos
A governana ambiental brasileira vem sofrendo
fenmenos naturais, na variedade das estruturas
diversas presses de grupos conflitantes, em especial
administrativas e nas tradies de processos
em relao ao comportamento dos atores sociais na
legislativos distintos da agenda ambiental, o que acaba
construo de polticas ambientais no Brasil. Exemplos
retardando sua concretizao (ACSELRAD, 2005). O
significativos so os do processo de licenciamento da
modelo de descentralizao das polticas sociais
transposio do Rio So Francisco e das usinas
aparece como estratgia inovadora para revigorar o
hidreltricas no Rio Madeira, Santo Antnio e Jirau, e,
Estado e minimizar a crise de gesto quanto
mais recentemente, da Usina Nuclear de Angra III e
ineficincia das polticas pblicas, valorizando poderes
usina hidreltrica de Belo Monte. Podem-se observar
locais e promovendo a participao dos cidados na
posies contraditrias e conflitos de interesse entre
gesto pblica (COSTA, 2003). O resultado o ganho
rgos governamentais, empresas privadas,
de importncia das relaes de interdependncia
organizaes no governamentais, representaes de
individual e coletiva na construo dos processos que
classe e de grupos organizados da sociedade. Tais
efetivam a governana. Tal interdependncia gera
empreendimentos foram decididos e includos como
cooperao ou conflitos que se traduzem numa melhor
metas prioritrias pelo governo federal com forte vis
ou pior condio de vida para os atores afetados, a
desenvolvimentista, o que ope as foras polticas
partir de normas de conduta estabelecidas, de regras
descompromissadas com o desenvolvimento nacional
do jogo definidas ou institudas de maneira formal ou
aos representantes de movimentos sociais radicais,
informal, e de modelos de desenvolvimento de
antagnicos aos interesses da sociedade e da Nao.
estratgias de ao de indivduos e grupos.
A poltica econmica influenciou fortemente a
Pode-se dizer que h, ainda, um longo caminho a
governana ambiental, com o desenvolvimento de
ser percorrido para a compreenso da contribuio
aes relativas ao PAC gerando conflitos de
da natureza humana na complexidade das relaes
competncia no licenciamento ambiental. Criou-se uma
interpessoais, grupais, raciais, estatais, institucionais,
situao de acirrada disputa entre grupos econmicos
no institucionais e sua contribuio para a governana
para a obteno dos contratos de prestao de servios
mundial e a sobrevivncia humana, influenciando,
(principalmente na construo civil), aliada ao
portanto, a governana ambiental e o alcance do
asseguramento, pela estrutura do Estado, da
desenvolvimento sustentvel. Os mecanismos de
governabilidade. Essa situao levou, muitas vezes,
controle ambiental, por parte dos governos, tm se
opresso de atores e grupos sociais atingidos pelas
mostrado ineficientes devido a diversas causas, entre
obras planejadas ou j em execuo, mostrando as
elas: fraquezas institucionais relativas s ingerncias
fragilidades ainda presentes no processo democrtico
polticas, por vezes antagnicas com os mandatos
da tomada de deciso quanto ao desenvolvimento
institucionais; superposio ou indefinio de
econmico do pas.
competncias; desarticulao entre as instituies e
organizaes diversas, que atuam no uso e ocupao A experincia dos comits de bacias hidrogrficas
do solo; e uso dos recursos naturais. So ainda demonstra a importncia do exerccio da participao
comuns a carncia de pessoal, insuficincia e civil nesses fruns, e sua manuteno como espaos
inadequao de infraestrutura e de recursos de um questionamento que no se realiza apenas da
financeiros, que geram debilidades na estrutura da forma do processo decisrio do Estado, mas, tambm,
governana ambiental instituda, com fortes reflexos das relaes entre Estado e sociedade civil, no campo
na degradao ambiental. das polticas pblicas (JACOBI, 2006a). O conceito
de descentralizao determina que os rgos e
O uso de recursos naturais considerados de
autoridades locais tenham poder de estabelecer regras
propriedade comum (como os hdricos ou alguns
e normas por conta prpria, de maneira independente,
pesqueiros, por exemplo), so geralmente regulados
mas no os exime do controle do Estado, visando
por instituies formadas a partir da busca de
garantir o atendimento dos interesses locais da
consensos que aperfeioem o acesso a todos os
sociedade como um todo e no de grupos mais fortes
interessados, reduzindo desequilbrios ou injustias
e mais organizados (SANTOS, 1997).
como privilgios de uns e restries a outros. Tais
instituies podem ser formais ou informais e Alm do Conama, vrios conselhos estaduais e
dependem do tipo de relacionamento entre os municipais foram criados a partir dessa lei, propiciando

136
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

a participao de diversos atores sociais na construo enfatizando a necessidade de dar conta dos custos
do processo de governana ambiental no Brasil. Apesar sociais do ajuste estrutural e de reduzir a pobreza,
disso, as possibilidades de criao de novas estruturas, conferindo grande prioridade reestruturao dos
que utilizem estratgias de transio e que se inscrevam servios sociais, com o objetivo de incrementar a
num tecido scio-institucional existente que tem uma equidade e a eficincia.
lgica peculiar fundada na disperso de esforos, na
VII. DISCUTINDO CONCEITOS, CRITRIOS E
fragmentao e na descontinuidade - so certamente
PRINCPIOS DA GOVERNANAAMBIENTAL.
limitadas (VIEIRA, 1998).
A governana ambiental, entendida como processo
A institucionalizao da Poltica Nacional de Meio
de interveno no controle do uso dos recursos,
Ambiente no Brasil tem buscado a incorporao de
encontra-se delineada como elemento norteador de
princpios da democratizao das polticas pblicas,
polticas pblicas, desde a Grcia Antiga. A palavra
da participao social no processo de tomada de
governo refere-se a atividades tomadas primariamente
deciso e da ao descentralizada do Estado. Age-se
ou integralmente pelos Estados (particularmente
dentro dos princpios constitucionais e do arcabouo
aquelas que operam no nvel do Estado-Nao), para
legal que rege a ao das instituies brasileiras,
manter a ordem pblica e facilitar a ao coletiva.
seguindo a tendncia mundial de reestruturao do
Governana refere-se emergncia de um novo estilo
papel do Estado. A concepo da estrutura gerencial
de governo, no qual os limites entre o setor pblico e
do Sisnama adota a gesto integrada e participativa,
o privado e entre o nvel nacional e internacional se
sendo composta por diversos rgos governamentais
fundem (JORDAN et al., 2003). O estudo de
e no governamentais setores empresariais,
governana estende-se a todas as perguntas
representaes de classe, entidades indgenas, entre
relacionadas forma como um grupo de pessoas
outras.
governa a si prprio e o meio em que vive. So,
Apesar da existncia de diversos conselhos portanto, poucos os assuntos em todas as cincias
ambientais, muitos funcionam de modo instvel com polticas e de economia poltica que no se enquadram
uma frgil insero popular, com pouca competncia no domnio da governana (KEEFER, 2004).
para definir grandes temas ambientais nas arenas de
A emergncia do conceito de governana no incio
discusso e formulao de polticas pblicas
dos anos de 1990 marcou um ponto de inflexo
(RIBEIRO, 2006). Alguns fatores podem explicar a
bastante claro na trajetria recente do Banco Mundial,
fragmentao das aes das polticas ambientais. Entre
que representou um deslocamento de preocupaes,
eles, o tratamento distinto e separado dos recursos,
de carter mais tcnico, ligadas s reformas
meios e sistemas ar, gua, energia, solos, plantas
burocrticas e ao gerenciamento de poltica
etc. No contexto administrativo do Estado, essa
econmica, para temas mais abrangentes como a
diviso se expressa pela criao de diferentes agncias
legitimidade e o pluralismo poltico. Em linhas gerais,
e instituies responsveis por diferentes reas/
a agenda de polticas do Banco Mundial deslocou-se
setores, de forma a tornar gerencivel sua
das reformas macroeconmicas para as reformas do
administrao.
Estado e da Administrao Pblica, objetivando
Tal concepo de sistema de gesto de poltica promover a boa governana e fortalecer a sociedade
demonstrou coerncia com a tendncia de se instituir civil (BORGES, 2003). O conceito de governana foi
a gesto democrtica e fortalecer as instituies sociais definido pelo Banco Mundial como sendo a maneira
em diversos nveis, encarando-os como atores ativos pela qual o poder exercido na administrao dos
na formulao e na execuo da Poltica Nacional do recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao
Meio Ambiente e servindo de exemplo para outras desenvolvimento, tendo estabelecido quatro
polticas pblicas, principalmente quanto dimenses-chave para a boa governana: administrao
consolidao da governana ambiental e sua do setor pblico; quadro legal; participao e prestao
contribuio no estabelecimento da governana de contas (accountability); e informao e
nacional. Houve, portanto, induo de processos que transparncia (WORLD BANK, 1992).
visaram estabelecer a governabilidade, com foco nas
No arcabouo conceitual de governana, so
reformas do setor pblico e no fortalecimento da
encontradas diversas definies que vo desde
participao (empowerment) da sociedade civil nas
definies genricas a definies de governana
polticas pblicas. Envolveram-se temas como a
especfica como a ambiental e a corporativa. A
capacitao institucional das diversas instituies de
Comisso sobre Governana Global das Naes Unidas
governo e no governamentais, representativas da
(COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE,
sociedade civil organizada e buscou-se a melhoria da
1995) definiu governana como sendo a soma total
condio social, econmica e ambiental global,

137
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
dos vrios modos como indivduos e instituies,
pblicos e privados, administram seus negcios
comuns. Trata-se de um processo contnuo por meio
do qual interesses conflitantes ou diversos podem ser
acomodados e uma ao cooperativa estabelecida.
Esse processo inclui instituies e regimes formais
investidos de poder para impor a observncia das
regras, do mesmo modo que arranjos informais de
pessoas e instituies concordaram em estabelecer ou
percebem ser de seu interesse. Essa definio sugere
dois elementos centrais para a aceitao de um sistema
de governana como justo e vlido: a vontade ou
aceitao pelos associados pblicos e privados, de uma
estrutura ampla em que gerenciem seus negcios; e
um processo de negociao e equilbrio de poder
(HAUSELMAN & VALLEJO, 2005).
So oito as caractersticas da boa governana: a
participao, o estado de direito, a transparncia, a
responsabilidade, a orientao por consenso; a
igualdade e a inclusividade; a efetividade e a eficincia;
e o suporte auditoria (DRUMMOND et al., 2006,
p.1). A governana refere-se, ento, a atividades de
gesto que dependem de objetivos comuns e
compartilhados, quase como um pacto tcito, e pode
ser conceituada como sendo o arcabouo institucional
de regras, instituies, processos e comportamentos
que afetam a maneira como os poderes so exercidos
na esfera de polticas ou aes ligadas s relaes da
sociedade com o sistema ecolgico (CAVALCANTE,
2004, p.1). Pode-se dizer, portanto, que a governana
se foca no processo decisrio e nos objetivos das
polticas pblicas e, em ltima instncia, na
direcionalidade do modelo de desenvolvimento
nacional. A governana pode ainda ser entendida como
sendo um processo de estabilizao da sociedade, face
aos conflitos internos e externos, a busca de insumos
para sua sustentabilidade, assim como a construo
de objetivos e condutas para alcan-la, por meio de
mecanismos formais e informais os quais definem
condutas determinadas, satisfaam suas demandas e
respondam s suas necessidades (ROSENAU, 2000).
O Relatrio Perspectivas do Meio Ambiente Global
(GEO-4), do PNUMA, define governana como sendo
a maneira na qual a sociedade exerce controle sobre
os recursos. Isso denota os mecanismos por meio
dos quais o controle sobre os recursos definido e o
acesso regulado. Explica-se, ainda, que h governana
por meio do Estado, do mercado ou de grupos da
sociedade civil e organizaes locais, sendo exercida
por instituies, leis, sistemas de direito de propriedade
e formas de organizao social (UNEP, 2007). A
governana ambiental pressupe vontade poltica e uma
conscincia (com a qual a vontade poltica deve
envolver-se) do papel de apoio vida exercido pelos
138
recursos ecossistmicos, de modo a incorporar a
temtica ambiental no seguinte conjunto heterogneo
de atores polticos envolvidos: movimentos sociais,
sindicatos, empresas privadas, organizaes
ambientais, cientistas, pesquisadores, grupos da
sociedade civil, instituies governamentais, polticos
e outros (LITTLE, 2003).
Governana pode ser entendida ainda como as
tradies e instituies nas quais a autoridade exercida
num pas. Mais especificamente, este inclui: 1) o
processo pelo qual os governos so selecionados,
acompanhados e substitudos; 2) a capacidade do
governo para formular e implementar efetivamente
polticas slidas; e 3) o respeito de cidados e do
Estado, para as instituies as quais governam, e a
interao entre economia e sociedade (KAUFFMANN,
KRAAY & MASTRUZZI, 2004).
Para desenvolver a governana, so apontados pelo
Banco Mundial e pelo Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa os seguintes critrios:
descentralizao, participao, democracia,
transparncia, equidade, prestao de contas,
guidelines (instrues e padronizaes), matriz de
responsabilidade (quem cria, aprova, atualiza),
estabelecimento de workflows (relaes intra e
interinstitucionais na execuo de aes), um cdigo
de conduta baseado confidencialidade, propriedade das
informaes, suporte a quem procurar em caso de
dificuldades (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GOVERNANA CORPORATIVA IBGC, 2007).
Com relao base conceitual que envolve estado
e poltica pblica, Diniz (1996, p. 12-13) descreve
dois conceitos configuradores da ao estatal distintos
e complementares: governabilidade e governana.
O primeiro entendido como as condies sistmicas
mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder
em uma dada sociedade, tais como a forma de
governo, as relaes entre os poderes, os sistemas
partidrios, entre outros; o segundo, como a
capacidade governativa em sentido mais amplo,
envolvendo a capacidade da ao estatal na
implantao das polticas e na consecuo das metas
coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimenso participativa
e plural da sociedade (idem).
Em situaes extremas, o governo pode existir
sem governana e vice-versa, distinguindo-se, desse
modo, as duas noes e apontando para o governo
como autoridade formal, o poder de polcia, a habilidade
de levar a efeito polticas pblicas, enquanto
governana volta-se para a gesto estabelecida por
objetivos comuns e compartilhada (CAMARGO,
2003). relevante a importncia do capital social no
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
manejo coletivo de recursos naturais e no
estabelecimento de governana, com benefcios diretos
para o desenvolvimento de comunidades locais e
populaes tradicionais, sendo muito efetivo no manejo
integrado de bacias hidrogrficas, de unidades de
conservao, de recursos pesqueiros, de vida silvestre,
de manejo florestal, entre outros (PRETTY, 2003).
Na ltima dcada, a agenda de polticas do Banco
Mundial deslocou-se do ajuste estrutural e das reformas
macroeconmicas para reformas do setor pblico, com
vistas boa governana e ao empowerment da de grupos de interesse na agenda pblica (OLSON,
sociedade civil (BORGES, 2003). A governana
ambiental exige a participao do Estado em seus trs
nveis de governo (federal, estadual e municipal),
sociedade civil e setor privado, variando a importncia
de cada um em funo da escala de governana (TONI
et al., 2006). Um sistema democrtico tem duas faces
que so guiadas por normas: o partidarismo (ou
processo de representao) e a imparcialidade do
processo de execuo, sendo que tais fatores qualificam
a boa governana e a qualidade de instituies atualmente.
governamentais, destacando a imparcialidade de
instituies governamentais que implementam polticas
governamentais (DOBSON, 2000).
O conceito de governana provoca o processo
decisrio para que se torne algo legtimo e identificado
com os ideais de cooperao, solidariedade e
democracia que esto na gnese e organizaes dessa
natureza. Portanto, envolve noes como participao,
parceria, aprendizagem coletiva, regulao e prticas
de bom governo como oramento participativo e
aes de desenvolvimento local e regional (MALO,
2001). um enorme desafio para a governana
ambiental lidar com o preconceito de razes fincadas
no inconsciente coletivo nacional, que forma uma viso
pr-analtica e antiecolgica, forjada em velhas prticas
que ratificam a ideia de que aes de proteo ambiental
suscitam resistncia sob a alegao de que o meio
ambiente uma barreira ao desenvolvimento nacional
(CAVALCANTE, 2006, p.14), principalmente quando
esse preconceito emana de formuladores e gestores
de polticas pblicas.
Segundo North (1990), instituies podem ser
definidas como sendo as regras que guiam as relaes
humanas, criam incentivos e diminuem possveis
incertezas oriundas do convvio social, sendo
responsveis pela organizao dos espaos realizada
pelos grupos humanos, por meio de regras informais
que correspondem aos anseios e reais necessidades
sociais daqueles que as estabelecem. Define-se ainda
que a organizao pode ser entendida como a
agregao de indivduos que possuem alguma
identidade comum e unem-se para alcanar
determinados objetivos, com estratgias e regras que
vigoram na sociedade, articulando instituies e
organizaes que se coordenam e determinam as
relaes histricas da sociedade entre si e com os
recursos ambientais.
preciso evidenciar a influncia direta da teoria
da escolha pblica e sua viso sobre a democracia
pluralista, que aponta a competio entre os grupos
de presso como a causadora de ineficincias
econmicas e da presso de demandas particulares
1999). Mediante a constatao das crises ambientais,
sociais e econmicas acentuadas nos ltimos anos,
h necessidade de se rever o modelo de
desenvolvimento econmico norteado pela teoria
econmica neoclssica, que tem levado exausto
dos recursos naturais e a desequilbrios fortes entre
pases desenvolvidos e em desenvolvimento,
caracterizando o eixo de desequilbrio hemisfrico
Norte-Sul, norteador de diversas agendas globais
Apesar da aplicao dos princpios de participao
social, da descentralizao do poder central e da
construo de agendas locais de desenvolvimento,
pode-se observar que sua aplicabilidade no contexto
das realidades culturais e institucionais estabelecidas
vem dando pouco resultado em processos de
descentralizao poltica do poder e de tomada de
deciso, principalmente quando este realizado de cima
para baixo ou sem uma capacitao prvia dos atores
sociais envolvidos. Muitas vezes, o poder central
encontra dificuldade na articulao das esferas de poder
nacional, regional e local, na construo de agendas
de desenvolvimento - a exemplo das Agendas 21 locais.
Frey e Rousseng (2003), ao analisarem a contribuio
governana ambiental dos municpios paranaenses
pelo processo de elaborao das Agendas 21 locais,
demonstraram a importncia de arranjos institucionais
democrticos, de uma participao diversificada e
plural dos diferentes setores da cidade e do
comprometimento efetivo dos governantes locais. A
experincia brasileira mostra como o campo da gesto
pblica tem se caracterizado pela fragmentao das
funes administrativas e das iniciativas de projetos
ou programas de modernizao por setor,
departamento, organizao, processo etc., sem que,
necessariamente, estabeleam vinculao entre si,
dificultando a percepo dos problemas tanto sob o
prisma da complexidade quanto da sua dimenso
(RIBEIRO, 2003).
O modelo de apropriao dos recursos ambientais,
com base na propriedade privada e no direito de uso
individual, pode ser questionado por representar grande
139
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
fragmentao dos ecossistemas e interferncias
profundas nos servios ambientais, apontando para a
necessidade da gesto do territrio, onde os vnculos
ecolgicos no se tornam objetos de contratos de troca
e no entram nos clculos decisrios dos atores
econmicos (GODDARD, 1997). A baixa capacidade
das instituies pblicas na organizao da cooperao recurso em questo (BERKES, 2001; YOUNG, 2001).
entre as diversas atividades produtivas de um mesmo
espao apresenta-se tambm como fator importante
de interferncia em sinergias possveis para a utilizao
de recursos naturais, resultante da fragmentao e
setorializao administrativas, e direcionamento para
o desenvolvimento econmico dissociado da gesto
ambiental (idem).
Os graves problemas ambientais verificados
atualmente no pas, como as mudanas climticas e a
perda da biodiversidade e dos recursos hdricos, exigem
cada vez mais a capacidade de resposta dos rgos
ambientais, exigindo a governana ambiental necessria
para propiciar o desenvolvimento sustentvel. A
obrigao do Estado como premissa da ao
ambientalista apontada por Le Preste (2003), ao dizer
que o Estado deve identificar e definir o problema e
os meios de ao, dar prioridade aos problemas
ambientais na agenda pblica e decidir sobre a
repartio dos custos e arbitragens aceitveis, a fim
de obter a melhor qualidade do meio ambiente.
As mudanas institucionais visam garantir um
espao de negociao e articulao entre os diferentes
segmentos dos grupos locais e os atores externos que
afetam ou, potencialmente, podem afetar o
desenvolvimento territorial. Tal articulao, em tese,
permite que a populao local participe e tenha papel
de peso nas decises que afetam o desenvolvimento
socioeconmico do seu territrio (TONI et al., 2006).
A ineficincia burocrtica, a busca de arrecadao e a
corrupo so fatores que fortalecem o ceticismo nas
instituies pblicas, duvidando que estas possam ser
capazes de administrar os recursos com sabedoria ou
aloc-los equitativamente. Tais fatores podem afetar
sobremaneira a capacidade institucional para a
governana ambiental e comprometer o alcance dos
mandatos institucionais e legais definidos
(ANDERSSON, 1991).
A participao de grupos de interesse na
formulao de polticas pode gerar problemas para a
governana quando as organizaes da sociedade civil
no so adequadamente representativas de seus
membros e os governos devem ter conscincia dos
interesses que esses grupos defendem, assim como
dos interesses que no representam (BORGES, 2003).
As relaes de interao institucional entre diferentes
escalas para a gesto ambiental e os processos de
140
criao de estruturas formais e informais pelos atores
sociais envolvidos apresentam relaes positivas e
negativas, unidirecionais e assimtricas, horizontais e
verticais, devido natureza do recurso ambiental, das
culturas envolvidas, da complexidade da estrutura
poltico-institucional e da abrangncia geogrfica do
Pode-se perceber a complexidade dessas relaes,
ao longo do tempo, e os mecanismos de regulao
institudos, assim como as fraquezas e como estas
so exploradas pelos mecanismos de mercado, por
grandes corporaes e pela lgica do capital como
indutora do desenvolvimento local, regional e global,
resultando, com raras excees, na degradao dos
recursos naturais e na degradao socioeconmica de
reas sob explorao desses recursos (YOUNG, 2001;
BERKES, 2001). A fraqueza dos mandatos
institucionais e legais e o baixo nvel de implementao
das polticas e leis ambientais, em que as solues
polticas so pouco claras devido ao jogo de interesses
diversos e pouca visibilidade dos resultados
alcanados, comprometem a governana ambiental (LE
PRESTRE, 2003).
Segundo Ribot (2006) A sustentabilidade do manejo
de recursos naturais depende das tecnologias
disponveis, de preos e das instituies. A presena
do Estado forte quando h falhas de mercado e de
suas externalidades. So crescentes as polticas de
devoluo de responsabilidades aos usurios locais de
recursos naturais, sendo que o sucesso depende da
capacidade local para a ao coletiva. O autor analisou
os efeitos democratizantes da descentralizao
democrtica em pases em desenvolvimento,
fortemente praticada nos ltimos 20 anos, que busca
a proviso de servios por governos locais,
desenvolvimento e manejo de recursos, fomentada por
governantes, agncias internacionais de
desenvolvimento e outras instituies que transferem
poder a instituies locais, empresas privadas e
organizaes no governamentais.
Essa situao similar ao que vem acontecendo
no Brasil, com uma participao crescente de
representaes de classe, ONGs, conselhos locais,
grupos de interesse, entre outros, que vm assumindo
poderes e responsabilidades governamentais em
processos de descentralizao, a exemplo dos comits
de bacia hidrogrfica, populaes de reservas
extrativistas, usurios de recursos em florestas
nacionais, comunidades de pescadores, entre outros.
As mobilizaes sociais e o envolvimento crescente
das ONGs ambientalistas vm concentrando esforos
para a participao efetiva nos processos de tomada
de deciso, fazendo-se presentes no interior do aparato
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
poltico-administrativo, em seus diversos nveis de
atuao, mas divergindo muito entre si quanto s
proposies de sociabilidade e construo de
identidades, refletindo na conformao da estrutura
de governana em suas reas de atuao (FERREIRA,
1996).
O destino da sociedade fica predeterminado por
uma elite de planejadores que ocupam posies
estratgicas na formulao de polticas, na
administrao governamental e no setor privado, e
afirma que a boa governana implica necessariamente
na discusso ampla de iniciativas de polticas
causadoras de impactos considerveis com as
populaes afetadas ou partes interessadas
(CAVALCANTE, 2006). A transferncia de poder do
espao central (nacional) para os espaos locais, a
mudana do padro de relacionamento de instncias
decisrias situadas nos diversos espaos territoriais,
e a integrao institucional devem ser exercidas
plenamente, considerando as diferentes expresses do
conhecimento ecolgico tradicional e do
conhecimento local como fontes suplementares de
conhecimento, sistemas de valores e tecnologias
passveis de serem utilizadas na pesquisa
interdisciplinar do eco desenvolvimento (SACHS,
1993).
Apesar do crescente interesse na governana
descentralizada, os governos locais em todo o mundo
tm recebido pouca ateno sistemtica (SELLERS
& LIDSTRM, 2007). Essa situao notria na
gesto ambiental municipal brasileira, em que pesem
os esforos da Anamma, do Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal, do Ministrio do Meio
Ambiente, do Ministrio das Cidades, entre outras
instituies. O estabelecimento de polticas pblicas
legitimadas apenas pelo sistema de representatividade
e fundadas na autoridade formal demonstra-se ineficaz
para a soluo dos problemas ambientais (LERNER,
2006). A poltica econmica brasileira reproduz a
dinmica econmica capitalista e globalizada,
imediatista e financeiramente predatria em termos de
produo, que passa a ser a principal matriz orientadora
e norteadora do crescimento econmico do pas, que,
com base nas polticas de curto prazo, d respostas
mais rpidas e eficientes na dinmica financeira global
(SOUZA, 2004). Pode-se dizer que esse quadro resulta
no enfraquecimento das polticas pblicas e sociais,
no fugindo a essa regra a Poltica Nacional do Meio
Ambiente.
O fomento da governana ambiental a um nvel
mais concreto implica nas seguintes condies: a
sensibilidade da sociedade e a capacidade de definir
uma agenda, a autonomia do processo de investigao
e de quaisquer grupos de investigao, a organizao
do movimento antipoluio, um sistema concebido de
forma adequada de indenizao, e vrias medidas que
ajudem a combater os problemas sociais mais
significativos (FUNABASHI, 2006).
Agncias internacionais sustentam que os pases
em desenvolvimento podem impulsionar taxas de
crescimento econmico, por meio da introduo de
medidas de boa governana, mas que, geralmente,
subestimam o tempo e o esforo poltico necessrio
para alterar a governana instituda e sobreestimam
as repercusses dos impactos econmicos
(GOLDSMITH, 2007). Poucas so as aes efetivadas
at o momento com o propsito de resolver a questo
da fragmentao das polticas, sejam ambientais, sejam
de outra natureza. Ao contrrio, as diferentes leis,
agncias, planos e programas, e outros instrumentos
criados durante esse perodo, apenas contriburam
para aumentar essa segmentao (CMARA &
CARVALHO, 2002). Pode-se dizer ainda que a situao
atual da governana ambiental, fortemente centrada
em instituies governamentais, encontra-se
comprometida (em termos de credibilidade, pela
sociedade) em funo da ineficincia burocrtica, da
busca de arrecadao para a manuteno do sistema
governamental e do fortalecimento do sistema de
comando e controle, e em funo da corrupo, fatores
que fortalecem o ceticismo nas instituies pblicas
(ANDERSSON, 1991).
A governana ambiental no Brasil apresenta
elementos tpicos das definies mais comuns de
governana, entre eles a descentralizao, a
democracia e a participao, instrues e
padronizaes, apesar da pouca efetividade do seu
alcance pleno. Transparncia, equidade, prestao de
contas, matriz de responsabilidades, estabelecimento
de fluxos de trabalho (workflows) interinstitucionais
na execuo de aes, cdigo de conduta e suporte
ficam em planos secundrios no processo de gesto,
comprometendo o alcance pleno da governana
ambiental.
VIII. CONSIDERAES FINAIS.
A governana ambiental no Brasil vem sendo
estabelecida, desde o Descobrimento, por regras,
normas e instituies que regulamentam o acesso e
uso dos recursos naturais, tendo sido mais marcado
como poltica pblica a partir dos anos de 1930, com
o estabelecimento de diretrizes, princpios e regras
para o uso de recursos hdricos, minerais e florestas,
o que acentuou o processo gerencial de comando e
controle com penalidades, taxas e impostos que pouco
contriburam para seu uso racional. A concentrao
de poder na gide de instituies pblicas criadas
141
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
especificamente para tais fins resultou em polticas
especficas e desarticuladas do contexto ambiental
integrado e ecossistmico
A evoluo da governana sobre o uso dos recursos
naturais no Brasil moldou-se por uma cultura utilitarista
e descompromissada com a sustentabilidade como
estratgia de produo em longo prazo, aliada a baixos
nveis de investimento em pesquisa, cincia e
tecnologia em meios de produo e de apropriao
dos recursos naturais. Como resultado desse processo
houve perdas do capital natural em larga escala, assim
como do potencial para o desenvolvimento
sustentvel, por causa da extino de espcies, perda
de solo e degradao de ambientes naturais.
As fases de expanso e contrao do Estado,
perodos de concentrao e descentralizao, de
autoritarismo e de democracia, parecem ter
influenciado pouco no ritmo de destruio da natureza,
mostrando que o crescimento econmico sempre
dominou a conduo da formulao de polticas
pblicas, assim como influenciou o comportamento
da sociedade brasileira quanto ao seu padro de
consumo e de relao com a natureza. A governana
ambiental no Brasil se baseia na legislao ambiental,
no sistema de licenciamento, na atuao do Ministrio
Pblico, nos conselhos e comits institudos e nas
lideranas polticas e suas influncias no processo
decisrio, nas atuaes das organizaes no conforme a afirmao de Cavalcante (2006), que
governamentais e na atitude do cidado como
consumidor sustentvel.
O processo de governana ambiental tem buscado
alcanar os postulados das teorias sociais de ao
coletiva, do uso de recursos de propriedade comum,
da definio de agendas locais de desenvolvimento
sustentvel e do fortalecimento das instituies sociais,
fortalecendo o papel da Poltica Nacional de Meio
Ambiente na consolidao do Estado moderno e da
democracia. Democracia e participao, eficcia na
gesto e utilizao adequada dos mecanismos de
mercado so processos fundamentais para o
desenvolvimento social e para o crescimento
econmico, e constituem critrios importantes para o
alcance da boa governana, includa nesta a governana
ambiental.
A reforma do Estado enfrenta o grande desafio da
busca do equilbrio entre a fico da igualdade das
partes que compem o sistema federativo e a realidade
das desigualdades sociais, econmicas, culturais e
ambientais que caracterizam as diferentes regies do
Pas, suas populaes, seus processos histricos de
uso e ocupao do territrio e dos recursos naturais,
levando definio de padres distintos de tamanho,
centralidade, composio e estrutura do Estado e sua
142
distribuio espacial. Tais especificidades de contextos
geopolticos e socioeconmicos levam
necessariamente conformao de estruturas
diferenciadas de governana ambiental.
H necessidade de se compreender as
ambiguidades dos processos econmicos e sociais no
desenvolvimento das polticas pblicas no Brasil, uma
vez que a gesto ambiental requer mudanas de prticas
e atitudes em busca da sustentabilidade, que
questionem o modelo atual de desenvolvimento ainda
gerador de externalidades ambientais, sociais e
econmicas e refletem problemas e dificuldades,
gerando conflitos quanto ao uso, apropriao e gesto
dos recursos naturais. Tal viso, que parece nortear a
linha-mestra da formulao de polticas pblicas do
atual governo, reproduz tais prticas ao definir como
programa prioritrio um Plano de Acelerao do
Crescimento que visa pr em prtica o slogan
Espetculo do Crescimento como fora-motriz para
a mobilizao social na construo de pactos para a
sua viabilizao.
Essa tnica tem se reproduzido continuamente nos
programas e metas governamentais desde o
Descobrimento com respaldo social, em que pese
haver resistncias de grupos sociais organizados que
percebem outros caminhos para o Brasil e tentam
mostr-los, insistentemente. Tais grupos agem
ressalta que consideraes de curto prazo determinam
o que ser empreendido, independentemente das
conexes entre decises econmicas e suas
consequncias e possibilidades ambientais,
comprometendo a efetividade da governana
ambiental.
A governana ambiental, apesar de j bem
consolidada no Brasil, ainda carece de apoio na
constituio de processos de gesto ambiental, nos
seus aspectos legais, institucionais, de capacitao
institucional, de representatividade dos atores sociais
e de interface com as demais polticas pblicas. A
compreenso da instituio da governana ambiental
pode contribuir na anlise da complexidade das
interaes entre o governo, setor privado, terceiro setor
e a sociedade, e suas relaes com o meio ambiente,
buscando identificar o contexto e as razes histricas
da sua conformao.
Torna-se uma necessidade, para a melhoria da
governana ambiental, o conhecimento mais
aprofundado da natureza das relaes institucionais e
socioculturais envolvidas no uso de recursos naturais
para um melhor dimensionamento das causas dos
insucessos ou fracassos, na tentativa de se alcanar o
desenvolvimento sustentvel. O Brasil do terceiro
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
milnio parece no ter conseguido, ainda, libertar-se
das amarras e alicerces colonialistas de polticas
pblicas utilitaristas e predatrias do meio ambiente,
Joo Batista Drummond Cmara (joaocamara2012@bol.com.br) doutor em Desenvolvimento Sustentvel
pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia CDS/UnB (2011) e analista ambiental
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA).
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRAMOVAY, R. 2005. Representatividade e
inovao. Paper apresentado no seminrio
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
Braslia: IICA-SDT/MDA, Agosto.
ACEMOGLU, D; JOHNSON, S. & ROBINSON, J.
2002. Reversal of fortune: Geography and
Institutions in the Making of the Modern World
Income Distribution. Quarterly Journal of
Economics, n. 117, p. 1.231-1.294, November.
_____. 2004. Institutions as the Fundamental Cause
of Long-Run Growth. Massachussets: MIT,
Disponvel em http://econ-www.mit.edu/files/299;
Acesso em 22.out.2008.
ACSELRAD, H. 2005. Apresentao. In:
LASCHEFSKI, A; PEREIRA, D. B.; ZHOURI, A.
(Orgs.). A Insustentvel Leveza da Poltica
Ambiental. Belo Horizonte: Autntica.
ALMEIDA, J. R; MELO, C. S. & CAVALCANTI,
Y. 2000. Gesto Ambiental: Planejamento,
avaliao, implantao, operao e verificao. Rio EBAP.
de Janeiro: Thex.
ANDERSSON, T. 1991. Government failure the
cause of global environmental mis-management.
Ecological economics, n. 4, p. 215-236.
ANTUNES, P. de B. 2000. Direito ambiental. Rio de
Janeiro: Editora Lmen Jris.
AHRENS, S. 2003. O novo cdigo florestal
brasileiro: conceitos jurdicos fundamentais. In:
Congresso Florestal Brasileiro. So Paulo:
Sociedade Brasileira de Silvicultura.
BENJAMIN, A. H. V. 2000. Introduo ao Direito
Ambiental Brasileiro. In: Direito do Ambiente e
Redao Normativa: Teoria e Prtica Nos Pases
Lusfonos. Cambridge: IUCN.
BERKES, F. 2001. Cross-Scale Institucional Linkages:
Perspectives From the Bottom Up. In: OSTRON,
E.; DIETZ, T; DOLSAK N.; STERN, P.C.;
STONICH, S. & WEBER, E.U. (Eds.). The Drama
comprometendo seu destaque no cenrio mundial
como uma nao que se desenvolve em sintonia com
os princpios do desenvolvimento sustentvel.
of Commons. Washington DC, National Academy
Press, p. 293-321.
BORGES, A. 2003. Governana e poltica educacional:
a agenda recente do Banco Mundial. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, vol. 18, n. 52, So
Paulo, Junho.
BRUNDTLAND, G. H. 1988. Nosso Futuro Comum. Rio
de Janeiro: FGV.
BURSZTYN, M. A. 1990. O Pas das Alianas: Elites e
continusmos no Brasil. Petrpolis: Vozes.
CMARA, J. B. D. & CARVALHO, T. S. (orgs.).
2002. Relatrio Perspectivas do Meio Ambiente
no Brasil GEO BRASIL. Braslia: Edies Ibama.
CARVALHO, C. G. 1991. Introduo ao direito
ambiental. So Paulo: Editora Letras & Letras.
CAVALCANTI, B. S. & PECI, A. 2001. Reflexes Sobre
a Autonomia do rgo Regulador: Anlise das
Agncias Reguladoras Estaduais. Rio de Janeiro:
CAVALCANTE, C. 2004. Economia e Ecologia:
Problemas da Governana Ambiental no Brasil.
Revista Iberoamericana de Economa Ecolgica,
vol. 1, p. 1-10.
_____. 2006. Governana ambiental no Brasil: Um
panorama ecolgico-econmico. In: I Seminrio
sobre a governana ambiental no Brasil: contexto,
realidade, rumos. Recife: Fundao Joaquim
Nabuco.
CAMARGO, A. 2003. Governana para o Sculo 21.
In: ANDR TRIGUEIRO (Ed.) Meio Ambiente no
Sculo 21: 21 Especialistas Falam da Questo
ambiental nas suas reas de Conhecimento. Rio de
Janeiro: Sextante, p. 307-321.
COELHO, V. S. P; FAVARETO, A.; GALVANAZZE,
C. & MENINO, F. 2005. As regras do jogo e o
jogo das regras: movimentos sociais, governana
ambiental e desenvolvimento territorial no Vale do
Ribeira (Brasil). So Paulo: Cebrap.
143
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
COSTA, M. A. N. 2003. Sinergia e capital social na
construo de polticas sociais: a favela da
Mangueira no Rio de Janeiro. Revista de Sociologia
e Poltica, s/v, n. 21, p.147-163. Disponvel em
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0104-44782003000200010&lng=
pt&nrm=iso. Acesso em 20.jun.2013.
DALTRO, W. L. 2002. Araras 1902: histria da
primeira festa das rvores do Brasil. Araras:
Topzio.
DEAN, W. 1996. A ferro e fogo: a histria e a
devastao da Mata Atlntica brasileira. So Paulo:
Companhia das Letras.
DINIZ, E. 1996. Governabilidade, governance e
reforma do Estado: consideraes sobre o novo
paradigma. Revista do Servio Pblico. Braslia,
v. 120, n. 2. mai/ago.
DINIZ, M. 2005. Sesmarias e posses de terras: poltica
fundiria para assegurar a colonizao brasileira.
Revista Eletrnica do Arquivo do Estado de So
Paulo. Edio n 2 de junho.
DOBSON, A. 2000. Green Political Thought. 3a Ed.
London: Routledge.
DRUMMOND, J. A. 1999. A legislao ambiental
brasileira de 1934 a 1998: Comentrios de um cien-
tista poltico simptico ao conservacionismo. Am-
biente e Sociedade, ano II, n. 3 e 4, p. 127-150.
_____. FRANCO, J. L. A. & NINIS, A. B. 2006. Go-
vernana de unidades e conservao federais
brasileiras planos de manejo, conselhos gestores e
parcerias. In: Anais I Seminrio sobre governana
ambiental no Brasil: Contexto, Realidades, Rumos.
Recife: Fundao Joaquim Nabuco.
FERREIRA, L. 1996. Os ambientalistas, os direitos
sociais e o universo da cidadania. In: FERREIRA,
L. e VIOLA, E. (Orgs.). Incertezas da
Sustentabilidade na Globalizao. Campinas:
Unicamp.
FLIGSTEIN, N. 2001. Social Skill and the Theory
of Fields. Sociological Theory, vol. 19, n. 2,
p. 105-125.
FREY, K. & ROUSSENG, R. K. 2003. AGENDA 21:
Experincias municipais de governana ambiental.
Anais do XIV Seminrio de Iniciao Cientfica -
Cincias Exatas e da Terra.
FUNABASHI , H. 2006. Minamata Disease and
Environmental Governance. Japan: International
Journal of Japanese Sociology, vol. 15, n. 1,
p. 7-25.
144
GODARD, O. 1997. A Gesto Integrada dos Recursos
Naturais e do Meio Ambiente: Conceitos,
Instituies e Desafios de Legitimao. In: VIEIRA,
F., WEBER, J. Gesto de Recursos Naturais
Renovveis e Desenvolvimento. So Paulo:
Cortez, p.201-265.
GOLDSMITH, A. 2007. Is Governance Reform a
Catalyst for Development? Governance, vol. 20,
n. 2, p. 165-186.
HAUSELMAN, P. & VALLEJO, N. 2005. Governana
por Mltiplos Interessados: Um Guia Breve. Sua:
Environmental Consulting, Secretaria de Estado da
Economia SECO.
JACOBI, P. 2006a. Dilogos em Ambiente e
Sociedade no Brasil. So Paulo: Editora
Annablume.
JACOBI, P. R. 2006b. Governana dos Recursos
Hdricos no Brasil: realidade, desafios e
perspectivas. In: Anais I Seminrio sobre
governana ambiental no Brasil: Contexto,
Realidades, Rumos. Recife: Fundao Joaquim
Nabuco.
JORDAN, A; WURZEL, R. K. W. & ZITO, A. R.
2003. New Instruments of Environmental
Governance? National Experiences and Prospects.
London: Frank Cass & Co. Ltd.
KAUFMANN, D.; AART, K. & MASTRUZZI, M.
2004. Governance Matters III: Governance
Indicators for 1996, 1998, 2000, and 2002. The
WorldBank Economic Review. v. 18, n.3, p.253-
287.
KURY, L. 2001. Viajantes-naturalistas no Brasil
Oitocentista: experincia, relato e imagem. Rio de
Janeiro: Histria, Cincia e Sade Manguinhos,
vol. VIII (suplemento), p. 863-80.
LANNA, A.E.L. 1995. Gerenciamento de bacia
hidrogrfica: aspectos conceituais e
metodolgicos. Braslia: Edies Ibama.
LE PRESTRE, P. 2003. Ecopoltica Internacional.
So Paulo: Editora Senac, p. 159-241.
LERNER, L. 2006. Polticas Pblicas e Instrumentos
Jurdicos para a Governana Ambiental. In: Anais
I Seminrio sobre governana ambiental no Brasil:
Contexto, Realidades, Rumos. Recife: Fundao
Joaquim Nabuco.
LITTLE, P. 2003. Os Desafios da Poltica Ambiental
no Brasil. In: ______. Polticas Ambientais no
Brasil: Anlises, Instrumentos e Experincias. So
Paulo: Peirpolis; IIEB.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013
MAGALHES, J. P. 2002. Evoluo do direito
ambiental no Brasil. So Paulo: Ed. Juarez de
Oliveira.
MALO, M.C. 2000. La Coopration et lEconomie
Sociale. Cahiers du CRISES 101 (Centre de
Recherche sur les Innovations Sociales dans
lEntreprises et ls Syndicats). Disponvel em http:/
/www.crises.uqam.ca. Acesso em 10.nov.2008.
MALO, M. C. 2001. La Gestion Stratgique de la
Cooprative et de lAssociation de lconomie
Sociale. 1re partie: LEntrepreneur et son
environnement, Recma. Revue Internationale de
Lconomie Sociale, 281, p.84-95.
MAPPA, S. 2004. Les mtamorphoses du politique au
Nord et au Sud. Paris: Karthala.
MILAR, E. 2001. Direito do ambiente: doutrina,
prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais.
MILLER, P. & ROSE, N. 1992. Political Power beyond
the State: Problematics of Government. Londom:
The British Journal of Sociology, vol. 43, n. 2.
MOURA, A. S. 2005. Federalismo Ambiental no
Brasil: A viso dos Estados. III Taller Regional de
Poltica Fiscal y Mdio Ambiente. Santiago:
ENERODE, Chile.
NEDER, R. T. 2002. Crise socioambiental: Estado
& sociedade civil no Brasil (1982-1998). So
Paulo: Anna Blume: Fapesp.
NTO, J. M. B. 1999. Crimes Ambientais da Lei n
9.605: Competncia federal ou estadual? Boletim
dos Procuradores da Repblica - ANPR, n 13.
NORTH, D. 1990. Institutions, Institutional Change
and Economic Performance. Cambridge: Cambridge
University Press..
OLSON, M. 1999. A Lgica da Ao Coletiva. So
Paulo: Edusp.
PDUA, J. A. 1987. Ecologia e poltica no Brasil e
no Tempo. Rio de Janeiro: Iuperj.
______. 2002. Um sopro de destruio: pensamento
poltico e crtica ambiental no Brasil escravista
(1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge Zahar.
PEREIRA, O. D. 1950. Direito florestal brasileiro.
Rio de Janeiro: Borsoi.
PRADO JUNIOR, C. 1998. Histria econmica do
Brasil. So Paulo: Editora Brasiliense.
PRETTY, J. 2003. Social Capital and the Collective
Management of Resources. Science, vol. 302,
December, p. 1912-1914.
PRINCEN, T., FINGER, M. & MANNO, J.P. 1994.
Translational linkages In: PRINCEN, T. &
FINGER, M. (Eds). Environmental NGOs in World
Politics: Linking the Local and the Global,
Routledge, London, p.218-36.
REBOUAS, A. C. 1976. Recursos hdricos
subterrneos da Bacia do Paran: Anlise de pr-
viabilidade. Tese de Livre Docncia. Universidade
de So Paulo.
RESENDE, K. M. 2006. Legislao florestal
brasileira: uma reconstituio histrica. Lavras.
Dissertao de mestrado. Universidade Federal de
Lavras.
RIBEIRO, S. M. R. 2003. Um cenrio da gesto
pblica no Brasil. In: VIII Congreso Internacional
del Clad Sobre La Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.
RIBEIRO, W. C. 2006. Crise Socioambiental,
conflitos e governana. In: Anais I Seminrio sobre
Governana Ambiental no Brasil: Contexto,
Realidades, Rumos. Recife: Fundao Joaquim
Nabuco.
RIBOT, J. C. 2006. Representation, Citizenship and
Public Domain: Framing the Local Democracy
Effects of Institutional Choice and Recognition.
IASCP, Ubud, Bali=.
ROSENAU, J. 2000. Governana sem Governo:
Ordem e Transformao na Poltica Mundial.
Braslia: UnB.
SACHS, I. 1993. Estratgias de transio para o
sculo XXI. In: BURSZTYN, M. Para Pensar o
Desenvolvimento Sustentvel. Braslia: Ed.
Brasiliense.
SANTOS, M. H. C. 1997. Governabilidade,
Governana e Democracia: Criao de Capacidade
Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no
Brasil Ps-Constituinte. Dados, Rio de Janeiro, v.
40, n. 3.
SGUIN, E. & CARRERA, F. 1999. Lei de crimes
ambientais. Rio de Janeiro: Esplanada.
SELLERS, J. M. & LIDSTRM, A. 2007.
Decentralization, Local Government, and the
Welfare State. Governance, vol. 20, n. 4, p. 609-
632, October.
SILVERWOOD-COPE, K.O. 2005. Evoluo recente
da Poltica Ambiental no Brasil: uma anlise a partir
do Plano Plurianual 2000/2003. Braslia. Dissertao
de mestrado. Instituto de Cincia Poltica,
Universidade de Braslia.
145
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO
SOUZA, R. de S. 2004. As Trajetrias do Planejamento
Governamental no Brasil: Meio Sculo de Experincias
na Administrao Pblica. Revista do Servio Pblico.
Enap, Braslia, 2004. Ano 55, n. 4, p. 5-29, Out/Dez.
SWIOKLO, M. T. 1990. Legislao florestal: evoluo _____ . 1996. A multidimensionalidade da globalizao,
e avaliao. In: Congresso Florestal Brasileiro.
Campos do Jordo.
TONI, F; SOUZA, A.P. & PORRO, N. M. 2006.
Governana Ambiental e Desenvolvimento
Territorial Rural na Fronteira Agrcola: o Papel
das Redes de Movimentos Sociais na Regio da
Transamaznica. Programa Colaborativo de
Investigacin, Movimientos Sociales, Gobernanza
Ambiental y Desarrollo Territorial Rural.
_____. 2006. Oportunidades e Limites para a Participa-
o dos Movimentos Sociais na Governana
Ambiental. In: Anais I Seminrio sobre Governana
Ambiental no Brasil: Contexto, Realidades, Rumos.
Recife: Fundao Joaquim Nabuco.
VIEIRA, P.F. 1998. Meio ambiente, desenvolvimento
e planejamento. In: VIOLA, E. et al. Meio
ambiente, desenvolvimento e cidadania: desafios
para as cincias sociais. Florianpolis: Universidade
Federal de Santa Catarina.
VIOLA, E.J.; LEIS, H. R. ; SCHERER-WARREN,
I.; GUIVANT, J. S.; VIEIRA, P. F. & KRISCHKE,
P. J. 1998. Meio Ambiente, Desenvolvimento e
Cidadania: desafios para as Cincias Sociais.
Florianpolis: ED. UFSC.
OUTRAS FONTES
COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE.
1995. An overview of Our Global Neighbourhood
The Report of the Commission on Global
Governance. Oxford: Oxford University Press.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO
MINERAL (DNPM). 2008. Minerao no Brasil
Colnia e Imprio. Salvador: DNPM, Disponvel
em http://www.dnpm.gov.br/ba/conteudo.asp?
IDsecao=511&IDpagina=708. Acesso em
20.jun.2013.
GDF. 1975. Terras do Distrito Federal e sua
Legislao. Braslia: Codeplan/GDF.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANA
CORPORATIVA (IBGC). 2008. Governana
Corporativa. Disponvel em http://
www.ibgc.org.br/Secao.aspx?CodSecao=17.
Acesso em 20.jun.2013.
146
VIOLA, E. 1998-1999. As polticas pblicas do
primeiro governo Cardoso sob a tica da
sustentabilidade. Ambiente e Sociedade, ano II, n.
3 e 4, p. 195-204.
as novas foras sociais transnacionais e seu impacto
na poltica ambiental no Brasil, 1989-1995. In:
FFERREIRA, L. & VIOLA, E. Incertezas e
sustentabilidade na globalizao. Campinas: Ed.
Unicamp.
VOLPATO, E. 1986. Anlise da administrao
florestal brasileira. Verso preliminar. Alemanha.
Tese de Doutorado. Universidade de Freiburg.
YOUNG, O. R. 2001. Institutional Interplay: The
Environmental Consequences of Cross-Scale
Interactions. In: OSTRON, E.; T. DIETZ N.
DOLSAK; PC STERN; S. STONICHh & WEBER
E.U. (Eds.). The Drama of Commons. Washigton
DC, National Academy Press, p. 263-291.
WAINER, A. H. 1991. Legislao ambiental do Brasil:
subsdios para a histria do direito ambiental. Rio
de Janeiro: Forense.
ZHOURY, A. 2006. Justia Ambiental, Diversidade
Cultural e Accountability: Desafios para a
Governana Ambiental. Anais I Seminrio sobre
Governana Ambiental no Brasil: Contexto,
Realidades, Rumos. Recife: Fundao Joaquim
Nabuco.
MMA. 2004. Programa Nacional do Meio Ambiente
PNMA II: Relatrio de Atividades 2000-2004. MMA/
PNMA II, Braslia, DF.
_____. 2007. Poltica Ambiental Integrada para o
Desenvolvimento Sustentvel: Relatrio de Gesto
2003-2006. Braslia: MMA, 134p.
_____. 2007. Plano Plurianual 2008-2011: Orien-
taes Estratgicas. Braslia: MMA, Verso 5.1 de
17/07/2007. 36p.
SENADO FEDERAL. 2000. Dirio do Senado
Federal. Braslia: Senado Federal, Junho,
p. 531-532.
UNEP. 2007. Global Environment Outlook: Environment
for Development GEO 4. Malta: Progress Press.
WORLD BANK. 1992. Governance and
development. Washington: Oxford University
Press.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 179-183 JUN. 2013

ENVIRONMENTAL GOVERNANCE IN BRAZIL: ECHOES FROM THE PAST

Joo Batista Drummond Cmara
This article deals with an analysis of government action to the control of the use of natural resources in Brazil,
since its discovery in 1500. Aimed at understanding the process of formulation and implementation of
environmental policies, considering the evolution of concepts, rules and institutions from the colonial period to
the present day, featuring the historical bases, institutional and legal issues that have shaped the current Brazilian
environmental governance. The survey was conducted by consulting references and government documents
with different data and information. It can be observed that throughout the history of the country, government
action focused on the actions of command and control, with rules and institutions for specific natural resources,
with little or no integration with other policies and management processes of natural resource use situation
changed significantly after the enactment of Law No. 6.938/81, under the National Environmental Policy when
there was correspondence of the evolution of environmental management in Brazil with the concepts, principles,
guidelines and criteria for environmental governance and its results. Despite advances towards the criteria of
reform and modernization of the state as decentralization, participation, democratization, managerial capacity,
efficiency and effectiveness, the relationship between society, government and the private sector with nature
still reflects a colonial utilitarian, immediate and unsustainable use of natural resources, coupled with problems
of implementation of rules and regulations, causing environmental degradation and jeopardizing sustainable
development. Indicate the need to evaluate more critically the scope of the National Environmental Policy due
to continued loss of environmental resources and services and the high standard of consumer society on a non
sustainable base, requiring changes in attitudes of citizens regarding the use and protection resources and
environmental services. The results achieved contribute to the discussion of the historical relationship of the
use and occupation of the territory and its consequences for sustainability.
KEYWORDS: Environmental Governance; Environmental Policy; Descentralisation; Modernization
of the State.

* * *

181