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SUMÁRIO
1. CONCEITO DE DIREITO
Para uma boa compreensão do conceito de direito administrativo, ou seja, do que é o direito
administrativo, e também do objeto (qual a finalidade) do direito administrativo, é importante em primeiro
plano compreender de forma objetiva o que é o direito.
Direito é um conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado, que vão regular a vida em
sociedade, possibilitando a coexistência pacífica das pessoas.
Por normas deve-se entender as regras escritas e positivadas em textos legais (Constituição Federal,
Leis, Tratados Internacionais, Medidas Provisórias, Decretos, Regulamentos, dentre outros) e também os
princípios que não necessariamente precisam estar escritos, mas que ainda assim representam os valores
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da sociedade e vão orientar a atividade de criação das normas escritas, bem como a sua interpretação e
aplicação.
O direito deve obrigatoriamente ser obedecido pelas pessoas que coabitam no Estado, e para
garantir essa obediência, o Estado pode inclusive usar a força coercitiva.
O direito representa uma limitação à liberdade do homem, e essa limitação à liberdade decorre
diretamente do fato de que o exercício absoluto da liberdade pelos indivíduos é nocivo ao
desenvolvimento da sociedade.
Imagine por exemplo que de uma hora para outra não exista mais regra alguma regulando as
relações sociais, neste cenário, tudo pode acontecer, pois não há mais punição para conduta alguma, afinal
de contas, não há mais regras. Os roubos, os homicídios, os estupros, por exemplo, não seriam mais
punidos. Tal cenário é quase que inimaginável, e caso algo assim ocorresse, provavelmente levaria este
grupo social a criação do direito para defesa dos seus membros, pois caso contrário, este grupo seria
levado à extinção.
Como os romanos já diziam “onde existem homens, existirá também o direito” (ubi homo, ibi jus),
para regular as relações decorrentes da vida em grupo. O direito então representa ao homem a perda do
gozo absoluto da liberdade em prol de uma vida social civilizada, onde a recompensa pela abdicação da
plenitude da liberdade se faz presente através das vantagens e privilégios que decorrem da vida social.
2. RAMOS DO DIREITO
O direito é dividido em dois ramos distintos, são eles, o direito privado e o direito público.
Em regra, o direito privado não regula relações entre particulares e o Estado. Eventualmente o
Estado pode integrar um dos polos regulados pelo direito privado, conforme veremos logo adiante.
O direito privado é governado pelo PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DA VONTADE humana que preconiza
que os particulares têm liberdade para escolher os seus objetivos pessoais e também definir os meios para
alcançar tais objetivos, desde que esses meios e objetivos não sejam proibidos em lei. De maneira
resumida a autonomia da vontade é o direito pessoal de cada um de fazer tudo que não é proibido pela lei.
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O direito administrativo não faz parte do ramo do direito privado, e como exemplos desse ramo do
direito, tem-se o direito civil, o direito empresarial.
O direito público é caracterizado pela regulamentação dos interesses públicos e o seu objetivo é a
resolução de conflitos que envolvam tais interesses contra os interesses dos particulares. Nestes casos, em
um dos lados do conflito está o Estado, representante dos interesses da coletividade, e do outro lado da
disputa tem-se o particular (tanto faz ser esse particular, pessoa física ou pessoa jurídica), representando
os seus próprios interesses.
No direito público o Estado tem um tratamento privilegiado diante do particular, ou seja, as normas
que regulam o direito público conferem prerrogativas especiais ao Estado diante do particular, o que
impede um tratamento igualitário entre as partes.
O fundamento dessa relação jurídica vertical entre o Estado e o particular, arbitrada pelo direito
público é encontrado no princípio da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO, tal princípio preconiza que os
interesses públicos (da coletividade) se sobrepõem aos interesses privados, e sendo o Estado o procurador
dos interesses da sociedade, ao Estado é conferido poderes especiais para conseguir defender o interesse
da coletividade. Sem esses poderes especiais o Estado não teria como defender os interesses da
coletividade.
Se o Estado tivesse o mesmo tratamento que o particular quando defendesse interesses públicos,
não lograria êxito em atingir a satisfação de tais objetivos, exemplo:
Imagine que um município pretenda ampliar um hospital para melhor servir a sua sociedade,
entretanto é necessário adquirir imóveis próximos ao hospital, pois não há terreno disponível nas
adjacências deste. Nesta hipótese, caso um dos proprietários ou todos se recusam a vender
amigavelmente o seu imóvel ao município, estará iniciado um conflito entre o Estado e o dono do terreno.
O Estado quer o terreno para satisfazer uma necessidade da sociedade e o seu proprietário quer continuar
sendo o seu proprietário para satisfazer os seus próprios interesses, sendo assim, o município tem plenos
poderes para desapropriar o imóvel particular de seu interesse, desde que é claro, pague o valor
correspondente ao seu proprietário.
Note que a relação é desigual, pois o Estado pode passar por cima da vontade do particular e realizar
uma compra forçada do imóvel (desapropriação).
O direito público então é um conjunto de normas que regulam as relações entre o Estado e os
particulares e sua finalidade é determinar o modo de agir do Estado nestas relações e também assegurar
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que o Estado atinja os interesses públicos, sua característica principal é o tratamento privilegiado
assegurado ao Estado.
Como dito acima, eventualmente o Estado pode ter suas relações regidas pelo direito privado, a
exemplo quando o Estado atua no domínio econômico, no exercício da atividade empresarial, mas nestes
casos é errado falar que o Estado está sendo integralmente regido por normas de direito privado, ou
exclusivamente regido por normas de direito privado. A expressão adequada para estes casos é que o
Estado está sendo predominantemente regido por normas de direito privado, pois ainda assim lhe é
assegurada algumas prerrogativas de direito público, o que não afasta a característica da igualdade entre
as partes no direito privado.
Concluímos então que o Estado pode ser integralmente regido por normas de direito público, afinal
de contas, é o que acontece na maioria das suas relações, mas ele não pode ser integralmente regido por
normas de direito privado, e quando o Estado se submete ao direito privado, dizemos que ele está sendo
predominantemente regido por normas de direito privado.
O direito administrativo faz parte do ramo do direito público, e como outros exemplos do direito
público temos o direito constitucional, penal, processual penal, tributário, dentre outras searas do direito e
conforme já foi dito, todas estas searas guardam em comum a regulação das relações do Estado.
A professora Maria Sylvia Di Pietro define o Direito Administrativo como "o ramo do direito público
que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de
seus fins, de natureza política."
O direito administrativo tem por objetivo regular as relações da administração pública, sejam estas
relações de natureza interna entre as entidades que a compõe, seus órgãos e agentes; sejam estas relações
de natureza externa entre a administração e os administrados.
Além de ter por objeto a administração pública, também é foco do direito administrativo o
desempenho das atividades públicas, sejam elas exercidas pelo próprio estado por meio da administração
pública ou exercidas por algum particular, como no caso das concessões, permissões e autorizações de
serviços públicos.
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Resumidamente podemos dizer que o direito administrativo tem por objeto a administração pública
e também as atividades administrativas, independente de quem às exerça.
Todavia, o direito administrativo não é codificado, sendo assim, não é possível encontrarmos um
código que contemple as normas de direito administrativo como acontece com o direito penal, civil,
processual penal, dentre outros. Para encontrarmos as normas de direito administrativo, temos que
recorrer a diversas fontes.
6.1. LEI
Em decorrência do princípio fundamental da legalidade, que orienta todo o direito administrativo, a
lei é a fonte primária e principal do direito administrativo. A lei vincula a atuação da administração pública
dos três poderes e de todas as esferas da federação.
Todavia, para entendermos melhor o significado do termo lei e da sua finalidade, é importante
classifica-la em dois tipos: Lei em sentido estrito e Lei em sentido amplo.
Lei em sentido estrito são os atos legislativos que inovam o ordenamento jurídico, tais como as leis
complementares, leis ordinárias e leis delegadas.
Lei em sentido amplo é um termo mais amplo que inclui qualquer tipo de norma aplicada à
administração pública, independente do órgão estatal que a produziu. Neste caso, entende-se por lei a
própria Constituição Federal, as leis ordinárias, complementares, delegadas, medidas provisórias, decretos,
resoluções, portarias e qualquer outro ato que seja de obediência obrigatória pela administração pública.
O direito administrativo adota como fonte principal a lei em seu sentido amplo.
6.2. JURISPRUDÊNCIA
A jurisprudência é o resultado de vários julgados realizados pelo poder judiciário sobre determinada
matéria que caminham num mesmo sentido, serve como paradigma para o julgamento de novas ações
judiciais referente aos mesmos temas.
Em regra, a jurisprudência é uma fonte secundária do direito administrativo e por isso não vincula a
atuação de da administração pública, somente serve como ponto de orientação, mas como exceção tem-se
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as súmulas vinculantes que foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro pela emenda
constitucional nº 45. As súmulas vinculantes são publicadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) depois de
reiteradas decisões num mesmo sentido e seu conteúdo vincula a administração pública dos poderes
legislativo, executivo e judiciário da União, Estados, DF e municípios.
6.3. DOUTRINA
A doutrina o resultado do trabalho dos estudiosos do direito administrativo. São livros que têm a
finalidade de tentar sistematizar e melhor explicar o conteúdo das normas de direito administrativo,
podem ser utilizadas como critério de interpretação de normas, bem como auxiliar a produção normativa.
Assim como a jurisprudência, a doutrina é uma fonte secundária do direito administrativo e por isso,
não vincula a atuação da administração pública, ela é só uma fonte de orientação para a atuação do
administrador público e para a produção de normas que irão orientar a atividade da Administração Pública.
Devido ao fato de a doutrina representar o entendimento do seu autor sobre as regras do direito
administrativo, essa fonte do direito apresenta várias contradições, pois é comum que em alguns pontos os
autores tenham entendimentos distintos de um ou outro instituto jurídico.
Os costumes somente podem ser utilizados para orientar a atuação da administração pública na falta
de lei determinando o que deve ser feito. Sendo assim, o costume não pode substituir a lei, mas somente
pode ser utilizado para tampar uma lacuna deixada na lei pelo legislador.
Como exemplo de comportamento costumeiro pode-se citar as filas. Antes de o legislador considerar
colocar como obrigatória essa modalidade de organização de pessoas, os órgãos públicos já adotavam a
organização das pessoas em filas para garantir um atendimento mais justo.
6. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
São os regimes que dispõe o Estado para realizar o controle de legalidade dos seus atos
administrativos. E estes podem ser classificados em sistema francês ou inglês. Veja a seguir.
Neste caso existe duas justiças, uma justiça comum para julgar os particulares e uma justiça
administrativa que tem a competência de julgar os atos da administração pública.
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Neste sistema, os atos praticados pela administração pública não podem ser anulados pelo poder
judiciário. Existem tribunais de natureza administrativa que têm a competência de realizar o controle de
legalidade dos atos administrativos e caso seja necessário, anulá-los.
As decisões desses tribunais administrativos têm efeito de coisa julgada, pois não podem ser revistas
pelo poder judiciário, haja vista o fato de o poder judiciário não realizar controle de legalidade dos atos da
administração pública.
O sistema administrativo francês não é o sistema administrativo para controle de legalidade dos atos
da administração pública.
Ainda que as decisões da administração pública não tenham força de coisa julgada, isso não impede
que a administração pública julgue conflitos. Todavia, estes conflitos podem ser levados para solução
perante o poder judiciário e é este quem tem o poder de dizer qual é o direito aplicável ao caso.
Para entender melhor o assunto, basta comparar o sistema inglês com o francês, enquanto no
primeiro existe uma justiça com competência para julgar poder público e particulares, no sistema francês
existe uma justiça para julgar o poder público e outra para julgar o particular.
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NOÇÕES DE ESTADO
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE ESTADO
O termo Estado pode ter várias interpretações, por exemplo, o termo Estado é geralmente utilizado
para nos referirmos aos Estados-membros, entes que compõe a República Federativa do Brasil (ex. São
Paulo, Paraná, Santa Catarina, Mato Grosso, Sergipe, etc). Todavia, neste tópico, devemos associar a
palavra Estado à ideia de país. Neste sentido, podemos conceituar Estado como sendo a pessoa jurídica
territorial soberana.
A doutrina também conceitua o Estado como sendo um povo em um dado território vivendo segundo
sua livre e soberana vontade.
2. ELEMENTOS DO ESTADO
Os elementos que compõe um Estado são três: o território, o povo e governo soberano.
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3. FORMAS DE ESTADO
Existem duas formas de Estado: Estado unitário e Estado federado.
Sendo assim, em um Estado unitário, existe relação de hierarquia e subordinação entre o poder
político central e as demais entidades administrativas regionais e locais, ou seja, Estados-membros e
municípios em regra, quando existem, não são dotados de competências políticas (capacidade de criar
leis), pois as competências políticas são exclusivas do poder político central. Neste caso, Estados-membros
e municípios são subordinados a vontade do poder político central.
Sendo assim, em um Estado federado, não existe relação de hierarquia e subordinação entre o poder
político central e os poderes políticos regionais e locais, ou seja, Estados-membros e municípios são
dotados de competências políticas.
No caso do Brasil, mais precisamente falando, da República Federativa do Brasil, existe uma divisão
interna de competências que são distribuídas entre as entidades políticas que compõe a federação. Essas
entidades políticas autônomas são: a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal.
Pode-se entender que essas entidades políticas autônomas compõe a República Federativa do Brasil,
ou seja, aquelas fazem parte desta, e esta é o todo, é a soma das entidades políticas autônomas (União,
Estados, DF e municípios).
Cada entidade política tem as suas próprias competências. Essas competências são definidas na
Constituição Federal.
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O assunto descentralização administrativa será estudado com bastante profundidade mais adiante
quando tratarmos das técnicas administrativas.
4. PODERES DO ESTADO
Os poderes do Estado são três: o Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário.
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Cada poder desempenha uma das funções do Estado de forma principal e também desempenha as
outras funções do Estado de forma acessória. Em razão do fato de cada poder desempenhar, além da sua
função principal, algumas funções acessórias, a doutrina classifica a separação dos poderes como flexível.
Sendo assim, como a classificação da separação dos poderes é flexível, ela não é absoluta ou rígida. A
separação dos poderes seria absoluta caso cada poder desempenhasse somente a sua função principal,
não podendo desempenhar funções acessórias. O que não é o caso do Brasil.
A função principal de cada poder é aquela função que realmente justifica a existência de tal poder.
Relembrando, a separação entre os poderes não é absoluta ou rígida, mas sim flexível, pois em
determinados momentos pode-se observar, por exemplo, o poder legislativo desempenhando funções
administrativas ou jurisdicionais. O mesmo acontece com os demais poderes.
Relacionando a análise feita sobre os poderes e suas funções com os entes que compõe a República
Federativa do Brasil, verifica-se que não existe poder judiciário municipal. Sendo assim, existe poder
executivo, legislativo e judiciário nas esferas federal e estaduais e do Distrito Federal, já nos municípios
existe somente os poderes executivo e legislativo.
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NOÇÕES DE GOVERNO
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE GOVERNO______________________________________________________________ 1
2. CLASSIFICAÇÃO DE GOVERNO _________________________________________________________ 2
2.1. GOVERNO EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO ________________________________________ 2
2.2. GOVERNO EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO ________________________________________ 2
3. SISTEMAS DE GOVERNO ______________________________________________________________ 2
3.1. PARLAMENTARISMO_______________________________________________________________ 2
3.2. PRESIDENCIALISMO________________________________________________________________ 3
4. FORMAS DE GOVERNO _______________________________________________________________ 3
4.1. MONARQUIA _____________________________________________________________________ 3
4.2. REPÚBLICA _______________________________________________________________________ 4
1. CONCEITO DE GOVERNO
Governar está relacionado com a função política do Estado, a função de comando, de coordenar, de
direcionar e fixar planos e diretrizes de atuação do Estado. O governo é o conjunto de Poderes e órgãos
constitucionais responsáveis pela função política do Estado.
O governo está diretamente ligado com as decisões tomadas pelo Estado. O governo exerce a direção
suprema e geral do Estado. Considerando o Estado uma pessoa e fazendo uma analogia com o corpo
humano, podemos dizer que o governo é o cérebro do Estado.
A doutrina caracteriza o governo como sendo uma atividade política, discricionária e independente,
sendo assim, governar é uma atividade política pois é a responsável por criar normas que inovam o
ordenamento jurídico, é também uma atividade discricionária, pois o governo é incondicionado e ilimitado,
e o governo é independente porque subordina-se somente aos mandamentos da Constituição Federal, não
havendo hierarquia e subordinação entre os responsáveis pelo exercício do governo.
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2. CLASSIFICAÇÃO DE GOVERNO
A doutrina classifica o conceito de governo em um sentido formal/subjetivo e em um sentido
material/objetivo.
3. SISTEMAS DE GOVERNO
O termo sistema de governo refere-se ao grau de dependência entre o poder legislativo e o poder
executivo.
3.1. PARLAMENTARISMO
O parlamentarismo é caracterizado por uma grande relação de dependência entre o poder legislativo
e o poder executivo.
Neste tipo de sistema de governo, a chefia do poder executivo é dividida entre duas autoridades
públicas, um chefe de Estado e um chefe de governo. O chefe de Estado é responsável pela representação
internacional do país e o chefe de governo é responsável pelas relações internas do país, ou seja, o chefe
de governo é o chefe da administração pública.
O chefe de Estado pode ser um presidente ou um rei, a depender de o país ser uma república ou uma
monarquia. Este chefe de Estado faz a nomeação do chefe de governo, todavia, a pessoa nomeada para a
chefia do governo, somente poderá desempenhar esta função caso seja aprovada pelo poder legislativo.
Sendo assim, é fácil observar que existe uma grande relação entre os poderes, pois o poder
legislativo precisa aprovar a indicação da pessoa que irá exercer a chefia de governo.
CARACTERÍSTICA PRINCIPAL
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3.2. PRESIDENCIALISMO
O presidencialismo é caracterizado por uma pequena dependência entre o poder legislativo e o
poder executivo.
Neste tipo de sistema de governo, a chefia do poder executivo não é dividida entre duas autoridades
públicas como no parlamentarismo. Neste tipo de sistema de governo, o chefe de Estado e o chefe de
governo são representado pela mesma autoridade pública, ou seja, no presidencialismo, uma mesma
autoridade pública é responsável pelas relações externas e internas do país, bem como pela chefia da
administração pública.
Como o chefe de Estado e o chefe de governo estão representados na mesma pessoa, não é possível
que o poder legislativo aprove a indicação do chefe do poder executivo, sendo assim, é fácil observar que
não existe uma grande relação entre os poderes.
CARACTERÍSTICA PRINCIPAL
4. FORMAS DE GOVERNO
O termo forma de governo refere-se ao grau de dependência entre governantes e governados.
4.1. MONARQUIA
A monarquia é a forma de governo caracterizada pela pouca ou nenhuma dependência entre
governantes e governados.
Hereditariedade: o poder é passado de pai pra filho. O povo não escolhe o governante.
Vitaliciedade: o detentor do poder fica no cargo até a morte.
Ausência de prestação de contas.
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4.2. REPÚBLICA
A república é a forma de governo caracterizada pela grande dependência entre governantes e
governados.
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Veja bem, o Estado possui objetivos, e quem escolhe quais são esses objetivos é o seu governo, pois a
este é que cabe a função política (atividade eminentemente discricionária) do Estado, que determina as
suas vontades, ou seja, o governo é o cérebro do Estado.
Para poder atingir esses objetivos o Estado precisa fazer algo. O Estado faz esse algo através de sua
Administração Pública. Sendo assim, a Administração Pública é a responsável pelo exercício das atividades
públicas do Estado.
A administração pública está presente dentro dos 3 poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Afinal
de contas, conforme já foi visto, os três poderes exercem a função administrativa, sendo esta função
administrativa a função principal e típica do poder executivo e uma função acessória e atípica do poder
legislativo e do poder judiciário.
A doutrina caracteriza a administração pública como sendo uma atividade neutra, vinculada à lei ou a
norma técnica e hierarquizada. Sendo assim, administrar é uma atividade neutra pois ela não toma
decisões políticas, mas somente realiza a execução das decisões tomadas pelo governo, é também uma
atividade vinculada a lei ou a norma técnica em razão do princípio da legalidade que dispõe que a
administração pública somente pode fazer o que a lei determina ou autoriza, e por fim, a atividade
administrativa é hierarquizada, ou seja, as pessoas jurídicas que integram a administração pública estão
estruturadas internamente por órgãos públicos e agentes públicos e entre esses órgãos e esses agentes
existe uma relação de hierarquia e subordinação.
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No Brasil, o critério adotado para classificar a administração pública não é este, e caso este critério
fosse o critério adotado, a composição da administração pública brasileira teria a seguinte forma: União,
Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas prestadoras de
serviço público, Sociedades de economia mista prestadores de serviços públicos, e além dessas
instituições, também integraria a administração pública brasileira os particulares prestadores de serviço
público, o que inclui as concessionárias, permissionárias e autorizatárias prestadoras de serviço público.
Sendo assim, Administração pública em sentido objetivo é integrada por qualquer um que exerça
função pública, ou seja, ela é integrada pelos membros da administração pública direta, indireta e por
particulares no exercício da função pública.
Lembrando, este critério não é o adotado no Brasil, sendo assim, a administração pública brasileira
não tem a composição apresentada acima. A composição da administração pública brasileira é feita com
base no critério formal ou subjetivo de classificação. Veja a seguir.
Pelo modelo formal a Administração Pública é o conjunto de entidades (pessoas jurídicas, seus
órgãos e agentes) que o nosso ordenamento jurídico identifica como sendo integrante da Administração
Pública, pouco importando a sua área de atuação, ou seja, pouco importa a atividade exercida pela pessoa
jurídica, e sim quem é a pessoa jurídica. Se o ordenamento jurídico diz que determinada pessoa jurídica
integra a Administração Pública, esta pessoa integra a Administração Pública.
Sendo assim, a Administração pública em sentido subjetivo é integrada somente pelos membros da
administração pública direta e indireta, ou seja, somente pelas entidades da administração pública direta e
indireta, os órgãos que as integram e os agentes públicos que trabalham nesses órgãos, não incluindo
neste conceito de administração pública os particulares que exercem função pública.
A federação brasileira é formada por quatro entidades federadas (União, estados, DF e municípios),
cada uma dessas entidades possui uma administração pública direta e uma administração pública indireta.
A administração direta é constituída por órgãos públicos que integram o corpo da pessoa política.
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Administração Direta: É representada pelas entidades políticas, são elas: União, Estados, DF e
Municípios.
A definição de quais entidades integram a administração pública no Brasil foi feita pelo Decreto-Lei
200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a
Reforma Administrativa. É importante observar que esse decreto dispõe somente sobre a Administração
Pública federal, todavia, pela aplicação do princípio da simetria, tal regra é aplicada uniformemente por
todo o território nacional, assim sendo, concluímos tal classificação utilizada neste decreto define
expressamente a Administração Pública federal e também implicitamente a Administração Pública dos
demais entes da federação.
Decreto-Lei 200/67:
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Sendo assim, pelo critério material, a administração está relacionada com o verbo administrar,
administração é a atividade de administrar e pelo critério formal, administração é substantivo, é quem
administra, é a pessoa que recebeu a incumbência legal de administrar a coisa pública.
O governo está diretamente ligado com as decisões tomadas pelo Estado. O governo exerce a direção
suprema e geral do Estado. Considerando o Estado uma pessoa e fazendo uma analogia com o corpo
humano, podemos dizer que o governo é o cérebro do Estado.
A doutrina classifica o governo como uma atividade política, discricionária e independente, sendo
assim, governar é uma atividade política pois é exercida por políticos e tem o poder de inovar o
ordenamento jurídico, e é também uma atividade discricionária e independente porque subordina-se
somente aos mandamentos da Constituição Federal, não havendo hierarquia e subordinação entre os
responsáveis pelo exercício do governo.
Para poder atingir os objetivos definidos pelo governo, o Estado precisa fazer algo. O Estado faz esse
algo através de sua Administração Pública. Sendo assim, a Administração Pública é a responsável pelo
exercício das atividades públicas do Estado.
A doutrina costuma dizer que a administração pública é uma atividade neutra, vinculada à lei ou a
norma técnica e hierarquizada. Sendo assim, administrar é uma atividade neutra pois ela não toma
decisões políticas, mas somente realiza a execução das decisões tomadas pelo governo, é também uma
atividade vinculada a lei ou a norma técnica em razão do princípio da legalidade que dispõe que a
administração pública somente pode fazer o que a lei determina ou autoriza, e por fim, a atividade
administrativa é hierarquizada, ou seja, as pessoas jurídicas que integram a administração pública estão
estruturadas internamente por órgãos públicos e agentes públicos e estes estão organizados de forma
hierarquizada.
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Antes de continuar, uma observação importante, os termos entidades políticas, entidades federadas
ou entidades estatais são sinônimos e somente fazem referência as entidades integrantes da administração
pública direta. Fazendo um contraponto a essas expressões está a expressão entidades administrativas.
Essa expressão faz referência as entidades integrantes da administração pública indireta, ou seja, não faz
referências as entidades integrantes da administração pública direta.
Antes de continuar, é importante ressaltar que União é uma coisa e República Federativa do Brasil é
outra coisa. Comparativamente, a República Federativa do Brasil é o ente federal, e representa a soma de
todos os entes federais, ou seja, é a soma da União, dos estados, do DF e dos municípios, sendo assim,
enquanto a República Federativa do Brasil é o todo, a União é só uma parte deste todo. Além disso, a
República Federativa do Brasil é a pessoa jurídica de direito público externo e tem soberania, ao passo que
a União é uma pessoa jurídica de direito público interno (não externo) e em razão disso, não possui
soberania, apenas autonomia política, administrativa e orçamentária.
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3. Têm AUTONOMIA:
b. Demais entes políticos = Justiça Estadual (se DF, justiça do Distrito Federal)
5. TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS
Técnicas administrativas é o termo utilizado para representar os meios de que dispõe o Estado para
executar suas atividades de natureza administrativa. Ou seja, as técnicas administrativas correspondem aos
métodos, as formas que o Estado utiliza para executar suas atividades públicas.
As técnicas administrativas utilizadas pelo poder público para a concretização das atividades
administrativas são quatro: centralização, descentralização, desconcentração e concentração.
5.1. CENTRALIZAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada centralizada quando as entidades da
administração pública direta titulares da competência para exercer determinada atividade administrativa, a
exerce diretamente através de seus órgãos e agentes.
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Sendo assim, a atividade administrativa centralizada é exercida pelo próprio Estado, que atua por
meio de seus órgãos da administração pública direta.
5.2. DESCENTRALIZAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada descentralizada quando as entidades da
administração pública direta titulares da competência para exercer determinada atividade administrativa,
não a exerce diretamente através de seus órgãos e agentes, mas sim por meio de outras pessoas físicas ou
jurídicas. Ou seja, neste caso, a pessoa política titular da competência para o exercício de determinada
atividade, transfere o exercício dessa atividade para outra pessoa.
Essa outra pessoa que vai ficar responsável pela execução da administração pública pode ser uma
entidade da administração pública indireta (autarquia, fundação pública, empresa pública e sociedade de
economia mista) ou um particular (concessionária, permissionária e autorizatária prestadora de serviço
público).
Por ser a descentralização uma técnica administrativa em que a entidade da administração pública
direta titular da competência para exercer determinada atividade administrativa externaliza a execução da
atividade administrativa, transferindo-a para outra pessoa que não integra a administração pública direta,
a descentralização é considerada um processo externo.
É importante destacar que a descentralização não gera relação de hierarquia e subordinação entre a
pessoa política e a pessoa que irá receber a competência para exercer essa atividade, independentemente
de essa pessoa ser integrante da administração pública indireta ou de ser um particular.
A descentralização pode ser realizada de duas formas: descentralização por outorga legal e
descentralização por delegação.
Sendo assim, é por meio da descentralização por outorga legal que nasce as entidades da
administração pública indireta, ou seja, a administração pública indireta é um resultado da
descentralização por outorga legal.
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Por meio da descentralização por outorga legal a entidade da administração pública direta
transfere a titularidade da atividade administrativa descentralizada para entidade da
administração pública indireta que foi instituída. Sendo assim, a titularidade da atividade
deixa de ser da entidade da administração pública direta e passa a ser de titularidade da
entidade da administração pública indireta instituída para tal finalidade;
Não tem prazo de duração. A transferência de competência é feita por lei, e as leis, via de
regra, possuem vigência, e elas só têm a sua vigência interrompida quando revogadas por
outra lei. Em razão disso, a descentralização por outorga legal não tem prazo de duração, não
tem data específica para ser cancelado.
Esse particular que vai receber a execução da competência administrativa não integra a
administração pública direta e nem a indireta, e são eles os concessionários, permissionários e
autorizatários prestadores de serviços públicos.
A descentralização por delegação não é formalizada por meio de uma lei, ela é formalizada
por meio de um contrato administrativo ou de um ato administrativo;
Por meio da descentralização por delegação a entidade da administração pública direta não
transfere a titularidade da atividade administrativa descentralizada para o particular. Ocorre
apenas a transferência da execução da atividade que passa a ser de responsabilidade do
particular, mas a titularidade desta atividade continua com a entidade da administração
pública direta.
Tem prazo de duração. O contrato administrativo ou ato administrativo que formaliza a
descentralização por delegação deve conter cláusula ou artigo indicando qual é o prazo de
duração da transferência de competência. Após o término do prazo de duração apontado no
contrato ou ato, a execução da atividade volta a ser de responsabilidade da entidade da
administração pública direta.
A pessoa política titular da competência para o A pessoa política titular da competência para o
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5.3. DESCONCENTRAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada desconcentrada quando as entidades da
administração pública direta ou indireta titulares da competência para exercer determinada atividade
administrativa, cria um órgão dentro de sua própria estrutura e transfere para este órgão o exercício desta
competência. Ou seja, neste caso, a pessoa jurídica da administração pública direta ou indireta titular da
competência para o exercício de determinada atividade, transfere o exercício dessa atividade para um
órgão público criado dentro de sua própria estrutura com a finalidade de executar a atividade.
Para que ocorra a desconcentração, é necessário que a entidade tenha a titularidade da competência
desconcentrada, sendo assim, particulares que prestam serviço público, como não detêm a titularidade da
atividade que executam, não realizam desconcentração. Sendo assim, a desconcentração somente pode
ser realizada pelas entidades da administração pública direta e indireta.
Por ser a desconcentração uma técnica administrativa em que a entidade da administração pública
direta titular da competência para exercer determinada atividade administrativa não externaliza a
execução da atividade administrativa, ao contrário continua exercendo essa competência por meio de um
órgão integrante da sua estrutura interna, a desconcentração é considerada um processo interno.
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5.4. CONCENTRAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada concentrada quando as entidades da
administração pública direta ou indireta titulares da competência para exercer determinada atividade
administrativa, extingue um órgão dentro de sua própria estrutura. Ou seja, neste caso, a pessoa jurídica
da administração pública direta ou indireta titular da competência para o exercício de determinada
atividade, extingue o órgão público periférico executor da respectiva atividade administrativa.
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
A pessoa política titular da competência para o A pessoa jurídica titular da competência para
exercício de determinada atividade, transfere o executar determinada atividade do Estado, cria
exercício dessa atividade para outra pessoa. um órgão dentro de sua estrutura e transfere
para este órgão o exercício desta competência.
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Para ajudar a memorizar o nome das entidades que compõe a administração pública indireta, use a
palavra FASE, veja a seguir:
Fundação Pública;
Autarquia;
Sociedade de Economia Mista; e
Empresa Pública
Antes de continuar, é importante relembrar uma observação importante, os termos entidades
políticas, entidades federadas ou entidades estatais são sinônimos e somente fazem referência as
entidades integrantes da administração pública direta. Fazendo um contraponto a essas expressões está a
expressão entidades administrativas. Essa expressão faz referência as entidades integrantes da
administração pública indireta, ou seja, não faz referências as entidades integrantes da administração
pública direta.
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Pode-se dizer que existe uma relação de pai e filho entre a entidade da administração pública
direta instituidora e a entidade da administração pública indireta instituída. Essa relação entre as duas é
formalizada por uma relação de vinculação. Sendo assim, a administração pública indireta é vinculada a
administração pública direta.
Essa expressão vinculação significa que entre a administração pública direta e a indireta não
existe hierarquia e subordinação. Logo, conclui-se que existe uma relação entre ambas, essa relação não é
uma relação hierárquica e por meio dessa vinculação entre elas é que a administração pública direta
controla a entidade da administração pública indireta instituída.
A competência para iniciar o processo legislativo que tem por objetivo instituir uma entidade
da administração pública indireta é do chefe da respectiva administração pública, logo, em regra, compete
ao chefe do poder executivo (presidente da república, governador do estado e prefeito municipal) a
propositura do projeto de lei que institui os entes administrativos.
Quando a lei cria diretamente a entidade, nasce uma entidade administrativa com
personalidade jurídica de direito público. É dessa forma que SEMPRE nasce as autarquias e que
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EVENTUALMENTE pode ser instituída uma fundação pública. Nesses casos, a formalização da instituição da
entidade não depende de nenhum tipo de registro em cartório ou em junta comercial.
Quando a lei autoriza a criação da entidade, nasce uma entidade administrativa com
personalidade jurídica de direito privado. É dessa forma que SEMPRE nasce as empresas públicas e
sociedade de economia mista e que eventualmente pode ser instituída uma fundação pública. Nesses
casos, a formalização da instituição da entidade depende de registro em cartório ou em uma junta
comercial.
MUITO IMPORTANTE!!!
O critério adotado para definir a personalidade jurídica das entidades da administração pública
indireta é apenas o fato de a entidade ter sido criada por lei ou autorizada a criação pela lei, sendo que no
primeiro caso, a entidade administrativa é sempre pessoa jurídica de direito público e no segundo caso ela
é sempre pessoa jurídica de direito privado.
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As entidades da administração pública indireta não podem, em nenhuma hipótese ser extintas
somente por decreto do chefe do respectivo poder, ou seja, não existe extinção de entidade administrativa
por meio de decreto, somente por meio de lei.
6.5. AUTARQUIA
Autarquia é a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
autoadministração, para o desempenho de serviço público ou atividades típicas do Estado, de modo
descentralizado.
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Por autarquia comum deve se entender as autarquias ordinárias, aquelas que se submetem a
regime jurídico comum das autarquias. Na esfera federal, o regime jurídico comum das autarquias é o
Decreto-Lei 200/67.
Se a autarquia além das regras do regime jurídico comum ainda é alcançada por alguma regra
especial, peculiar as suas atividades, será esta autarquia considerada uma autarquia em regime especial.
Todas as agências reguladoras são autarquias em regime especial, mas cuidado, isso não
significa que todas as autarquias em regime especial são agências reguladoras, pois tem autarquia em
regime especial que não é agência reguladora, como exemplo dessa última situação, cite-se o Banco
Central do Brasil, pois este, apesar de ser uma autarquia em regime especial, não é uma agência
reguladora.
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Sendo assim, não é todo consórcio público que representa uma Autarquia Inter federativa, mas
somente os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito público. Os consórcios públicos com
personalidade jurídica de direito privado não são considerados autarquias.
Caso a fundação pública tenha sido instituída por meio de autorização da lei, essa fundação
pública não é uma autarquia fundacional ou fundação autarquia, é somente uma fundação pública comum.
Se na sua prova vier somente a expressão Fundação Pública, o examinador está se referindo a
uma pessoa jurídica de direito privado, quando a prova quiser se referir a uma Fundação Pública de direito
público, ela usará as expressões fundação autárquica ou Autarquia fundacional.
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Sendo assim, neste tópico será apresentado um conceito comum para definir tanto as
empresas públicas quanto as sociedades de economia mista e também será apresentada as principais
características comuns a ambas.
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8. A empresa pública pode ser constituída sob qualquer forma social jurídica;
9. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as empresas públicas fazem
parte é:
Empresas Públicas Federais = Justiça Federal;
Empresas públicas estaduais, distritais ou municipais = Justiça Estadual.
10. Exemplos de empresas públicas: Correios, Caixa Econômica Federal.
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7. O capital das sociedades de economia mista deve ser majoritário do Poder Público,
todavia, é permitida a participação de capital privado;
8. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma social
jurídica Sociedade Anônima (S/A);
9. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as sociedades de economia
mista fazem parte é Justiça Estadual, independentemente de a sociedade de economia
mista ser federal, estadual, distrital ou municipal:
10. Exemplos de sociedades de economia mista: Petrobrás, Banco do Brasil.
Súmula 517 do STF: As sociedades de economia mistas só têm foro na justiça federal, quando a
União intervém como assistente ou opoente.
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SUMÁRIO
1. ÓRGÃO PÚBLICO
Várias teorias foram desenvolvidas com o objetivo de conceituar a expressão órgão público,
dentre elas destacam-se a teoria do mandato, a teoria da representação e a teoria geral do órgão. As duas
primeiras não foram adotadas no Brasil, sendo assim, conclui-se que a teoria que fundamenta e dá
significado para a expressão órgão público é a teoria geral do órgão.
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É comum haver questões de prova afirmando que o órgão público tem personalidade jurídica
de direito público ou privado, essa afirmação é errada, pois órgão público não tem personalidade jurídica
de direito de nenhum tipo.
Muitas pessoas se assustam com essa regra, devido ao fato de os órgãos públicos possuírem
CNPJ, realizarem licitações e também por celebrarem contratos públicos, todavia essas situações não
devem ser levadas em consideração neste momento.
O CNPJ não é suficiente para conferir personalidade jurídica para o órgão público, e o CNPJ é
um instituto que interessa ao direito civil e ao direito tributário, o direito administrativo não o considera.
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Os órgãos autônomos são órgãos diretivos, pois a sua finalidade é definir as diretrizes que
conduzirão as políticas públicas de sua competência.
Os órgãos superiores são órgãos de direção, pois a sua finalidade é dirigir as políticas públicas
que foram desenvolvidas pelos órgãos autônomos de acordo com as diretrizes estipuladas por estes.
Os órgãos superiores são órgãos de mera execução, pois a sua finalidade é executar as políticas
públicas que foram desenvolvidas pelos órgãos autônomos de acordo com as diretrizes estipuladas por
estes.
Exemplo de órgão subalterno: Delegacia de polícia, escola pública, posto de saúde, hospitais
públicos etc.
Por essa classificação os órgãos públicos podem ser classificados em órgãos simples e órgãos
compostos.
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Na desconcentração ocorre a criação de um órgão. Partindo daí você deve analisar se existem
órgãos subordinados hierarquicamente abaixo do órgão analisado, se sim, é por que houve
desconcentração e existe uma estrutura de órgãos abaixo do órgão analisado, então o órgão analisado é
um órgão composto. Se não existe órgão algum abaixo do órgão analisado, esse órgão é simples, pois não
ocorre desconcentração a partir dele, ou seja, não existe uma estrutura de órgãos subordinados ao órgão
analisado.
Segundo essa classificação, os órgãos públicos podem ser classificados como órgãos singulares
ou unipessoais e órgãos colegiados ou pluripessoais.
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Exemplo: Casas legislativas (Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados,
Assembleias legislativas e câmara de vereadores), os Tribunais de Justiça, os tribunais federais, tribunais de
contas etc.
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SUMÁRIO
1. AGENTES PÚBLICOS
Considera-se agente público toda pessoa física que exerça, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.
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Além dos chefes do poder executivo e membros do poder legislativo, há doutrinadores que
consideram os membros do poder judiciário (juízes e desembargadores) e os membros do Ministério
Público (Promotores e procuradores) como sendo agentes políticos e doutrinadores que não consideram
essas autoridades como agentes políticos. A Banca CESPE já considerou em algumas questões que estas
autoridades são agentes políticos e, em outras questões, considerou que essas autoridades não são
agentes políticos. Sendo assim, aqui existe um campo de incerteza. O ideal é que o assunto não seja
cobrado em prova e, se for cobrado, que a banca concorde com o posicionamento adotado pelo candidato.
A única certeza que você pode ter sobre o assunto é que os chefes do poder executivo, seus
ministros de estado e secretários estaduais e municipais, e os membros do poder legislativo são agentes
políticos para qualquer doutrinador e em qualquer prova.
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*Apesar de o ministério público não ser considerado um poder, na tabela ele foi apresentado
dessa forma só para ficar fácil de identificar as autoridades que costumam ser consideradas agentes
políticos pela doutrina brasileira.
A categoria dos agentes administrativos é subdivida em outras três subcategorias. São eles: os
servidores públicos, os empregados públicos e os temporários.
Os cargos públicos são classificados, a princípio, em duas categorias: cargos efetivos e cargos
em comissão.
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Os empregos públicos estão presentes nas sociedades de economia mista e nas empresas
públicas.
2.2.3. TEMPORÁRIOS
Os temporários são contratados por tempo determinado para atender necessidade temporária
de excepcional interesse público. Exercem função pública temporária e remunerada, estão vinculados à
administração pública através de um contrato de direito público e não de natureza trabalhista. O meio
utilizado pelo Estado para selecionar os temporários é o processo seletivo simplificado e não o concurso
público.
Observe que os temporários não são estatutários e nem celetistas, pois o regime de pessoal
adotado é formalizado por um contrato administrativo, ou seja, um contrato de direito público, além disso,
também é importante observar que o temporário não faz concurso público para chegar na função pública,
ele precisa ser aprovado em um processo seletivo simplificado.
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são aquelas pessoas que trabalham para as concessionárias, permissionárias e autorizatárias prestadores
de serviço público.
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PODERES ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
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1 PODERES ADMINISTRATIVOS
Os poderes administrativos são um conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem
jurídica confere aos agentes públicos com o objetivo de permitir que o Estado alcance seus fins.
Poder regulamentar
Poder hierárquico
Poder disciplinar
Poder de polícia
O termo poder normativo é mais amplo do que o termo poder regulamentar, sendo aquele
um gênero do qual este é apenas uma espécie.
O poder normativo manifesta-se com a edição de qualquer ato normativo, o que inclui,
decretos, portarias, resoluções, etc.
O poder regulamentar manifesta-se apenas com a edição de decretos. Esses decretos podem
ser de dois tipos. Existem os decretos regulamentares e os decretos autônomos, sendo o primeiro a
regra para a manifestação do poder regulamentar e o segundo é uma exceção cabível em alguns casos
especiais.
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A finalidade do decreto regulamentar é regulamentar a lei para garantir a sua fiel execução.
Sendo assim, o decreto regulamentar não pode inovar o ordenamento jurídico, ou seja, ele não pode
criar direitos e obrigações e nem alterar a lei.
Por fim a doutrina atribui ao decreto regulamentar uma natureza secundária ou derivada.
A finalidade do decreto autônomo é dispor sobre os temas descritos no art. 84 inc. VI alíneas
“a” e “b” da Constituição Federal:
Devido ao fato de o decreto autônomo não ter a finalidade de regulamentar leis e dispor
diretamente sobre normas constitucionais, estes decretos podem inovar o ordenamento jurídico.
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Por fim a doutrina atribui ao decreto autônomo uma natureza primária ou originária.
O poder hierárquico é classificado como sendo um poder interno, pois ele somente alcança
órgãos e agentes que integram as pessoas jurídicas da administração pública. Sendo assim, como os
alcançados pelo poder hierárquico estão DENTRO da Administração Pública, não alcançando
particulares, esse poder é um poder interno.
Antes de apresentar as prerrogativas que os órgãos e agentes públicos superiores têm sobre
os órgãos e agentes públicos subordinados, é importante saber que não manifesta o exercício do poder
hierárquico as seguintes relações:
Logo, caso você encontre alguma questão de prova apresentando alguma das relações acima
e afirmando que essa relação manifesta hierarquia e subordinação ou poder hierárquico, considere o
item ERRADO. O poder hierárquico trata somente de relações órgãos e agentes.
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Feita as considerações acima, segue as prerrogativas que o órgão ou agente público superior
têm em relação aos subordinados: ordenar, fiscalizar o trabalho do subordinado, revisar os atos
praticados pelos subordinados, delegar competências e avocar competências.
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autoridades de mesmo grau hierárquico, nestes casos, como não existe relação de hierarquia e
subordinação entre delegante e delegado, ou seja, não existe manifestação do poder hierárquico. Essa
possibilidade é apresentada pelo art. 12 da lei 9784/99 e a redação deste artigo já originou muitas
questões de prova, então fique ligado.
Apesar de possível, a delegação de competência não pode ser feita diante de qualquer
competência, sendo assim, conclui-se que existem competências delegáveis e competências
indelegáveis ou exclusivas.
Por fim, a autoridade de grau hierárquico superior tem a prerrogativa de avocar competências de
seus subordinados.
Sendo assim, pode-se entender a avocação de competência como sendo o ato administrativo
mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício temporário de determinada competência,
atribuída por lei a um subordinado.
A avocação de competência é uma medida excepcional e deve ser motivada pela autoridade que
faz a avocação.
Por fim, não pode haver avocação de competências exclusivas do subordinado e ao contrário
da delegação que pode acontecer entre órgãos de mesma hierarquia, a avocação de competência
somente pode acontecer na relação superior e subordinado, ou seja, somente é possível que o superior
avoque competências do subordinado, não sendo possível que um órgão ou autoridade avoque
competências de outro órgão ou autoridade de mesma hierarquia.
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A administração pública tem o poder de disciplinar a conduta das pessoas que agem em seu
nome, e caso uma dessas pessoas viole a disciplina administrativa, tal fato deverá ser apurado e o
infrator deverá ser punido.
O poder disciplinar pode ser aplicado tanto para agentes públicos integrantes da
administração pública como também pode ser aplicado sobre particulares que tenham algum tipo de
vínculo jurídico específico com a administração pública.
Quanto a punição de particulares pelo poder disciplinar, é importante destacar que não é
qualquer particular que pode ser punido por meio do poder disciplinar, mas somente particulares com
algum tipo de vínculo especial com a administração pública, e esse vínculo pode ser formalizado por
contratos administrativos ou atos administrativos. Caso o particular não tenha nenhum tipo de vínculo
com a administração pública, o poder utilizado para puni-lo é o poder de polícia e não o poder
disciplinar.
É um poder interno;
Manifesta relação hierárquica entre a autoridade competente para aplicar a
penalidade e o agente público punido.
Exemplo: Aplicação de demissão a ocupante de cargo efetivo, aplicação de
advertência a ocupante de cargo em comissão, etc.
É um poder externo;
Não manifesta relação hierárquica entre a autoridade competente para aplicar a
penalidade e o particular punido.
Exemplo: Aplicação de penalidade às concessionárias, permissionárias e
autorizatárias prestadores de serviço público, aplicação de penalidade a um aluno de
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Apesar de o poder disciplinar ser em regra um poder discricionário, eventualmente ele pode
ser vinculado. Isso acontece quando a lei determina todos os detalhes da aplicação da pena, não
apresenta limites para que a autoridades públicos tomem decisões relativas a quantidade e aos detalhes
da pena a ser aplicada ao infrator. Quando isso acontece, a autoridade que irá aplicar a penalidade não
tem poder de escolher qual pena aplicar, devendo somente aplicar a pena igual a lei manda. Exemplo:
Pena de demissão, pena de advertência.
Por fim, o poder disciplinar não pode ser confundido com o jus puniendi do Estado, ou seja,
não pode ser confundido com o poder do Estado de aplicar a lei penal a quem comete uma infração
penal.
Geralmente, a expressão polícia leva o interprete do texto a pensar na instituição criada para
combater a criminalidade (instituições policiais integrantes da segurança pública), todavia, essa
interpretação é errada. A atividade policial da administração pública reflete qualquer tipo de limitação
da liberdade do particular. Sendo assim, regras de vigilância sanitária, trânsito, condições para o
exercício de atividade profissional, para o usufruto e gozo e bens em geral são consideradas atividades
decorrentes do poder de polícia do Estado. Logo, considera-se atividade policial a atividade do Estado de
limitar a liberdade do particular em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
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Para arcar com esse custo, o Estado cobra do particular pela prestação do poder de polícia.
A forma de pagamento pelo efetivo custo do poder de polícia é disciplinada pelo art. 77 do
CTN:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Sendo assim, conclui-se que o pagamento pela atividade de polícia é denominado de taxa. A
taxa é uma espécie de tributo. Cuidado para não confundir taxa com tarifa. Tarifas têm a finalidade de
remunerar a prestação de serviços públicos e não tem natureza tributária.
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1.4.4.1 DISCRICIONARIEDADE
O atributo da discricionariedade permite que as autoridades que exercem a atividade de
polícia do Estado tenham liberdade para tomar decisões relativas a essas atividades. Essas decisões
podem referir-se as seguintes situações: Criação ou extinção de regras de polícia e; escolha e
quantificação da pena a ser aplicada ao infrator nos casos em que a aplicação da penalidade não é
vinculada.
Além disso, a discricionariedade do poder de polícia também se manifesta nos casos que a
lei prevê uma pena que tenha duração no tempo, e não fixa exatamente a quantidade de pena a ser
aplicada ao infrator no caso concreto, dando uma margem de escolha de quantidade de pena a ser
aplicada ao infrator pelo julgador, ou então, quando a pena tem caráter financeiro e a autoridade de
polícia pode determinar o valor da pena dentro dos limites impostos pela lei.
O poder de polícia é em regra discricionário, mas em alguns casos ele pode ser vinculado. O
poder de polícia é considerado vinculado quando a autoridade de polícia não tem liberdade para
quantificar a pena a ser aplicada ao infrator. Nesses casos, a lei determina todos os detalhes relativos à
pena a ser aplicada, cabendo a autoridade policial apenas a execução do ato, ou seja, quando o poder
de polícia é vinculado a autoridade policial não tem competência para tomar decisões relativas à
imposição da pena.
1.4.4.2 IMPERATIVIDADE
O atributo da imperatividade significa que na relação Estado e administrados, segundo a
ótica do poder de polícia, o Estado é um imperador e os administrados são seus súditos. Cabe ao Estado-
imperador definir as regras, fiscalizá-las e punir os infratores; e aos administrados-súditos cabe
obediência às regras definidas pelo Estado. Sendo assim, o exercício do poder de polícia independe do
fato de o administrador concordar ou não com a regra que foi imposta pelo Estado.
Apesar de o poder de polícia ser imperativo, alguns atos do exercício desse poder não são
imperativos, ou seja, não obrigam a pessoa sujeita ao ato. Como exemplo, cite-se as atividades de
consentimento de polícia, em que a Administração Pública dá um consentimento ao administrado para
que ele exerça alguma atividade de exercício condicionado. Esses consentimentos manifestam-se por
meio da concessão de uma licença para dirigir ou para a concessão de uma autorização para porte de
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arma de fogo. Nesses casos, o ato da administração pública que manifesta o consentimento não obriga
o administrado a exercer o direito consentido.
1.4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE
O atributo da autoexecutoriedade permite que a administração pública execute diretamente
os atos de polícia independentemente de autorização judicial.
Não havendo previsão em lei ou não sendo situação de urgência, o poder de polícia não é
autoexecutório.
Outra forma para identificar se o ato de polícia é ou não autoexecutório é fazendo a análise
dos elementos que compõe a autoexecutoriedade. Os elementos que integram a autoexecutoriedade
são a exigibilidade e a executoriedade. Um ato de polícia pode ser apenas exigível, e nesse caso ele não
é autoexecutório, para que ele seja autoexecutório, ele deve ser exigível e executório ao mesmo tempo.
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1.4.4.4 COERCIBILIDADE
O atributo da coercibilidade permite que a administração pública faça uso da força para
executar os atos de polícia diante da resistência do administrado.
A coercibilidade não depende de autorização judicial e o uso da força deve acontecer pelo
uso de meios e práticas legítimos, humanos e compatíveis com a urgência e a necessidade da medida
adotada.
IMPERATIVIDADE AUTOEXECUTORIEDADE
O ato de polícia não depende da anuência do O ato de polícia não depende da autorização do
administrado poder judiciário
Lembre-se que entre os entes da administração direta e da administração indireta não existe
relação de hierarquia e subordinação, sendo assim, o exercício delegado do poder de polícia pelas
entidades da administração indireta não tem relação com o poder hierárquico.
O poder de polícia não pode ser exercido por pessoas jurídicas de direito privado da
administração pública indireta (fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado,
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empresas públicas e sociedades de economia mista) e nem por particulares (sejam eles prestadores ou
não de serviço público).
Em provas de concurso, caso você encontre alguma questão dizendo que pessoa jurídica de
direito privado da administração pública indireta não pode exercer o poder de polícia, considere o item
CERTO. Todavia, essa regra não é absoluta. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), entende que algumas
atividades de polícia podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito privado da administração
pública indireta. Para este tribunal, as pessoas jurídicas de direito privado da administração pública
indireta podem exercer as atividades de consentimento de polícia e fiscalização de polícia.
Sendo assim, a regra é que pessoa jurídica de direito privado não pode exercer poder de
polícia, mas excepcionalmente, as atividades de consentimento e fiscalização poderão ser delegadas a
pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta.
Essa fase do ciclo de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas de direito
público, sejam elas da administração pública direta e indireta.
Nem todo ciclo de polícia possui a fase de consentimento de polícia, isso depende do fato de
a limitação ser uma condição ou restrição. Para condutas restringidas não existe a fase de
consentimento de polícia, esta somente acontecerá quando a conduta é condicionada ao
preenchimento de determinados requisitos, nesses casos, todos os que preencherem os requisitos e
que manifestarem o interesse de exercer a conduta poderão receber uma autorização para o seu
exercício.
Em regra, a fase de consentimento de polícia somente pode ser exercida por pessoas
jurídicas de direito público, sejam elas da administração pública direta e indireta, todavia, o STJ entende
que pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta podem exercer essa atividade
do ciclo de polícia.
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Em regra, a fase de fiscalização de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas
de direito público, sejam elas da administração pública direta e indireta, todavia, o STJ entende que
pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta podem exercer essa atividade do
ciclo de polícia.
Nem todo ciclo de polícia possui a fase de sanção de polícia, isso depende da fase de
fiscalização de polícia. Caso a fiscalização encontre alguma violação à regra, haverá sanção. Caso a
fiscalização não encontre violação à regra, não haverá sanção.
Essa fase do ciclo de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas de direito
público, sejam elas da administração pública direta e indireta.
Esse assunto já foi explorado em várias questões de prova, então, tome muito cuidado. Caso
você encontre alguma questão de prova dizendo que o poder de polícia é igualmente preventivo e
repressivo, considere o item CERTO. Caso você encontre alguma questão de prova dizendo que o poder
de polícia é predominantemente preventivo, considere CERTO também. Caso você encontre alguma
questão de prova dizendo que o poder de polícia é predominantemente repressivo, considere o item
ERRADO.
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Art. 1º da Lei 9.873/99: “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública
Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente
ou continuada, do dia em que tiver cessado”.
Só existem dois exemplos de polícia judiciária no Brasil, é a Polícia Federal e a Polícia Civil.
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Exemplo: segundo a Lei 8.112/90, na esfera federal, os chefes de repartição somente têm
competência para aplicar as penalidades de advertência e suspensão até 30 dias. Caso de um chefe de
repartição pública federal, após um processo administrativo, aplique uma penalidade de suspensão com
duração superior a 30 dias, essa pena extrapolou a competência do chefe e ela caracterizará um ato
praticado com o abuso de poder.
Exemplo: é o caso de um chefe de repartição pública federal que com a intenção de punir
um subordinado, determina a sua remoção de ofício para outra localidade. Mesmo que a remoção
tenha aparência de legal em respeito à formalidade exigida para a sua ocorrência, ela é ilegal, pois
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Exemplo: é o caso de um fiscal da vigilância sanitária que enquanto realiza uma fiscalização
de rotina em um estabelecimento comercial, encontra a ocorrência de ilícitos administrativos cuja
apuração seja de sua competência e decide não aplicar uma sanção ao comerciante infrator.
A responsabilidade cível acontece quando o abuso de poder causa prejuízo a alguém, nesse
caso, no primeiro momento o prejuízo é reparado pelo ente da administração pública que o agente
público está vinculado, após indenizar o particular, o ente deve entrar com uma ação contra o agente
público causador do dano para que este faça o ressarcimento ao ente da administração pública do
prejuízo que este teve com a indenização do particular.
Por fim, a responsabilidade penal acontece quando o ato praticado além de caracterizar
abuso de poder, caracteriza também a prática de uma infração penal (crime ou contravenção).
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ATOS ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
4.7 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS / DESFAZIMENTO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS _______27
4.7.1 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO EM DECORRÊNCIA DA VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ______ 27
4.7.1.1 ANULAÇÃO __________________________________________________________________________ 28
4.7.1.2 REVOGAÇÃO _________________________________________________________________________ 28
4.7.1.3 CASSAÇÃO ___________________________________________________________________________ 29
4.7.2 FORMAS DE EXTINÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS QUE NÃO DECORREM DA VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA 29
4.8 CONVALIDAÇÃO____________________________________________________________________30
4.8.1 CONVALIDAÇÃO TÁCITA _____________________________________________________________________ 31
4.8.2 CONVALIDAÇÃO EXPRESSA __________________________________________________________________ 31
Fato é uma ação humana ou fenômeno da natureza que acontece no mundo e que pode ou não
causar consequências jurídicas. Quando um fato causa consequências jurídicas, esse fato é chamado de
fato jurídico.
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Em sentido amplo, fatos jurídicos são todos os eventos (humanos e naturais) que produzam
alguma consequência para o direito. Em sentido estrito, fatos jurídicos são apenas os eventos da
natureza (não inclui ação humana) que produzam alguma consequência jurídica. Como exemplo, cite-se
a passagem do tempo, o nascimento, a morte, etc.
Ato é a manifestação da vontade de uma pessoa que pode ou não causar consequências jurídicas.
Quanto um ato causa consequências jurídicas, esse ato é chamado de ato jurídico.
Os atos jurídicos são manifestações de vontade humanas (não inclui fenômenos da natureza) que
produzam alguma consequência para o direito. Logo, conclui-se que os atos jurídicos são espécies de
fatos jurídicos em sentido amplo.
Como os atos administrativos são espécies de atos jurídicos, conclui-se que os atos administrativos
são atos praticados por consequência de uma vontade humana e que acarretam consequências
jurídicas, seja para os administrados ou para a própria administração pública.
Os atos judiciais são praticados no exercício da jurisdição, são atos relacionados a atividade
judicial. Os atos legislativos são os atos praticados na elaboração de normas primarias, ou seja, na
criação de leis. Os atos políticos ou de governo são os atos praticados em obediência direta à
Constituição. Por fim, tem-se os atos da administração que são praticados com o objetivo de executar as
atividades de natureza administrativa do Estado. Logo, conclui-se que os atos da administração
representam uma das formas de manifestação da vontade do Estado, mas não é a única.
Neste tópico a nossa ênfase é o estudo dos atos administrativos, que é uma espécie de ato da
administração, logo, neste ponto, não nos interessa os atos legislativos, os atos judiciais e os atos de
governo.
Em sentido estrito, ato da administração são apenas os atos privados praticados pela
administração pública, ou seja, não inclui os atos administrativos e os atos materiais.
Para fins de prova, em regra o termo atos da administração é utilizado em sua acepção
ampla, ou seja, ato da administração é um gênero que inclui os atos administrativos, os atos privados da
Administração Pública e os atos materiais da Administração Pública.
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Todavia, quando atua no domínio econômico, a Administração Pública pratica atos cuja
finalidade não é satisfazer o interesse público e por isso esses atos não são regidos pelo direito público,
estes atos são regidos predominantemente pelo direito privado o que confere uma relação de igualdade
entre a Administração Pública e os particulares.
Como exemplo de atos privados cite-se a abertura de uma conta corrente por um banco
estatal, a assinatura de um cheque por um agente público, etc.
Sendo assim, conclui-se que quando a Administração Pública atua para satisfazer os
interesses públicos, ela pratica atos administrativos; e quando a Administração Pública atua no domínio
econômico, ela não pratica atos administrativos, mas sim, atos privados.
Como os atos materiais da Administração Pública não manifestam vontade, tais atos não são
considerados atos administrativos.
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Observe que o ato administrativo neste caso antecede o fato administrativo, e este é
simplesmente o resultado daquele. Por esta acepção, fato administrativo corresponde aos atos
materiais da Administração Pública.
Para fins de prova, você deve considerar as três correntes como complementares o que leva
à seguinte ideia de fato administrativo:
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Administração Pública e um particular, cuja finalidade seja gerar benefícios e obrigações para as partes,
logo, o contrato administrativo é uma manifestação de vontade bilateral, ou seja, um contrato
administrativo não é um ato administrativo.
Feita a análise dos termos ato da administração, ato administrativo, ato privado da
administração pública, ato material da administração pública, fato administrativo e contrato
administrativo, a partir de agora, nos restringiremos ao estudo dos ATOS ADMINISTRATIVOS.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato administrativo é uma declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de
lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Por fim, para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda manifestação unilateral de
vontade da Administração Pública que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou
a si própria.
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Caso falta a observância de algum elemento, entende-se que o ato administrativo ainda está
em produção e por isso ainda não existe.
Caso todos os elementos do ato estejam presentes, o ato é considerado já existente e este
ato pode ser considerado válido ou inválido.
Ato válido é o ato que respeitou a lei durante o ciclo de formação do ato e por isso, todos os
seus elementos estão de acordo com o ordenamento jurídico.
Ato inválido é o ato que desrespeito alguma regra legal relativa ao seu ciclo de formação, ou
seja, um ou alguns de seus elementos estão em desacordo com o ordenamento jurídico.
Outra forma de dizer que um ato é inválido é dizer que o ato está viciado, ou que o ato
possui algum defeito. Logo, dizer que um ato tem defeito, é viciado ou inválido, significam a mesma
coisa, que o ato é ilegal.
Quando o ato é ilegal, a regra é a sua retirada do mundo por meio da anulação, todavia, caso
o defeito do ato seja considerado sanável, tal ato poderá ser convalidado pela Administração Pública.
Sendo assim, constata-se que os defeitos do ato administrativo podem ser classificados em
defeitos insanáveis e defeitos sanáveis.
Quando um ato possui defeito insanável, não é possível a correção do ato por meio da
convalidação e sendo assim, a única forma de corrigir a situação é a anulação do ato.
Quando um ato possui defeito sanável, é possível corrigir o ato por meio da convalidação,
bem como também é possível anular este ato.
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Qualquer defeito nos elementos finalidade, motivo e objeto são classificados como defeitos
insanáveis e por isso, os atos administrativos que desrespeitarem alguma regra legal relativas a esses
defeitos, devem ser anulados.
Os defeitos de competência e forma podem ser insanáveis ou sanáveis, isso vai depender da
natureza do defeito.
A respeito dos defeitos de competência, a doutrina orienta que apenas é considerado vício
sanável o vício de competência relativo a pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de
competência exclusiva e de competência relativa a matéria.
A respeito dos defeitos de forma, em regra eles são sanáveis, todavia, caso a lei determine a
obediência a determinados requisitos formais seja um elemento essencial da validade de tal ato, a não
observância desses requisitos formais acarretará em um vício insanável.
Sendo assim, concluímos que somente os atos com vícios nos elementos forma e
competência podem ser convalidados, em todos os demais casos a administração somente pode anular
o ato. Mesmo quando o defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de
anular, pois a regra é a anulação e a convalidação uma opção disponível ao agente público em hipóteses
excepcionais.
Observa-se que a fonte da competência do agente público é a lei, todavia, a lei não é a única
fonte da competência. Para os órgãos e autoridades de elevada hierarquia, a competência é definida
pela Constituição Federal.
Sendo a competência definida por lei, ela não pode ser presumida, ela tem que estar
positivada por escrito em texto normativo.
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Sendo a competência de exercício obrigatório, ela é também irrenunciável e por isso, deve
ser exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação
e avocação legalmente admitidos. Sendo assim, é vedada a renúncia total ou parcial de competências,
salvo se houver autorização em lei permitindo a renúncia de competência. Ainda assim, mesmo quando
autorizado em lei, a renúncia de competência é uma exceção.
Apesar de em regra a competência ser irrenunciável, o que está de acordo com a ideia de
que a competência é de exercício obrigatório pelo órgão ou autoridade a quem a lei conferiu
determinada competência. O ordenamento jurídico autoriza a delegação e a avocação de competências
e isso não acarreta renúncia de competência.
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Sendo assim, observa-se que a autoridade que delegou a competência a outro agente
público continua titular da competência delegada, já que ela continua capaz de exercer aquela
competência durante o período da delegação e além disso, a autoridade delegante pode revogar o ato
de delegação a qualquer tempo. Logo, a delegação de competência não retira a titularidade da
competência do agente público a quem a lei a outorgou.
Apesar de possível, a delegação de competência não pode ser feita diante de qualquer
competência, sendo assim, conclui-se que existem competências delegáveis e competências
indelegáveis ou exclusivas.
A avocação de competência é uma medida excepcional e deve ser motivada pela autoridade
que faz a avocação.
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Como a competência é definida por lei, somente por lei ela pode ser permanentemente
transferida para outro órgão ou autoridade ou modificada, sendo assim, a competência é intransferível
e imodificável pela vontade do agente.
Por fim, a competência é imprescritível, pois o não exercício da competência pelo agente,
não importa por quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade daquele a quem a
lei a atribuiu.
VÍCIOS DE COMPETÊNCIA
O ato é praticado com defeito de competência quando ele é praticado por autoridade que
não tem competência para praticá-lo ou quando a autoridade competente não pratica um ato que tinha
que praticar como decorrência da sua competência.
Quando a autoridade pratica um ato que ela não tem competência para praticar, ela age
com excesso de poder, modalidade de abuso de poder.
Quando a autoridade não pratica um ato que tinha que praticar em decorrência da sua
competência, tal conduta é classificada como omissão de poder, também uma modalidade de abuso de
poder.
Qualquer ato praticado com abuso de poder é ilegal e por isso, pode ser anulado.
A doutrina orienta que apenas é considerado vício sanável o vício de competência relativo a
pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de competência exclusiva e de competência
relativa a matéria.
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Dentro do estudo da competência é importante atentar para alguns casos especiais, tais
como o do funcionário de fato e a usurpação da função pública.
Funcionário de fato é aquele que exerce função, cargo ou emprego público, mas que possui
alguma ilegalidade ou ilegitimidade na sua investidura, ou seja, sua investidura é irregular. Como
exemplo podemos imaginar alguém que compre o gabarito de uma prova para concursos públicos e
mediante tal golpe, seja nomeado e ingresse em um cargo público. Tal investidura cumpriu com as
formalidades exigidas, todavia ela carece de vício de legalidade diante da fraude no concurso.
Todavia, não é bem isso que acontece quando é anulada a contratação do funcionário de
fato. Haja vista que a anulação da contratação do funcionário de fato não anula os atos administrativos
praticados por este no exercício da função pública em favorecimento de terceiros de boa-fé. Isso
acontece em decorrência da chamada teoria da aparência.
A teoria da aparência entende que tendo o funcionário de fato, enquanto não anulada a sua
contratação, aparência de agente público tanto para a administração pública quanto para os
administrados de boa-fé. Os atos administrativos praticados por ele, devem ser mantidos para garantir
segurança jurídica aos administrados e também para preservar a confiança e boa fé dos cidadãos na
administração pública. Sendo assim a anulação do ato que vincula o funcionário de fato ao Estado, não
leva a anulação dos atos praticados por este funcionário para os terceiros de boa-fé.
Usurpar a função pública é simular o exercício de função pública, com o intuito de obter
alguma vantagem, aplicar um golpe, sem que exista vinculo algum entre o usurpador e a administração
pública. Obviamente, o usurpador da função pública não tem aparência de agente público para o Estado
e por isso, este não tem competência para praticar atos administrativos, consequentemente, o Estado
não pode ser responsabilizado em decorrência da atuação de um usurpador da função pública.
4.2 FINALIDADE
A finalidade geral de todo ato administrativo, ou seja, o seu resultado último ou resultado
mediato é a satisfação do interesse público, o interesse da lei.
O ato administrativo possui defeito no elemento finalidade quando ele é produzido pela
autoridade competente, mas com finalidade diversa da satisfação do interesse público, ou seja, a
autoridade pública, ao invés de praticar o ato para satisfazer o interesse público, pratica o ato para
satisfazer algum interesse pessoal.
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Quando o ato é praticado com defeito no elemento finalidade, restará configurado abuso de
poder na modalidade desvio de poder.
Qualquer defeito no elemento finalidade é considerado um vício insanável e por isso, os atos
com tal defeito não podem ser convalidados, logo, a única forma de corrigir a ilegalidade oriunda de um
defeito no elemento finalidade é a anulação do ato.
4.2.1 FORMA
A forma é o revestimento exterior do ato administrativo, sua aparência, seu modo de
exteriorização.
A doutrina entende que a forma do ato administrativo diz respeito tanto ao procedimento
imposto por lei para a prática de determinado ato quanto às regras de produção do documento que
manifestará a vontade da Administração Pública.
Considerando a forma relacionada ao procedimento que deve ser adotado para a produção
do ato, tem-se que alguns atos administrativos devem ser precedidos de procedimentos que caso não
sejam realizados, retirarão a validade do ato. Como exemplo, cite-se o ato de demissão de um servidor
público que deve ser precedido de processo administrativo, com etapas definidas em lei; e caso a
demissão seja feita sem respeito as formalidades do processo administrativo, ela é ilegal por vício no
elemento forma.
A motivação dos atos administrativos está associada ao elemento forma, e sendo assim, é
considerado um defeito no elemento forma quando a lei exige que determinado ato administrativo seja
motivado (justificado por escrito) e o ato é produzido sem a devida motivação.
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Em regra, os defeitos no elemento forma são insanáveis e por isso, levam a anulação do ato,
todavia, caso o defeito de forma não acarrete lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros, tal a
defeito é considerado sanável e por isso a Administração Pública poderá convalidá-lo. Lembrando que
mesmo quando o defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de anular,
pois a regra é a anulação, e a convalidação é uma opção disponível ao agente público em hipóteses
excepcionais.
4.2.2 MOTIVO
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato.
O ato administrativo deve ter como pressuposto a previsão legal para a sua prática. Isso
significa que a lei deve prescrever os fatos do mundo que terão como consequência a intervenção do
poder público através de um ato administrativo.
Um ato tem defeito no elemento motivo quando ele é produzido sem motivo previsto em lei
ou quando justificado por um motivo falso. Os defeitos no elemento motivo são sempre insanáveis e por
isso, o defeito em tal elemento somente pode levar a anulação do ato administrativo, não sendo
permitida a sua convalidação.
Muito cuidado para não confundir a motivação com o motivo. Motivo é elemento do ato
administrativo e a motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática do ato, ou
seja, a motivação é uma justificativa escrita para a produção de determinado ato.
Apesar de a motivação fazer referência escrita aos motivos, ela integra o elemento forma do
ato administrativo. Isso significa que caso um ato administrativo dependa de motivação para a sua
confecção, a falta da motivação acarretará um defeito de forma, e não de motivo.
O objeto está relacionado com o objetivo imediato do ato administrativo, por exemplo:
Um ato administrativo de demissão tem por objetivo demitir o servidor, logo, o seu objeto é
essa consequência, ou seja, o objeto é a demissão do servidor; um ato administrativo que conceda uma
licença a um servidor público tem por objetivo conceder a licença ao servidor, logo, o seu objeto é a
concessão da licença para o servidor.
Um ato tem defeito no elemento objeto quando o seu objeto não é previsto em lei, quando
o objeto é impossível ou proibido. Os defeitos no elemento objeto são sempre insanáveis e por isso, o
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defeito em tal elemento somente pode levar a anulação do ato administrativo, não sendo permitida a
sua convalidação.
4.3 MOTIVAÇÃO
A motivação não é um elemento do ato administrativo.
A motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática de um ato
administrativo.
Como a motivação não é um elemento do ato administrativo, não existe uma regra
afirmando que todos os atos administrativos devem ser motivados, sendo assim, o entendimento
majoritário é que alguns atos administrativos devem ser motivados e todos os atos administrativos
podem ser motivados.
Os atos devem ser motivados quando houver prejuízo ou risco de prejuízo para os
administrados ou para a própria Administração Pública, quando não houver prejuízo ou risco de prejuízo
para ninguém, fica a encargo do agente público que irá confeccionar o ato decidir se coloca ou não uma
motivação por escrito apresentado os motivos que levaram a prática do ato.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
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Muito cuidado para não confundir a motivação com o motivo. Motivo é elemento do ato
administrativo e a motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática do ato, ou
seja, a motivação é uma justificativa escrita para a produção de determinado ato.
Apesar de a motivação fazer referência escrita aos motivos, ela integra o elemento forma do
ato administrativo. Isso significa que caso um ato administrativo dependa de motivação para que tenha
validade e tal ato não seja motivado, a falta da motivação acarretará um defeito de forma no ato e não
de motivo. Como a falta de motivação, quando necessária, acarreta um defeito na forma, o ato
praticado com esse defeito é inválido e pode ser anulado.
Muito cuidado, quando a motivação é falsa ou quando ela não tem base na lei, o defeito do
ato estará no elemento motivo e não no elemento forma.
Presunção de Legitimidade;
Autoexecutoriedade;
Tipicidade; e
Imperatividade.
O atributo da presunção de legitimidade e o da tipicidade estão presentes em todos os atos
administrativos. Os demais atributos (imperatividade e auto executoriedade) não estão presente em todos os
atos administrativos.
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Pública ou pelo Poder Judiciário, tal ato é considerado praticado de acordo com a lei e com a verdade e por
isso, gera dever de obediência pelo atacado.
Exemplo: Imagine que a Administração Pública concedeu uma licença maternidade para um servidor
(homem) por erro na tramitação de papéis. A concessão de tal licença é ilegal, todavia, enquanto essa
concessão de licença maternidade para o servidor não for anulada, ela deve ser obedecida e sendo assim, o
servidor deverá entrar em gozo de licença maternidade. Da mesma forma, caso a Administração Pública
demitisse ilegalmente um servidor público, enquanto a demissão não for anulada, o servidor estará demitido.
Note que o dever de obedecer ao ato termina com a anulação do ato administrativo. Como o ato
administrativo pode ser anulado, a presunção de legitimidade é um atributo de natureza relativa (não
absoluta). Isso significa que cabe direito de apresentar provas para mostrar que o ato é ilegal e que deve ser
anulado, todavia, enquanto não anulado o ato, a pessoa deve obedecê-lo.
Outra consequência da presunção de legitimidade é que ela impede que o poder judiciário aprecie a
legalidade de um ato administrativo de ofício. Logo, o Poder Judiciário somente pode apreciar a legalidade de
um ato administrativo quando provocado por parte interessada.
4.4.2 IMPERATIVIDADE
A imperatividade é uma consequência do princípio da supremacia do interesse público e ela coloca o
ato administrativo como uma imposição aos atingidos, ou seja, a Administração Pública não depende da
anuência do atingido pelo ato administrativo para executá-lo.
Nem todo ato administrativo possui imperatividade. Como exemplo de atos que não são imperativos,
cite-se os atos de consentimento ou negociais, tal como a concessão de uma licença para dirigir; ela permite
que a pessoa que recebeu a licença dirija, mas não obriga a pessoa a dirigir.
Sendo assim, conclui-se que os atos administrativos que limitem direitos ou que imponham
obrigações e sanções são imperativos e os atos administrativos que criam direitos não são imperativos.
4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE
O atributo da autoexecutoriedade autoriza a Administração Pública a executar os atos
administrativos independentemente de autorização do poder judiciário.
A autoexecutoriedade não é um atributo presente em todos os atos administrativos. A
autoexecutoriedade só é permitida nos casos previstos em lei ou em casos de urgência.
Para que um ato administrativo seja autoexecutório é necessário que este ato administrativo seja
exigível e executório ao mesmo tempo, o que nos remete a ideia de exigibilidade e executoriedade.
AUTOEXECUTORIEDADE = EXIGIBILIDADE + EXECUTORIEDADE
4.4.3.1 EXIGIBILIDADE
A exigibilidade é uma característica de todos os atos administrativos e está relacionada às condutas
exigíveis.
Exigível é aquela conduta prevista na norma que caso seja infringida, possa ser aplicada uma
COERÇÃO INDIRETA, ou seja, caso alguma pessoa venha a sofrer alguma penalidade em decorrência do
descumprimento da norma e se recuse a aceitar a aplicação da sanção, a aplicação da sanção não pode ser
aplicada de forma direta pela administração pública, somente podendo ser executada por decisão judicial.
É o caso das multas, por exemplo, que podem ser aplicadas a quem comete uma infração de trânsito.
A administração não pode receber o valor devido através da coerção direta, sendo assim, como forma de
coagir a pessoa multada a pagar a multa, a Administração Pública condiciona o licenciamento anual do veículo
ao pagamento da multa, todavia, caso a pessoa penalizada se recuse a pagar a multa, mesmo considerando
que não conseguirá licenciar o veículo, a Administração Pública terá que entrar com uma ação judicial de
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execução da multa para recebe-la. Sendo assim, as multas são exemplos de atos administrativo não
autoexecutórios.
4.4.3.2 EXECUTORIEDADE
A executoriedade é uma característica de alguns atos administrativos e está relacionada às condutas
executórias.
Executória é a norma que caso seja desrespeitada, permita a aplicação de uma COERÇÃO DIRETA, ou
seja, a administração pode executar diretamente o ato e inclusive pode utilizar da força coercitiva para vencer
alguma possível resistência do atingido pelo e ato e assim garantir a execução do ato, sem precisar recorrer ao
judiciário.
É o caso da apreensão de mercadorias em decorrência de uma fiscalização da vigilância sanitária, da
interdição de um estabelecimento comercial. Essas medidas são auto executórias e por isso independem de
autorização do poder judiciário para serem executadas pela Administração Pública.
4.4.4 TIPICIDADE
O atributo da tipicidade não é citado pela maioria dos doutrinadores de direito administrativo, tal
atributo do ato administrativo é defendido pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretender alcançar existe um ato definido
em lei.
Segundo a mesma autora, trata-se de uma decorrência do princípio da legalidade, que afasta a
possibilidade a Administração praticar atos inominados.
A autora ainda atribui ao atributo da tipicidade uma garantia para o administrado, pois impede que a
Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o
particular, sem que haja previsão legal; também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.
Para a referida autora, todos os atos administrativos possuem o atributo da tipicidade, e por isso
somente podem ser produzidos quando corresponderem a figuras previamente definidas pela lei como aptas a
produzir determinados resultados.
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todos os órgãos responsáveis pela sua edição, e por isso, não produz efeitos enquanto faltar a
manifestação da vontade de algum dos órgãos envolvidos na sua produção.
Note que no caso do ato complexo existe um único ato administrativo que resulta da
manifestação da vontade de dois ou mais órgãos.
Note que no caso do ato composto são produzidos dois atos administrativos para que
surjam os efeitos jurídicos, pois o primeiro ato administrativo depende de aprovação de um segundo ato
administrativo que será produzido por outro órgão.
Neste caso são produzidos dois atos administrativos por dois órgãos diferentes para possa
surgir algum efeito jurídico.
O fato de um ato ser perfeito não significa que esse ato é legal, pois ele pode ter passado
pelo ciclo de formação com respeito as normas e nesse caso será um ato perfeito e válido ou com
desrespeito às normas e nesse caso o ato será perfeito e inválido.
A perfeição tem relação com a eficácia do ato, poia a eficácia do ato depende do fato de o
ato já ter passado pelo seu ciclo de formação.
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Considerando que o ato perfeito pode ser válido ou inválido e que o ato perfeito é um ato
eficaz, conclui-se que o ato pode ser perfeito, válido e eficaz e também pode ser perfeito, inválido e
eficaz.
O ato é perfeito, válido e eficaz quando ele conclui o seu ciclo de formação, com respeito as
normas do ordenamento jurídico e está apto para produzir efeitos.
O ato é perfeito, inválido e eficaz quando ele conclui o seu ciclo de formação, com
desrespeito às normas do ordenamento jurídico e está apto para produzir efeitos.
A eficácia tem relação com a perfeição do ato, poia a eficácia do ato depende do fato de o
ato já ter passado pelo seu ciclo de formação.
Somente os atos discricionários que estão produzindo efeitos podem ser revogados. Não é
possível a revogação de atos vinculados.
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Não podem ser revogados os atos vinculados e os atos discricionários cujos efeitos já se
exauriram.
Quanto ao controle dos atos normativos, estes não podem ser atacados mediante recursos
administrativos ou judiciais. Todavia, caso um ato normativo gere um efeito concreto para determinada
pessoa, esta pessoa poderá impugnar a legalidade do efeito concreto da execução de um ato geral tanto
pela via administrativa quanto pela via judicial.
Note que a impugnação não é relativa a legalidade do ato normativo, mas sim em relação a
legalidade do efeito da execução da norma prevista no ato normativo.
Todavia, apesar de não ser possível o controle de legalidade de um ato normativo, este tipo
de ato submete-se a controle de constitucionalidade.
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da Administração Pública, que integram a Administração Pública e que estejam subordinadas ao órgão
emissor do ato ordinatório, logo, este tipo de ato não alcança particulares.
Para que um ato negocial seja produzido é necessário que o particular interessado em
exercer alguma atividade regulada pelo poder de polícia apresente pedido no órgão público competente
para fornecer a anuência. E este órgão, após a análise do pedido e da verificação do cumprimento dos
requisitos poderá ou não conceder a anuência.
Os atos negociais não podem ser confundidos com contratos, pois nos contratos existe
manifestação de vontade bilateral e nos atos negociais nós temos uma manifestação de vontade
unilateral da administração pública que é provocada mediante requerimento do particular.
Exemplo de ato negocial: Concessão de licença para dirigir, concessão de autorização para
porte de arma de fogo, permissão para uso de bem público, etc.
Quanto a liberdade de atuação um ato negocial pode ser classificado como ato negocial
vinculado e ato negocial discricionário.
Ato negocial vinculado é o ato negocial que reconhece um direito subjetivo do particular, ou
seja, diante do requerimento do particular pedindo anuência à Administração Pública para o exercício
de determinada atividade e verificado que o particular preenche todos os requisitos previstos em lei
para a prática da atividade, a administração não pode negar o pedido ao particular.
Os atos negociais vinculados são atos não precários, ou seja, não podem ser revogados.
Ato negocial discricionário é o ato negocial que não reconhece um direito subjetivo do
particular, ou seja, diante do requerimento do particular pedindo anuência à Administração Pública para
o exercício de determinada atividade e verificado que o particular preenche todos os requisitos
previstos em lei para a prática da atividade, a administração pode negar o pedido ao particular.
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Os atos negociais discricionários são atos precários, pois após concedidos, podem ser
revogados pela administração pública por critérios de conveniência e oportunidade.
4.6.3.2.1 LICENÇA
A licença é o ato negocial vinculado e definitivo (não precário), pelo qual a administração
pública consente ao particular o exercício de uma atividade de interesse equiponderante do indivíduo e
da administração.
Por ser um ato definitivo, a licença não comporta revogação, mas pode a licença ser anulada
ou cassada, sendo assim esses atos geram ao particular apenas uma expectativa de definitividade.
Exemplos de licença: alvará para a realização de uma obra, alvará para o funcionamento de
um estabelecimento comercial, licença para dirigir, licença para exercer uma profissão.
4.6.3.2.2 AUTORIZAÇÃO
A autorização é o ato negocial discricionário e precário, pelo qual a administração pública
consente ao particular o exercício de uma atividade de interesse predominantemente do próprio
particular.
A autorização é um ato precário, pois pode ser revogada a qualquer tempo, via de regra, a
revogação da autorização não gera direito de indenização ao particular.
4.6.3.2.3 PERMISSÃO
Permissão é o ato negocial discricionário e precário, pelo qual a administração pública
consente ao particular o uso de um bem público.
A permissão é consentida caso seja comprovado que a sua concessão gere um benefício para
a coletividade.
A permissão é um ato precário, pois pode ser revogada a qualquer tempo, via de regra, a
revogação da autorização não gera direito de indenização ao particular.
Os atos enunciativos não são imperativos, ou seja, eles não produzem efeitos jurídicos por si
só e não são impositivos aos administrados. Tais atos também não contém uma manifestação de
vontade da Administração Pública.
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assunto. A opinião emitida em um aparecer não tem efeito vinculante, salvo nos
casos em que o parecer for denominado parecer vinculante.
Apostila: Apostilar significa corrigir, emendar, complementar um documento.
Apostilar é o aditamento de um contrato administrativo ou de um ato administrativo.
É um ato de natureza aditiva, pois sua finalidade é adicionar informações a um
registro já existente.
Um ato punitivo pode ser uma decorrência do poder disciplinar ou do poder de polícia.
Ato punitivo decorrente do poder disciplinar é aquele que alcança os servidores públicos e
os particulares que tem algum tipo de vínculo jurídico específico com a Administração Pública.
Ato punitivo decorrente do poder de polícia é aquele que alcança somente particulares sem
vínculo jurídico específico com a Administração Pública.
Os atos punitivos também podem ser classificados em atos punitivos internos e atos
punitivos externos.
Ato punitivo interno é aquele que tem a finalidade de aplicar penalidades disciplinares aos
servidores públicos e é sempre praticado no exercício do poder disciplinar.
Ato punitivo externo é aquele tem a finalidade de aplicar penalidades aos particulares.
Quando o particular tem vínculo jurídico específico com a administração pública o ato punitivo externo
decorre do poder disciplinar. Quando o particular não tem vínculo jurídico com a administração público
o ato punitivo externo decorre do poder de polícia.
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4.7.1.1 ANULAÇÃO
A anulação é a extinção do ato administrativo ilegal. Ela é decorrente do controle de
legalidade, controle este que tem a finalidade de verificar se o ato é legal ou ilegal. Quando o ato é
ilegal, ele será anulado.
Um ato administrativo pode ser anulado pela própria administração que o praticou, por
provocação ou de ofício (controle interno) ou pelo poder judiciário, neste caso, somente por provocação
(controle externo).
Súmula 346 STF. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.
Segundo o STF, quando o controle interno acarretar o desfazimento de um ato
administrativo que implique em prejuízo a situação jurídica do administrado, a administração deve
antes instaurar um procedimento administrativo garantindo ao administrado o contraditório e a ampla-
defesa, para que dessa forma possa defender os seus interesses.
Súmula 473 STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A Administração Pública tem um prazo de 5 anos para anular os seus atos ilegais de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários, contados da data em que o ato for praticado. Após
esse prazo ocorre a chamada prescrição administrativa, ou seja, a Administração Pública não pode mais
anular o ato. Todavia, comprovada má-fé do destinatário que se beneficiou da prática do ato, a
Administração Pública poderá anulá-lo a qualquer tempo, ou seja, havendo má-fé do beneficiado não
ocorre prescrição administrativa.
O ato de anulação deve ser obrigatoriamente motivado, ou seja, deve constar por escrito os
motivos que levaram a anulação do ato.
4.7.1.2 REVOGAÇÃO
A revogação é a extinção do ato administrativo legal, discricionário e que foi considerado
inconveniente e inoportuno. Ela é decorrente do controle de mérito, controle este que tem a finalidade
de verificar se a manutenção do ato é conveniente e oportuna.
A revogação somente pode extinguir os atos legais e discricionários que estejam produzindo
efeitos. Sendo assim, não cabe revogação de ato ilegal, nem de ato vinculado e também não cabe
revogação de ato discricionário cujos efeitos já se exauriram.
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Um ato administrativo pode ser revogado somente pela própria Administração Pública que
produziu o ato (Controle interno). Sendo assim, o Poder Judiciário, no exercício de sua função típica, não
pode revogar ato administrativo. Todavia, caso o Poder Judiciário esteja no exercício de sua função
atípica de administrar, o mesmo poderá revogar um ato administrativo produzido por ele mesmo.
O ato de revogação deve ser obrigatoriamente motivado, ou seja, deve constar por escrito
os motivos que levaram a anulação do ato.
Súmula 473 STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A possibilidade de revogação não está sujeita a prescrição administrativa, sendo assim, não
existe prazo para revogar um ato administrativo. Enquanto o ato estiver gerando efeitos, ele pode ser
revogado.
4.7.1.3 CASSAÇÃO
Quando o ato administrativo é legal ele não pode ser anulado e quando o ato administrativo
é vinculado ele não pode ser revogado. Sendo assim, a cassação é a extinção do ato administrativo legal
e vinculado em consequência do descumprimento dos requisitos que permitem a manutenção do ato.
Na maioria das vezes a cassação representa uma sanção aplicada ao particular que deixou de
atender as condições exigidas para a manutenção do ato.
Como exemplo, cite-se a cassação da licença para dirigir, que nada mais é do que a cassação
de um ato administrativo classificado como licença. A cassação da licença para dirigir decorre da prática
de infrações de transito praticadas pelo particular, sendo assim, nesse caso a cassação da licença é uma
punição.
A extinção natural do ato administrativo extingue o ato pelo simples cumprimento de seus
efeitos normais. Geralmente está relacionada com o prazo de validade do ato administrativo.
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A caducidade é a extinção do ato administrativo é decorrência de uma lei nova que seja
contrária a concessão de um ato anteriormente produzido. Nesse caso a lei nova retira o fundamento de
validade do ato, pois este passa a contraria a nova legislação.
Cuidado para não confundir caducidade de ato administrativo com a caducidade que
extingue o contrato de delegação de serviços públicos. Esta última não está relacionada aos atos
administrativos, e sim aos contratos de delegação de serviços.
4.8 CONVALIDAÇÃO
Convalidação é a correção com efeitos retroativos do ato administrativo com defeito sanável,
desde que esta decisão não acarreta lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros.
A convalidação não é uma forma de extinção do ato, mas sim a sua correção, quando possível.
Um ato administrativo com defeito é um ato administrativo ilegal e sendo assim, este ato poderia
ser anulado, todavia, quando se fala em defeito do ato, pode-se dizer que o ato administrativo pode
possuir defeito sanável e defeito insanável.
Considera-se defeito insanável o defeito que não é passível de correção e defeito insanável é o
defeito passível de correção.
Relembrando a teoria geral dos atos administrativos, os elementos ou requisitos de validade são:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
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Aprofundando na análise dos defeitos sanáveis, observa-se que não são todos os defeitos nos
elementos de competência e de forma que são sanáveis, mas apenas alguns.
A respeito dos defeitos de competência, a doutrina orienta que apenas é considerado vício
sanável o vício de competência relativo a pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de
competência exclusiva e de competência relativa a matéria.
Em regra, os defeitos no elemento forma são insanáveis e por isso, levam a anulação do ato,
todavia, caso o defeito de forma não acarrete lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros, tal a
defeito é considerado sanável e por isso a Administração Pública poderá convalidá-lo.
Sendo assim, concluímos que somente os vícios nos elementos forma e competência podem ser
convalidados, em todos os demais casos a administração somente pode anular o ato. Mesmo quando o
defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de anular, pois a regra é a
anulação e a convalidação uma opção disponível ao agente público em hipóteses excepcionais.
FORMAS DE CONVALIDAÇÃO
Pode-se concluir que a convalidação tácita decorre da omissão da administração pública em seu
dever de anular.
Pode-se concluir que a convalidação expressa decorre da ação da administração pública que
dentro do prazo legal que tem para anular o ato, opta por corrigi-lo e sanar a ilegalidade.
Art. 55 da Lei 9784: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração. ”
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Por fim, observe que a competência para convalidar o ato administrativo com defeito sanável é do
próprio órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela sua confecção, não sendo
cabível ao poder judiciário convalidar atos administrativos quando da análise do controle de legalidade
dos atos dos demais poderes.
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SUMÁRIO
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
O controle interno pode ser realizado por órgãos de controladoria integrados a estrutura
administrativa da pessoa jurídica que está sendo controlada ou então, o controle interno pode
manifestar-se também quando um órgão superior controla a atuação administrativa de um órgão
subordinado.
O controle realizado por um poder sobre outro poder não é um controle interno, pois cada
poder representa uma estrutura administrativa diferente. Sendo assim, conclui-se que o controle
interno somente pode ser realizado no âmbito do respectivo poder.
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Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
Como exemplo de controle financeiro pode-se citar o julgamento que os tribunais de contas
fazem sobre a gestão de recursos públicos dos administradores públicos.
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O controle judicial é em sempre um controle externo, ainda que o poder judiciário esteja
analisando a legalidade de um ato administrativo dele mesmo. Isso porque, quando o poder
judiciário faz controle judicial sobre um ato administrativo dele mesmo, este poder está agindo na
posição de juiz e não na posição de administração pública.
É importante relembrar que o poder judiciário exerce a função de juiz de forma típica e a
função de administração pública de forma atípica. Quando o poder judiciário está na posição de juiz,
o controle é controle judicial, todavia, quando a própria administração pública do poder judiciário
está controlando um ato praticada por ela mesma, esse controle é administrativo e não judicial.
Neste tópico, não se deve considerar o poder judiciário na posição de administração, mas
apenas na posição de juiz, e assim, qualquer controle realizado por esse poder sobre qualquer órgão
da administração pública direta e indireta dos três poderes é considerado um controle externo.
O controle judicial, em regra é um controle posterior, pois formaliza-se após a prática de um
ato, todavia, em casos excepcionais o poder judiciário pode realizar controle prévio ou sucessivo de
um ato administrativo.
O controle judicial alcança apenas aspectos de legalidade, ou seja, poder judiciário não pode
realizar controle de mérito.
Este controle por abranger somente aspectos de legalidade, fica restrito a possibilidade de
anulação dos atos administrativos ilegais, não podendo o poder judiciário realizar o controle de
mérito dos atos administrativos e em consequência não pode revogar os atos administrativos
praticados pela administração pública.
Todavia, caso você encontre uma questão de prova que diga que o poder judiciário pode
realizar controle de mérito de um ato produzido por ele mesmo, considere a questão CERTA. Mas
caso você encontre alguma questão dizendo que o poder judiciário pode fazer controle de mérito, aí
deve-se considerar a questão ERRADA. Isso porque a regra é o poder judiciário não pode fazer
controle de mérito. Excepcionalmente, quando o ato é da própria administração pública do poder
judiciário, esta poderá fazer o controle de mérito do respectivo ato.
O controle judicial é um controle não hierárquico, pois o poder judiciário não é superior
hierárquico a nenhum outro poder.
O controle judiciário somente vai ser exercido através da provocação do interessado, não
podendo o poder judiciário apreciar um ato administrativo de ofício, em decorrência do atributo da
presunção de legitimidade dos atos administrativos.
É importante lembrar que a própria administração pública faz o controle de legalidade da sua
própria atuação, todavia as decisões administrativas não fazem coisa julgada, assim sendo a decisão
administrativa pode ser reformada pelo poder judiciário, pois somente as decisões deste poder é que
produz o efeito da coisa julgada em caráter de definitividade.
Os meios para provocar a atuação do poder judiciário são vários, e dentre eles encontramos:
Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, dentre outros.
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Em regra, o controle legislativo municipal é realizado pela Câmara dos Vereadores com o auxílio
do respectivo tribunal de contas estadual.
Nestes dois primeiros casos, o julgamento será presidido pelo presidente do STF, limitando-se
este a proferir a decisão tomada pelo Senado ao final do julgamento. Para que a autoridade
processada seja condenada, é necessário ao menos 2/3 dos votos dos membros do Senado Federal.
III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
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c) Governador de Território;
e) Procurador-Geral da República;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha
dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias
e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
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III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
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VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
Observe que o TCU tem competência para julgar as contas dos administradores de recursos
públicos federais, com exceção das contas da presidência da república. As contas da presidência não
são julgadas pelo TCU, mas pelo Congresso Nacional. Todavia, a Constituição Federal determina que
o TCU faça uma apreciação das contas da presidência e produza um relatório indicando se o TCU
aprova ou não as contas da presidência. Após isso, esse relatório é encaminhando ao Congresso
Nacional e este órgão é que vai realmente dizer se as contas da presidência serão aprovadas ou não.
Sendo assim, conclui-se que o relatório do TCU relativo às contas da presidência da república
não tem caráter vinculativo, pois o TCU pode concluir pela desaprovação das contas e o Congresso
pode ignorar isso e aprovar as mesmas contas. Neste caso, o TCU só dá a opinião dele. A decisão é do
Congresso Nacional.
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Em regra, quando alguma questão de prova cobra competências dos tribunais de contas, as
questões são bastante decorebas, sendo assim, é recomendável ler várias vezes a redação do artigo
71 da Constituição Federal.
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SUMÁRIO
A ideia é que a atuação do Estado não pode causar prejuízo indevido aos particulares e caso isso
ocorra, o Estado deverá ser responsabilizado a ressarcir o prejuízo sofrido pelo particular.
A responsabilidade civil do Estado é um assunto intimamente ligado ao direito civil, sendo assim,
antes de conhecer os detalhes das regras relativas a responsabilidade civil do Estado, é importante
conhecer alguns detalhes sobre as regras da responsabilidade civil nos termos do direito civil.
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Caso a conduta causadora do prejuízo não tenha sido praticada com dolo ou com culpa, não
haverá o dever de indenizar.
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com intenção de causar dano, mas foi negligente, imprudente ou agiu com imperícia, a
conduta é classificada como culposa.
Caso a conduta causadora do prejuízo não tenha sido praticada com dolo ou com culpa, não
haverá o dever de indenizar.
Todavia, é importante considerar que a atuação do Estado decorre da atuação dos três poderes
(legislativo, executivo e judiciário), sendo assim, no estudo desse assunto, nós classificaremos a
responsabilidade civil do Estado em três grupos principais:
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Essa teoria deve ser aplicada em regra quando o assunto é responsabilidade civil do Estado.
A aplicação da teoria do risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é objetiva.
Sendo assim, a regra é a aplicação da teoria do risco administrativo e por isso, em regra a
responsabilidade civil do Estado é objetiva.
Analisando este artigo, conclui-se que após indenizar o particular pelo prejuízo sofrido em
decorrência da conduta de um agente público, o Estado pode entrar com uma ação contra o agente
público causador do dano quando este agir com dolo ou culpa.
Sendo assim, o agente público não é isento de responsabilidade, simplesmente, em um
primeiro momento o Estado indeniza o particular e após isso ocorrer o Estado cobra do agente
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um particular e que esse particular não deve arcar com o prejuízo sozinho, sendo dever do Estado
assumir a culpa e a responsabilidade pela omissão da atuação administrativa.
Essa teoria deve ser aplicada em excepcionalmente quando o assunto é responsabilidade civil
do Estado.
A aplicação da teoria da culpa administrativa atrai para o Estado o dever subjetivo de indenizar
o particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é subjetiva.
Sendo assim, a regra é a aplicação da teoria do risco administrativo e por isso, em regra a
responsabilidade civil do Estado é objetiva, mas diante de condutas omissivas da administração
pública, a responsabilidade civil do Estado é subjetiva.
Por fim a responsabilidade do Estado depende nesse caso da comprovação que a omissão
estatal aconteceu com dolo ou culpa.
Vale destacar que o dolo e a culpa não são atribuídos a um agente público (pessoa física), mas
sim a entidade da administração pública que deveria ter prestado determinado serviço e não o
prestou.
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Essa teoria deve ser aplicada em situações excepcionais quando o assunto é responsabilidade
civil do Estado.
A aplicação da teoria risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é objetiva.
Observe que quando a teoria do risco integral é aplicada, não existe causa excludente ou
atenuante para diminuir a responsabilidade do Estado, sendo assim, o Estado será obrigado a
indenizar o particular em decorrência de qualquer prejuízo sofrido, ainda que por culpa do próprio
particular.
Essa teoria tem aplicação em raríssimas ocasiões e como exemplo de hipóteses de cabimento
dela, cite-se: danos nucleares, ataques terroristas em aeronaves, danos ambientais, etc.
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A responsabilidade do Estado por decisões judiciais praticadas pelo juiz com dolo de lesar
direito alheio pode ocorrer em processos de qualquer natureza, e nesse caso, a responsabilidade civil
do Estado é subjetiva, ou seja, depende da comprovação de dolo do juiz em prejudicar o particular. A
conduta culposa não gera responsabilidade civil do Estado nesse caso.
A responsabilidade do Estado por decisões judiciais praticadas pelo juiz sem dolo, mas com erro
de julgamento por parte do juiz, somente estará configurada em processos de natureza penal, não
sendo cabível esse tipo de responsabilidade em processos de outras esferas e há de se observar que
a decisão judicial tem que ter colocado um inocente na prisão ou impedido que alguém que já
cumpriu sua pena saia da prisão dentro do prazo prolatado na sentença. Nesse caso, a
responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, não depende da comprovação de dolo ou de
culpa.
Art. 5º inc. LXXV da CF: o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim
como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.
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deve cobrir as despesas de sepultamento desta e ainda haverá para o Estado o dever de pagar uma
pensão alimentícia para os dependentes da vítima morta.
Essa pensão alimentícia será calculada com base na expectativa de vida da vítima e em seus
rendimentos.
1.7.3 PRESCRIÇÃO
A ação de reparação de danos deve ser promovida dentro de 5 anos contados a partir da
ocorrência do evento danoso. Caso a ação não seja promovida nesse prazo, o particular perde o
direito de ser indenizado.
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