EXPEDIENTE

Governador de Pernambuco
Paulo Henrique Saraiva Câmara

Vice-Governadora de Pernambuco
Luciana Barbosa de Oliveira Santos

Secretário de Educação e Esportes

Frederico da Costa Amancio

Secretário Executivo de Esportes

Diego Porto Perez

Secretário Executivo de Planejamento e Coordenação

Severino José de Andrade Júnior

Secretária Executiva de Educação Profissional

Maria de Araújo Medeiros Souza

Secretário Executivo de Administração e Finanças

Ednaldo Alves de Moura Júnior

Secretária Executiva de Desenvolvimento da Educação

Ana Coelho Vieira Selva

Secretário Executivo de Gest ão da Rede

João Carlos Cintra Charamba

Coordenação
George Bento Catunda
Renata Marques de Otero
Pâmela Mirela do Nascimento Alves Jimenez
Danilo Ferreira Lopes

Design Educacional
Annara Mariane Perboire da Silva
Hugo Carlos Cavalcanti

Revisão de Língua Portuguesa

Álvaro Vinicius Duarte

Diagramação
Deisiane Gomes Bazante
Izabela Pereira Cavalcanti

Autoras
Elisabeth Pontes
Nathália Farias

Janeiro, 2019
 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISDB

P813m
Pontes, Elisabeth.
Módulo de Gestão Pública: PROGEPE [Programa de Formação de Gestores Escolares de
Pernambuco] / Elisabeth Pontes, Nathália Farias. – 2.ed. – Recife: Secretaria de Educação e
Esportes de Pernambuco, 2019.
32 p.: il.

Inclui referências bibliográfi cas.

Material didático produzido para o Programa de Formação de Gestores Escolares de
Pernambuco (PROGEPE) ano 2019.

1. Gestão Pública. 2. Excelência. 3. Inovação. 4. Administração Pública. I. Pontes, Elisabeth.

II. Farias, Nathália. III. Título. III. PROGEPE.

CDU – 35

Elaborado por Hugo Carlos Cavalcanti | CRB-4 2129

Sumário
Introdução .............................................................................................................................................. 4

1. Introdução à Gestão Pública............................................................................................................... 6

1.1 Conceitos Básicos ............................................................................................................................ 6

1.2 Breve histórico da gestão pública no Brasil ........................................................................................ 7

1.3. As políticas públicas na gestão governamental ............................................................................... 12

2. Modelo Todos por Pernambuco....................................................................................................... 18

2.1 O que é um Modelo de Gestão ....................................................................................................... 18

2.2 Pilares de construção do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco ................................. 20

2.3. As fases do ciclo de gestão de políticas públicas no Modelo Todos por Pernambuco ......................... 22

2.4. O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco em fases.................................................................... 27

2.5 Ideias-força do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco ............................................... 30

Referências ........................................................................................................................................... 31
Introdução

Olá, professor(a), seja bem-vindo(a)!

Esse módulo tem como objetivo aprimorar a formação e a atuação profissional de vocês no que
tange às diretrizes que estruturam e orientam a gestão pública. Ele almeja analisar de que forma as
estruturas da administração pública se modificaram e seus reflexos na gestão pública, assim como
esclarecer como as políticas públicas se incorporam à gestão. Para tanto, começ aremos estudando
os principais conceitos que fazem parte do arcabouço teórico ligado ao estudo da gestão pública.
Em seguida, apresentaremos o Modelo de Gestão “Todos por Pernambuco”, que inseriu na cultura
de funcionamento do Governo do Estado, a partir de 2007, novos conceitos e práticas. O Modelo
possibilitou o alinhamento entre planejamento, orçamento e a execução, o monitoramento e a
avaliação desta execução e o impacto das ações governamentais nas diversas políticas públicas de
responsabilidade do Estado e de suas Secretarias.

Antes de iniciar os estudos, vamos às apresentações da nossa equipe de trabalho!

Tópico Introdução à Gestão Pública

Conteudista: Nathália Farias, mestre em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste pela
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), especialista em Planejamento e Gestão Pública pela
Universidade de Pernambuco (UPE), bacharel em Administração pela UFPE. Atua profissionalmente
como Gestora Governamental na Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Perna mbuco
(SEPLAG - PE), como instrutora no Programa de Formação Continuada da mesma secretaria e como
professora formadora e tutora a distância na Especialização em Gestão Pública do Instituto Federal
de Educação Tecnológica de Pernambuco (IFPE).

4
Tópico Modelo de Gestão Todos por Pernambuco
Conteudista: Elisabeth Pontes, graduada em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), especialista em Administração Pública e Gerência de Cidades (UNINTER). Com 9 anos de experiência
no mercado privado, atua nas áreas de Planejamento, Gestão de Processos e Qualidade. Há dois anos como
Gestora Governamental de Planejamento, Orçamento e Gestão. Atualmente, exerce as atribuições de
Supervisora de Planejamento Estratégico na Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco.
Palestrante e instrutora nos temas relativos a Planejamento, Processos e Qualidade.

5
Introdução à Gestão Pública

1. Introdução à Gestão Pública

1.1 Conceitos Básicos

Antes de falar sobre gestão pública, é preciso saber o que se entende sobre esse conceito.

Ao procurarmos apenas o significado da palavra “gestão”, veremos que ela denota ato ou efeito de
gerir. Além disso, ela também está relacionada à administração. Sabe-se que a administração é uma
ciência que estuda as organizações, como elas se comportam e se organizam, a fim de procurar
novas teorias ou ferramentas que as ajudem a atingir seus objetivos. Tanto o setor público quanto o
privado são compostos por organizações. O que as diferenciam são os distintos padrões de
funcionamento. Pode-se citar como o exemplo o setor contábil. Embora utilizem técnicas e práticas
parecidas, a contabilidade pública é diferente da contabilidade empresarial.

Assim, consequentemente, a administração pública é o estudo da administração aplicado às

organizações públicas. A administração pública envolve todo o aparato administrativo com que
nações, estados e municípios se moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar à população
uma ampla variedade de serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral
(CHIAVENATO, 2008).

Voltando ao significado da palavra “gestão”, concluímos que ela integra a administração em seu
sentido prático. No caso, a gestão pública vai atuar no gerenciamento das instituições do governo,
utilizando conhecimentos e técnicas de gestão. Ela abrange áreas como Recursos Humanos,
Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre outras. A gestão pública independe do tipo de
organização. Uma organização pode ser privada e ter “gestão pública”, como é o caso das
Organizações não Governamentais (ONGs), que são, juridicamente, entidades privadas, mas muitas
vezes objetivam o bem público ao cuidarem de crianças, do meio ambiente, estimularem atividades
esportivas.

É importante também diferenciar a administração pública das políticas públicas. Enquanto a

administração pública, como já vimos, está mais ligada à aplicação da admini stração geral nas

6
Introdução à Gestão Pública

organizações públicas, as “Políticas públicas”, como subárea da ciência política, estão mais
preocupadas em tentar explicar como se dá a construção e a implementação de ações do Estado,
para alterar ou manter uma determinada realidade.

Veremos mais à frente como os conceitos se associam. Ao final da nossa disciplina será possível
entender de que forma as estruturas da administração pública se modificaram e seus reflexos na
gestão pública e como as políticas públicas se incorporam à gestão.

1.2 Breve histórico da gestão pública no Brasil

A linha do tempo da administração pública brasileira é marcada por momentos de mudanças

estruturais e institucionais do aparelho do Estado, entendidos como reformas. Nesse ínterim,
podem ser identificados inicialmente três modelos de administração: o patrimonialista, o
burocrático e o gerencial. Tais modelos constroem uma cadeia evolutiva no pensar e reformar a
gestão pública a fim de aprimorar e tornar os processos administrativos cada vez mais aprop riados
a um país democrático, onde se possa garantir aos gestores e à população condições de oferecer e
obter, respectivamente, serviços adequadamente garantidores do bem-estar social da nação. Tais
modelos, embora inseridos em determinados períodos históricos, não se iniciam e nem se encerram
em si mesmos. Cada um deles preserva resquícios uns dos outros no decorrer da evolução das
reformas administrativas da gestão pública brasileira.

O modelo mais antigo é o patrimonialista, adotado por D. João VI, no Governo Imperial. Esse
modelo é caracterizado pela confusão entre os bens públicos e os particulares daqueles que
detinham o poder e, devido a isso, é mais propício ao nepotismo e à corrupção (GOMES e OLIVEIRA.
2010). Silva et all (2009) corroboram com esse entendimento ao apontar como faces do estado
patrimonialista: o direcionamento das ações do estado ao atendimento de interesses privados; as
relações clientelistas; o serventilismo; além da corrupção e do nepotismo já citados. Nesse modelo,
onde o papel do Estado estava pautado no poder soberano e seus servidores possuem status de
nobreza real (KLERING et all, 2010), “patrimônio público e o patrimônio privado eram confundi dos”
(GOMES e OLIVEIRA, 2010, p. 106). O poder do dirigente torna privado o que deve ria ser público e

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Introdução à Gestão Pública

impessoal, o que gera grandes distorções, numa administração que não tem como propósito o
interesse público e sim o de um grupo privilegiado e onde os cargos públicos são dignos da nobreza
e, nos reflexos observados na atualidade, utilizados para benefícios pessoais. Ainda na perspectiva
do gestor público, confundem-se o político e o administrador. No caso brasileiro, o patrimonialismo
predominou até 1889, tendo a primeira grande reforma da administração pública brasileira ocorrida
quarenta e sete anos mais tarde, em 1936, na era Vargas. De acordo com Bresser Pereira (1998, p.
243), “os princípios da administração burocrática foram introduzidos no país através da criação
Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp)”.

Ainda de acordo como Bresser (1998), o modelo patrimonialista não era condizente ao estado
industrial do século XIX e acabou cedendo espaço ao estado burocrático weberiano . Conforme
Gomes e Oliveira (2010), o modelo burocrático é, por sua vez, caracterizado pela formalidade,
impessoalidade e profissionalismo. Tais características eram um contraponto à corrupção, ao
nepotismo e ao serventilismo, presentes no modelo anterior. A formalidade tornou-se uma das
características mais marcantes do modelo burocrático. Nele, o foco é a forma e não a essência, isto
é, impõem-se a rigidez e a padronização aos procedimentos administrativos com foco no controle e
fiscalização.

Com a impessoalidade, os ônus ou os bônus de uma ação estatal são atribuídos à organização e não
à pessoa responsável por sua execução, dessa forma busca-se evitar que indivíduos tirassem
vantagem política das atividades estatais. Outro aspecto do modelo burocrático é o
profissionalismo atrelado à meritocracia, no qual se objetivava o combate a aspectos neg ativos do
modelo anterior: o nepotismo e o clientelismo. “Nesse modelo de administração pública, o Estado
concentra esforços para manter a ordem e administrar a justiça, e garantir os contratos e a
propriedade” (KLERING et all, 2010, p. 6). Esse modelo teve como pano de fundo o liberalismo
econômico, que pregava que o Estado deveria se restringir a suas funções típicas (defesa nacional,
aplicação da justiça, elaboração de leis, diplomacia, etc.). Surge a necessidade de se administrar o
interesse público com eficiência, historicamente evidenciado pela criação do Dasp. Nesse plano, a
administração pública é marcada pela criação de carreiras e surge a ideia do ingresso através de
concurso público.

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Introdução à Gestão Pública

Nesse modelo, fica evidenciada a necessidade de separação entre o político e o administrador

público, quando os princípios buscados são os da racionalidade, legalidade e modernização da
administração. O gestor público assume agora um papel mais técnico e profissionalizado, tendo
funções limitadas e restritas, estruturadas em cargos hierarquicamente organizados, o que segundo
Silva et all (2009, p. 3), compromete a iniciativa, a inovação e a criatividade. As qualidades do gestor
burocrático se expressariam por meio do ideário típico de dominação, o qual tinha como fonte de
poder o exercício da autoridade racional-legal (baseada em normas legais racionalmente definidas e
impostas a todos), traduzindo-se dessa maneira numa das formas de poder, e também de controle,
através das normas e das instituições formais. Atrelavam-se à figura do gestor os traços de
formalismo, impessoalidade e profissionalismo no trato com os pares, com os subordinados e com a
organização em geral. Em um ciclo permeado de deveres, responsabilidades, hierarquia
administrativa e de competências, formalidades, divisão racional de tarefas, separação entre
propriedade pública e privada, o que fica evidente mais uma vez é a questão do controle.

Com foco no controle e não nos resultados, a rigidez procedimental tornou a administração
burocrática “lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas
dos cidadãos” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.241). Foi nesse contexto que surgiu a ideia da
administração pública gerencial, ligada diretamente aos resultados. Eis que advém a reforma
gerencial. Ela teve início na Inglaterra, na década de 70, em meio a uma crise fiscal e com o
aumento da demanda dos cidadãos por mais e melhores serviços, o estado viu-se forçado a
melhorar seu desempenho, realizando mais com menos. Nesse ponto, Bresser Pereira (1998) afirma
que o pequeno estado liberal dá lugar ao grande estado social. Perrow afirmava que o tipo ideal de
Weber nunca é alcançado, porque as organizações são essencialmente sistemas sociais, feitos de
pessoas, e as pessoas não existem apenas para as organizações. Essas têm interesses
independentes e levam para dentro das organizações em que trabalham toda a sua vida externa.
Além disso, a organização burocrática que Weber idealizou parece servir melhor para lidar com
tarefas estáveis e rotinizadas, não tratando as organizações dinâmicas, para as quais a mudança é
constante, mas somente as organizações mecanicistas, orientadas basicamente para as atividades
padronizadas e repetitivas.

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Introdução à Gestão Pública

A ideia de um estado mínimo burocrático com o mercado autorregulando-se perdeu força. De

acordo com Silva et all (2009), o estado gerencial caracteriza-se por uma administração profissional
com menos níveis hierárquicos, focada na alocação adequada dos recursos disponíveis e na
avaliação dos resultados obtidos tanto pelas organizações quanto pelos indivíduos. Ainda segundo
os autores citados anteriormente, nesse modelo, os servidores são valorizados e possuem maior
poder discricionário com o controle voltado para os resultados.

O modelo de gestão idealizado por Bresser Pereira tinha como proposta o estabelecimento de um
espaço público não estatal (ABRUCIO, 2007). Aqui o Estado assume o papel de administrar os
serviços essenciais à sociedade e atribuir às entidades externas a execução de outros tipos de
serviços que estejam sob o seu controle. Estão em questão novos conceitos de administração por
resultados e atendimento às necessidades de interesse social, com eficiência e efetividade no
serviço público. O controle aqui muda o foco.

O fato é principalmente observado na linguagem prescritiva de Osborne e Gaebler (1992 apud

SECCHI, 2009, p.356) quanto aos 10 mandamentos do Governo Empreendedor. No 5º mandamento,
lê-se claramente que “os governos devem substituir o foco no controle de inputs para o controle de
outputs e impactos de suas ações”. Em que pese à orientação para a eficiência, o alvo se torna o
resultado das ações de governo (SECCHI, 2009). O Estado deixa de assumir diretamente a
responsabilidade pelo desenvolvimento econômico e social para fortalecer sua função de promotor
e regulador (KLERING et all, 2010). O papel do gestor público, nesse modelo, torna -se mais
flexibilizado diante da descentralização do poder de decisão, redução da hierarquização, o que lhe
confere mais autonomia e lhe abre espaço para o gerenciamento na administração. Ao passo que o
servidor público passa a ter maior valorização, fazendo parte desse modelo de gestão a avaliação
periódica de seu desempenho na instituição e a promoção de sua qualificação profissional.

Bresser Pereira (1998) atribui ao primeiro governo de Fernando Henrique a tentativa de uma
reforma gerencial da administração pública brasileira voltada para o atendimento dos cidadãos e o
ajuste fiscal. Ainda segundo Bresser, embora a reforma gerencial tenha atingido algumas metas –

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Introdução à Gestão Pública

como com a EC nº19/98, por meio do princípio da eficiência na gestão pública; a aprovação da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), buscando o equilíbrio fiscal e a

coalizão em torno do PPA e da ideia de planejamento, por meio da adoção de indicadores – ela não
foi implementada em sua plenitude no Brasil.

Considerando as limitações da Administração Pública Gerencial, novos conceitos vêm tendo

destaque. Surge, com o intuito de agregar valor às conquistas obtidas e per mitir maior participação
cidadã na formulação de políticas públicas, o monitoramento dos projetos e o controle dos recursos
financeiros. Nesse contexto, tem-se o governo empreendedor e a governança pública. Como
empreendedor, o governo “compartilha as ideias de produtividade, orientação ao serviço,
descentralização, eficiência na prestação de serviços, uso de mecanismos de mercado e
accountability ” (GOMES e OLIVEIRA, 2010, p. 116). Já a função de governança pública, atribui ao
governo “um resgate da política dentro da administração pública, diminuindo a importância de
critérios técnicos nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de
deliberação na esfera pública” (SECCHI, 2009, p. 359).

A governança se apresenta como um modelo relacional oferecendo um novo olhar na relação entre
o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo. Ela se configura como um
“conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorarem suas
condições de desenvolvimento econômico e social. “Boa governança” é, portanto, a combinação de
boas práticas de gestão pública” (SECCHI, 2009, p.358). Dentre os conceitos que a governança traz
consigo, o controle é observado numa perspectiva diferente das já citadas: o controle socia l. A
concretização dele, por este aspecto, dá-se por meio de mecanismos colaborativos nos quais atores
públicos e privados atuam em conjunto no processo de elaboração de políticas públicas. Tem-se,
desse modo, como um de seus instrumentos, a accountability democrática, contribuindo para dar
mais transparência nas informações e assim fortalecer a comunidade na gestão do patrimônio
público.
Via de regra, a renovação da agenda reformista passa pela definição de quais são as questões
centrais para a modernização do Estado brasileiro. É preciso estabelecer novos caminhos em busca

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Introdução à Gestão Pública

de uma gestão pública eficiente, efetiva, transparente, responsável e, acima de tudo, profissional .
“A profissionalização [...] é condição sinequa non para o bom desempenho das polític as públicas”
(ABRUCIO, 2007, p. 80). A partir dela, é possível implementar a mudança cultural em prol de uma
gestão por resultados, orientada pelo atendimento de metas e indicadores visando à eficiência e à
efetividade das políticas públicas. Destarte, aumentando a transparência e a responsabilização do
poder público.

A seguir, veremos a relação das políticas públicas com a Gestão Pública.

1.3. As políticas públicas na gestão governamental

Falar de gestão pública implica conhecer o campo das políticas públicas. Mas antes de discorrer
sobre as políticas, vamos pensar em como elas integram à nossa vida. Naturalmente, vivemos em
sociedade e viver em sociedade requer conviver com um conjunto indivíduos dotados de interesses
e recursos de poder diferenciados, os quais interagem continuamente a fim de satisfazer às suas
necessidades (RUA, 2009). Inevitavelmente, essa interação pode envolver uma relação de
cooperação, competição ou conflito. Entre as três relações de interação social, destaca-se o
conflito. O conflito se diferencia dos outros tipos de interação porque implica choques (físicos ou de
ideias) para o acesso e a distribuição de recursos escassos. Assim, para que possa mos sobreviver e
progredir, o conflito deve estar dentro de limites administráveis. É necessário então que haja alguns
consensos em relação às regras e aos limites necessários ao bem-estar coletivo. Os consensos
precisam ser construídos. A administração do conflito, por sua vez, pode ser obtida por dois meios:
a coerção e a política. De maneira ampla, a política “é a resolução pacífica para os conflitos”
(SCHMITTER, 1984, p. 34 apud RUA, 2009, p. 17). A política é também um conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução
pacífica de conflitos quanto a bens públicos (RUA, 1998).

Via de regra, as políticas públicas são diretrizes elaboradas para enfrentar um problema público.
Elas possuem dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema
público (SECCHI, 2013). Na literatura especializada não há um consenso quanto à definição do que
seja política, por conta de alguns nós conceituais.

12
Introdução à Gestão Pública

O primeiro deles se dá em torno do protagonismo no estabelecimento da política. As políticas

públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Ou também por atores não estatais?
Existem basicamente duas abordagens para responder a essas questões. A abordagem estatista,
que defende que atores não estatais até tenham influência no processo de elaboração e
implementação de políticas públicas, mas não confere a eles o privilégio de estabelecer (decidir) e
liderar um processo de política pública (HECLO, 1972; DYE, 1972; MENY E THOENIG, 1991; BUCCI,
2002; HOWLETT, RAMESH E PEARL, 2013). E a abordagem multicêntrica ou policêntrica, que
considera as organizações privadas, ONGs, organismos multilaterais, redes de políticas e os atores
estatais como protagonistas no estabelecimento das políticas públicas (DROR, 1971; KOOIMAN,
1993; RHODES, 1997; REGONINI, 2001; HAJER, 2003). Quando uma ONG de proteção à natureza
lança uma campanha nacional para o replantio de árvores nativas, a entidade tem o intuito de
enfrentar um problema de relevância coletiva. No entanto, é uma orientação dada por um ator não
estatal. Para a abordagem estatista, essa não é considerada uma política pública. Por outro lado,
autores da abordagem multicêntrica a consideram política pública, pois o problema que se tem em
mãos é público.

Contudo, embora o Estado se destaque em relação a outros atores no estabelecimento de políticas

públicas, do ponto de vista analítico ele não é o único a protagonizar a elaboração desse tipo de
políticas. Dessa forma, chamamos de políticas governamentais aquelas elaboradas e estabelecidas
por atores governamentais. Elas são o subgrupo mais importante das políticas públicas. Assim, uma
política pública pode ser elaborada pelo Estado ou por instituições privadas, desde que se refiram a
“coisa pública”. Devido a essa característica, as políticas públicas vão além das políticas
governamentais, se considerarmos que o governo não é a única instituição a promover políticas
públicas e, nesse caso, o que define esse tipo de ação é o “problema público”. Importante
considerar que, embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera pri vada, elas não são
privadas. Mesmo que entidades privadas participem de sua formulação, ou compartilhem sua
implementação, as decisões precisam ser tomadas por agentes governamentais.

O segundo nó conceitual está relacionado à omissão ou à negligência governamental. A partir da

concepção de política como diretriz, é bastante difícil aceitar a omissão como forma de política
pública (SECCHI, 2013). Situações de omissão ou negligência governamental não devem ser

13
Introdução à Gestão Pública

consideradas políticas públicas, mas apenas falta de inserção do problema na agenda formal. Esse
posicionamento não se confunde com a inação derivada da política pública.

Por fim, apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públicas? Ou as diretrizes
mais operacionais também podem ser consideradas políticas públicas? Para Secchi (2013), as
políticas públicas são tanto as diretrizes estruturantes (macrodiretrizes estratégicas ou programas)
como as diretrizes de nível intermediário e operacional.

A fim de se entender os detalhes e os contornos da política, podemos fazer uso de tipologias de

políticas públicas. O uso de tipologias ajuda a ter clareza sobre os elementos essenciais da política e
é útil como elemento de comparação. A tipologia mais utilizada é a instituída por Theodore J. Lowi
(1964). Tal tipologia baseia-se no critério de “impacto esperado na sociedade”. Segundo esse
critério, há quatro tipos de políticas públicas, a saber:

 Políticas constitutivas: são regras sobre os poderes e regras sobre as regras, ou seja, aquelas
políticas que definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da
elaboração de políticas públicas. Por exemplo: regras do sistema eleitoral, a distribuição de
competências entre poderes e esferas, etc. São também conhecidas como meta-policies,
porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a
dinâmica política nessas outras arenas.

 Políticas regulatórias: estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para

atores públicos e privados. Por exemplo: regras para a segurança alimentar, para o mercado
financeiro, códigos de trânsito, proibição de fumo em locais fechados, entre outras.
Desenvolvem-se predominantemente dentro de uma dinâmica pluralista.

 Políticas distributivas: geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos
difusos para toda a coletividade/contribuintes. Por exemplo: subsídios, incentivos ou
renúncias fiscais, etc. Desenvolvem-se numa arena menos conflituosa, considerando que
quem paga o “preço” é a coletividade.

14
 Introdução à Gestão Pública

 Políticas redistributivas: concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e

implicam custos concentrados sobre outra categoria. Por exemplo: cotas raciais para
universidades, políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma
agrária. É um tipo de política que provoca muitos conflitos. A dinâmica predominante é o
elitismo.

É importante lembrar que as fronteiras que separam esses quatro tipos de políticas não são
facilmente visualizáveis. As políticas públicas geralmente agregam características de dois ou mais
tipos de políticas, por exemplo, as políticas de contratação e as relações trabalhistas, que possuem
elementos regulatórios e redistributivos.

Vamos entender agora o processo de elaboração de políticas públicas, também conhecido como
ciclo de políticas públicas. O ciclo é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida
de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes. Apesar de várias versões já
desenvolvidas para a visualização do ciclo de políticas públicas, o Modelo de Gestão adotado em
Pernambuco reflete as quatro fases principais: Formulação, Implementação, Monitoramento e
Avaliação.

Apesar de sua utilidade, o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de
uma política pública. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequências se alternam.
Antecedendo a formulação da política, há de se destacar um conjunto de decisões e etapas a serem
percorridas, que vão desde a identificação do problema à inclusão deste problema na agenda do
governo. A partir dessa inclusão, a formulação da política passa pelo estabelecimento de objetivos e
estratégias que englobam um rol de alternativas para solução dos problemas elencados. A tomada
de decisão representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções
de enfrentamento de um problema público são explicitadas.

Após a definição do problema a ser enfrentado, a implementação é a fase em que as regras, rotinas
e processos são convertidos em ações. A implementação consiste em fazer uma política sair do
papel e funcionar efetivamente. Neste momento da implementação, as funções administrativas
como liderança e coordenação de ações são colocadas à prova, uma vez que envolve um conjunto

15
Introdução à Gestão Pública

de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada, as quais
são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores sobre
uma determinada política pública. Além disso, é preciso avaliar se existe tempo e recurso (material
e humano) para colocar as ações em prática.

Os estudos sobre implementação são os mais novos porque, até os anos 70, os estudos estavam
voltados para a tomada de decisão. Pela lógica weberiana, o Estado é ocupado por políticos eleitos
democraticamente com legitimidade para tomada de decisão. Eles entram na cúpula, tomam
decisões e o resto da máquina governamental (composta pelos burocratas/servidores)
supostamente apenas executariam aquilo que foi decidido. Se os s ervidores estivessem decidindo,
eles estariam infringindo a lógica da legitimidade democrática de quem toma decisões. Boa parcela
dos estudos sobre processo decisório parte do princípio de que os políticos devem estar no topo
porque é o topo que tem legitimidade para tomar decisão. Essa ideia acabou fazendo com que a
ciência política e a administração pública enxergassem a máquina estatal, literalmente, como uma
máquina, uma ideia de que você tem um Estado formado por engrenagens, em que cada burocrata
é uma peça dessa engrenagem, que funciona a partir de decisões de quem comanda a máquina, de
forma absolutamente automática.

A lógica do processo decisório legítimo está entre o povo e os políticos e não com os burocratas. Os
burocratas são apenas atores voltados à competência técnica, meritocrática, de regras de ascensão
dentro da carreira, etc. Eles não deveriam questionar as regras. Esse era o pressuposto até os anos
70. Estudar processo decisório não fazia muito sentido porque a decisão estava nos reflexos do que
os políticos representavam enquanto o povo decidia e os burocratas eram simples executores. Esse
é o modelo top down, caracterizado pela separação clara entre o momento de tomada de decisão e
o de implementação, em fases consecutivas. É um modelo altamente prescritivo.

Com o tempo, passa-se a perceber que o que começa a sair do Estado não é o mesmo reflexo do
que se havia escolhido em termo de processo decisório, ou seja, o resultado do que estava sendo
decidido na cúpula governamental não era o mesmo. Algo estava acontecendo entre o que foi
decidido e o que está sendo executado. Quando essa alteração começa a ser percebida, entram na

16
Introdução à Gestão Pública

agenda de discussão os estudos sobre implementação. O sentido de se estudar a implementação

deriva da consciência de que o que é feito é diferente daquilo que é decidido.

Surge, então, nos anos 80, o modelo bottom-up, caracterizado pela maior liberdade dos burocratas
e redes de atores em auto-organizar e modelar a implementação de políticas públicas, significando
maior aderência das políticas ao contexto local. Esse modelo “desencana” da legitimidade
burocrática e garante legitimidade por outros canais, fortalece os canais de partic ipação e o
controle social na ponta. Os implementadores têm maior participação no escrutínio do problema e
na prospecção de soluções durante a implementação e, posteriormente, os tomadores de decisão
legitimam as práticas já experimentadas. É um modelo realista e descritivo.

Nos anos 90, não se avançou muito nos estudos sobre implementação, entrando na agenda a
questão da reforma do Estado. No auge da discussão internacional sobre a continuação do Estado,
o Brasil vive o período de redemocratização e decide virar um estado de bem estar social (pelo
menos constitucionalmente). Surgem novas instituições e arranjos indeterminados que atuam
sobre a implementação. Hoje não dá mais para estudar a implementação na lógica dicotômica, não
há nada claro, não há regras. Há, por exemplo, atores que tomam decisões e estão fora do Estado.
Há forte influência das redes na implementação, interferência dos valores dos indivíduos na
execução dos serviços, acconutability, ativismo burocrático.

Depois de implementar, é preciso monitorar, ou seja, examinar continuamente os processos,

produtos, resultados e impactos das ações realizadas, a fim de otimizar a gestão, com a
possibilidade de interferir no curso da implementação (RUA, 2009). Em seguida, é necessário
avaliar. Avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o
desempenho das políticas públicas são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da
política e o nível de redução do problema que a gerou. A avaliação compreende a definição de
critérios, indicadores e padrões.

Em resumo, a gestão pública compreende o uso dos instrumentos, técnicas e estratégias utilizadas
na busca da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas em prol de uma mudança na
realidade da sociedade.

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Modelo Todos por Pernambuco

2. Modelo Todos por Pernambuco

2.1 O que é um Modelo de Gestão

Para compreender melhor o que é um Modelo de Gestão, é preciso que você entenda a origem das
palavras que compõem a expressão. “Modelo” tem sua origem no latim Modulus, que signi fica
“molde”, “forma”. O termo já foi utilizado em diversas áreas, mas em geral atrel ado ao conceito de
algo que deve ser seguido. Já a palavra “Gestão”, oriunda do verbo Gerir, refere-se à organização de
recursos financeiros, materiais e humanos de uma instituição através de técnicas adequadas.

Então, podemos afirmar que Modelo de Gestão é um conjunto de técnicas e procedimentos

necessários para gerir uma instituição, com base em modelos já existentes ou adaptados para a
estratégia e a realidade organizacional.

É importante lembrar que o modelo de gestão é um conjunto de escolhas. Escolhas sobre como as
atividades são coordenadas pela organização, como são tomadas as decisões, escolhas sobre a
natureza dos objetivos que a organização almeja e escolhas sobre como os indivíduos estão
motivados para atingir esses objetivos.

A verdade é que não existe receita para o sucesso no desenvolvimento de um modelo de gestão, há
muitas abordagens válidas e existem no mercado diversos Modelos de Gestão prontos, assim c omo
cada organização pode definir os parâmetros de seu próprio modelo, ou seja, quais técnicas e
procedimentos deseja utilizar para gerir o seu negócio. O importante é que o modelo escolhido ou
concebido seja adequado à cultura e à realidade da organização.

É possível afirmar que a organização Estado de Pernambuco é a maior do nosso estado. Alguns
dados são relevantes para que você tenha uma noção de sua complexidade:

 São 67 Órgãos em sua composição (sendo 23 Secretarias);

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 Modelo Todos por Pernambuco

 Tem orçamento anual de R$ 31 bilhões;

 Conta com 132.178 colaboradores (22.598 militares, 70.681 estatutários, 24.349
temporários, 2.860 celetistas, 2.631 comissionados, dentre outros), além de 113.712
inativos;
 Tem o maior portfólio de produtos e serviços do Estado;
 Abrange a maior carteira de clientes do Estado.

Simplesmente, por ser uma organização, o Estado demanda gestão. O que torna tão desafiador o
trabalho de gerir essa organização são suas peculiaridades tão relevantes. Podemos dizer que sua
gestão tem 4 anos para dar certo, ou seja, a "idade" de um governo, então ao mesmo tempo que
ela precisa estabelecer ações perenes e de longo prazo, é imprescindível lembrar que o Estado é
uma organização de “tiro curto”. Essas características demandam um grande foco em resultados,
para que a transformação da realidade, principal papel do Estado, possa ser alcançada. E, para que
tudo isso dê certo, por ser uma organização tão complexa, o Estado demanda uma gestão que
garanta unicidade e integração entre todas as suas partes.

Então, a organização Estado de Pernambuco precisou estabelecer um Modelo de Gestão que tivesse
foco em resultados e que servisse de base para a Formulação de Políticas Públicas e demais etapas
do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas: O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco.

Implantado e em funcionamento desde março de 2008, o Modelo Todos por Pernambuco trouxe à
Gestão Pública no Estado um conjunto de inovações que, tendo sido estabelecidas e internalizadas,
vêm sendo rigorosamente implantadas, desde então, por toda a máquina pública, aperfeiçoando
continuamente as capacidades institucionais, elevando a eficiência, a eficácia e a efetividade da
ação do governo e, consequentemente, trazendo resultados para a Sociedade. O Modelo vem
organizando as iniciativas do Governo para estruturar as atividades de suporte e apoio ao processo
gerencial em todo o ciclo que vai do diagnóstico às correções de curso. A partir dos resultados
alcançados com a sua implantação, podemos afirmar que o Modelo representou, para o Estado, um
passo fundamental para ampliar a capacidade de fomentar desenvolvimento com mecanismos de
melhor distribuição das riquezas geradas, seja para as regiões menos favorecidas no território
estadual, seja para as camadas sociais historicamente excluídas dos benefícios g erados.

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 Modelo Todos por Pernambuco

O Modelo Todos Por Pernambuco, a partir de sua implementação, introduziu novos paradigmas
para o processo de Planejamento Estratégico do Estado: primeiramente, ao entender que a
definição da estratégia precede a ação, selecionou e disseminou intensamente um conjunto de
objetivos a ser perseguido ao longo da gestão, orientando, de forma sinérgica, a ação de todo o
Governo, invertendo a lógica de planejamento até então vigente na máquina pública, que se
baseava em planos estratégicos desenvolvidos isoladamente pelos órgãos e depois agrupados. Em
paralelo, reaproximou as atividades de Planejamento e Orçamento, alinhando dinamicamente os
instrumentos formais de planejamento (PPA, LDO e LOA), que antes não guardavam sintonia. E
também rotinizou, na máquina pública, um conjunto de tarefas e procedimentos para cada uma das
etapas do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas (Formulação, Implementação, Monitoramento e
Avaliação), rotinas essas que são trabalhadas e acompanhadas passo a passo pelo Governo.

Tendo havido o cuidado de primeiramente implantar, depurar e consolidar as novas práticas para
depois oficializá-las em um arcabouço legal, em setembro de 2009, foi promulgada a Lei
Complementar 141, que instituiu oficialmente o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo no
Estado, sendo composto pelos Sistemas de Controle Social (CEDES, Comitês de Articulação Regional,
Comitês de Articulação Municipal), de Planejamento e Gestão, de Gestão Administrativa e de
Controle Interno, todos funcionando em Rede, além do Núcleo Integrado de Gestão, responsável
pela condução do Modelo.

2.2 Pilares de construção do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco

O Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco – foi construído
considerando algumas premissas que significaram novos paradigmas para o funcionamento da
máquina pública:

a) PDCA e Ciclo de Gestão de Políticas Públicas

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 Modelo Todos por Pernambuco

O Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo do Estado de Pernambuco tem como base
conceitual o Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart e aplicado por Deming no Japão no pós -guerra.
Utilizado como base para a maioria dos sistemas de gestão de organizações públicas e privadas, tem
por princípio tornar mais claros e ágeis os processos envolvidos na execução da gestão, dividindo-a
em quatro principais passos: P – Planejar; D – Executar; C – Checar; e A – Agir. Para cada um desses
passos, o Ciclo PDCA recomenda que rotinas específicas sejam estabelecidas e implantadas em
sequência pela Organização, visando sua melhoria contínua.

O Modelo traduziu os elementos do PDCA em uma notação específica (Ciclo de Gestã o de Políticas
Públicas), composto pelas etapas de Formulação (P – Planejar), Implementação (D – Executar),
Monitoramento (C – Checar) e Avaliação (A – Agir), e lançou mão de outros referenciais teóricos
específicos para desdobrar, nessas etapas, rotinas, ferramentas e instrumentos a serem utilizados
pela máquina pública. Assim, para cada fase do ciclo, estão associados insumos, processos e
produtos que se articulam sucessivamente, garantindo, por entre os órgãos da administração direta
e indireta, alinhamento estratégico, metodologia comum de planejamento e ferramentas
compartilhadas de monitoramento e avaliação das ações e políticas públicas.

b) Direção “top-down” do processo de planejamento

A lógica proposta para o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco
– partiu do entendimento, baseado em Kaplan e Norton, de que a estratégia precede a ação e,
portanto, deve ser estruturada “de partida” pela Organização. Dessa forma, competiu ao Estado,
em seu Núcleo Central, definir e disseminar sua estratégia única de atuação e garantir que essa
estratégia fosse desdobrada por todas as Organizações que compõem a máquina pública.

c) Reaproximação planejamento e orçamento

A criação, ainda em 2007, da SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão, reagrupando as

funções de planejamento estratégico e orçamentação geral do Estado sob uma mesma Unidade
Organizacional, além de encerrar um ciclo de um modelo de “estado regulador”, marcou o início de
uma nova fase, de integração entre planejamento e orçamento, tanto em nível central quanto nos

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 Modelo Todos por Pernambuco

diversos órgãos da administração direta e indireta. Nessa nova lógica, no Modelo Integrado de
Gestão do Poder Executivo – Todos por Pernambuco, não se concebe que o que se planeja não
esteja devidamente orçado, e nem que recursos orçamentários escassos sejam alocados em
atividades não planejadas.

d) Alinhamento dinâmico dos Instrumentos de Planejamento – interdependência

Como consequência da falta de interação entre planejamento e orçamento, ao longo dos anos, o
processo de confecção do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual foi se descaracterizando. A
facilidade com que se processavam as alterações orçamentárias ao longo do ano fiscal gerava, ao
final de cada exercício, orçamentos executados absolutamente diferentes daqueles que haviam sido
originalmente votados, como Lei, pelo Poder Legislativo. Essa prática, infelizmente, foi voz ativa
durante muitos anos. Em outra instância, a associação entre os programas de governo e os
instrumentos formais de planejamento gerados pelos entes estatais eleitos pela sociedade não era,
à época, fiscalizada, “desobrigando” o governo de qualquer compromisso ao que foi prometido. A
obrigatoriedade de registro, nos Tribunais Eleitorais, dos Programas de Governo dos ca ndidatos a
Prefeito, Governador do Estado e Presidente da República, visando a sua disseminação, o
acompanhamento de seu cumprimento pela população, só foi normatizada em 2009, através da lei
12.034.

O novo Modelo de Gestão implantado derrubou essa lógica, entendendo e disseminando

intensamente o respeito ao alinhamento estratégico entre esses instrumentos formais de
planejamento com a estratégia do Estado, servindo como condição básica para o seu
funcionamento.

2.3.As fases do ciclo de gestão de políticas públicas no Modelo Todos por Pernambuco

Para a construção do Modelo de Gestão, tomando-se como base conceitual o Ciclo PDCA, foram
utilizados outros marcos metodológicos da ciência da administração para desenvolver as rotinas e
os instrumentos a serem aplicados em cada fase do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas:

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 Modelo Todos por Pernambuco

Para operacionalizar a etapa de FORMULAÇÃO, quando são definidos os Objetivos Estratégicos do

Governo e estruturados os desdobramentos necessários para a sua operacionalização, quatro
insumos são imprescindíveis: as sugestões apresentadas nos Seminários Regionais, o legado do
mapa anterior, do Plano de governo e o Plano Estratégico de Longo Prazo (PE 2035, lançado em
2016). Tomando esses elementos como ponto de partida, é que então são escolhidos os Objetivos
Estratégicos do Governo para os próximos quatro anos.
O “Pernambuco 2035” é uma iniciativa conjunta do Governo do Estado de Pernambuco e do
Movimento Brasil Competitivo, para a formulação de um Plano Estratégico de Desenvolvimento de
Longo Prazo que prepare Pernambuco para os desafios do futuro, envolvendo a sociedade no
projeto de construção de um Estado próspero, inclusivo e sustentável. Pelo horizonte d o plano e
pela abrangência dos objetivos, das metas e das ações, “Pernambuco 2035” é um plano da
sociedade pernambucana e não apenas do Governo. O “PE 2035” é composto por 81 projetos em
15 áreas de resultados que buscam viabilizar o alcance da visão do plano. Já os Seminários
Regionais, conduzidos frente à sociedade, são um diagnóstico da realidade. Somente a partir da
análise das sugestões apresentadas, cotejadas com leituras de indicadores, é que são escolhidos os
Objetivos Estratégicos do Governo para os próximos quatro anos, tomando-se como principal
referencial metodológico para seu desdobramento o Marco Lógico, que você verá mais à frente.

Todos esses elementos são traduzidos em um único instrumento, o Mapa da Estratégia, utilizando-
se, para tal, o Balanced Scorecard como marco metodológico.

O Balanced Scorecard foi inicialmente criado por Kaplan e Norton, em 1992, segundo os próprios
autores, como um sistema de avaliação de desempenho – mensuração da performance baseada
não apenas na execução do orçamento financeiro e na existência de lucro. Posteriormente (1996),
foi “descoberto” como um novo sistema de gestão capaz de orientar a Organização na execução da
Estratégia – Perspectivas para o alinhamento sinérgico das Ações que visam ao atingimento de
Objetivos pré-definidos. Para tanto, a metodologia sugere o Mapa da Estratégia como instrumento
eficaz para tradução da estratégia, sendo ele: a) explicitador (mapeamento claro das relações causa
x efeito); b) divulgador (simples e conciso); e c) mobilizador (interligação de pessoas, processos,
tecnologias e culturas em torno de Objetivos).

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 Modelo Todos por Pernambuco

O Mapa da Estratégia de Governo é composto de dois elementos básicos: as Perspectivas e os

Objetivos Estratégicos.

O Marco Lógico, ou “Logical Framework” é uma estrutura lógica desenvolvida pelo Departamento
de Defesa norte-americano, no final dos anos 60, sendo atualmente adotado e utilizado pela
maioria dos organismos multilaterais e bilaterais de Cooperação Internacional. Possui uma lógica
vertical que esclarece a razão pela qual um projeto foi concebido e como será executado e uma
lógica horizontal, que explica como os resultados do projeto serão expressos de forma clara, realista
e verificável. A teoria do Marco Lógico é extremamente útil para lidarmos com uma situação-
problema, na qual seja necessário o estabelecimento de um plano para o alcance de uma meta. Seu
principal objetivo é explicitar os RESULTADOS a serem alcançados, visando a direcionar os esforços
de monitoramento.

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 Modelo Todos por Pernambuco

Desdobrados os Objetivos Estratégicos em Metas Prioritárias, estas são priorizadas pelo Núcleo de
Governo em processo participativo, envolvendo o Governador e todo o seu Secretariado, em
reuniões de pactuação de resultados. Dessa maneira, além do Mapa da Estratégia, cada Objetivo
Estratégico tem um mapa que traz todo seu desdobramento até as Metas Prioritárias. Essas Metas
pactuadas são então adequadas ao Orçamento do Estado e passam a constar dos Instrumentos
Formais de Planejamento – PPA (Plano Pluri Anual) e LOA (Lei Orçamentária Anual). São também
definidos indicadores de desempenho representativos a serem acompanhados.

Utilizando a metodologia do marco lógico, os objetivos são desdobrados até o seu menor nível
operacional:

OBJETIVOS são entendidos, no Modelo, como melhorias amplas e sustentáveis na situação

encontrada. Estão ligados a áreas de atuação do Governo. São os IMPACTOS da ação governamental
na Sociedade.

RESULTADOS são expressões diretas do que se espera ao final do período da execução do programa
ou do projeto governamental. São os efeitos pretendidos, advindos do cumprimento das metas .

PRODUTOS são bens e/ou serviços quantificáveis, necessários para a consecução dos Objetivos,
implementados ao final de uma série de atividades.

ATIVIDADES são as medidas e/ou tarefas que, uma vez executadas, levam à obtenção de um
produto.

No Modelo, são conhecidas como METAS PRIORITÁRIAS, sendo, por sua vez, detalhadas em PLANOS
OPERATIVOS. Para cada Meta há um orçamento destinado e formalizado nos instrumentos
orçamentários pertinentes.

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 Modelo Todos por Pernambuco

Modelo Todos por Pernambuco

Já na etapa de IMPLEMENTAÇÃO, as Metas Prioritárias são desdobradas em planos de ação,
denominados no Modelo como Planos Operativos Anuais com o uso de outros referenciais
metodológicos, como o 5W2H. O 5W2H facilita que sejam definidos, para cada etapa de um
processo, o alinhamento estratégico, o responsável, o cronograma de realização e a orçamentação.
Na etapa de MONITORAMENTO, são utilizadas técnicas da Gestão por Resultados, tais como os
Relatórios de Três Gerações e, como técnica associada, a Gerência de Projetos.

O principal instrumento definido pelo Modelo para essa etapa são os Ciclos de Monitoramento. Os
ciclos são reuniões semanais, presididas pelo Governador, organizadas em torno de cada Objetivo

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 Modelo Todos por Pernambuco

Estratégico, nas quais cada Meta Prioritária é acompanhada, na sua realização físi ca e financeira,
através de indicadores de processo. Nessas reuniões, foca-se a solução de problemas.

Por fim, na etapa de AVALIAÇÃO, utiliza-se como marco conceitual principal a Gestão à Vista. A
pertinência das Metas Prioritárias, como efetivos agentes de transformação da realidade, é testada
através do acompanhamento de indicadores de resultado e de impacto, e a ação do Governo é
demonstrada através de um Relatório Anual de Ação de Governo construído e estruturado em
torno da tríade Problema -> Estratégia -> Ação. Já o Relatório de Gestão Social, faz uma avaliação
quadrimestral dos resultados da ação do governo em análise qualitativa e quantitativa das áreas de
atuação ou objetivos estratégicos descritos no Plano Plurianual.

Com foco na melhoria dos indicadores da Educação, Saúde e Segurança, foram criados,
respectivamente, o Pacto pela Educação, o Pacto pela Saúde e o Pacto pela Vida, estruturados para
assessorar, planejar, supervisionar, controlar e avaliar o modelo de gestão por resultado nessas
áreas. A Gestão por Resultados engloba conceitos e ferramentas de gestão adotados para a
obtenção de Valor Público, definidos nos instrumentos de planejamento e pactuação
governamental. A Gestão por Resultados se dá através da adoção de indicadores que, em sua
conjuntura e aplicação, possam comprovar o aumento da eficiência na aplicação dos recursos
públicos, a melhoria da qualidade dos serviços prestados e a geração de bem-estar social.

Essa análise da efetividade da ação de governo é base para a retroalimen tação do processo, com a
pertinente correção de rumos (caso necessário) e para o reinício do processo, servindo de insumo
para a pactuação de novas Metas para o exercício s eguinte.

2.4.O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco em fases

 Fase 1 - Implantação: Triplo E (Eficácia, Eficiência e Efetividade)

A fase de Implantação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco, compreendendo o período de

2007 a 2010, teve seu foco no Triplo E (Eficácia, Eficiência e Efetividade) e constituiu as bases

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Modelo Todos por Pernambuco

sólidas para a definição de uma estratégia coerente, focada e legitimada para o estado, tornando-se
um direcionador para toda a administração pública estadual.

O primeiro Mapa da Estratégia do estado foi elaborado em 2007 e ficou vigente até 2010. Foram
vários marcos importantes nesta fase inicial, como o primeiro ciclo dos Seminários Todos por
Pernambuco, a criação do Pacto pela Vida e a implantação da sistemática de monitoramento – com
destaque para o esforço empenhado na integração entre metas prioritárias e alocação
orçamentária. Todas essas ações tiveram o importante papel de fazer com que o Ciclo de Gestão de
Políticas Públicas do Estado começasse a se movimentar.

É necessário destacar a institucionalização do Modelo de Gestão por meio do arcabouço legal da Lei
Complementar nº 141, de 03 de setembro de 2009. A lei também trouxe consigo a criação das três
carreiras para suportar o modelo: Gestores Governamentais de Planejamento, Orçamento e Gestão,
Gestores Governamentais de Gestão Administrativa e Gestores Governamentais de Controle
Interno. Ainda em decorrência da referida lei, o Relatório de Gestão Social foi instituído.

 Fase 2 - Maturidade: Inovação

Já a fase de Maturidade do modelo iniciou em 2011, precedida pelo advento da reeleição

legitimada, em 2010, do governo do estado, centrando seus esforços na Inovação. Prezando pela
continuidade, o governo realizou mais um ciclo dos Seminários Todos por Pernambuco e definiu
suas estratégias através da elaboração de um novo Mapa da Estratégia com vigência até 2014. A
partir de então, foi alcançado o alinhamento total entre estratégia e orçamento do estado (Mapa e
PPA), quando a figura da subação passa a ser contemplada na execução orçamentária.
Nessa fase, foram criados o Pacto pela Educação e o Pacto pela Saúde, assim como ferramentas
inovadoras de gestão foram implantadas, facilitando a extração de dados e o monitoramento das
metas prioritárias. O período também foi marcado pelo reconhecimento nacional e internacional do
Modelo Todos por Pernambuco como referência em gestão para resultados.

Em 2013, foi incorporada a perspectiva de longo prazo à agenda estratégica, através da elaboração
do “Pernambuco 2035”, com o objetivo de promover a convergência da sociedade e dos futuros

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Modelo Todos por Pernambuco

governos na continuidade e sustentabilidade do ciclo de melhoria do crescimento e melhoria social

do estado. Tal passo foi imprescindível para a transformação do projeto de Governo em um
verdadeiro projeto de Estado.

 Fase 3 (atual) - Disseminação: Apoio aos municípios

A fase de Disseminação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foi iniciada em 2015,
coincidindo com a retroalimentação do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas decorrente da
aprovação popular do programa de governo do atual governador Paulo Câmara. A construção do
Mapa da Estratégia 2015-2018, além do programa de governo e do legado do mapa anterior, teve
como insumos os Seminários Todos por Pernambuco 2015 e o Planejamento Estratégico de Longo
Prazo Pernambuco 2035.

O Mapa da Estratégia 2015-2018 passa a contemplar o foco na disseminação do modelo através de

suas premissas e também de um objetivo estratégico exclusivo pra isso. A disseminação interna,
através do desdobramento e do alinhamento setorial, com relação aos órgãos do estado, é
fundamental para que os planos estratégicos organizacionais estejam alinhados com a estratégia
central do governo e para que, consequentemente, eles também aperfeiçoem sua gestão interna.

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Modelo Todos por Pernambuco

2.5 Ideias-força do Modelo Integrado de Gestão Todos Por Pernambuco

Além de trazer novos paradigmas para a atividade de planejamento estatal, o Modelo Todos por
Pernambuco representou a adoção de um conjunto de novos conceitos e práticas que consolidaram
as bases para o desenvolvimento, a partir de 2008, de uma nova cultura de planejamento na
máquina pública:

 Internalizou-se o conceito de que Planejar / Executar / Avaliar / Replanejar são fases de um

mesmo Processo: o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas;
 Consolidou-se a ideia de que a ação estatal distingue iniciativas relacionadas à rotina da
gestão e controle social na entrega de bens e serviços à população (ações para manter) e
iniciativas relacionadas à transformação da realidade social e econômica do Estado (ações
“para melhorar”);
 Agrupou-se o “para melhorar” como a Estratégia do Governo – ações para o alcance da visão
de futuro – consubstanciadas em um Mapa da Estratégia, amplamente divulgado e
disseminado;
 Implantou-se um processo racional de priorização – Metas passaram a ser selecionadas a
partir de Diagnóstico da Realidade, Programa de Governo, Consulta à Sociedade e
Disponibilidade de Recursos;
 Instituiu-se uma sistemática de monitoramento intensivo para garantir a consecução das
Metas selecionadas;
 Instituída a Gestão por Resultados, composta de um conjunto de conceitos e ferramentas de
gestão adotados para a obtenção de Valor Público. E, complementarmente, metodologias
específicas aplicadas em programas multissetoriais, com a finalidade de obter a melhoria em
indicadores de qualidade dos serviços públicos, os chamados “Pactos de Resultados”;
 Reaproximou-se o Planejamento do Orçamento – A Gestão Financeira passou a ser alinhada
com a estratégia.

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