MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

NÚCLEO DAS PROMOTORIAS DE JUSTIÇA DE DEFESA DA PROBIDADE

ADMINISTRATIVA
44ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA

Exmº Sr. Juiz de Direito da Vara dos Feitos da Fazenda Pública da

Comarca de Teresina-PI

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, através de

seu representante adiante assinado, com fundamento nos arts. 129, inciso III da Constituição
Federal, art. 1º e § único, 4º, 10º, caput, I e VIII, da Lei nº 8.429/92, e no artigo 300 e seguintes do
Código de Processo Civil vem, respeitosamente, perante V. Exª propor a presente

AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C TUTELA DE

URGÊNCIA SATISFATIVA

em face do ESTADO DO PIAUÍ, pessoa jurídica de direito público,

representado pelo Procurador Geral do Estado do Piauí, Chefe da Procuradoria Geral do Estado –
PGE, com sede na Av. Senador Arêa Leão, nº 1650, Jóquei Clube, Teresina/PI, pelas razões de fato e
direito que passa a expor:
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I) INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO PARA INVESTIGAÇÃO DOS

CONTRATOS DE EMPRÉSTIMOS CELEBRADO PELO GOVERNO DO ESTADO E A
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL

1- O Ministério Público do Estado do Piauí, por meio da 44ª Promotoria de

Justiça de Teresina, instaurou Inquérito Civil Público nº 08/2018 (doc. 01), simp 000035-025/2018,
com o objetivo de investigar possíveis irregularidades na aplicação de recursos referentes ao
contrato de empréstimo nº 0482405-71, celebrado entre o Governo do Estado do Piauí e a Caixa
Econômica Federal, no valor de R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais), destinado ao
Plano de Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento – FINISA I.
2- A instauração deu-se em virtude do teor do Relatório de Auditoria
realizado pela Diretoria de Fiscalização da Administração Estadual IV Divisão Técnica do Tribunal
de Contas do Estado do Piauí, processo TC 025611/2017 (doc. 02), que constatou, dentre outras
irregularidades, que os empenhos emitidos no mês de dezembro de 2017 foram indevidamente
anulados por se tratar de despesas já realizadas e concluídas anteriormente através das fontes 100
(recursos do tesouro estadual) e 117 (recursos de operações de crédito externa).
3- Posteriormente, com a decisão proferida na Ação Cível Originária 3095
pelo Ministro Edson Fachin determinando que a Caixa Econômica Federal apresentasse, em 48
(quarenta e oito) horas, cronograma de desembolso do montante de R$ 315. 000.000,00 (trezentos e
quinze milhões), conforme o Processo Administrativo nº 17944.000005/2017-31, o objeto do
Inquérito Civil Público foi ampliado para, também, acompanhar a aplicação destes novos recursos.

4- Neste sentido, foi expedida a Notificação Recomendatória nº 021/2018

(doc. 03), recomendando-se aos Srs. SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DO PIAUÍ e
SECRETÁRIO ESTADUAL DE PLANEJAMENTO que: “a) informe a todas as unidades gestoras
dos contratos incluídos no novo plano de investimentos apresentados à Caixa Econômica Federal
que faça a necessária adequação dos mesmos, seja através de aditivo, seja através de apostilamento,
a fim de indicar como nova fonte “recursos de operação interna FINISA II”; b) informe a todas as
unidades gestoras dos contratos incluídos no novo plano de investimentos apresentados à Caixa
Econômica Federal que deverão, no prazo de 20 (vinte) dias, fornecer ao Ministério Público do
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Estado do Piauí as seguintes informações referentes aos contratos: b.1) número do contrato,
empresa, valor, objeto, prazo de execução, medições realizadas, fonte dos recursos”.

II) CONCLUSÕES PRÉVIAS DO INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO Nº 08/2018

5- Embora as investigações quanto às irregularidades nos procedimentos

licitatórios estejam em curso, é possível, a partir das provas coligidas, inclusive Relatórios e
Auditoria realizados pelo Tribunal de Contas do Estado, adiantar as seguintes conclusões:

a) no tocante às obras do FINISA I (CONTRATO Nº 0482405-710), tem-se,

inicialmente, possível superfaturamento da ordem de 50,00% no valor total dos objetos relativos à
pavimentação em paralelepípedo. Nesse particular, como o valor global da respectiva Prestação de
Contas relativa ao objeto pavimentação em paralelepípedo foi de R$ 49.320.844,59 (quarenta e
nove milhões, trezentos e vinte mil, oitocentos e quarenta e quatro reais e cinquenta e nove
centavos), houve um superfaturamento intrínseco da ordem de aproximadamente R$ 24.660.422,29
(vinte e quatro milhões, seiscentos e sessenta mil, quatrocentos e vinte e dois reais e vinte e nove
centavos);

b) em relação à aplicação do FINISA II (Contrato n o 0477608-24), do total de

R$ 315.000.000,00 (trezentos e quinze milhões de reais), estima-se que, no ano de 2018, R$
179.778.507,47 (cento e setenta e nove milhões, setecentos e setenta e oito mil, quinhentos e sete
reais e quarenta e sete centavos) foram gastos em contratos de serviços de pavimentação em
paralelepípedo, o que, pelas estimativas apontadas, indicam um superfaturamento da ordem de
aproximadamente R$ 89.889.253,735 (oitenta e nove milhões, oitocentos e oitenta e nove mil,
duzentos e cinquenta e três reais e aproximadamente setenta e quatro centavos);

c) em relação a outras fontes de recursos, R$ 27.557.258,39 (vinte e sete

milhões, quinhentos e cinquenta e sete mil, duzentos e cinquenta e oito reais e trinta e nove
centavos) foram gastos em contratos de serviços de pavimentação em paralelepípedo, o que, pelas
estimativas apontadas, indicam um superfaturamento da ordem de aproximadamente R$
13.778.629,195 (treze milhões, setecentos e setenta e oito mil, seiscentos e vinte e nove reais e
aproximadamente vinte centavos);
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d) indícios de fraude no caráter competitivo de processos licitatórios mediante

ajuste ou combinação entre os licitantes;

e) indícios de fraude em processos licitatórios mediante o uso de empresas

sem capacidade operacional;

f) embora não seja objeto do Inquérito Civil Público, constatou-se indícios de

crime de lavagem de dinheiro, nos termos da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998.

Nesta ação, destacaremos fundamentalmente o superfaturamento nos

contratos de serviços de pavimentação em paralelepípedo.

III) O SUPERFATURAMENTO INTRÍNSECO NOS CONTRATOS DE SERVIÇOS DE

PAVIMENTAÇÃO EM PARALELEPÍPEDO

8- Como dito anteriormente, a DIRETORIA DE FISCALIZAÇÃO DE

OBRAS E SERVIÇOS PÚBLICOS DFENG -III do Tribunal de Contas do Estado constatou o
superfaturamento da ordem de 50,00% no valor total dos objetos relativos à pavimentação em
paralelepípedo.
9- Em síntese, as obras referem-se a intervenções em vias urbanas de tráfego
leve, a partir da execução de paralelepípedos (peças rígidas de origem rochosa), assentadas em
posições justapostas, com adição de material de preenchimento entre as referidas peças (rejunte
com argamassa de cimento e areia, no caso em tela).
10- Na análise dos procedimentos licitatórios, observou-se que o item,
código SINAPI 72799, referente ao serviço “Pavimento em paralelepípedo sobre colchão de areia
rejuntado com argamassa de cimento e areia 1:3” era o item mais representativo de todos os
serviços previstos, bem como se observou, de pronto, que para essa composição consta na coluna
ORIGEM DE PREÇO a legenda “AS”, significando que “ao menos um item da composição com
preço atribuído com base no preço de insumo para a localidade de São Paulo”.
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11 -Analisada a composição constante nas planilhas orçamentárias de

referência elaboradas, verificou-se que o insumo “paralelepípedo granítico ou basáltico para
pavimentação, sem frete, 30 a 35 peças por m 2” teve como referência de preço unitário a cotação
para a localidade de São Paulo, no valor de R$ 1.320,00 / 1000 unidades (milheiro).
12- A adoção de preços de insumos de referência com legenda “AS”, ocorre
quando o IBGE, responsável pela pesquisa mensal de preços de insumos, tratamento estatístico
dos dados e formação dos índices, não dispõe de quantidade mínima de coleta de preços para um
determinado insumo em uma capital e, assim, atribui o preço do mercado de São Paulo para a
localidade, conforme se verifica na coluna ORIGEM DE PREÇO. Segundo o SINAPI, esta
situação é típica para insumos que possuem poucos produtores/fornecedores ou pontos de venda,
ou que estão concentrados apenas em algumas praças (localidades).
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Figura 1 – SINAPI_Custo_Ref_Composicoes_Sintetico_PI_201711_NaoDesonerado1

13- Assim, torna-se a registrar que a legenda da sigla “AS”, informada pelo
próprio SINAPI, corresponde ao “preço atribuído com base no preço do insumo para a localidade
do mercado de São Paulo (devido à impossibilidade de definição de preço para localidade em
função da insuficiência de dados coletados)”.

1 SINAPI_ref_Insumos_Composicoes_PI_07a122017.zip Disponível em
http://www.caixa.gov.br/site/Paginas/downloads.aspx#categoria_654 . Acesso em 23/08/2018.
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14- Destaque-se que essa referenciação é de material mineral, bloco de

pedra de granito ou basalto de forma retangular, e não se encontra usualmente disponível em
todos os Estados da Federação para exploração e venda, não se conhecendo sua regular
aplicação no Estado do Piauí.
15- Observe-se que, nas especificações dos materiais, os projetos básicos
dos procedimentos licitatórios, que se utilizaram do referencial de preços SINAPI 4385, foi
apontado que: “Os paralelepípedos deverão ter 13 x 13 x 15 cm, aproximadamente, ser de origem
ígnea e apresentar boa resistência ao impacto e a fricção”.

Figura 2 – Memorial do Edital da Tomada de preço Nº 050-2018 da Secretaria das Cidades.

16- Estabeleceu-se, ainda, que seriam usadas entre 50 (cinquenta) e 60

(sessenta) peças por m², que é o usual no Estado e foi de fato visto nas construções realizadas e
fiscalizadas. Por sua vez, no Estado de São Paulo, utiliza-se 30 (trinta) a 35 (trinta e cinco) peças
como se apresenta no SINAPI 4385.
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Figura 3 – Identificação do insumo SINAPI 4385 feita pelo IBGE

Fig. 4.1 – Exemplos de pavimentação Fig. 4.2 - Exemplos de pavimentações

executadas pelo Governo do Estado do Piauí executadas no estado do Paraná e em São Paulo
respectivamente
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Fonte: Fonte: http://www.sjp.pr.gov.br/avenida-guatupe-

http://www.setrans.pi.gov.br/noticia.php? esta-recebendo-pavimentacao-em-
id=344 paralelepipedo/

Fonte: Fonte:http://g1.globo.com/sp/piracicaba-
http://www.pi.gov.br/album/governo/visita- regiao/noticia/2014/05/avenida-de-bairro-
as-obras-de-pavimentacao-poliedrica- historico-possui-de-buracos-ondulacoes-em-
cajueiro-da-praia-1337.html piracicaba.html
17- Constata-se, portanto, que o insumo referenciado no SINAPI, é diverso
daquele que, de fato, está sendo utilizado no Estado do Piauí.
18- A propósito, em auditoria realizada na Concorrência – Edital nº
006/2018, feita pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Tecnológico do Estado do Piauí
– SEDET -, processo TC 011734/2018), a “Diretoria de Fiscalização de Obras e serviços de
Engenharia – DFENG, do Tribunal de Contas do Estado realizou pesquisa a respeito do
comportamento dos preços do referencial de preços do SINAPI ao longo do tempo (2009 a 2018),
donde se observou que há uma anomalia no custo do insumo “Paralelepípedo Granítico ou
Basáltico, Para Pavimentação, Sem Frete, *30 A 35* Peças Por m²”, no que diz respeito à
metodologia adotada pelo SINAPI, uma vez que não reflete o preço de mercado para a Praça
Teresina/Piauí, conforme ilustrado no gráfico da Figura, a seguir.
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Figura 5 – Evolução do preço do insumo do código SINAPI 4385 entre os anos de 2009 e 2018.

19 – Constatou-se, pois, segundo a DFENG, que o preço do insumo

paralelepípedo na praça de Teresina, em novembro de 2014, passou de R$ 425,00 (quatrocentos e
vinte cinco reais) para R$ 899,98 (oitocentos e noventa e nove e noventa oito reais),
correspondendo a um aumento de mais de 111% em apenas um mês. Tomando por base o custo da
data - base fev/2018 (época da licitação -Concorrência nº 006/2018) em relação ao mesmo
paradigma (nov. 2014) tem -se um acréscimo de 188% em pouco mais de 3 anos. E, durante, o
ano de 2018, período de aplicação do FINISA II, o preço do insumo paralelepípedo
estabilizou-se em R$ 1.320,00 (um mil e trezentos e vinte reais).
20 – Dessa maneira, a DFENG conclui que:
“não há razões para o orçamentista transcrever o preço, puro e simples, do
SINAPI no orçamento de referência de sua repartição governamental, situação
na qual se esperava conduta diversa da verificada no presente caso, a fim de
resguardar a coisa pública dos atos antieconômicos”.
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21 – E alerta que
“o próprio SINAPI2 recomenda que o orçamentista, de posse de informações
sobre a origem dos preços e a metodologia de coleta empregada, deve promover
os ajustes eventualmente necessários nas referências para o caso específico que
quer orçar, providenciando avaliações de custos de boa qualidade, a fim de
garantir economia na consecução do bem público que se pretende construir,
reduzindo, por conseguinte, riscos em etapas futuras; e esse cuidado deve ser
tomado exatamente na fase de elaboração do Orçamento de Referência (fase
interna da licitação), peça integrante do Projeto Básico”.
22 – A DFENG foi além. Buscou aferir o real preço do insumo
paralelepípedo (pedra roxa, como assim o denominam), praticado no mercado de Teresina, para,
então, confrontá-lo com a tabela do SINAPI, para o Estado do Piauí (Tabela de Referência). No
caso, foi notório constatar que o Estado do Piauí, em municípios como Buriti dos Lopes, Lagoa do
Piauí, Teresina, Monsenhor Gil, Floriano e Picos, dentre outros, dispõe de várias minas e pedreiras
usadas para obtenção de britas e paralelepípedos, tornando tais materiais de grande disponibilidade
em todo o Estado.
23 -Na oportunidade, foram contactados três fornecedores do referido
insumo no município de Teresina, os quais informaram que a pedra roxa (entregue no local da
obra, zona urbana) é ofertada em lotes de 1000 unidades pelos preços de R$ 300,00 e R$ 350,00,
respectivamente. Assim, usando o valor mediano, adotou-se R$ 300,00 / 1000 unidades (milheiro).
24- Destaca-se que pouco é relevante se de fato o preço praticado em São
Paulo seria R$ 1.320,00 / 1000 unidades (milheiro), visto que o preço que se busca estimar é
aquele que de fato se pratica no mercado local.

25– Concluindo, assim, que os serviços de pavimentação em

paralelepípedo estão sendo executados com sobrepreço equivalente a 50% do valor global
das obras, em virtude do uso de insumo diverso do constante na referência do SINAPI, que
ainda que similar, não consta na relacionada referência cotação de preço no mercado local.

2http://www.caixa.gov.br/Downloads/Livro_SINAPI_Metodologias_e_Conceitos_versao_digital
_4a_Edicao.pdf
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III.1) RELATÓRIOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO QUE CONSTATARAM O

SUPERFATURAMENTO

26 - Nos autos do inquérito civil que subsidia esta ação, como mencionado,
foram acostados (cópias em anexo) Relatórios e Acórdãos do TCE-PI (Tribunal de Contas do
Estado do Piauí), que identificam uma série de atuações do órgão quanto identificando estas
irregularidades. Dentre as atuações da Corte de Contas destaca,-se as seguintes.

Tabela 1- Atuações referentes a sobrepreço do insumo “paralelepípedo para pavimentação”

Custo(3) Custo(4) Sobrepreço(5)
Processo TIPO Preço(1) Preço(2) Superfaturamento(6)
(m2) (m2) (m2)
2017
TC025611/2017 AUDITORIA 1225,71 300 73,43 43,34 50,00% R$ 24.660.422,29
2018
TC014531/2018 CAUTELAR 1225,71 300 74,83 42,44 58,10% -
TC016822/2018 CAUTELAR 1225,71 300 72,90 40,51 53,93% -
TC018280/2018 CAUTELAR 1200 300 71,97 40,47 42,04% -
TC018598/2018 CAUTELAR 1200 300 71,97 40,47 42,04% -
TC019093/2018 AUDITORIA 1320 300 77,19 55,56(7) 31,37%(7) R$ 245.960,42(7)
TC019094/2018 AUDITORIA 1320 300 78,57 56,94(7) 28,04%(7) R$ 172.334,28(7)
TC019272/2018 CAUTELAR 1320 300 75,73 43,34 57,96% -
TC019581/2018 CAUTELAR 1320 300 77,16 41,46 59,86% -
TC006244/2019 CAUTELAR 1320 300 76,95 41,46 59,86% -

(1) Preço de Referencia para o insumo “paralelepípedo para pavimentação” das contratações do
Estado/PI
(2) Preço estimado para o insumo “paralelepípedo para pavimentação” pela DFENG-TCE/PI
(3) Custo de Referencia para a composição de serviço (CÓDIGO 72799) das contratações do
Estado/PI
(4) Preço estimado para a composição de serviço (CÓDIGO 72799) pela DFENG-TCE/PI
(5) Sobrepreço estimado no valor global das contratações pela DFENG-TCE/PI
(6) Superfaturamento efetivado estimado pela DFENG-TCE/PI
(7) Distorção em relação aos demais em virtude da inclusão do custo do frete a composição do
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serviço (CÓDIGO 72799)

27 - Quantos aos relatórios citados, é importante destacar que o insumo

“paralelepípedo granítico ou basáltico para pavimentação, sem frete, 30 a 35 peças por m 2” cotado
pela DFENG-TCE/PI em R$ 300,00 equivale a pesquisa de preço realizada no município de
Teresina, como preço de varejo (o qual consiste ao terceiro nível na escala de fornecimento, sendo o
primeiros a compra direta pelo produtor e a segunda, a saída do depósito pelo intermediador), não
sendo razoável a estimativa, visto que, em regra, a construtora compra a mercadoria diretamente
com o produtor, realizando um único deslocamento do insumo da mina até o local da obra.

28 - Destaca-se que em consulta aos dados do SIAFE (Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo), em relação à aplicação do FINISA II (Contrato n o 0477608-
24), dos R$ 315.000.000,00 (trezentos e quinze milhões de reais) estima-se que, no ano de 2108,
R$ 179.778.507,47 ((cento e setenta e nove milhões, setecentos e setenta e oito mil, quinhentos
e sete reais e quarenta e sete centavos) foram gastos em contratos de serviços de pavimentação
em paralelepípedo, e, somado a outras fontes, totaliza o valor de R$ 207.335.765,86 (duzentos e
sete milhões, trezentos e trinta e cinco mil, setecentos e sessenta e cinco reais e oitenta e seis
centavos) da totalidade das fontes do Governo do Estado. Estima-se, assim, um superfaturamento
intrínseco de aproximadamente R$ 103.667.882,93 ((cento e três milhões, seiscentos e sessenta e
sete reais, oitocentos e oitenta e dois reais e noventa e três centavos).

Tabela 2- Aplicação de recurso por fonte de recurso em obras de pavimentação em paralelepípedo

nos anos de 2017 a 2019.
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III. 2 – A DEFESA DOS GESTORES QUANTO AO SUPERFATURAMENTO

INTRÍNSECO

29- O Tribunal de Contas do Estado do Piauí, na Decisão Plenária n o

1007/18-EX, (TC 01733/2018) decidiu pela notificação dos gestores da Administração Estadual
no sentido de que adotassem a cautela necessária quando da utilização dos preços constantes na
TABELA SINAPI, verificando a adequação com os preços praticados no mercado local.

30 - Ato contínuo, a Secretaria de Governo reuniu os gestores a fim de que

adotassem uma posição uniforme à determinação do TCE, conforme comprovam os ofícios nº
0020/19 GS da Secretaria das Cidades, nº 176/GS/AP da Secretaria de Governo e ofício CGE nº
0113/2019, encaminhando a Nota Técnica CGE 003/2017, de 10/08/2017.
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31- Dessa maneira, ao serem notificados pelo Tribunal de Contas do Estado,

os gestores suscitaram, como matéria de defesa, dispositivos da Nota Técnica 03/2017 da
Controladoria Geral do Estado do Piauí (Ofício 0113/CGE de 18 de janeiro de 2019), que, em
relação ao sobrepreço, levanta a seguinte exceção:
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32- Ocorre que a Nota Técnica da CGE nº 03/2017 não guarda qualquer
nexo com a constatação do superfaturamento intrínseco, detectado pela DFENG-TCE/PI.
Com efeito, a jusrisprudência do TCU, que permite o uso de um BDI (Bonificações e Despesas
Indiretas) diferenciado (Sumula 253/2010), de maneira análoga a Nota Técnica 03/2017 da CGE,
possui como fundamento a redução dos encargos sociais nas composições de serviços nos quais o
custo dos insumos ou de determinado insumo é significativamente superior ao custo da mão de
obra, o que justamente reduz o preço do BDI das referidas pavimentações, bem como foca na
questão do fracionamento da prestação de mão de obra e fornecimento de bens. Assim, a
mencionada Nota Técnica da CGE não guarda relação com a situação apontada, qual seja o
sobrepreço do insumo “paralelepípedo granítico ou basáltico para pavimentação, sem frete, 30 a
35 peças por m2”, sendo esta causa de sobrepreço completamente distinta e independente da
apontada.
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33- Ainda que as causas fossem relacionadas, pensar deste modo é supor que
uma redução de R$ 4,60/m2 (Sumula 253/2010) poderia compensar um aumento de R$ 40,0/m 2
(conforme as estimativas da DFENG-TCE/PI).

34- Os gestores também argumentaram, como exceção à estimativa feita

pela DFENG-TCE/PI, a eventual situação irregular das pedreiras, as quais não possuiriam
habilitação ambiental ou administrativa, não sendo possível utilizar preços de mercado informal.
Neste ponto, é preciso deixar claro que a estimativa de preço da contratação deve estimar os custos
suportados diretamente pelo possível contratante, incluído neste o custo dos insumos e as despesas
indiretas. Quanto às despesas indiretas de caráter legal (impostos e contribuições sociais), estas
são custo próprio do contratante, bem como, estas não podem ser glosadas, ainda que de fato não
sejam adimplidas pelo contratante, pois esta obrigação ainda persiste a custa da contratada ainda
que não haja o efetivo desembolso do contratante.

35- Diversamente da situação anteriormente apontada, a eventual

irregularidade ambiental ou administrativa da pedreira fornecedora não é custo próprio do
contratante, nem se transfere para este. Dessa forma, o preço dos insumos devem ser estimados
unicamente com base no preço normalmente realizado pelo mercado local. Ademais, pensar de
maneira diversa é sugerir que a administração passe a estimar os custos do contratante, não apenas
com base nos custos que lhe são incorridos pelo preço de mercado, mas também em eventuais
irregularidades de qualquer natureza que seus fornecedores tenham incorrido com o fim de
redução em seus custos próprios. Por absurdo, seria obrigar a administração ao licitar o serviço de
carpintaria a desconsiderar o preço normal praticado pelas madeireiras locais, em virtude de
possível prática de compra por estes depositantes de madeira extraída de madeira ilegal.

36- Por fim, destaque-se que, como comprovam depoimentos dos

proprietários das Construtoras, o insumo “paralelepípedo para pavimentação” foi adquirido
nas pedreiras “em situação irregular” da região correspondente às obras.
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III. 3 – DA PAUTA FISCAL E O PREÇO DO PREÇO DE MERCADO

37- A Secretaria de Fazenda do Estado, por intermédio do ATO

NORMATIVO UNATRI No 25/09 (cópia em anexo), de 18 de dezembro de 2009, alterado pelo
ATO NORMATIVO UNATRI No 030, de 1 de novembro de 2018, “dispõe sobre preços
referenciais de mercado nas operações com os produtos que especifica”, fixa valor inicial mínimo,
para efeito de determinação da base de cálculo do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação
de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação – ICMS, estabelece os seguintes valores para o insumo “paralelepípedo para
pavimentação”:

Tabela 3- Preço a consumidor final do milheiro de Paralelepípedo

Tipo de Preço a consumidor

Operação final
Saída do Produtor R$ 106,67
Saída do Depósito R$ 186,00
Outras Saídas R$ 224,00
38- Os três tipos de operações correspondem a três níveis da escala de
fornecimento, sendo o primeiro a compra direta pelo produtor (cujo preço inclui o custo de
extração e o lucro do produtor), a segunda a saída do depósito (cujo preço inclui o custo de
extração, lucro do produtor, os tributos incidentes na saída, os custos do
intermediário/depositante (inclusos o eventual transporte) e o lucro do mesmo) e, por ultimo, a
venda a terceiros não contribuintes (cujo preço inclui todos os demais, mais lucro próprio).

39- Ademais, a SEFAZ-PI/UNATRI fundamenta o conteúdo do seu Ato

Normativo em disposições contidas nos artigos 32 a 36 do Decreto no13.500/08, Regulamento do
ICMS no Estado do Piauí, especialmente, para efeito neste relatório, nos transcritos a seguir
(ipsis litteris):

“Art. 33. O valor mínimo de determinadas mercadorias e serviços,

para efeito de base de cálculo do imposto, poderá ser fixado em
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Ato Normativo expedido na forma que dispuser a Unidade de

Administração Tributária – UNATRI,relativamente a:
I – produtos primários extrativos, agrícolas e pecuários;
...
Art. 34. Os preços estabelecidos no Ato Normativo serão aqueles
preponderantemente praticados por extrativistas, agropecuaristas,
industriais, comerciantes ou prestadores de serviços, conforme o
caso, fornecidos por órgãos governamentais ou pesquisados no
mercado.
Art. 35. Os valores estabelecidos nos Atos Normativos serão
reajustados de acordo com a variação dos preços das mercadorias
praticados no mercado”.

40- Ora, como aqui defendido, o construtor, para os serviços em questão,

obtém o insumo “paralelepípedo para pavimentação” diretamente do Produtor, o que implica
um preço de custo de, no máximo, R$ 186,00 (cento e oitena e seis reais). Em consequência,
NÃO é minimamente razoável o Governo do Estado sustentar o valor de R$ 1.320,00 (mil
trezentos e vinte reais) para fins de referência de contratações e utilizar preço absurdamente
inferior para fins de cobrança do ICMS.

IV – LIBERAÇÃO DA SEGUNDA PARCELA DO FINISA I ( CONTRATO Nº 0482405-71)

41 - É de conhecimento público que a segunda parcela do contrato nº

0482405-71, denominado FINISA I, poderá ser liberada ainda neste mês de maio, conforme consta
na noticia abaixo veiculada na pagina do Governo do Estado:

http://www.pi.gov.br/materia/segov/governador-e-gestores-do-estado-
discutem-retomada-de-obras-do-finisa-7911.html

“ O governador Wellington Dias esteve reunido, nesta segunda (29), no

Palácio de Karnak, com secretários para tratar da retomada de obras
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ligadas ao Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento (Finisa).

Obras de mobilidade urbana e asfaltamento estão na lista para o retorno
dos serviços em breve.

“Estamos adotando todas as providências para a retomada de um conjunto

de obras que vão chegar a R$ 350 milhões, recursos do FINISA I (Contrato
nº 0482405-71) e II, outras serão combinadas com Orçamento Geral da
União (OGU). A nossa procuradoria está acompanhando com a Seplan e a
Secretaria de Governo para que tenhamos imediatamente a liberação e
retomada das ações. Quero fazer junto a isso um cronograma de visitação
de obras e inaugurações”, disse o governador.”

42 - Conforme consta nos autos, a estimativa de execução em obras de

pavimentação em paralelepípedo é de R$ 16.804.472,27 – dezesseis milhões, oitocentos e quatro
reais, quatrocentos e setenta dois reais e vinte e sete centavos - (do total de R$ 292.095.076,16), o
que tem potencial de produção de dano de R$ 8.402.236,135.

43 - Destaca-se por fim, que apesar de não ser de pouca monta, trata-se de
mera estimativa, visto que ao longo da execução do FINISA II (Contrato nº 0477608-24), parte
substancial do objeto do empréstimo foi aditivado para a execução das referidas pavimentações
poliédricas (os iniciais R$ 15.402.487,84 previsto para tal finalidade, ao final resultaram em R$
179.778.507,47).

V) POSSÍVEIS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (art. 10 da Lei nº 8.429/10)

44- Neste sentido, a conclusão do Inquérito Civil Público poderá desencadear

Ações Civis Públicas por ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, nos termos do
artigo 10, caput, e incisos I e VIII da Lei nº 8.429/92, sem prejuízo das ações penais
correspondentes:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao

erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
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patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens

ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao
patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1º desta lei;

VIII- frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

45- Neste sentido, apura-se a prática de condutas de agentes públicos que

tenham concorrido para a contratação de vultoso montante de obras de pavimentação em
paralelepípedo com significativo sobrepreço. As evidências expostas sustentam não só a lesão ao
erário em razão do superfaturamento produzido por condutas dos agentes públicos, mas também o
enriquecimento ilícito por parte das empresas contratantes com a administração pública.

46- Destaca-se que conforme entendimento já sedimentado no âmbito do

TCU (Tribunal de Contas da União):

Boletim de Jurisprudência 252/2019

Acórdão 183/2019 Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro

Benjamin Zymler)

Os licitantes, sob risco de responderem por superfaturamento em

solidariedade com os agentes públicos, têm a obrigação de oferecer preços
que reflitam os paradigmas de mercado, ainda que os valores fixados pela
Administração no orçamento-base do certame se situem além daquele
patamar.

47- Ainda que o preço orçado pela administração esteja acima dos valores
passíveis de serem praticados no mercado, têm as empresas liberdade para oferecerem propostas
que sabem estar de acordo com os preços de mercado. Não devem as empresas tirar proveito de
orçamentos superestimados, elaborados por órgãos públicos contratantes, haja vista que o regime
jurídico-administrativo a que estão sujeitos os particulares contratantes com a Administração não
lhes dá direito adquirido à manutenção de erros de preços unitários, precipuamente quando em
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razão de tais falhas estiver ocorrendo o pagamento de serviços acima dos valores de mercado. O
regime de contratação administrativa possui regras próprias de Direito Público, mais rígidas,
sujeitas a aferição de legalidade, legitimidade e economicidade por órgãos de controle interno ou
externo da Administração Pública. Portanto, a responsabilização solidária do particular pelo dano
resta sempre evidenciada quando, recebedor de pagamentos por serviços superfaturados, contribui
de qualquer forma para o cometimento do dano.

48- Constatado o sobrepreço em contrato, a Administração deve promover

sua repactuação, de forma que os serviços que ainda possuam quantitativos pendentes de execução
passem a ser pagos com valores iguais aos preços de mercado, e, quanto aos serviços já pagos,
devem ser eles compensados nas faturas seguintes, por meio da apuração do superfaturamento e seu
reflexo nos reajustamentos pagos.

49- Destaca-se, por fim, que a situação analisada nos autos não trata da
aplicação retroativa de novos preços referenciais ao contrato. Trata-se de evitar o enriquecimento
sem causa do particular em detrimento da Administração, nos termos dos princípios da boa-fé
contratual e probidade administrativa. Não vislumbrando qualquer violação ao princípio da
segurança jurídica.

VI – CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA

50 – Como comprovado, estima-se o dano ao erário, por

superfaturamento intrínseco, na ordem de R$ 128.328.305,22 (cento e vinte e oito milhões,
trezentos e vinte e oito mil, trezentos e cinco reais, e vinte e dois centavos):

a) no tocante às obras do FINISA I (CONTRATO Nº 0482405-710), tem-se,

inicialmente, possível o superfaturamento da ordem de 50,00% no valor total dos objetos relativos
à pavimentação em paralelepípedo, na ordem de aproximadamente R$ 24.660.422,29 (vinte e
quatro milhões, seiscentos e sessenta mil, quatrocentos e vinte e dois reais e vinte e nove
centavos);
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b) em relação à aplicação do FINISA II (Contrato n o 0477608-24), do total

de R$ 315.000.000,00 (trezentos e quinze milhões de reais), estima-se que, no ano de 2018, R$
179.778.507,47 (centro e oitenta milhões de reais) foram gastos em contratos de serviços de
pavimentação em paralelepípedo, o que, pelas estimativas apontadas, indicam um
superfaturamento da ordem de aproximadamente R$ 89.889.253,73 (oitenta e nove milhões,
oitocentos e oitenta e nove mil, duzentos e cinquenta e três reais e aproximadamente setenta e
quatro centavos);

c) em relação a outras fontes de recursos, R$ 27.557.258,39 (vinte e sete

milhões, quinhentos e cinquenta e sete mil, duzentos e cinquenta e oito reais e trinta e nove
centavos) foram gastos em contratos de serviços de pavimentação em paralelepípedo, o que, pelas
estimativas apontadas, indicam um superfaturamento da ordem de aproximadamente R$
13.778.629,19 ((treze milhões, setecentos e setenta e oito mil, seiscentos e vinte e nove reais e
aproximadamente vinte centavos);

51 – Impõe-se, assim, a adoção de medidas cautelares a fim de evitar a

continuidade de dano ao erário e a quantificação exata dos valores superfaturados.

52- Com efeito, o artigo 12 da Lei de Ação Civil Pública (Lei n° 7.347/85)
estabelece a possibilidade de concessão de liminar, nos casos de risco de dano irreparável ao
direito em conflito, em virtude do tempo decorrido até a solução final da lide, requisitos previstos
no arts. 300 e 303 do CPC, de aplicação subsidiária:

“Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver

elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo
de dano ou o risco ao resultado útil do processo.”
...
“Art. 303. Nos casos em que a urgência for contemporânea à
propositura da ação, a petição inicial pode limitar-se ao
requerimento da tutela antecipada e à indicação do pedido de
tutela final, com a exposição da lide, do direito que se busca
realizar e do perigo de dano ou do risco ao resultado útil do
processo.”
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53 - Portanto, o referido dispositivo tem natureza tanto cautelar, protetivo da

eficácia da jurisdição, quanto de antecipação de tutela pretendida, conforme entendimento da
doutrina processual pátria.

54 - Há dois pressupostos básicos que legitimam a concessão de tais medidas:

probabilidade do direito/fumus boni iuris e o periculum in mora (o perigo de dano ou o risco ao
resultado útil do processo).
55 - No presente caso, a fumaça ou probabilidade do bom direito o exsurge
dos fundamentos fáticos - baseado em substanciosos relatórios técnicos acostados aos autos - e
jurídicos trazidos na inicial, assim como pela jurisprudência consolida do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justiça e, sobretudo, da própria Constituição Federal a
proteção do erário e o seu ressarcimento integral.

56- Por sua vez, o periculum in mora justifica-se seja pelo fato de existir
contratações e execuções de serviços de pavimentação em paralelepípedo em curso, sendo a
obtenção de ressarcimento extremamente custosa e muitas vezes pouco efetiva, seja pela
noticia que já foi liberado segunda parcela do contrato de empréstimo relativo ao FINISA I
(CONTRATO Nº 0482405-71), bem como consta na listagem novos serviços de pavimentação
em paralelepípedo.

VI. 1 – DOS PEDIDOS:

57- Posto isto, requer-se:

I) O recebimento da inicial e seus anexos nos termos do art. 319 ao 329 do

CPC;

II) a CONCESSÃO, inaudita altera pars, de Liminar de Tutela de Urgência

Satisfativa, DETERMINANDO:

A) que o ESTADO DO PIAUÍ se abstenha de iniciar ou prosseguir

contratação, ou ainda pagar os contratos em curso, sem que haja a devida revisão, ao preço
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máximo de R$ 186,00 (conforme o ATO NORMATIVO UNATRI No 25/09(cópia em anexo), de

18 de dezembro de 2009, alterado pelo ATO NORMATIVO UNATRI N o 030, de 1 de novembro
de 2018 do insumo “paralelepípedo granítico ou basáltico para pavimentação, sem frete, 30 a 35
peças por m2”, mais o custo do respectivo frete, conforme o preço de mercado, das obras que
utilizem a composição de serviço do código SINAPI 72799, referente ao serviço “Pavimento em
paralelepípedo sobre colchão de areia rejuntado com argamassa de cimento e areia 1:3”;

B) Alternativamente, que o ESTADO DO PIAUÍ se abstenha de iniciar ou

prosseguir contratação, ou ainda pagar os contratos em curso, sem que haja a devida revisão do
insumo “paralelepípedo granítico ou basáltico para pavimentação, sem frete, 30 a 35 peças por
m2, por metodologia de revisão e pagamento a ser definido por este juízo, das obras que utilizem a
composição de serviço do código SINAPI 72799, referente ao serviço “Pavimento em
paralelepípedo sobre colchão de areia rejuntado com argamassa de cimento e areia 1:3;

C) que o ESTADO DO PIAUÍ, por intermédio da CONTROLADORIA

GERAL DO ESTADO (CGE), APRESENTE, em até 60 dias, listagem completas de todas as
contratações realizadas de 01/01/2016 até a presente data, que utilizaram a composição do serviço
do código SINAPI 72799 referente ao serviço “Pavimento em paralelepípedo sobre colchão de
areia rejuntado com argamassa de cimento e areia 1:3”, de forma direta ou mediante convênio com
recursos do governo do estado, identificando o responsável técnico pelo projeto básico e
respectivo orçamento de referência e seu respectivo vinculo com a administração pública, bem
como o diretor de engenharia ou equivalente responsável pela aprovação do referido projeto básico
e seus respectivos vínculos com a administração pública, o responsável pela homologação da
licitação e seu respectivo vinculo com a administração, o valor referenciado e contratado do custo
unitário do insumo "paralelepípedo granítico ou basáltico para pavimentação, sem frete, 30 a 35
peças por m2", a empresa contratada, o montante pago com respectivas datas dos pagamentos,
identificando o ordenador da despesa e os engenheiros ou pessoas responsáveis pela fiscalização,
acompanhamento, medição e liquidação das despesas de contratação e seus respectivos vínculos
com a administração pública, todas estas informações em formato Excel;
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III) a intimação pessoal do Governador do Estado, Wellington Barroso de

Araújo Dias, e do Controlador Geral do Estado do Piauí, Sr. Márcio Rodrigo de Araújo Souza,
para tomarem ciência e dar cumprimento a mencionada liminar nas suas respectivas obrigações,
sob pena de multa diária e pessoal de R$5.000,00 (cinco mil reais);

IV) a citação do ESTADO DO PIAUÍ, no endereço acima indicado, para,

querendo, contestar a presente ação;

V) Seja dado à causa o valor de R$ 128.328.305,22 (cento e vinte e oito

milhões, trezentos e vinte e oito mil, trezentos e cinco reais, e vinte e dois centavos), relativo ao
valor de ressarcimento relativos à aplicação do FINISA I e II até o momento estimado.

Teresina-PI, 30 de maio de 2019

FERNANDO Assinado de forma

digital por FERNANDO
FERREIRA DOS FERREIRA DOS
SANTOS:226917 SANTOS:22691790304
Dados: 2019.05.30
90304 09:20:17 -03'00'

Fernando Ferreira dos Santos

Promotor de Justiça

MARIO ALEXANDRE Assinado de forma digital por

COSTA MARIO ALEXANDRE COSTA
NORMANDO:80764312391
NORMANDO:8076431 Dados: 2019.05.31 11:37:10
2391 -03'00'

Mário Alexandre Costa Normando

Promotor de Justiça

JOSE WILLIAM Assinado de forma digital por

JOSE WILLIAM PEREIRA
PEREIRA LUZ:71074147391
Dados: 2019.05.30 10:19:25
LUZ:71074147391 -03'00'
José William Pereira Luz

Promotor de Justiça