EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DIAS TOFFOLI DO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Arguição de Descumprimento de Preceito

Fundamental. Contrariedade à norma
Constitucional na orientação normativa da
Secretaria de Patrimônio da União “ON-
GEADE-002”, aprovada pela portaria nº 162, de
21 de setembro de 2001. Terrenos de Marinha.
Procedimentos demarcatórios controversos.
Usurpação do Poder Legislador pela SPU.
Sustação dos atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar.
Desrespeito à norma vigente. Falta de amparo
legal à orientação normativa. Terrenos de
Marinha são bens da União, art. 20, inciso VII da
Constituição Federal de 1988. Competência única
e exclusiva do Congresso Nacional para legislar
sobre bens da União.

PARTIDO LIBERAL – PL, agremiação partidária devidamente

registrada perante o Tribunal Superior Eleitoral e com representação perante o Congresso
Nacional, inscrita no CNPJ sob nº 08.517.423/0001-95, com sede no SHS, Quadra 6,
Conjunto A, Bloco A, Sala 903, Centro Empresarial Brasil 21, Brasília-DF, neste ato
representada por seu Presidente Nacional, JOSÉ TADEU CANDELÁRIA, comparece, com
elevado acatamento, perante Vossa Excelência, por intermédio de seus procuradores
signatários1, com fundamento no art. 102, inciso I, alíneas a e p c/c art. 103, inciso IX, da
Constituição Federal, e no art. 2º, inciso IX, da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, para
propor

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTOS DE PRECEITO FUNDAMENTAL

COM PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR

1 Instrumento de mandato

1
contra a orientação normativa da Secretaria de Patrimônio da União “ON-GEADE-002”,
aprovada pela portaria nº 162 de 21 de setembro de 2001:

I – DA LEGITIMIDADE ATIVA

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental tem por

pressuposto a existência de ameaça ou lesão a preceito fundamental. Desta forma, determina a
norma que caberá ADPF quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à
Constituição Federal de 1988.

Tal remédio jurídico encontra fundamento no art. 102, §1º de nossa

atual Carta Magna, in verbis:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a

guarda da Constituição, cabendo-lhe:
§ 1º A argüição de descumprimento de preceito fundamental,
decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal
Federal, na forma da lei;
[...]

A fim de estabelecer quem tem legitimidade ativa para propor a

Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF – a Lei nº 9882, de 3 de
dezembro de 1999 assim estabeleceu:

Art. 2º Podem propor arguição de descumprimento de preceito

fundamental:
I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;
(grifo nosso)
II - (VETADO)
§ 1o Na hipótese do inciso II, faculta-se ao interessado, mediante
representação, solicitar a propositura de argüição de descumprimento
de preceito fundamental ao Procurador-Geral da República, que,
examinando os fundamentos jurídicos do pedido, decidirá do
cabimento do seu ingresso em juízo.
[...]

2 de 37
 Cumpre salientar que o Partido Liberal - PL preenche os requisitos
exigidos pela Constituição Federal brasileira, pois, atualmente, a referida entidade política
conta com 39 Deputados Federais e 02 Senadores da República no Congresso Nacional. Desta
forma, é visível que o Partido está dotado de legitimidade para propor a presente ARGUIÇÃO
DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - ADPF, com pedido de
medida liminar.

Destarte, em consonância com o entendimento perfilhado pelo

Supremo Tribunal Federal, os partidos políticos são legitimados universais, não lhes sendo
imposta a exigência de demonstração de pertinência temática para ajuizamento de ação direta
de inconstitucionalidade. Assim, colhe-se da jurisprudência:

Partido político. Ação direta. Legitimidade ativa. Inexigibilidade do

vínculo de pertinência temática. Os partidos políticos, desde que
possuam representação no Congresso Nacional, podem, em sede de
controle abstrato, arguir, perante o STF, a inconstitucionalidade de
atos normativos federais, estaduais ou distritais, independentemente
de seu conteúdo material, eis que não incide sobre as agremiações
partidárias a restrição jurisprudencial derivada do vínculo de
pertinência temática2.

Assentada, portanto, a legitimidade ativa do Partido Liberal para a

propositura desta ADPF, porquanto cabe às agremiações partidárias a defesa inerente aos
cidadãos, bem como a concessão de voz e altivez ao povo brasileiro.

II – DOS FATOS

DA INCONSTITUCIONALIDADE DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA “ON-GEADE-

002”

Esta ADPF tem por objetivo discutir a afronta à Constituição Federal

de 1988 no que tange a orientação normativa publicada pela Secretaria de Patrimônio da
União através da portaria nº 162, de 21 de setembro de 2001, a conhecida “ON-GEADE-002”.

2
STF. ADI 1.407 – MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 24.11.2000

3 de 37
 A referida orientação normativa decorre das atribuições conferidas à
Secretaria de Patrimônio da União (SPU) pelo artigo 9º do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de
setembro de 1946.

Segundo informações retiradas da própria “ON-GEADE-002”, ela

possui como objetivo “(...) Estabelecer as diretrizes e os critérios para a demarcação de
terrenos de marinha e seus acrescidos, naturais ou artificiais, por meio da determinação da
posição da Linha de Preamar Média de 1831 - LPM e da Linha Limite dos Terrenos de
Marinha - LTM3”.

Ocorre que para efetuar as devidas demarcações dos terrenos de

marinha a SPU exorbita do seu poder regulamentador e adentra em esfera legislativa causando
visível e grave inconstitucionalidade que será devidamente explicada e demonstrada nesta
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF.

Nesta ADPF será demonstrado ainda que a Secretaria de Patrimônio

da União - SPU utilizou de mecanismo errado para regulamentar a demarcação dos terrenos
de marinha. Dispõe o art. 84, inciso IV da Constituição Federal de 1988, que compete
privativamente ao Presidente da República expedir decretos e regulamentos, in verbis:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução;”

No caso em tela, a SPU editou uma orientação normativa alterando

partes importantes da lei, adentrou em matéria legislativa ao estabelecer novos parâmetros
demarcatórios, modificou parte do texto do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946,
tudo isso através de uma Orientação Normativa assinada pela secretária da época. Observa-se,
ainda, que quem assinou a Orientação Normativa foi a secretaria e não o Presidente da
República, outra clara afronta à Constituição Federal brasileira.

3
Informações retiradas do site: http://www.planejamento.gov.br/orientacoes-normativas-arquivos-
pdf/on_geade_02_terrenos_marinha.pdf no dia 04 de novembro de 2019 às 12:41.

4 de 37
 Contudo, antes de entrarmos no debate sobre a constitucionalidade ou
não da “ON-GEADE-002”, se faz necessário conceituarmos o que eram as “Marinhas” e
como passou a ser entendido, à luz da doutrina, o instituto jurídico dos “Terrenos de
Marinha”, antes de se discutir a recepção desse instituto arcaico no presente ordenamento
jurídico constitucional a partir do entendimento consolidado enquanto “faixa de fronteira
terrestre e zona de segurança da costa banhada pelas águas do Mar Territorial Brasileiro”
enquanto bem de domínio eminente da União.

MARINHA E TERRENOS DE MARINHA

“Marinha” nada mais é que a forma aportuguesada de “litus maris”,

ou seja, a zona lavada do litoral, situada entre a mais alta (preamar) e a mais baixa (baixamar)
maré, deixando seus entulhos e sedimentos.

A ciência a chama de estirâncio (ou estrão)4, os banhistas e urbanistas

de faixa de areia da praia. Um termo arcaico, substituído pela norma jurídica atual por
simplesmente “praia5” para fins de ordenamento costeiro brasileiro.

Em termos linguísticos6 e históricos, “terrenos de marinha” nada mais

são que todo e qualquer lote demarcado no termo da cidade (“terreno”) frontal a praia
portuária de entrada e saída de uma vila portuária no século XIX. Ela adquire valor de
“instituto jurídico” próprio a partir da abertura dos portos as nações amigas e a vinda da
família real a Cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro, em função necessidade fundiária de
melhor ordenar e dar desenho paisagístico régio a nova sede do Reino Lusitano, agora em
terras brasileiras.

4 GUERRA, A.T. & GUERRA, A.J.T. Novo Dicionário Geológico-Geomorfológico. 9ª ed. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil. 2011.
5
Lei 7.661/88 Art. 10, § 3º - Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas,
acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite
onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
6
Marinha está definido na página 1122 de Caldas Aulete (1881): Dicionário Contemporâneo Da Língua
Portuguesa. Lisboa: Imprensa Nacional.

5 de 37
 O jurisconsulto Teixeira de Freitas deixa documentado7 em 1876 que
“marinhas” designava os lugares da praia, onde se faziam salinas, de que a Coroa tirava
rendas com base no que se entendia das Ord. L. 1º T. 62 § 46, e L.2º T. 26 § 15.

Segundo ele, essas “marinhas de sal” não tinham analogia com que se
passou a chamar “terrenos de marinha” no Brasil, pelo simples fato das verdadeiras serem
objeto de sesmarias e de aforamento sob o nome de “salgados régios” e “sapais”, como se
pode observar em inúmeras Decisões Régias com base no Alvará de 17 de Julho de 1769.

É importante esclarecer que esses últimos (“sapais”) passaram a ser

denominados de “Terrenos de Mangue da Costa”, quando urbanos, pelo porte arbóreo de sua
composição florística tropical, sua destinação de reservas de tanino aos curtumes, quando não
reservados a fonte de lenha aos munícipes e carentes (despossuídos) habitantes dos termos das
cidades e vilas portuárias brasileiras, sendo bem incorporado ao domínio eminente dos entes
estaduais pelo que dispôs o art. 64 § único da primeira constituição republicana brasileiras de
1891.

O termo “terreno de marinha” foi consolidado por coletânea de

entendimentos dos inspetores de marinhas e decisões fazendárias, reunidas no Opúsculo do
Engenheiro Costa Lima8, citado inclusive por Teixeira de Freitas a convencer o Imperador a
editar e legislar sobre a matéria por meio de Decreto Imperial, a regular a concessão dos
terrenos de marinha, dos reservados nas margens dos rios e dos acrescidos natural e
artificialmente, com efeitos retroativos a instrução da fazenda de 1832.

Por anos, enquanto lote demarcado urbano (“terreno”), serviu seu

propósito de organizar e ordenar o uso da praia do termo ou do marco da cidade ou da vila
portuária, visto que limitado a Marinha da Cidade, região que passaria ser denominada zona
portuária na medida que essa ia se expandindo e exigindo mais terreno livre e recursos de

7
Notas de rodapé de nº 16 (pág. 53) da 3ª edição de sua obra de Consolidação (Autorizada) das Leis Civis,
redigido a pedido formal do Governo Imperial, ao comentar sobre “terrenos de marinha” enquanto bem
pertencente ao domínio nacional (art. 52), enquanto coisa de domínio (imobiliário) do Estado Imperial (§ 2º),
diferente das coisas de uso público (§ 1º) e dos bens Coroa (§ 3º); que não devolutas (art. 53).
8
COSTA LIMA, P.M. Coleção de Leis, Provisões, Decisões, Circulares, Portarias, Ordens, Ofícios, e Avisos
sobre Terrenos de Marinhas. Rio de Janeiro: Typografia Nacional, 1865.

6 de 37
atracação, motivando seu apossamento fazendário e aforamentos aos armadores privados e
exportadores na forma da Lei Orçamentária de 15 de novembro 1831, art. 51, § 14, que deu
origem a Instrução (Expropriante) da Fazenda de 14 de novembro de 1832.

Teixeira de Freitas, à época, alertou que nem todos terrenos de

marinha eram originalmente de domínio do Estado Imperial, pois citava os Alvarás nº 256 de
15 de novembro de 1852 e o de nº 232 de 10 de julho de 1857, exemplificando casos
indiscutíveis de concessões gratuitas desses terrenos a entes particulares, fazendo documentar
seu entendimento na exposição de motivos do Decreto Imperial nº 4.105, de 22 de Fevereiro
de 1868.

A concessão regulada pelo Imperador tinha também a finalidade

explicita de conferir direitos de propriedade, na forma que a Lei nº 601 de 8 de setembro de
1850 e a Constituição Imperial de 1824 já assegurava aos entes privados, se observado alguns
dos motivos imperiais, esses mesmos direitos, in litteris:

Reconhecendo quanto é importante semelhante concessão, a qual,

além de conferir direitos de propriedade aos concessionarios, torna
os ditos terrenos productivos e favorece, com o augmento das
povoações, o das rendas publicas
Atendendo á necessidade de regular a forma da mesma concessão no
interesse, não só do dominio nacional e privado, como no da defesa
militar, alinhamento e regularidade dos cais e edificações, servidão
publica, navegação e bom estado dos portos, rios navegaveis e seus
braços.

Com a proclamação da República, “Terrenos de Marinha” foram

destinados ao domínio eminente estadual, se não fosse pelo Dr. Epitácio Pessoa, enquanto
Procurador Geral da República, a oferecer defesa dos direitos da União na Ação de
Reinvindicação movida pelos Estados da Bahia e do Espírito Santo ao Supremo Tribunal
Federal, julgado a favor da União em 1904, com acordão lavrado em 31 de janeiro de 1905,
consolidado nos acordos exaustivos de 24 de novembro de 1919, de 13 de julho de 1923 e de
26 de janeiro de 1924, sob os mesmos fundamentos, tendo como base a DEFESA MILITAR
da costa brasileira e não o direito imobiliário e urbano da União.

7 de 37
 Os Estados tinham por argumento a perda de finalidade e o comando
constitucional positivada pelo constituinte da primeira Carta da República de 1891, art. 64, in
verbis:

Art 64 - Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas

nos seus respectivos territórios, cabendo à União somente a porção
do território que for indispensável para a defesa das fronteiras,
fortificações, construções militares e estradas de ferro federais.
Parágrafo único - Os próprios nacionais, que não forem necessários
para o serviço da União, passarão ao domínio dos Estados, em cujo
território estiverem situados.

Venceu o argumento da necessidade de manter em domínio público da

União, enquanto faixa indispensável à defesa militar, a faixa de 15 braças craveiras (33
metros) para a parte da terra, contadas desde o ponto a que chega o preamar médio, inclusive
no estado do lugar no RIO a tempo da execução da lei orçamentária de 1831 como decretou
sua Majestade o Imperador em 1868, in verbis:

Art. 1 (...)
§ 1º São terrenos de marinha todos os que banhados pelas águas do
mar ou dos rios navegáveis vão até a distância de 15 braças
craveiras (33 metros) para a parte de terra, contadas desde o ponto a
que chega o preamar médio.
Este ponto refere-se ao estado do lugar no rio tempo da execução da
lei de 15 de. Novembro de 1831, art. 51 §14 (Instrucções de 14 de
Novembro de 1832 art. 4º).

Fica evidente que nunca se tratou de uma questão métrica, imobiliária

ou da variação de águas em terra úmida, em gamboas ou igarapés rasos, mas sim uma
legítima finalidade militar em demarcar o início e o fim dos domínios marítimos do Estado
Brasileiro, como deixa explicito o § 4º do art. 1º do Decreto Imperial, in litteris:

§ 4º O limite, que separa o dominio maritimo do dominio fluvial para

o effeito de medirem-se e demarcarem-se 15 ou 7 braças conforme os
terrenos estiverem dentro ou fóra do alcance das marés, será
indicado pelo ponto onde as aguas deixarem do ser salgadas de um
modo sensivel, ou não houver depositos marinhos, ou qualquer outro
facto geologico, que prove a ação poderosa do mar.
8 de 37
 A princípio, o Estado Novo não alterou esse entendimento, que se fez
documentar no Código das Águas, proposto por Alfredo Valladão, Chefe do Governo
Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil na forma do Decreto nº 24.643, de 10
de julho de 1934; ainda vigente.

Os terrenos de marinha permanecem entendidos públicos dominicais,

se não estiverem destinados ao uso comum, ou por algum título legítimo não pertencerem ao
domínio particular, na forma explicita do seu art. 11, § 1º, ainda vigente.

Da mesma forma, a redação do art. 1º, § 1º do Decreto Imperial é

praticamente a mesma dada ao art. 13 do Código das Águas9, enquanto o art. 15º é cópia
literal do citado § 4º, salvo atualizações de português10.

Percebe-se, ainda, que o decreto nº 4.105, de 1868, também faz

menção de que terrenos de marinha possuem como característica específica a garantia e a
plena defesa do território brasileiro.

Excelência, é de fundamental importância reforçar e destacar essa

característica dos terrenos de marinha. Em síntese, os terrenos de marinha foram criados com
o objetivo de resguardar porção de terra litorânea.

Cumpre destacar que no Brasil República tivemos ainda nove decretos

que falavam sobre terrenos de marinha, sendo o primeiro o Decreto nº 14.595, de 31 de
dezembro de 1920:

- Decreto nº 14.595 de 31 de dezembro de 1920: “(...) estabeleceu a

cobrança de taxa de ocupação para ocupantes de terrenos de marinha

9
Código das Águas. Art. 13. Constituem terrenos de marinha todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos
rio navegáveis. Vão até 33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar médio.
Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução do art. 51, § 14, da lei de 15/11/1831.
10
Código das Águas. Art. 15. O limite que separa o domínio marítimo do domínio fluvial, para o efeito de
medirem-se ou demarcarem-se 33 (trinta e três), ou 15 (quinze) metros, conforme os terrenos estiverem dentro
ou fora do alcance das marés, será indicado pela seção transversal do rio, cujo nível não oscile com a maré ou,
praticamente, por qualquer fato geológico ou biológico que ateste a ação poderosa do mar.
9 de 37
 que não possuíssem qualquer título firmado com a União de
aforamento, arrendamento, venda ou doação.” 11

- Decreto nº 22.785, de 31 de maio de 1933: “(...) vedou o resgate dos

aforamentos dos terrenos pertencentes ao Domínio da União, trazendo
diversas considerações como justificativas, que vão desde a
localização estratégica dos terrenos de marinha, seus acrescidos e
os de mangue para a defesa nacional (...).”12

Apenas pelo prazer do debate, faz-se necessário destacar que o decreto

nº 22.785, de 1933, transcreveu novamente qual seria o objetivo dos terrenos de marinha, qual
seja, garantir a defesa nacional.

As pretensões expropriatórias nasceram quando foi criado o Serviço

do Patrimônio da União (SPU) por meio do Decreto nº 6.871, de 1944 com claros interesses
imobiliários inexistentes na antiga Diretoria do Domínio da União (DDU)13 que mantinha a
passividade da Diretoria do Patrimônio Nacional (DPN)14, herdada da Imperial Repartição
Geral de Terras Públicas (RGTP).

Criou-se uma expectativa milionária em termos de arrecadação

imobiliária e se descobre que a linha de premar média estava submersa, o que fez nascerem, à
época, propostas de alterar a referência original, em benefício expropriante da União

Até o Decreto 4.120, de 1942, utilizava-se a linha preamar média do

ano de 1831, contudo o decreto alterou o marco vigente para linha preamar máxima atual
daquele ano.

O autor Rodrigo Marcos Antonio Rodrigues destacou que “(...) se por

um lado facilitou a vida dos técnicos, por outro resultou em avanço nas propriedades
privadas (...)”15

11
Rodrigues, Rodrigo Marcos Antonio. Curso de Terrenos de Marinha e seus acrescidos / Rodrigo Marcos
Antonio Rodrigues. – São Paulo: Nelpa, 2012. P. 39.
12
Idem ao item 6.
13
Primeira Estrutura criada por Getúlio Vargas, mediante o Decreto nº 22.250/32, substituindo a DPN.
14
Diretoria do Ministério da Fazenda criada em 1909 para substituir a RGTP.
15
Rodrigues, Rodrigo Marcos Antonio. Curso de Terrenos de Marinha e seus acrescidos / Rodrigo Marcos
Antonio Rodrigues. – São Paulo: Nelpa, 2012. P. 44.
10 de 37
 Ocorre que o novo marco durou pouquíssimos anos, pois o ainda
vigente Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, voltou a utilizar a linha preamar média
de 1831 como marco delimitador dos terrenos de marinha.

Importante ressaltar que no ano de 1942 já se fez necessário criar um

marco delimitador mais plausível para os terrenos de marinha, uma vez que aquele de 1831
era impraticável.

O problema do “novo” marco de 1942 era que ele adentrava muito nas
áreas privadas, e, como não era esse o objetivo dos terrenos de marinha, em 1946 acabou-se
retornando ao marco do ano de 1831.

É importante destacar que o Presidente Eurico Gaspar Dutra não

inovou ao escolher redação anterior ao novo marco proposto, mas sim resgatou as
delimitações originais da instrução da fazenda de 1832 escolhendo uma redação técnica e
reconheceu duas situações distintas: o DOMÍNIO MARÍTIMO e o novo regime de ilhas das
normas hidrográficas internacionais assumidas pela Autoridade Marítima Nacional na forma
do Decreto Lei nº 9.760, de 1946.

Uma Nação Terrestre, que tem soberania sobre sua porção territorial
continental com suas zonas fronteiras a serem delimitadas na forma do art. 2º, alínea “a”, in
verbis:

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e

três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da
posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens
dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

Ou seja, um Decreto lei quando o sistema hidroviário nacional se

consolidava e já se entendia que RIOs, eram sinônimos de cursos de águas públicos
naturalmente navegaveis (“flumem”) e LAGOAS era sinônimo de corpos hídricos ou massas
continentais navegáveis, tendo como referencia maior a Lagoa dos Patos, que na verdade era
uma LAGUNA.

11 de 37
 Ora, uma Nação com pretensões marítimas sobre ilhas adjacentes, que
se queria reconhecer soberania e povoação, e para tanto estabelecer zonas de fronteira em seu
contorno insular quando externas ao mar territorial continental, na forma da alínea “b”, in
veribis:

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir

a influência das marés.

O mundo mecânico do pós-guerra exigia descrição mecânica e

newtoniana (Princípia)16 do que se entendia por movimento mecânico (influência) das marés.

O parágrafo único não foi escrito para operadores do direito, mas sim
para especificar sem dúvida razoável o serviço de medição a ser demarcado por engenheiros
na forma in litterris:

Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés

é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo
menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

Engenheiros por dever de ofício sabem que apenas as marés

astronômicas (sol-lunar) realizam movimento oscilatório periódico, sendo essa oscilação
objeto de medição exata pelo instrumento denominado marégrafo, cujo precisão foi a do
aparelho utilizado no Rio de Janeiro, em 1831, de mais ou menos 5 centímetros.

Em igarapés, gamboas ou qualquer córrego, para não se falar de

manguezais, é impossível se falar em oscilação periódica de cinco centímetros, um fenômeno
reservado no continente em rios e lagoas de águas profundas e navegáveis continentais,
jamais insulares.

O decreto-lei nº 9.760, de 1946; o Código das Águas e o Decreto

Imperial de 1868 são fiéis à instrução demarcatória da Fazenda de 1832.

16 Issac Newton. Philosophiae naturalis principia mathematica (Princípios matemáticos da

filosofia natural):

12 de 37
 Não haveria dúvida de como se demarcar terrenos de marinha se os
domínios marítimos brasileiros não tivessem sido ampliados e a linha de preamar mar de 1831
não estivesse submersa em águas interiores dos estados da federação, quando urbanas.

O fato de a linha de premar média de 1831 estar submersa força quem

pretende demarcar algo, a revelia da doutrina e da engenharia, a deixar de observar algumas
garantias constitucionais a fim de defender direitos imobiliários inexistentes da União.

Os atos demarcatórios denominam de LPM/1831 outras linhas de

base, prejudicando o direito adquirido imobiliário e os atos jurídicos perfeitos de colonização
e de povoamento do litoral (art. 5º XXXVI); o direito de propriedade ribeirinha e litorânea
(art. 5º, XXII); o procedimento de desapropriação por utilidade pública nos casos necessários
a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza: o Del 3365/45, art. 5º,
alínea “k”, a revelia do art. 5º XXIII, instituindo atributos ecológicos aos terrenos de marinha,
obviamente inexistentes em 1831, em um Brasil Selvagem e Florestal.

Nessa questão de caráter imobiliário poderá surgir o questionamento

sobre o pagamento de laudêmio, contudo não é objetivo desta ADPF discutir a
constitucionalidade ou não deste pagamento, mas sim discutir se as demarcações propostas
pela SPU não foram feitas eivadas de inconstitucionalidade.

DA LINHA DE BASE E DO DOMÍNIO MARÍTIMO

O mesmo assunto não pode ser disciplinado por mais de uma lei,
exceto quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se
a esta por remissão expressa17.

Scherer18 vem defendendo a tese, desde 2016, que o problema

principal das demarcações promovidas pela União e da “ON-GEADE-002” é esquecer os

17 Lei Complementar nº 95, de 1998, art. 7º, IV.

18SCHERER, R.L. Terreno de Marinha: Domínio Marítimo Estadual: Águas Interiores
Catarinenses (Terrenos de Marinha Livro 1). Ebook Kindle: Ecovision Ltda. 2016.

13 de 37
efeitos e modulações requeridas pela recepção no ordenamento jurídico nacional da
Convenção das Nações do Direito Mar.

É o caso da linha de preamar médio de 1831, entendida como linha de

base do mar territorial brasileiro e dos limites do domínio marítimo nacional de 1808 a 1966,
base da cartografia náutica nacional até então.

Desde outubro de 1988, a LINHA DE BASE DO BRASIL continua a

ser formada pela combinação de Linhas de Base Retas (LBR) e Linhas de Base Normal
(LBN) de acordo com a Convenção do Mar Territorial e Zona Contígua (CMTZC)19 de
Genebra de 29 de abril de 1958.

Em Genebra acordou-se que a soberania do Estado ribeirinho

(costeiro) se estenderia ao espaço aéreo, acima do mar territorial, bem como ao leito e subsolo
deste mar, na forma do seu art. 2º.

Iniciava-se as soberanias territoriais plenas sob domínios marítimos

entendidos como Mar Territorial (no singular)

Estabeleceu-se, também, critérios objetivos e comuns de definição da

linha de base normal (art. 3º)20, mas se permitiu sob certas circunstâncias o avanço dessa linha
sobre o alto mar, pela adoção de um método comum de demarcação de linhas (facultativas) de
base reta (art. 4º)21.

19
Uma das quatro Convenções que o Congresso Nacional autorizou ao Presidente da República a aderir em 15
de outubro de 1968, por meio do Decreto Legislativo nº 45, de 1968.
20
CMTZC ARTIGO 3 Salvo disposição contrária aos presentes artigos, a linha de base normal que serve para
medir a extensão do mar territorial é a linha da baixa-mar ao longo da costa, tal como se acha indicada nas cartas
marítimas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Estado ribeirinho
21
CMTZC ARTIGO 4 Nas regiões onde a linha costeira apresenta reentrâncias profundas e saliências, ou onde
existe uma série de ilhas ao longo da costa e em sua proximidade imediata, o método das linhas de base retas,
ligando pontos apropriados, pode ser adotado para o traçado da linha, a partir da qual é medida a extensão do
mar territorial. § 1º O traçado destas linhas de base não pode afastar-se de maneira apreciável da direção geral da
costa; e as zonas de mar situadas aquém dessas linhas, devem estar suficientemente ligadas ao domínio terrestre
para que sejam submetidas ao regime de águas internas. § 2º As linhas de base não são traçadas em direção ou a
partir das elevações de terreno descobertas na maré baixa, a menos que faróis ou instalações similares, que se
achem permanentemente acima do nível do mar, tenha sido construídos sôbre tais elevações. § 3º No caso em
que o método das linhas de base retas se aplique conforme as disposições do parágrafo 1, pode-se levar em
conta, para a determinação de certas linhas de base, os interesses econômicos próprios da região considerada e
14 de 37
 Adotado o método de linhas de base reta, as águas situadas do lado da
linha de base do mar territorial, que faz frente à terra, passou a ser considerada, na forma do
art. 5º do CMTZC parte das águas INTERNAS22 do Estado (Domínio Continental ou Insular)
e não mais parte do domínio marítimo (Águas MARÍTIMAS), mesmo que salgadas.

O Governo Brasileiro levou seis anos para adotar esse entendimento,

mas a crença leiga não entendeu a mudança, influenciando o judiciário que apresenta
dificuldade em diferenciar o “Mar Balneário” do “Mar Político Administrativo (territorial)” ,
por serem ambos salgados.

Na crença popular: “Mar é Mar”. No novo paradigma das Convenções

das Nações Unidas do Direito do Mar, a coisa única é o Oceano. Muitos são os espaços
marítimos e alguns nem mais águas marítimas (mares) são. Por isso, uma convenção, com
definições que se foram alterando e consolidando com o tempo até chegar ao CNUDM.

Alterou-se inicialmente os Mares Plurais e Territoriais do Código das

Águas, que adotava como linha de base no Brasil a média das preamares e se estendia por
apenas TRÊS milhas náuticas da preamar média de 1831.

Duplicou-se, com base na Convenção de 1958, de três para seis milhas

marítimas o domínio marítimo brasileiro, só que agora de uma nova linha de base oficial: a
linha de baixa-mar, publicada em cartas náuticas alinhadas a CMTZC pela redação dada ao
caput do art. 1º do Decreto-Lei nº 44, de 18 de novembro de 1966.

As autoridades marítimas e oceanográficas já sabiam que a Linha de

Preamar Médio submersa era equivalente, se não próxima, a Linha de Baixa-Mar.

cuja realidade e importância sejam claramente atestadas por longo uso. § 4º O sistema de linhas de base retas não
pode ser aplicado por um Estado de maneira que venha a separar do alto-mar territorial de outro Estado. O § 5º
Estado ribeirinho deve indicar com clareza as linhas de base retas nas cartas marítimas, assegurando-lhes a
suficiente publicidade.
22
ARTIGO 5 As águas situadas do lado da linha de base do mar territorial, que faz frente à terra, consideram-se
parte das águas internas do Estado.
15 de 37
 O fato relevante é que pela primeira vez, golfos, bahias, enseadas e
portos deixavam de ser obrigatoriamente parte do Mares Territoriais de domínio eminente
marítimo da União e podiam fazer parte das águas continentais estaduais se adotado nas novas
cartas náuticas brasileiras o método de base reta, introduzido no paragrafo único do art. 1º
acima23.

O silêncio típico dos anos militares, quando Governadores eram

verdadeiros representantes do Governo Federal, manteve essa informação desconhecida do
mundo jurídico e civil, razão da linha de preamar continuar a ser citada em documentos
oficiais e toda água salgada continuar ser entendida mar territorial da União, a revelia da lei.

A curiosidade histórica é a adoção dos termos da convenção antes

mesmo da autorização pelo Congresso Nacional, ocorrida em 1968.

Em 25 de abril de 1969, altera-se mais uma vez os limites do Mar

Territorial de seis para doze milhas náuticas e se avança mais sobre o Alto Mar cruzando
transversalmente pontos opostos das inflexões da costa que distem, um do outro, vinte quatro
milhas marítimas ou menos na forma do parágrafo único do art.1º desse novo decreto-lei.

Deu-se pouca publicidade a esta alteração e as implicações sobre a

partilha dos domínios hídricos entre a União e os Entes Estaduais, mesmo após os Ministros
da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Milita terem editado a Emenda
Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969 que inclui pela primeira vez o Mar Territorial
(no singular)24 como bens de domínio eminente da União na forma do art. 4º, inciso VI.

É curioso como desde 1966, os terrenos de praias de águas interiores

salgadas e de lagunas, excluídas por atos autoritários federais, mas baseados em convenções
internacionais e diplomáticas continuam a ser desconsideradas quando se trata do interesse

23
Art. 1º Parágrafo único. Nos lugares em que a costa, incluindo o litoral das ilhas, inflete formando baías,
enseadas e outras reentrâncias, as seis milhas acima referidas serão contadas a partir da linha que,
transversalmente, una dois pontos opostos mais próximos dos de inflexão da costa e que distem, um do outro,
doze milhas ou menos.
24
Este chegou a duzentas milhas pelo Decreto-Lei nº 1.098, de 1970; revogado pelo art. 16 da Lei 8.617/93.

16 de 37
imobiliário da União, mesmo essa sabendo que essas se encontram em domínio eminente
continental e interior dos entes estaduais, quando não inseridos em perímetros urbanos.

Durante a Constituinte, o Congresso Nacional aprova a Convenção

das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM)25 que ratifica esses entendimentos,
tendo essa entrado em vigor em 22 de dezembro de 1988, sendo promulgada pelo Presidente
da República para ser EXECUTADA E CUMPRIDA tão inteiramente como nela se
CONTÉM.

O regime jurídico do mar territorial, seu espaço aéreo sobrejacente,

leito e subsolo é ratificado por seu art. 2º, com critérios cartesianos para a definição de seus
limites na forma do art. 3º a 16º. Esse último exige que o Estado Costeiro dê publicidade a
Carta Marítima e listas de coordenadas geográficas oficiais na forma dos seus §§ 1º e 2º.

É com base nessa obrigação internacional que o Brasil vem dando

publicidade aos ... e se pode comprovar que as demarcações produzidas pela Secretaria do
Patrimônio da União com base na ON-GEADE nº ..... fere frontalmente o conteúdo da
CNUDM que o art. 1º do Decreto Federal nº exige ser executado e cumprido tão inteiramente
como nela se contém.

É simples, matemático e cartesiano. Para que a União tenha o direito

de continuar a demarcar e considerar em seu domínio faixa de terra adjacente a linha de base
NORMAL da costa, enquanto fronteira nacional, não pode adotar o método de base reta, pois
do contrário terá que admitir estar pretendendo ter um MAR TERRITORIAL FEDERAL
superior a 12 MILHAS MARÍTIMAS vetada pelo art. 3º da CNUDM que trata da Largura do
Mar Territorial:

Todo Estado tem o direito de fixar a largura do seu mar territorial até
um limite que não ultrapasse 12 milhas marítimas, medidas a partir
de linhas de base determinadas de conformidade com a presente
Convenção.

25
Celebrada em Montego Bay, a 10 de dezembro de 1982, aprovada na versão comum a todos os Países de
Língua Portuguesa pelo Decreto Legislativo nº 5, de 1987, antes de ser promulgada pelo Decreto nº 99.165, de
1990

17 de 37
 Para um ENTE FEDERATIVO que recebeu do constituinte uma
Amazônia Azul de águas marítimas, e se comprometeu internacionalmente a considerar as
águas salgadas de golfos, baias, enseadas e lagunas como ÁGUAS INTERIORES
(continentais e insulares) na forma literal do art. 8 da CNUDM:

ARTIGO 8 Águas interiores: 1. Excetuando o disposto na Parte IV

(Estados Arquipelágos), as águas situadas no interior da linha de
base do mar territorial fazem parte das águas interiores do Estado.

A SPU tem que entender que não é mais o Código das Águas que
dispõe sobre o Mar Territorial, naquilo que conflita com o CNUDM, mas sim a Lei Federal nº
8.617, de 1993 que dispõe sobre todos os espaços marítimos nacionais de soberania plena
(Mar Territorial Brasileiro), mas também os de jurisdição brasileira nos termos da Convenção
das Nações Unidas dos Direitos do Mar, substituindo os antigos Decretos Lei do regime
militar.

Entende-se que faz sentido demarcar terreno de marinha, enquanto

bem de domínio na União em praias marítimas, no qual a própria União entendeu por adotar a
linha de base normal da costa na forma do art. 1º, caput da referida lei, in verbis:

Art. 1º O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze

milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar
do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas náuticas
de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil.

A situação é diversa no caso do parágrafo único, in verbis:

Art. 1º Parágrafo único. Nos locais em que a costa apresente recorte

profundos e reentrâncias ou em que exista uma franja de ilhas ao
longo da costa na sua proximidade imediata, será adotado o método
das linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o traçado
da linha de base, a partir da qual será medida a extensão do mar
territorial.

18 de 37
 Nesse segundo caso, a União devolve aos Entes Estaduais originários
e confrontantes, uma vasta área superficial de águas continentais salgadas (interiores), que
passam a fazer parte do domínio eminente hídrico pelo que dispõe o art. 26, inciso I da CRFB.

Nestes locais em que há reentrâncias as praias deixam de ser

marítimas e passam a ser interiores, bem como seus terrenos de praia deixam de ser zona de
fronteira internacional e de terem relevância a defesa nacional visto que distantes da linha de
base oficial brasileira. Nestes casos não há mais a razão que fez o Supremo Tribunal Federal
manter em domínio da União os terrenos de marinha dos tempos do império.

Este fato não pode ser novidade, visto que ao regulamentar a Lei nº
7.661, de 1988, para instituir o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e dispor
regras de uso e ocupação da zona costeira, a União soube reconhecer os seus limites de doze
milhas de domínio federal na redação dada a figura da faixa marítima26 pelo Decreto nº
5.300, de 2004, art. 3º, inciso I.

Reconhecia, assim, que as águas interiores, internas a linha de base

reta deveria ser considerada integrantes da FAIXA TERRESTRE pelo inciso II desse próprio
art. 3º de ato regulamentador do Chefe do Poder Executivo Federal.

Se a Faixa Terrestre é um espaço compreendido pelos limites dos

municípios, não pode a União por meio da SPU tentar encravar faixa imobiliária de 33 metros
sem finalidade de defesa militar entre domínios edáficos e hídricos estatuais. Não faz
qualquer sentido doutrinário.

Não pode permanecer dúvida que há extensas faixas de terreno de

marinha em lugares ermos e desabitados, vulneráveis a segurança costeira nacional que

26
Decreto nº 5.300/04 Art. 3º A zona costeira brasileira, considerada patrimônio nacional pela Constituição de
1988, corresponde ao espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis
ou não, abrangendo uma faixa marítima e uma faixa terrestre, com os seguintes limites: I - faixa marítima:
espaço que se estende por doze milhas náuticas, medido a partir das linhas de base, compreendendo, dessa
forma, a totalidade do mar territorial;

19 de 37
merecem demarcação dos domínios imobiliários da União na forma que o constituinte soube
respeitar a decisão do Supremo Tribunal Federal de 1904/1905.

Não deve permanecer dúvida do que vem a ser “terreno de marinha”

no presente regime constitucional brasileiro. Sabendo-se que principais diplomas legais que
conceituam esse “instituto jurídico” e esse bem de “domínio eminente” da União (art. 20,
VII) devem ser recepcionados na forma de um regime constitucional com uma Amazônia
Azul a fazer justiça a todos e uma Convenção Histórica a esclarecer um novo paradigma sobre
domínios marítimos.

O Brasil não pode ter DUAS LINHAS de fronteira marítima nacional

e duas linhas de BASE oficiais.

Não pode por razões imobiliárias ficar preso a uma linha proposta por
comissão imperial a revelia do que o Estado Brasileiro entende hoje ser seus domínios
marítimos e seus bens marítimos, inclusive nestes seus terrenos de marinha.

A solução é encontrada no brilhante memorial do Dr. Epitácio Pessoa

(1905) que fez doutrina até os dias atuais os terrenos de marinha foram e devem continuar a
ser entendidos como bens acessório ao principal que é a FAIXA DE FRONTEIRA TERRA-
MAR brasileira, constituída de coisas edáficas (terra firme: praia marítima) e de coisa hídrica
(mar territorial) em domínio marítimo nacional.

A condição de terreno localizado em zona de fronteira é a única

explicação plausível para o constituinte ter mantido o regime imobiliário especial na forma da
ADCT do art. 49, § 3º, in verbis:

Art. 49 (...) § 3º A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos

de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir
da orla marítima.

Ao se discutir um instituto jurídico arcaico que remonta ao Estado do

Lugar no tempo de execução do art. 51, § 14 da Lei de 15/11/1831 é importante lembrar que

20 de 37
nem o Sistema Métrico Internacional tinha ainda sido acordado entre as nações, quiçá as
linhas de base dos domínios marítimos atuais.

As cartas náuticas eram desenhadas por cosmógrafos, sendo que a

referência da linha normal da costa escolhida por comissão régia imperial de 1825 foi a “linha
média entre a média das premares de sizígia (águas vivas) e a média das preamares de
quadratura (águas dormentes)” observadas em rochas nas margens dos braços de mar e
portos naturais, tanto origem ao instituto demarcatório da linha de preamar média de 1831, em
função de ser o ano em que foi instalado o primeiro marégrafo nas marinhas (porto) da Cidade
Régia de São Sebastião do Rio de Janeiro.

Pode-se tanto chegar a essa linha pela média das preamares de sizígia
e de quadratura encontradas nas informações de cartas náuticas atuais, retroagindo até 1831 a
elevação média do mar; como por meio de fórmulas matemáticas e programas de computador
alimentados por abundantes dados oceanográficos existentes atualmente.

O fato jurídico e histórico incontroverso é que essa linha de preamar

média demarcava o domínio marítimo nacional em terra firma e o início da SOBERANIA
TERRITORIAL NACIONAL, a partir do qual se tinha uma faixa de fronteira, de segurança e
defesa nacional de trinta e três metros para terra e uma JURISDIÇÃO DE ÁGUAS
MARÍTIMAS (mares territoriais) de três milhas náuticas dessa LINHA NORMAL DA
COSTA, que acompanhava os

Era por isto que os golfos, bahias, enseadas e portos (braços do mar)
eram incluídos na figura jurídica (plural) denominadas Mares Territoriais, também
denominado de Mares Adjacentes, águas públicas de uso comum na forma do art. 2º da alínea
“a” do Código de Águas imposto a República dos Estados Unidos do Brasil por Getúlio
Vargas por meio do seu Decreto Presidencial nº 24.643, de 10 de julho de 1934.

Por serem águas jurisdicionais em fronteira nacional e zona de defesa

militar essas poucas águas marítimas (águas do Mar Territorial), a maioria abrigada e braços
do mar, se confundiam com as águas salinas onde as pessoas passaram a se banhar
recentemente (balneários de praia)

21 de 37
 O termo MAR era genérico. Se entendiam federais todos os mares,
bem como o seu álveo/leito, enquanto domínio eminente da União, mesmo que entendidos
como águas públicas de uso comum, na forma do art. 29, inciso I, alínea “a” do Código de
Águas27 de 1934.
Ressalta-se que estamos falando de um domínio marítimo relativo de
três milhas náuticas, no qual a soberania nacional se tornava plena nos terrenos de marinha.

Era a partir do berma e do pós-praia, sobre terreno e planície costeira,

ultrapassada a linha da vegetação (linha de jundú ou Nhundú), tal qual nos tempos em que
Cabral chegou ao Brasil que se declarava estar em terras brasileiras, já em terra FIRME e
vegetada.
Atualmente, essa linha de preamar média de 1831 está submersa pelo
simples fato de o nível do mar ter se elevado em no mínimo 60 centímetros desde 1831 até os
dias atuais, sendo nesse período a notícias de ressacas erosivas por todo o litoral brasileiro.

A elevação do nível do mar, independente se natural ou antrópica, é

fato. Projeta-se a taxa de elevação média entre 1901 e 2010 foi de 1,7 milímetros (mm) ao
ano, com uma faixa de variação de 1,5 a 1,9 mm. A elevação total neste intervalo foi
calculada em 19 centímetros. Porém, nas últimas décadas a velocidade de elevação tem
aumentado. Entre 1993 e 2010 a taxa foi maior do que 3,2 mm por ano, com uma faixa de
variação de 2,8 a 3,6 mm.28

27
Código das Águas Art. 29. As águas públicas de uso comum, bem como o seu álveo, pertencem: I – A União:
a) quando marítimas;
28
IPCC [Church, J.A. et al.]. "Sea Level Change". In: [Stocker, T.F. et al. (eds.)]. Climate Change 2013: The
Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, 2013

22 de 37
 Figura 1 – Taxas de Elevação do Nível do Mar – Prova de
Transgressão Marinha

Entre oceanógrafos e engenheiros não resta muita dúvida que a linha

de preamar média de 1831 está submersa, resta apenas vontade política ou decisão judicial a
reconhecer que o mar erodiu as pretensões imobiliárias do Estado Novo, devendo ser
restabelecida a finalidade de defesa nacional defendida por Dr. Epitácio Pessoa no Supremo
Tribunal Federal, reconhecida pelo constituinte na forma do art. 20, VII – sem qualquer risco
a autonomia municipal de ordenar seus balneários, livres a muito desses terrenos de marinha
de seus termos.

Inaceitável é um órgão do Poder Executivo confundir atribuição

demarcatória (cartesiana), serviço de ENGENHARIA, com competência legislativa para
promover mudanças na ordem jurídica, alterando tudo que se conhece sobre esse instituto
jurídico que passa não mais ter como referência a Linha de Base Normal do domínio marítima

23 de 37
nacional, mas sim uma Linha Arbitrada por Conveniência de Comissão Demarcatória em sua
Missão de Garantir o Maior Monopólio Imobiliário Contínuo da História da Humanidade
que alguma República tornou pública tacitamente se observado o que dispõe a GEADE nº

Para tanto os técnicos da SPU desconsideram que desde 1994, a

Diretoria de Hidrografia e Navegação da Autoridade Marítima Nacional, vem assessorando o
Governo Brasileiro a publicar, em português e em inglês, normas administrativos que tornam
públicas os pontos apropriados para o traçado das linhas de base reta ao longo da costa
brasileira desde o Decreto nº 1.290, de 1994; substituído pelo Decreto nº 4.983, de 20004;

Enquanto as Cartas Náuticas fazem sentido cartográfico, as cartas

demarcatórias da SPU com base na Orientação Normativa nº 02, informam a todas as partes
interessadas que ao contrário do que se observa, a Linhas Médias do Mar estão recuando
sistematicamente ao ponto de ser constituído vasto domínio imobiliário em termos de terrenos
acrescidos de marinha, muitos com área centena de vezes superior ao que esperaria das 33
milhas.

DOS FALSOS ACRESCIDOS DA UNIÃO

A porção acrescida dos Terrenos de Marinha foi

introduzida pelo Decreto Imperial nº 4.105, de 1868, art. 1º, § 3º

§ 3º São terrenos acrescidos (de Marinha) todos os que

natural ou artificialmente se tiverem formado ou formarem além do
ponto determinado nos §§ 1º e 2º para a parte do mar ou das aguas
dos rios (Res. de Cons. de 31 de Janeiro de 1852 e Lei nº 1114 de
Setembro de 1860, art. 11 § 7º)

Na medida que se reconheceu o marco temporal de 1831,

estando em 1868, nada mais natural foi o Imperador reconhecer que: "os acréscimos
formados, sucessiva e imperceptivelmente, por depósitos e aterros naturais ao longo das
margens das correntes, ou pelo desvio das águas destas, pertencem aos donos dos terrenos
marginais, sem indenização" na forma originária de aquisição que continua presente no art.
1.250 do CC/02.

24 de 37
 É por isto que não há muita discussão jurídica a respeito do art. 3º do
DEL 9.760, de 1946, in verbis:

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem

formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e
lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Entretanto, se não há discussão de direito, há enormes controvérsias

em relação a interpretação desse direito pela instituição SPU que entende inovar em matéria
tão clássica e básico, legislando de forma diversa ao Código Civil Brasileiro em sua “ON-
GEADE-002” como se acrescer terra pública fosse ato discricionário demarcatório.

Por definição legal, toda e qualquer área delimitada como acrescida

aos terrenos de marinha deveriam estar submersas e sem vegetação (domínio marítimo) no
lugar no tempo da execução do art. 51, § 14, da lei de 15/11/1831.

Na forma reconhecida pelo art. 16, § 1º do Código das Águas, os

acréscimos que por aluvião, ou artificialmente, se produzirem nas águas públicas ou
dominicais, passam a ser públicos dominicais, se não estiverem sido destinados ao uso
comum, ou se por algum título legítimo não forem sido concedidas ou vendidas ao domínio
particular. Antes de tudo, necessitam estar submersas e serem leitos de águas correntes e
dormentes em 1831.

O mundo inteiro e as autoridades marítimas apontam para o período

de transgressão marinha que se vive, no qual o processo geológico costeiro predominante é
aquele em que o nível do mar sobe em relação ao solo e se move em direção à orla superior
do solo, resultando em inundações. Em outras palavras defendem que se vive um período
marcado pelo avanço dos mares por sobre as terras emersas, gerando uma consequente
elevação do nível do mar, associado também a um aumento da profundidade do mesmo.

O esperado nesse cenário histórico é os terrenos de marinha terem

sido erodidos, se não submersos pelo que a oceanografia forense indica.

25 de 37
 A SPU afirma em suas cartas fruto da “ON-GEADE-002” existir outro
cenário histórico e geomorfológico.

Seus relatórios técnicos e de demarcações com base em suas próprias

Orientações Normativas, tentam convencer a sociedade brasileira que se vive em um período
de acelerada REGRESSÃO marinha, jamais vista antes na história natural da humanidade.

Um período único em termos de pedologia litorânea, em que o nível

do mar não só diminui em relação à terra, fazendo emergir o fundo do mar anterior, mas
também é capaz de formar solos e produzir uma colonização florística sobre depósitos
marinhos inférteis que a ciência agronômica e a pedologia não conhecia antes.

A orientação normativa “ON-GEADE-002”, objeto desta ADPF,

ultrapassa em muito o poder regulamentador não só legislando um “novo” marco para as
demarcações dos terrenos de marinha, mas quebrando paradigmas científicos em termos de
gênese edáfica e fitofisiografia.

Se não bastasse extrapolar o poder regulamentador da União, houve

afronta clara a Constituição Federal ao disposto no art. 84. Incisos IV (é competência
exclusiva do Presidente da República criar decretos regulamentadores) tal como, conforme
estabelece o art. 20 inciso VII da Carta Magna, terrenos de marinha são bens da União, desta
forma, cabe apenas ao Congresso Nacional legislar sobre esses bens.

Importante, “ON-GEADE-002” não guarda qualquer obediência

técnica em relação ao TALOS, ao Decreto-Lei 9.760, 1946; ao que dispõe o Código das
Águas; e muito menos a Instrução da Fazenda de 1832.

O hábito de atribuir ou delegar ao órgão do Poder Executivo

competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange
a ação normativa (legislar) sobre bens de domínio eminente da União, continua na cultura
autoritária do autoridades Poder Executivo mesmo que revogados todos os dispositivos nesse
sentido pelo art. 25, inciso I, da ADCT, a fim de evitar ATOS INSTITUCIONAIS como esse:
A ON-GEADE-002.

26 de 37
 Os atos demarcatórios são tão eivados de vícios de verdade
cartográfica, que se acredita surgir para que engenheiros e arquitetos, Servidores Públicos
Civis do Poder Executivo possam faltar com a verdade cartográfica e oceanográfica com base
em alguma norma federal, sob pena de serem cobrados por algum Código de Ética pela
simples citação da regra oitava, in verbis:

VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-
la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa
interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode
crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro,
da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a
dignidade humana quanto mais a de uma Nação.

Vossa Excelência, o mar está subindo e erodindo o litoral. Só a “ON-

GEADE-002” afirma o contrário.

III – DO CABIMENTO DA ADPF

Conforme já destacado nesta peça processual Constitucional, a ADPF

está prevista no art. 102, §1º da Constituição Federal de 1988 e está regulamentada pela Lei nº
9.882/99. Reforça-se que caberá ADPF contra atos omissivos ou comissivos dos Poderes
Públicos que importem em lesão ou ameaça de lesão aos princípios e regras mais relevantes
de nossa ordem Constitucional.

Convém ressaltar que a presente ADPF é do tipo autônoma, uma vez

que representa uma típica modalidade de jurisdição constitucional abstrata, desvinculada de
qualquer caso concreto.

Destaca-se que esta ADPF tem por objetivo analisar a afronta aos
princípios constitucional que a Orientação Normativa “ON-GEADE-002” teria infringido ao
extrapolar o poder regulamentar criando um novo marco demarcatório para os terrenos de
marinha. Importante ressaltar que não há outro mecanismo jurídico disponível para
debatermos a constitucionalidade ou não de normas secundárias.

27 de 37
 O Supremo Tribunal Federal já consolidou posicionamento no sentido
de que não cabe ADI quando estivermos tratando de normas secundárias, ADI 6.111/DF,
Relator Ministro Edson Fachin:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. INSTRUÇÃO NORMATIVA DO
INSS. CRÉDITO CONSIGNADO. ATO NORMATIVO
SECUNDÁRIO. REGULAMENTAÇÃO DA LEI N.º 10.820/2003.
CONTROLE DE LEGALIDADE. PRECEDENTES. NÃO
CONHECIMENTO.
1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, é inviável o controle
concentrado de instrução normativa editada para regulamentar
lei, desafiando o controle de legalidade e não de
constitucionalidade.
2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(Grifo nosso)

Diante do pacífico entendimento do Supremo Tribunal Federal quando

o pleito judicial tratar de declaração de inconstitucionalidade de normas secundárias (caso
específico deste pleito), entende-se ser viável o protocolo de uma Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental, respeitando todos os requisitos estabelecidos no
art. 3º da Lei nº 9.882/1999.

O Ilustre Ministro do Supremo Tribunal Federal Luís Roberto

Barroso, explica que existem três pontos de vista a respeito do caráter subsidiário da ADPF
(Barroso, 2006, p.251 e ss):

I - Não aceitar esse caráter subsidiário, por entender que o art. 102, §
1º, da Constituição não autorizou que o legislador restringisse o
conteúdo da arguição;

II - Entender a subsidiariedade corresponde à “... inadmissibilidade da

ADPF sempre que cabível outro processo objetivo – como a ação
direita de inconstitucionalidade por ação ou omissão e a ação
declaratória de constitucionalidade – ou mesmo ações individuais ou
recursos”.

28 de 37
 III - Não caberia a arguição quando fosse possível a utilização de
outra ação objetiva de controle de constitucionalidade, de forma que o
cabimento de processos ordinários ou recursos extraordinários não
impediriam, a priori, a utilização da ADPF.

Infere-se que caso o Supremo Tribunal Federal entenda que para

propor ADPF seja necessário exaurir todos os meios possíveis processuais praticamente
inviabilizaria a ferramenta da arguição de descumprimento de preceito federal, o que por
óbvio, não foi a intenção do constituinte originário.

Cumpre salientar que atualmente prevalece no STF o entendimento do

terceiro ponto de vista. O Ministro Gilmar Mendes na ADPF 33 estabeleceu que “(...) a
existência de processos ordinários e recursos extraordinários não deve excluir, a priori, a
utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feição
marcadamente objetiva dessa ação”.29

Importante relembrar que no caso em tela, é pacífico o entendimento

do STF de não caber ADI, ou outra ação de controle constitucional, para debater a
constitucionalidade de normas secundárias, ou seja, a arguição de descumprimento de preceito
fundamental é o meio adequado para pleitearmos a inconstitucionalidade da Orientação
Normativa – “ON-GEADE-002” expedida pela Secretaria de Patrimônio da União.

III.I - DOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS VIOLADOS

A presente ADPF possui como basilar afronta a três preceitos

Constitucionais fundamentais previstos em nossa Carta Magna de 1988, sendo eles,
“separação dos poderes” e “direito a propriedade”.

29
STF. ADPF 33 MC / PA. Relator(a): Min. GILMAR MENDES. Julgamento: 29/10/2003. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Publicação: DJ 06-08-2004 PP-00020; EMENT VOL-02158-01 PP-00001. Decisão: “O
Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão monocrática que determinou a suspensão de todos os processos
em curso e dos efeitos das decisões judiciais que versem sobre a aplicação do dispositivo ora questionado, até o
julgamento final da ação”. Fonte: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2030720. Acesso:
02/12/2019.

29 de 37
 A) Separação dos Poderes:
No que tange a violação do preceito fundamental referente a separação
de poderes, entendemos que a orientação normativa “ON-GEADE-002” extrapolou o seu
poder regulamentar criando um novo marco demarcatório que adentrou e muito sobre terrenos
dos particulares, mas, além disso, entendemos que terrenos de marinha são bens da União,
desta forma, deve ser considerado inconstitucional qualquer norma que o altere sem que esta
tenha sido aprovada pelo Congresso Nacional.

Antes de demonstrarmos claramente a inconstitucionalidade latente da

orientação normativa “ON-GEADE-002” da SPU, debateremos, rapidamente, sobre o
conceito de poder regulamentar.

Assim leciona Oswaldo Aranha de Mello, “(...) para a boa aplicação

da lei, nas relações entre o Estado-poder e terceiros, surgiu a necessidade do Executivo
regulamentá-la, estabelecendo as regras orgânicas e processuais para a sua execução,
através de regulamentos executivos”. 30

Sobre o tema, Maria Sylvia Zanella di Pietra ainda reforça um ponto

extremamente importante:

“Como uma das formas pelas quais se expressa a função normativa do

Poder Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao chefe do
Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar
normas complementares à lei, para sua fiel execução.”31(grifo nosso)

Infere-se do texto do nobre doutrinadora que o poder regulamentador

tem o condão apenas de editar normas complementares à lei, visando sempre a fiel execução
da lei regulamentada.

30
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1979, p. 353. v. I
31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 87.

30 de 37
 Faz-se necessário destacar que neste caso específico estamos tratando
de bens da União, ou seja, o instrumento regulamentador não poderia extrapolar nem um
centímetro dos ditames da lei, porque senão estaria o Executivo tratando de matéria exclusiva
do Congresso Nacional. A afronta constitucional estaria presente não só pela extrapolação do
poder regulamentar, mas também pela União “legislar” por decreto sobre bens da União.

Em 1981 foi adotado procedimento demarcatório controverso, e,

desde então, a SPU vem exorbitando seu poder regulamentar sobre este tema de terrenos de
marinha. Cumpre destacar que a orientação normativa “ON-GEADE-002” teve seu início com
a IN1/81, ou seja, desde o ano de 1981 a SPU adentra na esfera legislativa e extrapola seu
poder regulamentar.

Importante reforçar que a referida ON tem como claro objetivo

ampliar, modificar e estabelecer entendimento próprio ao disposto no Decreto-lei 9.760, de
1946. São inúmeros vícios de legalidade, muitos demonstrados pelo Prof. Dr. Obéde Pereira
de Lima32, Eng. Cartógrafo, em seus documentos, palestras e consultorias técnicas, desde
2002; inclusive, em inúmeros processos de contestação administrativa ou judicial.

As inconstitucionalidades da orientação normativa são mais evidentes

nos seguintes itens:

1) Ao diferenciar as legislação vigente entre histórico (4.1) e atual

(4.2), indicando como atual e vigente apenas a DL.9.760, de 1946;
omitindo a incidência do disposto na DL .nº 24.643, de 1934,
quanto a diferenciação das correntes públicas ou privadas,
navegáveis ou não;

2) Ao alterar deliberadamente a alínea “b” do art. 2º, do D. nº

9.760/46, trocando o termo original e legal “ilhas” por “linhas”, no
sentido de incluir nestes “contornos onde se faça sentir a
influência das marés”, as restingas enquanto faixa de proteção de
“terrenos de mangue da costa”, os quais são considerados

32 LIMA, Obéde Pereira de. Localização geodésica da Linha da preamar média de 1831, com
vistas à demarcação dos terrenos de marinha e de seus acrescidos. Florianópolis, SC, 2002.
Xx, 25 1p. Tese (Doutorado em Engenharia)- Pós Graduação em Engenharia Civil, UFSC,
2002

31 de 37
 erroneamente como acrescidos de marinha, sem qualquer
preocupação de demonstrar a situação fática em 1831,
contrariando toda a legislação sobre “terrenos de mangue da
costa” acumuladas até 1946, quando eliminadas dos bens listados
como da União.
Redação da SPU
Art. 2º (...)
b) os que contornam as linhas [ilhas] situadas em zonas onde se
faça
sentir a influência das marés. (grifo e parênteses nossos)

3) Ao estabelecer sem base jurídica ou histórica que os terrenos de

marinha são terrenos enxutos (4.6.1.1), enquanto premissa básica
(4.6.1) preferindo a expressão enxuto, ao invés de terra firme
(costa) para diferenciar da rãs lodosa (mangue ou marinha) ou rasa
arenosa (praia ou marisma);

4) Ao adotar como quantificador da cota básica efetiva, os locais

onde a ação da dinâmica das ondas, atingirem nível superior a
LPM (cota básica verdadeira) na forma do item 4.8.9; ampliando-
se mais uma vez a extensão dos terrenos de marinha;

5) Ao identificar em domínio terrestre (terreno) na forma do item

4.10.3, a influência da maré, e não no centro da seção do curso de
água ou lagos; demarcando solo hidromórfico (área úmida), como
se fosse leito de lago navegável (água dormente), como determina
a lei;

6) Ao buscar variações de maré em pequenos cursos de água, na

forma do item 4.10.13; projetando sobre suas margens terrenos de
marinha arbitrários, independente se estas correntes são, na forma
da lei, públicas ou privadas, adjacente (ou não) ao domínio hídrico
da União, em total conflito com o disposto em vários artigos do D.
24.643, de 1934, que garante o domínio privado dos cursos de
águas não navegáveis encrustados em propriedade particular, bem
como os direitos dos ribeirinhos.

Percebe-se que a ON publicada pela Secretaria de Patrimônio da

União não poupou nas inconstitucionalidades, exerceu o papel de legislador sem respeitar os
ditames do art. 20, VII culminado com o art. 48, V ambos da Carta Magna de 1988.

32 de 37
 Faz-se necessário relembrar que o papel do poder regulamentar é
editar normas complementares respeitando sempre os ditames da lei regulada e não criar
novos textos que acabem por demarcar áreas que não eram o objetivo principal da lei.

Por fim ficou demonstrado neste subtítulo que a orientação normativa

“ON-GEADE-002” extrapolou o seu poder regulamentador legislando sobre um bem da
União, uma flagrante inconstitucionalidade.

Ressalta-se que a discussão desta ADPF repousa no uso indevido do

poder regulamentador, que, de forma inconstitucional, exorbitou do poder legislativo do
Congresso Nacional legislando em área que cabia única e exclusivamente as casas legislativas
federais.

Contudo se faz imprescindível falarmos um pouco sobre o mecanismo

utilizado pela Secretaria de Patrimônio da União quando equivocadamente exerceu seu poder
regulamentar.

Sabe-se que no direito brasileiro não há apenas uma forma do Poder

Executivo aplicar o poder regulamentador, o nobre Ministro do Supremo Tribunal Federal
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que “(...)ao contrário do que se poderia supor,
regulamento não é um nomen juris que isola com precisão uma categoria de atos uniformes.
Antes – e pelo contrário –, é um designativo que, em diferentes países e em diferentes épocas,
tem servido para recobrir atos de virtualidades jurídicas distintas e nem sempre oriundos de
fonte normativa equivalente.”33

Em suma, não existe um decreto específico que o Poder Executivo

precise utilizar para regulamentar uma lei, precisa-se apenas que tal decreto regulamentador
detalhe a lei que está sendo regulamentada, mas sempre respeitado a sua fiel execução.

Ocorre que nossa Carta Magna de 1988 constitucionalizou a

competência de quem poderia criar esses tais decretos e regulamentos, in verbis:

33MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo:
Malheiros, 2003. p. 309.

33 de 37
 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução; (grifo e sublinhado
nosso)

Nossa Constituição Federal foi clara ao determinar que apenas o

Presidente da República possui a competência para expedir tais decretos e regulamentos, e, no
caso em tela, tanto a orientação normativa “ON-GEADE-002” como a portaria nº 162, 21 de
setembro de 2001, que aprovou a ON foram expedidas pela Secretária de Patrimônio da
União, na época, comandada pela senhora Maria José Vilalva Barros Leite.

Neste ponto encontramos outra grave afronta a nossa Constituição

Federal, pois quem deveria ter assinado tal ON era o Presidente da República daquele ano, ou
seja, o Ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso.

É valido destacar ainda que a Constituição Federal, em seu parágrafo

único do art. 84, estabeleceu que será permitida a delegação apenas dos chamados decretos
autônomos, além outros dois incisos presentes no referido artigo.

Sendo assim, reforçamos nosso entendimento de que a ON em questão

afrontou gravemente dois dispositivos de nossa Constituição Federal, sendo eles, quando
exorbitou o poder regulamentador legislando sobre bens da União sem respeitar os ditames do
art. 20, VII culminado com o art. 48, V ambos da Carta Magna de 1988 e quando permitiu
que uma Secretária expedisse decreto regulamentador ao invés do Presidente da República,
desrespeitando o art, 84, IV da CF/88.

B) Do direito à propriedade:

No que tange ao preceito fundamental do “direito a propriedade”,

resguardado no art. 5º, inciso XXII da Constituição Federal, é preciso compreender que esse
equivocado e inconstitucional “novo” marco demarcatório criado pela orientação normativa
- ON-GEADE-002, acabou retirando a posse e propriedade das terras do particular e passando
erroneamente para a União.

34 de 37
 Vossas Excelências, o que desejamos demonstrar é que se a Secretaria
de Patrimônio da União obedecesse aos parâmetros que o Decreto-Lei 9.760/1946 preconiza
os terrenos de marinha não adentrariam tanto aos terrenos particulares. De fato, se respeitado
o art. 2º do referido decreto praticamente não teríamos terrenos de marinha, uma vez que com
o passar dos anos o mar avançou sobre parte das terras brasileiras deixando a linha preamar
média de 1831 longe da atual linha de areia (praias).

Contudo, se o Governo brasileiro entende ser fundamental a existência

dos terrenos de marinha para sua segurança nacional, isto precisa ser, obrigatoriamente,
legislado pelo Congresso Nacional e não de forma unilateral pelo executivo. Repito, terrenos
de marinha são bens da União, desta forma, somente o Congresso Nacional possui o condão
de alterá-lo.

Imaginem Excelências, se não declararmos a inconstitucionalidade

desta orientação normativa poderemos estar permitindo que a União, unilateralmente, esbulhe
a propriedade do particular sem respeitar o devido processo legislativo.

IV – DA MEDIDA LIMINAR

Os absurdos das demarcações dos terrenos de marinha causados pela

inconstitucional orientação normativa “ON-GEADE-002” causou e ainda causa os mais
diversos problemas para os brasileiros residentes em áreas litorâneas.

Segundo dados divulgados da própria Secretaria de Patrimônio da

União, existem cerca de 500 mil imóveis no País classificados como terrenos de marinha, dos
quais 270.929 aparecem registrados a responsáveis únicos (pessoas físicas e jurídicas). Há
ainda o sentimento de insegurança no que se refere a incerteza de que o terreno particular
estaria ou não em área demarcada como terrenos de marinha. Nessa insegurança jurídica estão
cerca de 10 milhões de brasileiros.

35 de 37
 O fumus boni iuris deste pedido de liminar reside nas claras
inconstitucionalidade demonstradas neste ADPF e praticadas pela Secretaria de Patrimônio da
União que já lesaram, indevidamente, milhares de brasileiros.

Já o periculum in mora está presente em todas os brasileiros que ainda

não tiveram seus terrenos demarcados e vivem com o medo de estarem a décadas morando em
terrenos que podem não serem seus. Muitos possuem apenas aquele bem imóvel há gerações
na família, perder o bem ou ter que arcar com despesas não esperadas podem acarretar a ruína
de milhares de pessoas.

Portanto, preenchidos os requisitos processuais para este pedido,

requer a Vossas Excelências o deferimento da Medida Cautelar pleiteada.

V – DOS PEDIDOS

Diante de todo o exposto, requer a Vossas Excelências:

a) seja a presente Arguição de Descumprimento de Preceito

Fundamental recebida e processada, com os documentos que a instruem, nos termos do art.
102, § 1º, da Constituição Federal, bem como de acordo com o disposto na Lei 9.882/1999;

b) seja concedida medida liminar para suspender os efeitos da norma

impugnada (orientação normativa da Secretaria de Patrimônio da União “ON-GEADE-002”,
aprovada pela portaria nº 162, de 21 de setembro de 2001, até o julgamento final da presente
ADPF;

c) requer-se a intimação do Procurador-Geral da República para emitir

seu parecer no prazo legal, nos termos da Lei 9.882/1999;

d) requer-se, caso entenda necessário, a adoção das providências do

§1º do art. 6º da Lei 9.882/1999;

36 de 37
 e) solicitar informações à Secretaria de Patrimônio da União, ou
demais órgãos que Vossa Excelência entender prudente, de acordo com o estabelecido no §2º,
art. 5º e art. 6º da Lei 9.882/1999;

f) seja, ao final, julgado procedente o pedido e declarada, em

definitivo, a inconstitucionalidade da orientação normativa da Secretaria de Patrimônio da
União “ON-GEADE-002”, aprovada pela Portaria nº 162 de 21 de setembro de 2001,
revogando todas as demarcações feitas sob a égide da inconstitucional orientação normativa.

Para fins meramente fiscais, atribui-se à causa o valor de R$ 1.000,00

(mil reais).

Requer, outrossim, que das publicações conste

EXCLUSIVAMENTE o nome do advogado, MARCELO LUIZ ÁVILA DE BESSA,
inscrito na OAB/DF sob o nº. 12.330.

Pede Deferimento.

Brasília, 15 de dezembro de 2019.

MARCELO LUIZ ÁVILA DE BESSA,

OAB/DF 12.330

ANA DANIELA LEITE E AGUIAR FILIPE MELLO

Advogada-OAB/DF 11.653 Advogado-OAB/SC 19.519

MAURO LUCIANO HAUSCHILD HENRIQUE DE F. JUNQUEIRA

Advogado-OAB/RS 56.929 Advogado-OAB/DF 43.472

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