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Caderno Técnico de Referência

Gestão do
Sistema de
Transporte
Público
Coletivo
Em dezembro de 2015, o Governo Brasileiro e o Governo Alemão A Cooperação Alemã para o Desenvolvimento Sustentável, por
assinaram um acordo que estabeleceu o projeto de cooperação téc- meio da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
nica intitulado “Eficiência Energética na Mobilidade Urbana” (EEMU), GmbH, em nome do Ministério Federal da Cooperação Econômica e
com o objetivo de aprimorar condições institucionais e técnicas Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha, e em parceria com o Ministério
no setor de mobilidade urbana no país, de forma a possibilitar o das Cidades, buscou, com o enfoque da inovação, contribuir para o
aumento da eficiência energética e, por conseguinte, a redução estabelecimento de sistemas de transporte mais equilibrados sob os
de emissões de gases de efeito estufa (GEE), através de ações da pontos de vista sociais, ambientais e econômicos no contexto brasileiro.
gestão da mobilidade urbana.
Nesse sentido, foi desenvolvido o Caderno Técnico de “Gestão
Inspirado nos princípios do desenvolvimento sustentável, co- do Sistema de Transporte Público Coletivo”, destinado a técnicos e
nhecido como A-S-I (Avoid – Shift – Improve) traduzido como evitar gestores das áreas de transporte e mobilidade urbana das esferas
– mudar – melhorar, o projeto tem como enfoque a mudança modal públicas municipal, estadual e federal, com o objetivo de orientar e
para modos mais energeticamente eficientes e também a melhora servir como ferramenta de apoio à decisão quanto aos processos de
dos sistemas de transporte existentes, deixando-os mais atrativos e licitação, concessão e gestão do transporte público coletivo. Para isso,
sustentáveis. Com esse enfoque, buscam-se cidades mais habitáveis o Caderno conta com orientações e discussão de melhores práticas
utilizando soluções alternativas de mobilidade que contribuam efeti- fundamentadas em estudos de casos nacionais e internacionais, li-
vamente para as reduções de emissões de GEEs, ajudando o Brasil a teratura técnica, instrumentos da Política Nacional de Mobilidade
alcançar as metas estabelecidas no âmbito do Acordo de Paris – NDC, Urbana (PNMU) e outras fontes. Acreditamos que o conteúdo resul-
ratificado pelo Brasil em 2016. Nesse sentido, o projeto incide sobre tante é suficientemente amplo para atender as necessidades dos
aspectos essenciais da promoção da mobilidade urbana no Brasil, diversos portes de cidades e denso o bastante para apoiar a tomada
além de contribuir para a efetivação da Política Nacional de Mobilidade de decisão. Esperamos que essa publicação venha a municiar os ges-
Urbana (Lei nº 12.587/2012) e possui forte correlação com a Política tores públicos com informações consistentes que possam auxiliá-los
Nacional sobre a Mudança do Clima (Lei Federal nº 12.187, de 2009). a usar de forma mais efetiva os recursos disponíveis.

Uma excelente leitura a todos.


Realização Produção

Ministério das Cidades Coordenação Geral Colaboradores


Dr. Sebastian Ebert – GIZ Ana Cláudia Bazzo Sá – Ministério das
Presidente da República Cidades
Michel Temer Coordenação Editorial Marcos Chagas Gomes – Ministério das
Fernando Araldi – Ministério das Cidades Cidades
Ministro das Cidades Martha Martorelli – Ministério das Cidades Nina Aureliano Apparicio Da Silva –
Alexandre Baldy Dr. Sebastian Ebert – GIZ Ministério das Cidades
Diogo Victor Santos – Ministério das
Secretário Executivo Responsáveis Técnicos Cidades
Silvani Alves Pereira André Jacobsen – LOGIT Guilherme Linzmayer – GIZ
Fernando Howat Rodrigues – LOGIT Cecília Pereira – GIZ 
Secretário Nacional de Mobilidade Urbana German Freiberg – LOGIT
Inácio Bento de Morais Junior Guilherme Gonçalves Silva – LOGIT Coordenação Gráfica
Jéssica Suruagy A. Borges – Machado Meyer Anna Carollina Palmeira
Diretor de Planejamento e Informações Marcelo Wuo Lopes – LOGIT
Cléver Ubiratan Teixeira de Almeida Maurício Feijó Cruz – LOGIT Projeto Gráfico, Design e Infográficos
Rafael Vanzella – Machado Meyer Coletivo oitentaedois
Gerente de Planejamento Wagner Colombini Martins – LOGIT Hannah Uesugi
Martha Martorelli Pedro Botton
Elaboração do Conteúdo
Coordenador do Projeto André Jacobsen – LOGIT Fotos e Imagens
Fernando Araldi Fernando Howat Rodrigues – LOGIT Em colaboração com GIZ Sustainable
German Freiberg – LOGIT Urban Transport Photo Gallery
Cooperação Alemã para o Guilherme Gonçalves Silva – LOGIT
Desenvolvimento Sustentável por meio Jéssica Suruagy A. Borges – Machado Meyer
da Deutsche Gesellschaft für Marcelo Wuo Lopes – LOGIT
Internationale Zusammenarbeit Maurício Feijó Cruz – LOGIT
(GIZ) GmbH, em nome do Ministério Rafael Vanzella – Machado Meyer
Federal da Cooperação Econômica e Wagner Colombini Martins – LOGIT
Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha. Fernando Araldi – Ministério das Cidades
Martha Martorelli – Ministério das Cidades
Projeto Eficiência Energética Aguiar Gonzaga Vieira da Costa –
na Mobilidade Urbana (EEMU) Ministério das Cidades
Cargo 2013.2078.7 Dr. Sebastian Ebert – GIZ
Anna Carollina Palmeira – GIZ
Sumário

Definição dos conceitos fundamentais 11


Lista de abreviações 13
Apresentação 15

1. CONTEXTO, CONCEITOS E MOTIVAÇÃO PARA A


GESTÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO URBANO 18

1.1 Política Nacional de Mobilidade Urbana 22


1.1.1 Princípios, diretrizes e objetivos 23
1.1.2 Diretrizes para a regulação dos serviços 24
de transporte público coletivo
1.1.3 Direitos dos usuários 26
1.1.4 Atribuições 26
1.1.5 Planejamento e gestão da mobilidade urbana 27
1.2 Constituição Federal e Leis Federais de Licitações,
Concessões e PPP 28
1.3 Prestação do serviço de forma direta pelo poder público 30
1.4 Importância e benefícios das concessões 33

2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO 36

2.1 Definições iniciais 39

2.1.1 Modalidades de concessão 40

2.1.1.1 Concessão Comum de serviço público 42

2.1.1.2 Parcerias Público-Privadas 46
2.1.2 Modalidades e tipos de licitação 54
2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO 2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO
2.2 Estudos prévios à licitação 62 2.4 Contrato de Concessão 129
2.2.1 Planejamento do sistema de transporte
63 2.4.1 Monitoramento do serviço prestado
130
2.2.2 Financiamento
65 2.4.2 Formas de extinção dos contratos
132
2.2.2.1 Política tarifária e receitas tarifárias 66 2.4.3 Bens reversíveis
135
2.2.2.2 Receitas extra-tarifárias 71
2.2.2.3 Subsídios 73
3. GESTÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO 138
2.2.3 Elaboração do Projeto Básico
76
3.1 Sistema de transporte público coletivo 141
2.2.3.1 Caracterização socioeconômica 77
3.1.1 Acompanhamento das metas de atendimento 141
e do sistema de transporte coletivo
3.1.2 Reajuste da Tarifa pública 147
2.2.3.2 Definição de lotes 78
3.1.3 Comunicação com os usuários 154
2.2.3.3 Plano operacional 82
3.1.3.1 Pesquisas de satisfação 155
2.2.3.4 Especificação da frota, garagem e sis- 83
temas de bilhetagem e monitoramento 3.1.3.2 Atendimento aos usuários 158

2.2.4 Modelagem financeira 85 3.1.3.3 Informações aos usuários 160

2.2.5 Alocação de responsabilidades e riscos 87 3.1.4 Governança 164

2.2.6 Licenças ambientais 92 3.2 Contratos de concessão 172

2.3 Processo licitatório 96 3.2.1 Monitoramento


172

2.3.1 Fase interna
97 3.2.1.1 Penalização por infrações 173

2.3.1.1 Formas de remuneração 100 3.2.1.2 Indicadores de desempenho 180

2.3.1.2 Elaboração do edital 105 3.2.2 Regulação do equilíbrio econômico-financeiro


189

2.3.1.3 Audiência pública e consulta pública 111 3.2.2.1 Reajuste da Tarifa de remuneração 190


2.3.2 Fase externa
113 3.2.2.2 Revisão da Tarifa de remuneração 194
2.3.2.1 Participação de empresas consorciadas 114
e estrangeiras
119 Passo a passo de aplicação 201
2.3.2.2 Inversão de fases
2.3.2.3 Critérios de julgamento de habilitação 120 Referências Bibliográficas 211

técnica e econômica
2.3.2.4 Garantia de proposta 125
2.3.2.5 Garantia de execução 127
2.3.2.6 Constituição de Sociedade 128
de propósito específico
 Definição dos conceitos fundamentais

Definição dos
conceitos fundamentais

Fase interna: Atividades desenvolvidas pela equipe do gestor pú-


blico, até a publicação dos documentos convocatórios do processo
de licitação;

Fase interna: Momento em que o processo deixa os limites do


gestor público e é disponibilizado ao mercado e população, até sua
conclusão;

Modalidade de concessão: Arranjo contratual entre o poder con-


cedente e o concessionário;

Modalidade de licitação: Formato sob o qual serão recebidas as


propostas pelos interessados no objeto de concessão;

Tipo de licitação: Independente da modalidade, trata-se do critério


de julgamento da oferta vencedora no certame;

Subsídio: Valor pago pelo poder concedente ao concessionário por


ocasião da prestação do serviço;

Reajuste tarifário: Alteração periódica no valor da tarifa com obje-


tivo de repor perdas inflacionárias ou monetárias;

Revisão tarifária: Procedimento de alteração no valor de tarifa de-


vido a eventos imprevistos ou de efeitos de intensidade imprevisível
(conforme alocação de riscos do contrato);

10 11
lista de abreviações

Matriz de riscos: Instrumento utilizado para alocação dos respon-


sáveis por arcar com ocorrências durante a vigência do contrato;
Lista de abreviações
Política Nacional de Mobilidade Urbana: Instrumento da política
de desenvolvimento urbano cujo objetivo é a integração entre os
diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e
mobilidade das pessoas e cargas no território do Município;

Sociedade de propósito específico: sociedade empresária cujo ob-


jeto social é limitado à atividade que irá exercer; ANTP Associação Nacional de Transportes Públicos;
BRT Bus Rapid Transit
Tarifa pública: Valor pago pelos usuários pela utilização dos serviços; CF88 Constituição Federal de 1988;
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
Tarifa de remuneração: Valor unitário que o órgão gestor deve EIA Estudo de impacto ambiental
pagar à concessionária devido à prestação do serviço de transporte EVA Estudo de viabilidade ambiental
público urbano. IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
IPC Índice de Preços ao Consumidor;
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada;
PLANMOB Plano de Mobilidade;
PMSP Prefeitura Municipal de São Paulo;
PNMU Política Nacional de Mobilidade Urbana;
PPP Parceria Público-Privada;
RIMA Relatório de impacto ambiental
SPE Sociedade de propósito específico;
TCU Tribunal de Contas da União;
VLT Veículo Leve sobre Trilhos;

12 13
 Apresentação

Apresentação

Nas últimas décadas, o transporte público coletivo nas cidades bra-


sileiras passou por transformações importantes. Muitas cidades
regularizaram a relação com as empresas operadoras, realizando
concessões nos moldes previstos pelas leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95,
também conhecidas como “Lei Federal das Licitações” e “Lei Federal
das Concessões”, respectivamente.
As cidades avançaram também em outros temas, como políticas
tarifárias e bilhetagem eletrônica, promovendo integração entre os
serviços para facilitar as transferências (de uma linha para outra)
para os usuários, aumentando a segurança nos ônibus e potenciali-
zando a otimização das redes de serviços. No entanto, para tornar o
transporte público coletivo urbano efetivamente mais atrativo, além
de incentivar medidas que proporcionem o cumprimento das dire-
trizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), e de adotar
medidas que viabilizem o aumento da eficiência energética na mo-
bilidade urbana, é necessário seguir investindo na qualificação dos
gestores e técnicos do setor público, que atuam na área transporte
coletivo urbano.
O Caderno de Referência de Gestão do Sistema de Trans-
porte Público Coletivo tem o objetivo principal de orientar e servir
como ferramenta de apoio à decisão, para gestores e técnicos do
setor público quanto aos processos de licitação, concessão e gestão
do transporte público coletivo. Para isso, o caderno contará com
orientações e discussão de melhores práticas fundamentadas em
estudos de caso nacionais e internacionais, literatura técnica, instru-
mentos da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) e outras
normas jurídicas relacionadas.

14 15
 Apresentação

O Caderno de Referência está estruturado em 3 capítulos transporte coletivo urbano, com ênfase nos aspectos relativos aos
principais: sistemas de ônibus, que estão presentes em praticamente todos os
municípios de médio e grande porte do país.
1. Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte
público coletivo urbano;
2. Estruturação do processo de concessão;
3. Gestão do transporte público coletivo.

O Capítulo 1 contém informações que apresentam uma con-


textualização da temática abordada nos capítulos seguintes, tendo
sobretudo caráter motivacional. Inicialmente, o capítulo, discute o
arcabouço normativo no qual se insere a prestação de serviços de
transporte público coletivo urbano, de modo a contextualizar o leitor
acerca das principais normas jurídicas que regem a prestação – sobre-
tudo indireta – de serviços desse tipo, bem como destacar algumas
de suas principais determinações. Na sequência, encontram-se ele-
mentos para subsidiar a discussão acerca da motivação que orienta
as diretrizes da realização de concessões, destacando suas vantagens.
O Capítulo 2 apresenta conteúdos de âmbito jurídico ligados
à estruturação e condução de um processo licitatório, abordando
cada etapa do processo de acordo com a ordem cronológica em que
são encadeadas. Serão discutidos em especial os elementos para o
sucesso do processo licitatório e de concessão, e os que permitam
uma melhor gestão da concessão pelo poder público, visando atingir
as metas de qualidade estabelecidas no contrato de concessão
No Capítulo 3, o foco é a gestão do transporte público coletivo
urbano e das concessões, que deverá ser realizado pelo poder pú-
blico. Ao longo deste capítulo, o caderno apresentará as atividades,
ferramentas e capacidades que são necessárias para uma gestão
eficiente das concessões, destacando as melhores práticas nacionais
e internacionais que podem ser consideradas referências na área.
Tendo em vista que o processo de estruturação de concessões
e da gestão dos sistemas de transporte público coletivo urbano sobre
trilhos possui particularidades quanto a diversas questões, como
a organização institucional, investimentos requeridos, formas de
monitoramento e fiscalização, entre outras, este caderno apresenta
uma abordagem com foco nos aspectos gerais de um sistema de

16 foto: SUTP Photo Gallery 17


Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano

1 
Contexto, A mobilidade urbana é um tema que tem recebido cada vez mais
atenção nas cidades brasileiras. Os aumentos das taxas de motori-

conceitos e
zação, dos níveis de congestionamentos e os decorrentes atrasos e
perda de produtividade, tornam cada vez mais urgente a melhoria
no planejamento e gestão do sistema de transporte público coletivo

motivação
urbano. Esses impactos indicam que esse sistema coletivo, de forma
geral, não tem sido considerado como uma alternativa ao transpor-
te individual motorizado, pelas pessoas que têm a possibilidade de

para a gestão adquirir um veículo.


A Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU, Lei Nº 12.587 /

do transporte
2012) estabeleceu diretrizes importantes para o enfrentamento dos
problemas da mobilidade urbana, conforme será destacado a se-
guir, neste capítulo. No entanto, ainda se observam dificuldades na

público coletivo
implementação dessa política.
Com relação ao planejamento da mobilidade urbana e do
transporte público coletivo urbano, a PNMU estabeleceu a obrigato-

urbano
riedade da elaboração de Planos de Mobilidade Urbana. Esses planos
têm sido desenvolvidos pelos municípios, incluindo diretrizes para a
melhoria e estímulo ao uso do transporte público coletivo urbano.
No entanto, ainda existem dificuldades em implementar os projetos
e medidas contidos nos planos.
Com relação à gestão do transporte público coletivo urbano,
a PNMU reforça a obrigatoriedade de licitar o sistema de transpor-
te e de estabelecer mecanismos regulatórios e metas de qualidade
nos contratos. Além disto, para atender às diretrizes propostas, é
necessário implementar melhorias no processo de estruturação
de concessões e o desenvolvimento de um sistema de gestão com

18 19
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano

capacidade para melhorar a capacidade de governança do sistema das concessões, para operação do transporte público coletivo urbano,
de transporte coletivo urbano. e sobre a gestão da qualidade nestes sistemas.
Nesse sentido, é possível observar um avanço nos municípios Desse modo, esse capítulo apresenta nos tópicos a seguir os as-
brasileiros, especialmente no que se refere aos processos de licitação pectos básicos das principais normas jurídicas que regem a elaboração
e concessão do transporte público coletivo. As novas concessões, em e regulação de concessões para a prestação de serviços de transporte
contraposição às permissões existentes previamente, na maioria dos público coletivo urbano, de qualidade, conforme indicado na Figura 1.
municípios brasileiros, definem regras claras para o concessionário, No topo, localiza-se a concessão de transporte público coletivo,
poder público e sociedade, assim como cria estabilidade jurídica pela que se sustenta nos quatro principais pilares apresentados:
existência de um contrato firmado entre as partes, assegurando ga-
• Lei Federal das Licitações (Lei n° 8.666, de 1993),
rantias ao operador para fazer os investimentos necessários, e per-
• Lei Federal das Concessões (Lei nº 8.987, de 1995),
mitindo que o poder público controle e exija o cumprimento do que
• Lei Federal de PPP (Lei nº 11.079, de 2004) e
está estabelecido no contrato, em termos de qualidade de serviço.
• Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587, de 2012).
Além disso, esta lógica imprime transparência a todo o processo.
No entanto, mesmo com os avanços observados nas últimas Além disso, concessões encontram sustentação também na
décadas, as melhorias no planejamento e gestão ainda não tem con- Constituição Federal de 1988 que, além de dispor sobre a natureza
seguido promover um aumento do uso do transporte público coletivo de serviços públicos, fundamenta todo o arranjo normativo e insti-
urbano pela população, o que acarretaria uma maior eficiência na tucional da federação brasileira.
política de mobilidade urbana.
Figura 1 Embasamento normativo das concessões de transporte público coletivo urbano
Para incrementar a implantação dessas melhorias, a Política
Nacional de Mobilidade Urbana poderá contribuir com os municípios,
por meio do estabelecimento de diretrizes nacionais para o sistema; Constituição Federal – 1988
pelo desenvolvimento de modelos de operação do transporte público
urbano; e fornecer referências técnicas, que possam ser efetivamente
utilizadas pelos municípios brasileiros. Este Caderno de Referência
tem como objetivo fornecer orientações aos entes federados, neste

Lei 8987/95 – Lei de Concessões


Lei 8666/93 – Lei de Licitações
sentido, servindo ainda como ferramenta de apoio à decisão e difu-

Lei 11079/04 – Lei de PPP


Lei 12587/12 – PNMU
são de experiências.
Para abordar o tema de gestão dos serviços de transporte pú-
blico coletivo urbano no Brasil, é fundamental considerar como ponto
de partida as definições e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU, Lei nº 12.587/2012). Os principais conceitos e requisitos
relativos ao planejamento, gestão dos serviços de transporte público
coletivo urbano são estabelecidos nesta legislação e apresentados
neste capítulo.
Também é importante considerar outras legislações e referên-
cias que facilitam o entendimento sobre o processo de estruturação
Concessão de serviço de Transporte Público Coletivo

Fonte: Elaboração própria

20 21
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Política Nacional de Mobilidade Urbana » Princípios, diretrizes e objetivos

1.1 importantes da política no que se refere à estruturação das conces-


sões e a gestão do transporte público coletivo.

Política Nacional de
Mobilidade Urbana
Tópicos relacionados

Devido ao seu papel central na regulação da mobilidade urbana


nacional, a PNMU relaciona-se a, pelo menos, os seguintes itens do
A PNMU define que o transporte público coletivo urbano é o servi- presente Caderno:
ço público de transporte de passageiros acessível a toda a população
• 2.2.1 Planejamento do sistema de transporte
mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados
• 2.2.2 Financiamento
pelo poder público.
• 2.2.3 Elaboração do Projeto Básico
O transporte público coletivo urbano está inserido no siste-
ma de mobilidade urbana, que também inclui os demais modos Além de orientar a gestão do contrato conforme abordado no
de transportes e infraestruturas utilizadas. São consideradas como Capítulo:
infraestruturas as vias, terminais, estações, pontos de embarque e
• 3 Gestão do transporte público coletivo.
desembarque, sinalização viária, equipamentos e instrumentos de
controle, fiscalização, arrecadação, e difusão de informações, confor-
me as definições desta política, entre outros elementos. Neste sen-
tido, é importante considerar que a provisão e gestão do transporte
público coletivo urbano, também estão relacionadas com a provisão
da mobilidade urbana como um todo.
A PNMU define:
1.1.1 Princípios, diretrizes e objetivos
I. Os princípios, diretrizes e objetivos da mobilidade urbana;
II. Diretrizes para a regulação dos serviços de transporte Os municípios também devem levar em consideração, na elaboração dos
público coletivo e políticas tarifárias; seus planos e no planejamento do transporte público coletivo urbano, os
III. Os direitos dos usuários; princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana,
IV. As atribuições da União, dos municípios e dos estados; definidos nos artigos 5º, 6º e 7º. Alguns destes se referem especificamente
V. As diretrizes para o planejamento e gestão da mobilidade ao transporte público coletivo urbano, ou a aspectos de eficiência, eficácia,
urbana, estabelecendo os planos de mobilidade urbana como efetividade e sustentabilidade da mobilidade nos quais estes modos cum-
instrumentos de efetivação da política, entre outras disposições. prem um papel importante. São exemplos de princípios, conforme artigo 5º:

As definições da PNMU, por consequência, representam a base II. desenvolvimento sustentável das cidades, nas
para o desenvolvimento deste Caderno de Referência. Nos itens dimensões socioeconômicas e ambientais;
a seguir do caderno, são destacados alguns dos elementos mais III. equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;

22 23
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Política Nacional de Mobilidade Urbana » Diretrizes para a
regulação dos serviços de transporte público coletivo

IV. eficiência, eficácia e efetividade na prestação cobrir os reais custos do serviço prestado ao usuário por
dos serviços de transporte urbano; operador público ou privado, além da remuneração do
IX. eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana; prestador, resultante do processo licitatório da outorga do
poder público, constituída pelo preço público cobrado do
Dentre as diretrizes, destacam-se as que se seguem (artigo 6º):
usuário pelos serviços, somado à receita oriunda de outras
II. prioridade dos modos de transportes não motorizados fontes de custeio;
sobre os motorizados e dos serviços de transporte público • Subsídio tarifário (ou déficit): existência de diferença entre
coletivo sobre o transporte individual motorizado; o valor monetário da Tarifa de remuneração da prestação do
III. integração entre os modos e serviços de transporte urbano; serviço de transporte público de passageiros (maior valor) e a
VI. priorização de projetos de transporte público Tarifa pública cobrada do usuário (menor valor);
coletivo estruturadores do território e indutores • Reajuste das tarifas de remuneração: observarão a
do desenvolvimento urbano integrado; periodicidade mínima estabelecida pelo poder público
VIII. garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte delegante no edital e no contrato administrativo e incluirão
público coletivo de passageiros, de modo a preservar a a transferência de parcela dos ganhos de eficiência e
continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço. produtividade das empresas aos usuários;
• Revisão tarifária: podem ser ordinárias (com periodicidade
1.1.2 Diretrizes para a regulação dos estabelecida em contrato administrativo) ou extraordinárias
serviços de transporte público coletivo (solicitada e justificada por alguma das partes), devendo
incorporar parcela das receitas alternativas em favor
Além das diretrizes gerais para a mobilidade urbana, a PNMU define da modicidade da tarifa ao usuário, incorporar índice
também as diretrizes específicas para a regulação dos serviços de de transferência de parcela dos ganhos de eficiência e
transporte público coletivo. Em especial, são abordados os temas de produtividade das empresas aos usuários; e aferir o equilíbrio
política tarifária e financiamento. econômico e financeiro da concessão e da permissão,
Com relação à política tarifária, é definido um conjunto de conforme parâmetro ou indicador definido em contrato.
diretrizes, que devem ser consideradas pelo poder público. Este con-
O atendimento destas diretrizes está relacionado com as ativi-
junto inclui aspectos associados com a organização dos serviços, tais
dades a serem desempenhadas tanto na elaboração dos planos de
como a melhoria da eficiência e eficácia na prestação dos serviços, e
mobilidade e processos de concessão, quanto na gestão do trans-
sobre o estabelecimento e publicidade de parâmetros de qualidade.
porte público coletivo.
Com relação ao regime econômico e financeiro das conces-
No âmbito da regulação dos serviços de transporte público
sões dos serviços, são definidos diversos conceitos:
coletivo, a PNMU define também uma série de requisitos e diretri-
• Tarifa pública: o preço público cobrado do usuário pelo uso zes quanto à contratação de sua prestação por empresas privadas.
do transporte público coletivo, instituído por ato específico Estes são utilizados como referência nos capítulos de Estruturação
do poder público outorgante; do Processo de Concessão e Gestão do Transporte Público Coletivo.
• Tarifa de remuneração da prestação de serviço de Alguns dos requisitos, como a fixação de metas de qualidade
transporte público coletivo urbano: tarifa destinada a e desempenho a serem atingidas e seus instrumentos de controle

24 25
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Política Nacional de Mobilidade Urbana » Planejamento e gestão da mobilidade urbana

e avaliação, por exemplo, ainda não são plenamente atendidos em


contratos de concessão no Brasil, contando principalmente com a
1.1.5 Planejamento e gestão da mobilidade
definição de penalidades.
urbana
A PNMU define nos artigos 21 e 22 alguns dos requisitos do plane-
1.1.3 Direitos dos usuários jamento, gestão e avaliação dos sistemas de mobilidade, que se
aplicam também ao transporte público coletivo. Entre os elementos
O Estatuto da Cidade estabelece em seu capítulo II, artigo 2, alínea
a contemplar, estão a definição de metas, meios financeiros, meca-
II, que o desenvolvimento urbano das cidades deve incluir a gestão
nismos de monitoramento e indicadores. Além disto, são definidos
democrática da cidade, com a participação da população ou associa-
os requisitos da gestão da mobilidade urbana. Estas definições são
ções representativas dos vários segmentos da comunidade. Seguindo
consideradas nos capítulos de estruturação das concessões e da
essa diretriz, a PNMU dedica o capítulo III da lei para a definição dos
gestão do transporte público coletivo.
direitos do usuário quanto às políticas de mobilidade urbana. Por
O principal instrumento para a efetivação das diretrizes e con-
se tratar de um direito considerado como fundamental pela lei, esse
ceitos da PNMU é o Plano de Mobilidade Urbana. A PNMU estabele-
assunto será aprofundado, principalmente no que diz respeito às
ce que os municípios com população acima de 20.000 habitantes e
políticas tarifárias e a transparência na gestão dos serviços prestados.
outros obrigados à elaboração de plano diretor urbanístico deverão
A lei define que qualquer usuário do sistema tem direito não
também, dentro de um prazo estabelecido para a adequação, elabo-
apenas a um serviço de qualidade, mas também de participar no
rar seus planos de mobilidade urbana.
planejamento, na fiscalização e na avaliação das políticas de mobi-
Os planos devem conter algumas das definições que são a base
lidade urbana. No artigo 14, parágrafo único, a lei garante que todo
para a concessão e gestão do transporte público coletivo. Entre os
o cidadão tem o direito à informação, em linguagem acessível, dos:
elementos específicos, relacionados no Artigo 24 da PNMU, constam:
“III - os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos
serviços ofertados, bem como os meios para reclamações e respec- • Os serviços de transporte público coletivo;
tivos prazos de resposta.”. • As infraestruturas do sistema de mobilidade urbana;
Neste sentido, é importante considerar tanto na estruturação • A integração dos modos de transporte público, e destes com
das concessões quanto da gestão da mobilidade urbana, os direitos os privados e os não motorizados;
e a participação da população. • Os mecanismos e instrumentos de financiamento
do transporte público coletivo e da infraestrutura de
1.1.4 Atribuições mobilidade urbana.

A PNMU também define atribuições da União, estados e municípios


na Mobilidade Urbana. Os municípios são responsáveis, segundo
atribuições indicadas no artigo 18, por planejar, executar e avaliar a
política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamen-
tação dos serviços de transporte urbano. Essas indicações são con-
sideradas no capítulo 2 - Estruturação do Processo de Concessão.

26 27
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Constituição Federal e Leis Federais de Licitações, Concessões e PPP

1.2 Nesse sentido, cabe destacar os municípios onde os serviços


são prestados sem que a delegação tenha sido formalizada de acor-
do com a Lei Federal das Concessões estão em situação irregular.
Constituição Federal e Leis Na prática, o desatendimento desse dever configura improbidade
administrativa, conforme os termos da Lei Federal 8.429/1992 (“Lei
Federais de Licitações, de Improbidade”).

Concessões e PPP
A Constituição Brasileira de 88 define no Artigo nº 175 que os ser-
Tópicos relacionados
viços públicos devem ser prestados direta ou indiretamente pela
administração pública. No segundo caso, a delegação da prestação A Constituição Brasileira possui papel relevante para a elaboração
do serviço a terceiros exige um regime de concessão ou permissão de concessões por, além de caracterizar-se como a norma jurídica
precedido de licitação pública. A Política Nacional de Mobilidade Urba- máxima nacional, trazer também importantes definições quanto à
na reforça este conceito, ressaltando que a concessão e contratação prestação de serviços públicos, aspecto que define os serviços de
de serviços básicos de transporte público coletivo de passageiros transporte público coletivo. Relaciona-se, portanto, ao conteúdo do
devem ser licitadas. Caderno de Referência por inteiro.
A licitação deve ser processada e julgada nos termos da Lei Por sua vez, as Leis Federais citadas possuem diretrizes e
n° 8.666, de 21 de junho de 1993 (“Lei Federal de Licitações”) e especificações acerca do processo licitatório e dos ritos que
adotando os princípios da impessoalidade, da moralidade, da igual- norteiam os contratos de prestação de serviços públicos por meio
dade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao de concessão e PPP. Estas conectam-se diretamente ao Capítulo2
instrumento convocatório e do julgamento objetivo. Estruturação do processo de concessão, bem como dispositivos
As concessões são uma forma de delegação dos serviços públi- para monitoramento e gestão do contrato acerca de temas como
cos de transporte reguladas pela Lei nº 8.987 de 1995 (“Lei Federal reajustes de tarifa e reequilíbrios, nos itens contidos em 3.2
de Concessões”). Além de reforçar a necessidade de realização de Contratos de concessão.
licitação para concessões de serviços públicos, esta lei regulamenta as
permissões e as chamadas concessões comuns, assim denominadas
após a criação das figuras de concessão administrativa e conces-
são patrocinada, ambas sob a forma de parceria público-privada,
consoante a Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (“Lei
Federal de PPP”).
Ainda que a legislação estabeleça claramente os critérios para
licitação e concessão dos serviços, existem diversos municípios em
que os requisitos legais ainda não são atendidos. É o caso de muni-
cípios em que não foram realizadas licitações e não foram firmados
contratos de concessão ou permissão com os operadores privados.

28 29
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Prestação do serviço de forma direta pelo poder público

1.3 Casos como esses podem incentivar o poder público a exercer


a opção de prestação do serviço de maneira direta, por meio de
uma empresa pública, de modo que o custeio da operação seja um
Prestação do serviço de forma desembolso orçamentário. O recebimento da tarifa paga pelos usuá-
rios funciona, assim, como um abatimento nos custos, reduzindo o
direta pelo poder público impacto financeiro nas contas públicas.
Adicionalmente, pode o poder público definir uma operação de
transportes que esteja ligada a uma política pública, garantindo, por
exemplo, tarifas reduzidas com vistas à inclusão social. Nesse caso
A prestação do serviço de transporte coletivo de forma direta pelo o operador privado necessitaria de uma contrapartida em forma de
poder público encontra amparo legal no regramento jurídico do país, Subsídio que poderia ter um impacto na opinião pública desfavorável
principalmente pelo fato de esse serviço ser considerado público, ou (dependendo do volume de recursos).
seja, dever do Estado. No quadro a seguir, tem-se exemplos nacionais e internacio-
Como já abordado, a Constituição Brasileira de 88 define no nais de empresas públicas que prestam serviços de transporte pú-
Artigo nº 175 que os serviços públicos devem ser prestados direta blico coletivo.
ou indiretamente pela administração pública.
Em relação a este tema, dispõe ainda a PNMU:

Art. 17. São atribuições dos Estados:

I. prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os


serviços de transporte público coletivo intermunicipais de caráter ur-
bano, em conformidade com o § 1º do art. 25 da Constituição Federal;

(...)

Art. 18. São atribuições dos Municípios: 

I. planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana,


bem como promover a regulamentação dos serviços de trans-
porte urbano;

A prestação do serviço por parte de uma empresa privada pode


não encontrar viabilidade financeira em locais onde haja um pequeno
volume potencial de passageiros ou a distribuição populacional seja
desfavorável (esparsa e de baixa densidade, por exemplo).

30 foto: SUTP Photo Gallery 31


Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Importância e benefícios das concessões

Exemplos de operadores públicos de transporte


1.4
Na Tabela 1, tem-se alguns exemplos, por cidade e nome da empresa pública, de
Importância e benefícios
prestação do serviço de transporte de forma direta pelo poder público. das concessões
Tabela 1 Localidades com prestação direta de serviços de transporte
público coletivo pelo poder público no Brasil e no exterior

Cidade Empresa Pública


A maioria dos municípios no Brasil optou por delegar à iniciativa pri-
Paris, França RATP (empresa pública opera vada a prestação dos serviços de transporte público coletivo de passa-
ônibus, trens e metrô na Região
Metropolitana de Paris);
geiros. Os casos em que os serviços são prestados pelo poder público
podem ser considerados exceções e, em geral, correspondem espe-
Nova Iorque, EUA MTA (empresa pública estadual que cialmente a empresas públicas que operam algumas linhas de ônibus
opera ônibus e metrô na Região
Metropolitana de Nova Iorque).
em cidades específicas e algumas linhas de transporte sobre trilhos.
As concessões permitem que o poder público cumpra com suas
Porto Alegre, RS Carris, operadora de ônibus atribuições na prestação dos serviços de transporte público coletivo
em Porto Alegre, RS
sem a necessidade de criar diretamente uma estrutura e realizar os
Maricá, RJ EPT, opera os ônibus na investimentos para operação. Desta forma, a delegação da operação
cidade de Maricá, RJ permite que o poder público foque seus esforços no planejamento
Fonte: Elaboração própria
e gestão da qualidade dos serviços.
Em Porto Alegre, a Carris hoje represen- Na operação de Nova Iorque en- De modo geral, a iniciativa privada como prestadora de serviços
ta um ônus de grandes proporções ao contram-se alguns dispositivos de inte- sob concessão permite que o Estado centre esforços na gestão do con-
poder público, mesmo operando o que resse quanto à operação direta, como, trato e garantia de atendimento à população aumentando a eficiência
são consideradas as melhores linhas de por exemplo, a disponibilidade de tari- da fiscalização dos serviços de transporte público coletivo urbano pres-
ônibus disponíveis. fas por períodos diários, semanais ou tados. O prestador privado, por estar desobrigado dos procedimentos
Por sua vez, Maricá adotou a po- mensais, bem como a integração total de compra e contratação regidos pela Lei 8.666, pode realizar deter-
lítica pública de tarifa zero nas suas entre os modos metroviário e rodoviá- minadas atividades de maneira mais rápida do que o poder público
linhas de ônibus em 2016, o que por si rio dentro da duração do bilhete. A MTA teria possibilidade, o que gera um benefício abrangente à sociedade.
só dificultaria uma operação privada, conta com mais de 5.700 ônibus e 8.800 Concessões são formalizadas por meio de um contrato admi-
visto que o poder público remuneraria carros metroferroviários, empregando nistrativo bilateral, com previsão de direitos e responsabilidades para
a concessionária de maneira exclusiva mais de 70.000 funcionários na opera- ambas as partes contratuais. Enquanto isso, a permissão é forma-
gerando um impacto negativo na opi- ção que atende cerca de 8,6 milhões de lizada por meio de contrato de adesão, que poderá, a princípio, ser
nião pública. passageiros por dia1. revogada unilateralmente pelo poder público a qualquer momento,
cabendo, em hipóteses mais limitadas comparativamente ao regime
1 Fonte: MTA (Metropolitan Transportation Authority). Disponível em: da concessão, o pagamento de indenização à permissionária.
http://web.mta.info/mta/network.htm. Acesso em 23 Ago 2018.

32 33
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Importância e benefícios das concessões

Nesse sentido, é clara a vantagem da realização de concessões O capítulo sobre Estruturação do Processo de Concessão
frente ao modelo de permissões para a delegação dos serviços de apresenta referências para auxiliar os municípios brasileiros no
transporte público coletivo. A maior transparência e estabilidade de processo de estruturação e de concessão dos serviços de transporte
concessões é especialmente benéfica quanto à realização de inves- público coletivo.
timentos pela concessionária, que se sente motivada a fazê-los e ser
remunerada por eles em função da maior garantia de preservação do
equilíbrio econômico-financeiro e do prazo adequado para a amor-
tização dos investimentos realizados.
Importância e benefícios das concessões
Além disso, a clareza e transparência de concessões, ao dimi-
nuírem a percepção de riscos envolvidos na operação por parte da As concessões tornaram-se um importante instrumento de delegação para a
concessionária, possivelmente reduzem também o retorno exigido prestação de serviços públicos por permitirem aplicar a agilidade inerente ao
por ela, uma vez que empresas fundamentalmente exigem maior setor privado na prestação de um serviço público, mantendo o controle com a
retorno para realizarem projetos de maior risco e vice-versa. Ao exigir administração pública, contemplando os seguintes pontos:
menor retorno, cabe ao poder público comparativamente o paga-
• Concorrência pela concessão dos serviços, permitindo ao poder público escolher
mento de uma menor Tarifa de remuneração, otimizando a utilização
a proposta com menor custo e maior qualificação técnica, dependendo do Tipo
de recursos públicos e preservando a modicidade tarifária.
de licitação escolhido;
Na Figura 2, tem-se um diagrama que ilustra algumas das prin-
• Transparência com relação aos serviços especificados, padrões de qualidade,
cipais diferenças entre a utilização dos dois modelos.
custos dos serviços e a forma de seleção da empresa concessionária.
Figura 2 Comparação entre concessão e permissão • O poder público tenha garantias da execução dos serviços com o nível de
qualidade especificado em contrato;
• O concessionário tenha segurança jurídica para realizar os investimentos
CONCESSÃO DE PERMISSÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO SERVIÇO PÚBLICO necessários para provisão dos serviços;
• Sejam estabelecidas regras para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro
e para resolução de impasses, evitando interrupções na prestação dos serviços.
Caráter Estável Caráter Instável
Reforça-se a importância da manuten- evidentes nos itens contidos no capítulo
ção do controle pelo poder público, o 2 Estruturação do processo de conces-
Formalizada por meio de
Formalizada por meio que significa que a prestação do ser- são, com evidências à maior segurança
contrato administrativo
de contrato de adesão

×
bilateral, com previsão viço é executada por um ente priva- jurídica tanto no processo realizado
que pode ser revogado
de encargos e direitos
unilateralmente pela do sob delegação do poder público, a dentro da administração pública, como
para o particular e
administração pública quem imputa-se a responsabilidade abordado em 2.3.1 Fase interna, quanto
administração pública
pelo serviço. aos interessados em prestar o serviço e
A importância e benefícios das nas etapas de sua participação, aborda-
Maior segurança jurídica Menor segurança jurídica
concessões ficam mais claramente do em 2.3.2 Fase interna.
ao contratado ao contratado

Serviços de natureza
Serviços que demandam
simples e reduzida
altos investimentos
demanda orçamentária

Fonte: Elaboração própria

34 35
Estruturação do processo de concessão

2 
Estruturação Nas cidades brasileiras, os serviços de transporte público coletivo
são geralmente prestados por empresas privadas, idealmente sob

do processo de
concessão, por pressupor uma segurança jurídica tanto para o pres-
tador quanto para o tomador do serviço e o beneficiário (passageiro).
No entanto, é responsabilidade do poder público garantir que estes

concessão
serviços sejam prestados de forma que contribua para atingir as di-
retrizes de mobilidade urbana sustentável estabelecida pela Política
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) e pelo Plano de Mobilidade
de cada cidade.
Para que a concessão atenda aos objetivos propostos, é ne-
cessário que o processo de concessão e os contratos resultantes
atendam aos requisitos legais e, além disto, estabeleçam sólidos
instrumentos e mecanismos para a gestão do serviço prestado, de
modo que o poder público possa certificar-se que a operação aten-
de plenamente às diretrizes do plano de mobilidade urbana e aos
interesses e necessidades da população, que contemplam a garan-
tia da prestação contínua do serviço, a eficiência na sua prestação,
evitando custos elevados, e a garantia de cumprimento dos padrões
de qualidade desejados.
O conteúdo deste capítulo será exposto segundo uma divisão
em três itens distintos, sendo:

1. Definições iniciais
2. Estudos prévios à licitação;
3. Processo licitatório;
4. Contrato de concessão.

36 37
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais

2.1
O primeiro item aborda as definições iniciais, que consistem
do conjunto de diretrizes e objetivos para o sistema estabelecidos
pelo gestor público.
O segundo item aborda os estudos prévios à licitação. Entre os
temas abordados estão o planejamento do sistema de transporte,
Definições iniciais
a elaboração do projeto básico, o financiamento do sistema, a mo-
delagem financeira, a alocação de riscos e as licenças ambientais.
No terceiro item aborda-se o processo licitatório, trâmite que
obrigatoriamente deve preceder a contratação de uma concessão
de transporte público e cuja condução compete aos municípios. Para Uma vez definida a necessidade de prestação de um serviço público,
fins instrutivos, a discussão sobre o processo licitatório será dividida cabe ao ente governamental competente estruturar o processo para
em fases interna e externa, de acordo com a natureza das atividades viabilizar o atendimento das necessidades do cliente final (população)
que as compõem. A Fase interna diz respeito à preparação do edital e mediante a prestação de serviços por entes da iniciativa privada.
respectivos anexos e estende-se até a publicação do edital, enquanto Em primeiro lugar, serão discutidas as modalidades de con-
a Fase interna associa-se à competição entre os concorrentes e de- cessão, de modo a destacar os aspectos gerais de cada uma e suas
senvolve-se até a assinatura do contrato de concessão. vantagens e desvantagens. Existem as seguintes modalidades:
Por fim, são discutidos aspectos a serem considerados nos con-
• Concessão Comum;
tratos de concessão para permitir uma boa gestão contratual. São
• Concessão Patrocinada (PPP);
destacados os cuidados, ferramentas e mecanismos, em âmbito legal,
• Concessão Administrativa (PPP);
a serem desenvolvidos pelo poder público para assegurar uma boa,
completa e tempestiva execução do contrato de concessão. Na sequência, serão apresentadas as diferentes modalidades e
tipos de realização de licitações. A Lei Federal de Licitações indica as
seguintes modalidades de licitações, escolhidos em função do valor
estimado de contratação:

• Concorrência (aplicável a concessões de transporte público


na maior parte dos casos);
• Tomada de preços;
• Convite;
• Concurso;
• Leilão;

Os tipos de licitação são definidos não só pela Lei Federal de


Licitações, como também pela Lei Federal de Concessões (aplicáveis
a concessões comuns) e pela Lei Federal de PPP (aplicáveis às conces-
sões patrocinada e administrativa), sendo caracterizadas pela forma

38 39
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

de julgamento das propostas de empresas privadas interessadas no contempladas pela Lei Federal de Concessões, foram posteriormente
direito de prestação dos serviços. normatizadas pela Lei Federal de PPP. É o caso, por exemplo, da
Destacamos os seguintes tipos de licitação: constituição de Sociedades de Propósito Específico como condição
indispensável para a assinatura dos contratos de concessão.
• Menor valor de tarifa;
A concessão de serviço público efetiva-se por meio da celebra-
• Maior oferta pela outorga;
ção de contrato administrativo que se sujeita, também, às alterações
• Combinação de menor valor de tarifa e maior oferta pela
unilaterais do poder público e ao direito de recomposição do equi-
outorga;
líbrio econômico-financeiro.
• Combinação de menor valor de tarifa e melhor oferta
pela outorga, considerando primeiramente o resultado do Figura 3 Formas de contratação da iniciativa privada para execução de serviços de transporte público urbano
julgamento da melhor proposta técnica;
• Maior oferta pela outorga após a qualificação das propostas
Concessão
técnicas; comum
Poder
• Melhor proposta técnica (com preço fixado no edital); público Concessão
• Combinação de menor valor de tarifa e melhor técnica; atribui a Concessão
de serviço
particular o Patrocinada
• Combinação de maior oferta pela outorga e melhor técnica; público
exercício da Parceira
• Melhor oferta pela outorga após a qualificação de propostas prestação público-
técnicas; de serviço privada
• Menor valor da contraprestação (definida pela Lei Federal público,
mantendo Permissão Concessão
de PPP); para si a de serviço Administrativa
• Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de titularidade público
menor valor da contraprestação e melhor técnica (definida do serviço

pela Lei Federal de PPP);

2.1.1 Modalidades de concessão Fonte: Elaboração própria

A Lei Federal de Concessões cria o regime jurídico das concessões,


apresentando as diretrizes e conceitos básicos do tema e criando o
O art. 16, da Lei Federal de Concessões, dispõe:
arcabouço legal básico dos contratos de concessão. Posteriormente,
foi promulgada a Lei Federal de PPP que criou outras duas modali- A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusi-
dades especiais de concessão. Em que pese algumas semelhanças vidade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justi-
entre o regime jurídico das PPP com o regime jurídico das conces- ficada no ato a que se refere o art. 5º desta Lei.
sões comuns, elas apresentam relevantes diferenças que ensejam
Como se observa, a lei admitiu o regime de exclusividade da
a aplicação de normas específicas a cada uma.
concessão ou permissão, excepcionalmente e mediante justificativa.
Vale mencionar que diversas práticas verificadas na experiência
Em princípio, o único que detém a exclusividade é o poder público,
da delegação de serviços públicos brasileira, que não haviam sido
o que se traduz, na prática, na proibição da prestação de serviço de

40 41
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

transporte por empresas que não tenham vencido a licitação; me- No art. 2º, incisos II, III e IV da Lei Federal de Concessões, são
diante certas regras e procedimentos, pode o poder público delegar definidas as modalidades de concessão e permissão de serviços pú-
a prestação dos serviços a um ou mais prestadores, preservando, blicos por ela instituídas:
evidentemente, as condições econômicas e técnicas da coexistência
I. Concessão de serviço público: a delegação de sua
de diversos prestadores em um mesmo mercado relevante.
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação,
O operador adquire, adicionalmente, porém algumas vezes
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
não de modo exclusivo, o direito de uso de bens públicos, tais como
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu
pontos de embarque e desembarque, estações e terminais. Qual-
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
quer operação do transporte de passageiros nas mesmas linhas ou
II. Concessão de serviço público precedida da execução de
rotas com caráter de serviço público – ou seja, com continuidade,
obra pública: a construção, total ou parcial, conservação,
regularidade dos intervalos e disponibilidade (independência da de-
reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de
manda) – implica usurpação dos direitos do concessionário a quem
interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante
foi delegado o direito de operar determinado bem.
licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
Além disso, qualquer serviço de transporte prestado continua-
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua
mente, regularmente e com disponibilidade, mas que não tenha
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento
sido concedido ou permitido pelo poder público, implica prestação
da concessionária seja remunerada e amortizado mediante a
clandestina de serviço público e pode ensejar procedimento de ree-
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
quilíbrio de contrato, abordado oportunamente. A hipótese exclui
III. Permissão de serviço público: a delegação, a título precário,
necessariamente serviços prestados em caráter suplementar para-
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo
lelos aos concedidos, desde que não assumam características de
poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre
serviço público, como continuidade (a ser aferida pela inexistência
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
de qualquer sazonalidade), regularidade (a ser aferida pela prestação
em intervalos curtos) e disponibilidade (a ser aferida pela indiferença A concessão de serviço público, concessão de serviço precedi-
em relação ao número de passageiros). da da execução de obra pública e a permissão de serviço público,
não obstante as diferenças que ostentam, devem ser precedidas de
2.1.1.1 Concessão Comum de serviço público procedimento de licitação, na modalidade de concorrência, e são
formalizadas por meio de contrato por prazo determinado, cuja exe-
Concessão comum é a modalidade em que os investimentos realiza- cução, sob o aspecto da atividade desempenhada, ocorre por conta
dos pelo ente privado para viabilizar o fornecimento de um serviço e risco do particular.
de interesse público tem como contrapartida as tarifas pagas pelos Além disso, os investimentos, quando vinculados à realização
usuários dos serviços, ou seja, o poder público não é responsável de obras, também deverão assegurar ao concessionário responsável
por aportes orçamentários regulares. A seguir estão caracterizadas por sua realização um prazo mínimo para que sejam amortizados e
conforme a norma jurídica que as tipifica. para que o particular obtenha o retorno financeiro esperado.
Na Figura 4, indica-se as relações quanto à remuneração entre
os principais atores envolvidos em uma concessão comum.

42 43
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Figura 4 Concessão comum de serviço público Na Tabela 2, encontram-se as principais vantagens e desvanta-
gens associadas à formulação de concessões comuns em comparação
aos outros modelos.

Tabela 2 Vantagens e desvantagens da concessão comum


em relação às outras modalidades de concessão

Vantagens desvantagens

Acionista /
Patrocinador Relação contratual estabelecida
Conveniente para a realização
apenas entre o poder público
de empreendimentos com
e o contratado – o usuário
alto grau de definição
não é parte da relação

Capital/ Há pouca margem de decisão do


Equity Simplicidade da contratação contratado em relação à forma de
execução do objeto contratual

Cabem ao contratado
Permite maior controle sobre
apenas riscos previsíveis e
o processo pelo órgão gestor
decorrentes da má gestão
Estado Contrato de SPE
Financiamento Financiadores
Concedente concessão Concessionária Menos adequado para a
Adequado para a
prestação dos serviços com
execução de obras
certo grau de complexidade

Curto Prazo e, consequentemente, Prazos estão vinculados


maior previsibilidade à entrega da mesma

Tarifa ($)
Riscos de elaboração
e dimensionamento do projeto
são arcados pelo poder público

Impossibilidade de
Usuários
financiamento pelo particular

Fonte: Elaboração própria

Fonte: Elaboração própria

44 45
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

2.1.1.2 Parcerias Público-Privadas • Previsão de uma garantia pública para assegurar o


pagamento de referida contraprestação;
Em linhas gerais, as concessões a serem outorgadas no modelo das • Limitações de ingerência do poder público na sociedade
PPP possuem como objeto a prestação de serviços públicos (ou, no constituída para a prestação do serviço público; e
caso da concessão administrativa, serviços em geral – públicos ou • Possibilidade do aporte de recursos para o financiamento de
não – desde que tenham a administração pública como usuária direta atividades relacionadas à aquisição de bens reversíveis e a
ou indireta de tais serviços), precedida ou não da realização de obras realização de obras.
públicas, estabelecendo caber ao Poder Público a responsabilidade
Nesse último, nota-se relevância, pois tais investimentos podem
pelo pagamento ou garantia de parcela (concessão patrocinada) ou
não gerar resultado financeiro no curto prazo, mas sim na vida útil
da totalidade (concessão administrativa) das receitas da concessio-
do projeto.
nária. Definem-se tais modalidades como contratos peculiares de
Por outro lado, nos contratos de concessão, o poder público
concessão de serviços, a teor do disposto na lei:
vê-se também beneficiado, não apenas por assegurar um ambiente
Art. 2º. Parceria público-privada é o contrato administrativo de no qual o parceiro privado tem maior capacidade de honrar os com-
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. promissos contratuais atribuídos pelo contrato, como também por
poder verificar os resultados obtidos pelo concessionário, por meio
§1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos
de um contrato que preveja a denominada remuneração vinculada
ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13
ao desempenho.
de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente
No modelo das PPP, o parceiro privado também está vinculado
à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
a regras objetivas de governança corporativa, que asseguram ao
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
poder público a manutenção de condições de execução do serviço
§2º Concessão administrativa é o contrato de prestação
sem prejuízo da possibilidade de a empresa realizar atividades que
de serviços de que a Administração Pública seja a
implicam a alteração de valores contábeis patrimoniais.
usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução
Além das diferenças existentes entre cada Modalidade de con-
de obra ou fornecimento e instalação de bens.
cessão outorgada sob o regime das PPP, a contraprestação pública
§3º Não constitui parceria público-privada a concessão
permite que riscos associados à concessão comum, como o tarifário
comum, assim entendida a concessão de serviços públicos
da demanda do serviço, sejam mitigados, conferindo, dessa forma,
ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de
maior segurança jurídica e viabilidade financeira para o projeto, sob o
fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação
ponto de vista do particular e dos financiadores, como partes alheias
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
à composição societária da sociedade prestadora do serviço público.
A figura das PPP determina alguns pontos de relevância para Em um modelo de PPP, diferentemente do modelo de conces-
o parceiro privado: são comum, os riscos do projeto não ficam concentrados no parceiro
privado, mas são compartilhados entre este e o parceiro público.
• Compartilhamento de riscos;
Nesse sentido, o compartilhamento de riscos desempenha papel
• Atribuição ao poder público para o pagamento da
fundamental nesse modelo de contratação, sendo a matriz de aloca-
contraprestação pública;
ção de riscos elemento indispensável do contrato (art. 5°, inciso III).
• Formas previstas para a realização do pagamento;

46 47
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Dado o caráter específico dos objetos compreendidos na Lei lei, a fim de proporcionar outra forma de receita para a concessão.
Federal de PPPs, é vedada a celebração das PPP para contratos que Neste sentido, o art. 17 da Lei Federal de Concessões prevê que:
tenham valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Tal
Considerar-se-á desclassificada a proposta que, para sua viabiliza-
diferenciação implica a segunda característica das PPP: o longo prazo.
ção, necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previa-
Segundo a Lei Federal de PPP, seu prazo deve variar entre um mínimo
mente autorizados em lei e à disposição de todos os concorrentes.
de 5 (cinco) e um máximo de 35 (trinta e cinco) anos.
Destaca-se a possibilidade de oferecimento de garantia pela Como se disse, tal possibilidade abre caminho para que o usuá-
Administração Pública do pagamento da contraprestação devida ao rio do serviço público seja, na verdade, o grande beneficiário do
parceiro privado. Desse modo, na hipótese de a Administração Pú- Subsídio público, já que permite que o valor da tarifa cobrada seja
blica não honrar os compromissos assumidos, o parceiro privado reduzido: não fosse a parcela de Subsídio potencialmente destinada
poderá executar a garantia prestada. Este tipo de garantia não é à remuneração da concessionária, tal valor, invariavelmente, seria
admitido nas concessões comuns (art. 8º e 16 da Lei Federal de PPP). alocado à tarifa a ser paga pelos usuários.
Deste modo, é possível haver concessão comum que envolva
Concessão Comum Subsidiada e Concessão Patrocinada tarifas cobradas pelos usuários do serviço, receitas acessórias ou
derivadas de projetos associados, bem como a destinação de re-
Tanto as concessões comuns subsidiadas, como a PPP, na Modalidade cursos públicos (subsídios) repassados a título de subvenções para
de concessão patrocinada, atribuem ao poder público uma obrigação investimentos ou, de qualquer sorte, de ressarcimentos.
pecuniária em face da concessão, de modo que demandam o de- Na Figura 5, tem-se um diagrama que representa as relações
sembolso de recursos públicos para a viabilização dos projetos. No quanto à remuneração entre os principais atores envolvidos em uma
entanto, as obrigações pecuniárias do poder público, em tais moda- concessão comum subsidiada.
lidades, diferem-se quanto à destinação dos recursos, no âmbito da
Figura 5 Concessão comum
estrutura de negócio da prestação dos serviços públicos delegados. com Subsídio: Estrutura
Esta diferença recai, sobretudo, no aspecto relativo à função Acionista /
do poder público em prestar auxílio quanto à estrutura financeira Patrocinador

da concessão. Como se observará abaixo, a destinação de recursos


pode fazer frente aos custos das concessionárias, como se prestar a
Capital/Equity
lhes assegurar a manutenção do cálculo de remuneração a que fazem
jus, por força da proposta apresentada em procedimento licitatório.
Assim, passa-se à análise de cada modalidade contratual, Contrato de Necessidade
com relação aos aspectos das obrigações pecuniárias da autori- concessão de
Estado SPE financiamento Financiadores
dade concedente. Concedente Concessionária de prazo mais
Subsídio curto
a · Concessão Comum Subsidiada pago anteci-
padamente
É possível, paralelamente à cobrança das tarifas e às receitas extra-
-tarifárias, que o poder público estabeleça subsídios, autorizados em Tarifa ($)

Usuários

Fonte: Elaboração própria

48 49
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

b · Concessão Patrocinada Na Tabela 3, tem-se as principais vantagens e desvantagens associadas


a concessões patrocinadas, ao passo que na Figura 6 tem-se a representa-
Na Modalidade de concessão Patrocinada, a PPP tem por objeto a
ção do arranjo geral de relações entre os principais atores envolvidos nessa
prestação de um serviço público em que parte da remuneração do
Modalidade de concessão.
concessionário advém das receitas tarifárias cobradas dos usuários
e parte de contraprestação pública (art. 2º, §2º), sendo esta última Tabela 3 Vantagens e desvantagens da concessão patrocinada
limitada a 70% (setenta por cento) do total da remuneração recebida
Vantagens desvantagens
pelo parceiro privado, salvo autorização legal em sentido contrário
(art. 10, §3º). Esta modalidade é regida pela Lei Federal de PPP e de
modo complementar pela Lei Federal de Concessões. Remuneração por meio de tarifa e pagamento Desembolso orçamentário e limites
Nas concessões patrocinadas, verifica-se que, em virtude da complementar por parte do poder público de endividamento de 5% da RCL

possibilidade de a remuneração do parceiro privado ocorrer por meio


do recebimento de recursos públicos, tem ela como pressuposto que
Compartilhamento dos riscos entre o
Parcial risco de inadimplência do poder
o elevado investimento a cargo da concessionária não poderá ser poder público e o parceiro privado, na
público e não incentivo ao investidor
remunerado ou amortizado mediante a mera exploração do objeto forma estabelecida no contrato

contratual, com a arrecadação tarifária e eventual exploração de


Necessidade de um preciso dimensionamento
receitas alternativas. Pagamento posterior à disponibilização
dos gastos sob pena de inviabilização
da infraestrutura
Isso significa dizer que, além das tarifas cobradas dos passa- financeira por insuficiência orçamentária
geiros, a concessionária deverá receber uma parcela periódica de
Formalização da viabilidade
remuneração da autoridade concedente para que o empreendimento Valor mínimo de R$ 10 milhões de reais
econômica do empreendimento
se torne viável em termos financeiros.
Assim, o arranjo contratual da Concessão Patrocinada permite Prazo de 5 a 35 anos, mais longo
Necessidade de fixação detalhada
que a autoridade concedente pague contraprestação complementar do que o da Lei Federal nº 8.666/93
dos níveis de serviços esperados
(Lei Federal de Concessões)
à tarifa ao parceiro privado, tornando viável a prestação de serviços
públicos que, seja pelo alto valor dos investimentos, seja pelos altos Possibilidade de inclusão de obrigações
Maior necessidade de definição dos riscos
custos operacionais, não se sustentariam apenas com as receitas de investimento não apenas na operação,
do particular e do crivo do equilíbrio
mas também na infraestrutura
provenientes da cobrança de tarifas (que devem ser módicas, sob
pena de impossibilidade de utilização dos serviços pelos usuários,
Relação triangular entre Estado,
conforme o art. 6º, § 1º, da Lei Federal de Concessões). concessionária e usuários
Observa-se, assim, que apesar da similaridade em razão da
Forma de prestação de serviços:
oneração de recursos públicos com vistas a assegurar a viabilidade
parâmetros objetivos fixados pelo poder
econômico-financeira da concessão, a natureza dos recursos públicos público, flexibilidade organizacional pelo
vinculados à concessão, nas concessões patrocinadas, é parte da particular e cobrança por desempenho
remuneração da concessionária, isto é, destinada exclusivamente a
Possibilidade de obtenção de receita acessória
compor a receita da concessionária.
Fonte: Elaboração própria

50 51
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Figura 6 Concessão Patrocinada convencional a operação de terminais ou estações onde a cobrança de tarifa se
mostra inconveniente, visto que o transporte propriamente dito con-
ta com remuneração (total ou, no caso de concessão patrocinada,
Acionista / parcialmente) pela tarifa paga pelos usuários.
Patrocinador
Tabela 4 Vantagens e desvantagens da concessão administrativa

Vantagens desvantagens
Capital/Equity

Desembolso orçamentário e
Remuneração por meio de tarifa e pagamento
limites de endividamento de 5%
Contrato de complementar por parte do poder público
da Receita Corrente Líquida
concessão
Estado SPE Financiamento Financiadores
Concedente Concessionária
Contra- Compartilhamento dos riscos entre o
Parcial risco de inadimplência do poder
prestação poder público e o parceiro privado, na
público e não incentivo ao investidor
pública ($$) forma estabelecida no contrato
≤ 70% da
receita total Tarifa ($) Pagamento posterior à disponibilização Apenas os riscos previsíveis e decorrentes
≥ 30% da receita total da infraestrutura da má gestão cabem ao contratado

Formalização da viabilidade
Valor mínimo de R$ 10 milhões de reais
Usuários econômica do empreendimento

Prazo de 5 a 35 anos, mais longo


Fonte: Elaboração própria Necessidade de fixação detalhada
do que o da Lei Federal nº 8.666/93
dos níveis de serviços esperados
(Lei Federal de Concessões)
c · Concessão Administrativa

Conforme o Art. 2º § 2o, da Lei de PPP, Concessão Administrativa é Possibilidade de inclusão de obrigações
de investimento não apenas na operação, Maior complexidade na definição de exigências
o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública mas também na infraestrutura
seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra
ou fornecimento e instalação de bens. Relação triangular entre Estado, Impossibilidade de financiamento
concessionária e usuários pelo particular
A principal característica da Concessão Patrocinada é o tipo de
serviço prestado que apresenta grande dificuldade ou inconveniência Forma de prestação de serviços:
quanto à cobrança de tarifa, portanto a totalidade da remuneração parâmetros objetivos fixados pelo poder Maior necessidade de definição dos riscos
da concessionária se dá mediante pagamento, pelo poder público, de público, flexibilidade organizacional pelo do particular e do crivo do equilíbrio
particular e cobrança por desempenho
valores à concessão, não existindo valores de Tarifa pública a serem
pagos pelos usuários. Possibilidade de obtenção
Até pela característica do transporte público coletivo, a figura de receita acessória

de concessão administrativa tem uma aplicação direcionada a al- Fonte: Elaboração própria

gumas partes componentes do sistema total, como, por exemplo,

52 53
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

Figura 7 Concessão administrativa comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação


exigidos no edital para execução de seu objeto;
§2º Tomada de preços é a Modalidade de licitação entre
Acionista / interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
Patrocinador a todas as condições exigidas para cadastramento
até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação;
Capital/Equity §3º Convite é a Modalidade de licitação entre interessados
do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não,
Contrato de escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
concessão unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
Estado SPE Financiamento Financiadores cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos
Concedente Concessionária
Contra- demais cadastrados na correspondente especialidade que
prestação
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24
pública ($$)
(vinte e quatro) horas da apresentação das propostas;
Usufruto do serviço §4º Concurso é a Modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico
ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
Usuários remuneração aos vencedores, conforme critérios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com
Fonte: Elaboração própria antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias;
§5º Leilão é a Modalidade de licitação entre quaisquer interessados
2.1.2 Modalidades e tipos de licitação para a venda de bens móveis inservíveis para a administração
ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
De acordo com a Lei Federal de Licitações, art. 22º, existem as se- para a alienação de bens imóveis, prevista no art. 19, a quem
guintes modalidades de licitação: oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

I. Concorrência; Tais modalidades consistem em procedimentos diferentes que


II. Tomada de preços; variam de acordo com o grau de complexidade e nível de exigência,
III. Convite; diretamente proporcional ao valor da contratação.
IV. Concurso; De modo geral, a aplicabilidade de uma ou outra Modalidade de
V. Leilão; licitação é determinada pela Lei Federal de Licitações em função do
valor estimado da contratação. Na Tabela 5, tem-se as disposições da
Em seguida, a mesma lei define cada uma delas:
Lei Federal de Licitações em relação à aplicabilidade de modalidades
§1º Concorrência é a Modalidade de licitação entre quaisquer de licitação em função do valor do contrato.
interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,

54 55
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

V. Melhor proposta em razão da combinação dos


Tabela 5 Limites de valores para aplicabilidade de diferentes modalidades de licitação critérios de menor valor da tarifa do serviço público

Modalidade Valor
a ser prestado com o de melhor técnica;
VI. Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior
Concorrência Acima de R$1.500.000,00 (Obras e serviços de engenharia)
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou
Acima de R$650.000,00 (Compras ou outros serviços) VII. Melhor oferta de pagamento pela outorga após
Tomada Até R$1.500.000,00 (Obras e serviços de engenharia) qualificação de propostas técnicas.
de preços
Até R$650.000,00 (Compras ou outros serviços) O tipo da licitação indicará o critério que será utilizado pelo po-
Convite Até R$150.000,00 (Obras e serviços de engenharia) der concedente para julgamento das propostas dos licitantes. Nesse
Até R$80.000,00 (Compras ou outros serviços) sentido, trata-se de uma definição importante para permitir a parti-
Fonte: Elaboração própria a partir da Lei Federal de Licitações
cipação e a posterior classificação de proponentes, os quais devem
ter pleno conhecimento dos critérios de nota para a pontuação de
Quanto à prestação de serviços públicos, a Lei Federal de Con- proposta técnica e proposta comercial apresentada por licitantes.
cessões, no art. 2º, inc. II, define que sua contratação sob regime de A utilização do tipo I visa o menor desembolso para o usuário,
concessão será precedida por processo licitatório na modalidade de modo a promover a modicidade tarifária.
concorrência. A definição dos tipos de licitação, caracterizadas por No tipo II, visa-se a obtenção e conferência de maior vanta-
diferentes formas de julgamento das propostas, depende da Moda- gem econômica à administração pública. Nesse tipo, é necessário o
lidade de concessão a ser realizada. Além disso, conforme discutido estabelecimento prévio do valor da tarifa no edital. Nesses casos, a
anteriormente, concessões comuns são definidas pela Lei Federal de competição se dá não entre empresas dispostas a praticar a menor
Concessões, ao passo que concessões patrocinadas e administrativas tarifa (geralmente Tarifa de remuneração), mas sim entre empresas
são definidas pela Lei Federal de PPP. dispostas a pagar maior quantia pelo direito de prestação do serviço
No artigo 15, a Lei Federal de Concessões estabelece sete tipos concedido e que, para isso, foram mais competitivas ou otimistas
de licitação da modalidade concorrência, aplicáveis para a licitação em relação às projeções do fluxo de caixa, sobretudo de demanda e
das concessões e permissões abarcadas exclusivamente e precipua- de receitas ao longo da concessão. Esse Tipo de licitação, em estado
mente por seu regime: puro, é pouquíssimo explorado no Brasil no contexto dos serviços
de transporte público coletivo.
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos se-
Em relação ao tipo III, vale destacar, conforme o § 1o do artigo
guintes critérios:
em questão, que a aplicação das combinações previstas no inciso
I. O menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; III só será admitida quando previamente estabelecida no edital de
II. A maior oferta, nos casos de pagamento ao poder licitação, inclusive com regras e fórmulas precisas para avaliação
concedente pela outorga da concessão; econômico-financeira.
III. A combinação, dois a dois, dos critérios São estas as combinações possíveis, de que trata o inciso III:
referidos nos incisos I, II e VII;
I. Menor valor da tarifa combinada com a maior oferta de
IV. Melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
pagamento pela outorga da concessão (incisos I e II);

56 57
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

II. Menor valor da tarifa com a melhor oferta de pagamento pela Além dos critérios a e b mencionados, são contemplados tam-
outorga da concessão, considerando, primeiramente, o resultado bém dois dos critérios da Lei Federal de Concessões:
do julgamento da melhor proposta técnica (incisos I e VII); e
• Critério I Menor valor da tarifa do serviço público a ser
III. Maior oferta de pagamento pela outorga da concessão após
prestado;
a qualificação das propostas técnicas (incisos II e VII).
• Critério V Melhor proposta em razão da combinação dos
Por sua vez, o tipo IV visa escolher a proposta que, do ponto de critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser
vista qualitativo, se apresenta mais vantajosa para a administração prestado com o de melhor técnica;
pública. A empresa que realizar o serviço pelo preço pré-determinado
Embora a Lei Federal de PPP esteja associada às concessões do
e dispor da melhor qualidade técnica será a primeira colocada. É mais
tipo patrocinada e administrativa, os critérios de Tipo de licitação da
aconselhável para projetos de grande complexidade técnica, em que
Lei Federal de Concessões que também fazem parte da Lei Federal
a diferença de técnica entre os competidores pode ser expressiva.
de PPP na verdade só podem ser utilizados para a concessão patro-
De modo geral, tal situação não costuma ser o caso de serviços de
cinada, pois é apenas nesta que se estabelece a possibilidade de
transporte público coletivo por ônibus, em que os operadores geral-
cobrança de tarifa dos usuários.
mente apresentam tecnologias semelhantes e devem disputar pelo
Na Tabela 6, tem-se um resumo dos possíveis tipos de licita-
nível de eficiência na operação.
ção a serem empregados para a realização de cada Modalidade de
Em relação ao inciso VII, segundo Marçal Justen Filho1 “o que se
concessão por concorrência (comum, patrocinada e administrativa).
exige é a apresentação de técnica suficientemente satisfatória para
ser aceita pela Administração. O critério de seleção, portanto, não é
a melhor técnica, mas a maior oferta. A técnica é relevante apenas
porque conduz à desclassificação das propostas insuficientes”. Assim,
o critério de escolha da melhor técnica funciona como uma etapa de
pré-qualificação, sendo que apenas as empresas aprovadas nesta
etapa passam ao julgamento da melhor oferta.
Por sua vez, a Lei Federal de PPP estabelece no artigo 12, inc. II,
quatro tipos de concessões, segundo critério de julgamento:

II. O julgamento poderá adotar como critérios, além dos previstos


nos incisos I e V do art. 15 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, os seguintes:

a. Menor valor da contraprestação a ser paga pela


Administração Pública;
b. Melhor proposta em razão da combinação do critério da
alínea a) com o de melhor técnica, de acordo com os pesos
estabelecidos no edital;

1 Teoria Geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 257.

58 foto: SUTP Photo Gallery 59


Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

Tabela 6 Tipos de licitação por Modalidade de concessão No quadro a seguir, encontram-se a título de exemplos o Tipo
Concessão comum Concessão patrocinada Concessão administrativa de licitação utilizado em algumas cidades brasileiras.

I - menor valor de tarifa a. menor valor da a. menor valor da


contraprestação contraprestação

II – maior oferta pela outorga b. melhor proposta em razão b. melhor proposta em


da combinação dos critérios de: razão da combinação Licitações por concorrência no contexto brasileiro
menor valor da contraprestação dos critérios de: menor
e melhor técnica valor da contraprestação Na Tabela 7, encontram-se exemplos de utilização dos tipos de
e melhor técnica licitações, da modalidade concorrência, em processos licitatórios
no contexto brasileiro.
IIIa – combinação de menor I – menor valor de tarifa
valor de tarifa e maior
Tabela 7 Exemplos de critérios de julgamento em cidades brasileiras
oferta pela outorga

IIIb – combinação de menor V – menor valor de tarifa Cidade Tipo de licitação por
valor de tarifa e melhor oferta e melhor técnica critério de julgamento
pela outorga, considerando
primeiramente o resultado
do julgamento da melhor São Paulo Menor valor de remuneração
proposta técnica para cada passageiro registrado,
desclassificando-se aquelas superiores
IIIc – maior oferta pela ao limite máximo imposto no edital.
outorga após a qualificação
das propostas técnicas

Belo Horizonte Conjugação do critério de melhor


IV – melhor proposta técnica
técnica (60%) conjugado com o critério
(com preço fixado no edital)
de maior valor de oferta pela outorga
da concessão (40%), não inferior aos
V – combinação de menor valor
limites estabelecidos no edital.
de tarifa e melhor técnica

VI – combinação de maior oferta Brasília Menor valor da tarifa, observados os


pela outorga e melhor técnica valores máximos definidos no edital.

VII – melhor oferta pela Sorocaba Menor valor de tarifa


outorga após qualificação
de propostas técnicas Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos editais de cada cidade

Fonte: Elaboração própria a partir das Leis Federais de Concessões e PPP

60 61
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Planejamento do sistema de transporte

2.2
no âmbito da gestão e planejamento da concessão, mas sim
em um contexto mais amplo;
• Deseja-se conferir maior destaque à etapa, considerada

Estudos prévios à licitação fundamental para o sucesso da concessão, sendo que um


dos grandes obstáculos atuais ao sucesso de concessões
de transporte público coletivo reside na insuficiência de
planejamento.

Assim, a discussão relativa aos estudos prévios será estruturada


de acordo com os seguintes temas:
No contexto do planejamento do processo licitatório, cabe ao órgão
gestor o desenvolvimento de um conjunto de estudos, aqui deno- • Planejamento do sistema de transporte;
minados estudos prévios, para a adequada especificação do serviço • Financiamento;
e delineação de todos os aspectos que comporão a concessão a • Elaboração do projeto básico;
ser realizada. O nível de detalhamento desses estudos depende das • Modelagem financeira;
características do sistema em cada caso, mas os temas descritos a • Alocação de responsabilidades e riscos;
seguir sempre devem ser avaliados para garantir o alinhamento das • Licenças ambientais;
concessões com as diretrizes da mobilidade urbana. Além de consis-
Deve-se ressaltar que cada um desses temas possui grande
tirem em parte importante do planejamento do processo licitatório
amplitude e merece análise extensa e detalhada. Além disso, a espe-
e da concessão em si, de modo geral as informações que resultam
cificação dos serviços de transporte público a serem concedidos de-
dos estudos prévios são disponibilizadas às empresas com interesse
pende também das particularidades do objeto da concessão, motivo
na prestação do serviço por meio de documentos anexos ao edital.
pelo qual adotou-se o foco – não apenas neste item, mas também ao
Com isso, confere-se maior clareza e transparência ao processo, além
longo de todo o caderno – na contextualização, descrição e elabo-
de os operadores passarem a ter maior propriedade para a elabo-
ração de estudos de caso para a capacitação dos gestores públicos
ração de sua proposta, o que possivelmente diminui o risco por ele
associados de modo direto ou indireto à temática do transporte pú-
percebido e a rentabilidade requisitada.
blico coletivo a lidarem com processos licitatórios e concessões com
Tendo em mente que as análises e informações obtidas durante
maior propriedade e taxa de sucesso, ao invés de se propor regras e
a elaboração dos estudos prévios servirão de base para a elaboração
soluções gerais que se enquadram em qualquer caso.
do edital e se inserem no planejamento do procedimento licitatório,
os estudos prévios fazem parte da Fase interna da licitação. No entan-
to, optou-se pela discussão dos estudos prévios em tópico separado
2.2.1 Planejamento do sistema
da Fase interna, pois:
de transporte
• Alguns dos estudos que compõem o grupo, como o O principal objetivo do planejamento do sistema de transporte públi-
planejamento de todo o sistema de transporte sob co coletivo consiste em propor uma estrutura de serviços que garanta
responsabilidade do órgão gestor, localizam-se não apenas o atendimento dos princípios, diretrizes e metas das concessões e
da mobilidade urbana de cada localidade.

62 63
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

As metas de atendimento podem variar consideravelmente serviços decorrentes de mudanças na demanda, oferta,
entre as cidades, sendo definidas com base em determinações le- política tarifária, entre outros.1
gais como as da PNMU, políticas públicas locais e expectativas e
Para este planejamento, é recomendável que o poder públi-
demandas da população. Alguns exemplos de metas comumente
co conte com ferramentas adequadas e capacidade técnica em sua
utilizadas são:
governança para acompanhar os indicadores, propor mudanças e
• Nível máximo de ocupação dos veículos; tomar decisões relativas a cada um destes temas.
• Frequências mínimas dos serviços;
• Confiabilidade; 2.2.2 Financiamento
• Redução dos tempos de deslocamento;
• Modicidade tarifária; Em uma concessão de transporte público, o equilíbrio econômico-finan-
• Conveniência e conforto; ceiro é permeado por dois tipos diferentes de tarifas, de remuneração e
• Cobertura da rede; pública, as quais se encontram definidas na PNMU. Sua clara distinção
• Acessibilidade; é fundamental ao entendimento do funcionamento da concessão.
A Tarifa de remuneração consiste no valor que o órgão gestor
Entre as principais atividades de planejamento a serem desen-
deve pagar à concessionária devido à prestação do serviço de trans-
volvidas pelo poder público, podemos destacar:
porte público urbano. Seu método de cálculo é determinado por cri-
• Determinar as metas de prestação de serviço e diretrizes de térios estabelecidos no contrato e seu valor é atualizado ao longo do
atendimento desejadas com vistas a garantir o serviço ao período de concessão pelos processos de revisão e Reajuste tarifário.
público desejado pelo administrador; Por sua vez, o termo Tarifa pública diz respeito ao valor pago
• Elaborar plano operacional, definindo aspectos que pelos usuários pela utilização dos serviços. De modo equivalente,
caracterizam a oferta de serviços, como itinerários, receitas tarifárias consistem no valor total arrecadado em um dado
frequências, número e traçado de linhas e outras período em função do pagamento de todos os usuários para utili-
especificações, inclusive na integração com outros modos e zação do sistema.
serviços de transportes. O plano operacional deve atender Para custear a Tarifa de remuneração, o poder público conta
às metas e diretrizes estabelecidas e estimular a eficiência e com algumas opções de fonte de receita. Dentre elas, os principais
eficácia dos serviços; tipos são receitas extra-tarifárias, subsídios e Tarifa pública, conforme
• Formular diretrizes da política tarifária para tornar indicado na Figura 8.
o transporte financeiramente acessível à população,
Figura 8 Relação entre as fontes e usos de receita em uma concessão de transporte público
compatibilizar o volume de receita tarifária às demais
fontes de recursos e à Tarifa de remuneração e atrair e
fidelizar usuários;
Tarifa de
remuneração = Tarifa
pública + Receitas
extra-tarifárias + Subsídios

• Avaliar o equilíbrio econômico-financeiro do sistema como


um todo e garantir o financiamento e sustentabilidade dos
custos receitas
Fonte: Elaboração própria

1 Neste caso não se trata do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos


de concessão, e sim do sistema de transporte público coletivo. Por exemplo,
garantir a provisão de recursos para financiar um aumento no déficit (através
de subsídios) no caso de serem implantadas mudanças que aumentem
o custo do transporte e não aumentem a receita, por exemplo.

64 65
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

Receitas extra-tarifárias dizem respeito a recursos originados integração entre as redes de transporte público e privado, entre ou-
por outras fontes além da Tarifa pública, mas ainda relacionadas à tras. Estas diretrizes devem ser levadas em consideração quando se
operação do sistema e que não existiriam com a mesma relevância define a política tarifária do sistema em questão.
na ausência do sistema de transporte público relacionado. Exemplos Uma das possibilidades ao dispor do órgão gestor para a atra-
de fontes deste tipo são propaganda em ônibus, terminais e paradas ção de usuários ao sistema é a definição da estrutura de valores da
e aluguel de espaços em terminais para usos comerciais. Tarifa pública, como indicado na Tabela 8 a seguir.
Por fim, tendo em vista o direito dos usuários ao transporte O tipo de estrutura mais comum em concessões brasileiras é
público de qualidade e o conjunto de políticas públicas traçadas pelo do tipo Única, onde cada usuário paga um valor fixo para o uso do
governo, este pode contribuir para a viabilidade financeira da con- serviço. Pode-se definir apenas um valor de Tarifa pública para todas
cessão por meio de um fluxo anual de subsídios. as linhas municipais ou um conjunto de valores distintos para deter-
Nos itens a seguir, discute-se de forma segregada sobre receitas minados conjuntos de linhas no sistema. No segundo panorama, a
tarifárias, extra-tarifárias e subsídios, principais fontes de recursos tarifa continua sendo única, pois apesar da diferenciação de valores,
para custeio da Tarifa de remuneração. os usuários continuam pagando um único valor para utilização de
cada linha, independentemente da distância percorrida.
2.2.2.1 Política tarifária e receitas tarifárias Além disso, pode-se também cobrar tarifas variáveis pela dis-
tância percorrida pelo usuário, sendo esta variação do tipo discreta,
Segundo a ANTP (2017), a política tarifária estabelece as várias mo- com patamares de valores correspondentes ao embarque/desem-
dalidades de tarifas para os usuários, as formas de pagamento, os barque em determinadas paradas. A Tabela 8 ilustra a diferença
descontos, eventuais benefícios e vantagens, bem como os respec- entre os dois tipos de estrutura tarifária.
tivos beneficiários.
Tabela 8 Tipos de estruturas tarifárias
A política tarifária é parte da política pública e das diretrizes
para a mobilidade urbana em cada cidade. Ela deve ser idealmente Tipos de estruturas Descrição
tarifárias
discutida e ter suas diretrizes definidas no âmbito do Plano de Mo-
bilidade Urbana. Única/Plana Valor de Tarifa pública fixo por uso e
independente da distância percorrida (em um
Nas etapas de elaboração do Projeto Básico e modelagem finan- sistema, pode haver conjuntos de linhas com
ceira para a concessão dos serviços, no entanto, é possível estimar as diferentes valores de Tarifa pública única).
potenciais receitas tarifárias que serão obtidas e avaliar a melhor forma Distância de percurso Diferentes patamares constantes de
de implementar a política tarifária de forma que permita manter o acordo com as estações de embarque e
desembarque em uma mesma linha
equilíbrio financeiro do sistema de transporte público coletivo ao longo
Fonte: Elaboração própria
do tempo. Não obstante, a política tarifária deve ser permanentemente
estudada com o objetivo de tornar o transporte público coletivo mais
atrativo e a mobilidade urbana energeticamente mais eficiente. Além da estruturação do preço da Tarifa pública, pode-se tam-
A Política Nacional de Mobilidade Urbana define uma série de bém oferecer descontos para tornar o sistema financeiramente mais
diretrizes para a política tarifária, incluindo a promoção da equida- acessível aos usuários e aproveitar capacidade ociosa do sistema.
de no acesso aos serviços, melhoria da eficiência e eficácia, promo- É possível, por exemplo, estabelecer descontos ou gratuidades em
ção da ocupação equilibrada da cidade, modicidade para o usuário, horários ou dias específicos, para grupos específicos de usuários, na

66 67
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

integração entre modos, ou ainda para usuários frequentes (por tem- No Brasil é comum contar com tarifas únicas ou planas (que não
poradas). A Tabela 9 apresenta algumas das estratégias utilizadas pelo variam com a distância), com gratuidades ou descontos para grupos
poder público para fornecimento de descontos e atração de usuários. específicos de usuários (idosos, estudantes, portadores de necessi-
dades especiais, entre outros), descontos ou gratuidades em dias
Tabela 9 Formas de variação da Tarifa pública
específicos (por exemplo nos domingos) e descontos na integração
Mecanismos utilizados na
Possibilidades entre serviços de ônibus ou entre modos de transportes.
cobrança de tarifas variáveis
Em outros países desenvolvidos, por outro lado, é comum en-
Dias úteis
contrar tarifas por distância (ou por zonas) e descontos para tempo-
Fim de semana radas (diário, semanal, mensal ou anual). Em alguns casos, inclusive,
Dia típico
Férias o valor varia se é pago com o sistema de bilhetagem eletrônica, ou

Feriados
pago em dinheiro no ônibus.
É importante ressaltar que o poder público não necessariamen-
Horário de pico
Hora do dia te deve ajustar a política tarifária para que ela cubra completamente
Períodos de baixa demanda
a Tarifa de remuneração, dado que, em alguns casos, essa medida
Estudantes poderia tornar o transporte público coletivo menos atrativo para al-
Empresas - Vale-transporte guns grupos de usuários. Por sua vez, a utilização apenas de subsídios
Tipo de usuário
para custeio do sistema em geral também não é viável, pois o poder
Desempregados
público possui a necessidade de investir e prover outros serviços aos
Turistas
usuários além do transporte público.
Viagem simples De fato, a política tarifária é uma das principais ferramentas
Integração
Viagem integrada do poder público para intervir na mobilidade urbana, para atrair
Temporada Dia, semana, mês, ano usuários de outros modos para o transporte público coletivo e, con-
sequentemente, para aumentar a eficiência energética na mobilidade
Bilhetes múltiplos
urbana do município.
Quantidade de viagens Bilhetes unitários
No quadro a seguir, tem-se uma breve contextualização da
contempladas por bilhete Bilhetes ida política tarifária das cidades de Londres e Frankfurt.
Bilhetes ida e volta

Pré-pagamento

Forma de pagamento No embarque

Pós-pagamento
Fonte: Modelos de Concessão do Transporte Urbano - Carlos Henrique
Carvalho (IPEA), adaptado de Portal Capacidades

68 69
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

2.2.2.2 Receitas extra-tarifárias
Londres e Frankfurt: Considerações sobre
As receitas extra-tarifárias são aquelas obtidas pelas empresas
políticas tarifárias internacionais
operadoras ou pelo poder público decorrente de outras atividades
As políticas tarifárias em Londres e Além disto, nestas cidades também que não a provisão dos serviços de transporte público coletivo. O
Frankfurt possuem nível de complexi- há descontos para grupos específicos objetivo, de forma geral, é complementar as receitas do sistema de
dade maior que as observadas no Bra- de usuários, incluindo estudantes e forma a permitir a redução das tarifas públicas ou a redução dos
sil. Nas cidades brasileiras, dentro do crianças, por exemplo. No entanto, subsídios necessários.
mesmo município geralmente existe com relação aos usuários idosos, que São frequentes os sistemas de transporte público coletivo que
uma tarifa única para cada grupo de possuem gratuidades no Brasil, em contam com fontes de receita extra-tarifárias, sendo a publicidade o
usuários, não dependendo da distân- Frankfurt existe um desconto de apro- tipo mais frequente delas. Os contratos devem definir, por exemplo,
cia. Por outro lado, frequentemente as ximadamente 30% apenas nos passes se a receita de publicidade nos ônibus fica com o operador, como par-
viagens mais longas ocorrem em um mensais e anuais para os idosos com te da sua remuneração, ou se deve ser compartilhada com o poder
sistema de ônibus metropolitano, que mais de 65 anos de idade e em Londres público, contribuindo com a modicidade tarifária e complementando
pode ter tarifas mais elevadas. Com re- não foram identificados descontos. o lucro dos concessionários.
lação a este ponto, a decisão de adotar Cabe observar, no entanto, que as Além disso, podem existir receitas advindas da locação de es-
zonas tarifárias depende principalmente políticas tarifárias dependem da legis- paços comerciais em terminais e estações, por exemplo.
das políticas públicas de cada local e da lação local, das políticas públicas, dos Na elaboração do modelo financeiro e dos editais para licitação,
capacidade de Subsídio para que a tarifa objetivos relacionados a mobilidade ur- devem ser definidas as regras quanto à obtenção e uso destas recei-
seja acessível a todos usuários. bana e da capacidade de financiamento tas, especialmente no caso em que são obtidas pelos concessionários.
É importante destacar que em Lon- da tarifa por parte dos usuários e do po- Por um lado, devem ser definidos os locais e as especificações
dres e Frankfurt existe uma variedade der público na forma de subsídios. A re- de anúncios que são permitidos, por exemplo nos veículos. Por outro
de bilhetes temporais, sendo diários, se- comendação, neste caso, é desenvolver lado, deve ser definido se o operador deve considerar a apropriação
manais, mensais e anuais, com descon- a política tarifária buscando, da forma dessas receitas na sua proposta comercial com o objetivo de oferecer
tos importantes para os usuários. Ainda mais eficiente possível, atrair os usuá- uma Tarifa de remuneração inferior, ou se as receitas obtidas são com-
que os descontos impliquem, de forma rios para o transporte público coletivo, partilhadas, ficando uma parte como recompensa ao operador pela
geral, na necessidade de subsídios pú- visando melhorar a sustentabilidade e obtenção das receitas adicionais e outra parte com o poder público,
blicos, esse tipo de estratégia é útil para eficiência energética das cidades. para ser utilizada para redução da Tarifa pública ou investimentos
fidelização dos usuários e aumento da no sistema, conforme prevê a PNMU.
demanda do transporte público coletivo. No quadro a seguir, tem-se um exemplo de fontes de receitas
extra-tarifárias utilizadas em cidades brasileiras.

70 71
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

2.2.2.3 Subsídios
Receitas extra-tarifárias
No momento de definição da fonte de recursos para custeio dos ser-
Nos contratos de concessão de Belo Horizonte (2008), estão previstas diversas viços públicos contratados por meio da concessão, o poder público
formas de receitas alternativas, complementares e acessórias ou de projetos pode optar por manter as tarifas públicas em níveis mais baixos que
associados. Estas, devem ser contabilizadas separadamente. Entre os exemplos o valor da Tarifa de remuneração ou, baseado em políticas públicas,
especificados nos contratos*, constam os seguintes: oferecer descontos e gratuidades na Tarifa pública a grupos específi-
cos de usuários. Para cobrir a diferença, o poder público pode contar
I. Rendimentos financeiros derivados da venda antecipada de direitos de viagem;
com subsídios cruzados, intrassetoriais, intersetoriais provenientes
II. Rendimentos financeiros derivados da gestão de recursos
de outros grupos de usuários e principalmente orçamentários.
custodiados pelo agente de liquidação;
Durante a etapa de estudos prévios, o poder público deve cer-
III. Receitas originadas de convênios e da venda de produtos, dados ou serviços
tificar-se, como parte do planejamento do procedimento, do nível de
explorados por meio da infraestrutura e plataformas do SITBus;
Subsídio tarifário que estará ao seu dispor para garantir a remuneração
IV. Receitas oriundas da comercialização de espaços publicitários em mídia,
dos operadores e continuidade do oferecimento do serviço. Mesmo
eletrônica ou não, em ônibus, lojas, cartões, postos e equipamentos de
nos casos em que o poder público deseja cobrir a Tarifa de remunera-
vendas e demais instalações sob responsabilidade da concessionária;
ção integralmente com a Tarifa pública, pode haver desbalanceamentos
V. Receitas oriundas da exibição e distribuição de informações em sistemas
ao longo da concessão, caracterizados por aspectos de risco como
de áudio e vídeo, celulares, modens, dispositivos de comunicação, totens
variações da demanda, custos do sistema e valores de Tarifa pública
eletrônicos ou quaisquer outros mecanismos de transmissão ou recepção;
insuficientes estabelecidos pelo poder público, por exemplo.
VI. Receitas oriundas de parcerias com financeiras, operadoras de crédito, bancos,
Nesses casos, configura-se o déficit tarifário e, dentre as pos-
agentes financeiros, operadoras de telecomunicações e redes de varejo.
síveis formas de cobri-lo, encontram-se subsídios ou subvenções. A
Nos contratos de concessão de Brasília (2013), as receitas extra-tarifárias também PNMU define, em seu Art. 9º, parágrafo 5,
estão previstas em contrato, decorrentes da exploração publicitária, de qualquer
§ 5o  Caso o poder público opte pela adoção de Subsídio tarifário,
natureza, no interior ou na parte externa dos veículos das concessionárias, na forma
o déficit originado deverá ser coberto por receitas extra-tarifárias,
física ou eletrônica por meio de televisores ou similares, se e quando implantada, ao
receitas alternativas, subsídios orçamentários, subsídios cruzados
longo da concessão, serão rateadas da seguinte forma:
intrassetoriais e intersetoriais provenientes de outras categorias
I. 50% auferidas pela concessionária, como incentivo e de beneficiários dos serviços de transporte, dentre outras fontes,
II. 50% comporão a conta de compensação, sendo contabilizadas para instituídos pelo poder público delegante.
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
Por sua vez, o Art. 10º da mesma lei define:
concessão e a preservação da modicidade da Tarifa pública.
Parágrafo único.  Qualquer Subsídio tarifário ao custeio da opera-
ção do transporte público coletivo deverá ser definido em contrato,
com base em critérios transparentes e objetivos de produtividade
* Contratos de Concessão, Cláusula 12 – Das outras fontes de receitas
e eficiência, especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a

72 73
estruturação Do processo De concessão estuDos prévios à licitação » financiamento

periodicidade e o benefi ciário, conforme o estabelecido nos arts. É importante notar que, em países desenvolvidos, é comum
8o e 9o desta Lei. contar com subsídios públicos no sistema de transporte público co-
letivo. A European Metropolitan Transport Authorities (EMTA) publica
No quadro a seguir, tem-se alguns dos aspectos jurídicos a
anualmente um estudo relativo ao transporte público coletivo em
serem considerados na adoção de subsídios orçamentários para
cidades europeias. A Figura 9 apresenta um gráfico com o percentual
custeio do serviço contratado.
dos custos operacionais que são cobertos por subsídios públicos (eixo
vertical) e cobertos por receitas tarifárias (eixo horizontal).
Observa-se que a maior parte das cidades estudadas contam
com subsídios públicos que cobrem entre 40 e 60% dos custos ope-
Determinações relativas à utilização de subsídios no transporte público racionais. As receitas tarifárias cobrem, em geral, os 40 a 60% restan-
tes. No entanto, em alguns casos existem receitas extra-tarifárias e
Quando o Subsídio utilizado para custeio de uma concessão for proveniente do
subsídios privados (como por exemplos taxas de contribuição pagas
orçamento público (o que costuma ser a regra no Brasil), devem ser observadas
por empresas privadas), como é o caso de Paris.
as regras aplicáveis na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1694 (“Lei do Orçamento
O tamanho das esferas fornece uma visão relativa dos valores
Público”), que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e
que cada sistema analisado possuía em 2016 da razão entre custos
controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do
operacionais anuais e número de pessoas que residem na área con-
Distrito Federal, além da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (“Lei de
templada pelo sistema.
Responsabilidade Fiscal”).
As cores utilizadas refletem a porcentagem dos custos opera-
A Lei do Orçamento Público estabelece particularidades para as subvenções
cionais paga por meio de subsídios orçamentários. A maioria dos
(art. 12, §2º), para as transferências de capital (art. 12, §3º) e para contraprestações
sistemas analisados encontra-se na faixa de 40 a 60%, sendo que
pela aquisição serviços e bens pela entidade governamental que realiza o Subsídio
sistemas (I) abaixo de 40% receberam a cor amarela, (II) entre estes
(art. 12, 6º). Tendo em vista que as contraprestações são aplicáveis aos subsídios
limites receberam a cor verde e (III) acima de 60% receberam a cor
utilizados em regime de preço do serviço, resta claro que os subsídios mencionados
laranja, como é o caso de Praga.
na PNMU não possuem tal natureza.
No que toca às subvenções, o art. 19 da Lei de Orçamento Público obriga que a fiGura 9 Cobertura de gastos operacionais do transporte público coletivo urbano na Europa
sua realização a empresas lucrativas, tal qual as concessionárias em contratos de

COBERTURA POR SUBSÍDIOS ORÇAMENTÁRIOS (%)


concessão e parcerias público-privadas regidas pela Lei Federal de PPP (“PPP”), seja
precedida de autorização em lei especial, nos termos em que transcrevemos:

• Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a
empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão
tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

Além da necessidade de lei específica que autorize a realização de subvenção


social, a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê em seu art. 26 que a subvenção deverá
“atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar
prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais”.

COBERTURA POR RECEITA TARIFÁRIA (%)

fonte: aDaptaDo De european metropolitan transport authorities – emta barometer 2016

74 75
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

Normas jurídicas como a Lei Federal das Concessões e a Lei


2.2.3 Elaboração do Projeto Básico Federal das Licitações destacam a importância do projeto básico. No
entanto, com relação a sistemas de transporte público coletivo, não
No contexto do transporte público coletivo, denomina-se projeto
há definição jurídica oficial e universal quanto ao seu exato conteúdo.
básico o conjunto inicial de estudos técnicos que embasam e definem
Enquanto os temas listados acima são os geralmente encontrados,
as características do sistema que será objeto da concessão.
o poder público pode incluir mais ou menos temas quando da rea-
Tradicionalmente utilizado em projetos de construção civil e
lização de projeto básico para concessão de um dado sistema. De
infraestrutura – correspondendo ao projeto cujo nível de detalha-
modo geral, cabe ao corpo técnico do poder público, ou à equipe
mento situa-se entre o anteprojeto e o projeto executivo - o termo
de consultoria técnica contratada, o planejamento e delineamento
projeto básico passou a ser utilizado também para a especificação de
exato do escopo do projeto básico, de modo a caracterizar comple-
serviços de transporte público em parte por meio da Lei Federal de
tamente o sistema.
Licitações, que o lista como um dos elementos necessários à realiza-
Por um lado, a elaboração do projeto básico permite que o po-
ção de licitações e que deve ser disponibilizado como anexo do edital.
der público faça um planejamento do sistema de transporte público
A Lei Federal de Licitações traz a definição de projeto básico
coletivo considerando as diretrizes mobilidade urbana e de políticas
em seu art. 6º:
públicas locais. Esse projeto geralmente inclui uma modelagem fi-
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se: nanceira, que permite avaliar como será o financiamento do serviço,
considerando as potenciais receitas tarifárias e a necessidade de
(...) outros recursos para cobrir os custos de operação, dadas as carac-
terísticas do sistema.
IX. Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, Por outro lado, o projeto básico contém as informações ne-
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou servi- cessárias para que os participantes das licitações possam elaborar
ço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado suas propostas. Neste sentido, suas informações geralmente são
com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que fornecidas como anexos do edital de licitação.
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do im- A elaboração do Projeto Básico pode ser considerada também
pacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação como uma atividade da Fase interna do processo licitatório. No en-
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução tanto, considerando o seu foco no planejamento dos transportes
como um todo, neste caderno ela é apresentada separadamente.
Assim, esse capítulo contém discussões sobre os principais com-
ponentes do projeto básico de sistemas de transporte público coletivo:
2.2.3.1 Caracterização socioeconômica e do sistema de
• Caracterização socioeconômica e do sistema de transporte transporte coletivo
público coletivo;
• Definição de lotes; A caracterização socioeconômica tem por objetivo compreender
• Plano operacional; como é a população na área de estudo e como está distribuída. Uma
• Especificação da frota, garagem e dos sistemas de ferramenta importante nessa etapa é a pesquisa de Origem e Desti-
bilhetagem e monitoramento; no, que fornece subsídios importantes sobre as condições de renda,

76 77
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

habitação, perfil de deslocamentos, distâncias viajadas, motivos de das metas, a segmentação da rede é também uma boa prática a ser
viagens etc dentro da área de estudo. utilizada no processo licitatório, durante a definição dos objetos a
A determinação dessa dinâmica tem por objetivo subsidiar as serem concedidos.
políticas públicas de mobilidade de modo a atender a população de
maneira eficiente e otimizada. Figura 10 Definição de bacias/setores/lotes
A caracterização do sistema de transporte coletivo, por sua vez, objeto de outorga bacias / setores / lotes
visa retratar o sistema existente na área de estudo e compreender com diversas linhas
como a população e sua dinâmica de deslocamentos (como citado (itens) cada uma
anteriormente) se enquadram nesse sistema.
divisão espacial
De posse desse cenário, finalmente o gestor pode partir para
as definições do sistema para o atendimento das necessidades e
satisfação das políticas públicas definidas pela administração.

Fonte: Elaboração própria

Exemplo de aplicação
Assim, durante o planejamento do processo licitatório, o órgão
Durante a caracterização socioeconômica, identificou-se um bairro cuja população é
gestor deve estudar o perfil e as particularidades da área (ou tota-
composta de famílias de renda baixa e com deslocamentos diários para o centro da
lidade da rede) cujos serviços de transporte público coletivo serão
cidade por motivo de trabalho, predominantemente. Paralelamente, identificou-se
concedidos à iniciativa privada e, visando aspectos como a promoção
que a oferta de transporte coletivo à região sofre a pressão da demanda, devido à
de competitividade à licitação, economia de escala e melhor proposta
sua baixa frequência.
para o poder público e usuários, propor uma adequada segmentação
O administrador, apoiado por essas informações, pode então definir uma rede
e definição de objetos das concessões.2
mais frequente para atendimento de tal local de modo a prover à população um
A segmentação pode ocorrer em:
transporte com a frequência adequada e a um custo compatível com a faixa de
renda identificada. • Bacias, áreas ou lotes
·· Trata-se do método mais adequado para a outorga
de serviços que exijam uma escala maior de demanda
e recursos, o que é compatível com a concessão dos
2.2.3.2 Definição de lotes serviços de transporte público urbano;
·· Na prática, ocorre a concessão de um conjunto de linhas
É comum que a regulação municipal organize o sistema de trans- para um mesmo e único licitante, individual ou em
porte público coletivo em áreas (ou bacias, setores ou, ainda, lotes), consórcio, e torna mais simples a criação e extinção de
que correspondem a uma divisão espacial do território do municí- linhas dentro das bacias, por exemplo;
pio servida por uma parte da rede de transporte público coletivo.
• Itens ou linhas
Além de ser uma prática que pode facilitar a gestão do sistema de
·· Tendo em vista a estrutura necessária ao órgão gestor
transporte público coletivo como um todo e o acompanhamento
para a gestão e monitoramento de cada concessão, a

2 Uma mesma licitação leva à assinatura de mais de um contrato,


tendo, cada um, um lote específico como objeto.

78 79
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

divisão por itens/linhas é em geral aplicável a linhas e


corredores de grandes volumes de demanda ou com
elementos específicos que justifiquem uma concessão Divisão de bacias em São Paulo e Belo Horizonte
distinta do restante da área em que ele se insere;
No sistema de ônibus do Município de de ônibus do município de São Paulo, ge-
• Combinação de bacias/áreas/lotes e itens/linhas; São Paulo, os serviços são operados por renciado pela SPTrans.
8 consórcios concessionários (subsistema O sistema de ônibus municipal foi
A técnica de particionamento do sistema em múltiplos objetos
estrutural) e 10 cooperativas permissioná- licitado pela Prefeitura Municipal de
de concessão encontra fundamento no art. 23, §1º da Lei Federal de
rias (subsistema local), que possuem áreas Belo Horizonte em 2008. Esse sistema,
Licitações, que, frente a objetos complexos, divisíveis ou distintos
de atuações definidas por 8 bacias de segundo o relatório dos Dados Geren-
admite, via de regra, a realização de licitação que resulte na adjudi-
transporte público. Em cada bacia, existe ciais do Sistema de Transporte Público
cação por itens ou lotes:
um consórcio concessionário que presta por Ônibus do município (BHTRANS), de
§1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração os serviços de distância mais longa com outubro de 2017 *, conta com um total
serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem ônibus maiores, e uma ou mais cooperati- de 40 empresas, organizadas em 4 con-
técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à vas permissionárias, que operam com ôni- sórcios, que operam 343 linhas. Cada
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos bus menores servindo os deslocamentos consórcio é responsável pela operação
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da locais ou alimentando outras linhas de de uma rede de serviços, concentrados
competitividade sem perda da economia de escala. ônibus e de Metrô. A Figura 11 apresenta o em 4 regiões distintas, conforme ilus-
mapa das bacias da concessão do sistema trado a seguir.
Desse modo, o poder público deve, durante o planejamento
do processo licitatório, realizar estudos acerca da melhor forma de Figura 11 Bacias do transporte por Figura 12 Regiões da rede de transporte
ônibus do município de São Paulo público coletivo de Belo Horizonte
divisão em lotes da rede de transporte público coletivo cujos ser-
viços serão concedidos. Em relação à viabilidade citada no artigo,
entende-se que a licitação por itens ou lotes não pode elevar o preço
global da licitação, de modo a preservar a economia de escala e a
operacionalidade do sistema.
Se verificada a viabilidade econômica e técnica da divisão do
objeto em itens ou lotes, o poder público poderá adotá-la, mediante
justificativa, e deverá caracterizar os diferentes objetos de licitação,
sejam eles lotes/bacias/áreas ou itens/linhas, em um dos anexos do
edital. Desse modo, torna-se possível a participação de mais interes-
sados no procedimento de licitação, favorecendo assim a competiti-
vidade e possivelmente a obtenção de melhores propostas.
No quadro a seguir, encontram-se como exemplo as formas
de divisão utilizadas por São Paulo e Belo Horizonte.
Fonte: SPTrans Fonte: Edital de licitação de Belo Horizonte (2008)

* BHTRANS, Dados Gerenciais do Sistema de Transporte Público por Ônibus do


município em outubro de 2017. Disponível em: http://www.bhtrans.pbh.gov.br/portal/
page/portal/portalpublicodl/Temas/Onibus/gestao-transporte-onibus-2013/Dados%20
Gerenciais%20do%20Sistema%20de%20Transporte%20P%C3%BAblico%20por%20
%C3%94nibus%20do%20Munic%C3%ADpio%20de%20BH.pdf. Acesso em 13/13/2017.

80 81
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

2.2.3.4 Especificação da frota, garagem e sistemas de


2.2.3.3 Plano operacional
bilhetagem e monitoramento
O plano operacional consiste no planejamento e dimensionamento
Caracteriza-se como parte essencial da especificação do serviço a ser
dos serviços de transporte público coletivo. Na elaboração do Pro-
concedido a definição de padrões e critérios de qualidade a serem
jeto Básico, o plano operacional corresponde ao dimensionamento
adotados para ativos operacionais como a frota, garagem e sistemas
relativo a cada lote que será concedido. O plano operacional define,
eletrônicos. A especificação deve englobar o maior número possível
para cada linha do lote:
de determinações para que não haja eventuais divergências em rela-
• Itinerário; ção aos padrões buscados pelo órgão gestor e os ativos adquiridos
• Demanda; pela concessionária. Neste sentido, a minimização ou ausência de
• Extensão da linha; lacunas confere maior aplicabilidade e eficiência na gestão contratual.
• Frequência ou número de viagens (por período e por dia); Além disso, o planejamento e especificação desses itens é im-
• Frota. portante por dois outros motivos:

Esse plano deve estar alinhado com o planejamento do sistema • Possibilitar às empresas privadas participantes do processo
de transporte público coletivo como um todo e ser orientado pelas licitatório maior confiabilidade na estimativa de investimentos
diretrizes da mobilidade urbana do município ou região em que está a serem feitos por ela nessas áreas, dando a elas maior
inserido. Nesse sentido, esse dimensionamento deve tomar como propriedade na elaboração de suas propostas comerciais;
base os resultados oriundos do planejamento, tais como a rede de • Estabelecimento com maior precisão dos gastos
serviços, demandas e regras tarifárias, para então definir as frequên- do operador e consequentemente de sua Tarifa de
cias e as frotas de cada linha conforme as metas do sistema. Essas remuneração, tendo em vista que os investimentos sob
metas podem incluir, por exemplo, uma taxa de ocupação máxima responsabilidade da concessionária serão, durante o
dos veículos e/ou uma frequência mínima para cada tipo de serviço. período do contrato, remunerados pelo poder público por
Os itinerários e frequências dos serviços são fatores centrais meio da Tarifa de remuneração.
para torná-lo atrativo. Nesse sentido, além de garantir que as metas
O foco e objetivos de especificações de cada tipo de ativo varia
de atendimento e cobertura do planejamento sejam atingidas, é ne-
um pouco conforme sua natureza e aplicação. No caso de sistemas
cessário dimensionar a operação para garantir que os níveis de con-
ITS (Sistemas Inteligentes de Transporte, em inglês), caso aplicável,
forto, regularidade e confiabilidade, por exemplo, sejam adequados.
o edital deve prever todos os equipamentos a serem instalados nos
No entanto, é importante destacar que o dimensionamento
ônibus e centro de controle para monitoramento tecnológico da ope-
dos serviços deve considerar também as questões relacionadas com
ração, especialmente por sistema de posicionamento global (GPS) e
o custo da operação. Por exemplo, ao aumentar a frequência dos
bilhetagem automática, bem como funcionalidades de cada equipa-
serviços, é importante verificar se as receitas (tarifárias, extra-tarifá-
mento e a configuração do fluxo de informações coletadas por eles
rias e subsídios) são suficientes para cobrir o aumento dos custos.
para o órgão gestor. Seu foco reside principalmente no aumento de
eficiência do monitoramento dos serviços.

82 83
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Modelagem financeira

Em relação às garagens e pátios, o contrato costuma determinar:

• Caso haja a necessidade de construção, reforma ou


2.2.4 Modelagem financeira
expansão da garagem, o operador deve contar com terreno
Nesta atividade, é desenvolvido um modelo que serve como ferra-
disponível e implementar a infraestrutura de garagem de
menta para que o poder público avalie os potenciais custos para a
acordo com os parâmetros especificados;
provisão dos serviços de transporte público coletivo.
• Caso as garagens a serem utilizadas já existam, o preço de
De forma geral, o modelo utiliza como dados de entrada infor-
aluguel das garagens e demais condições de uso;
mações do projeto básico como, por exemplo, investimentos neces-
As cláusulas ligadas a garagens, deste modo, estão associadas sários, estimativa de custos operacionais e projeções de demanda ao
à preservação dos aspectos operacionais da operação, de modo a longo do período de concessão. Em seguida, obtém-se projeções da
garantir que a infraestrutura ofereça plenas condições ao arma- demonstração de resultados do exercício e fluxo de caixa relativos à
zenamento dos veículos e que estes realizem suas partidas nos operação, além da Tarifa de remuneração a ser paga e outros aspectos
horários estabelecidos. associados ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Por fim, a especificação da frota liga-se de modo mais direto A modelagem financeira permite que o poder público:
ao nível de serviço desejado e à percepção da população em relação
• Estime os potenciais custos de operação;
ao conforto do sistema. O órgão gestor deve definir no contrato a
• Analise o impacto de mudanças nas especificações da
configuração física dos ônibus para atender às particularidades do
frota e dos serviços nos custos dos serviços para, assim,
objeto concedido, requisitando veículos de piso alto para uso em
refinar as especificações que serão incluídas no edital;
linhas que possuam estações elevadas, por exemplo.
• Estime os valores de receitas tarifárias,
Além disso, também devem ser preestabelecidos aspectos
receitas extra-tarifárias e subsídios para cobrir
como limites de idade média e máxima aceitáveis e funcionalidade
os custos estimados de operação;
de subsistemas do veículo como ar condicionado e sinalização inter-
• Defina um valor limite para a Tarifa de
na, relacionados de modo direto ao conforto do usuário. Dentre os
remuneração, por exemplo, no caso em que
aspectos que podem ser estabelecidos pelo órgão gestor no contrato,
haja uma concorrência por menor tarifa.
tem-se, por exemplo:
Além disto, o modelo financeiro desenvolvido pode ser utilizado
• Tipo de piso (alto ou baixo);
como base para que os participantes do processo licitatório elaborem
• Número e posições das portas;
suas propostas comerciais. É frequente solicitar que o proponente
• Capacidade do veículo;
apresente o fluxo de caixa considerado em sua proposta, como forma
• Posição do motor (dianteiro ou traseiro);
a justificar o valor de remuneração proposto.
• Número de assentos;
Durante a modelagem financeira, pode-se validar premissas e
• Tipo de tecnologia de combustível;
configurações determinadas para o plano de negócios e arranjo geral
da concessão. Ao serem inseridas no modelo, este pode calcular re-
sultados como uma estimativa da Tarifa de remuneração, por exemplo.
Assim, pode-se testar diferentes arranjos da concessão um a
um e comparar seus resultados, juntamente a fatores qualitativos

84 85
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos

como a alocação de riscos e atendimento às metas de transporte Por meio da modelagem financeira, pode-se calcular os fluxos
público coletivo, para encontrar o arranjo que concilie da melhor de remuneração necessários para cada um dos possíveis prazos da
forma possível o atendimento aos interesses do poder público e concessão. Desse modo, pode-se unir o planejamento estratégico,
população a redução de custos do serviço. associado a aspectos qualitativos de alocação de riscos, gestão da
Dentre essas premissas de arranjo e plano de negócios, uma das concessão e arranjo contratual, ao planejamento financeiro, com
principais é o prazo da concessão. De modo geral, pode-se dizer que: o cálculo de uma estimativa de quanto cada alternativa custará ao
orçamento público e à população, de modo a otimizar o uso de re-
• Prazos curtos
cursos e a obter maior assertividade no planejamento da concessão.
·· Aumentam o poder de barganha do órgão gestor durante
a gestão da concessão e favorecem a competitividade no
setor, já que haverá um número elevado de processos
2.2.5 Alocação de responsabilidades
licitatórios e, portanto, de oportunidades para a obtenção
e riscos
do direito de prestação dos serviços;
Um dos aspectos que contribuem para a clareza e transparência de
·· Por outro lado, o órgão gestor possui um período menor
concessões é a correta definição dos direitos e deveres de cada uma
para remunerar os operadores pelos investimentos
das partes a serem considerados durante a gestão contratual. Este
realizados, como aquisição de frota e reformas de
processo consiste na alocação de responsabilidades, diretamente
garagens. Isto faz com que a Tarifa de remuneração paga
relacionada à especificação dos serviços e seu nível de qualidade,
em cada período seja maior do que na situação em que o
bem como à remuneração exigida pelos operadores.
prazo é mais longo;
Uma vez estabelecidos os critérios de remuneração pela pres-
·· Além disso, o aumento da frequência de realização de
tação dos serviços, os parâmetros de qualidade e de nível de serviço
licitações pode ampliar os custos do poder público;
desejado e as responsabilidades do órgão gestor e operadores, está
• Prazos longos
garantido o equilíbrio econômico-financeiro na concessão enquanto
·· Apresentam maior atratividade para os operadores, que
as definições iniciais forem mantidas. Ao longo do prazo contratual,
em geral sentem-se mais confortáveis quanto à realização
no entanto, podem ocorrer eventos que influenciem a relação entre
de investimentos de grande porte;
as partes envolvidas no contrato, em geral com implicações econô-
·· Há uma possível redução da tarifa técnica devida
mico-financeiras, o que consiste em risco da concessão.
principalmente à ampla extensão do prazo para
Assim, deve-se definir no edital quais desses eventos de risco
remuneração dos investimentos realizados pelos
motivam a realização de reajuste ou revisão da Tarifa de remunera-
operadores;
ção e quais devem ser assumidos pela parte contratual correspon-
·· Operadores possuem maior poder de barganha, o que
dente, sem direito a correções do fluxo de pagamentos. Na Tabela 10,
pode levar a dificuldades no diálogo entre as partes
tem-se um exemplo de alguns dos principais tipos de riscos a serem
contratuais e em eventuais ajustes do contrato;
considerados na modelagem jurídica e arranjo geral da concessão.
• Prazos médios
·· Combinam, em menor escala, as vantagens e
desvantagens dos outros dois tipos;

86 87
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos

Tabela 10 Exemplos de fatores de risco e suas possíveis causas De modo geral, o retorno exigido por empresas é proporcional
Fator de risco Exemplos de causas ao risco que elas correm. No âmbito da concessão de transporte
Demanda Erros de projeção da demanda nos público coletivo, quanto maior a quantidade de riscos alocados na
estudos do poder concedente concessionária, maior será a rentabilidade exigida, embutida na pro-
Variação do poder de compra da população, posta econômica enviada durante o processo licitatório.
renda e demais aspectos macroeconômicos
A isenção de cada tipo de risco por parte do poder público, des-
Competição modal
se modo, em geral leva a maiores valores de Tarifa de remuneração.
Interferência do poder público, como Cabe ao órgão gestor, portanto, o estudo dos riscos envolvidos na
decisões de política tarifária
concessão para a obtenção de um arranjo de eficiência econômico-
Oferta Variação da frota necessária devido
ao aumento da demanda -financeira, de modo a preservar os recursos públicos e princípio da
Variação da frota necessária devido a modicidade tarifária.
excessivos eventos de defeito e reparos Desse modo, recomenda-se a alocação objetiva dos riscos entre
Erros de projeção da quilometragem percorrida as partes para alavancar a atratividade financeira do projeto sem
nos estudos do poder concedente prejudicar a adequada prestação do serviço. Os riscos da atividade
Custos operacionais Responsabilidade civil, administrativa e criminal empresarial não impedem que o poder concedente assuma riscos
penal por danos ambientais e a terceiros
relativos à demanda dos serviços e a eventos de ordem política,
Variação nos preços de equipamentos
tecnológicos a serem implementados
mesmo no âmbito das concessões comuns.

Necessidade de recompra de equipamentos


A alocação de riscos é especificada no contrato por meio da
por danificação, roubo e outros Matriz de riscos. Trata-se de um instrumento onde são mapeados
Greves e paralisações Falta de diálogo entre a empresa e inseridos os principais riscos envolvidos na concessão para, em
operadora e seus funcionários seguida, se definir qual das partes do contrato (poder concedente
Busca por melhores condições de trabalho ou concessionária) está sujeita a cada um dos riscos considerados.
Financeiros Variações no custo de capital da empresa Devido à maior clareza proporcionada pela Matriz de riscos em
Variações das taxas de câmbio relação à modelagem jurídica e direitos e deveres de cada ator, esta
Variações da inflação não refletidas na facilita os processos de reequilíbrio econômico-financeiro da conces-
fórmula de cálculo do Reajuste tarifário são e contribui para maior eficiência na gestão contratual.
Fatos da administra- Alterações unilaterais no contrato No quadro a seguir, encontra-se, como exemplo de matriz de
ção e do príncipe
Alteração da estrutura tributária alocação de riscos, a matriz utilizada em uma concessão de trans-
Fonte: Elaboração própria a partir de exemplos de matrizes formuladas em editais nacionais porte público coletivo do município de São José – SC.

88 89
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos

Matriz de riscos de São José

Em 2015, a Prefeitura Municipal de São José, município localizado na Região conforme indicada na Tabela 11. Caso ocorram em algum momento durante o
Metropolitana de Florianópolis, em Santa Catarina, publicou edital de concor- prazo do contrato, os tipos de eventos alocados no poder público motivam a
rência relativo à concessão da prestação de serviços de transporte público realização do processo de Revisão tarifária. Por sua vez, eventos alocados na
coletivo. Um dos editais publicados junto ao edital refere-se à matriz de risco concessionária não o motivam, sendo que para mitigá-los, a concessionária
formulada para a orientação da alocação de riscos entre as partes contratuais, deve contar com mecanismos de controle da operação.

Tabela 11 Matriz de riscos do edital de São José

Risco Tipo de Risco Definição Alocação Impacto Mitigação


Demanda Erro de projeção Redução/aumento da demanda projetada Público/Privado Alto Realização de estudos embasados em informações
nos estudos do Poder Concedente atuais e fidedignas. Projeção de demanda baseada
em índices confiáveis e conservadores

Ambiente Redução/aumento inesperada da demanda Público/Privado Médio/Alto Incentivos tarifários e outros para estimular a
Macroeconômico causada pelo desempenho da economia demanda. Cláusula contratual prevendo reequilíbrio
pelo excesso/redução da demanda

Desvio de modal Redução da demanda permanente por desvio Público Médio Implantação pela concessionária de mecanismos
para novo modal concorrente (trem teleférico) que visem o aumento da competitividade

Interferência do Redução/aumento da quilometragem Público Baixo Reequilíbrio


Poder Concedente projetada nos estudos do Poder Concedente

Quilometragem rodada Erro de projeção Redução/aumento da quilometragem Público Baixo Reequilíbrio


projetada nos estudos do Poder Concedente

Variação da frota Ambiente Redução/aumento inesperado da frota Público/Privado Médio Reequilíbrio


Macroeconômico causada pelo aumento/redução da demanda

Greves ou paralisações Econômico Greves ou paralisações promovidas Privado Médio Implantação pela concessionária de
dos empregados pelos empregados da concessionária mecanismo que visem o entendimento

Custos operacionais Tecnologia Tecnologia empregada nos Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
serviços da concessão

Responsabilidade Responsabilidade civil, administrativa e Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
criminal penal por danos ambientais e a
terceiros decorrentes da operação das linhas

Perecimento Perecimento, destruição, roubo, furto Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
ou perda de bens da Permissão

Financeiros Capital Aumento do custo de capital Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle

Taxas de câmbio Variação das taxas de câmbio Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle

Inflação Inflação superior ou inferior ao índice Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
utilizado para reajusta da tarifa

Fatos da Administração Contrato Alteração unilateral do contrato Público Baixo Reequilíbrio


e do Príncipe
Tributos Criação, alteração ou extinção de quaisquer Público Baixo Reequilíbrio
tributos ou encargos legais após a
apresentação da proposta, exceto IR
Fonte: Edital de licitação de transporte público coletivo de São José (2015)

90 91
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Licenças ambientais

2.2.6 Licenças ambientais Tabela 12 Tipos de licença do Sistema trifásico de licenciamento ambiental

Tipo de licença Característica Prazo (aprox.)

A utilização do transporte público coletivo possui maior eficiência Licença prévia Concedida na fase preliminar do 12 (doze) meses, caso haja
energética do que o transporte privado individual (automóveis), pois planejamento do empreendimento ou a necessidade de EIA/RIMA
atividade, aprovando a sua localização e e/ou audiência pública;
é capaz de transportar um dado número de pessoas com menor concepção, atestando a viabilidade ambiental
consumo de combustível, utilização da malha viária e emissão de e estabelecendo os requisitos básicos e 6 (seis) meses, nas
condicionantes a serem atendidos nas demais hipóteses;
poluentes. No entanto, ainda sim trata-se de uma atividade potencial-
próximas fases de sua implementação.
mente causadora de degradação ao meio ambiente. Nesse sentido,
pode ser necessário o licenciamento ambiental de alguns dos objetos Licença de Autoriza a instalação do empreendimento ou 6 (seis) meses
instalação atividade de acordo com as especificações
da outorga, tais como as garagens, por exemplo. constantes dos planos, programas e
A Lei Federal n° 6.938/1981 (“Lei da Política Nacional do Meio projetos aprovados, incluindo as medidas
Ambiente”), alterada pela Lei Complementar n° 140, de 08 de dezem- de controle ambiental e condicionantes, da
qual constituem motivo determinante.
bro de 2011 (“Lei Complementar 140/2011”), dispõe que a constru-
ção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e Licença de Autoriza a operação da atividade ou 6 (seis) meses
operação empreendimento, após a verificação do
atividades utilizadores de recursos naturais, efetiva ou potencialmen-
efetivo cumprimento do que consta das
te poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação licenças anteriores, com as medidas de
ambiental, dependem de prévio licenciamento do órgão ambiental controle ambiental e condicionantes
determinadas para operação.
competente, o qual estabelecerá as condições, restrições e medidas
de fiscalização do empreendimento. Fonte: Elaboração própria

Nesse contexto, o processo de licenciamento regulado na Re-


solução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (“CONAMA”) n°
São exemplos de estudos ambientais que poderão ser solicita-
237/1997 e na Lei Complementar n° 140/2011 determina um sistema
dos pelo órgão ambiental competente, a depender da análise prévia
trifásico, no qual a emissão de uma licença condiciona a emissão
do impacto provocado pelo empreendimento:
das seguintes. O sistema trifásico de licenciamento ambiental tem
sua estrutura representada na Figura 13 e principais características • Estudo de Viabilidade Ambiental (“EVA”);
indicadas na Tabela 12. • Relatório Ambiental Preliminar (“RAP”);
• Estudo Ambiental Simplificado (“EAS”);
Figura 13 Processo de licenciamento ambiental
• Avaliação Socioambiental (“ASA”);
Sistema trifásico • Relatório Ambiental Simplificado (“RAS”);
• Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de
Fase 1 Fase 2 Fase 3
Impacto ao Meio Ambiente (“EIA/RIMA”);
• A depender do disposto no plano diretor de determinado
município, pode existir também o Estudo de Impacto de
Licença Licença de Licença de Vizinhança (“EIV”);
prévia instalação operação

Fonte: Elaboração própria

92 93
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Licenças ambientais

A Resolução CONAMA n° 237/1997 define que os prazos para


análise dos procedimentos de licenciamento ambiental poderão ser
diferenciados de acordo com cada categoria de licença ambiental e Obtenção de licenças ambientais em São Paulo
estudo necessário. Contudo, estabelece, como regra geral, o limite
No Município de São Paulo, o Conselho da LP do Programa e a LI de cada corre-
máximo de 6 (seis) meses, a contar do protocolo do requerimento
Municipal do Desenvolvimento Susten- dor. Nesse momento, deverá ser apre-
de cada modalidade de licença ambiental até seu deferimento ou
tável (“CADES”), aprovou o EIA/RIMA do sentado junto ao CADES e submetido a
indeferimento pelo órgão ambiental. Nos casos em que a legislação
“Programa de Corredores de Ônibus e audiência pública, Estudo de Avaliação
determinar a elaboração de EIA/RIMA e/ou realização de audiência
Terminais de Integração”. Ambiental de cada corredor de ônibus,
pública, o prazo máximo de análise é estendido para 12 (doze) meses.
No processo de licenciamento am- juntamente com o projeto básico con-
A contagem desses prazos fica suspensa durante a elaboração
biental de referido empreendimento, por solidado. No termo de referência para o
dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclare-
se tratar de um Programa com diversos Estudo de Avaliação Ambiental de cada
cimentos pelo empreendedor. Além disso, os pedidos de esclareci-
projetos a ele atrelados, o órgão ambien- corredor, foram definidos itens básicos
mentos e complementações deverão ser respondidos em 4 (quatro)
tal considerou necessária a criação de um necessários à avaliação dos impactos de-
meses, a contar do recebimento de notificação do órgão ambiental.
momento intermediário entre a emissão correntes da sua instalação, dentre eles:
Esse prazo poderá ser prorrogado pelo órgão ambiental, desde que
justificado pela concessionária. I. Caracterização do projeto, onde constem dimensões das faixas,
Considerando a ausência de regulamentação específica relativa ao área de canteiros de obra, bota fora e empréstimo e seu manejo,
licenciamento ambiental que deverá subsidiar o processo licitatório operação de garagens, desvios/sinalizações de trânsito, conflitos
de concessões, deve-se observar as exigências que vêm sendo im- entre o tráfego em geral, problemas de estacionamento;
postas por órgãos licenciadores estaduais e municipais no âmbito II. Integração com os Programas e Projetos Colocalizados;
de licenciamento ambiental de projetos ligados à infraestrutura de III. Implementação do Plano de Ação Ambiental proposto no Programa;
mobilidade urbana. IV. Estudo de alternativas tecnológicas e locacionais, apresentando
No quadro a seguir, tem-se o estudo da obtenção de licenças mapeamento das Áreas de Influência Direta (“AID”) e Diretamente Afetadas
ambientais em São Paulo. (“ADA”), caracterização do uso e ocupação do solo para a ADA;
V. Aspectos de drenagem, de qualidade do ar e nível de
ruído, bióticos, urbanos, socioeconômicos;
VI. Identificação e avaliação dos impactos ambientais;
VII. Implementação do Plano Ação Ambiental para o projeto.

Como regra, os estudos ambientais da concessionária, cabendo ao Poder


e a LP integram o edital ou ao menos Público a obtenção, previamente à pu-
ficam à disposição dos licitantes. Tam- blicação do edital, da LP, a qual, como
bém como regra, em matéria de conces- dito acima, é o mínimo necessário para
sões, precedidas ou não de obra pública, promover um processo licitatório.
a LI e a LO correm por responsabilidade

94 95
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

2.3
• Celeridade;
• Competição.

Para fins didáticos, pode-se dividir o processo licitatório em


Processo licitatório duas grandes fases:

• Fase interna, em que se realiza o planejamento e todas as


providências necessárias para a publicação do edital de
licitação; e
• Fase interna, que se inicia com a publicação do processo
O processo licitatório pode ser definido como o procedimento admi- aos interessados por meio do edital e tem seu cabo com a
nistrativo em que o poder público, com interesse na delegação de um seleção da proposta mais vantajosa e posterior adjudicação
bem ou da operação de um serviço público à iniciativa privada, realiza do objeto e homologação do resultado.
estudos para orientação da concepção do objeto a ser concedido,
Nos itens a seguir, prossegue-se com a discussão do processo
estabelece diretrizes e regulamentação específicas para contratação
licitatório em dois itens, que versarão respectivamente sobre as fases
e gestão, convoca empresas interessadas a realizarem propostas e
interna e externa.
as julga adequadamente conforme critérios pré-estabelecidos.
Licitações são definidas pela Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho
de 1993 (“Lei Federal de Licitações”) e, conforme visto no Capítulo 1,
2.3.1 Fase interna
devem ser realizadas previamente à concessão de serviços de trans-
A Fase interna de um processo licitatório corresponde ao momen-
porte público coletivo.
to de planejamento do procedimento e compreende o conjunto de
Sua realização possui os objetivos de minimizar riscos, encon-
processos que ocorrem desde a elaboração de estudos prévios até a
trar a técnica de seleção mais isonômica e que resulta na seleção
publicação do edital para convocação de empresas privadas do setor
da proposta mais vantajosa para a administração e para os usuários
interessadas na realização do serviço a ser concedido. Os processos
dos serviços.
que a compõem, em geral, relacionam-se aos seguintes objetivos:
Segundo o TCU (Tribunal de Contas da União), o processo lici-
tatório deve ser norteado pelos seguintes princípios básicos1: • Identificação de necessidades;
• Planejamento do processo licitatório;
• Legalidade;
• Adoção de providências para a publicação do instrumento
• Isonomia;
convocatório;
• Impessoalidade;
• Moralidade e Probidade administrativa; Na Figura 14, tem-se um esquema que ilustra, em uma linha
• Publicidade; temporal esquemática, alguns dos principais processos desenvolvidos
• Vinculação ao instrumento convocatório; ao longo da Fase interna.
• Julgamento objetivo;
1 Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos – Orientações e
Jurisprudência do TCU. Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/
Juris/Docs/LIC_CONTR/2057620.PDF. Acesso em 03 Jul 2018.

96 97
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

Figura 14 Esquematização da Fase interna Público), os quais podem acarretar na instabilidade ou


Procedimento mesmo anulação do modelo de contratação;
Contratação de manifestação • Incapacidade de o poder concedente exercer fiscalização
de terceiros de interesse
efetiva e exigir o cumprimento das metas de qualidade e
desempenho da concessionária;

Deve-se ressaltar que, ao contrário da prestação de outros ti-


Publicação
Definição das pos de serviços públicos, a realização de concessões de transporte
da minuta do
condições
Elaboração do
básicas da Elaboração
instrumento público coletivo não requer prévia autorização legal por meio de lei.
programa de convocatório
contratação da do edital Isto porque a previsão expressa a esse respeito na Constituição Fe-
necessidades e minuta do
modalidade deral (art. 30, V) e na PNMU afasta a necessidade de lei autorizativa
contra de
de licitação
concessão específica, de acordo com o art. 2º da Lei nº 9.074/1995:

Art. 2º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos


Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de con-
cessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e
fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de sanea-
Publicação
Análise dos Realização da versão mento básico e limpeza urbana e nos já referidos na Constituição
Realização
pressuposto dos atos final do Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito
da audiência
legais para prévios para instrumento
pública Federal e Municípios, observado, em qualquer caso, os termos da
a licitação a licitação convocatório
e seus anexos Lei no 8.987, de 1995.

No entanto, verifica-se em alguns municípios a prática de ela-


boração de lei ou decreto municipal que regule as concessões de
Fonte: Elaboração própria transporte público em geral, para maior clareza nas delegações ao
setor privado. Nesse caso, este tipo de lei ou decreto não possui o
A etapa da Fase interna é importante para garantir o sucesso do objetivo de autorizar a outorga do serviço ao setor privado (isso,
processo licitatório, de modo que o procedimento escolhido selecione como mencionado, já está autorizado), mas sim para disciplinar o
a proposta mais vantajosa, tanto em termos de qualidade quanto sistema de transporte coletivo como um todo, dando destaque a suas
de custo, para a Administração e o usuário dos serviços licitados e atribuições e necessidades diante das inúmeras outras necessidades
reflita os objetivos consagrados no art. 3º da Lei Federal de Licitações. de uma cidade.
Quando não há uma boa análise acerca dos fatores da conces- A seguir, o estudo da Fase interna será dividido em tópicos tidos
são, pode ocorrer um ou mais dos seguintes acontecimentos: como mais relevantes ao planejamento e realização do processo
licitatório, dando destaque à elaboração do edital, onde cada um dos
• Licitação deserta (ou seja, cujo edital não foi capaz de atrair
temas que geralmente o compõem serão explorados separadamente
potenciais interessados em participar do certame);
de modo a conferir uma boa visão do processo como um todo.
• Edital e/ou contrato com excesso de questionamentos
pelos órgãos de controle (Tribunal de Contas ou Ministério

98 99
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

órgão gestor a alterar a composição das linhas e plano operacional


2.3.1.1 Formas de remuneração
para buscar maior eficiência no serviço.
Na Tabela 13, encontra-se um resumo dos principais aspectos
Como discutido no Capítulo 1, a PNMU define a distinção entre tari-
relacionados a cada estrutura de remuneração.
fas pública e de remuneração. A Tarifa pública depende de políticas
públicas, corresponde ao valor pago pelos usuários para utilização Tabela 13 Modelos de tarifa de remuneração mais utilizados
dos serviços e é determinada pelo poder público de modo a conciliar Cálculo da Em função da Em função Igual à Tarifa
modicidade tarifária, orçamento público e recursos necessários à Tarifa de quilometragem do volume de pública recolhida
remuneração produzida e passageiros
devida remuneração dos operadores. frota (custos dos transportados
Por sua vez, a Tarifa de remuneração é definida com base na pro- operadores)

posta do licitante vencedor do processo licitatório, sendo suscetível Nomenclatura Cost-Plus Gross-Cost Net-Cost
a alterações por meio de revisões e reajustes tarifários – processos em inglês

abordados no Capítulo 3 e que também devem ser especificados no Forma Indireta Indireta Direta

contrato – para a retomada do reequilíbrio econômico-financeiro Principais Foco na qualidade Foco na eficiência Foco na eficiência operacional,
entre as partes contratante e contratada. Vantagens do serviço e oferta operacional, dado que os dado que os operadores
adequada, dado operadores são motivados são motivados a buscarem
O cálculo da Tarifa de remuneração pode ser estruturado se-
que os operadores a buscarem maior maior receita tarifária (não
gundo três principais formas, podendo haver variações dentro de são remunerados demanda e reduzirem necessariamente demanda) e
cada um deles. pela oferta custos operacionais reduzirem custos operacionais

A primeira delas é a remuneração em função da oferta, geral- Reforça a autonomia Órgão gestor com Menor custo de
mente expressa pela quilometragem total percorrida pela frota no do órgão gestor em autonomia em relação monitoramento
relação à especificação à especificação do realizado pelo
intervalo especificado. Também chamado em inglês de Cost-plus con-
do serviço (criação de serviço (criação de órgão gestor
tract, o modelo possui foco na qualidade do serviço, pois o operador linhas, aumento da linhas, aumento da
possui motivação financeira para atender às solicitações do órgão oferta, definição da Tarifa oferta, definição da Tarifa
pública, dentre outros) pública, dentre outros)
gestor de aumento da quilometragem percorrida, pois é remunerado
em função dela. Principais Falta de incentivo à Pode comprometer a Pode comprometer a
Desvantagens eficiência operacional, qualidade do serviço, dado qualidade do serviço, dado
Em seguida, tem-se a remuneração por passageiro equivalente, dado que o que o operador pode sentir-se que o operador pode sentir-se
também chamada em inglês de Gross-cost. Esse modelo prioriza a operador recebe motivado a reduzir a oferta motivado a reduzir a oferta
eficiência, dado que a receita do operador é proporcional à receita pela quilometragem e aumentar a ocupação e aumentar a ocupação
percorrida média dos veículos média dos veículos
tarifária recolhida e, ao reduzir seus custos para valores aquém dos
Órgão gestor deve ter - Compromete a autonomia
indicados na proposta durante o processo licitatório, o operador pode
alta capacidade de do órgão gestor de
obter ganhos de produtividade e ampliar sua rentabilidade, desde monitoramento para especificação do sistema,
que não haja piora na qualidade dos serviços prestados. ter pleno conhecimento pois o operador pode exercer
da demanda e custos pressão para aumento da
Por fim, tem-se a remuneração diretamente pela Tarifa pública,
do operador Tarifa pública, desativação
em que a receita tarifária recolhida durante a operação vai direto de linhas deficitárias/pouco
para o operador. Assim como no modelo anterior, nesse modelo, eficientes e alterações
no plano operacional
também chamado em inglês de Net cost, o órgão gestor deve moni-
torar o serviço para garantir que o operador não reduza a oferta e o Fonte: Elaboração própria

nível de serviço para aumentar sua rentabilidade. Tendo em vista que


sua receita depende da Tarifa pública, o operador pode pressionar o

100 101
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

Na Figura 15, tem-se um diagrama com a relação entre a es-


colha do tipo de remuneração e a alocação de riscos entre as partes
do contrato. Tarifa de remuneração em cidades brasileiras
Tabela 14 Cláusulas referentes à Tarifa de remuneração nas cidades analisadas
Figura 15 Tipos de remuneração e níveis de risco

Cidade Cláusulas ligadas à Tarifa de remuneração

Cost-Plus • A remuneração da concessionária corresponde ao valor da Tarifa


Aumento do de remuneração, à razão do número de passageiros registrados;
Aumento • Os valores arrecadados, em pecúnia, a bordo dos veículos ficam
risco do poder
do risco e em poder da concessionária e serão considerados como um
público e adiantamento do respectivo pagamento da Tarifa de remuneração;
remuneração Gross Cost imprevisibilidade • A concessionária deverá respeitar as gratuidades e descontos previsto no Edital;
exigida pela
de recursos São Paulo • As operações especiais (Fórmula 1, carnaval, entre outros) serão
concessionária
necessários remuneradas por valores específicos previstos para cada evento, pelo
poder público ou pela organização do evento com a concessionária;
Net Cost • Os valores contratuais serão reajustados no prazo mínimo
legal, segundo a fórmula presente no contrato;
• A SPTrans poderá sustar o pagamento de qualquer fatura, no caso
de inobservância das obrigações tributárias pela concessionária.
Fonte: Adaptado de World Bank – Public Transport Contracting
• Remuneração constituída pela Tarifa pública, com valores fixos
para cada RTS, observadas as devidas gratuidades e descontos;
Pode haver ainda um mix entre a remuneração indireta por • As regras de integração tarifária poderão ser alteradas pela BHTRANS no
decurso do contrato, bem como poderão ser criadas novas integrações tarifárias;
quilometragem e por passageiros equivalentes. Não há um tipo mais Belo • O valor da tarifa das linhas do serviço seletivo será acordado entre a
vantajoso do que os demais para todos os casos, sendo que cada Horizonte concessionária e a BHTRANS, na ocasião de criação das respectivas linhas;
• A tarifa será reajustada anualmente, pela variação do preço dos combustíveis
órgão gestor deve estudar as particularidades do sistema sob sua e outros índices, com base na formula que consta no contrato;
responsabilidade e escolher o modelo compatível com elas. • A tarifa será reajustada a cada 4 (quarto) anos, em função dos
ganhos de produtividade obtidos pela concessionária.
A seguir, encontram-se dois quadros contendo exemplos sobre
a definição da Tarifa de remuneração. No primeiro deles, tem-se um • A remuneração constitui-se pelo valor estabelecido da tarifa técnica, à
razão do número de passageiros transportados pela concessionária;
apanhado de algumas das principais cláusulas contratuais referentes • Os pagamentos das tarifas de usuário realizados em espécie permanecem
à Tarifa de remuneração presentes nos editais de São Paulo, Belo no domínio da concessionária como pagamento antecipado;
• Valores que advêm do repasse de subsídios e exploração
Horizonte, Brasília e Sorocaba. Na sequência, tem-se uma breve des- de receitas extra tarifárias para assegurar a manutenção do
crição da metodologia de cálculo da Tarifa de remuneração utilizada Brasília valor da Tarifa pública e da Tarifa de remuneração;
• Subsídios são aplicáveis, inicialmente, às tarifas de estudantes e
em concessões de transporte público coletivo em 0furt. portadores de necessidades especiais e, durante a concessão, podem
vir a ser custeados por subsídios outros passageiros isentos;
A tarifa técnica sofrerá reajuste no seu valor a cada doze meses,
contados a partir da data base definida no contrato, conforme
apresentação do cálculo ao poder concedente.

• A cobrança deverá a ser efetuada no valor estabelecido pelo município,


através dos meios de pagamento estipulados pela URBES;
• A operadora deverá aceitar todas as formas de pagamento
Sorocaba prescritas na cláusula 13.3 e está proibida em admitir o
embarque de passageiros sem a cobrança da tarifa;
• O valor da tarifa técnica poderá ser alterado, mediante
a elaboração de estudo fundamentado.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados de cada edital

102 103
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

2.3.1.2 Elaboração do edital

Formas de remuneração em Frankfurt O edital, também chamado de instrumento convocatório, consiste em


documento formal que, ao ser publicado, desencadeia a Fase interna
Em Frankfurt, as empresas operadoras especificam em suas propostas os
da concessão. Esse documento possui duas naturezas, uma norma-
preços por veículo por ano, por quilômetro rodado e por hora de operação.
tiva e outra divulgatória. A primeira se deve ao estabelecimento, por
Esses valores são a base da sua remuneração ao longo do contrato. Assim, a
meio do edital, das regras fundamentais que irão reger o processo de
Tarifa de remuneração é calculada da seguinte forma:
licitação. Por sua vez, a segunda deve-se ao fato de que é por meio
Tr = Pv × Nv + Pk × Nk + Ph × Nh + I desse instrumento convocatório que é tornado público o processo
Onde: de contratação da concessão.
A elaboração das minutas que compõem o edital é, a princípio,
• Pv é o preço — definido pelo operador na proposta comercial — cobrado
de responsabilidade do órgão que promove a licitação2, podendo ser
por veículo disponibilizado para a prestação dos serviços de transporte
desenvolvidas pelo corpo técnico do poder público ou por terceiros,
público. Destina-se a remunerar todos os custos ligados a veículos, tais
como pode meio de:
como depreciação, despesas financeiras relativas à aquisição dos ônibus
e manutenção, por exemplo. Cada tipo de veículo da frota possui custos I. Contratação de consultorias especializadas,
distintos para o operador e, portanto, possuem pesos distintos no II. Convênios com agências multilaterais e bancos de
cálculo da Tarifa de remuneração; desenvolvimento que fomentam as contratações de consultores e
• Nv é o tamanho da frota do operador por tipo de veículo; III. PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) no
• Pk é o preço — definido pelo operador na proposta comercial — por âmbito das concessões de serviços públicos.
quilômetro rodado no período. Associa-se aos custos variáveis em
Quando concluídas, as minutas do edital e do contrato são sub-
função da quilometragem percorrida, como reposição de peças e
metidas ao exame da respectiva procuradoria jurídica para aprovação
combustível;
ou não, nos termos do parágrafo único do art. 38 da Lei Federal de
• Nk é o número de quilômetros rodados no período por tipo de veículo;
Licitações. Na sequência, o edital e respectivos anexos são assinados
• Ph é o preço - definido pelo operador na proposta comercial – por
pela autoridade que forem indicados pelos regulamentos das enti-
hora de operação. É utilizado no cálculo da remuneração de custos do
dades públicas, ou, na falta da indicação, pela mais alta autoridade
operador associados ao tempo, principalmente gastos com pessoal;
da entidade promotora da licitação. Por fim, o edital é publicado na
• Nh é o número total de horas de operação no período;
imprensa oficial para convocação dos interessados, nos termos do
• I é a remuneração pelos investimentos em infraestrutura realizados
art. 38, II, da Lei Federal de Licitações e dando início à Fase interna.
pela concessionária no âmbito da concessão;
Embora editais não possuam uma estrutura única e variem de
A receita obtida com a venda de passagens fica diretamente com o caso a caso, vários de seus tópicos possuem papel determinante na
operador e o montante que faltar para completar a tarifa de remuneração regulação do processo licitatório e da concessão e estão presentes
acordada é paga ao operador pela TraffiQ (empresa local responsável pela na grande maioria dos editais. Assim, para fins didáticos, a discussão
gestão dos sistemas de ônibus, bonde e metrô leve). da elaboração do edital será segmentada em subitens relativos a
Neste caso, a TraffiQ e o poder público local de Frankfurt assumem 2 A responsabilidade pela elaboração das minutas que compõem o edital pode
também ser delegada pelo órgão organizador ao presidente da comissão de licitação.
o risco associado a eventual perda da receita obtida com tarifas e os
concessionários assumem o risco associado ao custo de operação.

104 105
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

alguns dos principais tópicos de editais, de modo a discutir breve- • Principais termos utilizados nas cláusulas contratuais ao
mente cada um deles para se obter um panorama introdutório geral longo do corpo do contrato;
das definições presentes em um edital. A seguir, encontram-se os
seguintes subitens: Habilitação, critérios de julgamento das propostas e recursos

• Definições gerais;
Atendendo aos princípios da clareza e transparência no processo
• Habilitação, critérios de julgamento das propostas e
licitatório, bem como de fornecer a mesma quantidade de informa-
recursos;
ções a todos os interessados visando a competitividade no processo,
• Orientações gerais do procedimento;
os critérios de habilitação das empresas, julgamento das propostas
• Bens reversíveis;
e formulação de recursos que devem ser extensivamente definidos
• Prorrogação e extinção do contrato;
no edital.
• Deveres da concessionária;
Deve haver ainda uma clara relação da documentação neces-
• Critérios de remuneração e outras questões financeiras;
sária à concessionária para entrada no processo de habilitação e
• Especificação do nível de serviço e instrumentos de gestão
direito à participação no processo de concorrência.
contratual;
• Anexos: minuta do contrato, descrição dos serviços,
Orientações gerais do procedimento
especificações da frota, equipamentos e veículos, forma de
fiscalização dos serviços, entre outros.
Além dos processos de obtenção de habilitação, julgamento das pro-
postas e recursos, alguns dos eventos principais da Fase interna do
Definições gerais
processo licitatório, o edital deve orientar as empresas interessadas
também quanto às demais etapas do procedimento, como:
Na primeira página e no conjunto inicial de cláusulas do edital, de-
verão estar presentes aspectos gerais que caracterizem o arranjo de • Local e data para retirada do edital;
concessão adotado, como, por exemplo: • Instruções para formulação e modo de envio das propostas;
• Condições de participação no processo licitatório;
• Tipo e modalidade da licitação;
• Condições de entrega e protocolo dos documentos;
• Principais leis e demais normas jurídicas que regulam a
• Representantes legais e mandatários dos concorrentes.
licitação;
• Aspectos da homologação e adjudicação;
• Definição do objeto;
• Metas do planejamento do transporte público coletivo as
Bens reversíveis
quais se deseja atender por meio da concessão;
• Prazos da concessão e para início da concessão;
Entre os ativos necessários à prestação dos serviços e relacionados
• Estrutura do edital;
à concessão, o contrato deve especificar aqueles considerados como
• Objetivos da concessão;
bens reversíveis, bem como definir valores de indenização caso ocor-
• Valor do contrato;
ra a reversão dos bens e suas condições de ocorrência.
• Garantias;

106 107
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

de remuneração presentes na proposta comercial formulada pela


Prorrogação e extinção do contrato
concessionária no processo licitatório.
Além disso, são definidos todos os demais aspectos associados
Devem ser definidas junto ao edital as prerrogativas do poder público
à remuneração, como condições e critérios de cálculo dos processos
e da concessionária relacionadas à extinção contratual, destacando
de revisão e Reajuste tarifários.
as condições que motivam cada um dos tipos de extinção e como se
Tanto a Revisão tarifária, quanto o Reajuste tarifário visam a
desenvolverá o processo, uma vez definida a sua realização.
conservação dos padrões econômico-financeiros determinados no
Além disso, o contrato pode prever a possibilidade de pror-
contrato da concessão, o que, segundo o art. 10 da Lei Federal de
rogação do contrato, geralmente atrelada ao desempenho da con-
Concessões, são os mecanismos utilizados para assegurar a manu-
cessionária durante o período regular de contrato. Caso haja esta
tenção do equilíbrio entre direitos e encargos atribuídos ao poder
possibilidade, seus critérios devem ser estabelecidos no edital.
público concedente a ao concessionário.
Diante de uma variação inesperada em algum dos parâmetros
Deveres da concessionária
de custos ou receitas - e, assim, de evento que modifica o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão, calcula-se o fluxo de
A alocação de responsabilidades e riscos encontra-se diretamente
caixa marginal, cuja existência é necessária à retomada dos padrões
ligada ao equilíbrio econômico-financeiro, de modo que quanto maior
econômico-financeiros originariamente estabelecidos no contrato de
o volume de responsabilidades e riscos alocados na concessionária
concessão, em favor daquele cujo risco pela ocorrência de determi-
para a melhoria da qualidade dos serviços e eliminação de riscos de
nado evento não foi alocado contratualmente.
necessidade de aumento de subsídios, maior será o retorno por ela
A metodologia completa de cálculo da remuneração e proces-
exigido. Assim, a alocação contida no anexo orientará tanto a fisca-
sos de revisão e Reajuste tarifários, bem como as principais infor-
lização do serviço, como a formulação de propostas e expectativa
mações resultantes da modelagem financeira realizada pelo órgão
de retorno por parte da concessionária.
gestor como parte dos estudos prévios, encontram-se disponibiliza-
A Matriz de riscos é um instrumento frequentemente utilizado
das em um dos anexos do edital.
para a alocação de riscos e, de modo geral, é disponibilizada aos
Outro aspecto importante a ser definido no edital ou em seus
interessados na prestação dos serviços em um dos anexos do edital.
anexos é o modelo de prestação de contas, definindo condições e
formatos com que a concessionária deve disponibilizar suas infor-
Critérios de remuneração e outras questões financeiras
mações contábeis ao órgão gestor.

O edital deve definir a forma de remuneração das empresas opera-


Especificação do nível de serviço e instrumentos
doras, decisão estratégica que afeta não apenas o equilíbrio econômi-
de gestão contratual
co-financeiro do contrato, mas também a alocação de riscos entre as
partes contratuais. Deve-se estabelecer uma expressão matemática
Junto ao edital, o órgão gestor informa aos interessados os instru-
de cálculo do valor de remuneração da concessionária, em geral
mentos e mecanismos que utilizará para a gestão contratual de modo
atrelada a aspectos do serviço e demanda, como a demanda aten-
a garantir a prestação de serviços de transporte público coletivo de
dida e o número de quilômetros percorridos, e a valores de Tarifa
qualidade. Além de conferir transparência ao processo, a correta
definição dos instrumentos já na Fase interna do processo licitatório

108 109
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

é importante por orientar os processos de gestão contratual durante • Caracterização ou especificação de garagens, terminais,
todo o período de contrato e que definirão o sucesso da concessão. estações, pátios e garagens;
O nível de serviço desejado pode ser definido por instrumentos • Definição dos investimentos a serem realizados pela
como indicadores e índices de desempenho, os quais podem, além concessionária e demais responsabilidades;
de quantificarem a qualidade do serviço prestado, ser empregados • Modelagem financeira;
no cálculo de bônus e penalidades à concessionária. • Modelos para apresentação das propostas;
Outros instrumentos a serem utilizados na concessão e defi-
nidos junto ao edital são regulamentos de penalidades – os quais 2.3.1.3 Audiência pública e consulta pública
podem estar em um anexo do edital ou regulamento de transpor-
tes separado - e coleta de informações por inspeções presenciais e A melhor forma de garantir que a concessão planejada atenda satis-
equipamentos ITS, por exemplo. fatoriamente aos interesses da sociedade é por meio do extensivo
diálogo entre a sociedade e os principais atores da gestão pública e
Anexos corpo técnico envolvidos na estruturação de processos de contra-
tação de concessões.
Disponibiliza-se em anexos aos interessados na concessão um apa- Embora ambas possuam o propósito de garantir a aderência
nhado de informações técnicas, muitas delas obtidas e compiladas dos termos da licitação às necessidades da população, audiência e
durante a realização de estudos prévios, que lhes permite realizar consulta pública possuem diferenças entre si. Audiências são defini-
estimativas de aspectos como custos envolvidos na prestação do das na Lei Federal de Licitações e consultas na Lei Federal de PPPs,
serviço, riscos e receitas e rentabilidade esperadas. Desse modo, sendo que cada lei define prazos específicos. As diferenças entre
podem então formular com maior clareza e propriedade uma pro- audiência e consulta pública encontram-se na Tabela 15.
posta para participação no processo licitatório visando a obtenção
Tabela 15 Diferenças entre os processos de audiência e consulta públicas
dos direitos de prestação do serviço de transporte público coletivo
a ser concedido. Audiência pública Consulta pública

Além da minuta do contrato, os anexos contêm dados obtidos Lei de 8.666/93 (Lei Federal 11.079/04 (Lei Federal de PPPs)
nos estudos prévios à elaboração do edital, aspectos relacionados definição de Licitações)

à modelagem jurídica elaborada e especificações dos serviços e dos Aspecto • Oralidade e • Formal e dilatado;
instrumentos de fiscalização. De modo geral, os editais são acom- concentração dos atos; • Recebimento de manifestações
• Única sessão de e sugestões em prazo
panhados dos seguintes anexos: perguntas e respostas; previamente estabelecido;

• Minuta do contrato; Prazo de 15 dias ou mais antes 30 dias ou mais para


• Contextualização do sistema de transporte público; realização da data prevista para recebimento de sugestões,
publicação do edital com termo até, no mínimo, 7
• Plano operacional; dias da publicação do edital
• Especificação de frota e equipamentos ITS;
Prazo de 10 dias úteis ou mais Publicação na imprensa oficial,
• Mecanismos de gestão contratual; divulgação antes de sua realização em jornais de grande circulação
• Matriz de riscos; pelo mesmo meio para a e meio eletrônico informando
publicidade de licitação justificativa para contratação,
identificação do objeto e prazo
e valor estimado do contrato

Fonte: Elaboração própria

110 111
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

De acordo com a Lei Federal de Licitações, sempre que o va- • Procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação
lor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações da satisfação dos cidadãos e dos usuários e de prestação de
simultâneas ou sucessivas for superior a 150 milhões de reais, o contas públicas.
procedimento licitatório deve ser iniciado com a realização de uma
audiência pública com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis 2.3.2 Fase externa
da data prevista para a publicação do edital concedida pela autori-
dade responsável. A Fase externa é didaticamente definida como o período entre a data
Tal audiência pública deve ser divulgada, com a antecedên- de publicação do edital de licitação na imprensa oficial e a assinatura
cia mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos do contrato de concessão, envolvendo todos os processos que ocor-
meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso rem nesse intervalo e os mecanismos relacionados a esses processos.
e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos Destacam-se, dentre referidos processos, aqueles relativos à ha-
os interessados. bilitação de proponentes, a apresentação de propostas e documentos,
O art. 10, VI da Lei Federal de PPP determina que a contratação classificação e julgamento e homologação e adjudicação do objeto
de PPP será condicionada à submissão da minuta de edital e de da outorga. Nos itens seguintes, tem-se alguns dos tópicos da Fase
contrato à consulta pública, mediante publicação na imprensa oficial, externa a serem explorados com maior aprofundamento no caderno.
em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que deverá
informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto,
Figura 16 Principais processos da Fase externa
o prazo de duração do contrato, seu valor estimado, fixando-se pra-
zo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões, cujo
Homologação
termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para Classificação e do resultado
a publicação do edital. Essa regra deve ser considerada aplicável Início da sessão julgamento das do certame e
propostas adjudicação do
também para a contratação de concessões. objeto licitado
Além de sua aplicação durante a Fase interna de processos lici-
i n v er s ã o
tatórios, audiências e consultas públicas são também utilizadas em
d e f a s es
um contexto mais amplo, na participação da população nas metas
do transporte público coletivo. A PNMU dispõe, em seu Art. 15º, a Apresentação
das propostas e
realização de audiências e consultas públicas como instrumentos Habilitação do(s) documentos de Assinatura do
Publicação do edital
de participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e proponente(s) qualificação técnica contrato
e/ou econômica
avaliação da PNMU. Outros instrumentos previstos nessa lei são: dos proponentes

• Órgãos colegiados com a participação de representantes do Fonte: Elaboração própria

Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos


serviços;
• Ouvidorias nas instituições responsáveis pela gestão do
Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos órgãos com
atribuições análogas;

112 113
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

IV. Para efeito de qualificação técnica, o somatório


2.3.2.1 Participação de empresas consorciadas
dos quantitativos de cada consorciado; e
e estrangeiras
V. Para efeito de qualificação econômico-financeira, o somatório
dos valores de cada consorciado, na proporção de sua
Os processos de concessão têm por objetivo atribuir a operação ou
respectiva participação, podendo a Administração estabelecer,
execução de um serviço a um ente único vencedor de um processo
para o consórcio, um acréscimo de até 30% (trinta por cento)
de licitação. Tal ente único pode, por sua vez, ser composto por um
dos valores exigidos para licitante individual (inexigível este
consórcio de empresas ou pessoas cujas características se comple-
acréscimo para os consórcios compostos, em sua totalidade,
mentem de modo a compor um grupo apto à prestação do serviço.
por micro e pequenas empresas assim definidas em lei);
Neste item, abordaremos a participação no processo de em-
VI. Impedimento de participação de empresa consorciada, na mesma
presas em consórcio e da possibilidade de participação de empresas
licitação, através de mais de um consórcio ou isoladamente;
estrangeiras.
VII. Responsabilidade solidária dos integrantes pelos
atos praticados em consórcio, tanto na fase de
Empresas consorciadas
licitação quanto na de execução do contrato.

O consórcio é uma associação entre sociedades e, de acordo com Ressalta-se que o consórcio deverá indicar uma empresa líder,
os artigos 278 e 279 da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 que tratará diretamente com o poder público, não necessariamente
(“Lei das S.A.”), não têm personalidade jurídica. Lembra-se, porém, a de maior participação no consórcio, mas, em todo caso, brasileira.
que, diferentemente do determinado na Lei da S.A., o consórcio, no O licitante vencedor deve constituir o consórcio sob a forma,
direito administrativo, prevê, como regra geral, a responsabilidade como regra, de uma Sociedade de propósito específico, a qual adquire
solidária dos consorciados pelos atos praticados ao longo da exe- personalidade jurídica distinta de seus acionistas, os quais participa-
cução do contrato. ram diretamente da licitação.
À luz do disposto no artigo 33 da Lei Federal de Licitações, é É recorrente que empresas submetidas a controle societário
possível concluir que a admissão de licitantes reunidos em consórcio é comum integrem um mesmo consórcio, quando os editais não admi-
uma faculdade da Administração Pública. Desse modo, para que exista tem que a licitante use atestados de capacidade técnica que estejam
a possibilidade de participação em consórcio, é necessária a previsão emitidos em nome de suas empresas afiliadas.
expressa no ato convocatório, à discrição da Administração Pública. Ponto que merece atenção é sobre a limitação ao número de
Ainda à luz do art. 33 supra, caso seja admitida a participação empresas consorciadas: deve haver um equilíbrio para, de um lado,
em consórcio, deve ser observado o seguinte: não restringir a competitividade, mas, ao mesmo tempo, não ampliar
demasiadamente o universo de composição, sob o risco de não se
I. Comprovação do compromisso público ou particular de
atraírem empresas efetivamente capazes de desempenhar, com de-
constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;
sejável repartição do escopo, o conjunto das obrigações contratuais.
II. Indicação da empresa responsável pelo consórcio
que deverá atender às condições de liderança,
obrigatoriamente fixadas no edital;
III. Apresentação dos documentos exigidos de habilitação
por parte de cada consorciado, podendo ser admitido:

114 115
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

Ainda tratando de julgamento da proposta, cabe ressaltar que


Empresas estrangeiras
o artigo 42, §4o da Lei de Licitações estabelece que as propostas
apresentadas por licitantes estrangeiros devem ser acrescidas de
No que tange à participação de empresas estrangeiras, a Lei Federal
gravames consequentes dos mesmos tributos que oneram exclusi-
de Licitações comporta a possibilidade de empresas estrangeiras que
vamente licitantes brasileiros quanto à operação final de venda. Os
não funcionem no país de participar do processo licitatório, hipótese
licitantes brasileiros devem pagar tributos como ISS e ICMS. Já as
em que se configuraria uma licitação internacional3. Porém, a referida
empresas estrangeiras podem não ser oneradas por esses tributos
lei não determina quais são os critérios para que se adote a licitação
e, portanto, deve haver uma compensação para assim haver uma
internacional, limitando-se a ditar qual o procedimento a ser seguido
igualdade de condições na licitação.
caso seja realizada a licitação internacional. Isso quer dizer que a
Assim, as empresas estrangeiras, quando preencherem os
opção por admitir ou não a participação de empresas estrangeiras
requisitos para a participação da licitação, poderão participar das
no procedimento licitatório é do poder concedente.
licitações isoladas ou conjuntamente com as empresas brasileiras.
As empresas que não funcionam no país, como explicitado pelo
artigo 32, §4o da Lei Federal de Licitações, devem, para fins de ha-
bilitação, apresentar os documentos equivalentes aos costumeira-
mente exigidos no Brasil, autenticados pelos respectivos consulados
e traduzidos por tradutor juramentado, além de ser necessário que
essas empresas tenham representação no Brasil.
Portanto, percebe-se que na licitação internacional as empresas
estrangeiras podem ter documentos diferentes referentes à habi-
litação e, desse modo, é difícil estabelecer parâmetros iguais para
julgamento da proposta. As empresas, nesses casos, demonstram
sua capacitação técnica fazendo prova de que:

I. Possuem experiência em outras jurisdições;


II. Mantém contratos com suas coligadas ou matrizes
estrangeiras para transferência dessa tecnologia e
III. Contrataram profissionais tecnicamente capacitados.

3 Todavia, quando a atividade não for eventual, precária e isolada, ou seja,


quando acarretar o funcionamento da empresa no Brasil, deve-se seguir o
disciplinado nos artigos 1.134 e 1.141 do Código Civil. Desse modo, deverá se
seguir certas exigências para que seja dada a autorização governamental para a
atuação da empresa no país. O artigo 28, inciso V da Lei de Licitações estabelece
que as empresas estrangeiras que funcionam no país devem ter o decreto de
autorização e se a atividade exigir, também o ato de registro ou autorização para
funcionamento expedido pelo órgão competente. Na prática, contudo, é usual
que empresas estrangeiras constituam subsidiárias no Brasil, regidas pela lei
brasileira, para participação em licitações e para atuarem como concessionárias.

116 foto: SUTP Photo Gallery 117


Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

2.3.2.2 Inversão de fases
Condições de participação
Tradicionalmente, os editais de licitações previam que a análise da ha-
Na Tabela 16, encontram-se condições de participação de empresas brasileiras e bilitação das licitantes deveria preceder o julgamento das propostas.
estrangeiras nos processos licitatórios de algumas cidades brasileiras. A possibilidade de inversão de fases foi incorporada como facul-
dade na Lei Federal de PPP, em seu artigo 13, em que se determinou
Tabela 16 Exemplos de condições de participação da concorrência em cidades brasileiras que o edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habili-
tação e julgamento. Sendo assim, encerrada a fase de classificação
Cidade Condições de participação
das propostas ou de oferecimento dos lances, serão examinados os
São Paulo Apenas empresas brasileiras, isoladamente ou em consórcio, documentos de habilitação do primeiro colocado apenas; se esse
vedada a sua participação (superior a 10% do capital social), direta cumprir com todas as exigências será considerado vencedor. Po-
ou indiretamente, em mais de três áreas objeto da outorga.
rém, se os documentos de habilitação não estiverem corretos, serão
As empresas puderam apresentar proposta para quantas áreas examinados os seguintes na ordem de classificação até se chegar a
desejassem, observado o limite acima relativo à adjudicação. uma proposta vencedora.
Em 2005, houve alteração na Lei Federal de Concessões, opor-
Belo Empresas brasileiras e estrangeiras, isoladamente ou em
Horizonte consórcio, desde que cumprissem as exigências do edital. tunidade em que, por meio do novo artigo 18-A, previu-se a possi-
bilidade de inversão de fases da licitação também nas concessões
As empresas podiam apresentar proposta para quantas redes
comuns. Este artigo reproduz exatamente o artigo 13 da Lei Federal
desejarem, limitada a adjudicação a apenas uma rede.
de PPP. Sendo assim, tanto no modelo de parceria público-privada
Brasília Empresas brasileiras e estrangeiras, isoladamente ou em como nas concessões comuns a inversão de fases é um instrumento
consórcio, desde que (a empresa ou uma das empresas
que pode ser utilizado.
consorciadas) tivessem no seu objeto social a previsão de atividade
econômica compreendendo a operação de serviços de transporte A introdução da possibilidade de inversão de fases de habili-
coletivo de passageiros. tação e julgamento objetivou garantir maior agilidade ao procedi-
mento licitatório.
As empresas puderam apresentar propostas para quantos lotes
desejarem, limitada a adjudicação a apenas um lote. Em oposição ao argumento da celeridade, há a tese de que a
inversão de fases resultaria na perda da transparência do procedi-
Sorocaba Empresas brasileiras e estrangeiras, exceto as cooperativas,
mento e da neutralidade do julgamento.
permitida a participação em consórcio, desde que as empresas
consorciadas não apresentem outra proposta, individualmente ou Sob a perspectiva do poder público, modelar uma licitação com
por meio de outro consórcio. inversão de fases traz benefícios significativos, uma vez que diminui o
contencioso entre os licitantes, proporcionando celeridade à escolha
Deverão ser atendidas as exigências dos editais, sobretudo
previsão no objeto social de atividade que permita a operação de do contratado.
serviço de transporte coletivo urbano de passageiro e disposição
de capital mínimo de R$ 3.000.000.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos editais de cada cidade

118 119
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de


2.3.2.3 Critérios de julgamento de habilitação técnica
atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou ser-
e econômica
viço de características semelhantes, limitadas estas, exclusivamente,
às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da
Dentre os requisitos para a habilitação dos interessados em participar
licitação, que serão definidas no instrumento convocatório.
de licitações estão os critérios de habilitação técnica. Consistirão,
Conforme o artigo 31 da Lei de Licitações, a documentação rela-
basicamente, na demonstração, por meio de documentos, de que o
tiva à qualificação econômico-financeira do licitante será limitada a:
licitante possui conhecimento e habilidade que lhe permita executar,
adequadamente, o objeto a ser contratado. I. Balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último
Os documentos relativos à qualificação técnica, conforme o exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei,
artigo 30 da Lei Federal de Licitações, serão limitados a: podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado
há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;
I. Registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II. Certidão negativa de falência ou concordata expedida
II. Comprovação de aptidão para desempenho das atividades
pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica; e
pertinentes ao objeto da licitação, com indicação de
III. Garantia de proposta, nos termos já
instalações, aparelhamento e pessoal técnico qualificado
expostos no item correspondente.
adequados para a realização do objeto da licitação;
III. Comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que O Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) já considerou válido edital
recebeu os documentos e, quando exigido, de que que deixou de exigir comprovação referente a todos os incisos do
tomou conhecimento de todas as condições para artigo 31 da Lei de Licitações, desobrigando, assim, a exigência de
cumprimento das obrigações objeto da licitação; e esgotá-los.
IV. Quando for o caso, prova de atendimento de Em relação ao item (II), o instituto da concordata já foi de-
requisitos previstos em lei especial. vidamente eliminado pela Lei 11.101/2005, que regula o tema da
recuperação judicial, extrajudicial e falências. Sendo assim, as re-
Sobre o item (I) é aconselhável que o edital discrimine, de
ferências à ‘concordata’ devem ser interpretadas como referidas à
modo preciso, a entidade reputada competente para a inscrição
recuperação judicial” 5.
dos interessados4.
O §1° do artigo 31 prevê que a exigência de índices será limitada
No que diz respeito ao item (II), conforme o disposto no §1°
à demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas aos
do artigo 30 da Lei Federal de Licitações, a comprovação da aptidão
compromissos relativos ao contrato, sendo vedadas exigências rela-
se fará por meio de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de
tivas a índices de rentabilidade ou lucratividade6. Assim, os índices
direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades
econômico-financeiros autorizados a figurar nos editais são:
profissionais competentes.
Destaque-se que as exigências referentes à aptidão técnica
5 Comentários à lei de licitações e contratos administrativos.
deverão ser limitadas à comprovação de que o licitante possui, em 11. Ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 346.
seu quadro permanente, profissional de nível superior ou outro
6 Neste sentido, Jessé Torres Pereira Junior, Comentários à lei de licitações
e contratações da administração pública. 5. ed. rev. atual. e ampl. Rio de
4 Nesse diapasão, Marçal Justen Filho, Comentários à lei de licitações e
Janeiro: Renovar, 2002, p. 368. Ainda, Fundação Getúlio Vargas, Revista
contratos administrativos. 11. Ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 324 e 333.
Conjuntura Econômica, vol. 48, n° 8, p. 164, agosto de 1994.

120 121
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

I. Liquidez corrente, que mede a liquidez e a


solvência de curto prazo da empresa;
II. Liquidez geral, que mede a capacidade da empresa Habilitações em concessões nacionais
para saldar suas dívidas a curto e longo prazos; e
Na Tabela 17, tem-se os critérios de habilitação jurídica, técnica e econômico-
III. Endividamento, que indica o nível de comprometimento
financeira previstos no edital de concessão de serviços de transporte público
do capital próprio com o de terceiro.
coletivo de quatro cidades brasileiras: São Paulo, Belo Horizonte, Brasília e Sorocaba.
Em conclusão, o grande objetivo da qualificação econômico-
-financeira é garantir que o interessado em contratar com a Admi- Tabela 17 Exemplos de critérios de habilitação em cidades brasileiras
nistração disponha de recursos financeiros para custeio de todas
Cidade Habilitação jurídica Habilitação técnica Habilitação
as despesas necessárias ao cumprimento das obrigações advindas
econômico-
do contrato. financeira
Empresas que não dispuserem de condições financeiras sufi-
São Paulo Não tem. Apresentação de Comprovação da boa
cientes não terão o direito de participar do processo, pois presume-se
atestado para a situação financeira
que tal aspecto poderia provocar a inviabilidade da execução satisfa- comprovação da da licitante, por meio
tória do contrato e a impossibilidade de arcar com as consequências realização prévia do atendimento de
de operação de, no três dentre cinco
de eventual inadimplência.
mínimo, 18.000 veícu- índices contábeis:
No quadro a seguir, tem-se um apanhado dos critérios de lo-mês, emitido pelo • Índice de Liquidez
habilitação utilizados em concessões de transporte público nas ci- respectivo contratan- Corrente (≥ 0,7);
te e a comprovação • Índice de Liquidez
dades analisadas.
da realização de Geral (≥ 0,7);
visita técnica. • Índice de Liquidez
Seca (≥ 0,56);
• Quociente de
Solvência (≥ 1,40) e;
• Garantia de Capital
de Terceiros (≥ 0,7)

Belo Empresas estran- Apresentação de Comprovação de


Horizonte geiras deveriam atestado comprovan- índice de Liquidez
apresentar decreto do a prévia prestação Geral ≥ 0,5 e Índice
de autorização de de serviço público de de Liquidez Corrente
funcionamento e transporte coletivo ≥ 0,5.
ato de registro ou urbano de passagei-
autorização para fun- ro por ônibus, com,
cionamento, quando no mínimo 100 veí-
a atividade por ela culos em operação
exercida assim exigir. diários.

122
foto: SUTP Photo Gallery 123
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

2.3.2.4 Garantia de proposta
Tabela 17 Exemplos de critérios de habilitação em cidades brasileiras
A garantia de proposta corresponde ao documento que prevê o di-
Cidade Habilitação jurídica Habilitação técnica Habilitação reito do poder público ao ressarcimento por eventuais prejuízos que
econômico- venham a ser causados por fatos como a desistência injustificada da
financeira
proposta e recusa injustificada na assinatura do contrato por parte
Brasília Apresentação dos Apresentação de Comprovação da empresa vencedora da licitação.
atos constitutivos/ atestado que de- de Índice de Vale lembrar que, de acordo com o que estabelece a Lei Fe-
societários que monstre a realiza- Endividamento Geral
deral de Licitações, a garantia de proposta será limitada a 1% do
demonstram que ção de atividades ≤ 0,8.
o objeto social similares à atividade valor estimado do objeto da contratação, podendo ser prestada,
compreende outorgada, conside- a critério do licitante, à luz do o artigo 56, §1°, da Lei Federal de
a atividade de rando, no mínimo:
Licitações, mediante:
transporte público • 50% do número
de passageiros e de veículos da frota
I. Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo
declaração indicando inicial de determina-
a preferência de do lote indicado pelo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro
determinado lote, se edital (ou o maior em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado
for o caso. lote tencionado, se
pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores
for o caso) e
• Quantidade econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;
mínima de 50% II. Seguro-garantia;
do número de
III. Fiança bancária.
passageiros médios
mensais estimados
Caso a garantia seja prestada mediante caução, o licitante de-
pelo edital para de-
terminado lote (ou o verá transferir para a Administração Pública a posse de um bem
maior lote tenciona- corpóreo. O seguro-garantia, por sua vez, consiste em contrato fir-
do, se for o caso).
mado entre o licitante e instituição seguradora, pelo qual está se
Sorocaba Empresas Apresentação de Comprovação de compromete a arcar com o risco de eventos danosos, relativos ao
estrangeiras deviam atestado compro- índice de Liquidez não cumprimento da proposta apresentada à Administração Pública.
apresentar decreto vando experiência Corrente ≥ 1,0 e
Constará como beneficiária a pessoa integrante da Administração,
de autorização de na execução de índice de Solvência
funcionamento. serviço similar ao Geral ≥ 1,0. cabendo ao licitante o pagamento do prêmio do seguro. Em relação
serviço outorgado à fiança, a Lei de Licitações somente admite a bancária, sendo, assim,
e comprovação de
vedada a apresentação de outra espécie de fiança.
que é proprietária,
locatário, arrenda- Em relação à execução da garantia de proposta, vale mencionar
tário ou, de alguma que o artigo 81 da Lei Federal de Licitações prevê que, caso o ven-
forma mantenha a
cedor da licitação se recuse injustificadamente a assinar o contrato,
posse de equipa-
mentos exigidos para aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo esta-
a concessão. belecido, referida garantia poderá ser executada.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados presentes em cada edital

124 125
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

Na Figura 17, tem-se um diagrama explicativo dos procedimen-


2.3.2.5 Garantia de execução
tos envolvidos na garantia de proposta.

Figura 17 Garantia de proposta A garantia de execução, por sua vez, é definida no art. 56 da Lei Fede-
ral de Licitações e consiste no mecanismo cujo foco encontra-se na
Descumprimento proteção do poder concedente nas hipóteses de eventual descum-
de obrigação no
primento do contrato de concessão por parte da concessionária já
âmbito da licitação
durante a execução do contrato de concessão.
Sua função é a de proteger o Poder Concedente do eventual des-
cumprimento do contrato de concessão por parte da concessionária e,
Encerramento da
Apresentação além disso, objetiva garantir ao contratante o ressarcimento de valores
licitação com a
de garantia de
homologação do de multas e indenizações a ele devidos, ou, ainda, para a hipótese de
proposta
resultado o contratado dar motivo ao término do contrato de concessão.
A garantia de execução destina-se ao ressarcimento de custos
e despesas incorridos face ao inadimplemento das obrigações as-
Execução da garantia Restituição da sumidas pela concessionária. A garantia outorgada pela concessio-
prestada garantia ao licitante, nária poderá assumir quaisquer das modalidades abaixo descritas,
pelo licitante com correção
podendo ser substituídas com a anuência do Poder Concedente:
monetária
Fonte: Elaboração própria
I. Depósito a ser mantido em conta remunerada, em
Encerrado o processo licitatório sem que a Administração tenha moeda corrente do país, liberado total ou parcialmente
feito uso da garantia, esta será devolvida ao licitante. Em se tratando em favor do Poder Concedente, segundo suas
de caução em dinheiro, segundo a doutrina, a devolução se fará, no instruções em caso de execução da garantia;
mínimo, com correção monetária7. II. Títulos da dívida pública, desde que registrados em sistema
Pode ser exigido da concessionária, posteriormente à homo- centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco
logação do resultado da licitação, mas por vezes como condição Central do Brasil e não sujeito a nenhum ônus ou gravames;
prévia à assinatura do contrato de concessão, a apresentação de III. Fiança bancária contratada perante instituições
garantia de execução do contrato, nos termos do art. 56 da Lei financeiras que tenha vigência até o cumprimento
Federal de Licitações. 8
total das obrigações contratuais;
IV. Seguro-garantia, cuja apólice cobertura deverá vigorar até a
extinção das obrigações da concessionária, que deverá efetuar
7 Nesta linha, Marçal Justen Filho, Comentários à lei de licitações e contratos
administrativos. 10. Ed. São Paulo: Dialética, 2004, p. 489, e Jessé Torres o pagamento do prêmio por todo o período da garantia,
Pereira Júnior, Comentários à lei de licitações e contratações da administração independentemente do prazo de vigência indicado na apólice.
pública, 5. ed. rev. atual. e ampl., Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 364.
8 O artigo 56 da Lei Federal de Licitações determina que “a critério da autoridade
competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá
ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras”.
O valor exigido para garantia de execução não excederá a 5% (cinco por cento)
do valor do contrato. Contudo, para obras, serviços e fornecimentos de grande
vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis,
demonstrados por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade
competente, o limite de garantia poderá ser elevado para até 10% (dez por
cento) do valor do contrato (art. 56, §§ 2° e 3° da Lei Federal de Licitações).

126 127
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão

2.3.2.6 Constituição de Sociedade de propósito


específico 2.4
Os contratos de concessão, conforme definido pela Lei Federal de Contrato de Concessão
Concessões, podem prever a obrigatoriedade de o licitante vencedor
constituir uma Sociedade de propósito específico (“SPE”) como condição
para assinatura do contrato. A formação de SPE tem como princi-
pal vantagem a segregação dos riscos decorrentes da realização de
outras atividades empresárias pelos seus controladores, as quais
Em concessões, o poder público, responsável pela prestação de ser-
poderiam influenciar a alocação de riscos e contaminar a boa exe-
viços públicos de transporte público coletivo, outorga-os a particula-
cução do contrato.
res. Esses particulares passam a prestar esses serviços outorgados,
Além disso, permite-se que a fiscalização e o controle a ser exer-
em nome próprio, dentro daquelas condições previamente fixadas
cido pelo Poder Concedente em relação à execução do contrato de
pelo poder público e definidos ao longo do edital, anexos e contrato.
concessão ocorra de uma forma mais eficiente, já que, de antemão,
Apesar de delegar os serviços, o setor público permanece com a
se sabe que todas as receitas, despesas e atos de gestão praticados
responsabilidade de gestão contratual e monitoramento de forma
dizem respeito à implantação ou operação da concessão.
a garantir a qualidade dos serviços prestados.
Conforme prevê a Lei Federal de Concessões (art. 27), o contrato
Ao se analisar os processos envolvidos na gestão de contratos
poderá estipular a obrigatoriedade de aprovação prévia do Poder
de concessão de transporte público urbano, dada a sua caracteriza-
Concedente para a transferência do controle acionário da conces-
ção como a delegação a terceiros da prestação de um serviço público,
sionária e as condições para a emissão dessa autorização.
cabe retomar as regulações relativas ao conceito de serviço público.
A SPE deve obedecer a determinados padrões de governança
O serviço público frequentemente figura como ponto central da
corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras pa-
atividade estatal. Em que pese a inexistência de uma definição legal
dronizadas (art. 9°, § 3°).
ou mesmo pacífica sobre o tema, é possível definir serviço público,
Como é usual nos contratos de concessão, a SPE poderá ofere-
a teor do que ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, como:
cer em garantia os direitos emergentes da concessão (art. 28 da Lei
de Concessões), para fins de obtenção de financiamento. Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade ma-
Decorre dessa obrigação a possibilidade de a própria sociedade, terial destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível
órgãos externos de controle e os financiadores exercerem o controle singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
social sobre os atos praticados pela SPE, já que ela está obrigada pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe
a adotar padrões de governança corporativa e contabilidade e de- faça as vezes, sob regime de direito público – portanto, consa-
monstrações financeiras padronizadas, nos termos do § 3º do art. grador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais
9º da Lei Federal de PPP. -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no
sistema normativo.

Em outras palavras, o serviço público é a atividade, por deter-


minação do Estado, essencial para a realização do interesse público.

128 129
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Monitoramento do serviço prestado

Sendo assim, é por ele prestada, seja por meio de pessoas jurídicas VI. Cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares
integrantes da Administração Pública, direta ou indireta, seja por do serviço e as cláusulas contratuais da concessão;
meio de pessoas jurídicas de direito privado legalmente permitidas VII. Zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e
para tanto. solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão
O fundamento do regime jurídico a que se submetem as em- cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas;
presas privadas prestadoras de serviço público encontra respaldo
Ao longo de todo o período da concessão, o órgão gestor co-
no art. 175 da Constituição Federal. Nele, há expressa determinação
leta dados sobre o serviço prestado e os compara às especificações
no sentido da exigência da edição de lei específica sobre:
do serviço previamente determinadas. O monitoramento, assim,
I. Regime das concessionárias e permissionárias de serviços depende fundamentalmente de uma especificação adequada do
públicos, o caráter especial de seu contrato e eventual serviço concedido, capaz de motivar, orientar e alinhar a atuação
prorrogação, assim como as condições de caducidade, dos operadores privados às metas de atendimento formuladas pelo
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; poder público.
II. Direitos dos usuários de referidos serviços, Além disso, devem ser bem definidos também os mecanismos
III. Política tarifária; e e instrumentos que serão utilizados pelo órgão gestor para a fisca-
IV. Obrigação [da concessionária] de manter serviço adequado. lização do sistema, como regulamento de penalidades e utilização
de fórmulas de cálculo da remuneração dos operadores atrelada a
Na sequência, serão discutidos alguns dos principais aspectos
valores de índices de desempenho.
jurídicos relacionados à gestão contratual:
Os principais mecanismos de avaliação da qualidade e proces-
• Monitoramento do serviço prestado; sos ao dispor do órgão gestor para monitoramento contratual são
• Formas de extinção dos contratos; discutidos no Capítulo 3.
• Bens reversíveis. A viabilidade do monitoramento depende ainda de dois ou-
tros pontos:
2.4.1 Monitoramento do serviço prestado • O órgão gestor deve dispor de estrutura adequada para
desenvolver todos os processos envolvidos na gestão
Ao delegar a prestação de serviços públicos à iniciativa privada, é
contratual como o de monitoramento, conforme discutido no
responsabilidade do poder público monitorar e fiscalizar o sistema
Capítulo 3;
para garantir o bom funcionamento do serviço. Em relação a isso,
• O conjunto de dados a serem coletados deve ser definido de
assim definem os arts. 29 e 30 da Lei Federal de Concessões, Capítulo
modo que caracterize bem o serviço executado e, ao mesmo
VII (Dos encargos do poder concedente):
tempo, seja compatível com a estrutura e realidade do órgão
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: gestor e as dimensões do objeto da concessão e rede local de
transporte público coletivo – uma estrutura complexa demais
I. Regulamentar o serviço concedido e fiscalizar
de monitoramento pode inviabilizar a execução processo;
permanentemente a sua prestação;
II. Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
(...)

130 131
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Formas de extinção dos contratos

o direito de optar pela suspensão do cumprimento das


2.4.2 Formas de extinção dos contratos obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV. o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos
A Lei Federal de Concessões estabelece no art. 35 as hipóteses de
devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou
extinção da concessão, que são:
fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados,
I. Advento do termo contratual, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação
II. Encampação, da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado
III. Caducidade, o direito de optar pela suspensão do cumprimento de
IV. Rescisão, suas obrigações até que seja normalizada a situação;
V. Anulação e XVI. a não liberação, por parte da Administração, de área,
VI. Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento local ou objeto para execução de obra, serviço ou
ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual. fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das
fontes de materiais naturais especificadas no projeto; a
Na Tabela 18, encontram-se indicados os seis modos de ex-
ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente
tinção do contrato de concessão, correlacionando-os com aspectos
comprovada, impeditiva da execução do contrato.
gerais e qual a indenização devida em cada um dos casos
Nas formas citadas, as figuras de deveres essenciais estão na
Lei de Licitações:

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: (...)

XII. razões de interesse público, de alta relevância e


amplo conhecimento, justificadas e determinadas
pela máxima autoridade da esfera administrativa a
que está subordinado o contratante e exaradas no
processo administrativo a que se refere o contrato;
XIII. a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços
ou compras, acarretando modificação do valor inicial do
contrato além do limite permitido no § 1o do art. 65 desta Lei;
XIV. a suspensão de sua execução, por ordem escrita da
Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões
que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e
contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações
e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos,

132 foto: SUTP Photo Gallery 133


Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Bens reversíveis

Tabela 18 Tipos e características das diferentes formas de extinção do contrato de concessão


2.4.3 Bens reversíveis
Hipótese Motivação Descrição
Bens reversíveis são definidos por Maurício Portugal Ribeiro1 como:
Termo do Fim do prazo Cabe indenização prévia relativa a bens reversíveis não
contrato contratual. amortizados ou depreciados necessários à garantia de “(...) conjunto de bens que (a) são indispensáveis para a conti-
continuidade e atualidade dos serviços, salvo na existência
nuidade da prestação do serviço; e que, por isso, (b) devem ser
de iminente perigo público (Art. 5º inc. XXV da CF).
transferidos do parceiro privado para o Poder Concedente por
Encampação Retomada pelo Ato unilateral motivado com dever de indenização prévia, ocasião da extinção do contrato de concessão comum ou PPP”.
poder concedente pela expropriação de bens, por lucros cessantes, outros
por interesse danos e por danos emergentes devido à interrupção Dada a grande relevância desses ativos para a continuidade
público. repentina no serviço.
da prestação do serviço mesmo após o final do contrato, a impor-
Caducidade Extinção do Discricionário do poder concedente, mediante alternativas tância da discussão sobre bens reversíveis consiste em assegurar
contrato pela disponíveis para sanções administrativas. Só declarada que eles se submetam ao processo de reversão ou retorno para o
infração dos após processo administrativo com direito a defesa e
Poder Concedente.
deveres da contraditório pelo concessionário. Indenização posterior
concessionária. somente por bens não depreciados ou amortizados, Nos casos em que a concessão tem seu término sem que os
descontadas eventuais multas ou perdas e danos sofridas bens estejam totalmente depreciados e os investimentos amortiza-
anteriormente à caducidade.
dos, a concessionária tem o direito de ser indenizada, uma vez que
Rescisão Extinção do Particular tem direito a obter, mediante ação a retomada compulsória dos bens para utilização na prestação do
contrato por judicial específica, extinção do contrato se houver serviço público corresponde a uma modalidade de desapropriação.
inadimplemento inadimplemento, pelo Estado, a deveres essenciais, à
Para que a indenização seja feita de forma justa e, em regra,
do poder público. execução das prestações assumidas pela concessionária.
Serviço deve ser prestado continuamente até o trânsito prévia, deve-se realizar uma avaliação do valor a ser pago para re-
em julgado da ação proposta. Indenização ampla versão dos bens. O processo de avaliação pode proceder segundo
(expropriação de bens, lucros cessantes, outros danos,
dois critérios distintos:
danos emergentes e possivelmente danos morais caso
haja impacto na reputação da concessionária).
• Custo histórico ou contábil, que consiste na avaliação dos
Anulação da Vício na Estado, ao constatar o defeito, deve anular o ato. Mesmo bens no momento de aquisição;
outorga licitação ou na agindo retroativamente, a anulação enseja indenização • Custo de mercado ou de reprodução, o qual determina o
formalização do à concessionária, salvo em caso de haver concorrido de
valor necessário, no momento da reversão, para se obter os
contrato. má-fé para o vício motivador da anulação em tela, pelo
que houver executado até a data em que for declarada mesmos bens para se desempenhar o serviço público.
e por demais prejuízos comprovados, visto que o vício é
imputável exclusivamente ao Estado. Os principais aspectos de bens reversíveis são:

Falência ou Falência ou Assunção, pelo Estado, da operação do serviço mediante • Retorno ao Poder Concedente na ocasião de extinção da
extinção da extinção da apropriação imediata dos bens sob concessão, concessão por advento do término do contrato;
empresa empresa garantindo a continuidade do serviço. Indenização devida
• Caso a concessão seja mantida até o final do prazo previsto
concessionária concessionária posteriormente pelos bens reversíveis bem como por
ou morte ou aqueles não totalmente depreciados, sem qualquer no contrato, a reversão de bens geralmente é gratuita, pois
incapacidade do indenização por perdas e danos por ser a extinção do ao longo do prazo de concessão espera-se que tenham sido
titular no caso contrato não imputável ao Estado.
de empresa 1 RIBEIRO, Maurício Portugal. Concessões e PPPs – Melhores
individual. Práticas em Licitações e Contratos. Ed. Atlas. 2011.

Fonte: Elaboração própria

134 135
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Bens reversíveis

depreciados e que os investimentos neles feitos tenham No quadro a seguir, encontram-se considerações a respeito
sido amortizados; de bens reversíveis feitas em concessões nacionais de transporte
• Não podem ser penhorados ou objeto de desapossamento público coletivo.
compulsório por dívida da concessionária;
• Podem ser substituídos ou alienados, incluindo a alienação a
título de garantia real, desde que havendo prévia aprovação
do poder concedente e sem prejuízo da continuidade na
Bens reversíveis em concessões nacionais
prestação do serviço público.
Em Belo Horizonte, foram considerados Em São Paulo, considera-se bens re-
O contrato de concessão deve caracterizar plenamente os bens
bens reversíveis: versíveis todos os bens vinculados à con-
reversíveis vinculados à concessão, destacando ainda fórmula para
I. Licença de uso de softwares do cessão, com as ressalvas previstas no Art.
o cálculo do pagamento e demais hipóteses relativas à indenização
SITBus – Sistema Inteligente de 17 da Lei nº 13.241/01, a qual estabelece
da reversão de bens ainda não totalmente depreciados ou investi-
Transporte do Município de Belo que os seguintes bens não são reversíveis:
mentos não amortizados no eventual caso de extinção antecipada do
Horizonte: composto por sistemas I. Veículos e frota de ônibus;
contrato. Recomenda-se que bens específicos à operação do objeto
principais (pelo menos um deles II. Garagem;
de uma dada concessão ou para os quais haja a necessidade de
de interface), complementados por III. Instalações e equipamentos de
investimentos ao longo da concessão sejam caracterizados como
centrais de supervisão, operação e garagem.
reversíveis pelo contrato, retornando automaticamente ao poder
fiscalização, equipamentos, infra-es- Em Brasília, considera-se que não há
concedente no final da concessão.
trutura e aplicações, com destaque bens reversíveis no início da concessão.
Com relação aos ônibus, de modo geral, justifica-se o tratamen-
para uma estrutura de armazena- Todavia, eventuais bens transferidos
to de bens reversíveis ou vinculados à concessão apenas quando o
mento e processamento de dados pelo poder concedente às concessioná-
órgão gestor exigir das concessionárias adaptações nos veículos ou
(DATACENTER) e a infraestrutura de rias no decorrer da vigência do contrato,
aquisição de veículos com características especiais (ex: ônibus adap-
rede de comunicações.; assim como os bens para os quais o po-
tado para um corredor do sistema Bus Rapid Transit – BRT), de modo
II. Direito de propriedade de softwa- der concedente determina à concessio-
que sua utilização em outros sistemas ou objetos de concessões pode
res desenvolvidos para o SITBus, nária que realize investimentos (tenham
ser dificultada. Nesse caso, haveria a indenização da concessionária
incluindo todos os artefatos dos sido eles transferidos ou não) após iní-
na hipótese de extinção antecipada do contrato.
sistemas, tais como manuais de cio da concessão, serão caracterizados
Nas outras situações em que não se impõe às concessionárias
sistema de operação e de usuário, como bens reversíveis.
do sistema de transporte coletivo público a adaptação da frota de
modelos de dados, de arquitetura, No município de Sorocaba, os con-
modo a inutilizar em alguma medida os ônibus em outros sistemas,
scripts de criação de componentes tratos de concessão não preveem quais-
boas práticas apontam para a não atribuição da natureza de bens
e elementos de softwares; código quer hipóteses de reversibilidade de
reversíveis aos ônibus, o que consequentemente faz com que estes
fonte e qualquer outro elemento bens vinculados à concessão. Inclusive,
não sejam indenizados na sua parcela não amortizada ou não de-
que auxilie no entendimento e im- ao determinar as hipóteses de rescisão,
preciada nas situações de extinção antecipada.
plantação dos sistemas; os contratos de concessão determinam
III. Equipamento que compõem o siste- que, com exceção de decisão do poder
ma central do SITBus. judiciário, não cabe às concessionárias
o pagamento de quaisquer valores, a
título de indenização

136 137
Gestão do transporte público coletivo

3 
Gestão do A gestão do sistema de transporte público coletivo é um tema
abrangente, que envolve diversas atividades que estão sob respon-

transporte
sabilidade do poder público, conforme define a Política Nacional de
Mobilidade Urbana (Lei n° 12.587 / 2012).
Existem diferentes níveis de gestão pública associados direta ou

público coletivo
indiretamente ao transporte público coletivo, conforme indicado na
Figura 18, sendo que cada nível possui escopos de atuação com dife-
rentes níveis de abrangência e detalhamento e que se complementam
para o pleno atendimento aos interesses e necessidades da população.
Nos níveis mais abrangentes, tem-se a gestão das políticas públi-
cas e da mobilidade urbana, de caráter estratégico e generalista e que
estão relacionadas com a definição das diretrizes e execução de ativi-
dades que envolvem respectivamente todas as medidas e funciona-
mento do poder público nacional e a gestão e regulação da mobilidade
urbana. Os dois níveis seguintes, por sua vez, estão efetivamente mais
próximos do oferecimento de soluções de transporte público coletivo,
sendo que o Caderno de Referência promove discussões acerca destes
dois níveis – principalmente o de elaboração e gestão de concessões.
Este capítulo aborda mais especificamente a gestão do trans-
porte público coletivo – a qual encontra-se no item 3.1 - em que
o órgão gestor planeja, coordena e gerencia o funcionamento da
rede de transporte como um todo, e a gestão dos contratos de
concessão – cuja discussão encontra-se no item 3.2 - destacando as
principais atividades e processos a serem desenvolvidos pelo órgão
gestor para a gestão dos serviços oferecidos por cada concessionária.
Em seguida, são abordados os requisitos da governança para uma
gestão adequada do transporte público coletivo.

138 139
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

3.1
Figura 18 Níveis de gestão associados ao transporte público

GESTÃO PÚBLICA

Sistema de transporte
GESTÃO DA MOBILIDADE URBANA
público coletivo
GESTÃO DO TRANSPORTE
PÚBLICO COLETIVO

CONCESSÃO 1 A gestão do sistema de transporte público coletivo se refere


aos processos e atividades desempenhadas pelo poder público na
administração do sistema como um todo. Essa gestão está focada
CONCESSÃO 2
principalmente no planejamento do transporte público coletivo e na
comunicação com os usuários.
CONCESSÃO N De forma geral, o principal objetivo dessa gestão é garantir que
as metas de atendimento e a sustentabilidade financeira do sistema
sejam atingidas de forma a tornar o transporte público coletivo mais
atrativo. Para isso, a seguir são discutidas as principais atividades e
processos a serem desempenhadas pelo poder público:

• Acompanhamento das metas de atendimento;


• Reajuste da Tarifa pública;
• Comunicação com os usuários;
• Governança.
Fonte: Elaboração própria

3.1.1 Acompanhamento
das metas de atendimento
As concessões dos serviços de transporte público coletivo geralmente
são realizadas com base em um projeto básico, que especifica os
itinerários das linhas e frequências de cada uma, entre outras caracte-
rísticas. Esse projeto básico deve ser desenvolvido com base em metas
de atendimento e universalização da oferta do transporte público
coletivo, conforme sugere a Política Nacional de Mobilidade Urbana.

140 141
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

O acompanhamento das metas ao longo do tempo é uma das Outro indicador importante de cobertura está relacionado com a
principais atividades da gestão do sistema de transporte público co- rede frequente, composta pelos eixos ou linhas de ônibus com maior
letivo. Nesse sentido, os principais objetivos são: frequência do sistema. Por exemplo, poderia se considerar que um ser-
viço frequente como sendo aquele com intervalo entre os ônibus menor
• Verificar o atendimento do serviço de transporte público às
que 5 minutos na hora do pico e menor que 15 minutos fora do pico.
metas propostas;
Neste sentido, um indicador poderia ser o percentual das vias estru-
• Identificar ações necessárias para garantir o atendimento às
turais do município que contam com serviços frequentes, ou outro
metas e oportunidades para a melhoria dos serviços.
indicador que avalie a cobertura da rede formada por linhas frequentes.
Esse acompanhamento está relacionado principalmente com
o planejamento do sistema de transporte público coletivo como
um todo. A fiscalização do desempenho operacional, que tem um
enfoque diferente, será tratada em item específico da gestão dos
Exemplo de mapa de cobertura do transporte público coletivo
contratos de concessão.
Com relação a metas ou indicadores de cobertura da rede, O mapa temático a seguir também Além disso, nesse mapa temático
no caso mais usual, se define uma distância máxima de caminhada permite avaliar a cobertura do sistema a cor das áreas (setores censitários do
aceitável e se calcula o percentual da população do município que de transporte público coletivo. Nesse IBGE) representa o tempo de caminhada
possui pontos de parada a uma distância menor que esse limite. exemplo, a espessura do eixo viário está até os eixos viários por onde passam pelo
Por exemplo, poderia ser utilizado um indicador que represente o relacionada com a frequência total dos menos 30 viagens de ônibus por hora. A
percentual da população atendida pela rede considerando uma serviços que o utilizam, permitindo ava- informação deste mapa também permi-
distância de caminhada de 300 metros ou 5 minutos. liar o percentual de eixos viários estrutu- tiria calcular a população que está a uma
rais com linhas frequentes. distância máxima aceitável de caminhada
até os eixos.

Figura 20 Tempo de caminhada até eixos viários com intervalo


entre ônibus de até 2 minutos na hora do pico em São Paulo
Exemplo de mapa Figura 19 Mapa da cobertura da rede de trans-
porte público coletivo com banda de 300 metros.
de cobertura da rede
Abrangência do sistema
O mapa a seguir mostra a rede de trans- por frequência
porte público coletivo do município de Caminhada em minutos

Vitória (ES) com uma banda (faixa de 0 a 1,5 5 a 10 20 a 30


1,5 a 3 10 a 15 30 a 60
cobertura) de 300 metros em volta dos 3a5 15 a 20 > 60
Frequência total > 30
serviços. Este exemplo permite visualizar
a cobertura da rede em relação ao sis- 150 75 37,5

tema viário. Utilizando dados do Censo


do IBGE, por exemplo, é possível estimar
a população que reside dentro da área
de cobertura.

Fonte: Elaboração própria


Fonte: Elaboração própria, com dados da SPTrans de 2017

142 143
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

Existem diversos indicadores que podem ser utilizados para coletados e indicadores e índices calculados para a tomada de de-
acompanhar metas do planejamento do sistema. Alguns outros exem- cisão e eficiente gerenciamento do contrato de modo a moldar os
plos relacionados com aspectos especificados pelo poder público são: serviços às definições do planejamento da totalidade do sistema.
A seguir, apresenta-se o exemplo de Belo Horizonte no moni-
• Percentual de veículos acessíveis por cadeira de rodas;
toramento das metas da mobilidade urbana no município.
• Percentual de veículos com ar condicionado;
• Velocidade operacional média dos ônibus;
• Número de viagens que podem ser realizadas com um
salário mínimo, ou outros indicadores relativos preço do
transporte público coletivo. Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte

Além dos indicadores específicos do transporte público coletivo, Belo Horizonte conta com um Observatório da Mobilidade Urbana,
há também os indicadores da mobilidade urbana como um todo, que acompanha uma série de indicadores de mobilidade urbana e
relevantes para o planejamento neste âmbito. Esses, por sua vez, do transporte público coletivo do município. As informações estão
podem exigir outras formas de coleta de dados e processamentos, disponíveis no site do observatório. Além disto, frequentemente são
além do sistema de monitoramento e bilhetagem: elaborados relatórios com o balanço da mobilidade urbana.
Observatório de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte: http://
• Percentual das viagens realizadas no transporte coletivo
www.bhtrans.pbh.gov.br/portal/page/portal/portalpublico/Temas/
(divisão modal, que também pode ser considerado indicador
ObservatorioMobilidade/Apresentacao
de eficiência energética);
Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte
• Tempo médio de viagem dos passageiros no transporte
2016 (ano-base 2015): https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/
público coletivo ou razão entre o tempo de viagem no
files/estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20
transporte coletivo e no transporte individual motorizado;
da%20mobilidade%20urbana%20de%20Belo%20Horizonte%20
Os itens que não estão fundamentalmente ligados à operação 2016%20(ano-base%202015).pdf
do transporte podem ser levantados utilizando-se metodologias pró- A seguir, são apresentados
prias como, por exemplo, pesquisas de campo (Origem e Destino, alguns dos indicadores utilizados
preferência declarada), pesquisas de satisfação, levantamento de ma- relativos ao transporte público
nifestações espontâneas junto aos órgãos públicos e equipamentos coletivo, tais como a taxa
de medição próprios (radares com tecnologia de contagem veicular de utilização do transporte
ou leitura de placas – “OCR”). público coletivo (em número
Já no caso de informações relacionadas especificamente à de passageiros por 100
operação, pode-se fazer uso frequente dos sistemas inteligentes de habitantes), custo (relativo ao
transportes (ITS, na sigla em inglês), dados de bilhetagem, vistorias custo de 50 tarifas médias do
e inspeções de campo e informações geradas pelo sistema de ge- sistema dividido pelos valores
renciamento de frotas com GPS, entre outros. dos salários mínimo e médio),
Além disto, é necessário que a estrutura de governança do ór- acessibilidade e velocidade média
gão gestor conte com capacidade técnica para utilização dos dados operacional, dentre outros.

144 145
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

3.1.2 Reajuste da Tarifa pública


Taxa de passageiros em transporte
A Tarifa pública é o preço que os usuários pagam pela utilização
coletivo (por 100 habitantes)
dos serviços do transporte público coletivo. A receita advinda das
tarifas públicas, chamadas de receita tarifária, geralmente consiste
em uma das principais formas de custeio da Tarifa de remuneração
Taxa de passageiros

e, consequentemente, da operação do transporte público coletivo.


/100 habitantes

É importante ressaltar que a definição da Tarifa pública é uma


atribuição do poder público, de forma que a estrutura tarifária e os va-
lores podem ser reajustados no momento em que for mais convenien-
te, conforme as políticas públicas e a política tarifária estabelecidas.
A remuneração das empresas operadoras nas concessões, por
outro lado, não é definida unilateralmente pelo poder público: exis-
tem os processos de revisão e reajuste da Tarifa de remuneração,
Percentual do gasto com transporte
como se verá adiante, mas uma vez iniciada a concessão, a remu-
(em relação ao salário mínimo e médio)
neração da concessionária será determinada a partir da Tarifa de
remuneração determinada na proposta vencedora da licitação e de
gasto com transporte
percentual do salário

critérios estabelecidos no contrato.


aumento Assim, dadas as estruturas e naturezas distintas da Tarifa pú-
de 0,7 %
blica e de remuneração, fica claro o conceito de que elas geralmente
aumento estão dissociadas: a Tarifa pública não precisa necessariamente ser
de 7,1 %
igual à de remuneração.
No Brasil, é frequente que o poder público reajuste as tarifas
públicas anualmente. Quando esta prática é adotada, o reajuste cos-
tuma ser feito próximo à data em que são reajustadas as tarifas de
Velocidade operacional do transporte coletivo
remuneração dos operadores conforme as regras estabelecidas nos
contratos de concessão.
O procedimento básico para o reajuste da Tarifa pública, rea-
lizado pela administração municipal e sancionada pelo prefeito,
Km/h

consiste em:

Fonte: Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte 2016 (ano-


base 2015). Disponível em: https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/
estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20da%20mobilidade%20
urbana%20de%20Belo%20Horizonte%202016%20(ano-base%202015).pdf.

146 147
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Figura 21 procedimento básico para o reajuste da Tarifa pública Depois de questionamentos sobre a transparência no processo
de reajuste das tarifas públicas, algumas cidades passaram e desen-
volver relatórios com os resultados dos estudos para os reajustes
1. Avaliar a variação nas despesas com a operação tarifários. No quadro a seguir, tem-se o exemplo do relatório desen-
(com o aumento nas tarifas de remuneração de cada
volvido para SPTrans na ocasião de reajustes tarifários.
contrato de concessão ou prestação de serviços).

SPTrans – Relatório Técnico – Aspectos Econômico-financeiros


do Sistema de Transporte Coletivo Público do Município
2. Definir se haverá subsídios públicos ao transporte de São Paulo (Estudo para reajuste da Tarifa pública)
público coletivo, e em caso positivo, o valor
disponível, o objetivo, a fonte, a periodicidade e os Nos últimos anos, a SPTrans tem ela- da operação do transporte público co-
beneficiários (conforme sugere o art. 10 da PNMU). borado um relatório sobre a aspectos letivo deverá ser definido em contrato,
econômicos financeiros do sistema de com base em critérios transparentes e
transporte público coletivo. Este estudo objetivos de produtividade e eficiência,
apresenta a evolução na inflação, preços especificando, minimamente, o objeti-
dos insumos e nos custos de transporte. vo, a fonte, a periodicidade e o benefi-
Em anexo, é apresentada uma planilha ciário.”. Atendendo a esta diretriz, no
3. Avaliar qual seria a Tarifa pública que geraria
tarifária do sistema, com um detalha- relatório desenvolvido pela SPTrans,
receitas tarifárias que, somadas às receitas extra-
tarifárias e subsídios, seriam suficientes para cobrir mento exaustivo sobre quanto custa, por exemplo, são indicados os subsí-
estas despesas. quem paga e quem é beneficiado pelo dios que correspondem a gratuidades
sistema de transporte coletivo municipal. para estudantes e políticas sociais
A planilha apresenta informações (idosos, pessoas com deficiência e de-
como demanda, oferta, custos dos ser- sempregados) e para cobrir descontos
viços, receitas tarifárias, receitas exta- da integração no sistema de ônibus e
-tarifárias e subsídios públicos. Desta nas transferências para o transporte
forma, é possível analisar a evolução sobre trilhos.
4. Definir a nova Tarifa pública (ou as novas,
dependendo da estrutura tarifária). desses fatores, avaliar o aumento nos Esse tipo de estudo aumenta o nível
custos que motivam o reajuste da Tari- de transparência com relação aos custos
fa pública e entender os custos que são e financiamento do sistema de trans-
financiados pelos subsídios. porte público coletivo, potencialmente
Na PNMU, o artigo 10 indica que reduzindo os questionamentos acerca
“qualquer Subsídio tarifário ao custeio dos critérios utilizados para o reajuste.

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Tabela 19 Planilha de estudo tarifário

DISCRIMINAÇÃO % relativo R$ R$ por


SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO DE PASSAGEIROS
milhões passagei-
NA CIDADE DE SÃO PAULO
/mês ro equival.

Resumo da planilha tarifária – base: dezembro de 2017 3. Quem paga a conta do transporte 100% 686.5 6.66
(não considera reajustes dos contratados em 2018)
3.1 Usuário + empregador 60% 414.9 4.02

3.1.1 Usuário pagante 50% 344.7 3.34

DISCRIMINAÇÃO 3.1.2 Empregador (participação 10% 70.2 0.68


no custeio do Vale Transporte)
1. O que é o sistema de transporte
3.2 Município (recursos orçamentários da 38% 258.2 2.50
1.1 Tarifa proposta para jan/2018 R$ 4,00 Prefeitura do Município de São Paulo)

1.2 Passageiros transportados (inclui todas as modalidades 236.3 3.2.1 Subsídio direto ao usuário 30% 208.9 2.02
de pagamento de tarifa) – milhões/mês
3.2.1.1 Política de transporte 7% 45.6 0.44
1.3 Passageiros equivalentes (exclui gratuidades, integração 103.2 coletivo (integração ônibus-
ônibus-ônibus e considera cada estudante pagante igual ônibus e ônibus-trilhos)
a 0,5 pagante e cada integração com trilhos igual a 0,82 3.2.1.2 Política educacional 11% 77.7 0.75
pagante) – milhões/mês (custo da gratuidade e
1.4 Frota (inclui reserva técnica operacional) 14,457 meia tarifa de estudantes)

1.5 Quilometragem percorrida (inclui operação comercial 82.2 3.2.1.3 Políticas sociais (idosos, 12% 85.6 0.83
e deslocamento entre garagens e pontos) – milhões/mês pessoas com deficiência e
desempregados)

3.2.2 Recursos públicos municipais 7% 49.4 0.48


para infraestrutura
DISCRIMINAÇÃO % relativo R$ R$ por
milhões passagei- 3.3 Outras fontes (multas, publicidade, 2% 13.4 0.13
/mês ro equival. taxas de recarga, aluguéis)

2. Quanto custa o sistema de transporte 100% 686.5 6.66 4. Quem ganha com a operação 100% 686.5 6.66
de transporte
2.1 Custo de operação de transporte 91% 624.9 6.06
4.1 Fornecedores (veículos, diesel, 30% 206.0 2.00
(ônibus, pessoal, diesel, lucro do
desp. administrativas, peças...)
operador etc)
4.2 Empregados (das empresas 40% 273.5 2.65
2.2 Custo de operação da infraestrutura 9% 61.7 0.60
que operam o serviço de transporte)
(comercialização de créditos de
Bilhete Único, terminais, gerenciamento) 4.3 Tributos e encargos 15% 106.1 1.03
(em todos os níveis de governo)

4.4 Lucro do operador 6% 39.3 0.38


(empresas operadoras)
Fonte: SPTrans
Saiba mais: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/transportes/ 4.5 Operação de infraestrutura 9% 61.7 0.60
institucional/sptrans/acesso_a_informacao/index.php?p=227887

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Para que consiga planejar com antecedência a estrutura tarifá- Elaboradas por órgãos e instituições da área de transportes, pla-
ria e os valores de Tarifa pública a serem propostos, o órgão gestor nilhas de custos consistem em um tipo de ferramenta de simples
pode traçar estratégias e tomar decisões com maior propriedade e rápida utilização pelo poder público e, podem fornecer ao poder
caso possua uma sólida e detalhada visão a respeito da estrutura público subsídios técnicos que amparem e justifiquem a tomada
de custos do serviço de transporte público coletivo. de decisão.
Uma prática usual consiste na utilização de planilhas de No quadro a seguir, encontra-se um resumo das principais pla-
cálculo de custos para orientação do reajuste da Tarifa pública. nilhas de custos utilizadas no país.

Planilhas GEIPOT e ANTP 2017

A metodologia de cálculo da tarifa de Figura 22, tem-se as capas das diferentes


ônibus urbano, orientada a municípios versões da planilha GEIPOT.
brasileiros, foi desenvolvida pela Empresa Nesta metodologia, a tarifa é conside-
Brasileira de Planejamento de Transpor- rada como sendo o rateio do Custo Total
tes (GEIPOT), em conjunto com o Fórum do Serviço entre os usuários pagantes,
Nacional dos Secretários Municipais de que corresponde ao que chamamos de
Transportes, a Associação Nacional de remuneração. O método de cálculo da ta-
Transportes Públicos (ANTP) e a super- rifa é baseado em custos variáveis, custos
visão da Secretaria de Desenvolvimento fixos, tributos e o número de passagei-
Figura 22 Capas de diferentes versões da Planilha GEIPOT
do Ministério de Transportes. ros equivalentes, que representa os que
Fonte: ANTP
Estas planilhas tiveram um papel efetivamente pagam a tarifa. O lucro das
muito importante no desenvolvimento empresas é incluído no custo fixo, através
dos transportes públicos no Brasil. No da remuneração do capital. metodologia de custos fixos e variáveis, es- os novos itens considerados na metodo-
caso da maioria dos municípios brasilei- Após as manifestações populares con- tabelecer com clareza a remuneração pela logia, destacando a inclusão nos custos
ros, se observava uma falta de equipes tra aumento das tarifas de transporte pú- prestação de serviços, dar transparência variáveis do aditivo ARLA 32 e Custos
técnicas capacitadas para propor suas blico em junho de 2013, o Fórum Nacional na forma de fixação da tarifa e estabelecer Ambientais, nos custos fixos das parce-
próprias formas de remuneração dos dos Secretários e Dirigentes de Mobilidade uma base referencial para utilização por las correspondentes à Bilhetagem, ITS. A
serviços concedidos. Urbana sugeriu que a ANTP coordenasse diferentes tamanhos de cidades. componente especificada como Outros,
A Planilha GEIPOT ofereceu respaldo um grupo para atualizar o método de cál- A forma de atingir estes objetivos foi incluem as parcelas correspondentes
para os gestores públicos contratarem os culo da Planilha GEIPOT considerando as através da inclusão de novos insumos, aos serviços complementares e a remu-
serviços de uma forma mais padroniza- alterações ocorridas ao longo dos anos, remuneração por novos serviços agre- neração pela prestação de serviços. As
da e transparente. A primeira versão da desde sua última atualização em 1996. gados e a inclusão explicita da Remune- componentes destacadas na categoria
planilha foi desenvolvida em 1983, sen- Os principais objetivos da nova plani- ração pela Prestação de Serviço (RPS). A outros, são componentes dos custos
do atualizada em 1991, 1994 e 1996. Na lha foram dar precisão e transparência na Figura 23 apresenta um diagrama com fixos na formulação proposta.

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

Figura 23 Componentes considerados na planilha da ANTP 3.1.3.1 Pesquisas de satisfação

• Combustível
ARLA 32
No conceito de ciclo da qualidade do serviço de transporte coletivo,
• Lubrificantes
Variáveis
• Rodagem
Custos proposto, descrito por exemplo na CEN EN13.816, a medida de satis-
Ambientais
• Peças e acessórios fação é dada pela relação entre a qualidade esperada e a percebida
NOVOS! pelos clientes. Acompanhar a satisfação é fundamental para a gestão
• Depreciação da qualidade do transporte público coletivo, porque:
• Remuneração do capital Bilhetagem
Fixos
• Despesas com pessoal ITS • O baixo nível de satisfação dos usuários pode indicar
• Despesas administrativas
uma baixa atratividade do sistema do transporte público
coletivo, e um potencial de perda de usuários para outros
• Comercialização de bilhetes e créditos de viagem
• Serviços em corredores, terminais e estações modos de transporte;
Outros
• Operação de centrais de controle operacional • Se a qualidade do serviço contratada (parâmetros de
• Locação de equipamentos, veículos de apoio e garagem
qualidade nos contratos) estiver abaixo da qualidade
NOVOS!
esperada pelos usuários, será difícil atrair usuários para o
• Remuneração da prestação dos serviços transporte público coletivo;
Gestão · Taxa de remuneração incidente sobre o somatório
dos custos variáveis e fixos. • Se a qualidade percebida pelos usuários estiver distorcida, de
forma que não tenham clareza sobre os benefícios que estão
Fonte: ANTP –Apresentação da nova Planilha ANTP 2017 sendo oferecidos, uma melhor comunicação com os usuários
Saiba mais: http://www.antp.org.br/planilha-tarifaria-custos-do-servico-onibus/apresentacao.html
pode ajudar a melhorar os níveis de satisfação;
• Entender a satisfação e insatisfação dos usuários permite
orientar melhor os esforços de gestão, identificando
3.1.3 Comunicação com os usuários problemas na prestação dos serviços e ou a necessidade de
implementação de melhorias em aspectos específicos.
As atividades relativas à comunicação com os usuários e a população
em geral são fundamentais para a gestão do sistema de transpor- Do ponto de vista de gestão da qualidade do sistema, as pes-
te público coletivo e para garantir alguns dos direitos dos usuários quisas de satisfação podem indicar os níveis de satisfação com o
destacados na Política Nacional de Mobilidade Urbana. Neste item são sistema em geral, ou com aspectos específicos relacionados como a
apresentadas as atividades relativas a pesquisas de satisfação, aten- disponibilidade dos serviços, confiabilidade, conforto, atendimento, in-
dimento aos usuários e disponibilização de informações aos usuários. formações disponíveis, entre outros, que requeiram atenção especial.
Do ponto de vista da gestão, as pesquisas de satisfação e o aten- Diversas cidades contam com pesquisas de satisfação do trans-
dimento aos usuários permitem que eles participem do planejamento porte público coletivo regulares. As metodologias utilizadas variam
e fiscalização dos serviços fornecendo informações importantes para consideravelmente entre os municípios. Mais recentemente surgiu
a melhoria da qualidade do sistema. Além disto, a disponibilização uma nova iniciativa de padronização das pesquisas com usuários
de informações garante o direito dos usuários de ser informados de ônibus, coordenada pelo WRI Cidades Sustentáveis, através da
sobre os serviços e torna o transporte público coletivo mais atrativo. Pesquisa de Satisfação Qualiônibus, apresentada no quadro a seguir.

154 155
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

Pesquisa de Satisfação Qualiônibus Os 16 fatores da qualidade contemplados de maneira geral no


questionário básico e detalhadamente nos módulos opcionais são
os seguintes:

1. Acesso ao transporte: facilidade de chegar aos pontos de


acesso e circular nas estações e terminais;
2. Disponibilidade: intervalo de tempo entre os ônibus, nos
A Pesquisa de Satisfação Qualiônibus foi desenvolvida pelo WRI Brasil horários e locais demandados;
Cidades Sustentáveis com objetivo principal de avaliar a satisfação 3. Rapidez: no deslocamento;
dos clientes do transporte coletivo por ônibus em relação a fatores 4. Confiabilidade: chegada no horário previsto;
da qualidade de forma detalhada e quantitativa e, ainda, possibilitar 5. Facilidade de fazer transferências entre linhas de ônibus e
melhorias através de processos de benchmarking. outros modos de transporte, para chegar ao destino;
Os cinco principais objetivos da pesquisa são: 6. Conforto dos pontos de ônibus: iluminação, proteção,
limpeza, quantidade de pessoas;
• • Padronizar as pesquisas de satisfação com um questionário
7. Conforto das estações: iluminação, proteção, limpeza,
completo e flexível, que permita entender a satisfação e
quantidade de pessoas;
necessidades dos clientes em relação a cada fator da qualidade e
8. Conforto dos terminais de integração: iluminação, proteção,
medir o impacto de intervenções ou melhorias;
limpeza, quantidade de pessoas;
• • Obter informações quantitativas para apoiar o processo de
9. Conforto dos ônibus: iluminação, limpeza, quantidade de
tomada de decisões;
pessoas, assentos;
• • Identificar desafios e oportunidades comuns às cidades para
10. Atendimento ao cliente: respeito, cordialidade e preparo dos
discutir soluções integradas (benchmarking);
motoristas, cobradores, funcionários e central de atendimento;
• • Verificar o impacto decorrente da implantação de novos
11. Informação ao cliente sobre linhas, horários e outras
sistemas de transporte coletivo (como BRT; BHLS; BRS; integração
informações;
tarifária, etc.);
12. Segurança pública contra roubos, furtos e agressões no
• • Contribuir para a gestão da qualidade do transporte coletivo.
caminho e dentro dos ônibus;
A Pesquisa apresenta uma estrutura flexível, composta por um 13. Segurança em relação a acidentes de trânsito;
módulo básico, que permite entender as percepções dos clientes 14. Exposição ao ruído e à poluição gerados pelos ônibus;
em relação a cada um dos fatores da qualidade, e por módulos 15. Facilidade para pagar a tarifa e recarregar o cartão de
opcionais, que podem ser incluídos pelas cidades para detalhar transporte;
determinado fator da qualidade e complementar a análise conforme 16. Gasto com transporte coletivo por ônibus.
suas necessidades específicas. Saiba mais: https://wricidades.org/nosso-trabalho/
projeto-cidade/qualiônibus-pesquisa-de-satisfação

156 157
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

3.1.3.2 Atendimento aos usuários


Exemplos de canais de atendimento aos usuários
O sistema atendimento aos usuários é formado pelo conjunto de
meios de comunicação e serviços disponibilizados para que os usuá- No caso da Prefeitura de São Paulo, por exemplo, no portal de
rios possam participar da fiscalização dos serviços (através de recla- serviços existem formulários específicos para registrar reclamações
mações), fazer sugestões para o planejamento do transporte público sobre o sistema de transporte público coletivo. Ainda, existe um
coletivo e esclarecer dúvidas. aplicativo disponível para a população que permite o registro oficial
Esse processo permite a coleta de sugestões e reclamações dos de reclamações e sugestões sobre os serviços.
usuários, o que pode ser utilizado pelo órgão gestor como importante
Figura 24 Portal de Atendimento da Prefeitura Municipal de São Paulo
instrumento de auxílio à gestão da qualidade e fiscalização do sistema
e dos contratos de concessão. Além de atuar na prática como uma
ferramenta de boa relação custo-benefício, o feedback dos usuários é
também utilizado diretamente na avaliação da qualidade do serviço
prestado. Isto ocorre de dois modos:

• As sugestões ou reclamações recebidas dos usuários


devem ser encaminhadas para as equipes de fiscalização
e planejamento para que, dependendo do caso, sejam
Fonte: https://sp156.prefeitura.sp.gov.br/portal/servicos
cobradas explicações das empresas operadoras e
direcionados esforços especiais de fiscalização, ou sejam
Além disto, os órgãos gestores e empresas operadoras também
utilizadas no planejamento da operação;
tem utilizado cada vez mais as redes sociais para a comunicação
• Devem ser geradas estatísticas de reclamações, que
com os usuários. Por exemplo no caso da Rede Metropolitana
podem ser empregadas no cálculo de índices avaliação dos
de Transportes Coletivos de Goiânia – RMTC – os operadores são
operadores quando não possuem uma justificativa plausível.
responsáveis pelo atendimento ao usuário. Na página do Facebook,
O primeiro passo para atendimento aos usuários é a dispo- além de informações institucionais, campanhas e informações sobre a
nibilização de meios para que entrem em contato para esclarecer operação, também existe o atendimento dos usuários por mensagens.
dúvidas, fazer reclamações ou dar sugestões. Nesse sentido, a dis-
Figura 25 Pagina do Facebook da RMTC Goiânia
ponibilização de um telefone para atendimento dos usuários é a
medida mais frequentemente tomada como ponto de partida. Podem
ser disponibilizados ainda outros veículos de comunicação para este
fim, como aplicativos de celular e sites de internet.
No quadro a seguir, encontram-se exemplos de canais de comu-
nicação utilizados por órgãos gestores para atendimento ao usuário.

Fonte: https://www.facebook.com/rmtcgoiania.oficial/

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

3.1.3.3 Informações aos usuários


Olho Vivo em São Paulo
Disponibilizar informações sobre a operação aos usuários pode ser
uma forma de atrair mais usuários para o transporte público coletivo Em São Paulo, a SPTrans criou a plataforma online Olho Vivo, onde
e, consequentemente, reduzir o uso de automóveis e obter ganhos disponibiliza aos usuários os dados operacionais que coleta em
em eficiência energética na mobilidade urbana. Por exemplo, dispo- tempo real da frota operante por meio de GPS e outros sistemas
nibilizar informações sobre os itinerários, sobre os pontos de parada, inteligentes de transporte. A partir de informações como a posição
sobre as linhas que param em cada ponto, ou mesmo informações dos veículos em cada linha, velocidades médias dos veículos e
em tempo real sobre a operação, melhora a experiência dos usuá- estimativas de horários de chegada dos veículos nas paradas e
rios no sistema, o que pode ser um fator de atração de demanda ao terminais, o usuário pode ajustar sua rota, planejar sua rotina diária
sistema de transporte público coletivo. e minimizar os tempos de espera (e consequentemente o tempo de
Existem diversas formas de disponibilização de informações para viagem) envolvidos no percurso.
os usuários. As informações podem ser estáticas como, por exemplo,
adesivos nos pontos de parada e terminais contendo a lista de linhas Figura 26 Interface da plataforma Olho Vivo
e frequências ao longo do dia, ou dinâmicas, com informações em
tempo real e serviços para encontrar a melhor rota para os usuários.
Diversas cidades disponibilizam informações sobre os itinerá-
rios e as frequências dos serviços em plataformas próprias, como por
exemplo no site do próprio órgão gestor. No entanto, um número
cada vez maior de cidades tem disponibilizado informações através
de outras plataformas disponíveis na internet.
O Google Maps, por exemplo, pode ser alimentado com dados
do sistema de transporte público coletivo em um formato padro-
nizado chamado General Transit Feed Specification (GTFS), incluindo
os itinerários, pontos de parada, horário das viagens, entre outras,
para oferecer as melhores rotas para os usuários. Além deste, outros
aplicativos e sites também ajudam a oferecer informações sobre a
Fonte: http://olhovivo.sptrans.com.br/
operação aos usuários. Outros exemplos, além dos desenvolvidos
de forma personalizada para sistemas específicos, incluem também
No entanto, além da plataforma própria da SPTrans, as
o Moovit e CityMapper.
informações sobre itinerários são disponibilizadas também no Google
O quadro a seguir apresenta o exemplo da plataforma Olho
Maps e em outras plataformas. Nessas, o usuário pode encontrar
Vivo disponibilizada em São Paulo. Nesta cidade, as informações
a melhor rota entre a origem e destino do seu deslocamento,
também estão disponíveis em outras plataformas, como o Google
considerando também a integração com o MetrôSP e CPTM.
Maps, por exemplo.

160 161
Gestão Do transporte público coletivo sistema De transporte público coletivo » comunicação com os usuários

fiGura 27 Roteirização de transporte público coletivo usando Google Maps Transit Divulgação das diretrizes do sistema e marketing institucional

O marketing, através de propaganda ins- poder público para o desenvolvimento da


titucional e outros meios, possui papel rede de transportes local.
relevante na instrução dos usuários a A seguir são apresentados dois
respeito da utilização do sistema, com exemplos, um da Associação Nacional
a ampla divulgação de mapas de linhas das Empresas de Transportes Urbanos
e paradas. No momento da implantação (NTU) sobre a valorização do transporte
de novas linhas, no entanto, a propa- público coletivo como alternativa para
ganda possui ainda mais relevância na reduzir a poluição (Figura 29) e um
divulgação de informações do sistema e da SPTrans relativo às características
promoção da linha como nova opção de do sistema de transporte (Figura 30).
transporte público para a consequente Cabe notar que o Jornal do Ônibus,
atração de novos usuários. por exemplo, é circulado como carta-
fonte: https://maps.GooGle.com/lanDinG/transit/inDex.html
Além disso, para conferir maior con- zes fixados em ônibus e terminais a
forto e transparência, a comunicação cada duas semanas em todo sistema
também visa a divulgação de dados de ônibus do município de São Paulo,
operacionais do sistema de transporte com informações institucionais e cam-
público e objetivos e metas traçados pelo panhas, por exemplo.
A divulgação de diretrizes de planejamento do órgão gestor
em relação ao sistema de transporte público coletivo sob sua gestão
fiGura 28 Propaganda relativa à eficiência fiGura 29 Jornal do Ônibus
também pode trazer benefícios. Apesar de não produzir impactos energética do transporte público da SPTrans, nº 1.044
diretos no uso cotidiano do serviço, a clareza nas metas do órgão
gestor aprimora sua imagem pública e as percepções dos usuários
em relação ao transporte público, o que pode caracterizar uma fer-
ramenta adicional de atração de usuários e de ganhos em eficiência
energética. A seguir, tem-se um quadro relativo à divulgação das
diretrizes do sistema e marketing institucional.

fonte: ntu, acessaDo em http://transportepublico.orG.br fonte: sptrans

162 163
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

A governança do órgão gestor diz respeito à organização, me-


3.1.4 Governança canismos e ritos internos concebidos de modo a possibilitar o de-
senvolvimento de suas principais atribuições e garantir capacidade
Na esfera pública, o termo governança diz respeito aos mecanismos,
de articulação e implementação de políticas públicas relativas ao
estruturas e processos pelos quais o poder público é capaz de, na
transporte público coletivo.
prática, realizar tomadas de decisão relativas a processos sob sua
O órgão gestor, deste modo, deve dispor de capacidade sufi-
responsabilidade. Por meio da governança, o poder público é capaz
ciente ao desenvolvimento dos processos e atividades envolvidos
de promover o alinhamento de necessidades da população, políticas
não só no planejamento e acompanhamento do sistema de trans-
públicas e ideias de atores envolvidos no processo decisório de modo
porte público como um todo, mas também na gestão de contratos de
a direcionar recursos para a implementação de um dado projeto,
concessão. Este caderno apresenta as principais atividades a serem
política, plano ou outros tipos de elementos.
desenvolvidas ou apoiadas pelo órgão gestor nesse sentido, como:
De acordo com o TCU (Tribunal de Contas da União)1, são fun-
ções da governança: • Acompanhamento das metas de atendimento do sistema;
• Formulação da política tarifária;
• Definir o direcionamento estratégico;
• Realização de atividades de comunicação com os usuários;
• Supervisionar a gestão;
• Monitoramento dos contratos de concessão;
• Envolver as partes interessadas;
• Regulação econômico-financeira dos contratos.
• Gerenciar riscos estratégicos;
• Gerenciar conflitos internos; Para ser capaz de coordenar, orientar, decidir e destinar recur-
• Auditar e avaliar o sistema de gestão e controle e sos à realização destas tarefas, o órgão gestor pode dispor de alguns
• Promover a accountability (prestação de contas e elementos e processos os quais, embora sua escala varie de cidade
responsabilidade) e a transparência. para cidade, devem estar presentes para possibilitar uma boa gestão
contratual e do sistema. Dentre estes elementos, os principais são:
Apesar de serem utilizados de forma equivalente em muitos
casos, os termos governança e gestão dizem respeito a elementos • Equipe técnica capacitada, de modo a oferecer aos
distintos. No âmbito de concessões de transporte público, a gestão tomadores de decisão uma visão técnica e crítica acerca
relaciona-se aos processos de monitoramento do sistema para ga- de elementos associados ao sistema e ao desempenho de
rantir que o serviço executado esteja de acordo com as diretrizes concessionárias. A equipe deve contar com boa formação e
de planejamento e definições do contrato e edital de concessão. conhecimento de melhores práticas estudadas no campo do
Por sua vez, a governança está mais ligada ao arranjo institucional planejamento e gestão de transportes e temas relacionados;
e outras vias práticas pelas quais o órgão gestor é capaz de avaliar • Clara definição das funções de cada membro do corpo
o serviço, coordenar e articular mudanças necessárias, direcionar técnico;
recursos e implementar as melhores alternativas de modo alinhado • Capacidade de articulação, comunicação e alinhamento
aos interesses e necessidades da população. com outras cidades, estados e instituições públicas, bem
A gestão do sistema de transporte público coletivo e dos con- como de promoção de diálogo com a iniciativa privada, de
tratos de concessão é atribuição do poder público, conforme indica modo a eliminar barreiras organizacionais na busca pela
a Política Nacional de Mobilidade Urbana. melhoria da qualidade dos serviços;

1 Tribunal de Contas da União. Referencial Básico de Governança Pública –


Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-basico-de-governanca.htm

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

• Informações e ferramentas suficientes para o forma do caput deste artigo deverão promover a governança
acompanhamento adequado da operação do sistema, de interfederativa, sem prejuízo de outras determinações desta Lei.
modo a coletar dados suficientes para embasamento da
(...)
tomada de decisão;
• Investimentos em programas de capacitação, renovação e
Art. 7o Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei no
atualização de conhecimentos, promovendo o estudo de boas
10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das
práticas de gestão de transportes utilizadas em outras cidades;
regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as
• Promoção de uma cultura orientada à qualidade do
seguintes diretrizes específicas:
transporte público coletivo e à transparência;
I. implantação de processo permanente e compartilhado
No caso de regiões metropolitanas, por exemplo, a integração
de planejamento e de tomada de decisão quanto
entre os serviços municipais, de atribuição dos municípios, e dos ser-
ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais
viços intermunicipais, atribuídos ao estado, frequentemente requer
afetas às funções públicas de interesse comum;
um arranjo institucional diferenciado.
II. estabelecimento de meios compartilhados de organização
Nesse aspecto, um dos grandes avanços na área da integração
administrativa das funções públicas de interesse comum;
metropolitana foi a criação, em 2015, da Lei Federal nº 13.089, conhe-
III. estabelecimento de sistema integrado de alocação
cida como Estatuto da Metrópole. Seu objetivo consiste em criar regras
de recursos e de prestação de contas;
para a governança compartilhada de grandes aglomerados urbanos
IV. execução compartilhada das funções públicas de interesse
que envolvam mais de um município.
comum, mediante rateio de custos previamente pactuado
O Estatuto estabelece o PDUI (Plano de Desenvolvimento Urbano
no âmbito da estrutura de governança interfederativa;
Integrado), de edição estadual e que consiste em um instrumento para
V. participação de representantes da sociedade civil nos
a articulação dos parâmetros de planejamento urbano interfederati-
processos de planejamento e de tomada de decisão;
vo, ao qual os planos diretores municipais possam estar vinculados
VI. compatibilização dos planos plurianuais, leis de
e pelo qual podem ser discutidas as questões da mobilidade urbana
diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos
metropolitana e de modelos de gestão para integração metropolitana
entes envolvidos na governança interfederativa;
dos sistemas de transporte público coletivo.
VII. compensação por serviços ambientais ou outros
Assim dispõe o Estatuto da Metrópole em relação à criação e
serviços prestados pelo Município à unidade territorial
objetivos de uma estrutura de governança interfederativa:
urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no
Art. 3o Os Estados, mediante lei complementar, poderão instituir âmbito da estrutura de governança interfederativa.
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas
Parágrafo único. Na aplicação das diretrizes estabelecidas neste
por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a or-
artigo, devem ser consideradas as especificidades dos Municípios
ganização, o planejamento e a execução de funções públicas de
integrantes da unidade territorial urbana quanto à população, à
interesse comum.
renda, ao território e às características ambientais.
§1º O Estado e os Municípios inclusos em região metropolitana
A viabilização política dos arranjos institucionais metropolita-
ou em aglomeração urbana formalizada e delimitada na
nos para a gestão da mobilidade urbana depende da adesão dos

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

responsáveis pelos sistemas municipais, tendo em vista as competên- IV. Convênio Simples: também chamado convênio comum, baseia-
cias constitucionais dos entes federativos brasileiros, de modo que o se na celebração de termo, por ato do Poder Executivo, sem
ganho de eficiência advindo do planejamento integrado dos sistemas ratificação legislativa, entre os municípios e o estado ou entre
municipais e metropolitanos implica em processos participativos dos municípios entre si, com definição de responsabilidades recíprocas,
entes que constituem a metrópole, baseados nas demandas técnicas geralmente para uma ação colaborativa de curto prazo.
e sociais desenvolvidas em âmbito local, mas analisadas e debatidas • Fundamenta-se no art. 116, da Lei nº 8.666, de 21 de junho
na perspectiva regional. de 1993 (“Lei 8.666/93”), e, diferentemente do convênio de
A implementação de uma estrutura para a gestão metropoli- cooperação, regulado pela Lei 11.107/05, não é ratificado
tana do transporte público coletivo pode ocorrer por uma (ou uma ou previamente disciplinado por lei;
combinação delas) das seguintes formas de integração: V. Entidade metropolitana: baseia-se na criação de uma entidade
intergovernamental, por iniciativa do estado, abrangendo
I. Consórcio público – Associação Pública ou Privada, instituído
municípios que façam parte de uma região metropolitana, para
pela edição de leis municipais e lei estadual ratificando
promover integração nas decisões do estado e dos municípios.
protocolo de intenções e constituindo ente intergovernamental
• Quando em conformidade com o Estatuto da Metrópole,
de caráter público ou privado sem fins lucrativos;
essas entidades podem se revestir de grande potencial
II. Convênio de Cooperação: formado a partir
de integração por se caracterizar como uma instância de
de edição de leis municipais que ratificam ou
governança interfederativa.
disciplinam previamente o termo de convênio.
• O tipo jurídico dessa entidade é aberto, podendo ir
• Diferentemente do convênio simples, entende-se que,
desde associações e autarquias estaduais até empresas
por meio do convênio de cooperação, devidamente
estatais controladas pelo estado (em todos os casos, com
aprovado, ocorre uma efetiva delegação do exercício de
governança compartilhada com critérios consistentes para
competência a órgão, autarquia ou a qualquer outra
fins de integração).
entidade, inclusive dos municípios para o estado, ou de
um município para outro. Como exemplos de experiências bem-sucedidas na área de
• Com base na Lei nº 11.107/05, foram exaustivamente estruturas de governança interfederativa, pode-se citar a criação
disciplinados pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de das Transit Alliances, modelo alemão aplicado ao transporte público
2007 (“Decreto 6.017/07”); coletivo e que se encontra no quadro a seguir,
III. Comitês e fóruns: baseiam-se em estruturas sem poder
formal de decisão, várias vezes estabelecidas por iniciativas
individuais das esferas de governo – representam o
menor nível de integração entre entes federativos.
• Geralmente criados por acordos de cooperação técnica
ou convênios simples, celebrados por iniciativa do Poder
Executivo ou de entidades de terceiro setor;

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

Transit Alliances* (Verkehrsverbünde) institucional para o planejamento governamentais em níveis de serviço


integrado; específicos por modo, rotas e tabelas
As Verkehrsverbünde (termo alemao, • Unificação e integração dos servi-
• Organização do sistema de tarifas horárias, elabora uma estrutura tari-
que signfica “associações regionais para ços de informação ao usuário;
e emissão de bilhetes, inclusive fária específica à luz das diretrizes go-
o transporte público”) alemãs surgiram no • Coordenação de tabelas horárias
integração tarifária, distribuição de vernamentais, conduz licitações, assina
início dos anos 1960 – sendo a primeira de serviços integrados;
receita de tarifas, organização de os contratos de prestação de serviços e
delas na região metropolitana de Ham- • Disponibilização de informações
estruturas tarifárias, emissão de apoia a tomada de decisões dos gover-
burgo - originadas pela iniciativa de asso- em tempo real aos usuários.
smartcards; nos com informações técnicas
ciação de operadores de transporte locais. Para cumprir tais diretrizes, as Ver-
• Desenvolvimento do planejamento Por fim, os operadores subsidiam o
Considerado modelo de coordenação do kehrsverbünde são estruturadas por
e de infraestruturas para Paradas órgão executivo com informações so-
transporte público regional de sucesso, foi contratos detalhados entre suas par-
e Estações, garantindo integração bre a operação dos serviços (demanda,
muito disseminado dentro e fora do país. tes prevendo tanto o cumprimento de
física de estações de intercâmbio trechos críticos, picos etc.), coletam as
Podem ser entendidas como pes- obrigações (desembolsos, padrões de
modal, com acessibilidade; tarifas, fornecem os serviços contra-
soa jurídica, unidade administrativa qualidade, pontualidade e regularidade)
• Definição de Tabelas Horárias para tados e supervisionam diretamente a
ou associação que visa integrar todos quanto a cooperação (divisão de recei-
atendimento da demanda, com implantação dos projetos.
os serviços de transportes públicos em tas, negociação, planejamento). Nesse
controle de tempos de espera e A criação de uma Verkehrsverbund
um território – seja uma área metropo- sentido, os entes associados delegam à
sincronia com as opções de inte- não é exigência de legislação federal.
litana ou uma região mais ampla – de Verkehrsverbund (criada como entidade
gração entre diferentes modos e Tais associações são criadas contra-
modo a aumentar a atratividade e faci- legalmente independente) competên-
serviços de transporte; tualmente por iniciativa dos governos
lidade de utilização dos sistemas para cias como a definição do sistema inte-
• Fornecimento de informações aos municipais, que formam uma entidade
seus usuários. Para tal, atuam com as grado de tarifas, organização de rede
passageiros; jurídica para a qual delegam suas com-
seguintes diretrizes: e de quadros horários dos serviços na
• Gerenciamento da qualidade dos petências de gerenciamento do sistema
• Desenho de políticas de transporte área de planejamento – ainda que os
serviços prestados. e da qual se tornam acionistas, com as-
orientadas aos usuários, planejan- operadores de transporte mantenham
Nas Verkehrsverbünde atuais, os sento em conselhos diretores – em um
do suas viagens integralmente e sua condição de empresas juridicamen-
governos estabelecem os níveis gerais modelo muito parecido com os consór-
não somente a partir dos modos e te independentes.
dos serviços de transporte, determinam cios públicos brasileiros;
tecnologias disponíveis; As tarefas desempenhadas por uma
conjuntamente os níveis de Subsídio e As associações foram responsáveis
• Atenção projetual aos pontos de Verkehrsverbund são, usualmente, as
tarifa, definem quais os serviços a con- por ações inovadoras nos serviços de
transferência e integração entre seguintes:
tratar, fixam os montantes e os tipos de transporte, especialmente em modelos
distintos modos e serviços de • Serviços de transporte e planeja-
investimento em infraestrutura. tarifários, formas de integração física e
transporte; mento de rede;
A Verkehrsverbund (como órgão tarifária, bilhetagem eletrônica, serviços
• Integração tarifária e de meios de • Promoção de desenvolvimento
interfederativo executivo da políti- de informação ao usuário e medidas de
pagamento de passagens; urbano integrado e cooperação
ca de transporte) traduz as decisões incentivo ao uso do transporte coletivo.
* A estrutura de governança recebe o nome Verkehrsverbund quando a palavra é utilizada
no singular (Transit Alliance) e Verkehrsverbünde no plural (Transit Alliances).

170 171
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

3.2
As metas de qualidade podem ser definidas de diferentes
formas, nos contratos ou em outros regulamentos aplicáveis ao
transporte público coletivo. Para garantir seu atendimento e moti-

Contratos de concessão var a concessionária a manter o nível de serviço compatível com as


especificações e cláusulas contratuais, o órgão gestor deve contar
com mecanismos para penalização ou bonificação. Neste item, são
abordados dois tipos:

• Aplicação de penalidades por infrações a regras contratuais


ou do regulamento de transportes;
Uma vez que os serviços de transporte público coletivo são conce-
• Indicadores de desempenho atrelados a bônus ou
didos, o poder público passa a ser o responsável pela gestão dos
penalidades de acordo com o atendimento de metas
contratos, visando garantir o cumprimento dos serviços de acordo
estabelecidas em contrato.
com as metas de qualidade especificadas. Nesse sentido, a Política Na-
cional de Mobilidade Urbana (PNMU) indica que o poder público deve
3.2.1.1 Penalização por infrações
avaliar, fiscalizar e monitorar o desempenho dos serviços prestados.
Além destas atividades, a gestão das concessões também re-
O monitoramento dos serviços prestados pelos operadores com base
quer a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
em regras ou infrações definidas nos contratos ou regulamentos de
Para isso, o poder público deve aplicar os mecanismos de reajuste e
transportes, e a consequente aplicação de penalidades, é a principal
revisão da Tarifa de remuneração, por exemplo, de forma a restabe-
forma de incentivo à qualidade adotada nas concessões brasileiras.
lecer as condições iniciais entre as partes.
Para essa fiscalização, as infrações e penalidades devem ser
Para melhorar a gestão dos contratos de concessão, em pri-
plenamente especificadas, inclusive com limites quantitativos de
meiro lugar é necessário garantir que as regras sejam definidas cla-
tolerância caso necessário, para que não haja controvérsias no mo-
ramente nestes contratos. Os contratos devem abranger desde a
mento da verificação da infração e aplicação da penalidade. De for-
especificação dos serviços até os mecanismos de fiscalização, remu-
ma geral, as penalidades são aplicadas individualmente para cada
neração e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
infração observada. A imprecisão na definição de penalidades pode
Com base nestas definições, o poder público deve executar as
inviabilizar sua aplicação.
atividades de monitoramento e regulação do equilíbrio econômico
As infrações podem ser classificadas de acordo com gravidade,
financeiro, que são discutidas a seguir.
tipo de desvio de qualidade, forma de penalização, valor da multa,
prazo para correção do desvio e prazo para pagamento, por exemplo.
3.2.1 Monitoramento As penalidades podem ser expressas na forma de:

O monitoramento é o processo contínuo de observação dos serviços • Advertências: geralmente associadas a infrações leves,
prestados pelos operadores com o objetivo de avaliar o cumpri- visam a notificação oficial à empresa operadora acerca do
mento dos serviços conforme as metas de qualidade especificadas descumprimento de uma dada diretriz ou parâmetro de
em contrato. qualidade acordado. Caso o evento ou atributo gerador
do desvio de qualidade não seja corrigido no prazo

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

estabelecido, há a aplicação de multa ou outras penalidades Tabela 20 Aspectos e atributos relacionados à aplicação de penalidades
mais robustas;
Atributos das Possibilidades
• Multas: principal instrumento de motivação da empresa
penalidades
operadora a cumprir com o nível de serviço acordado, multas
são cobranças de valores monetários a serem pagos pela Forma Advertência

concessionária – que cometeu a infração – e estão atreladas


Multa
a valores e prazos específicos para cada tipo de evento;
• Ações corretivas: geralmente aplicadas em casos onde o Ações corretivas
• Treinamentos para funcionários;
evento representa perigo aos usuários, como a apreensão
• Apreensão ou suspensão de veículos;
ou suspensão de veículos defeituosos, ou em casos de • Rescisão contratual.
reincidência em que a aplicação anterior de penalidade
Gravidade Leve
não surtiu efeito, podendo haver caducidade do contrato
e suspensão temporária ou definitiva dos direitos de Moderada
participação da concessionária em licitações. A depender
Grave
da ocorrência ou desvio de qualidade, pode haver ainda a
aplicação de outros tipos de ações, como a obrigação de Gravíssima
oferecimento de treinamento aos funcionários
Tipo de desvio Segurança
Quanto ao valor das multas, elas podem ser expressas, por de qualidade
Manutenção
exemplo, em valores nominais fixos ou em número de tarifas vi-
gentes. No caso de cobrança por tarifas vigentes, o órgão gestor Limpeza
deve, no momento da elaboração do regulamento ou contrato de
Conforto
concessão, definir pesos ou índices multiplicadores da tarifa vigente
para cada infração de acordo com sua natureza e gravidade. Além Atendimento
disto, é possível contar com um agravamento da penalidade em caso
Meio ambiente
de reincidência.
Na Tabela 20, tem-se um exemplo de classificação das infrações Operação
de acordo com a forma, gravidade, tipo de desvio, valor, prazo de
Outros, como ausência de acessibilidade
correção e prazo de pagamento.
e documentação irregular

Valor Quantias nominais fixas

Número de unidades consideradas na Tarifa


de remuneração (quilômetros percorridos ou
passageiros equivalentes, por exemplo)

Prazo de correção Definido pelo órgão gestor (podendo ser


correção imediata)

Prazo de pagamento Definido pelo órgão gestor

Fonte: Elaboração própria

174 175
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Uma das principais formas da fiscalização do regulamento é a parte na fiscalização do sistema. Além de promover o engajamento
partir de inspeções de campo. Essa é uma importante ferramenta e participação da população local na caracterização dos serviços, a
para avaliação do desempenho dos operadores por sua flexibilidade, utilização de canais de ouvidoria permite também uma otimização
facilidade de implementação e eficiência. dos recursos necessários ao órgão gestor para a fiscalização da em-
As inspeções requerem que os agentes do órgão gestor passem presa operadora, visto que ela pode promover inspeções de campo
por uma série de treinamentos de fiscalização e visitem garagens, extraordinárias ao receber reclamações de usuários, sem prejuízo
corredor, paradas, terminais e demais localidades para a verificação ou perda de compromisso com a rigorosidade exigida para garantia
do atendimento aos itens estabelecidos no início da concessão e que do nível de serviço adequado.
definem os parâmetros da qualidade a ser buscada. O órgão gestor Para que o processo de fiscalização contribua para a melhoria
deve ainda dimensionar o tamanho de sua equipe de agentes de da qualidade, a aplicação de penalidades deve ser punitiva o sufi-
modo que hajam membros suficientes para a realização efetiva de ciente para que a empresa concessionária sinta-se realmente mo-
fiscalização em todos os sistemas concessionados e com o crono- tivada a melhorar a qualidade do serviço, mas sem comprometer
grama de vistorias planejado. a saúde financeira do operador a ponto de impedir o investimento
para atender o regulamento ou impossibilitá-lo de prosseguir com
Figura 30 Fiscal da SPTrans no corredor de ônibus a operação do sistema.
A empresa concessionária deve ainda ter o direito de contes-
tação das penalidades aplicadas. Para isso, deve haver a criação de
instituições ou comissões de julgamento dos recursos de caráter
imparcial para avaliação da fundamentação por trás de cada pena-
lidade contestada, com prazos e demais condições bem definidas
para contestação. Tal comissão deve ainda dispor de capacidade
suficiente para evitar a morosidade no processo de julgamento de
multas, dado que em situações onde há grandes passivos de multas a
serem julgados, operadores podem sentir-se motivados a apresentar
recursos apenas para ganho de tempo e acúmulo de capital de giro.
As penalidades não precisam necessariamente serem definidas
no texto do contrato de concessão. Em cidades como São Paulo, Belo
Fonte: Verificação Independente do Transporte Público de São Paulo – Produto 4 - Relatório
de Avaliação do Modelo de Gestão, Monitoramento e Fiscalização dos serviços contratados Horizonte e Brasília, foram publicados instrumentos normativos de-
nominados Regulamentos de Transporte. Referenciados no contrato,
Inspeções podem ser ordinárias, com padrões de regularidade estes regulamentos contém uma relação de todas as ações, condutas
bem definidos, e extraordinárias, sendo realizadas de modo e fre- e características físicas, técnicas e operacionais passíveis de sanção,
quência arbitrários pelo órgão gestor, buscando detectar desvios de bem como o tipo de penalidade, valores a serem desembolsados,
qualidade ocorridos no dia a dia da operação do sistema, ou a partir prazos para correção e outros aspectos.
de reclamações de usuários. A seguir, encontra-se como exemplo algumas ocorrências defi-
Nesse sentido, é clara a importância de canais de ouvidoria por nidas pelo RESAM, Regulamento de Sanções e Multas desenvolvido
serem um importante instrumento que permite ao usuário tomar pela SPTrans.

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

RESAM – Regulamento de Sanções e Multas


Tipo de Exemplos
Em abril de 2018, a SPTrans publicou no como o conteúdo de autos de infração, desvio de
qualidade
Diário Oficial Municipal o RESAM – Re- a alteração da remuneração e processos
gulamento de Sanções e Multas como de governança para avaliação do desvio Manutenção • Veículo com o cinto de segurança inoperante, com defeito,
forma de padronização e aumento da de qualidade e julgamento de recursos. mau estado de conservação, inexistente ou
não utilizado pelo condutor
transparência na aplicação de multas e Há ainda uma listagem extensiva de • Veículo com o sistema de ar condicionado estando:
demais penalidades em todos os con- todos os eventos que configuram des- inoperante, com defeito, mau estado de conservação
tratos de concessão da operação de vio de qualidade e que são, portanto, ou inexistente
• Veículo com o sistema de freios com defeito, como: serviço,
transporte público da cidade. passíveis a penalidades. A seguir, tem-se auxiliar ou de estacionamento
Nele, são descritos de forma com- alguns exemplos de infrações e penali-
pleta todas as regras e metodologias dades correspondentes definidas pelo Atendimento • Deixar de fornecer ao usuário troco correspondente
• Não permitir injustificadamente o embarque de passageiros
utilizadas em seus ritos de fiscalização, RESAM e separados por tipo. nos veículos
• Obrigar passageiros a desembarcar fora do local
Tabela 21 Exemplos de infrações ao regulamento de destino

Meio • Veículo derramando combustível ou lubrificante


Tipo de Exemplos Ambiente • Não desligar o motor do veículo em caso de permanência no
desvio de ponto de controle ou plataforma de estações de integração por
qualidade período superior a cinco minutos
• Operar com veículo que emita fumaça acima dos níveis
Conforto • Veículo com banco rasgado tolerados em normas técnicas
• Veículo com letreiro, placas de comunicação visual, painéis
informativos inexistentes ou em desacordo com a linha operada Operação • Deixar de atender o sinal de embarque ou desembarque nos
• Veículo com banco, corrimão, coluna, degrau ou outro pontos de parada, tendo o veículo condições para tal
elemento interno quebrado, solto, trincado, com defeito, em • Interromper a viagem sem motivo justificado
mau estado de conservação ou inexistente • Realizar viagem com atraso acima do limite de tolerância
estabelecido
Limpeza • Veículo com insetos
• Veículo com falta de limpeza externa Outros • Provocar danos na infraestrutura por negligência
• Jogar qualquer tipo de detritos na via pública, corredores ou imperícia
exclusivos, estação ou terminais de transferência • Motorista do veículo com a Carteira Nacional de Habilitação
vencida há mais de 30 dias, categoria compatível ou inabilitado
Segurança • Veículo trafegando com porta aberta • Não dar início à operação do serviço no prazo
• Trafegar acima do limite de velocidade permitido, constatado máximo estipulado
através da leitura do registro do tacógrafo
• Ultrapassar outro veículo em movimento no interior Fonte: RESAM – Regulamento de Sanções e Multas de São Paulo
do Terminal de Transferência Saiba mais: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/transportes/
edital2018/001_ESTRUTURAL/ANEXO-II_LEGISLACAO/ANEXO_II_LEGISLACAO.pdf

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Tabela 22 Exemplos de indicadores de desempenho por categoria


3.2.1.2 Indicadores de desempenho
Categoria Exemplos
O monitoramento através de indicadores de desempenho operacio-
Operação Índice de Cumprimento da Programação
nal tem o objetivo de avaliar o cumprimento dos serviços com base
em um conjunto de medidas representativas da qualidade, conforme Índice de Pontualidade das viagens
parâmetros definidos nos contratos de concessão.
Índice de Conforto de viagens (ocupação)
Esta fiscalização é diferente da realizada com base em infrações
ao regulamento, em que são aplicadas penalidades para cada evento Índice de infrações regulamentares
de descumprimento. Neste caso, geralmente são definidas as metas
Índice de Transmissão do Equipamento embarcado (AVL)
ou níveis aceitáveis para cada indicador de desempenho, e aplicadas
penalidades aos operadores que não atingem as metas estabelecidas, Manutenção Índice de Quilômetros entre Falhas em Operação
ou bônus àqueles que superam as metas, por exemplo.
Índice de Conservação, Limpeza e Manutenção da Frota
Para a fiscalização com base no desempenho, é necessário
que os indicadores, metas, bônus, penalidades e a metodologia de Satisfação Índice de Reclamações dos Usuários
avaliação sejam definidos claramente nos contratos, ou em regu- dos usuários
Índice de Satisfação dos Usuários
lamento válido para esta finalidade. Observa-se, no entanto, que
as concessões brasileiras tiveram dificuldade em estabelecer esses Recursos Índice de Acidentes por Quilômetro
parâmetros em contrato no momento das concessões, dificultando humanos
Índice de Reclamações de Condutas de Operadores
a fiscalização baseada em indicadores de desempenho.
Existem diversos tipos de indicadores que podem ser utilizados Meio Veículos aprovados em inspeção de poluentes
para monitorar diferentes aspectos do desempenho dos operadores. ambiente
Alguns exemplos, divididos entre as categorias operação, manuten-
Fonte: Elaboração própria, adaptado de SPTrans.
ção, satisfação dos usuários, recursos humanos e meio ambiente,
são apresentados na Tabela 22.
Para o monitoramento sistemático de indicadores como esses,
é necessário estabelecer uma metodologia precisa para o seu cálculo
e contar com ferramentas para a coleta e análise dos dados necessá-
rios. De forma geral, os indicadores da operação são obtidos direta-
mente dos sistemas de monitoramento. Os indicadores de satisfação
dos usuários são obtidos de pesquisas de satisfação e registros do
sistema de atendimento ao usuário ou ouvidoria. Outros indicadores,
como os de aprovação na inspeção de poluentes e manutenção da
frota, requerem informações de vistorias.
No quadro a seguir são apresentados alguns dos principais in-
dicadores utilizados no monitoramento do desempenho operacional,
que servem como ponto de partida para o controle da operação:

180
foto: SUTP Photo Gallery 181
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Exemplos de indicadores de desempenho INDICADOR DE REGULARIDADE (OU PONTUALIDADE DAS PARTIDAS)


utilizados pela SPTrans
Com relação a este indicador, tomamos como referência o
Entre os indicadores utilizados para mensuração da qualidade dos
Indicador de Pontualidade das Partidas Realizadas (IPP) da SPTrans.
serviços pela SPTrans (ainda não são utilizados diretamente na
O seu objetivo é medir a pontualidade das partidas realizadas,
gestão contratual por não terem sido especificados nos contratos
visando a tomada de decisões voltadas a melhorar a regularidade e
vigentes), são apresentados aqui os relacionados com o cumprimento
confiabilidade dos serviços. A fórmula de cálculo é dada por:
das viagens, a regularidade, o índice de quebras e o índice de
reclamações os usuários. Estes são considerados como alguns dos
indicadores mais importantes para realizar esse monitoramento e Quantidade de partidas pontuais realizadas
IPP =
utilizados de forma similar por outros órgãos gestores. Total de partidas programadas

INDICADOR DE CUMPRIMENTO DE VIAGENS PROGRAMADAS Sendo:

• Quantidade de Partidas Pontuais Realizadas: número de


Com relação a este indicador, tomou-se como referência o
partidas realizadas nos horários especificados na Ordem de
Indicador de Cumprimento de Viagens (ICV) da SPTrans. O seu
Serviço de Operação (OSO), sendo adotada uma tolerância
objetivo é verificar a eficiência no cumprimento das viagens
de 3 minutos para mais ou para menos, segundo o Sistema
especificadas por faixa horária, a fim de avaliar a regularidade em
Integrado de Monitoramento (SIM), podendo ser expurgados
todas as faixas horárias. A fórmula de cálculo é dada por:
intervalos com ocorrências que tenham prejudicado a operação,
que tenham sido registradas no Relatório de Ocorrências com
Viagens realizadas Prejuízo a Operação dos Serviços;
ICV =
Viagens programadas • Total de Partidas Programadas: número de viagens
programadas na Ordem de Serviço de Operação (OSO);
Sendo:

• Viagens programadas: número de viagens programadas na INDICADORES DE QUEBRAS OU FALHAS


Ordem de Serviço de Operação (OSO);
• Viagens realizadas: número de viagens realizadas segundo o Com relação a este indicador, tomou-se como referência o
Sistema Integrado de Monitoramento (SIM); Indicador de Quilômetros entre Falhas em Operação (IQF)
da SPTrans. O seu objetivo é medir a qualidade de falhas em
Para este indicador, são calculados o ICV por linha, por sentido,
disponibilizar veículos seguros e confiáveis para prestação dos
por faixa horária. Posteriormente são calculados os indicadores
serviços. A fórmula de cálculo é dada por:
agregados por linha (considerando média dos dois sentidos), por
dia (considerando média das faixas horárias e dos sentidos) e o
mensal (considerando as médias diárias). Quilometragem operada (linha)
IQF =
Total de falhas em operação

182 183
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

No Brasil, os órgãos gestores têm utilizado cada vez mais in-


dicadores e índices para o monitoramento da qualidade e do de-
Sendo: sempenho de operadores. É possível destacar os casos do Índice de
Qualidade do Transporte (IQT) da SPTrans e o Índice de Desempenho
• Quilometragem Operada (linha): representa a soma das
Operacional (IDO) da BHTRANS.
quilometragens realizadas no mês, por linha, lote de linhas e
Em ambos casos, os índices de qualidade ou desempenho são
Empresa Operadora;
o resultado da ponderação de indicadores relativos ao cumprimento
• Total de Falhas: soma de todos os alertas por tempo parado
das viagens, regularidades, falhas na operação, acidentes, reclama-
superior a 30 minutos emitidos pelo Sistema Integrado de
ções de usuários, entre outros, que requerem informações tanto do
Monitoramento Integrado (SIM);
sistema de monitoramento da operação, quanto do atendimento dos
usuários, ouvidoria e inspeções, por exemplo.
INDICADORES DE RECLAMAÇÕES DOS SERVIÇOS A intenção é que estes índices, além de gerarem penalidades
ou bonificações, também permitam extinguir contratos com empre-
Tomando o Indicador de Reclamações do Serviço (IRS) da SPTrans sas operadoras que recorrentemente não atinjam os níveis mínimos
como referência, a fórmula de cálculo é dada por: estabelecidos em contrato. Para isto, no entanto, ainda é necessário
que os índices, indicadores, metodologias, metas e penalidades cor-
respondentes sejam incluídos nos contratos de concessão.
Total de passageiros transportados
IRS = A seguir, apresenta-se a estrutura de cálculo e alguns resultados
Total de reclamações
do IDO, utilizado pela BHTRANS.

Sendo:

• Total de Passageiros Transportados: número de passageiros


registrados no sistema de bilhetagem eletrônica no mês avaliado;
• Total de Reclamações: total de manifestações de usuários que Índice de Desempenho Operacional – IDO (BHTRANS)
indiquem desconformidade ou descontentamento com os
O Índice de Desempenho Operacional (IDO) foi desenvolvido a
serviços prestados por meio dos canais disponíveis e registrados
partir de 1998 em Belo Horizonte. O objetivo do IDO é monitorar e
no Sistema de Reclamações, sendo expurgados os dados
estabelecer os níveis de desempenho aceitáveis em relação a cada
relativos a ocorrências que tenham prejudicado a operação;
um dos seus indicadores, e ao índice de forma agregada, para a
Saiba mais: https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/transportes/ gestão dos contratos de concessão e para o incentivo à qualidade.
institucional/sptrans/acesso_a_informacao/index.php?p=213379
Esse índice quantifica a qualidade do serviço por meio de
uma equação que atribui notas entre 1 e 100 a sete indicadores
operacionais. A forma utilizada é a seguinte:

IDO = 0,25 x ICP + 0,15 x IPV + 0,20 x ICV + 0,15 x ICM +


0,10 x ISV + 0,10 x IIR + 0,05 x IRU

184 185
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Outra referência interessante sobre o monitoramento de indica-


dores de desempenho operacional é do Directorio de Transporte Público
Onde: Metropolitano (DTPM), responsável pelo sistema de transporte público
• ICP: Índice de Cumprimento da Programação coletivo de Santiago no Chile. Neste caso, além de utilizar os indicado-
• IPV: Índice de Pontualidade das Viagens res para fins de fiscalização, o órgão gestor também publica os resul-
• ICV: Índice de Conforto de Viagens tados dos indicadores de cada operador trimestralmente no seu site.
• IIR: Índice de Infração Regulamentar
• ICM: Índice de Confiabilidade Mecânica
• ISV: Índice de Segurança das Viagens
Ranking de Qualidade de Serviço da DTPM/Transantiago Chile
• IRU: Índice de Reclamações dos Usuário
• IDO: Índice de Desempenho Operacional O Directorio de Transporte Público Metro- Na Figura 32, apresenta-se um ran-
politano (DTPM), órgão gestor do siste- king do Indicador de Cumprimento da
A seguir, são apresentados os resultados do IDO e três dos ma Transantiago em Santiago, no Chile, Frequência (ICF) no primeiro trimestre de
principais indicadores entre os anos de 2012 e 2015: desenvolveu um relatório trimestral dos 2018, indicando os resultados para o dia
indicadores de desempenho operacional completo, pico da manhã e pico da tarde
Figura 31 Indicadores de qualidade do transporte dos operadores. de cada empresa. Essa imagem, inclusive,
coletivo (IDO, ICP, IPV e ICV)
Esse relatório é divulgado no seu indica que duas empresas não atingiram

Indicadores de qualidade do transporte coletivo (IDO, ICP, IPV e ICV) site e frequentemente repercute na o valor mínimo admitido em contratos
imprensa local. especificamente no pico da tarde.

Figura 32 Ranking das empresas do Transantiago quanto ao indicador de


cumprimento das frequências do trimestre de janeiro a março de 2018.

Fonte: Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte 2016 (ano-


base 2015). Disponível em: https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/
estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20da%20mobilidade%20
urbana%20de%20Belo%20Horizonte%202016%20(ano-base%202015).pdF Fonte: DTPM. Disponível em http://www.dtpm.cl/index.php/documentos/ranking-calidad-de-servicio.

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

É possível encontrar contratos internacionais em que a remune-


ração depende dos indicadores ou índices de qualidade do transpor-
3.2.2 Regulação do equilíbrio
te, além de outros aspectos específicos fiscalizados pelo órgão gestor.
econômico-financeiro
Entre os exemplos, é possível destacar os contratos de incentivo à
Por equilíbrio econômico-financeiro da concessão, entende-se a ga-
qualidade (Quality Incentive Contract), que vem sendo utilizado em
rantia de que, ao longo de todo o horizonte de concessão, a parte
Londres. Nele, a remuneração dos operadores é calculada a partir
contratante e as partes contratadas são beneficiadas de forma justa
do custo por quilômetro e em um conjunto de critérios de incentivo
conforme as condições acordadas em contrato, partindo-se dos prin-
à qualidade que podem resultar em acréscimos ou decréscimos da
cípios que a concessionária deve ter o nível de remuneração acorda-
Tarifa de remuneração.
do e que o poder público deve receber o serviço em níveis acordados
no contrato de concessão. Da mesma forma, o Art. 10 da Lei Federal
de Concessões determina que o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato de concessão está garantido se as condições acordadas em
London Buses - Quality Incentive Contract contrato forem mantidas ao longo do período de concessão.
Nos contratos de concessão de serviços de transporte público
A partir dos anos 2000, en- duração da viagem, área aten-
coletivo geralmente constam dois mecanismos para atualização do
traram em vigor em Londres dida e o tempo no terminal.
valor de remuneração dos operadores: Reajuste tarifário e Revisão
os contratos de incentivo à São avaliados também a qua-
tarifária (também chamado de reequilíbrio econômico-financeiro).
qualidade (Quality Incentive lidade dos veículos e dos mo-
O reajuste consiste na atualização do valor da Tarifa de remu-
Contracts). Neles, o cálculo toristas, satisfação do usuário
neração, motivada pela inflação e calculada a partir de índices fi-
da remuneração associa-se e feitas recorrentemente audi-
nanceiros representativos da composição de produção e custos dos
ao número de quilômetros torias dos contratos.
serviços, conforme critérios estabelecidos no contrato da concessão.
rodados no período – com o Por meio do sistema de
A revisão visa ajustar o valor da Tarifa de remuneração em fun-
poder público retendo a re- monitoramento, chamado de
ção da ocorrência de eventos que alterem as condições consideradas
ceita tarifária obtida - e tem iBus, mede-se a pontualidade
no contrato e que foram consideradas no cálculo da modelagem
como diferencial a introdução dos veículos ao passarem por
financeira realizada pelo poder público durante a elaboração do
e consideração de critérios de determinados pontos de con-
conjunto de estudos prévios à elaboração do edital de concessão e
qualidade do serviço. trole ao longo de sua rota, com
pelos operadores na sua proposta comercial.
O órgão gestor de Londres limites de tolerância de atraso e
O contrato de concessão deve prever a periodicidade, regras
define um padrão mínimo de antecedência pré-estabelecidos.
e metodologia de cálculo de ambos processos, o que será tratado a
desempenho (Minimum Per- Como resultado, o nível de ser-
seguir neste capítulo. No quadro a seguir, encontra-se um resumo
formance Standard – MPS) para viço oferecido pelos operadores
relativo aos principais aspectos geralmente encontrados nos proces-
cada rota, sendo este definido pode acarretar em valores má-
sos de revisão e Reajuste tarifários.
a partir de um conjunto de cri- ximos de bônus e penalidades
térios como o tempo médio e a de 15% e 10%, respectivamente.

Saiba mais: http://wricidades.org/sites/default/


files/9.%20Alex%20Moffat%20-%20London.pdf

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

Tabela 23 Resumo – reajuste e Revisão tarifárias As condições de equilíbrio do contrato estão ligadas a um poder
de compra e remuneração das empresas privadas em valores reais,
Aspectos Reajuste tarifário Revisão tarifária
isto é, descontando-se por completo os efeitos da inflação. Dado
Periodicidade Anual Ordinária: periodicidade especificada em contrato que os custos, despesas e investimentos incorridos pelas empresas
(por exemplo a cada quatro anos); operadoras são constantemente ampliados de forma natural por
culpa da inflação, o reajuste da Tarifa de remuneração visa a correção
Extraordinária: solicitada pelo órgão gestor ou e aumento dos valores desta de modo que as condições de renta-
operadores privados a qualquer momento,
bilidade determinadas no contrato de concessão sejam mantidas.
apresentando justificativa;
Caso os custos de empresas operadoras de ônibus sejam am-
Motivação Inflação Fatores extraordinários de caráter imprevisível ou pliados devido à inflação e sua Tarifa de remuneração se mantenha
previsível de consequências incalculáveis;
constante, sua rentabilidade pode diminuir para valores aquém dos
Mudanças consideráveis no escopo dos serviços; especificados no contrato e edital. A lógica por trás do reajuste da
Tarifa de remuneração, portanto, é a garantia de que a receita dos
Incorporar ganhos de eficiência e produtividade,
operadores acompanhe o comportamento de aumento de custos re-
bem como perdas de eficiência causadas por
fatores externos; lativo à inflação dos seus principais insumos e itens de custos. Deste
modo, trata-se de um importante instrumento para a manutenção
Resultado Variação da Tarifa de Variação da Tarifa de remuneração
do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
remuneração
A utilização de fórmulas paramétricas é a solução utilizada nos
Metodologia Fórmulas paramétricas Fluxo de caixa marginal contratos de concessão para Reajuste tarifário. O método consiste
(considerando variações em
na atualização dos preços de insumos por meio de uma expressão
preços ou índices de custos
representativos da operação) matemática que considera:

• A variação de alguns dos principais índices estimadores de


Fonte: Elaboração própria
inflação calculados por instituições públicas ou privadas de
3.2.2.1 Reajuste da Tarifa de remuneração referência no sistema financeiro nacional;
• A participação de cada tipo de custo na totalidade dos custos
Em primeiro lugar, é importante distinguir entre o reajuste da Tarifa e despesas operacionais dos operadores de ônibus, criando
pública e o reajuste da Tarifa de remuneração dos operadores. O rea- uma “cesta” de custos;
juste da Tarifa pública é realizado pelo poder público, como parte da
Desse modo, o órgão gestor promove a atualização do valor da
política tarifária, independentemente dos contratos de concessão. O
Tarifa de remuneração por meio de uma média ponderada. A ideia por
reajuste da Tarifa de remuneração (técnica) é definido em contrato
trás disso é considerar a variação dos preços de cada item, somando-os
e tem o objetivo de corrigir a remuneração dos operadores para
ao final pela ponderação da representação que cada elemento possui
compensar os efeitos da inflação1.
dentro do conjunto de gastos operacionais no oferecimento do serviço.
No quadro a seguir, tem-se exemplos de fórmula paramétrica
1 A inflação pode ser definida como o aumento generalizado
de preços de bens de consumo e serviços e está associada ao e coeficientes utilizados para Reajuste tarifário.
cenário macroeconômico vivido pelo país e mundo.

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

Tabela 24 Comparação da cesta de custos de quatro cidades brasileiras

Cidade Termo 1 Termo 2 Termo 3 Termo 4 Termo 5


Utilização de fórmulas paramétricas
São Paulo 50% 20% 15% 15%
Nos contratos de concessão da cidade de São Paulo iniciados em 2002,
definiu-se a seguinte expressão para cálculo do Reajuste tarifário: Rendimento Variação preço Variação dos Índice
Médio do de óleo diesel Preços por acumulado do
Pessoal Ocu- para grandes Atacado – Oferta IPC – Fonte: FGV
PC = PO × (50% × MO + 20% × OD + 15% × VE + 15% × IPC)
pado – nominal consumidores. Global –Material
nas principais Fonte: ANP de transporte –
Onde: capitais – Veículos
São Paulo. a motor –
Fonte: IBGE Fonte: FGV
• Pc: Novo valor de Tarifa de remuneração calculado;
• Po: Valor da Tarifa de remuneração vigente até o momento; Belo 45% 25% 20% 5% 5%
Horizonte
• MO: Variação percentual do “Rendimento Médio do Pessoal
Número índice Preço médio Número índice Número índice Número índice
Ocupado – nominal nas principais capitais – São Paulo”, medido do INPC, para grandes de veículo. de rodagem. do INPC,
pelo IBGE; utilizado para consumidores Fonte: FGV Fonte: FGV / utilizado para
reajuste de do Óleo Diesel / IPA – DI – Custo Nacional reajuste de
• OD: Variação percentual do preço do óleo diesel para grandes
mão de obra S10 Em Belo Série Especial da Construção outras despesas
consumidores; Horizonte Fonte: - Ônibus, Civil e Obras
• VE: Variação percentual dos “Preços por Atacado – Oferta Global ANP / Brasil Públicas / Pneu
– produtos industriais – Material de Transporte – Veículos a
Brasília 50% 28% 17% 5%
motor”, medido pela FGV;
• IPC: Variação percentual do índice acumulado do IPC (Índice de Número índice Índice de Preço médio Índice Geral
do INPC, Veículos para grandes de Preços -
Preços ao consumidor), medido pela FGV;
utilizado para Automotores, consumidores disponibilidade
reajuste de mão Reboques, do Óleo Diesel interna. Fonte:
De modo geral, fórmulas paramétricas possuem este formato, de obra Carrocerias S10 em Brasília. FGV
e Autopeças. Fonte:
sendo que as particularidades de cada sistema e objeto da
Fonte: FGV ANP / Brasil
concessão devem ser estudadas pelo órgão gestor e refletidas na
escolha dos termos e pesos da fórmula. Desse modo, não há uma Sorocaba 53% 23% 19% 3% 2%
regra ou recomendação definitiva quanto à definição destes, sendo
Reajuste do Índices Preços Preço de Índice Índices de
que cidades diferentes geralmente atribuem pesos diferentes. Na Pessoal no amplo - Origem óleo diesel acumulado do preços ao
Tabela 24, tem-se exemplos de pesos e elementos que entram no município de (IPA-OG) - pro- para grandes IPC/FGV produtor
Sorocaba. dutos indus- consumidores. amplo - Origem
cálculo de Reajuste tarifário de quatro cidades brasileiras. Além da
Fonte: Sindicato triais - Industria Fonte: ANP (IPA-OG) -
diferença de pesos, nota-se que o número de termos da fórmula e dos Condutores de transforma- Industria de
elementos que entram no cálculo apresentam ligeira variação. de Sorocaba ção - Veículos transformação
e região automotores, - Artigos de
reboques, Borracha e de
carrocerias Material de
e autopeças Plásticos FGV
(coluna 36)/FGV

Fonte: Elaboração própria a partir de dados de editais da última licitação de cada cidade

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Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

• Variação extraordinária, imprevisível ou previsível de


3.2.2.2 Revisão da Tarifa de remuneração
proporções imponderáveis, dos custos dos serviços;
• Alteração na ordem tributária.
O mecanismo denominado Revisão tarifária consiste na atualização
do valor da Tarifa de remuneração para eliminar o impacto de eventos A Revisão tarifária encontra-se diretamente conectada à alo-
que geram desequilíbrio econômico-financeiro, de modo a retomar cação de riscos entre as partes contratuais, sendo que a parte que
as condições de rentabilidade e equilíbrio especificadas no contrato. deseja requisitar o processo de Revisão tarifária extraordinária, de
Estes eventos possuem caráter imprevisível ou previsível de modo geral, somente o pode fazer se o evento ou situação ocorrida
consequências incalculáveis. De acordo com a Lei Federal de Licita- não estiver alocado sob sua responsabilidade.
ções, Art. 65: Diante da ocorrência destes eventos, cabe ao órgão gestor a
intervenção no sistema para restabelecimento da rentabilidade dos
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados,
operadores privados e demais aspectos determinados no contrato.
com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
Por sua vez, as revisões tarifárias ordinárias também possuem
o objetivo de reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do con-
(...)
trato, causado por eventos não contemplados pelo Reajuste tarifário
e ocorridos durante um determinado período. Essa revisão pode
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmen-
ocorrer de acordo com a periodicidade especificada no contrato, por
te entre os encargos do contratado e a retribuição da administra-
exemplo a cada quatro anos.
ção para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento,
Na revisão ordinária, pode-se, por exemplo, incorporar uma
objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro
parcela dos ganhos de eficiência e produtividade das empresas aos
inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis,
usuários, bem como compensar a perda de produtividade causada
ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores
por fatores externos de impacto imponderável, como congestiona-
ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de
mentos e alterações no tecido viário e infraestrutura urbana relacio-
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
nada à mobilidade urbana.
econômica extraordinária e extracontratual.
No quadro abaixo, encontram-se exemplos da utilização de
As revisões tarifárias podem ser ordinárias, com periodicida- variações da produtividade no cálculo da Revisão tarifária.
de estabelecida em contrato, ou extraordinárias, que podem ser
solicitadas por qualquer uma das partes contratuais mediante com-
provação de sua necessidade, de modo a fornecer as informações
necessárias para sustentar sua solicitação.
No âmbito do transporte público coletivo, são exemplos de
situações que podem acarretar em Revisão tarifária extraordinária:

• Modificação unilateral do contrato ou especificação


dos serviços (como plano operacional e atualização dos
requisitos mínimos de qualidade, por exemplo);

194 195
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

Dado que a Tarifa de remuneração paga às concessionárias


consiste na principal componente de suas remunerações, a Revisão
Incorporação de variação da produtividade na Revisão tarifária tarifária consiste em uma das principais medidas empregadas para
restabelecimento do equilíbrio do contrato.
Durante o processo de Revisão tarifá- ela, como o IGP-M, no cálculo do novo
Ao contrário do Reajuste tarifário, a Revisão tarifária não possui
ria, pode-se aplicar os efeitos de produ- valor de tarifa. Considerando que as con-
uma fórmula paramétrica, mas sim ocorre por meio de uma atuali-
tividade ao cálculo da remuneração da cessionárias possuem estrutura de cus-
zação do modelo financeiro do contrato, elaborado durante a fase
concessionária como medida de bonifi- tos e outros aspectos diferentes entre
de estudos prévios à licitação.
cação e incentivo à qualidade. si, cada uma possui fatores X distintos.
No processo de atualização do modelo financeiro, que pode
Os contratos de concessão de Belo O fator é composto por 3 componen-
ser realizado pelo corpo técnico do órgão gestor ou por empresa
Horizonte apresentaram inovação no tes que modelam os efeitos de:
de consultoria especializada, os parâmetros de entrada antigos são
setor de transporte público ao dispor • Ganhos de produtividade das distri-
revisados e substituídos por novos valores que reflitam os fatores
sobre o tema, determinando o repasse, buidoras de energia elétrica;
imprevistos ocorridos desde o início da concessão ou da última re-
durante a Revisão tarifária, de parte dos • Qualidade dos serviços técnicos
visão da Tarifa de remuneração.
ganhos de produtividade obtidos pela e comerciais prestado por cada
Desse modo, calcula-se o novo valor da Tarifa de remuneração
concessionária ao valor da Tarifa públi- distribuidora;
a ser pago aos operadores. Dado que cada concessão possui suas
ca. Considera-se ainda que: • C u s t o s o p e r a c i o n a i s d e c a d a
particularidades, a Revisão tarifária deve ocorrer separadamente para
• Ganhos de produtividade são ca- concessionária;
cada contrato de concessão.
racterizados por redução de custos A componente de ganhos de produ-
Outros fatores que podem afetar a produtividade estão rela-
do serviço e ampliação de receitas tividade considera ganhos específicos de
cionados com as condições de circulação nas vias. O aumento da
acessórias; cada concessionária e a evolução do mer-
exposição a congestionamentos e aumento dos tempos de viagem,
• 50% dos ganhos serão apropriados cado como um todo e os custos opera-
por um lado, podem fazer com que os ônibus aumentem o consumo
pela concessionária e 50% utilizados cionais podem ser auditados pelo poder
de combustível e deixem de realizar o mesmo número de viagens
para atenuação dos aumentos da Ta- público. Quanto à avaliação da qualidade,
que era possível no início do contrato.
rifa pública; utiliza-se índices de desempenho atrela-
Por outro lado, a priorização do transporte público no sistema
Embora ainda não seja amplamen- dos a diferentes aspectos do serviço de
viário com faixas de ônibus e corredores pode aumentar a produ-
te aplicada a serviços de transporte distribuição da energia elétrica.
tividade operacional e reduzir os custos de operação. Estes fatores
público, a incorporação de ganhos de Em Belo Horizonte, durante a veri-
podem ser considerados na Revisão tarifária para que os operadores
produtividade no cálculo da remunera- ficação independente dos contratos de
não sejam penalizados ou beneficiados de forma não prevista pelo
ção de concessionárias é utilizada com concessão, cujo edital foi publicado em
contrato de concessão, o que pode ocorrer devido a, dentre outras
frequência em outros setores, como o 2012, propôs-se uma metodologia de cál-
possíveis causas, variações nas condições de mobilidade do tecido
de distribuição de energia elétrica. Den- culo de Reajuste tarifário que considera
urbano impostas pelo poder público.
tre as metodologias existentes, pode-se o fator X de produtividade de modo
O processo de Revisão tarifária e dos contratos de concessão
citar a do fator X. similar ao setor elétrico, promovendo
pode ser realizado também por verificadores independentes. Em-
De modo geral, o fator X funciona de adaptações no IDO (Índice de Desempe-
presas de consultoria especializadas em auditoria analisam as de-
modo a atenuar os aumentos da tarifa nho Operacional) criado pela BHTRANS
monstrações financeiras das empresas operadoras de ônibus, as
que seriam provocados pela inflação, para a consideração da qualidade dos
sendo deduzido de índices associados a serviços nos cálculos.
Saiba mais: http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2014/023/resultado/
nota_tecnica_fator_x.pdf e https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/imagens/authenticated%2C%20
editor_a_bhtrans/Proposta%20de%20Mecanismo%20de%20Mensura%C3%A7%C3%A3o%20de%20Produtividade.pdf

196 197
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

variações de custos, despesas, produtividade e eficiência do sistema e


o desenvolvimento dos processos de fiscalização e gestão contratual
desenvolvidos até o momento no âmbito da concessão. Munidos Verificação independente do Transporte Público de São Paulo
destas informações e de sua experiência e conhecimentos técnicos,
No fim de 2013, a SPTrans divulgou edital para realização de
a empresa verificadora independente é capaz de auferir as ações
verificação independente dos contratos de concessão e permissão da
necessárias ao reequilíbrio econômico-financeiro.
rede de transporte público coletivo de São Paulo relativa ao período
A contratação de verificadora independente pode ser custeada
de vigência entre agosto de 2003 e julho de 2013.
pelo órgão gestor ou pela concessionária, a depender das especifica-
ções do contrato de concessão. Embora esteja geralmente associada
Figura 33 Portal de informações sobre a Verificação Independente do Transporte Público de São Paulo
a custos relevantes – além da necessidade de estrutura do órgão
gestor de acompanhamento e fiscalização do trabalho, que acaba
por amplificar os custos - ela pode promover maior transparência ao
processo de Revisão tarifária e maior imparcialidade no julgamento
do equilíbrio econômico-financeiro. No quadro a seguir, tem-se um
resumo do processo de auditoria dos contratos de concessão reali-
zado em São Paulo.

Fonte: SPTrans. Disponível em: http://www.sptrans.com.br/verifica/. Acesso em 02 Jun 2018.

Após uma extensa avaliação segmentada em seis fases, constatou-


se a existência de um conjunto de melhorias a serem implementadas
na gestão contratual e no papel das concessionárias, como a adoção
de boas práticas contábeis na modelagem financeira do sistema
e a estruturação clara de processos e mecanismos de análise de
reequilíbrio contratual e alocação de riscos e responsabilidades entre
os atores envolvidos no contrato.

Saiba mais: http://www.sptrans.com.br/verifica/

198
foto: SUTP Photo Gallery 199
Passo a passo de aplicação

Passo a passo de aplicação

A presente seção busca apresentar de maneira resumida os passos


adequados para a concepção de um sistema de transporte público
coletivo em esfera municipal, fazendo referência ao conteúdo do
Caderno Técnico de origem, onde os procedimentos são detalhada-
mente expostos e apresentados.

1.1 Situação presente
O município A tem uma população de 150 mil habitantes e a gestão
municipal conta com um sistema de transporte público coletivo por
ônibus em regime de permissão, onde uma única empresa detém o
direito de exploração das linhas.
A situação enfrentada pela gestão municipal é de frequentes
reclamações dos passageiros quanto à qualidade dos veículos e
frequência de atendimento em uma área periférica de baixa renda
domiciliar. Por outro lado, os gestores da empresa reivindicam que
os valores que recebem não são suficientes para ampliar o serviço
ou trocar a frota.
Em função da realidade, a administração municipal resolveu
atacar o problema e buscar uma solução, isto é, um sistema que
propicie uma rede de transporte público coletivo com boa permea-
bilidade no município e tenha atratividade para que operadores se
interessem em prestar o serviço.

201
Passo a passo de aplicação » 1.2 Estudos prévios » 1.2.4 Elaboração do projeto básico

1.2.4 Elaboração do projeto básico


1.2 Estudos prévios
No contexto do transporte público coletivo, denomina-se projeto
Os primeiros itens a serem cumpridos são os estudos prévios. Para
básico o conjunto inicial de estudos técnicos que embasam e definem
tanto a administração pública executa algumas tarefas para a defi-
as características do sistema que será objeto da concessão.
nição do cenário-objetivo no município.
• Caracterização socioeconômica e do sistema de transporte
1.2.1 Diagnóstico da situação presente público coletivo;
• Definição de lotes;
A administração deverá realizar um levantamento detalhado das • Plano operacional;
linhas em operação, locais atendidos, eixos viários de expressão, • Especificação da frota, garagem e dos sistemas de
situação demográfica e socioeconômica das áreas atendidas, planos bilhetagem e monitoramento;
operacionais das linhas (frota, frequência, horários etc.) de modo
a compreender exatamente qual é a oferta de serviço dentro dos 1.2.4.1 Caracterização socioeconômica e do sistema de
seus limites. transporte público coletivo

1.2.2 Planejamento do sistema de transportes Durante a caracterização socioeconômica obtida no diagnóstico,


identifica-se um bairro cuja população é composta de famílias de
De posse do diagnóstico e das demandas da população, o gestor tem renda baixa e com deslocamentos diários para o centro da cidade
a capacidade para elaborar um plano de transportes que atenda a predominantemente por motivo de trabalho. Paralelamente, identi-
necessidade de toda a população, seja reforçando a oferta de veículos ficou-se que a oferta de transporte coletivo à região sofre a pressão
em linhas existentes, seja criando novas linhas em áreas anterior- da demanda, devido à sua baixa frequência.
mente não atendidas ou, ainda, concebendo áreas para terminais O administrador, apoiado por essas informações, pode então definir
de integração entre linhas alimentadoras e troncais, se o conceito uma rede mais frequente para atendimento de tal local de modo a
adotado for esse. prover à população um transporte com a frequência adequada e a
um custo compatível com a faixa de renda identificada.
1.2.3 Financiamento
1.2.4.2 Definição de lotes
Posteriormente, o gestor identificará os valores atualmente empenha-
dos no sistema de transporte e, mediante o planejamento previamen- O gestor avalia, então, se é conveniente para sua realidade organizar
te reportado, poderá determinar fontes de recursos para aplicação o sistema de transporte público coletivo em áreas (ou bacias, seto-
no sistema de transporte público coletivo, bem como conceber a res ou, ainda, lotes), que correspondem a uma divisão espacial do
remuneração do operador considerando as variáveis de tarifa de território do município servida por uma parte da rede de transporte
remuneração, bem como definir sua política pública e a tarifa pública, público coletivo.
isto é, o valor a ser cobrado do passageiro para sua viagem.

202 203
Passo a passo de aplicação » 1.3 Processo licitatório » 1.3.1 Fase interna

1.2.4.3 Plano operacional 1.2.6 Alocação de responsabilidades e riscos

O gestor então elabora o plano operacional relativo a cada lote que Por se tratar de um serviço público delegado a um operador priva-
será concedido. O plano operacional define, para cada linha do lote: do, o gestor elabora um documento que atribui responsabilidades
e aloca os riscos assumidos por cada parte no contrato, oferecendo
• Itinerário;
um cenário jurídico bem definido por estabelecr regras a situações
• Demanda;
outrora imponderáveis.
• Extensão da linha;
• Frequência ou número de viagens (por período e por dia);
1.2.7 Obtenção de licenças
• Frota.

Onde cabíveis, as licenças deverão ser obtidas para garantir o aten-


1.2.4.4 Especificação da frota, garagem e sistemas de
dimento à legislação ambiental pertinente. O gestor deverá, aqui,
bilhetagem e monitoramento
identificar quais licenciamentos recaem sob sua responsabilidade e
quais estão sob responsabilidade do operador privado.
As definições de frota, garagens e sistemas permite aos interessados
em operar o sistema ter maior confiabailidade em sua estimativa de
custos, pois define características e padrões a serem considerados
1.3 Processo licitatório
em suas estimativas de custos operacionais.
A administração, uma vez dotada do conhecimento da situação e do
planejamento para oferta do sistema desejado, procede às atividades
1.2.5 Modelagem financeira
ligadas ao processo licitatório, incialmente em sua fase interna e,
posteriormente, externa.
De posse do projeto básico, o gestor procede então à organização das
informações coletadas em um modelo financeiro que leva em conta
1.3.1 Fase interna
itens como receitas (tarifárias ou não), despesas (custos operacionais,
investimentos, financeiros).
Os estudos prévios anteriormente abordados podem ser enquadra-
É nessa atividade que o gestor identifica se o sistema concebido
dos na fase interna, mas para fins de organização, foram explorados
tem sustentabilidade financeira e atratividade, bem como identifica
de modo separado.
a necessidade de subsídio ao operador para garantir interesse de
A definição das necessidades de transporte, traduzidas no
parceiros privados no certame licitatório.
projeto básico, tem grande relevância para garantir o sucesso do
Via de regra é o momento em que se fecha questão na mo-
procedimento licitatório, inclusive evitar que o leilão seja deserto
dalidade de concessão, isto é, se o sistema funcionará com uma
por falta de viabilidade, por exemplo.
concessão comum ou patrocinada na modalidade PPP, por exemplo.

1.3.1.1 Formas de remuneração

A administração identifica por meio da modelagem financeira qual é


a melhor forma de remuneração do operador privado e modalidade

204 205
Passo a passo de aplicação » 1.4 Contrato de concessão

de concessão que se alinha a ela. Os diferentes modelos de remu- 1.3.2 Fase externa


neração podem envolver um subsídio periódico ou proporcional ao
volume de pessoas transportadas, conforme a modelagem indicar A partir da publicação do edital, considera-se iniciada a fase externa
maior viabilidade. do processo, uma vez que as etapas exclusivamente atribuídas ao
ente público se concluem e passa-se às atividades dos interessados
1.3.1.2 Elaboração do edital em participar da concorrência.
É para esse momento na linha do tempo do processo que o
A administração do município dá início à elaboração do documento gestor definirá, então, regras de participação na concorrência, deter-
de convocação e divulgação da licitação, podendo, nessa etapa, con- minando as regras para participação ou não de empresas estrangei-
tar com colaboração externa, seja por consultorias especializadas, ras, consórcios, critérios para habilitação técnica, financeira, garantias
seja por convênios com outros entes públicos que já detenham his- exigidas e constituição de Pessoa Jurídica para a operação do sistema.
tórico na área de transporte público coletivo delegado. Na fase externa o gestor deve atentar-se para critérios que
O edital contempla, normalmente os seguintes itens: possam trazer prejuízos ao público, eliminando-os, para garantir
um processo com concorrência real e o melhor resultado para o a
• Definições gerais;
população envolvida.
• Habilitação, critérios de julgamento das propostas e
recursos;
• Orientações gerais do procedimento;
1.4 Contrato de concessão
• Bens reversíveis;
Após a conclusão do processo licitatório e assinatura do contrato,
• Prorrogação e extinção do contrato;
o gestor aciona, finalmente, seus mecanismos internos de gestão
• Deveres da concessionária;
do serviço e contrato, por meio de um grupo com essa atribuição.
• Critérios de remuneração e outras questões financeiras;
Entre as responsabilidades estão o monitoramento constan-
• Especificação do nível de serviço e instrumentos de gestão
te do cumprimento das obrigações, por parte do parceiro privado,
contratual;
conforme o contrato assinado.
• Anexos: minuta do contrato, descrição dos serviços,
Durante a vigência do contrato, tanto o gestor público quanto o
especificações da frota, equipamentos e veículos, forma de
operador privado podem pleitear o reequilíbrio financeiro caso ocorra
fiscalização dos serviços, entre outros.
alguma situação que o dê fundamentação, de modo a manter cons-
O detalhamento de cada item supracitado encontra-se no Ca- tantes as condições da viabilidade financeira acordada previamente.
derno Técnico.

1.3.1.3 Audiência e consulta pública

O gestor procede então a convocar o público em geral para contribuir


com as definições do sistema, colhendo sugestões acerca das regras
propostas no sistema e adequando-as onde pertinente.

206 207
Figura 34 Passo a passo de aplicação
Diagnóstico da
situação presente

Caracterização
Planejamento socioeconômica
do sistema de e do sistema de
Situação presente
transportes transporte público
coletivo

Financiamento
Definição de lotes
Elaboração do
projeto básico
Plano operacional
Modelagem
financeira
Especificação da
frota, garagem
Alocação de e sistemas de
Estudos prévios responsabilidades bilhetagem e
e riscos monitoramento

Obtenção
de licenças

Passo a passo
de aplicação Formas de
remuneração

Elaboração
Fase interna
do edital
Processo
licitatório
Fase externa Audiência e
consulta pública

Contrato de
concessão

208 foto: SUTP Photo Gallery 209


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Disponível em: http://www.sutp.org/files/contents/documents/

214 215
O Caderno Técnico de Referência – Gestão do Sistema de
Transporte Público Coletivo tem o objetivo principal de orientar
e servir como ferramenta de apoio à decisão para gestores e
técnicos públicos quanto aos processos de licitação, concessão
e gestão do transporte público coletivo. Para isso, o Caderno
conta com orientações e discussão de melhores práticas fun-
damentadas em estudos de casos nacionais e internacionais,
literatura técnica, instrumentos da Política Nacional de Mobi-
lidade Urbana (PNMU) e outras fontes.
Destinado a técnicos e gestores públicos das áreas de
transporte e mobilidade urbana das esferas públicas municipal,
estadual e federal, foi elaborado pela Secretaria Nacional de
Mobilidade Urbana (SEMOB), com recursos e apoio técnico da
Cooperação Alemã para o Desenvolvimento Sustentável por
meio da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusamme-
narbeit (GIZ) GmbH, em nome do Ministério Federal da Coo-
peração Econômica e Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha.
A partir deste Caderno, o leitor terá acesso ao conteúdo
estruturado em três capítulos principais: A. gestão do trans-
porte público coletivo urbano; B. estruturação do processo de
concessão; C. gestão do transporte público coletivo.