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Análise de Mercado e
Pesquisa de Preços

Prof. Ronny Charles

Advogado da União. Doutorando em Direito do Estado pela UFPE. Mestre em Direito Econômico pela UFPB.
Pós-graduado em Direito tributário (IDP). Pós-graduado em Ciências Jurídicas (UNP). Membro da Câmara
Nacional de licitações e contratos da Consultoria Geral da União. Autor de diversos livros jurídicos, entre eles:
Leis de licitações públicas comentadas (10ª Edição. Ed. JusPodivm).Advogado da União. Palestrante. Professor.
Mestre em Direito Econômico. Pós-graduado em Direito tributário. Pós-graduado em Ciências Jurídicas. Membro
da Câmara Nacional de Licitações e Contratos da Consultoria Geral da União. Coordenador (junto com o Prof.
Jacoby Fernandes) da pós-graduação em Licitações e contratos, da Faculdade Baiana de Direito. Coordenador
(junto com o Prof. Jacoby Fernandes e o Prof. Murilo Jacoby) da pós-graduação em Licitações e contratos, da
Faculdade CERS.Professor do Centro de Ensino Renato Saraiva (CERS). Já exerceu o cargo de Consultor Jurídico
Adjunto na Consultoria Jurídica da União perante o Ministério do Trabalho e Emprego. Autor de diversos livros
jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas comentadas (10ª Edição. Ed. JusPodivm); Direito Administrativo
(9ª 10ª Edição. Ed. Jus Podivm); RDC: Regime Diferenciado de Contratações (2ª
Edição. Ed. Jus Podivm); Terceiro Setor: entre a liberdade e o controle (Ed. Jus
Podivm), Licitações e contratos nas empresas estatais (2ª Edição. Ed. Jus Podivm)
e Improbidade Administrativa (4ª edição. Ed. Jus Podivm).
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Análise de Mercado e
Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.

Pesquisa de Preços Ronny Charles L. de Torres

1. A PESQUISA DE PREÇOS NAS LICITAÇÕES

O legislador de 1993, por várias vezes, faz remissões à estimativa de custos como baliza procedimental ne-
cessária nas licitações públicas. Neste prumo, o artigo 15 da Lei nº 8.666/93 firma que as compras, sempre
que possível, deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração
Pública. O mesmo artigo estabelece que o “registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado”,
acrescentando, no respectivo §6º, que qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do
quadro geral em razão de incompatibilidade com o preço vigente no mercado.

O Decreto Federal 7.892/13, ao regulamentar o Sistema de Registro de Preços, expressamente estabelece a

incumbência ao órgão gerenciador para “realizar pesquisa de mercado para identificação do valor estimado
da licitação e consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e entidades participan-
tes”[1]. Mais ainda, no Sistema de Registro de Preços, o referido Decreto ainda impõe a “realização periódica

[1] Art. 5º, inc. IV.

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

de pesquisa de mercado para comprovação da vantajosidade”[2], dispositivo que causa certa preocupação aos
agentes responsáveis pelo gerenciamento da ata.

Voltando à Lei 8.666/93, a leitura do caput de seu art. 40 e do respectivo inc. X deixam claro
que o edital deve indicar, obrigatoriamente, o critério de aceitabilidade dos preços unitário e
global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedada a fixação de preços
mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a “preços de referência”. Tais infor-
mações serão firmadas, exatamente, com base na estimativa de custos (pesquisa de preços) aferida durante
a fase interna da licitação.

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É com essa percepção que o §2º do art. 40 impõe o “orçamento estimado em planilhas de quantitativos e
preços unitários”, como anexo integrante do edital.

Também é possível suscitar o regramento estabelecido pelo inc. IV do art. 43, o qual ressalta uma importante
função da estimativa de custos (pesquisa de preços), ao estabelecer a verificação da conformidade de cada
proposta com os requisitos do edital e (conforme o caso) com os preços correntes no mercado ou fixados por
órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, como procedimento
a ser observado na licitação.

Por sua vez, o art. 44 da Lei 8.666/93, ao tratar sobre o julgamento das propostas, não admite a apresentação
de preços global ou unitário: simbólico, irrisório ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos
e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não
tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do
próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração. Ora, óbvio que para a
identificação de valores eventualmente simbólicos, irrisórios ou incompatíveis com os preços praticados pelo
mercado, será necessário que o agente público confronte tais dados com a estimativa anteriormente aferida
pelo órgão/ente licitante, do que resulta a necessidade de prévia estimativa dos custos da pretensão contra-
tual, para fixação desses parâmetros.

Mesmo nas hipóteses de contratação direta, o legislador indicou como um dos elementos do processo
de dispensa ou inexigibilidade, a “justificativa de preços”, a qual é realizada, muitas vezes, através de
pesquisa firmada junto ao mercado da contratação interessada. O próprio TCU já determinou, em vários
de seus Acórdãos, que o órgão contratante não realizasse contratação direta (por inexigibilidade ou por

[2] Art. 9º, inc. XI

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dispensa) sem a devida formalização de pesquisa de preços, de modo a afastar suspeita quanto à exis-
tência de superfaturamento[3]-[4].

A quantidade de remissões feitas pelo texto legal fortalece a importância deste rotineiro procedimento, in-
dicando a necessidade de identificar sua função, as dificuldades práticas envolvidas, bem como perceber
formas e opções para sua realização eficiente.
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2. FUNÇÃO DA ESTIMATIVA DE PREÇOS

A estimativa de preços é fundamental para a atividade contratual da Administração, como instrumento de
baliza aos valores oferecidos nos certames públicos e àqueles executados nas respectivas contratações.

Sua principal função é garantir que o Poder Público identifique o valor médio de mercado para uma pretensão
contratual. Importante destacar que este valor médio de mercado é, na verdade, um parâmetro, que deve
ser percebido de forma relativa. O efetivo valor de contratação apenas será identificado com o resultado do
certame licitatório, no qual as nuances específicas da pretensão contratual, as condições contemporâneas do
mercado e o respectivo procedimento contribuirão para a apresentação de suas propostas.

2.1 Subfunções da pesquisa de preços

√√ Delimitação dos recursos orçamentários necessários à licitação;

√√ Definição da modalidade licitatória (ou mesmo a realização de licitação), quando o valor influencie
tal escolha[5];

√√ Auxílio à justificativa de preços na contratação direta;

√√ Definição de competências sobre a contratação, quando o valor influencie a mesma;

√√ Definição do patamar para percepção de sobrepreços;

√√ Identificação de sobrepreços em itens de planilhas de custos;

[3] TCU. Acórdão 2.766/08 – Plenário.

[4] TCU. Acórdão 1.782/10 – Plenário.
[5] TCU. Acórdão 860/11 – 1ª Câmara.

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

√√ Identificação de proposta possivelmente inexequível;

√√ Identificação de possível inexequibilidade em itens das planilhas de custos;
√√ Auxílio à identificação de vantagem econômica na renovação (prorrogação) contratual[6];
√√ Auxílio à identificação de vantagem econômica na adesão a uma ata de registro de preços[7];
√√ Auxílio ao gestor na identificação da necessidade de negociação com fornecedores, sobre os preços regis-
trados em ata, em virtude da exigência de pesquisa periódica[8];
√√ Estabelecimento de parâmetro para eventuais alterações contratuais[9];

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3. A ANÁLISE DE MERCADO COMO COMPONENTE DE APERFEIÇOAMENTO DO PLANEJAMENTO E DA PESQUISA DE PREÇOS

A análise do mercado, realizada na fase de planejamento ou durante a execução contratual, auxilia o órgão
ou entidade licitante/contratante a conhecer melhor o ambiente no qual os fornecedores/produtores se en-
contram, avaliando o setor econômico, as opções, produtos ou metodologias disponíveis, a potencial concor-
rência, entre outros.

Assim, mais do que simplesmente cotar preços, é importante que os agentes públicos responsáveis desenvol-
vam uma eficiente “análise de mercado”, investigando as condições mercadológicas relacionadas ao contrato
ou à pretensão contratual.

[6] TCU. Acórdão 3.351/11 – 2ª Câmara.

[7] TCU. Acórdão 65/10 – Plenário.
[8] TCU. Acórdão 65/10 – Plenário.
[9] TCU. Acórdão 1.089/11 – 1ª Câmara.

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Esta análise pode ser fundamental para a modelagem a ser adotada na estimativa de custos.

Assim, por exemplo, ao receber uma determinada solicitação, os servidores devem traçar suas estratégias
para atendimento da pretensão contratual.

Na maioria dos casos, os pedidos de contratação versam sobre produtos ou serviços já conhecidos. Assim, já
se conhece o funcionamento do mercado, sabe-se quem contatar, onde estão os fornecedores, etc. Contudo,
se a situação foge um pouco da normalidade, pode-se recorrer à rede mundial de computadores ou outras
fontes de consulta, para buscar mais informações sobre o mercado.

Com o constante avanço tecnológico e a busca pela prestação de serviços cada vez melhores, a Administração
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se vê obrigada a inovar. As contratações tendem a ficar mais complexas, de modo a exigir ainda mais conhe-
cimento sobre o mercado. Além da já citada evolução na tecnologia e o refinamento dos produtos e serviços
contratados, há também inovações na legislação que impactam no mercado.

Por exemplo, com a edição da LC 147, que alterou a LC 123, veio a obrigação de realizar licitações exclusivas
para microempresas e empresas de pequeno porte, ou reservar cotas dessa licitação para participação exclu-
sivas destas empresas, conforme disposto no art. 48, incs. I e II. A Lei disciplina as situações de aplicação do
benefício em seu art. 49:

Art. 49. Não se aplica o disposto nos arts. 47 e 48 desta Lei Complementar quando:

I. (Revogado);
II. não houver um mínimo de 3 (três) fornecedores competitivos enquadrados como mi-
croempresas ou empresas de pequeno porte sediados local ou regionalmente e capazes
de cumprir as exigências estabelecidas no instrumento convocatório;

Assim, como disciplina a Lei, a Administração precisa identificar no mercado a existência de um número míni-
mo de competidores que se enquadrem no referido porte de empresa e que consigam cumprir as exigências
da licitação.

Seja na definição das especificações do objeto ou na coleta de orçamentos e informações úteis ao proces-
so, os servidores da Administração podem necessitar manter contato com fornecedores. É uma prática
comum do mercado, que não deve ser compreendida como qualquer tipo de favorecimento. As informa-
ções que porventura sejam repassadas aos fornecedores devem ser públicas e disponíveis para outros que
também a queiram.

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

Alertamos, por fim, que as pretensões da Administração devem ser definidas internamente, baseando-se
apenas nas necessidades a serem atendidas. Qualquer tipo de ingerência por parte de fornecedores deve ser
banida de imediato. Sobre o tema, vale conhecer o seguinte Acórdão do TCU:

9.2.2. abstenha-se de utilizar, ao elaborar o projeto básico previsto no art. 6º, inciso IX, da
Lei 8.666/1993, especificações contidas em propostas apresentadas por empresa interessa-
da, sob pena de possível caracterização de direcionamento da contratação, devendo prepa-
rar o mencionado projeto com base em suas reais necessidades, devidamente justificadas por estudos
técnicos; (TCU. Acórdão 827/07 – Plenário)

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4. A Estimativa de preços NA PRÁTICA ADMINISTRATIVA
Há correntes que defendem o caráter sigiloso do orçamento como uma ferramenta para resguardar a obten-
ção de melhores propostas pelo Poder Público contratante, conforme admite, por exemplo, o Regime Dife-
renciado de Contratações (Lei 12.462/11). Isso porque há um raciocínio geral de que a iniciativa de postergar
a divulgação da estimativa de custos, com o valor máximo que a Administração se propõe a pagar, auxiliaria
para que as propostas não fossem apresentadas com base nesse patamar e sim no real valor de mercado para
aquela contratação[10].

Tal raciocínio deriva, na verdade, da forte convicção de

que os preços estimados pela Administração não repre-
sentam o real valor médio de mercado, de forma que a
baliza artificialmente criada (custo máximo) acaba refle-
tindo valores superiores aos reais e ainda induzindo a
apresentação de propostas próximas a tal patamar.

[10] Tal prática é recomendada pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em seu “Guidelines for figh-
ting bid rigging in public procurement (Diretrizes para combater o conluio entre concorrentes em contratações públicas. Disponível
em: http://www.cadterc.sp.gov.br/usr/share/documents/Diretrizes-OCDE.pdf. Acesso em: 26/06/2013.)

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Se este é o verdadeiro problema (inexatidão da pesquisa de preços), porque não focar no aperfeiçoamento
das ferramentas de aferição dos custos da pretensão contratual?

Como informação necessária ao planejamento do certame ou mesmo à decisão sobre determinada contrata-
ção, evitando-se sobrepreços ou propostas inexequíveis, a estimativa de custos (pesquisa de preços) precisa
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ser idônea, identificando, com a maior precisão possível, o preço médio que o mercado oferece para o aten-
dimento da pretensão contratual administrativa.

5. A Estimativa de preços NAS OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

Nas obras e serviços de engenharia têm sido usual a utilização de sistemas
de dados indicados como referência pelos órgãos de controle e pela própria
legislação. O Decreto Federal 7.983/13 indica que o custo global de obras e
serviços de engenharia deve ser obtido a partir de custos unitários de insumos
ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso
de construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), no caso de
obras e serviços rodoviários.

Em relação ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, a Caixa Econô-
mica Federal é a responsável pela manutenção da base técnica de engenharia (base de referência de preços
para a construção civil), os quais são resultado de pesquisas mensais do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE (possuem cláusula de sigilo dos informantes) sobre os custos e índices da construção civil
(preços de materiais, equipamentos e salários).

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

Já o Sistema de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO tem por finalidade estimar o custo da execução de ser-
viços de construção, conservação e sinalização rodoviários em diversas unidades da federação[11]. O Depar-
tamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT adota pesquisas abertas baseadas naquelas feitas
por suas equipes, para identificar os valores de referências.

E quando esses sistemas não possuem referência para parte dos custos que estou estimando?

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Há situações, contudo, em que itens da planilha não possuem referência nos referidos sistemas. Neste caso,
faz-se necessária a apuração por meio da “pesquisa de mercado tradicional”. Tal conduta é indicada pelo TCU,
segundo o qual “no caso de não ser possível obter preços referenciais nos sistemas oficiais para a estimativa
de custos que antecederem os processos licitatórios, deve ser realizada pesquisa de preços contendo o mí-
nimo de três cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a docu-
mentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos que fundamentaram o preço estimado”.[12]

6. A Estimativa de preços TRADICIONAL

O entendimento tradicional do TCU sugere a pesquisa de mercado seja feita através de, pelo menos, 03 (três)
orçamentos distintos[13]. A administração, depois de definida a sua demanda, parte para o contato com poten-
ciais fornecedores. É importante que os fornecedores contatados pertençam àquele segmento de mercado e
que detenham as condições para realização de negócios com a Administração Pública.

[11] BRASIL, Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Diretoria Geral. Manual de custos rodoviários. 3. ed. – Rio de
Janeiro, 2003. Disponível em: http://www.dnit.gov.br/servicos/sicro/manual-de-custos-rodoviarios/Volume2_3_2003.pdf Acesso
em 21 de novembro de 2013.
[12] TCU. Acórdão 2.531/11 – Plenário. Rel. Min. José Jorge, 21.09.2011. (Info TCU nº 80).
[13] Conforme propõe o Acórdão 4.013/08 – 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União.

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Cumpre lembrar que o preenchimento de pesquisa de preços, pelos empresários, envolve o dispêndio de
tempo e de recursos humanos, o que pode ser traduzido em custos. Sem qualquer benefício dado pelo órgão
ou ente público que solicita ao fornecedor a pesquisa de preços, é comum que muitos fornecedores sequer
respondam aos pedidos feitos para envio de propostas, com o intuito de montar a necessária pesquisa de
preços, para realização do certame. Tal situação é ainda mais flagrante, nas contratações que exigem o preen-
chimento de extensas planilhas de custos, como ocorre nas licitações de serviços contínuos com dedicação
exclusiva de mão de obra.

Nessa realidade, por vezes, o envio de uma dezena de solicitações de propostas, para realização da pesqui-
sa de mercado, não se converte no efetivo retorno do quantitativo mínimo exigido. Sempre bom lembrar a
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orientação da Corte de Contas para que, naquelas situações nas quais não for possível alcançar esse número
mínimo de pesquisados (três propostas), apresente-se justificativa idônea[14].

Ademais, nada impede que o fornecedor consultado apresente uma proposta fictícia e com sobrevalor, na
pesquisa de preços, visando ampliar o limite máximo para contratação do certame que ele pretende par-
ticipar. É comum, aliás, a identificação deste tipo de incoerência. Empresas que apresentam estimativas de
custos maiores, na pesquisa de preços, do que as propostas por elas apresentadas posteriormente, durante
o certame.

Os orçamentos fornecidos precisam atender a algumas regras, até porque serão comparados e reunidos num
processo para uma possível deflagração de procedimento licitatório. É imprescindível que se refiram ao mes-
mo objeto, nas mesmas condições de execução do contrato. Para evitar variações que possam comprometer o
processo, sugere-se que a própria Administração elabore o seu modelo de orçamento. Desse modo, a especi-
ficação manterá um padrão em todos os documentos recebidos. Neste formulário, a Administração já indicará
as peculiaridades da sua contratação, a exemplo da forma e prazo para pagamento, condições de entrega,
garantia, validade do orçamento, etc.

Conteúdo do formulário de orçamento

(SUGESTÃO)

Descrição do objeto, marca, modelo, referência, condições de fornecimento (prazos de garan-

tia, entrega, validade), preços unitários e totais, forma de pagamento, dados do fornecedor (Razão
Social, endereço, telefone, e-mail, site, CNPJ), identificação do signatário, data, etc.)

[14] Neste sentido: Acórdão 2.531/11 – Plenário. Rel. Min. José Jorge, 21.09.2011.

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6.1 PRAZO PARA RESPOSTA À COTAÇÃO

Ao encaminhar o pedido de orçamento para o fornecedor, também é interessante que a Administração fixe
um prazo razoável para resposta, até para poder dimensionar a duração do seu procedimento de pesquisa de
preços e, se for o caso, adotar alguma providência no caso de insucesso na consulta ao mercado. A Instrução
Normativa nº 73/2020 sugere que seja observado prazo de resposta conferido ao fornecedor compatível com
a complexidade do objeto a ser licitado.

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6.2 PRAZO DE VALIDADE DA COTAÇÃO

Outro problema corriqueiro é a defasagem das pesquisas realizadas, problema muitas vezes causado pela
demora em conseguir fornecedores interessados na formulação de propostas para tal aferição. O TCU tem
exigido que as pesquisas sejam contemporâneas à realização dos certames, evitando-se a utilização de
estimativas defasadas.[15]

Sugere-se que seja estabelecido qual o prazo de validade dos orçamentos. Durante muito tempo definiu-se o
prazo de validade de 60 dias para os orçamentos. Talvez por analogia ao prazo de validade das propostas em
licitações, constante do art. 64, § 3º da Lei 8.666/93 ou do art. 6º da Lei 10.520/02:

Ocorre que os dispositivos acima se referem a prazos de validade das propostas em lici-
tação, além de admitir, no caso do Pregão, o estabelecimento de outro prazo em edital.
No caso de orçamentos para instrução de processos, ou mesmo no caso de utilização
de preços praticados em outros órgãos ou entidades da Administração Pública, não há
indicação na Lei sobre o prazo de validade. Como os preços coletados devem refletir a realidade
do mercado, é importante que eles não se distanciem em muito, para que continuem a refletir
os preços que se praticam, ou seja, devem ser contemporâneos à época da pesquisa. Este prazo
pode variar a depender do mercado que se está investigando.

[15] TCU. Acórdão 890/07 – 2ª Câmara.

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A Instrução 73/20 fez menção a prazo de validade ao admitir, no seu artigo 5º, a pesquisa direta com for-
necedores, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis)
meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.
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6.3 VARIAÇÃO DOS VALORES OFERTADOS

A grande variação dos valores ofertados pelas empresas, na pesquisa de preços, é um problema para a
definição da mediana que indique precisamente o valor de mercado. Nesses casos, o TCU tem admitido
que o agente público realize avaliação crítica dos valores obtidos, descartando aqueles que apresentem
grande variação em relação aos demais, comprometendo a estimativa do preço de referência[16].

6.4 CONFIRMAÇÃO DO ENVIO DA CONSULTA ÀS EMPRESAS ESCOLHIDAS

Há ainda o problema de confirmação do envio da consulta às empresas escolhidas, o que tem gerado a
recomendação do TCU para aprimoramento do processo de pesquisa de preços, com a comprovação, nos
autos, do “envio da consulta às empresas escolhidas, por meio de aviso de recebimento ou protocolo de
recebimento, como forma de comprovar quais foram pesquisadas e quando foram feitas as consultas”[17].

[16] TCU. Acórdão 403/13 – Primeira Câmara, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 5.2.2013. Info TCU nº 139.
[17] TCU. Acórdão 586/09 – 2ª Câmara.

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

6.5 RISCO DE FRAUDE OU ACORDO ENTRE EMPRESAS CONSULTADAS

O TCU tem recomendado que os órgãos públicos atentem para situações que indiquem possível acordo entre as
pessoas físicas ou jurídicas consultadas na pesquisa de preços,[18] sugerindo que nos processos de dispensa de
licitação ou convite, ao realizar pesquisa de preços, seja verificado, por exemplo, quem são os sócios das empresas
consultadas, a fim de evitar que empresas que possuem sócios em comum participem de um mesmo processo[19].

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7. ESTIMATIVA DE PREÇOS E A IN 73/2020
Foi publicada no Diário Oficial da União (DOU), no dia 06 de agosto de 2020, a Instrução Normativa nº 73/2020 que
“Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e
contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional”.
Vale ressaltar que o disposto na Instrução Normativa nº 73/2020 do Ministério da Economia/Secretaria Es-
pecial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital/Secretaria de Gestão, não se aplica às contratações de
obras e serviços de engenharia de que trata o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013 (art. 1º, §1º).
Segundo a referida Instrução Normativa, os órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital
ou municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da União decorrentes de transferências vo-
luntárias, deverão observar os procedimentos para realização de pesquisa de preço de que trata a Instrução
Normativa (art. 1º, §2º). Também deverá ser observado o disposto na Instrução Normativa nº 73/2020 para
aferição da vantajosidade das adesões às atas de registro de preços (art. 1º, §3º).
Para fins do disposto na Instrução Normativa nº 73/2020, considera-se (art. 2º):
I. preço estimado: valor obtido a partir de método matemático aplicado em série de preços coletados,
podendo desconsiderar, na sua formação, os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamen-
te elevados;
II. preço máximo: valor de limite que a administração se dispõe a pagar por determinado objeto, levan-
do-se em consideração o preço estimado, os aspectos mercadológicos próprios à negociação com o
setor público e os recursos orçamentários disponíveis; e
III. sobrepreço: preço contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado.

[18] TCU. Acórdão 895/11 – 1ª Câmara.

[19] TCU. Acórdão 4.561/10 – 1ª Câmara.

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O artigo 5º da IN 73/2020, em modelo similar ao anteriormente tratado pela In 03/2017, indicou parâmetros
para a determinação do preço estimado em processo licitatório, na aquisição e contratação de serviços em
geral. Esses parâmetros podem ser utilizados de forma combinada ou não.
I. Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as cotações
refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de
divulgação do instrumento convocatório;
TEXTO ANTERIOR (IN 05/2014):
I. Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;

II. aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1 (um) ano
Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.

anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

TEXTO ANTERIOR (IN 05/2014):
II. contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e
oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;

III. dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de

domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de
até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a
data e hora de acesso; ou
TEXTO ANTERIOR (IN 05/2014):
III. pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio
amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou

IV. pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamen-
tos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data
de divulgação do instrumento convocatório.
TEXTO ANTERIOR (IN 05/2014):
IV. pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais
de 180 (cento e oitenta) dias.

Segundo a IN 73/2020, deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II (art. 5º, §1º).

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

8. CESTA DE PREÇOS
O TCU tem feito referência ao conceito de “cesta de preços aceitáveis”, indicando que há diversos métodos
de indicação da estimativa de custos e que esta pode (ou deve) utilizar-se dessas variadas metodologias, para
alcançar uma estimativa adequada:

As estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em cesta de preços

aceitáveis, tais como os oriundos de pesquisas diretas com fornecedores ou em seus ca-
tálogos, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos, sistemas de compras (Com-
prasnet), valores registrados em atas de SRP, avaliação de contratos recentes ou vigentes, compras

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e contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes (TCU.
Acórdão 2.637/15 – Plenário.).

Na cesta de preços aceitáveis, sugerida pelo TCU, tal comparativo pode ser feito pela avaliação de contratos
recentes ou vigentes, do próprio órgão ou de outro, pela busca de valores adjudicados em licitações de ou-
tros órgãos públicos, pelos valores registrados em atas de RP ou mediante pesquisa em bases de sistemas de
compras, os chamados Bancos de Preços, que são ferramentas que armazenam resultados de licitações e os
fornecem em diversos formatos, a depender da consulta realizada.

9. A PANDEMIA E OS PREÇOS NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

O período de pandemia gerou diversos reflexos econômicos que impactaram nas contratações públicas, com
oscilações nos preços de alguns produtos e insumos ordinários que passaram a ser identificados como essen-
ciais. Além disso, os preços destes bens foram também afetados por uma impactante variação cambial no ano
de 2020, que de janeiro a maio oscilou enormemente[20].

Ocorreu uma situação atípica de choque de oferta e choque de demanda. No lado da oferta, houve uma
redução inicial seguida de um aumento posterior de alguns bens que passaram a ser produzidos por novos
agentes pelos altos (e atrativos) preços praticados. Por sua vez, no flanco da demanda, houve um aumento

[20] http://www2.bmf.com.br/pages/portal/bmfbovespa/clearing1/cambio/cotacoes/taxacambio.asp

533
 Prof. Ronny Charles

brusco inicial (medo de crise de abastecimento) seguido de uma pequena redução posterior (realinhamento
das expectativas). Isto é, ambas as partes oscilaram bastante em suas funções nos mercados de forma não
simétrica ou previsível, como em uma dança frenética sem seguir nenhum ritmo.

Assim, por exemplo, produtos como álcool em gel, máscaras de proteção e respiradores, entre outros, tiveram
uma ampliação abrupta da demanda, que não foi imediatamente acompanhada pela ampliação da oferta, o
que gerou escassez, desequilíbrio na relação demanda x oferta e majoração dos preços.

Em alguns casos, contudo, fatores agiram rapidamente para equilibrar a suscitada relação, fazendo com que
os preços voltassem a reduzir, em poucas semanas.
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Mas afinal, como identificar o preço de referência em um período tão atípico?

9.1. A NORMATIZAÇÃO PARA PESQUISA DE PREÇOS EM TEMPOS DE PANDEMIA COVID-19.

Com a pandemia COVID-19, diversas medidas foram necessárias para dinamizar o procedimento de contrata-
ção pública, tendo em vista os enormes desafios enfrentados para municiar a estrutura administrativa com os
bens e serviços necessários ao enfrentamento da COVID-19.

Como bem ressaltam Jacoby Fernandes, Teixeira e Torres, uma das grandes dificuldades enfrentadas pelo ges-
tor público, nas contratações em tempos de pandemia, é “justificar os preços estimados para a contratação
emergencial, mediante a dispensa de licitação ou por meio de pregão, nos termos da Lei nº 13.979/2020”,
tendo em vista que “determinados objetos tiveram variações abruptas de preços, durante o período de Emer-
gência em Saúde Pública de Importância Nacional – ESPIN”[21].

Aparentemente, com esta preocupação, o artigo 4º-E da Lei nº 13.979/2020, acrescentado pela Medida Pro-
visória nº 926/2020, trouxe regras de simplificação da fase de planejamento, definindo a possibilidade de
apresentação do termo de referência simplificado ou projeto básico simplificado. Além da possibilidade de
simplificação dos referidos documentos de planejamento, o artigo 4º-E também definiu três interessantes
disposições acerca da estimativa de preços.

[21] JACOBY FERNANDES, Jorge Ulysses; JACOBY FERNANDES, Murilo; TEIXEIRA, Paulo; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito provisó-
rio e a emergência do coronavírus. Belo Horizonte: Fórum, 2020. P. 84.

534
 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

Art. 4º-E.Nas contratações para aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da
emergência que trata esta Lei, será admitida a apresentação de termo de referência simplificado ou de
projeto básico simplificado. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

(...)
VI. estimativas dos preços obtidos por meio de, no mínimo, um dos seguintes parâmetros:
(Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

a) Portal de Compras do Governo Federal; (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

b) pesquisa publicada em mídia especializada; (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

c) sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo; (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

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d) contratações similares de outros entes públicos; ou (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores; e (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

VII. adequação orçamentária. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

§2º. Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será dispensada a estimativa de

preços de que trata o inciso VI do caput. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

§3º. Os preços obtidos a partir da estimativa de que trata o inciso VI do caput não impedem a contratação
pelo Poder Público por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preços,
hipótese em que deverá haver justificativa nos autos. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

10. OUTRAS FORMAS EFICIENTES PARA PESQUISA DE PREÇOS.

Uma boa opção, alternativa à coleta de preços junto a fornecedores do mercado específico (pesquisa
de preços tradicional), é a pesquisa feita através de informações prestadas por outros órgãos públicos
contratantes.

O setor privado tem desenvolvido interessantes ferramentas para esta finalidade. Merece especial
alusão o “Banco de Preços” [22], da empresa Negócios Públicos. A referida ferramenta gera uma busca
rápida e facilitada sobre o resultado de certames públicos em diversas localidades, permitindo não

[22] http://www.bancodeprecos.com.br/v2/index.php

535
 Prof. Ronny Charles

apenas um valor de mercado atualizado, mas segmentado por região, órgão, marca, categoria, cidade,
data ou diversos outros filtros, conformando a pesquisa às nuances que envolvem as contratações com
a Administração Pública.

Posteriormente, tentando repetir as funcionalidades do “Banco de Preços”, outras ferramentas foram produ-
zidas pelo setor público e privado, como o “Painel de Preços”, criado pelo Ministério do Planejamento.

Ferramentas como essas permitem uma pesquisa rápida e mais segura do que a solicitação de propostas
a fornecedores. Além de evitar-se o prejuízo decorrente de aferições imprecisas e incorretas, ganha-se em
agilidade na realização da pesquisa, retirando tal fardo da equipe de gestão dos contratos ou do setor requi-
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sitante, que poderão concentrar suas energias em outras fases relevantes do processo.

Além disso, podem ser utilizadas outras formas de aferição e custos, como a utilização de uma contratação
anterior, de mesma natureza, com a devida atualização do preço. O TCU parece ter acenado positivamente a
esta opção, quando determinou ao Ministério da Justiça que instruísse os processos de contratação referen-
tes à prestação de serviços de tecnologia da informação, com pesquisa de preços fundamentada e detalhada,
utilizando, para isso, consulta, por exemplo, a fornecedores, outros órgãos da Administração Pública e contra-
tações anteriores com objeto similar[23].

Tal pensamento moderno também é percebido na Orientação Normativa 17, da Advocacia-Geral da União:

“A razoabilidade do valor das contratações decorrentes de inexigibilidade de

licitação poderá ser aferida por meio da comparação da proposta apresentada
com os preços praticados pela futura contratada junto a outros entes públicos
e/ou privados, ou outros meios igualmente idôneos.”

Assim, para algumas contratações, o preço atualmente contratado, devidamente atualizado, poderia já in-
dicar um patamar máximo razoável para o certame, quando outras formas de aferição não solucionarem a
necessidade de estimativa.

[23] TCU. Acórdão 1.163/08 – TCU, Plenário.

536
 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

10.1 PREÇOS EXCESSIVOS, INEXEQUÍVEIS E METODOLOGIA PARA APURAÇÃO DO VALOR DE REFERÊNCIA.

Os preços coletados para composição de referência, seja qual for a serventia, devem ser factíveis.
Devem ser preços que verdadeiramente se pratiquem. Não raro, nos deparamos com cotações que se
distanciam em muito dos demais valores coletados. Nestes casos, surge a dúvida sobre a veracidade
daquele preço. Diante de situação como esta, a Administração deve aprofundar o exame daquela co-
tação, se preciso, realizar contato com a fonte. Em alguns casos, percebe-se que houve equívoco na
cotação, por diversas razões (erro na unidade, no quantitativo, diferença de especificação, desprezo
do valor do frete, montagem, instalação, etc.). Assim, deve ser desprezado este valor que se afasta
dos demais.

Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
Há metodologia que naturalmente despreza as cotações extremas (maior e menor cotação). É um mé-
todo interessante, mas que necessita de um número razoável de cotações para que se aplique. Também
é importante que a Administração conheça as formas de se chegar ao valor referencial. Diante de uma
sequência de cotações, pode-se adotar a média aritmética, mediana ou menor das cotações. Tomemos o
exemplo abaixo para ilustrar a situação.

Numa cotação para subsidiar procedimento licitatório para aquisição de canetas esferográficas, foram
coletados 5 orçamentos: A = 0,35, B = 0,43, C = 0,48, D = 0,56 e E = 0,83. Para a construção do preço de
referência, a Administração tem a opção de adotar a média aritmética, mediana ou a menor das cotações,
desprezando ou não os valores extremos.

A IN 73/2020 trouxe regramento sobre a metodologia para a obtenção do preço estimado da contratação:

Art. 6º. Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado,
a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços,
desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriun-
dos de um ou mais dos parâmetros de que trata o art. 5º, desconsiderados os
valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.
§1º. Poderão ser utilizados outros critérios ou métodos, desde que devidamente justifica-
dos nos autos pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade competente.
§2º. Para desconsideração dos valores inexequíveis, inconsistentes e os excessiva-
mente elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no pro-
cesso administrativo.
§3º. Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando hou-
ver grande variação entre os valores apresentados.

537
 Prof. Ronny Charles

§4º. Excepcionalmente, será admitida a determinação de preço estimado com base em me-
nos de três preços, desde que devidamente justificada nos autos pelo gestor responsável e
aprovado pela autoridade competente.
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10.2 PREÇO DE REFERÊNCIA X PREÇO MÁXIMO

Estas expressões referem-se a conceitos distintos, embora vejamos o emprego delas como se fossem sinônimos.

Preço estimado ou preço de referência é aquele que a Administração imagina que pagará em uma contratação.

Já o preço máximo é conceito extraído do art. 40, inc. X da Lei 8.666/93 e significa o valor limite que a Administra-
ção se propõe a pagar. A Lei estabelece que o edital deva disciplinar a forma de aceitabilidade dos preços, unitários
e totais, permitindo-se a fixação do preço máximo. Ou seja, é facultada a fixação do preço máximo no edital.

Sobre divulgação do preço referencial ou máximo no edital, há 02 relevantes julgados do TCU, referentes
a Pregões realizados pelo FNDE que merecem destaque. Nos julgados, enfatizou-se que, em Pregão, não
existe obrigatoriedade de divulgação do preço no edital, de acordo com o disposto no art. 3º, inc. III da
Lei 10.520/02. Pela Lei, o orçamento deve constar do processo. Entretanto, discutiu-se a possibilidade de
postergar a divulgação destes preços, mesmo que algum licitante solicite ao Pregoeiro o valor tomado
como referência pela Administração. Vejamos os julgados.

“9.5. recomendar ao Fundo Nacional de Educação - FNDE, caso julgue conveniente, que
faça constar dos editais dos pregões eletrônicos o valor estimado da contratação em pla-
nilhas ou preços unitários ou a informação do local onde os interessados poderão obtê-lo,
ressaltando-se a obrigatoriedade de o mesmo constar do processo administrativo que fundamenta a
licitação, após a fase de lances;” (grifamos) (TCU. Acórdão 1.789/09 – Plenário)

9.2. deferir o pedido de vistas formulado pela empresa representante, determinando-se, contudo, à
6ª Secex que adote as medidas necessárias, inclusive o desentranhamento de peças dos autos, se o
for caso, com vistas a resguardar o sigilo do orçamento elaborado pelo FNDE até a fase de lances da
licitação em comento; (grifamos) (TCU. Acórdão 2.080/12 – Plenário)

538
 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

Pelos julgados, a divulgação do valor de referência pode ser feita após a etapa de lances. Recomendamos a
leitura dos citados Acórdãos, pois trazem informações muito relevantes sobre a matéria, valendo-se inclusive
de opiniões de experientes doutrinadores e práticas bastante vantajosas de Órgãos da Administração Pública.

Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
11. TEMAS POLÊMICOS
11.1 Pesquisa de preços e licitações exclusivas para ME/EPP.

O valor obtido na pesquisa definirá ainda o emprego dos benefícios da Lei Complementar 123/06. O art. 48
da Lei, especialmente, estabelece um benefício de exclusividade para microempresas e empresas de peque-
no porte, nos casos em que o item da contratação situe-se até R$ 80.000,00.

Nessas situações, há prejuízo se a pesquisa de preços for feita apenas com grandes empresas?

11.2 Pesquisa de preços nas contratações diretas.

O art. 26 da Lei 8.666/93, em seu parágrafo único, disciplina como devem ser instruídos
estes processos de contratação. Com referência aos preços praticados, a Lei impõe que
este seja justificado.

539
 Prof. Ronny Charles

Como existem diversas situações de dispensa de licitação e outras de inexigibilidade, há momentos em

que a Administração irá ao mercado para coletar propostas, a fim de realizar a contratação, em outras,
buscará identificar os preços praticados pelo potencial contratado.

A IN 73/2020 trouxe regras para a determinação do preço estimado nos processos de inexigibilidade de
licitação. De acordo com seu art. 7º, os processos de inexigibilidade de licitação deverão ser instruídos
com a devida justificativa de que o preço ofertado à administração é condizente com o praticado pelo
mercado, em especial por meio de:

I. documentos fiscais ou instrumentos contratuais de objetos idênticos, comercializados pela

futura contratada, emitidos no período de até 1 (um) ano anterior à data da autorização da
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inexigibilidade pela autoridade competente;

II. tabelas de preços vigentes divulgadas pela futura contratada em sítios eletrônicos especiali-
zados ou de domínio amplo, contendo data e hora de acesso.

O normativo admite que sejam utilizados outros critérios ou métodos, desde que devidamente justifica-
dos nos autos pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade competente (art. 7º, §1º). Outrossim,
excepcionalmente, caso a futura contratada não tenha comercializado o objeto anteriormente, a justifica-
tiva de preço pode ser realizada com objetos de mesma natureza (art. 7º, §2º).

Noutro diapasão, segundo o normativo, caso a justificativa de preços aponte para a possibilidade de com-
petição no mercado, estará vedada a inexigibilidade (art. 7º, §3º).

Essas regras para estimativa de custos, em hipóteses de contratações por inexigibilidade (artigo 7º
da IN nº 73/2020) aplicam-se, no que couber, às hipóteses de dispensa de licitação, em especial
as previstas nos incisos III, IV, XV, XVI e XVII do artigo 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993
(art. 7º, §4º).

TCU. justificativa do preço em contratações diretas (art. 26, parágrafo único, inc. III, da
Lei 8.666/93) deve ser realizada, preferencialmente, mediante: (i) no caso de dispensa,
apresentação de, no mínimo, três cotações válidas de empresas do ramo, ou justifica-
tiva circunstanciada se não for possível obter essa quantidade mínima; (ii) no caso de inexigibili-
dade, comparação com os preços praticados pelo fornecedor junto a outras instituições públicas
ou privadas. (TCU. Acórdão 1.565/15 – Plenário).

Atenção! A sugestão dada pelo Acórdão é preferencial!

540
 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

Outra contratação direta que tem na pesquisa de preços uma atividade muito importante e de grande dificul-
dade é a dispensa em situações emergenciais ou calamitosas, prevista no inc. IV do art. 24 da Lei 8.666/93:

Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
Na prática, a necessidade de celeridade no atendimento da pretensão contratual é um fator que
justifica a contratação direta. Neste caso, não dispõe a Administração de tempo suficiente para pro-
ceder a uma profunda busca de propostas no mercado, em diversas fontes, como se recomenda nos
processos ordinários. Ainda assim, deve o Administrador justificar a sua escolha e o preço contratado.

Impõe-se ainda frisar que os preços de contratos emergenciais tendem a ser mais elevados do que os mes-
mos contratos celebrados pela via tradicional da licitação. Seja pela pressa na escolha daquele que atenderá
a demanda; seja pelo tempo reduzido do contrato. Pode ainda elevar o preço o fato de a Administração estar
necessitando com urgência de determinado objeto que esteja escasso no mercado. É comum que o preço se
eleve em tais situações. A Administração deve estar atenta para identificar possíveis especulações do merca-
do e, se for o caso, acionar os órgãos responsáveis, para que a situação de preço seja normalizada.

11.3 Pesquisa de preços no SRP

Outra serventia interessante da pesquisa de preços em mercado é a justificativa para adesões a atas de
registro de preços.

A Lei estabelece ainda que o registro de preços seja precedido de ampla pesquisa de mercado. Parece-
nos que a pesquisa, neste caso, deve ser ainda mais profunda, ampla. E se justifica que seja assim, pois

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 Prof. Ronny Charles

na lição do Mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[24], “Sistema de Registro de Preços é um procedimento
especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a
proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação
pela Administração”. A Administração selecionará os preços no mercado, mediante licitação diferenciada,
que ficarão registrados (válidos), por período razoável de tempo, até 12 meses. A pesquisa prévia, então,
deverá considerar esta peculiaridade.

O Decreto 7.892/13, que regulamenta o sistema na esfera federal, disciplina a figura da adesão a atas de
preço, a qual necessitará de uma justificativa de preço para ser processada. A vantagem a que se refere
o Decreto não necessariamente, nem unicamente, será a vantagem econômica, entretanto, a vantagem
Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.

econômica é a que mais objetivamente se demonstra, por um simples comparativo do preço registrado
com os preços praticados no mercado.
A Instrução Normativa nº 73/2020 definiu que suas disposições devem ser observadas para a aferição da
vantajosidade das adesões às atas de registro de preços (art. 1º, §3º).

11.4 Pesquisa de preços e prorrogação contratual

A pesquisa dos preços praticados no mercado encontra forte utilização quando a Administração, diante de um
contrato de prestação de serviços contínuos, tem a intenção de prorrogá-lo. Neste caso, irá investigar se o preço
praticado no seu contrato está compatível com o de mercado. Deverá então se valer de diversas fontes para to-
mar uma importante decisão entre as seguintes hipóteses: prorrogar o contrato ou realizar novo procedimento
licitatório. Caso decida por realizar nova licitação, poderá utilizar a mesma pesquisa para subsidiar o seu processo.

Mas será obrigatória a realização de pesquisa de preços, para as prorrogações contratuais?

[24] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 6ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

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 Análise de Mercado e Pesquisa de Preços

12. ESTIMATIVA DE PREÇOS E RESPONSABILIDADE

A estimativa de custos é um procedimento que integra o planejamento da contratação. Um dos elementos
essenciais do projeto básico, nos termos da Lei 8.666/83, é o “orçamento detalhado do custo global da obra”.
Outrossim, na modalidade pregão, seu documento de planejamento, o termo de referência, deve conter
“elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado”, nos
termos do Decreto Federal 5.450/05.

Nesta feita, a estimativa de custo deve ser feita pelo setor competente, que faça parte da confecção ou com-
plementação desses documentos de planejamento. Não há, em principio, responsabilidade da comissão de
licitação, pregoeiro ou órgão de assessoramento jurídico, sobre a veracidade ou correção dos dados levanta-

Reprodução Proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
dos na estimativa de custo, pelo setor competente.

Nada obstante, o Tribunal de Contas da União, no passado, posicionou-se no sentido de que seria da com-
petência da comissão permanente de licitação, do pregoeiro e da autoridade superior verificar se houve
recente pesquisa de preço junto a fornecedores do bem a ser licitado e se essa pesquisa observou critérios
aceitáveis[25].

Com a devida venia, mesmo que justificável naquele caso concreto, entendemos que essa premissa de res-
ponsabilização não pode ser generalizada! Assim como a segregação de funções é uma técnica necessária
ao escorreito desenvolvimento da atividade administrativa, também deve sê-la a segregação das respon-
sabilidades. Em nossa opinião, a comissão de licitação ou o pregoeiro não têm, nem devem ter, a função
de avaliar a estimativa técnica feita pelo órgão competente, sob pena de criarmos um processo pouco
eficiente, uma “cultura do medo”, em que diversos setores passem a lançar infindáveis dúvidas sobre ativi-
dades da competência de outrem, em atitude de auto preservação, a qual tem o intuito individual (às vezes
egoístico) de evitar eventuais responsabilizações, mas, ao final, pode acabar por prejudicar a eficiência do
processo licitatório.

Essa segregação não impede que o servidor responsável pelo certame, seja o pregoeiro, o membro da comis-
são de licitação ou qualquer outro, caso identifique alguma irregularidade na estimativa de custo realizada,
informe-a no processo, exigindo sua correção. Essa possibilidade, contudo, não deve se confundir com a res-
ponsabilidade pela realização ou controle do ato.

Mais recentemente, de maneira acertada, em nossa opinião, o Tribunal de Contas da União, em Acórdão
relatado pelo Ministro Vital do Rego, definiu que “Não cabe à comissão de licitação avaliar o conteúdo da
pesquisa de preços realizada pelo setor competente do órgão, pois são de sua responsabilidade, em regra,

[25] Acórdão 2.147/14 – Plenário, TC 005.657/2011-3, rel. Min. Benjamin Zymler, 20.8.2014.

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 Prof. Ronny Charles

apenas os atos relacionados à condução do procedimento licitatório”[26]. No mesmo sentido, o TCU, em

Acórdão relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, compreendeu que “membros de comissão de licitação
não devem ser responsabilizados por sobrepreço ou superfaturamento decorrente de orçamento estima-
tivo com preços acima de mercado, salvo se houver prova de que tenham participado da elaboração do
orçamento”[27]
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[26] TCU. Acórdão 594/2020 Plenário. Recurso de Reconsideração, Relator Ministro Vital do Rêgo.
[27] TCU. Acórdão 1844/2019 Plenário. Recurso de Revisão, Relator Ministro Benjamin Zymler.

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