LICENCIAMENTO AMBIENTAL E O AGRONEGÓCIO

Wandercairo Elias Júnior1

Linia Dayana Lopes Machado2

1 INTRODUÇÃO

A preservação do meio ambiente é uma necessidade que se impõe ao homem

contemporâneo, uma vez que vários dos elementos que o compõem têm um caráter esgotável. As
riquezas ambientais abundantes no Brasil motivaram processos de desenvolvimento e atraíram
migração para as cidades. Porém, o crescimento se deu rápido e sem planejamento. Como
consequência, se ampliou a utilização dos recursos naturais e surgiram novos problemas
ambientais.
É nesse contexto que surge o licenciamento ambiental como instrumento de prevenção
dos danos ambientais. Assim, desde a edição da Lei nº. 6.938/81, o licenciamento ganhou
importância, pois as atividades, empreendimentos, obras que utilizassem recursos ambientais que
pudessem causar degradação ambiental significativa ficaram dependendo de prévio
licenciamento. Dessa forma, o licenciamento constitui um importante instrumento da política de
desenvolvimento sustentável.
É através do licenciamento ambiental que o Poder Público pode efetivar a determinação
do artigo 225 da Constituição Federal de 1988, o qual incumbe a este e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Assim, o licenciamento ambiental tem a finalidade de promover o controle prévio à
construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.

1
Doutorando em Ciências Jurídicas pela Universidade Autónoma de Lisboa e Mestre em Desenvolvimento
Regional da Amazônia pela Universidade Federal de Roraima (2014). Professor Titular da Faculdade de Direito da
Universidade de Rio Verde – GO.
2
Mestre em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento pela PUC- GO. Professora da Disciplina Direito
Penal da Faculdade de Direito da Universidade de Rio Verde-UniRV-GO.
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O processo de licenciamento ambiental tem como principais normas legais a Lei nº

6.938/81; a Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986, que estabeleceu diretrizes
gerais para elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA) nos processos de licenciamento ambiental; e a Resolução nº 237, de 19 de
dezembro de 1997, que estabeleceu procedimentos e critérios, e reafirmou os princípios de
descentralização presentes na Política Nacional de Meio Ambiente e na Constituição Federal de
1988.
Para a condução do licenciamento ambiental, foi concebido um processo de avaliação
preventiva que consiste no exame dos aspectos ambientais dos projetos em suas diferentes fases:
concepção/planejamento, instalação e operação. O processo de licenciamento se dá em etapas,
por meio da concessão das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação, e acompanhamento das
consequências ambientais de uma atividade econômica ou empreendimento.

2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: CARACTERIZAÇÃO E APLICABILIDADE

O procedimento tem por fim a preservação do meio ambiente. Busca-se mostrar a

finalidade das atividades capazes de fazer a mudança imediata, ou para que futuramente haja
como consequência a melhoria da qualidade da vida no planeta. Trata-se de um dos mais
importantes instrumentos da Política Protetiva do Meio Ambiente. Se bem utilizado, o
licenciamento ambiental será capaz de contribuir eficazmente para a qualidade do meio ambiente
enquanto bem comum da humanidade.
É de se entender que a expansão desordenada das atividades produtivas, das áreas
agricultáveis e da própria urbanização, quando efetivada sem que se levem em conta os princípios
ecológicos e a integridade dos recursos naturais, que conservam a vida na biosfera, pode causar
sérios danos ao meio ambiente. Nesse sentido, é aceitável o excerto abaixo:

A história humana é cada vez mais uma corrida entre educação e o desastre. Este é o
paradoxo existente nas relações do homem com a terra. As raízes da questão ambiental
ficam expostas e interpelam a responsabilidade dos seres humanos, que é inequívoca e
intransferível. Todo o saber científico, contido nas Geociências, nas Biociências e nas
Ciências Humanas fala da fragilidade do mundo natural e da agressividade da espécie
dominante (MILARÉ, 2011, p. 38).
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As ações antrópicas afetam sensivelmente o meio ambiente: violam os ecossistemas,

prejudicando ou mesmo destruindo sua capacidade de autorregulação e renovação, resultando em
progressiva deterioração das condições de vida. Bem expõe Conceição (1975):

Fator fundamentalmente responsável por esse desequilíbrio é a poluição, resultado de

todas as ações e omissões humanas das quais decorrem alterações ambientais capazes de
tornar a biosfera menos adequada à vida, ao bem-estar e ao progresso socioeconômico
do próprio homem.

O meio ambiente é qualificado como patrimônio público. Necessariamente assegurado e

protegido para uso da coletividade, conforme preceitua o artigo 2o, inciso I da Lei 6.938/1981.
Colabora com esse discurso a linguagem do constituinte, “[...] bem de uso comum do povo,
essencial à sua qualidade de vida”. (BRASIL, 1988). Consoante Milaré (2004, p. 480), “por ser
de todos em geral e de ninguém em particular, inexiste direito subjetivo à sua utilização, que à
evidencia, só pode legitimar-se mediante ato próprio de seu direito guardião, o Poder Público”.
Ainda com base nas lições de Milaré (2004), a lei ambiental, em prol de sua própria
eficácia legislativa, mune-se de uma série de instrumentos de controle prévios, concomitantes e
sucessivos, através dos quais possa ser averiguada a possibilidade e regularidade de toda e
qualquer intervenção projetada sobre o meio ambiente considerado.

2.1 Características do Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental é composto pelas etapas que formam o procedimento

administrativo, o qual objetiva a concessão de licença ambiental. Dessa forma, não é possível
identificar isoladamente a licença ambiental, porquanto esta é uma das fases do procedimento.
A Resolução CONAMA 237/97 tratou de definir, no seu art. 1 0, inciso I, licenciamento
ambiental como o:

Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental compete licenciar a

localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras
ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao
caso (CONAMA, 1997).
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A Resolução CONAMA 237/97 também definiu licenciamento ambiental, art. 1o, inciso
II, ao prescrever que é o:

Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições,

restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo
empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar
empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental (CONAMA, 1997).

O licenciamento ambiental possui características próprias, devendo ser elaborado de

acordo com os princípios do devido processo legal. Trata-se de uma ação típica e indelegável do
Poder executivo, sendo um importante instrumento de gestão ambiental, uma vez que por meio
dele, a Administração Publica exerce o controle das ações humanas que interferem no meio
ambiente, compatibilizando o desenvolvimento econômico com a preservação ecológica.
O licenciamento ambiental diferencia-se dos licenciamentos tradicionais porque possui
um caráter complexo, formado por várias etapas, nas quais intervêm vários agentes públicos.
Essas etapas compõem o procedimento administrativo, o qual visa à concessão de licença
ambiental.
O licenciamento não é um ato administrativo simples, mas um encadeamento de atos
administrativos, o que lhe atribui a condição de procedimento administrativo. Faz saber Milaré
(2004, p. 482) que:

Ao contrário do licenciamento tradicional, marcado pela simplicidade, o licenciamento

ambiental é ato uno, de caráter complexo, em cujas etapas podem intervir vários agentes,
e que deverá ser precedido de estudos técnicos que subsidiem sua analise, inclusive de
EIA/RIMA, sempre que constatada a significância do impacto ambiental.

Conforme o artigo 10 da Resolução CONAMA 237/97, o procedimento de licenciamento

ambiental obedecerá às seguintes etapas:

1. Definição pelo órgão licenciador dos documentos, projetos e estudos ambientais

necessários ao inicio do processo de licenciamento;
2. Requerimento da licença e seu anúncio público;
3. Análise pelo órgão licenciador dos documentos, projetos e estudos apresentados e
realizados de vistoria técnica, se necessária;
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4. Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão licenciador;

5. Realização ou dispensa de audiência pública;
6. Solicitação de esclarecimentos e complementações decorrentes da audiência
publica;
7. Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
8. Deferimento ou não do pedido de licença, com a devida publicidade.

Assim que aprovado o estudo, a fase de emissão de licença possui o seguinte

desdobramento administrativo:

1. Licença prévia (LP) - ato pelo qual o administrador atesta a viabilidade ambiental
do empreendimento ou atividade e estabelece requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos nos próximos passos de sua implementação;
2. Licença de instalação (LI) - expressa consentimento para o início da
complementação do empreendimento ou atividade, de acordo com as especificações constantes
dos planos, programas e projetos aprovados;
3. Licença de operação (LO) - possibilita a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças
anteriores.
É importante frisar que a licença ambiental possui estabilidade temporal. Assim, se o
empreendedor obedecer a todas as condicionantes constantes nas licenças recebidas, o Poder
Público lhe garante que durante o prazo de vigência da mesma, nada mais será exigido a título de
proteção ambiental.
No que diz respeito às características das licenças ambientais e conforme lição de Vieira e
Weber (2008), têm-se como válidas as seguintes informações no tocante às distinções entre as
licenças ambientais e as licenças administrativas, sendo elas:
- a licença administrativa é um ato VINCULADO e licença ambiental é um ato
DISCRICIONÁRIO;
- a licença ambiental se divide em três subespécies (LP, LI e LO) destinadas a detectar,
mitigar, monitorar ou eliminar o dano ambiental;
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- se encontra na elaboração do EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de

Impacto Ambiental), como pressuposto da outorga da licença ambiental quando a atividade puder
causar significativo impacto ambiental;
- a mais importante de todas, é que a licença ambiental possui uma estabilidade temporal,
ou seja, ela está sujeita a um prazo de validade e ao cumprimento das obrigações nela impostas,
que, se descumpridas, podem causar sua modificação, suspensão ou cancelamento.
Assim, em caso de violação, qualquer inadequação das normas legais; falsa descrição ou
omissão de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; ou superveniência de
graves riscos ambientais e de saúde, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada,
poderá modificar, suspender ou até mesmo cancelar a licença expedida.

2.2 Licenciamento Ambiental no texto constitucional de 1988

O licenciamento ambiental constitui a principal maneira para gerir áreas sujeitas a

instalação ou operação de atividade das mais variadas, inclusive as de agronegócio que possam
ferir as características ambientais.
O licenciamento age como instrumento hábil a estabelecer os princípios constitucionais da
defesa ambiental. A legislação e a Constituição permitem que atividades econômicas sejam
desenvolvidas, desde que compatíveis com os usos do solo, água. O licenciamento ambiental,
como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), avalia as
condições para a instalação do empreendimento, auxiliando a estabelecer os princípios da
precaução e da prevenção.

2.3 Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável

O Direito Ambiental é um direito novo, que engloba princípios, institutos, legislação,

doutrina e jurisprudência, com o condão de disciplinar o comportamento humano, objetivando
proteger o meio ambiente (PETER, 2006).
Dessa maneira, o direito ao meio ambiente não é um direito individual como os
tradicionais, nem um direito social; trata-se de um Direito difuso, difícil de limitar. Em outras
palavras, é o ramo do Direito que estuda as relações jurídicas ambientais, observando a natureza
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constitucional, difusa e transindividual dos direitos e interesses ambientais, buscando a sua

proteção e efetividade.
O direito ao meio ambiente saudável é considerado direito constitucional fundamental. De
acordo com a Constituição Federal de 1988: “Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo–se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo para as presentes e futuras
gerações”. A Constituição define o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como
essencial ao futuro da humanidade. Estabelece direitos e deveres para a sociedade civil e para o
Estado.
Édis Milaré conceitua o direito do ambiente como: “O complexo de princípios e normas
regulamentadoras das atividades humanas, que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade
do ambiente em sua dimensão global, visando a sua sustentabilidade para as presentes e futuras
gerações” (MILARÉ, 2005).
Podemos dizer, então, que o acesso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado não
é só um direito, mas também um dever de todos. Tem obrigação de defender o ambiente não só o
Estado, mas também a comunidade.
O direito ambiental brasileiro tenta conciliar a produtividade, a livre concorrência, a
propriedade privada e a busca do pleno emprego com a preservação e defesa do meio ambiente.
A Constituição Federal de 1988, ao disciplinar a ordem econômica no seu art. 170, tenta
estabelecer essa conciliação que é bem definida no conceito de desenvolvimento sustentável, que
pode ser definido como a tentativa de conciliar produtividade e proteção ambiental atendendo às
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras atenderem às suas.
Assim, o licenciamento representa a materialização em termos da legislação de dinâmicas
sociais preocupadas com a degradação ambiental. Em razão de ser um instrumento vinculado a
diversos princípios, preceitos e procedimentos legais, torna-se essencial elucidar tais princípios e
procedimentos, que vão direcionar todo o ordenamento jurídico ambiental.

2.4 Natureza Jurídica do Licenciamento

Não há consenso na terminologia ou aplicabilidade da natureza jurídica do licenciamento

ambiental, o legislador por vezes mistura os termos autorização e licença. Essa confusão
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terminológica é denunciada por Silva (2003), que aponta situações em que o legislador utiliza
uma terminologia errônea.
A licença ambiental é ato administrativo existindo três posicionamentos da doutrina com
relação à natureza jurídica da licença ambiental:

2.4.1 Licença ambiental enquanto licença administrativa

A licença ambiental gera direitos subjetivos ao titular em relação à administração pública,

o direito ao livre exercício da atividade econômica. João Eduardo Lopes de Queiroz (2004)
afirma que a concessão se vincula à verificação de suas adequações, já que a licença é um ato
administrativo vinculado e não discricionário como uma autorização.

2.4.2 Licença ambiental enquanto autorização administrativa

A licença ambiental não se confunde com licença administrativa, conforme inteligência

do inciso IV do artigo 90 da Lei 6.938/81 que permite ao órgão ambiental competente a
possibilidade de intervir e fiscalizar na qualidade ambiental da atividade licenciada.
Com o intuito de distinguir a licença ambiental da licença administrativa, Milaré (2004)
aponta três características peculiares daquela:

1. A licença ambiental é desdobrada em três etapas ou subespécies de licença:

Licença Prévia, Licença de Instalação, Licença de Operação;
2. Para a concessão da licença ambiental é em regra necessário que se proceda a
alguma forma de avaliação de impacto ambiental;
3. A licença ambiental está sujeita a prazos determinados de validade, não sendo
precária como as autorizações administrativas nem definitiva como as licenças
administrativas.

O licenciamento ambiental não se confunde portanto com o licenciamento administrativo,

uma vez que o licenciamento ambiental possui prazo determinado, podendo ser suspenso ou
cancelado, contudo, não durante a validade de seu prazo.
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2.4.3 Licença ambiental enquanto ato administrativo próprio

Edis Milaré fundamenta que licença administrativa não pode ser equiparada a uma
autorização administrativa e advoga que a licença ambiental não é nem plenamente vinculada
nem plenamente discricionária:

A doutrina repete uníssona que a licença tradicional se subsume num ato administrativo
vinculado, ou seja, não pode ser negada se o interessado comprovar ter entendimento a
todas as exigências legais para o exercício de seu direito ao empreender uma atividade
legítima.
No tocante às licenças ambientais, entretanto, dúvidas podem surgir, já que é muito
difícil, senão impossível, em dado caso concreto, proclamar cumpridas todas as
exigências legais. Sim, porque, ao contrario do que ocorre, por exemplo, na legislação
urbanística, as normas ambientais são, por vezes, muito genéricas, não estabelecendo,
via de regra, padrões específicos e determinados para esta ou aquela atividade. Nestes
casos, o vazio da norma legal é geralmente preenchido por exame técnico apropriado, ou
seja, pela chamada discricionariedade técnica, deferida à autoridade (MILARÉ, 2004, p.
483-484).

Para Di Pietro (2005), este é “o ramo do direito público que tem por objetivo os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública”.
Se a revogação pudesse ser arbitrária pela simples discricionariedade da Administração
Pública, não existiria segurança jurídica para as atividades econômicas.
Contudo, se a licença ambiental se perpetuasse independentemente das consequências,
isso seria maléfico ao meio ambiente.

2.5 O Licenciamento e a Questão do Crédito Rural

O artigo 12 da Lei 6.936/81 estabelece para as instituições bancárias condicionamento da

liberação do crédito rural à apresentação, por parte do produtor rural, de certificado de licença
ambiental.
O financiamento público ao produtor rural e agronegócio só deverá ser concedido se no
projeto apresentado houver previsão de melhora e adequação na qualidade do meio ambiente,
recuperação das áreas de reserva legal.
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O Conselho Nacional do Meio Ambiente pode, através de resolução própria, determinar a

extinção de financiamentos públicos ao produtor que desrespeitar a legislação do meio ambiente
(artigo 14, III da Lei n. 6.938/81).
O crédito rural, cuja regulamentação está a cargo da Lei n. 4.829/1965, através do sistema
nacional de crédito rural, é integrado pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Banco da
Amazônia e Banco do Nordeste.
De acordo com o artigo 3º da Lei n. 4.829/65, o crédito rural tem os seguintes objetivos:

I – estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais, inclusive para

armazenamento, beneficiamento e industrialização dos produtos agropecuários, quando
efetuado por cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural;
II – favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e a comercialização de
produtos agropecuários;
III – possibilitar o fortalecimento econômico dos produtores rurais, notadamente
pequenos e médios;
IV – incentivar a introdução de métodos racionais de produção, visando ao aumento da
produtividade e à melhoria do padrão de vida das populações rurais, e à adequada defesa
do solo (BRASIL, 1965).

O licenciamento ambiental é ato exigido para o funcionamento do agronegócio, pois o

produtor rural necessita estar em plena conformidade com a legislação ambiental, com o devido
cumprimento da lei em suas atividades.
Portanto, as instituições financeiras são responsáveis solidárias caso não exijam o devido
licenciamento ambiental, e o próprio Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) estabelece
esse mesmo padrão para liberação de crédito.

3 CONCLUSÃO

É importante entender que o processo de licenciamento ambiental, apesar de ser

constituído de várias etapas e exigências, é uma obrigação legal, e o real objetivo da criação deste
instrumento é a conciliação do desenvolvimento das atividades humanas com o respeito ao meio
ambiente.
Dessa forma, envolve aspectos administrativos, jurídicos e ambientais, não podendo ser
tratados de modo dissociado.
Em que pesem as suas evidentes imperfeições, poderá essa lei nortear as ações
administrativas, possibilitando uma redução dos conflitos de competência entre os diversos
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órgãos ambientais e o aumento da segurança jurídica para os empreendedores, bem como

contribuir para o desenvolvimento e aperfeiçoamento da gestão ambiental no âmbito municipal e
consequente fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Tendo em vista todo o exposto, conclui-se que o licenciamento é de suma importância
para o desenvolvimento sustentável e saudável do agronegócio no Brasil, para evitar a
degradação do meio ambiente ao vincular o alcance ao crédito rural às normas ambientais. Dessa
forma, o licenciamento controla preventivamente uma potencial degradação ambiental.

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