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Revista CIDOB de Assuntos Data de recepção: 03.01.20

Internacionais n.º 125, p. 39-60 Data de aceitação: 25.05.20
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.39/en
Avaliando o sucesso das sanções

internacionais: uma nova agenda de pesquisa
Avaliando o sucesso das sanções
internacionais: uma nova agenda de
pesquisa
Lee Jones
Reader em Política Internacional, Queen Mary University of London, Reino Unido. lcjones@qmul.ac.uk.
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1290-5141
Clara Portela Docente

em Ciência Política, Universidade de Valência, Espanha. clara.portela@uv.es.
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9289-3245
Como citar este artigo: Jones, Lee e Portela, Clara. “Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma
nova agenda de pesquisa”. Revista CIDOB d'Afers Internacionals, número 125 (setembro 2020), pp.
39-60. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.39/en
Resumo: Os estudos sobre sanções geralmente Resumo: A pesquisa sobre sanções

consideram as sanções “bem-sucedidas” internacionais considera, principalmente, que
quando os alvos cumprem as exigências do elas atingem o «sucesso» quando os
remetente. Esta forma de avaliação é destinatários cumprem as exigências do
inadequada. Em primeiro lugar, sem uma emitente. No entanto, essa forma de avaliação
metodologia robusta é difícil determinar se as é inadequada porque: em primeiro lugar, ainda
sanções produzem conformidade. Em segundo não foi desenvolvida uma metodologia sólida
lugar, as sanções tendem a perseguir objetivos para determinar se as sanções geram
além daqueles anunciados, que podem estar conformidade; e, em segundo lugar, as sanções
relacionados ao alvo, ao próprio remetente ou perseguem objetivos que podem diferir dos
ao sistema internacional. Uma avaliação da declarados, e são dirigidas aos destinatários,
eficácia das sanções deve identificar todos ao próprio emissor ou ao sistema internacional.
esses objetivos, reconhecer suas inter-relações A avaliação deve identificar os diferentes
e medir seu sucesso com a ajuda de métodos interpretativos.
objetivos, reconhecer suas inter-relações e
medir seu sucesso com métodos interpretativos.
Palavras-chave: sanções internacionais, Palavras-chave: sanções internacionais,

metodologia, avaliação, cumprimento, eficácia metodologia, avaliação, cumprimento, eficácia
Os autores agradecem a dois revisores anônimos, bem como à Dra. Andrea Charron, pelos comentários em
uma versão anterior deste artigo. A pesquisa para este artigo foi financiada pela doação ESRC (RES-061-25-0500)
para o projeto 'Como funcionam as sanções econômicas (não)?'. Este artigo também está vinculado ao projeto
“Segurança Pública, Segurança Privada e Direitos Fundamentais” (RTI2018-098405-B-100) do Ministério da
Ciência, Inovação e Universidades da Espanha.
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Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa
A pesquisa sobre sanções econômicas internacionais tem se concentrado fortemente

na questão de saber se elas são bem-sucedidas em cumprir os objetivos almejados por
seus “remetentes”, ou seja, os países que as impuseram. As avaliações evoluíram ao
longo do tempo, de um pessimismo generalizado na década de 1970, para um novo
otimismo de meados da década de 1980 até o final da década de 1990, seguido por um
período de reflexão mais crítica, durante o qual surgiram mais diversas questões de pesquisa.
O debate central sobre se as sanções “funcionam” exibiu um desenvolvimento
curiosamente retrógrado. Partiu da premissa de que o propósito das sanções é obrigar
os Estados-alvo a ceder às demandas declaradas dos remetentes, e assumiu que medir
se isso ocorre é relativamente não problemático.
A questão metodológica chave – como podemos saber se as sanções funcionam? – não
foi debatido até o final da década de 1990, quando as linhas de batalha a favor e contra
a eficácia das sanções já estavam entrincheiradas. A questão de definição mais
fundamental – quais são os propósitos das sanções? – quase não foi considerado. A
maioria dos estudiosos ainda assume que as sanções são meramente sobre o remetente
tentar obrigar o cumprimento de um alvo. Isso ignora os insights de pesquisa disponíveis
por mais de quatro décadas de que as sanções são realmente usadas para perseguir
diversos objetivos, incluindo metas relacionadas à política doméstica e ao sistema
internacional, não apenas aos estados-alvo (Barber, 1979; Lindsay, 1986; Hoffmann,
1967). Consequentemente, grande parte da pesquisa sobre se as sanções funcionam é
fundamentalmente falha, uma vez que não especifica adequadamente quais sanções
devem cumprir, nem como podemos avaliar se elas conseguem atingir esses objetivos.
A primeira seção deste artigo critica a literatura dominante sobre sanções e exorta a
um retorno ao trabalho clássico anterior sobre sanções que enfatizava a miríade de
propósitos que elas servem. Também corrige algumas das deficiências de alguns
desses estudos iniciais – particularmente sua suposição injustificada de que as metas
relacionadas ao alvo são “primárias” para os remetentes. A segunda seção do artigo
articula três conjuntos de objetivos relacionados ao alvo, ao remetente e ao sistema
internacional. Ressaltamos também a importância de reconhecer a natureza inter-
relacionada desses três clusters. No entanto, também argumentamos que existe o risco
de que a definição de “sucesso” seja ampliada apenas para salvar as sanções das
críticas de que são ineficazes. Para evitar isso, devemos refletir criticamente (e
normativamente) sobre a importância relativa de diferentes grupos de objetivos.
Revista CIDOB de Assuntos Internacionais, n.º 125, p. 39-60. setembro de 2020

ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org
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Lee Jones e Clara Portela
A evolução atípica da bolsa de avaliação de

sanções
A evolução dos estudos de avaliação de sanções pode ser esboçada em três fases
principais. Na primeira fase, as análises foram em grande parte qualitativas, baseadas
em estudos de caso e predominantemente negativas. A pesquisa sobre sanções
começou com o exame de Galtung (1967) dos efeitos do embargo das Nações Unidas
sobre a Rodésia. Sua análise seminal concluiu que o embargo não enfraqueceu o
regime rodesiano, mas, em vez disso, fortaleceu seu controle sobre o poder. Esse
julgamento negativo, ecoado por outros estudiosos, produziu um consenso de que as
sanções eram invariavelmente ineficazes para obrigar os alvos a mudar suas políticas
(Doxey, 1980; Wallensteen, 1968). Isso foi atribuído à sua lógica inerentemente falha,
descrita por Galtung como a “teoria ingênua das sanções”. De acordo com essa teoria,
espera-se que as sanções gerem privação econômica suficiente para galvanizar a
população contra o líder, obrigando-a a ceder às demandas do remetente. As
descobertas de Galtung refutaram tais expectativas: a economia se adapta a novas
circunstâncias, os indivíduos se ajustam às dificuldades ou até exploram oportunidades
de quebra de sanções, e os governantes podem instrumentalizar a privação para reunir
a nação “em torno da bandeira”. Dada a crença de que as sanções eram ineficazes, os
estudiosos despenderam pouco esforço intelectual adicional para considerar como, ou
se, seus efeitos poderiam ser medidos.
Uma segunda fase, mais otimista, começou com a publicação do estudo de Hufbauer,
Schott e Elliott (1985) large-N, Economic Sanctions Reconsidered
(também conhecido como 'HSE'). Rompendo com a sabedoria estabelecida, afirmou
que 34% dos regimes de sanções do século XX foram bem-sucedidos, inaugurando um
período mais otimista, onde os estudiosos defendiam ativamente o uso de sanções
(Baldwin, 1985; Elliott e Uimonen, 1993; Cortright e Lopez, 2000).
Alguns contestaram a validade do HSE propondo modelos mais sofisticados, ou
questionando a codificação de seus dados, insistindo que as sanções ainda não
funcionavam (Tsebelis, 1990; Pape 1997). No entanto, o HSE provou ser extremamente
influente, tornando-se o conjunto de dados padrão para pesquisas futuras (Brzoska,
2013), até porque por muito tempo constituiu o único banco de dados existente.
A terceira fase da pesquisa consistiu em duas vertentes principais. A primeira
compreendeu um debate relativamente curto em torno de HSE, que – finalmente –
começou a questionar como julgar o sucesso das sanções (Pape, 1997 e 1998; Elliott,
1998; Baldwin e Pape, 1998; Drury, 1998). A crítica particularmente mordaz de Pape
(1997 e 1998) ao HSE argumentou que eles simplesmente caracterizaram erroneamente
muitos casos como sucessos: as concessões dos alvos foram erroneamente

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classificados ou gerados por outros fatores que não as sanções. No entanto, como
discutido abaixo, esse desafio metodológico crucial foi amplamente ignorado. Uma
segunda vertente de pesquisa, em vez disso, viu o subcampo, tendo essencialmente
aceitado a afirmação revisionista de HSE de que as sanções às vezes podem
funcionar, reorientar em torno da questão de quando elas funcionaram, provocando
uma extensa investigação das características do regime de sanções ou do alvo
(Kirshner, 1997; Drezner, 1999; Blanchard e Ripsman, 1999; Rowe, 2001; Brooks,
2002; Lektzian e Souva, 2007; Escribà-Folch, 2012). Isso ocorreu ao lado de um
aumento acentuado na atividade de sanções por remetentes não americanos,
principalmente as Nações Unidas, após a Guerra Fria (Borzyskowski e Portela,
2018), o que ampliou consideravelmente a base empírica para tais estudos. No
entanto, essa bolsa de estudos continuou a supor que o cumprimento obrigatório da
meta era a marca do sucesso e
A pesquisa de sanções evoluiu em negligenciou a questão metodológica
ordem 'inversa': uma sequência lógica de como o sucesso poderia ser determinado.
envolveria estabelecer como determinar A pesquisa sobre sanções evoluiu,
os objetivos das sanções antes de portanto, de uma forma contra-intuitiva.
discutir como avaliar seus resultados. Argumentos sobre a taxa de sucesso
das sanções (primeira e segunda fase)
precederam qualquer discussão sobre como (ou mesmo se) sua eficácia pode
realmente ser avaliada (terceira fase). Além disso, tanto a taxa de sucesso quanto a
metodologia foram debatidas antes que alguém questionasse se as sanções eram
realmente destinadas a atingir seus objetivos declarados (Chesterman e Pouligny,
2003). Assim, a pesquisa sobre sanções evoluiu em ordem 'inversa': uma sequência
lógica teria envolvido estabelecer como determinar os objetivos das sanções antes
de discutir como avaliar seus resultados (Portela, 2010). Isso ocorre em grande parte
porque o subcampo de sanções evoluiu em estreita conexão com os debates sobre
políticas, que são tipicamente polarizados entre defensores e detratores de sanções
como ferramentas políticas. Só tardiamente os estudiosos das sanções admitiram
que medir o sucesso com base no fato de elas “parecerem contribuir para a
consecução dos objetivos políticos declarados” (Elliott, 1995: 52) pode ser
insatisfatório à luz dos múltiplos objetivos a que servem.
Identificando vários objetivos
O desenvolvimento invertido do subcampo é irônico, dado que alguns dos

primeiros trabalhos sobre sanções estavam diretamente preocupados em elucidar
os múltiplos objetivos que as sanções serviam e a dificuldade associada de avaliar
seu “sucesso”. Esta pesquisa inicial enfatizou que as sanções cumprem várias funções

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e que o cumprimento dos objetivos declarados pelos emissores em relação ao alvo é

apenas um deles.
O fato de os remetentes imporem sanções para perseguir múltiplos objetivos além
daqueles declarados publicamente foi reconhecido desde o início. Galtung (1967: 409)
postulou que, ao lado de objetivos estreitos e relacionados a metas, as sanções visavam
“punir os receptores, privando-os de algum valor e/ou fazer os receptores cumprirem
certas normas”. Galtung, portanto, mediu o sucesso em termos de punição (o grau de
privação econômica infligido), bem como o cumprimento das demandas políticas dos
remetentes. Barber (1979) foi mais longe, distinguindo entre objetivos primários,
secundários e terciários, que se relacionavam com diferentes públicos. Os objetivos
primários estão preocupados com as ações e o comportamento do alvo: as sanções
buscam induzir o cumprimento dos objetivos políticos declarados dos remetentes. Os
objetivos secundários referem-se ao público doméstico: as sanções são aplicadas “para
demonstrar a eficácia do governo que impõe... [mostrar] disposição e capacidade de
agir” ou “para antecipar ou desviar as críticas [domésticas]” (ibid.: 380). Os objetivos
terciários referem-se a públicos e preocupações internacionais mais amplos, como o
desejo de manter um “padrão de comportamento em assuntos internacionais” ou “apoio
a uma estrutura internacional específica, como a Liga das Nações” (Barber, 1979: 382;
também Hoffmann, 1967). Outros objetivos, como “subversão” e “dissuasão” (Lindsay,
1986; Miller, 2014) foram posteriormente adicionados à distinção tripla de Barber.
Embora Barber (1979: 381) não tenha detalhado como esses objetivos se relacionam
entre si, ele argumentou que o cumprimento de seus objetivos “secundários” ou
“terciários” não dependia da realização de seus objetivos “primários”. Isso implica que a
eficácia das sanções não pode ser simplesmente determinada pelo grau de cumprimento
das metas. No entanto, esta é precisamente a abordagem adotada por todas as
pesquisas subsequentes sobre sanções. Sem se envolver com esse trabalho inicial, os
estudiosos geralmente se concentram exclusivamente em objetivos “primários”, ou seja,
até que ponto o alvo é forçado a cumprir os objetivos declarados publicamente pelos remetentes.
No entanto, se os remetentes muitas vezes pretendem que as sanções sirvam a múltiplos
objetivos, esse foco estreito não mede se os instrumentos são bem-sucedidos aos olhos
dos formuladores de políticas que os impõem. Além disso, a importância atribuída pelos
remetentes aos diferentes objetivos pode variar ao longo do tempo (Barber, 1979), e o
cumprimento pode não ser o objetivo mais importante; na verdade, pode nem figurar
entre os objetivos (Lindsay, 1986). Como dois funcionários da ONU reclamam com
razão: “A maioria dos estudos sobre a eficácia das sanções ignora o fato de que elas
podem fazer mais do que simplesmente coagir os Estados a mudar seu comportamento.
De fato, a variedade de objetivos, além da coerção, que o Conselho de Segurança pode
perseguir impondo sanções é considerável...

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as sanções ocasionalmente observam esses papéis adicionais que as sanções podem

desempenhar, mas quase nunca as examinam em detalhes” (Mack e Kahn, 2000: 285-286).
Embora os estudiosos ocasionalmente apontem para a multiplicidade de objetivos,
eles se limitam em grande parte a medir o cumprimento com base no fato de que é muito
difícil avaliar a eficácia em relação a outros objetivos. A bolsa de estudos inicial ofereceu
orientação metodológica inicial na avaliação de múltiplos objetivos. Barber (1979)
argumentou que, como algumas funções das sanções podem ser cumpridas virtualmente
automaticamente, seu sucesso pode ser avaliado diretamente. As metas “secundárias” e
“terciárias” de aumentar a popularidade doméstica de um governo, defender as normas
internacionais e demonstrar determinação aos aliados, por exemplo, podem ser cumpridas
automaticamente no anúncio das medidas (Doxey, 2000: 214) e, portanto, serem
consideradas “ bem sucedidas” assim que são impostas (Elliott, 2010: 88). No entanto,
para vários outros objetivos “secundários” e “terciários”, Barber acreditava ser impossível
avaliar a eficácia, uma visão compartilhada por outros (Elliott, 2010: 88). Apesar de aceitar
que é metodologicamente desafiador, Lindsay (1986) tenta avaliar a eficácia de todos os
cinco objetivos que ele identifica, como o aumento da popularidade de certos candidatos
presidenciais dos EUA após a imposição de sanções. No entanto, com a prevalência da
abordagem quantitativa à pesquisa de sanções (Peksen, 2019), o valor potencial desses
julgamentos qualitativos refinados permanece subdesenvolvido.
Estudos recentes expandiram ligeiramente o foco além da conformidade, considerando

duas funções adicionais: restringir o alvo e sinalizar (Biersteker et al., 2016; Elliott, 2010;
Giumelli, 2016; Jones, 2018).
De acordo com essa abordagem, “os objetivos operacionais se enquadram em três
categorias amplas e sobrepostas – sinalizar desaprovação, negar ou conter, ou
coagir” (Elliott, 2010: 87). Isso é positivo na medida em que os acadêmicos estão
começando a aceitar que as metas existem além do cumprimento das metas e que sua
realização deve ser avaliada. No entanto, essa bolsa permanece limitada por seu foco
contínuo na relação remetente-alvo, sem esgotar toda a gama de objetivos dos remetentes.
Indiscutivelmente, o objetivo de “sinalizar” é alcançado automaticamente: toda vez que
uma sanção é imposta, ela envia um sinal. Em vez de marcar um repensar fundamental
da metodologia de avaliação, essa abordagem parece resgatar as sanções da crítica,
demonstrando sua eficácia além de sua capacidade coercitiva.
Assim, sem surpresa, uma análise das sanções direcionadas da ONU encontrou taxas de
sucesso mais altas para os objetivos de restrição e sinalização do que para coerção
(Biersteker et al., 2016). Apesar de seu caráter inovador, esse quadro avaliativo
permanece preso a uma posição partidária do debate original do subcampo: as sanções
funcionam?

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Avaliação do “sucesso”
O foco dominante e estreito na conformidade pode parecer implicar que um método

significativo para medir o sucesso em relação a essas metas foi estabelecido; mas
nada está mais longe da verdade. O debate entre Elliott e Pape (Pape, 1997 e 1998;
Elliott, 1998) e posteriormente entre Pape e Baldwin (Baldwin e Pape, 1998) foi
justamente sobre divergências metodológicas sobre a mensuração do sucesso das
sanções.
Embora as dúvidas metodológicas expressas pelos pesquisadores sobre a metodologia
do HSE sejam múltiplas (Pape, 1997; Drury, 1998), a questão-chave na troca Elliott-
Pape foi como provar que as sanções causavam conformidade.
Esta questão nunca foi resolvida. Estabelecer a causalidade continua sendo o problema
central da pesquisa sobre a eficácia das sanções: é extremamente difícil – se não
impossível – demonstrar conclusivamente que A “teoria ingênua”
as sanções, de Galtung
e não (1967)causa,
alguma outra –
produziram a decisão do alvo de cumprir. onde a privação econômica causada por
sanções gera descontentamento e
inquietação, criando uma “correia de
transmissão social” que pressiona as
Isso é particularmente desafiador elites dominantes a se adequarem às
porque as sanções geralmente fazem demandas do emissor – não é mais
parte de uma estratégia mais ampla considerada como a única forma de quais sanções pode
que envolve a implantação simultânea
de outros instrumentos políticos.
Sugestões para uma metodologia mais rigorosa surgiram desse debate.
Pape (1998: 98) sugeriu que as sanções deveriam ser creditadas com sucesso se
atendessem a três critérios: (a) o Estado alvo cede parte significativa das demandas
do coercitivo; (b) sanções econômicas são ameaçadas ou aplicadas antes que o alvo
mude seu comportamento; e (c) não existe explicação mais confiável para a mudança
de comportamento do alvo. Este terceiro ponto é ainda especificado pelo momento das
concessões em relação a ameaças militares específicas ou sanções econômicas, e as
declarações dos tomadores de decisão do estado alvo. No entanto, apesar de seu
aparente rigor, os critérios de Pape ainda são problemáticos. As declarações das
partes na disputa não são fontes confiáveis, pois ambos os lados têm incentivos para
deturpar as motivações por trás de quaisquer concessões. Como as sanções
geralmente coexistem com outros instrumentos externos, e também porque as forças
domésticas que influenciam os governos-alvo de forma independente, a alegação de
que as sanções contribuem para o cumprimento de uma forma ou de outra é difícil de
falsificar ou validar. Indiscutivelmente, essa pode ser a razão pela qual os estudiosos
das sanções ignoraram amplamente o desafio de Pape.

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Grande parte da razão pela qual é tão difícil estabelecer um nexo causal conclusivo
entre sanções e cumprimento é que os mecanismos pelos quais as sanções devem
funcionar são pouco estudados.
Os muitos estudos de caso do subcampo sugerem que as sanções podem realizar ou
contribuir para seus objetivos relacionados ao alvo de várias maneiras diferentes. Gal
tung (1967) delineou a “teoria ingênua” das sanções, segundo a qual a privação
econômica causada pelas sanções gera descontentamento e inquietação, criando um
“cinturão de transmissão social” que pressiona as elites dominantes a se adequarem às
demandas do emissor. Essa via causal – que, embora rapidamente desacreditada, no
entanto sustentou a metodologia de HSE – não é mais vista como a única maneira pela
qual as sanções podem induzir ao cumprimento. Como observa Baldwin, “há muitas
lógicas causais que podem ser usadas para construir uma variedade de teorias de
sanções econômicas” (Baldwin e Pape, 1998: 193).
No entanto, apenas um punhado de estudos começou a identificar alguns deles. Na
África do Sul, Crawford e Klotz (1999) sugeriram que as sanções funcionavam através de
diversos mecanismos, incluindo “negação de recursos”, “comunicação normativa” e
“fratura política”, assim “criando as condições” que facilitaram o fim do apartheid (ibid. ).
As sanções financeiras “acentuaram as divisões entre a oligarquia enquanto” e, portanto,
“contribuíram significativamente para o clima econômico e político que fomentou” as
reformas (citado em Kirshner, 2002: 177). Esses modos de operação “indiretos” complicam
as tarefas de estabelecer ou falsificar o nexo causal entre as sanções e qualquer resultado
político dado. O que é necessário – pelo menos para objetivos relacionados a metas – é
uma teoria de mudança política doméstica e como as sanções se conectam a isso (por
exemplo, Jones, 2015).
Debate errado?
A evolução falha da bolsa de estudos sobre sanções decorre do desejo dos
acadêmicos de fornecer orientação à comunidade política. Em primeiro lugar, ao investigar
a eficácia das sanções, os estudiosos formularam a questão de pesquisa em que (eles
sentiram) os formuladores de políticas estavam interessados, ou seja, se as sanções
funcionam. Isso implicou o divórcio da análise da avaliação normativa: Baldwin (2000: 81)
argumentou que os acadêmicos deveriam “separar a questão de saber se as sanções
funcionam da questão de saber se elas devem ser usadas”. No entanto, como observa
Kirshner (2002: 168), os estudiosos têm priorizado consistentemente a primeira questão
enquanto desconsideram a segunda. A avaliação das múltiplas funções das sanções,
com suas consequências potencialmente frutíferas para ambas as questões, tem sido pouco explorada.

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Em segundo lugar, a avaliação de enquadramento nesses termos teve grandes implicações

para o desenho da pesquisa, principalmente para a definição do padrão de sucesso e sua
mensuração. Como Kirshner (2002: 168) observa, “o público são os formuladores de políticas, e
o objetivo é guiar as políticas – resultado final, coisas práticas”. A fusão entre os interesses de
pesquisa dos acadêmicos e os interesses dos formuladores de políticas é ilustrada pela afirmação
de Pape de que “o propósito central da política das sanções econômicas (...) é a modificação do
comportamento. Se o estado alvo ceder às exigências do coercitivo, os formuladores de políticas
normalmente considerarão isso um sucesso” (Baldwin e Pape, 1998: 197). Pape equaciona o que
os formuladores de políticas querem saber e o que os estudiosos deveriam investigar, rejeitando
a sugestão “de que a maioria dos formuladores de políticas se sentiria bem atendida por análises
que abandonam esse padrão” (ibid.: 198). A evolução falha da bolsa de estudos de
sanções decorre do desejo dos acadêmicos
de fornecer orientação aos formuladores de
políticas, priorizando a eficácia das sanções,
Isso não apenas implica erroneamente que desconsiderando a questão dos objetivos das sanções.
os acadêmicos devem fazer apenas o que
os formuladores de políticas consideram útil, como também é contrariado pela reclamação dos
funcionários da ONU sobre as sanções citadas acima.
Repensando as metas de sanções além

da convenção
Tendo identificado algumas deficiências importantes na estruturação de estudos de eficácia,

como poderia ser uma agenda de pesquisa “corretiva”? Esta seção reavalia os múltiplos objetivos
implícitos nos regimes de sanções e suas interconexões e propõe uma nova abordagem para
avaliar o sucesso. Nosso ponto de partida é que as tentativas de medir o sucesso concentrando-
se apenas na conformidade não podem ser suficientes, mas os outros objetivos perseguidos
raramente são diretamente observáveis pelos estudiosos. Portanto, especificar os objetivos de
qualquer regime de sanções e avaliar até que ponto eles são alcançados só pode ser um ato
interpretativo – em contraste com a abordagem positivista favorecida nos estudos existentes.
Como observa Doxey (2000: 214), “os governos nem sempre articulam publicamente toda a
gama de seus motivos e objetivos ao impor sanções. Normalmente, eles enfatizam a natureza
inaceitável do comportamento do alvo e sua própria dedicação aos valores da comunidade
internacional, mas essas alegações não dão um reflexo totalmente preciso de seu pensamento
político”.

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Seus “motivos e objetivos” devem , portanto, ser interpretados pelos estudiosos.

Embora isso possa incomodar os positivistas, não há outra maneira de especificar metas além da
conformidade relacionada às metas. Além disso, focar exclusivamente em “demandas publicamente
observáveis” é “carregar os dados em favor do fracasso”
(Baldwin, 1985: 132). Paradoxalmente, gera uma compreensão distorcida de sanções e más prescrições
de políticas, apesar da preocupação dos principais estudiosos em fornecer o oposto. Talvez mais
importante, é necessária uma abordagem interpretativa e crítica para evitar a aceitação crédula, pelo valor
de face, das justificativas dos formuladores de políticas. Por isso, elaboramos uma estrutura para interpretar
e categorizar os objetivos das sanções e avaliar seu cumprimento. Esses objetivos são descritos como
relacionados ao alvo, ao remetente e ao sistema, em vez de categorias “primárias”, “secundárias” e
“terciárias” de Barber (1979), que hierarquiza injustificadamente os motivos do remetente. Como bem
observa Doxey (2000: 211), “uma classificação fixa de objetivos sugere uma hierarquia nem sempre
confirmada na prática”.
Metas relacionadas ao destino
Embora as metas relacionadas ao objetivo sejam frequentemente consideradas como especificadas

sem problemas, isso raramente é o caso. Certamente, as metas relacionadas ao alvo dos remetentes podem
refletem os objetivos declarados publicamente que são o foco da maioria dos estudos sobre sanções.
Normalmente, os estudiosos identificam os termos públicos da disputa entre o emissor e o alvo e, em
seguida, observam se o alvo modifica seu comportamento em resposta às sanções: “a conformidade, em
última análise, determina a eficácia”. (Cortright e Lo pez, 2000: 209). Objetivos relacionados ao alvo
podem incluir mudança de regime, enfraquecimento do potencial militar, interrupção de operações militares
(Hufbauer et al., 1985), bloqueio da aquisição de ativos sensíveis ou estratégicos (Baldwin, 1985;
Shambaugh, 1999), ou efetuar mudanças políticas específicas em qualquer coisa, desde a não proliferação
até os direitos humanos (Fayazmanesh, 2003; Gordon, 2010).
No entanto, os objetivos relacionados ao alvo dos remetentes frequentemente divergem daqueles que
eles declaram publicamente. Em alguns casos, eles realmente buscam objetivos mais ambiciosos.
Ilustrativamente, o Conselho de Segurança da ONU impôs ostensivamente sanções ao Iraque em 1990
para obrigá-lo a se retirar do Kuwait e, posteriormente, a destruir suas armas de destruição em massa. No
entanto, o Reino Unido e os EUA também anunciaram que vetariam qualquer resolução destinada a
enfraquecer as sanções contra o Iraque enquanto Saddam Hussein permanecesse no poder (Chesterman
e Pouligny, 2003: 508-
509). Assim, embora o objetivo formal do regime de sanções fosse o desarmamento do Iraque, o fim
realmente almejado por Londres e Washington era a mudança de regime (Gordon, 2010). Em outros
casos, os verdadeiros objetivos dos remetentes são mais modestos

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do que os anunciados publicamente. Eles podem exigir formalmente a mudança de

regime, mas na verdade podem estar apenas procurando impor custos suficientes
para obter negociações e algumas concessões (Cortright e Lopez, 2000). Embora o
governo Bush supostamente tenha buscado uma mudança de regime em Mianmar,
a Lei de Liberdade e Democracia da Birmânia dos EUA de 2003 listou vários
objetivos menos ambiciosos, incluindo “sancionar a junta militar birmanesa no poder,
fortalecer as forças democráticas de Mianmar e reconhecer a Liga Nacional pela
Democracia como representante legítimo do povo de Mianmar” (Governo dos EUA,
2003). Aqui, as sanções foram usadas para manipular o equilíbrio de poder entre as
forças políticas domésticas em favor da oposição. Conseqüentemente, seu sucesso
não seria medido com precisão apenas pela mudança de regime, mas também pelo
quanto eles reforçam o poder e a legitimidade de alguns grupos, enquanto
enfraquecem outros.
Dado que os objetivos relacionados Os objetivos relacionados ao alvo dos remetentes
a metas são mais complexos do que frequentemente divergem daqueles que eles
comumente se admite, avaliar o grau declaram publicamente. Em alguns casos, eles
em que são alcançados requer uma realmente buscam objetivos mais ambiciosos.
metodologia interpretativa. Mesmo
definir objetivos relacionados ao alvo não é simples, mas requer interpretação à luz
de declarações contraditórias e outras evidências além dos objetivos formalmente
declarados dos remetentes. Além disso, dada a variedade de forças que influenciam
a liderança de qualquer estado-alvo, uma abordagem behaviorista de causa e efeito
que busca correlacionar concessões à imposição de sanções terá dificuldade em
provar que as sanções produziram essas concessões. Uma explicação mais
persuasiva, em vez disso, traçaria o impacto das sanções por meio de uma teoria
doméstica de mudança, mostrando como elas filtram as lutas políticas domésticas
em resultados particulares (Kirshner, 1997; Crawford e Klotz, 1999; Blanchard e Rips
man, 2008; Jones, 2015). ). Isso envolverá desagregar o estado e usar insights da
sociologia política, política comparada e economia política.
Esses métodos não se prestam imediatamente a estudos quantitativos de N grandes,
mas são claramente necessários para adquirir o conhecimento básico dos episódios
de sanções nos quais tais estudos devem se basear.
Objetivos relacionados ao remetente
Um dos subprodutos da atual ênfase em compliance – que gerou um consenso,

mesmo entre otimistas, de que as sanções geralmente falham cerca de dois terços
das vezes – é a perplexidade acadêmica sobre por que as sanções

49
ainda são usados, apesar deste registro sem brilho. Baldwin (1985) insiste com razão que
as sanções são usadas porque as alternativas, como não fazer nada ou travar uma guerra,
são menos eficazes ou muito caras. No entanto, outra razão é que eles podem cumprir os
objetivos domésticos dos remetentes.
Vários estudiosos sugerem que as sanções se destinam a servir a propósitos
domésticos (Drury, 2001). Alguns argumentam que a severidade dos regimes de sanções
depende da interação dos interesses domésticos no(s) estado(s) emissor(es) (Kaempfner
e Lowenberg, 1992; Letzkian e Souva, 2007). Os detratores de sanções geralmente
alegam que essas medidas são usadas apenas para apaziguar os eleitorados domésticos
hostis ao alvo (Haas, 1997; Preeg, 1999; Thinan Myo Nyun, 2008).
Amplas evidências sugerem que regimes de sanções são impostos em resposta a
campanhas de poderosos lobbies domésticos, ciclos eleitorais e exigências de captação
de recursos políticos (Preeg, 1999; Drury, 2000; Fisk, 2000; Fayazmanesh, 2003; Gordon,
2010). As sanções também podem ser usadas para criar rendas para empresas
domésticas, particularmente setores não comercializáveis que fazem lobby por medidas
protecionistas (Bergeijk, 1995: 446; Kaempfner e Lowenberg, 1992; Helms, 1999: 4;
Fayazmanesh, 2003; Pospieszna et al. ., 2020).
As elites também podem usar sanções para administrar a ordem doméstica. Embora
as sanções sejam normalmente vistas como uma política escolhida por atores estatais
unitários, na realidade elas podem expressar esforços para resolver divisões internas
dentro de um aparato estatal, por exemplo, para equilibrar aqueles que favorecem a
diplomacia ou a guerra (Gordon, 2010). Mais amplamente, as elites podem usar sanções
para mobilizar apoio social para suas agendas políticas e ideológicas mais amplas. Uma
política que visa, por exemplo, conter regimes revolucionários como Cuba é “raramente
apenas uma política externa (...) 1994: 35). Particularmente nos EUA, as sanções ajudam
a manter um espírito de cruzada contra regimes “maus”, sustentando um ambiente
favorável à projeção de poder no exterior (Chris tensen, 1996; Drolet, 2007).
Onde qualquer uma dessas dinâmicas está presente, é insuficiente avaliar o sucesso
das sanções apenas medindo o grau de cumprimento das metas. Se as sanções estão
sendo usadas para apaziguar o eleitorado doméstico, devemos prestar atenção aos
indicadores de apoio político que emanam da imposição de sanções, como dados de
pesquisas de opinião. Se eles estão sendo usados para gerar rendas, os retornos
econômicos para as empresas domésticas devem ser calculados e seu grau de satisfação
verificado pela observação de seu comportamento de lobby. Se as sanções estão sendo
usadas para administrar a ordem política, novamente precisamos usar métodos
interpretativos da sociologia política e disciplinas relacionadas para avaliar se seus
propósitos foram alcançados. Nenhuma dessas empresas é fácil, mas sem elas

50
qualquer avaliação do sucesso das sanções é incompleta. Essas questões também abrem
espaço para estudos mais críticos que exploram o papel que as sanções desempenham na
dinâmica Estado-sociedade em poderosos Estados emissores.
Objetivos relacionados ao sistema
Os objetivos relacionados ao sistema são, sem dúvida, centrais para o uso de sanções,
mas são menos bem compreendidos. As sanções estão profundamente implicadas no
estabelecimento e manutenção de normas internacionais e no policiamento do “desvio” pelas
grandes potências, à medida que procuram projetar suas ideologias além de suas fronteiras.
Nessa perspectiva, as sanções constituem uma forma de governança global, uma tentativa
de influenciar eventos na ausência de autoridade formal.
As sanções são um meio pelo qual a sociedade internacional é produzida e mantida.
“Sociedade internacional” é aqui entendida como “um agrupamento estabelecido pela coerção
de alguns Estados por outros e (…) mantido, com uma variedade de mecanismos ideológicos
e militares, pelos membros mais poderosos”
(Halliday, 1994: 102). As sanções são um mecanismo usado para sustentar esses arranjos.
Eles ajudam a gerenciar os equilíbrios de poder regionais (Barber, 1979; Lake, 1994;
Fayazmanesh, 2003; Taylor, 2010). São frequentemente utilizados para conter desafiantes
que buscam diferentes projetos ideológicos, políticos, sociais e econômicos ao poder
hegemônico; impedir que seus sistemas sejam vistos como desejáveis ou imitáveis em outros
lugares; e restringir seus recursos e, portanto, sua capacidade de subversão em outros
lugares (Baldwin, 1985; Mercille e Jones, 2009).
As sanções são frequentemente usadas para estabelecer e fazer cumprir as normas
favorecidas pelos estados poderosos. Eles são rotineiramente legitimados por referência à
necessidade de defender as normas internacionais, que são tipicamente apresentadas como
sendo de interesse geral, ao invés de expressar os interesses particulares dos remetentes
(Doxey, 1980: 9 e 127). Além de fazer cumprir as normas existentes, as sanções também
podem redefini-las. Washington usou sanções ao Irã para ampliar a norma de não proliferação
(Mallard, 2019). As sanções também estabelecem normas ao delinear o que é anormal;
através da criação e fixação de categorias como “retrocesso”, “desonestos” ou “estados fora
da lei”, que são invariavelmente não-ocidentais, em oposição aos estados “cumpridores da
lei” e “pacíficos” (Lake, 1994). As sanções contra o Iraque, por exemplo, foram valorizadas
pelo secretário de Estado dos EUA, James Baker, como uma oportunidade para estabelecer
“padrões para o comportamento civilizado” e “solidificar a regra básica da nova ordem
[mundial]” (citado em Tang, 2005: 61 ). Apesar do fato de que as sanções às vezes violam o
direito internacional (Gordon, 2010; Hurd, 2005: 511), elas posicionam os Estados remetentes
como legisladores e executores da lei. Como Derrida (2003: 105)

51
destaca, “o poder dominante é aquele que consegue impor e, assim, legitimar,

mesmo legalizar… no plano nacional ou mundial, a terminologia e, portanto, a
interpretação que melhor lhe convém numa dada situação”. Nessa perspectiva, as
sanções podem ser vistas como um mecanismo ideológico-coercitivo usado para
estabelecer novos padrões normativos, legais e políticos que avançam a agenda
das potências dominantes (Jones, 2015; Wilson e Yao, 2018). Sanções com alcance
extraterritorial buscam estender a soberania legal de fato sobre territórios, atores e
questões dentro do domínio soberano de outros governos (Shambaugh, 1999;
Bergeijk, 1995: 446-447).
As sanções mantêm ordens hegemônicas criando normas, projetando poder e
cooptando outros em sua agenda. Ao “punir” os infratores (Nossal, 1989), eles
sinalizam para os outros que a violação da norma é custosa (Doxey, 2000: 213).
Seu uso mantém a reputação e a
As sanções podem ser vistas como um credibilidade das ameaças de punição.
mecanismo ideológico coercitivo usado para E, se as ameaças forem suficientes –
estabelecer novos padrões normativos, legais como sugerem as pesquisas sobre
e políticos que avançam a agenda das potências sanções (Dashti Gibson et al., 1997;
dominantes.
Mc Gillivray e Smith, 2006; Letz kian
e Souva, 2007) – então o poder coercitivo não precisa necessariamente ser
empregado contra potenciais infratores, confirmando a hegemonia alcançada pelos
emissores.
Fundamentalmente, as sanções não são usadas apenas contra os inimigos
declarados dos remetentes. Eles também são empregados para sistemas de
alianças policiais e para cooptar outros estados nas agendas das potências
dominantes. De fato, as sanções financeiras surgiram historicamente da tradição
de punir os desertores dos sistemas de alianças (Kirshner, 1997: 37). As sanções
soviéticas contra a Iugoslávia eram em grande parte para manter a unidade do
Pacto de Varsóvia (Barber, 1979: 371). As sanções dos Estados Unidos contra as
empresas europeias na década de 1980 visavam em parte dissuadir os estados
europeus de continuar a détente e, em vez disso, cooptá-los para confrontar a
União Soviética (Shambaugh, 1999). Como disse o congressista americano Lee
Hamilton, o objetivo final da Lei de Sanções Irã-Líbia de 1996 não era punir
empresas estrangeiras, mas “persuadir outros governos a adotar medidas que
espremiam as economias e o Irã e a Líbia” (citado em Shambaugh, 1999). : 185).
A hegemonia do dólar dá aos governos dos EUA um poder inigualável a esse
respeito (Farrell e Newman, 2019). Como observa o ex-embaixador britânico Nigel
Gould-Davies (2020: 23), isso permite que os EUA “não apenas isolem um alvo do
sistema financeiro global, mas imponham o cumprimento de outros estados por
meio da ameaça de sanções secundárias a eles”. As sanções também podem ajudar a preparar o t

52
ação militar, permitindo que as coalizões se consolidem, criando a impressão de que os

meios pacíficos de resolução de conflitos foram esgotados (Barber, 1979: 372; Gordon, 2010:
6).
Por sua vez, países terceiros podem impor sanções não pelo desejo de cumprimento de
suas metas formais, mas na verdade para apaziguar outros ou alinhar com aliados (Hellquist,
2016). A Rússia e a China impuseram alguns embargos ao Irã e à Coreia do Norte em grande
parte para criar “moedas de barganha” em suas relações com os EUA (Taylor, 2010). Da
mesma forma, os membros da Comunidade Européia impuseram sanções à Argentina
durante a Guerra das Malvinas não principalmente para coagir Buenos Aires, mas para se
alinhar com a Grã-Bretanha (Doxey, 2000: 218). Da mesma forma, a Grã-Bretanha impôs
sanções à Rodésia não porque esperasse forçar uma transição do sistema para o governo
da maioria, mas sim para satisfazer a opinião africana indignada e evitar um possível
envolvimento soviético.
Assim como as metas relacionadas ao remetente, as metas relacionadas ao sistema
raramente podem ser confirmadas de maneira positivista. Em vez disso, eles devem ser
deduzidos das políticas externas dos remetentes, suas relações com outros estados e como
as sanções estão implicadas na (re)produção da ordem mundial. A medição do sucesso aqui
é ainda mais difícil. A medida em que um único regime de sanções contribui para a
manutenção de uma determinada norma, por exemplo, é praticamente impossível de verificar.
Só podemos fazer julgamentos contrafactuais sobre o sucesso aqui, perguntando o que
poderia acontecer na ausência de regimes de sanções. Também podemos considerar as
reações de terceiros estados e indagar em que medida as sanções influenciaram os
tomadores de decisão: eles foram cooptados para uma nova política ou dissuadidos de adotá-
la por meio de sanções? Mais uma vez, tal investigação envolve estudos de caso históricos
exaustivos e depende necessariamente da interpretação.
Metas múltiplas e inter-relacionadas
Para qualquer regime de sanções, os formuladores de políticas podem ter muitos objetivos
ao mesmo tempo. Por exemplo, um defensor das sanções dos EUA contra Cuba lista cinco
objetivos: deter a deriva política dos EUA; isolando o regime de Castro; preparar o aparelho
de Estado dos EUA para uma transição pós-Castro; bloqueio do investimento estrangeiro em
Cuba; e promoção da proteção internacional dos direitos de propriedade (Fisk, 2000). Infligir
custos a um estado pode ser um objetivo por direito próprio e/ou um meio de fazer cumprir
as normas e dissuadir outros. Isso combinaria uma meta com uma meta relacionada ao
sistema. Da mesma forma, o objetivo relacionado ao remetente de preparar uma população
para a guerra está ligado a uma variedade de objetivos de manutenção do sistema. Avaliar o
sucesso requer que o alcance de cada meta seja medido separadamente.

53
Além disso, uma noção de como vários objetivos se inter-relacionam e evoluem ao

longo do tempo pode ser vital para entender a longevidade das sanções e sua probabilidade
de sucesso. Apesar da ênfase oficial no cumprimento, muitas vezes é entendido em ambos
os lados de uma disputa de sanções que os objetivos reais podem diferir.
Conforme observado por Kim Elliott, “os verdadeiros objetivos dos formuladores de políticas
podem estar escondidos por trás da retórica pública” (2010: 86). As sanções da Guerra
Fria contra Cuba podem muito bem ter sido mais sobre o prestígio americano e a contenção
do socialismo do que sobre a derrubada de Fidel Castro (Baldwin, 1985: 108). Isso traz
sérias implicações para a conformidade. Se a liderança alvo acredita que as sanções estão
sendo usadas para agradar ao público doméstico, é improvável que seja persuadido de
que o cumprimento das metas oficiais lhes trará algum alívio. É mais provável acreditar
que as sanções persistirão até que seus objetivos não oficiais sejam alcançados, ou que
os objetivos formais evoluam até que os motivos subjacentes sejam satisfeitos.
As lideranças visadas muitas vezes expressam preocupações nesse sentido, alegando
que as sanções são de contenção, motivadas pelo desejo de interromper o progresso do
país alvo (Kluge, 2019), ou argumentando que, se atendessem às demandas dos
remetentes, as balizas só mudariam (Kluge, 2019). Aljazeera, 2006).
Conclusões
Embora a complexidade, multiplicidade e inter-relação dos objetivos dos formuladores

de políticas tenham sido identificadas na primeira fase da pesquisa sobre sanções
econômicas internacionais, esses insights foram posteriormente ignorados e precisam
urgentemente de atualização. Hoje em dia, mesmo quando os estudiosos identificam metas
múltiplas, a maioria ainda tende a medir o sucesso apenas em termos de cumprimento das
metas oficiais relacionadas a metas (por exemplo, Preeg, 1999). No entanto, não apenas
há pouco acordo sobre como medir adequadamente até mesmo essa concepção estreita
de sucesso, uma fixação em metas relacionadas ao alvo impediu a compreensão completa
do lugar que as sanções têm na (re)produção da ordem doméstica nos estados alvo e
remetente. e ordem global de forma mais ampla. A literatura de sanções existente sobre o
sucesso das sanções, embora vasta, é fundamentalmente falha. Mais pesquisas são
necessárias para desenvolver uma melhor compreensão da multiplicidade de motivos por
trás das sanções e sobre como medir o sucesso de cada objetivo.
A ampliação de nossa compreensão dos objetivos deve ser acompanhada por um maior
escrutínio crítico. Conscientemente ou não, muitos estudiosos muitas vezes veem seu
papel como defender sanções e aconselhar os formuladores de políticas sobre seu uso.
Conseqüentemente, o risco de ampliar os critérios de sucesso é que pode se tornar

54
outra forma de defender as sanções das críticas que infligem sofrimento aos alvos sem
provocar o cumprimento, apontando para outros objetivos a serem alcançados.
Este é um risco particular quando o simples ato de impor sanções pode conferir sucesso
facilmente ou mesmo automaticamente, por exemplo, apaziguando aliados ou sinalizando.
Essa é mais uma razão para uma abordagem mais crítica das sanções do que a adotada na
literatura convencional. Se descobrirmos que as sanções são bem sucedidas na entrega de
objetivos relacionados ao remetente, como reunir populações para a guerra, e objetivos
relacionados ao sistema, como encurralar aliados em ostracizar estados “renegados”, mas
sem sucesso em entregar objetivos relacionados ao alvo, não devemos acriticamente
comemorar o sucesso “parcial”. Tal descoberta implicaria que os estados individuais estão
sendo escolhidos para possibilitar as estratégias de governança global das grandes potências (Gordon, 201
Isso deveria ser motivo de preocupação e debate normativo, não de otimismo ou celebração.
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Revista CIDOB de Assuntos Data de recepção: 03.01.20

Avaliando o sucesso das sanções

Clara Portela Docente

Resumo: Os estudos sobre sanções geralmente Resumo: A pesquisa sobre sanções

Palavras-chave: sanções internacionais, Palavras-chave: sanções internacionais,

Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

A pesquisa sobre sanções econômicas internacionais tem se concentrado fortemente

Revista CIDOB de Assuntos Internacionais, n.º 125, p. 39-60. setembro de 2020

Lee Jones e Clara Portela

A evolução atípica da bolsa de avaliação de

Revista CIDOB de Assuntos Internacionais, n.º 125, p. 39-60. setembro de 2020

Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

Identificando vários objetivos

O desenvolvimento invertido do subcampo é irônico, dado que alguns dos

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Lee Jones e Clara Portela

e que o cumprimento dos objetivos declarados pelos emissores em relação ao alvo é

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Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

as sanções ocasionalmente observam esses papéis adicionais que as sanções podem

Estudos recentes expandiram ligeiramente o foco além da conformidade, considerando

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Lee Jones e Clara Portela

O foco dominante e estreito na conformidade pode parecer implicar que um método

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Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

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Lee Jones e Clara Portela

Em segundo lugar, a avaliação de enquadramento nesses termos teve grandes implicações

Repensando as metas de sanções além

Tendo identificado algumas deficiências importantes na estruturação de estudos de eficácia,

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Seus “motivos e objetivos” devem , portanto, ser interpretados pelos estudiosos.

Metas relacionadas ao destino

Embora as metas relacionadas ao objetivo sejam frequentemente consideradas como especificadas

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do que os anunciados publicamente. Eles podem exigir formalmente a mudança de

Objetivos relacionados ao remetente

Um dos subprodutos da atual ênfase em compliance – que gerou um consenso,

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Objetivos relacionados ao sistema

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Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

destaca, “o poder dominante é aquele que consegue impor e, assim, legitimar,

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ação militar, permitindo que as coalizões se consolidem, criando a impressão de que os

Metas múltiplas e inter-relacionadas

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Avaliando o sucesso das sanções internacionais: uma nova agenda de pesquisa

Além disso, uma noção de como vários objetivos se inter-relacionam e evoluem ao

Embora a complexidade, multiplicidade e inter-relação dos objetivos dos formuladores

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Al Jazeera. “Remover Saddam fortaleceu o Irã” (5 de setembro de 2006)

Blanchard, Jean-Marc; Ripsman, Norrin. “Fazendo a pergunta certa: quando as sanções

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