A intervenção do Estado na Economia

 
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz
 
O Estado liberal. A utopia do Estado neutral e abstencionista.
 
A burguesia ascendente da fisiocracia e do liberalismo segue-se, historicamente, ao despotismo
iluminado e fundamenta-se na necessidade dos novos e ricos empresários burgueses em libertar a
produção e os lucros do centralismo autoritário do rei.
 
A liberdade e a propriedade assumem, agora, um papel determinante nas reivindicações da
burguesia. E será interessante notar que a organização económica do fim do séc. XIX e do
princípio do séc. XX aparece no seguimento dos grandes tratados de filosofia política que
colocavam o homem numa posição diferente perante o Estado:
 
 
1 - “O Segundo Tratado de Governo” de Locke (1690)
 
A fisiocracia era uma teoria relativamente recente. A burguesia crescente saída da Revolução
Industrial começa a reclamar contra o Mercantilismo dominado pelo Estado, contra as políticas
proteccionistas alfandegárias. Estes protestos começam em França (laissez-faire, laissez-passer).
John Locke vai estabelecer princípios doutrinários contra o Mercantilismo Estatal.
 
Na segunda componente da sua obra vai debruçar-se sobre o contratualismo com os princípios
liberais (nomeadamente o princípio da subsidariedade. Ex. quem gere melhor a propriedade
privada? Os particulares). O Governo só devia ser polícia e árbitro (funções de defesa e justiça).
 
Põe em causa as teses de alguns autores da moda (Hobbes, Descartes, etc.). Dá um corpo
doutrinário à burguesia ascendente, endinheirada, nova-rica, industrial, comercial, da banca, dos
seguros. Locke é o pai da ‘revolução’ burguesa britânica.
 
É também um filósofo eminente que é o que lhe traz reconhecimento publico. A sua obra ecoa,
sobretudo na América do Norte e, após a independência dos EUA, os americanos assumem a
teoria liberal. Locke é o antepassado cultural de Adam Smith, pai do capitalismo.
 
Influencia também os teóricos da Revolução Francesa. Locke o primeiro a defender a tri-partição
de poderes como forma de limitar o absolutismo. A tri-partição que defende ainda de forma
conceptual, vai ser repensada a clarificada por Montesquieu.
 
Locke vai classificar o estado-natureza como um Estado em que os homens já têm direitos
(naturais) como o direito à vida, à propriedade privada, à segurança. Segundo Locke, são direitos
inalienáveis. O que falta ao estado-natureza é a tutela desses direitos, algo ou alguém que garanta
o efectivo reconhecimento e respeito pelos mesmos. É assim que os homens têm necessidade de
fazer um contrato, através do qual transferem alguns dos seus direitos para uma entidade superior
que será o Estado.
 
Defendia que o Estado e os Governos poderão mudar se os homens assim o entenderem ou seja
se aquele não respeitar o pacto. Admite, portanto, a mudança no poder. Representa o Estado
Liberal Democrático que chegou aos nossos dias. O Estado-sociedade é o garante dos direitos.
 
Foi um fisiocrata (pôs em causa o Mercantilismo acreditando na livre iniciativa) e um empirista.
 
 
- “O Espírito das Leis” de Montesquieu (1748)
 
Montesquieu - a sua obra mais célebre é ‘O espírito das Leis’ que foi terminada em 1748. Foi o
precursor da Sociologia Política (relações entre a Sociedade e a Política).
 
 
Vai aperfeiçoar o conceito de tri-partição de poderes de Locke. Vai separar o poder judicial do
poder executivo a vai juntar a este o poder confederativo.
 
Inspirou-se na Constituição Britânica mas é a Constituição Americana que ele vai influenciar
directamente. É nesta constituiçao que ficou consagrado este princípio tal como Montesquieu o
tinha idealizado. Representa-se no sistema de ‘checks and balances’ - separação com
interdependência de poderes.
 
A tri-partição de poderes evitava o Despotismo. O autor dizia que todo o homem tem apetência
crescente pelo poder, logo havia que o limitar.
 
Estes tratados bem como o espírito liberal nascido na Revolução Francesa colocam agora a
perfeição do sistema no indivíduo livre, isolado e igual e o espaço da sua realização ética passa
pela afirmação da sua auto-suficiência. É o império do individualismo que fundamentará o
liberalismo económico, considerado segundo uma ordem natural e intrínseca da economia.
 
Os teóricos do capitalismo liberal foram, essencialmente, Stuart Mill, Adam Smith, David
Ricardo e Jean Baptiste Say.
 
O modelo económico será preferentemente atomístico, individual, de concorrência perfeita e
prefigurar-se-á na “existência de uma infinidade de pequenas empresas individuais, gozando os
empresários de absoluta liberdade de iniciativa; livre e perfeita concorrência entre as empresas,
que determina a impossibilidade de estas controlarem os preços e os mercados; o consumidor é
considerado o detentor do poder económico e o mercado é tido como instrumento de controlo e
direcção da economia”.
 
 
Com a Fisiocracia termina o proteccionismo interno (e externo), impera a liberdade individual,
de iniciativa económica, política. No plano externo, o domínio da metrópole acaba. Ex. o Brasil e
as colónias espanholas da América do Sul tornam-se independentes. O comércio tornou-se livre.
Acabou a escravatura em Inglaterra.
 
Os Direitos, Liberdades e Garantias deviam ser dados para proteger a livre iniciativa e a
concorrência.
 
O ‘laissez-faire, laissez-passer’ vai durar até à Revolução de 1917 e ao crash de 1929. O free
trade nasce com Adam Smits. Hoje tenta-se a lógica do fair trade para evitar o ‘dumping social’
(abuso dos direitos humanos na produção).
 
Desde logo, verificamos que uma das condições lógicas será, portanto, a abstenção de
intervenção do Estado na vida económica. A economia funcionaria como uma “mão invisível” na
procura e obtenção da racionalidade. A ordem jurídica comum, abstracta e geral – sobretudo a
propriedade e o contrato – era o suporte legal e único da economia. O liberalismo entende o
contrato de trabalho numa expressão inter individual já que o empresário e o operário assalariado
aparecem, perante a lei, individual e abstractamente considerados, despidos de qualificação
económica, como contratantes equiparáveis.
 
A sociedade liberal era entendida como uma soma de indivíduos. Era, em primeiro lugar, a
liberdade individual que se pretendia salvaguardar da interferência do poder sendo que a
liberdade era entendida como libertação do Estado, dispensa da tutela estatal.
 
Deveria restringir-se a função do Estado à garantia e permanência da ordem jurídica, segundo o
ideal do Estado jurídico kantiano: garantir a cada indivíduo a liberdade como homem, a
igualdade como súbdito e a independência como cidadão.
 
Como é que o liberalismo económico se desmoronou? No confronto com os factos reais da vida
económica.
 
Em primeiro lugar, não era pelo facto de a teoria apontar para a igualdade de posição e de
iniciativa dos indivíduos que todos, na prática, tinham a mesma capacidade ou as mesmas
condições para a iniciativa económica.
 
Por outro lado, a concorrência livre e perfeita desejada, aliada ao progresso técnico, acabou por
permitir fenómenos de concentração que o liberalismo não aceitava, em teoria.
 
Aparecem novos fenómenos contrários à doutrina liberal, tais como:
 
- o aparecimento das sociedades por acções (em contraposição à empresa individual) fruto dos
mecanismos de acumulação de capital
 
- o aparecimento de trusts e cartéis (em contraposição à livre concorrência[2])
- a criação de sindicatos e a celebração de contratos colectivos de trabalho
 
Mas, apesar de a economia ir dando sinais de rompimento com os ideais liberais, os princípios,
nomeadamente, os constitucionais, como a liberdade e a propriedade, continuaram a afirmar-se,
mesmo já no início do séc. XX.
 
Ou seja, o sistema jurídico manteve os princípios de neutralidade do Estado liberal frente à
sociedade.
 
Será correcto afirmar-se não existir no modelo liberal uma ordem jurídica da economia? Como
nos diz Manuel Afonso Vaz, o que acontece é que a pretensão do liberalismo de ver os poderes
públicos fora da órbita do económico vai significar uma opção por uma determinada ordem
jurídica de economia. É neste sentido que já se chamou à ausência de intervenção positiva do
Estado dirigismo negativo. Segundo Mota Pinto, “mesmo nos países onde o Estado opta por um
modelo de liberalismo económico, o Estado faz uma opção – a sua forma de intervir é ter
decidido não intervir na vida económica, retirando-se para uma posição de observador. Trata-se
de uma intervenção por omissão deliberada”.
 
 
 
Sumário:    O Estado Contemporâneo. A superação do modelo liberal e a incidência do princípio
da socialidade.
                   Fundamentos actuais da intervenção do Estado. A escala de valores próprios da
intervenção do Estado.
                   Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas.
                   Intervenções imediatas e mediatas.
                   Intervenções unilaterais e bilaterais.
                   Intervenções directas e indirectas.
 
 
 
 
Bibliografia:        Manuel Afonso Vaz
                            Cabral Moncada
 
 
O sistema liberal começa a dar sinais de enfraquecimento, quer na incapacidade de manter uma
matriz de concorrência perfeita e de sociedade atomista, quer no aparecimento de conflitos
sociais motivados pela divisão do trabalho no processo de industrialização. A conflitualidade daí
decorrente vai alimentar as correntes ideológicas anti-liberais, nomeadamente as correntes
socialistas.
 
A I Guerra Mundial é o marco convencionado para o início da desagregação do liberalismo
económico.
 
Como já vimos, os Estados começam por ter a necessidade de reorientar a economia para
aguentar os custos da guerra e confronta-se com fenómenos económicos como a inflação e o
desemprego. Estas realidades obrigam os Estados a intervir procurando minimizar os efeitos da
guerra.
 
Na altura, poderia pensar-se que estaríamos perante medidas conjunturais, temporárias. No
entanto, elas levaram a uma mudança do comportamento do Estado perante a economia.
 
Os ideais da revolução de 1917, da qual também já falámos, repercute-se por toda a Europa no
pós-Guerra. Trata-se de um projecto sedutor que tende a agregar muitos teóricos preocupados
com os efeitos sociais nefastos do modelo liberal e da economia de guerra.
 
Em 1919, a Constituição de Weimar vai estabelecer uma organização económica com princípios
democráticos.
 
Por fim, segundo Afonso Vaz, a crise de 1929 que parte dos EUA e irá afectar toda a Europa,
contribuiu igualmente, para a modificação da relação entre poderes públicos e poderes privados.
É com ela que se atesta a falência do modelo liberal económico.
 
A II Guerra renova e amplia as preocupações estatais relativamente às suas economias internas.
No final da Guerra, a Europa, mais uma vez está de rastos e os Estados, preocupados em manter
a economia a funcionar, optam por um processo de nacionalizações com vista à promoção do
interesse público que lhes parece impossível deixar nas mãos dos privados.
 
Do ponto de vista filosófico, os Estados retomam uma valoração ético-axiológica das suas
próprias tarefas, obrigando-se à criação de condições materiais da realização do indivíduo /
cidadão. Adopta-se uma progressiva preocupação com a dimensão social da economia, com a
consciência de que se está a lidar com bens escassos, com a consciência da necessidade da
intervenção do Estado com vista à realização da justiça social e do bem estar das populações.
 
Esta preocupação com o bem estar dos cidadãos manifestou-se, essencialmente, no fornecimento
de serviços a nível estatal (correios e caminhos de ferro) e a nível municipal (abastecimentos de
água, electricidade, gás, transportes públicos). O Estado tinha a consciência que os privados não
seriam a melhor opção para o fornecimento destes serviços se eles pretendiam ser um serviço
público e não uma mera actividade geradora de lucro.
 
A partir destas iniciativas primárias, o Estado vai alargar consideravelmente o seu âmbito de
fornecimento de serviços: segurança social, protecção no trabalho, política de emprego, seguros
contra o desemprego, políticas sanitárias, protecção à família, política educacional, escolar e de
investigação, política habitacional e de povoamento, planificação urbana e planificação do
espaço territorial, política ambiental, etc.
 
Até aos anos 80 do séc. XX, verifica-se, assim, uma progressiva intervenção do Estado na
economia, com três fases distintas:
 
a)    Intervencionismo Restrito –correspondendo ao período durante e após a I Guerra –
restrito porque se trataram de medidas avulsas e conjunturais
b)    Dirigismo – no espaço entre as duas guerras verificou-se um aumento acentuado das
restrições aos agentes privados e, por outro lado, ao aumento da intervenção dirigista do
Estado, ou seja, à escolha de opções por determinadas políticas económico-sociais.
Aceita-se que o Estado pode intervir na economia em favor da defesa do interesse público
c)    Planificação – a seguir à II Guerra a intervenção do Estado torna-se um processo
coerente e sistemático, tendente a racionalizar e ordenar a economia do país. A acção do
Estado é entendida como um “poder-dever” que, além de legitimar a intervenção do
Estado, lhe cria mesmo obrigações face à defesa da comunidade.
 
A partir da década de 80, o modelo de Estado-Providência entra em crise e, com ela, também o
modelo de Estado-planificador. Hoje em dia, discutem-se eventuais novos modelos de relação
entre poderes públicos e privados.
 
 
 
 
 
Os Fundamentos da intervenção do Estado
 
A intervenção do Estado é um fenómeno que se manifesta, hoje em dia, em sistemas diversos,
independentemente da sua classificação:
 
- a partir do modo de coordenação – nas economias totalmente planificadas e nas economias de
mercado
 
- a partir do modo de produção – sistema económico de apropriação colectiva dos meios de
produção ou sistema económico de apropriação privada dos meios de produção.
 
Mas, a intervenção do Estado tem intensidades diferentes.
 
Numa economia planificada, ou de direcção central, a sociedade integra-se, totalmente, no
Estado e considera-se que, só o Estado (socialista) tem legitimidade para traçar o espaço de
realização do indivíduo. Neste sistema económico, o Plano é o instituto normal, constituindo o
retrato da vontade política da total direcção do todo social (economia incluída, obviamente).
 
Nas economias de mercado, não se recuperou a dispersão máxima dos indivíduos, característica
do liberalismo, nem tão pouco se assume a integração máxima do Estado totalitário. O Estado de
Direito Social coloca-se entre os dois pólos, e a intervenção do Estado na sociedade é limitada
pelos princípios do Estado de Direito Democrático.
 
E, segundo Afonso Vaz, apesar das recentes orientações de política económica que aliviam o
papel do Estado na economia, a intervenção do Estado continua a ser uma realidade. Hoje, a
questão coloca-se em termos de maior ou menor intervenção.
 
O princípio da socialidade – origem e justificação para a tarefa conformadora do Estado na
sociedade – reflecte-se no estabelecimento, mesmo já a nível internacional, de Direitos
Económicos, Sociais e Culturais (ex. Pactos da ONU de 1976), demonstrando que o Estado não
se pode remeter à abstenção liberal pura.
 
Segundo Afonso Vaz, é da “cultura pública democrática” que deve decorrer o equilíbrio
consentido entre poderes públicos e privados.
 
A escala de valores próprios da intervenção dos poderes públicos
 
A legitimidade do Estado de Direito provém das preferências colectivas manifestadas no texto
constitucional e na legislação ordinária. Os valores prosseguidos pelo Estado também só são
legítimos dentro deste âmbito. No entanto, sabemos que a colectividade não exprime, de forma
estável e racional uma escala de valores, remetendo-se a escolhas por vezes passageiras e
mutáveis, condicionadas, em termos económicos por fenómenos como: maior ou menor
crescimento económico, maior ou menor desenvolvimento, maior ou menor desemprego, maior
ou menor inflação, etc. assim sendo, corre-se o risco de uma flutuação permanente das opções
económicas. E, não existe, de facto, uma hierarquia rígida de valores na intervenção do Estado
na economia, evitando o legislador constituinte a fixação de tal hierarquia no texto
constitucional.
 
Tipologia de intervenção
 
Como já tivemos oportunidade de ver, ao analisar a intervenção do Estado entre a I Guerra e os
anos 80, esta reveste-se de características diferentes, quer em termos qualitativos, quer em
termos quantitativos.
 
A intervenção do Estado caracteriza-se, portanto, segundo 3 formas diferentes:
 
a)    Intervencionismo
 
b)    Dirigismo
 
c)    Planificação
 
A diferença entre intervencionismo e dirigismo é essencialmente qualitativa. Enquanto o
intervencionismo se reduzia às intervenções pontuais sem outro objectivo que não o da resolução
de problemas conjunturais, o dirigismo característico do pós-guerra já pressupõe uma actividade
coordenada com vista à obtenção de certos fins, nomeadamente de ordem sócio-económica, e já
não, somente, arrecadar receitas.
 
A diferença entre dirigismo e planificação é de ordem quantitativa. A planificação é um
dirigismo por planos. A diferença reside no carácter mais racional do documento planificatório,
ou seja, o Plano é mais detalhado, mais organizado, mais sistemático e mais racional.
 
Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas
 
Olhemos para o Estado e para a Economia e pensemos num fenómeno global económico, por
exemplo, uma baixa generalizada do investimento. Se o Estado intervém para corrigir este
fenómeno global, através de medidas de encorajamento do investimento, estamos perante uma
intervenção global.
 
Se, a baixa no investimento se verifica num só sector de actividade, considerado fundamental
para o desenvolvimento do país, ex. o turismo, e se o Estado adopta medidas de encorajamento
ao investimento neste sector, estamos perante uma intervenção sectorial.
 
Por outro lado, imaginemos que uma empresa importante para a exportação entra em
dificuldades económicas e o Estado decide encetar uma intervenção que vise a recuperação da
mesma empresa, estaremos neste caso perante uma intervenção pontual ou avulsa.
 
Intervenções imediatas e mediatas
 
As medidas imediatas são aquelas que se caracterizam por terem efeito directo dirigido e
intencional na economia, por ex. as nacionalizações ou o apoio a determinadas actividades
económicas.
 
Mas, o Estado pode tomar outro tipo de medidas que, não sendo especificamente dirigidas a um
sector económico ou à economia na sua globalidade, acabem por afectar a actividade económica
do país, por ex.
- aumento ou diminuição de impostos sobre o rendimento das empresas ou sobre o trabalho
- abertura de linhas de crédito a favor da construção social
- diminuição das taxas de juro
estamos a falar de intervenções mediatas.
 
Segundo Cabral Moncada, o Estado, no primeiro caso intervém na Economia, no segundo caso,
intervém sobre a Economia.
 
Intervenções unilaterais e bilaterais
 
Quando o Estado nacionaliza ou privatiza, aumenta os impostos ou as taxas de juro, apoia um
sector, etc. estamos perante intervenções unilaterais. Estas intervenções são as tradicionais e
ainda maioritárias.
 
No entanto, cada vez mais se acentua a tendência para o Estado intervir ao abrigo de formas
convencionais e contratuais do exercício da autoridade.
 
Estas formas pressupõem um acordo entre Estado e privados para a determinação de formas de
intervenção.
 
Se o Estado está dotado de iuus imperii, qual o sentido que tem recorrer à negociação com
privados para determinar formas de intervenção?
 
Em primeiro lugar, deve-se ao facto de a via contratual assegurar o comprometimento da outra
parte o que confere maior eficácia às medidas adoptadas.
 
Em segundo lugar, assegura um clima de paz social que seria mais difícil se as medidas fossem
de carácter unilateral.
 
Estamos a falar de medidas de concertação.
 
Consideremos como exemplo a oferta, por parte do Estado, de reduções fiscais às empresas em
troca de um aumento de investimento, o que é completamente diferente, em termos de efeitos
esperados, da medida unilateral de reduções fiscais tout court.
 
A intervenção unilateral é considerada como tributária de uma concepção policial da intervenção
económica do Estado. Pelo contrário, a concepção contratual traz consigo uma evolução da fase
de polícia económica para a fase da política económica (Cabral Moncada).
 
As medidas convencionais ou contratuais não se destinam a prevenir ou a reprimir
comportamentos dos actores económicos mas sim a concertar políticas económicas consideradas
desejáveis pelo Estado em função de interesses sociais gerais.
 
Tal como já tínhamos visto quando falámos da heterogeneidade das fontes de Direito
Económico, a contratação, apesar de ter presentes alguns elementos de Direito Público, o seu
contencioso faz-se em moldes de Direito Privado, sendo competentes, de uma maneira geral, os
tribunais comuns.
 
Intervenções directas e indirectas
 
Se o Estado constitui empresas públicas ou controla empresas privadas, e através delas controla a
produção, a comercialização ou a importação de determinados bens, estamos perante
intervenções directas.
 
Se o Estado fiscaliza uma empresa ou um sector, ou se estimula a economia o seu todo ou
sectorialmente, estamos perante intervenções indirectas.
 
A intervenção indirecta do Estado limita-se a condicionar, a partir de fora, a actividade
económica privada, sem assumir o papel de sujeito económico activo. Trata-se da “regulação”.
 
Por outro lado, a intervenção directa do Estado tem, crescentemente, fins lucrativos,
tradicionalmente exclusivos da actividade privada. Sendo que a estrutura da empresa privada é a
que melhor se adequa à obtenção do lucro, o Estado procura cada vez mais imitar a empresa
privada.