DIGITAL LIVRO POLITICAS PUBLICAS Completo 05 12 22 1 1

MONITORAMENTO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DE EDUCAÇÃO INFANTIL:
repercussões da matrícula obrigatória
na pré-escola em municípios do Rio Grande do Sul
Ariete Brusius
Camila Daniel
Maria Luiza Rodrigues Flores
ORGANIZADORAS
MONITORAMENTO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DE EDUCAÇÃO INFANTIL:
repercussões da matrícula obrigatória
na pré-escola em municípios do Rio Grande do Sul
Ariete Brusius
Camila Daniel
ORGANIZADORAS
Porto Alegre, 2022

Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Reitor: Carlos André Bulhões Mendes
Vice-Reitora: Patrícia Helena Lucas Pranke
Faculdade de Educação
Diretora: Liliane Ferrari Giordani
Vice-Diretora: Aline Lemos da Cunha Della Libera
Programa de Pós-graduação em Educação

Coordenação: Prof. Dr. Sérgio Roberto Kieling Franco
Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas

Públicas de Educação Infantil – GEPPPEI
Coordenação: Prof. Dra. Maria Luiza Rodrigues Flores
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento

de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001.
Núcleo de Produção Editorial – NUPE/Gráfica da UFRGS

Acompanhamento Editorial: Michele Bandeira
Capa e Ilustrações: Luciana Hoerlle
Diagramação e Projeto Gráfico: Kauê de Werk e Patrícia Pinto
Revisão: Rafaela Oliveira
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M744 Monitoramento de políticas públicas de educação infantil:

repercussões da matrícula obrigatória na pré-escola em municípios
do Rio Grande do Sul / Maria Luiza Rodrigues Flores, Ariete Bru-
sius, Camilia Daniel (organizadoras) – Porto Alegre: UFRGS, 2022
180 p.
ISBN: 978-65-5973-166-4 (E-Book)

ISBN: 978-65-5973-165-7
1. Políticas públicas 2. Educação infantil 3. Pré-escola I. Flores,

Maria Luiza Rodrigues II. Brusius, Ariete III. Daniel Camila IV. Título
CDU 373.2
Elaborada por Ana Gabriela Clipes Ferreira – Bibliotecária – CRB 10/1808

Sumário
Alguns pressupostos da Pesquisa................................................................. 19
Parte 1 Análise de dados municipais acerca da cobertura

da educação infantil....................................................................... 25
1.1 Município de Alvorada......................................................................... 26
1.2 Município de Canoas............................................................................ 35
1.3 Município de Gravataí.......................................................................... 45
1.4 Município de Novo Hamburgo............................................................. 55
1.5 Município de Porto Alegre................................................................... 67
1.6 Município de São Leopoldo................................................................. 78
1.7 Município de Viamão.......................................................................... 88
PARTE 2 Obrigatoriedade da pré-escola:

o que os dados apontam sobre a qualidade...................................... 97
2.1 Dependência administrativa das matrículas.................................... 98
2.2 Alocação de turmas de pré-escola e jornada de atendimento ... 113
2.3 Evolução da creche em relação à pré-escola ................................ 126
Algumas considerações a partir da pesquisa............................................ 138

Referências..................................................................................................... 143
Sobre as autoras............................................................................................ 161
APÊNDICE A.................................................................................................... 164
APÊNDICE B.................................................................................................... 166

Sumário
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – N.º de estabelecimentos escolares com matrículas na
educação infantil (Alvorada, 2010-2019)....................................................... 29
Figura 2 – Evolução de matrículas na creche e na pré-escola, por
dependência administrativa (Alvorada, 2010-2019)........................................ 30
Figura 3 – Alunos, taxa de atendimento bruta na educação infantil,
posição e vagas a criar (Alvorada, 2010-2012).............................................. 31
Figura 4 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar
(Alvorada, 2013-2019)................................................................................. 32
Figura 5 – População infantil, alunos, taxa de atendimento por idade e
vagas a criar (Alvorada, 2010-2019)............................................................. 33
educação infantil (Canoas, 2010-2019)........................................................ 38
dependência administrativa (Canoas, 2010-2019)......................................... 39
posição e vagas a criar (Canoas, 2010-2012)............................................... 41
Figura 9 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar
(Canoas, 2013-2019).................................................................................. 42
vagas a criar (Canoas, 2010-2019)............................................................... 43
educação infantil (Gravataí, 2010-2019)....................................................... 48
dependência administrativa (Gravataí, 2010-2019)........................................ 49
posição e vagas a criar (Gravataí, 2010-2012)............................................... 51
Figura 14 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a
criar (Gravataí, 2013-2019).......................................................................... 52
vagas a criar (Gravataí, 2010-2019).............................................................. 53
educação infantil (Novo Hamburgo, 2010-2019)............................................ 60
dependência administrativa (Novo Hamburgo, 2010-2019)............................. 61
v
Sumário

posição e vagas a criar (Novo Hamburgo, 2010-2012)................................... 62
criar (Novo Hamburgo, 2013-2019)............................................................... 63
vagas a criar (Novo Hamburgo, 2010-2019).................................................. 65
educação infantil (Porto Alegre, 2010-2019).................................................. 71
dependência administrativa (Porto Alegre, 2010-2019).................................. 71
posição e vagas a criar (Porto Alegre, 2010-2012)......................................... 73
criar (Porto Alegre, 2013-2019).................................................................... 74
vagas a criar (Porto Alegre, 2010-2019)........................................................ 75
educação infantil (São Leopoldo, 2010-2019)............................................... 82
dependência administrativa (São Leopoldo, 2010-2019)................................ 82
posição e vagas a criar (São Leopoldo, 2010-2012)....................................... 84
criar (São Leopoldo, 2013-2019).................................................................. 84
vagas a criar (São Leopoldo, 2010-2019):..................................................... 86
educação infantil (Viamão, 2010-2019)........................................................ 91
dependência administrativa (Viamão, 2010-2019)......................................... 92
Figura 33 – Alunos, taxa de atendimento bruta na educação Infantil,
posição e vagas a criar (Viamão, 2010-2012)................................................ 93
criar (Viamão, 2013-2019)........................................................................... 94
vagas a criar (Viamão, 2010-2019)............................................................... 95
vi
Sumário
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Representatividade da rede pública municipal no total de
matrículas de pré-escola por tipologia de escola (2019)............................... 119
Gráfico 2 – Evolução da taxa de atendimento em creche nos municípios
da amostra (2010-2018)........................................................................... 130
Gráfico 3 – Evolução da taxa de atendimento na pré-escola nos
municípios da amostra (2010-2018)........................................................... 132
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Número de Matrículas por Segmento (creche) e por
Dependência Administrativa (2010; 2019).................................................. 101
Tabela 2 – Número de Matrículas por Segmento (pré-escola) e por
Dependência Administrativa (2010; 2019).................................................. 105
Tabela 3 – Evolução de matrículas na pré-escola para a dependência
administrativa municipal por tipologia de escola (2010-2019)...................... 115
Tabela 4 – Evolução de matrículas de pré-escola por duração da jornada
(parcial ou integral), na dependência administrativa municipal (2010-2019)... 120
Tabela 5 – Evolução da duração da jornada na pré-escola para a
dependência administrativa municipal (2011-2019)..................................... 122
Tabela 6 – Evolução da taxa de atendimento em creche nos municípios
da amostra – % (2010-2018)..................................................................... 129
Tabela 7 – Evolução da taxa de atendimento na pré-escola em municípios
da amostra – % (2010-2018)..................................................................... 131
Tabela 8 – Variação média (p.p.) da taxa de atendimento em creche e
pré-escola – nos municípios da amostra (2010-2018).................................. 133
vii
Sumário
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

BNCC – Base Nacional Comum Curricular
CEBEM – Centro do Bem-Estar do Menor de Canoas
COEDI – Coordenação Geral de Educação Infantil/SEB/MEC
COVID-19 – Doença do Coronavírus 2019
DCNEI – Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil
DATASUS – Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde
DEE – Departamento de Economia e Estatística da SEPLAG-RS
DEE/SEPLAG-RS – Departamento de Economia e Estatística/ Secretaria
de Planejamento, Orçamento e Gestão do Rio Grande do Sul
EB – Educação Básica
EC – Emenda Constitucional
ECEI – Escolas Comunitárias de Educação Infantil
EI – Educação Infantil
EF – Ensino Fundamental
EM – Ensino Médio
EMEI – Escola Municipal de Educação Infantil
EMEF – Escola Municipal de Ensino Fundamental
EMEB – Escola Municipal de Educação Básica
EMEE – Escola Municipal de Educação Especial
FEE – Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser do RS
FME – Fórum Municipal de Educação
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
GINI – É uma medida de desigualdade desenvolvida pelo estatístico
italiano Conrado Gini
IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Ldben – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDE/UFPR – Laboratório de Dados Educacionais da Universidade Federal
do Paraná
MEC – Ministério da Educação
viii
Sumário
MP – Ministério Público
NH – Novo Hamburgo
POA – Porto Alegre
PNE – Plano Nacional de Educação
PME – Plano Municipal de Educação
PMEI – Programa Municipal de Educação Infantil de Porto Alegre
PMPA – Prefeitura Municipal de Porto Alegre
PEE – Plano Estadual de Educação
PIB – Produto Interno Bruto
PME – Plano Municipal de Educação
p.p. – Pontos percentuais
Proinfância – Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de
Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil
RS – Rio Grande do Sul
RMPA – Região Metropolitana de Porto Alegre
SL – São Leopoldo
SEB – Secretaria da Educação Básica
SEDEP – Serviço de Expansão Descentralizada do Ensino Primário (NH)
SEREEI – Setor de Regularização dos Estabelecimentos de Educação
Infantil de Porto Alegre
SMED – Secretaria Municipal de Educação
SMSSS – Secretaria Municipal de Saúde e Serviço Social de Porto Alegre
TCE-RS – Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul
UFPR – Universidade Federal do Paraná
UFRGS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul
ix
Prefácio
Ao analisar como a expansão do acesso à educação básica – mais especifica-

mente ao ensino fundamental – foi se configurando no Brasil, desde os anos
1960/70, o professor e estudioso Celso de Rui Beisiegel (1980)1 defendeu a quan-
tidade como pressuposto para a qualidade, na medida em que, para ele, o pri-
meiro passo para a melhoria da educação é quando esta se abre para a “totalidade
da população” (BEISIEGEL, 1981, p. 10).
A Educação Infantil, incorporada ao sistema de ensino e à Educação Básica no
período de redemocratização do país, desde a promulgação da Constituição Fede-
ral de 1988, tem vivenciado – na pré-escola, rumo à universalização do acesso, de
modo a atender à totalidade das crianças de quatro a cinco anos e 11 meses,
público-alvo deste segmento da etapa, em um movimento similar àquele tratado
por Beisiegel.
O arcabouço legal brasileiro estabelece a Educação Infantil como um direito
social das crianças e suas famílias e um dever do Estado. O segmento da creche,
que abarca as crianças de zero a três anos e 11 meses, é opcional para as famílias,
ainda que o Estado deva fornecer vagas suficientes para atender a demanda mani-
festa, ou seja, as crianças cujas famílias optarem por colocar seus filhos na escola.
Já para as crianças de quatro a cinco anos e 11 meses, a matrícula e a frequência à
pré-escola são obrigatórias, desde 2009, como instituído pela Emenda Constitu-
cional nº 59/2009, ratificada na Ldben pela Lei nº 12.796/2013.
Não obstante todo o esforço empreendido, por meio da legislação, a garantia
do direito à Educação Infantil – fruto de lutas sociais constantes – ainda não se
concretizou plenamente. De acordo com o Plano Nacional de Educação (PNE
2014-2024), a pré-escola deveria ter sido universalizada até 2016 e a creche deve
atender, no mínimo, 50% das crianças de sua faixa etária, até 2024. Contudo,
em 2019, o Brasil possuía um percentual de 94,1% de atendimento na pré-esco-
la e de 37% na creche, de acordo com o Anuário Brasileiro da Educação Básica,
publicado em 2021. Isso significa que, em números reais, 316.453 crianças em
idade pré-escolar e 6.599.982 crianças que deveriam frequentar a creche, naquele
momento, não tinham acesso à Educação Infantil.
Esta situação fica ainda mais evidente quando se observam as desigualdades de
acesso entre as regiões brasileiras, as áreas urbanas e rurais, o centro e as periferias
1
BEISIEGEL, Celso de Rui. A Reforma e a qualidade do ensino. In: BEISIEGEL, Celso de Rui. A qua-
lidade do ensino na escola pública. Brasília: Líber Livro, 2006.
Prefácio
das cidades e, ainda, entre as crianças pobres e ricas, brancas e negras e em função
de suas idade: quanto menor a criança, menor o acesso à escola.
Sob a coordenação da Professora Doutora Maria Luiza Rodrigues Flores, a
Malu, o Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas Públicas de Educação Infantil
(GEPPPEI), da Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (Faced-UFRGS) desenvolveu a presente pesquisa, entre os anos de 2012 e
2018, por meio de monitoramento das taxas de atendimento da Educação Infan-
til e da análise das estratégias utilizadas pelo poder público municipal para dar
conta da obrigatoriedade da pré-escola e sua consequente universalização.
Os resultados evidenciados pelo estudo denotam implicações para a garantia
do acesso à Educação Infantil e, de modo mais amplo, para assegurar o direito à
uma educação pública e de qualidade para as crianças pequenas.
Ao criar turmas de pré-escola em estabelecimentos escolares que antes só aten-
diam ao Ensino Fundamental, os municípios deixam de atender às especificida-
des da Educação Infantil, na medida em que esta etapa educacional demanda
infraestrutura física, materiais pedagógicos e organização espaço-temporal dife-
renciados em relação às demais etapas da educação básica.
Também a ampliação de parcerias entre o poder público e instituições privadas
para dar conta do atendimento, na maioria das vezes, tem como consequência
uma educação de menor qualidade – como já assinalado por diversos estudos.2
Tais instituições, em linhas gerais, são as que menos investem na formação dos
professores/as, que oferecem condições mais precárias de atendimento e pouco se
apropriam das recomendações e concepções de Educação Infantil presentes em
normativas e documentos que norteiam a etapa, no Brasil.
A diminuição da jornada em creches e pré-escolas com o objetivo de acolher a
demanda foi outra evidência encontrada pelo estudo nos municípios analisados.
Tal ação incide diretamente sobre a qualidade da educação infantil ofertada para
as crianças, em especial, para aquelas em situação de maior vulnerabilidade so-
cial. E ainda, caminha na contramão do que prevê o PNE 2014-2024 e do que es-
tabelecem as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (DCNEI):
o estímulo ao atendimento em tempo integral para todas as crianças.
Ao buscar implementar o estabelecido pelas normativas referentes à obriga-
toriedade de matrícula entre os quatro e os 17 anos, os municípios tendem a
cuidar mais da pré-escola em detrimento da creche, o que resulta na diminuição
de vagas neste segmento e, por consequência, no não atendimento às famílias
que optam ou necessitam colocar seus filhos na Educação Infantil, desde bebês.
De outro lado, ainda que a oferta dessa etapa educacional seja prioritariamente
dos municípios, é certo que os demais entes da federação precisam assumir sua
parcela de responsabilidade com a Educação Infantil, materializando o regime de
Ver: CAMPOS et al. (2010); PACÍFICO (2010); SUSIN (2010); BASSI (2011); CORREIA (2013); CRA-
2
VEIRO (2015); CRUZ, S.; CRUZ, R.; RODRIGUES (2021).
11
Prefácio
colaboração e fortalecendo os investimentos na educação e nos cuidados com as

crianças pequenas.
A urgência do debate e da implementação de políticas públicas capazes de
incidir na Educação Infantil, de modo a garantir oferta e acesso com qualidade
e equidade para todas as crianças de zero a cinco anos e 11 meses, justifica a im-
portância da pesquisa tratada neste livro que, para além das incursões teóricas,
buscou apreender a materialização do acesso à pré-escola em sete municípios do
Rio Grande do Sul, incluindo a capital gaúcha e, por consequência, os contornos
desta materialização, tanto para este segmento da Educação Infantil, como para
a creche.
Certamente, o elucidado pela equipe de pesquisa do GEPPPEI poderá contri-
buir, em larga medida, para estudos sobre a oferta e o acesso à Educação Infan-
til em outros municípios, estados e regiões brasileiras, afirmando a importância
do monitoramento das políticas públicas voltadas para a infância, bem como da
necessidade do desenvolvimento e implementação de ações robustas, por parte
do poder público, para a melhoria da qualidade da educação para as crianças
pequenas.
Cláudia Oliveira Pimenta
São Paulo, 10 de abril de 2022.
12
Apresentação
Neste livro, apresentamos alguns resultados da Pesquisa Monitoramento de

Políticas Públicas de Educação Infantil no RS: estudo sobre a imple-
mentação da Emenda Constitucional 59/09 – obrigatoriedade de ma-
trícula na pré-escola, a qual foi desenvolvida de maneira coletiva pelo Grupo
de Estudos e Pesquisa sobre Políticas Públicas de Educação Infantil (GEPPPEI),
no período entre 2012 e 2018, sob a coordenação da Professora Maria Luiza Ro-
drigues Flores, docente da Área de Política e Gestão da Educação e integrante do
Núcleo de Estudos de Política e Gestão da Educação (Faced/UFRGS).
Desde a sua criação, em 2012, o GEPPPEI conta, em sua composição, com a
participação de docentes de redes públicas de municípios próximos à Capital do
estado, de outros/as profissionais com interesse na temática, além de estudantes
de graduação ou de pós-graduação vinculados aos projetos em andamento, com
bolsas de iniciação científica, de extensão ou voluntários/as. A nominata de inte-
grantes do GEPPPEI no período de desenvolvimento desta pesquisa é apresentada
no Apêndice A deste livro. A possibilidade de publicação desta obra, no ano em
que o Grupo completa 10 anos é motivo de alegria para todas e todos nós, que vi-
mos, há tantos anos, discutindo, refletindo e produzindo em torno de temáticas
vinculadas às políticas de educação infantil.
O estudo aqui apresentado teve sua motivação inicial a partir da aprovação da
Emenda Constitucional 59/09 (EC 59/09), a qual, ao alterar a Constituição Fe-
deral de 1988 (CF/88), dentre outras determinações, estabeleceu uma nova faixa
etária da matrícula escolar obrigatória, que passou a abarcar dos quatro aos 17
anos. Este fato demandou dos/das responsáveis pela gestão no âmbito municipal
a promoção de políticas na direção da universalização do atendimento às crianças
de quatro e cinco anos na pré-escola, cujo prazo foi colocado para o ano de 2016.
A partir deste imperativo legal, propusemos uma pesquisa que teve como ob-
jetivo geral analisar a possibilidade e as condições a partir das quais um deter-
minado grupo de municípios do Estado do Rio Grande do Sul (RS) alcançaria a
universalização da matrícula escolar na pré-escola e se esta se daria no período
determinado em lei. Como objetivos específicos, a pesquisa identificou e anali-
sou as principais políticas (ações, programas e projetos) implementadas por este
conjunto de municípios visando à universalização da oferta de vagas para aque-
la faixa etária, bem como eventuais repercussões para a necessária expansão do
atendimento à população de até três anos.
Apresentação
Como indicador para este monitoramento, nos dedicamos, ao longo destes

anos, a acompanhar a evolução da taxa de atendimento para as crianças de qua-
tro e cinco anos, de maneira a identificar se, quando e a partir de quais es-
tratégias os municípios desse grupo conseguiriam implementar a determinação
constitucional posta pela EC 59/09 em relação à obrigatoriedade de matrícula
escolar na pré-escola.
Para atender aos objetivos quantitativos, foram considerados como indicadores
as determinações da Meta 1 dos Planos Nacionais de Educação (PNE), o PNE 2001-
2010, criado pela Lei nº 10.172/2001 e o PNE 2014-2024, aprovado pela Lei nº
13.005/14, pois o período do estudo foi atravessado pela vigência de mais de um
PNE. Para a creche, em ambos os PNEs, a meta de atendimento se colocou como
sendo, no mínimo, de 50% da população da faixa etária até o final do período de
vigência dos respectivos planos. Em relação à pré-escola, o PNE 2001-2010 deter-
minou o atendimento a, no mínimo, 80% da população na faixa etária, enquanto
o PNE vigente ratificou a determinação constitucional de universalização da ma-
trícula na pré-escola, colocando o ano de 2016 como prazo final.
Além destes indicadores quantitativos, e buscando superar a dicotomia quan-
tidade versus qualidade (FLORES; SUSIN, 2013), nosso estudo se dedicou a iden-
tificar quais estratégias seriam adotadas pelos municípios para a expansão do
atendimento, analisando algumas destas opções políticas como elementos que
deveriam considerar os parâmetros referentes à qualidade desta oferta educa-
cional, tais como as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil
(DCNEI).
Ao longo do período analisado, destacaram-se como principais estratégias a
alocação de turmas de pré-escola em escolas que antes atendiam exclusivamente
ou prioritariamente o ensino fundamental, a redução da jornada de atendimento
para quatro horas de duração e a ampliação das parcerias público-privadas. Além
destas estratégias, identificamos, para o caso de alguns municípios da amostra,
uma significativa desaceleração da expansão do atendimento em creche ao mes-
mo tempo em que as matrículas na pré-escola vinham sendo expandidas. O ritmo
da ampliação da cobertura educacional para as subetapas da educação infantil e
as estratégias utilizadas para tal já foram analisadas em alguns de nossos trabalhos
anteriores, conforme apresenta o Apêndice B.
Do ponto de vista metodológico, o estudo se constituiu como uma pesqui-
sa de natureza quanti-qualitativa (ANDRÉ, 2013; STAKE, 2011), desenvolvida a
partir do estudo de casos múltiplos (YIN, 2001), para a qual foi selecionada uma
amostra de sete municípios do Estado do Rio Grande do Sul, a Capital e outros
seis da Região Metropolitana de Porto Alegre, (RMPA), a saber: Alvorada, Canoas,
Gravataí, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão. Em nosso estudo, como pro-
cedimento metodológico, realizamos análise documental buscando considerar a
realidade de cada município, sem enfoque comparativo, buscando “[...] focalizar
14
Apresentação
um fenômeno particular, levando em conta seu contexto e suas múltiplas dimen-

sões.” (ANDRÉ, 2013, p. 97).
A escolha desta amostra se justifica pelo fato de que estes municípios locali-
zados na RMPA se encontravam dentre aqueles que mais precisavam criar mais
de 4.700 vagas para a faixa etária de até cinco anos, para atender às metas do
PNE vigente à época, conforme a Radiografia da Educação Infantil publicada pelo
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), considerando a
análise do desempenho 2009/2010 (TCE-RS, 2011).
Por se localizarem na RMPA, próximo à Capital, profissionais da educação
destes municípios fazem parte de um público-alvo privilegiado nas atividades
desenvolvidas na Faced/UFRGS e, também, os mesmos municípios são o local de
residência ou de trabalho de integrantes do GEPPPEI, fortalecendo a articulação
entre ensino, pesquisa e extensão, conforme normativa da UFRGS (UFRGS, 2019).
Ao longo do período de desenvolvimento da Pesquisa, a fonte principal para
a coleta de dados relativos à matrícula escolar foi o Censo Escolar do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisa Anísio Teixeira (INEP), cujos dados foram obtidos
em diferentes bases. As Radiografias do TCE-RS para a educação, publicadas regu-
larmente no período, foram referência quanto a percentuais de atendimento ao
longo da série histórica 2010-2018 e em relação a outros dados nelas publicados
de interesse para a contextualização dos municípios, bem como para a análise
dos diferentes contextos de oferta, tais como o número de estabelecimentos e a
duração da jornada escolar.
Ao longo do período da Pesquisa, ao utilizarmos fontes diversas para dados
em relação à população e taxa de atendimento, identificamos vários desafios para
a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à educação infantil,
uma vez que as fontes de dados não se mantêm ao longo da série histórica, o que
dificulta o próprio monitoramento das metas educacionais de acesso, equidade e
qualidade (FLORES; BONNEAU; SEIXAS; BRUSIUS, 2020).
Cabe destacar que a publicação regular pelo TCE-RS de documentos com dados
da educação infantil do estado, foi importante por possibilitar que o GEPPPEI, ao
longo destes anos, realizasse vários movimentos de monitoramento e avaliação
em relação ao alcance das metas do PNE. Ao longo da Pesquisa, utilizamos várias
fontes e diferentes séries históricas, na maior parte dos casos, agregando novos
anos à série, na medida em que as informações iam sendo liberadas nos painéis
de dados que acompanhávamos, indicando e analisando os movimentos realiza-
dos pelos municípios no que tange a estratégias para ampliação da oferta. Sendo
assim, a produção do Grupo, ao longo dos anos, apresenta diferentes olhares so-
bre a evolução das matrículas na creche e na pré-escola para vários municípios do
estado em diálogo com a produção teórica do campo.
Além do TCE-RS, destacamos o trabalho da Fundação de Economia e Estatísti-
ca do Rio Grande do Sul (FEE/RS), com a divulgação de Estimativa Populacional
para o estado e outras publicações de interesse. Pela importância de nossos acha-
15
Apresentação
dos de Pesquisa, concluímos que as radiografias divulgadas pelo TCE-RS, com

seus limites e potencialidades, sem dúvida, possuem papel indutor em relação à
implementação de políticas públicas e se apresentam como subsídio para o moni-
toramento de políticas e para o próprio controle social (MIOLA, 2020).3
Em anos mais recentes, o Laboratório de Dados Educacionais da Universidade
Federal do Paraná (LDE/UFPR) constituiu-se na base para a extração de dados em
série histórica quanto a vários aspectos de nosso interesse, tais como a tipolo-
gia dos estabelecimentos educacionais públicos, dependência administrativa das
matrículas e matrículas por subetapa, sendo uma plataforma de dados abertos,
disponibilizados por uma instituição pública e de maneira acessível.4
Os resultados de nossa Pesquisa evidenciaram que nenhum dos sete muni-
cípios alcançou a universalização do atendimento à pré-escola até 2016 e nem
mesmo até 2018, sendo que todos apresentam baixa perspectiva de aproximação
à meta referente à creche para 2024. Em termos de políticas para a expansão da
pré-escola, observamos algumas estratégias prioritárias: alocação de matrículas
de crianças de quatro e cinco anos em escolas que antes eram exclusivamente ou
prioritariamente de ensino fundamental; redução da jornada de atendimento;
ampliação das parcerias público-privadas e inexpressiva expansão das matrículas
para a população em idade de creche, no período, na medida em que se aproxi-
mava o prazo final estabelecido pela CF/88 para a matrícula escolar obrigatória
das crianças de quatro e cinco anos.
Conclui-se, ainda, que, para o conjunto de municípios da amostra, além de
não ter sido alcançada a matrícula universal na pré-escola e ter havido repercus-
sões para a evolução do atendimento a crianças de até três anos no período, a
pressão decorrente desta determinação pode ter repercutido negativamente sobre
aspectos essenciais a uma oferta de qualidade, tais como infraestrutura adequada,
formação docente mínima e oferta em tempo integral.
A partir desta apresentação, a obra está organizada da seguinte forma: na pró-
xima seção, apresentamos alguns pressupostos da Pesquisa, em termos de sua
literatura de apoio e fundamentação teórica. A seguir, na Parte 1, apresentamos
informações específicas sobre os sete municípios da amostra em relação à cober-
tura do atendimento à educação infantil, considerando os dados produzidos pelo
TCE-RS para o período de 2010 a 2019, disponíveis nas radiografias municipais
publicadas em 2021. A opção metodológica de apresentação dos dados na Parte 1
foi manter uma estrutura textual semelhante para todos os municípios, de forma
a apresentar os mesmos dados e informações para o conjunto da amostra. Para as
análises apresentadas em relação à cobertura do atendimento, demos ênfase ao
Documentos produzidos pelo TCE-RS sobre a oferta de educação infantil no RS. Disponível em:
3
https://portalnovo.tce.rs.gov.br/cidadao/estudos-e-pesquisas/. Acesso em: 26 maio 2022.

Para acessar o Laboratório de Dados Educacionais da Universidade Federal do Paraná. Disponível
4
em: https://dadoseducacionais.c3sl.ufpr.br/#/. Acesso em: 10 dez. 2021.
16
Apresentação
cumprimento das metas dos planos nacionais e municipais de educação vigentes

no período.
Na Parte 2, analisamos dados sobre três aspectos específicos do acesso à edu-
cação infantil, os quais, ao longo da Pesquisa, fomos identificando como prová-
veis repercussões para a qualidade da oferta: a dependência administrativa das
matrículas; a alocação de turmas de pré-escola em escolas que antes atendiam
exclusivamente ou prioritariamente o ensino fundamental em jornada parcial;
e implicações da expansão da pré-escola para a evolução do atendimento para o
subgrupo etário da creche.
Para as análises da Parte 2, utilizamos informações extraídas das radiografias
do TCE-RS nas séries 2010-2018 e 2010-2019 e, do LDE/UFPR, para o período
2010-2019, organizando tabelas5 e gráficos próprios que apresentam dados acerca
dos sete municípios da amostra em relação a uma mesma categoria temática, com
o objetivo de identificar possíveis tendências na definição de políticas municipais
para garantir a expansão do atendimento à pré-escola para este grupo nas séries
históricas de interesse.
Nossa abordagem de articular as análises relativas ao acesso a outras categorias
temáticas representativas de critérios que podem ser relacionados à qualidade da
oferta encontra respaldo na estratégia 1.1 do PNE 2014-2024, que traz menção
explícita no sentido de que as redes públicas de educação infantil, em regime
de colaboração, devem definir metas de expansão segundo padrão nacional de
qualidade (BRASIL, 2014).
Em seu conjunto, as análises apresentadas neste livro extrapolam o período
formal de realização da Pesquisa (2012-2018), pois o GEPPPEI deu continuidade a
seus estudos, em duas direções: monitorando a evolução do atendimento no con-
junto de municípios da amostra original, sempre que era possível acessar novos
dados e, também, aprofundando algumas temáticas de interesse na perspectiva
de avaliação da qualidade da oferta de atendimento.
Agradecemos a todas as pessoas que participaram do Grupo ao longo destes
anos, contribuindo com suas reflexões, proposições e análises, as quais se encon-
tram presentes, em alguma medida, no texto aqui apresentado. Queremos, ainda,
agradecer à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Bra-
sil (CAPES), cujo apoio permitiu a publicação desta obra.6
E, por fim, desejamos a todos e todas que a leitura deste livro suscite outras
tantas reflexões e possa inspirar novos estudos que visem contribuir para a pro-
Agradecemos à acadêmica Carolina Bastarrica, do Curso de Matemática da UFRGS, integrante

5
do GEPPPEI, o apoio à elaboração de algumas tabelas e gráficos apresentados na Parte 2 do livro.

O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
6
Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001. This study was financed in part
by the Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Finance
Code 001.
17
Apresentação
moção de uma educação infantil de qualidade social para todas as crianças do

nosso país, garantindo acesso com equidade.
Faced/UFRGS.
18
Alguns pressupostos da
Pesquisa
A pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas de Educação Infan-

til no RS: estudo sobre a implementação da Emenda Constitucional
59/09 – obrigatoriedade de matrícula na pré-escola teve como tema as
repercussões da obrigatoriedade de matrícula na pré-escola, imperativo colocado
constitucionalmente a partir da aprovação da EC 59/09, a qual tornou obrigatória
a matrícula escolar para a faixa dos quatro aos 17 anos. Essa determinação legal
é um desafio para as gestões municipais, responsáveis prioritárias por essa oferta,
no sentido da consolidação da educação infantil no Brasil, haja vista os recursos
humanos e financeiros demandados para a ampliação da oferta dentro dos pa-
drões de qualidade exigidos.
A ampliação da faixa etária de escolarização obrigatória no Brasil com reper-
cussão para a educação infantil tem uma trajetória recente, quando da aprovação
da Lei nº 11.274/06, que ampliou a duração do ensino fundamental para nove
anos de duração, tornando a escolarização obrigatória a partir dos seis anos de
idade e retirando as crianças desta idade do grupo que era atendido na educação
infantil. A aprovação da EC nº 59/09, com o prazo de universalização colocado
para o ano de 2016, de certa forma “atropelou” a implementação do “novo
ensino fundamental”, cuja proposta curricular ainda se encontrava em discussão.
Os debates subsequentes quanto ao ponto de corte para o ingresso das crian-
ças no ensino fundamental ainda deixaram essa questão mais complexa, haja
vista que a normatização em alguns municípios e estados previa a possibilidade
de matrícula de crianças de cinco anos no novo ensino fundamental. Ambas as
medidas foram definidas sem uma prévia discussão com a comunidade escolar,
sociedade em geral, pesquisadores e ativistas da educação, sendo que a definição
de regras mais claras e as orientações do próprio Conselho Nacional de Educação
quanto ao ponto de corte se deram posteriormente à implementação das mudan-
ças (CAMPOS, M., 2010).
O Brasil segue um movimento de ampliação da obrigatoriedade escolar que é
similar em vários países da América Latina, devido a um recente reconhecimento
Alguns pressupostos da Pesquisa
do direito à educação das crianças de zero a seis anos e com a interação de alguns
fatores, tais como:
[...] o reconhecimento dos direitos sociais das crianças; os avanços dos estudos
e pesquisas, que, embora orientadas por diferentes perspectivas epistemológicas,
convergem na importância atribuída à educação nessa fase da vida; e os movimen-
tos sociais, em especial o de mulheres e da classe trabalhadora, que, necessitando
inserir-se nas atividades laborais, reivindicam junto ao Estado a oferta pública de
vagas em instituições de educação infantil (CAMPOS, Roselane, 2011, p. 217).
Considerando-se que o direito ao atendimento em creches e pré-escolas se en-

contra presente no ordenamento legal brasileiro desde a promulgação da Cons-
tituição Federal de 1988, a obrigatoriedade da pré-escola, especificamente, tor-
na evidente a compreensão de um direito/obrigação, sendo negado às famílias
ou responsáveis a opção de matricular ou não as crianças na idade determinada
como obrigatória. Deste modo, o direito está vinculado ao dever do Estado em
oferecer e garantir vaga gratuita, universal às crianças a partir dos quatro anos
(FARENZENA, 2010; CAMPOS, Roselane, 2010).
A literatura aponta dois aspectos principais que justificaram a imposição desta
obrigatoriedade da matrícula a partir dos quatro anos. O primeiro, está relaciona-
do à possibilidade de maior ingresso de recursos financeiros nos cofres munici-
pais, na medida em que a pré-escola, como parte da educação básica obrigatória e
gratuita, encontrava-se incluída na política de fundos.
O segundo fator seria a equidade, apoiando-se nos dados que apontam que as
crianças de grupos sociais mais vulneráveis são as que têm menos acesso à educa-
ção infantil e, consequentemente, maior risco de ter dificuldade na sua trajetória
escolar futura. Em oposição a uma leitura simplista deste argumento, Campos
(2010) aponta que, se esse atendimento público às crianças em situações de maior
vulnerabilidade não for adequado, estaríamos “[...] correndo o risco de antecipar
experiências de fracasso escolar, aprofundando os fossos da desigualdade social”.
(CAMPOS, Roselane, 2010, p. 308).
Roselane Campos (2010), Maria Malta Campos (2010) e Vieira (2011) deram
destaque aos riscos desta obrigatoriedade, enfatizando uma provável estagnação
das matrículas destinadas ao grupo etário da creche, uma vez que esse atendi-
mento é um direito, mas não se constitui como etapa de matrícula obrigatória.
Roselane Campos (2010), no trecho a seguir, evidenciava as preocupações com a
oferta da creche, em consequência da aprovação da EC 59/09:
Os dados que apresentamos mostram que a implementação da obrigatoriedade

da pré-escola exigirá, dos gestores públicos, forte empenho e responsabilidade,
evitando-se que a expansão da oferta educativa em pré-escola penalize o acesso das
20
crianças de zero-três anos à educação, conforme é seu direito também. Os atuais

percentuais de atendimento educativo desta faixa etária indicam quão grande será
a tarefa: em 2009, apenas 18,4% deste grupo frequentavam algum tipo de institui-
ção educativa. O acesso à creche continua sendo muito restrito, não se cumprindo
minimamente a meta estipulada no PNE, que previa o atendimento de 30% de
crianças, até 2006, e 50%, até 2010 (CAMPOS, Roselane, 2010, p. 304).
Outro desafio posto pela obrigatoriedade da matrícula na pré-escola está ligado

ao retrocesso em termos da efetivação da oferta de educação infantil como uma
etapa única e indivisível, incluindo o educar e o cuidar em todo o período. Várias
pesquisadoras alertaram para uma possível tendência a subdividir a concepção
acerca do atendimento a cada um dos segmentos, voltando a creche a ter um
caráter de atendimento assistencial e a pré-escola tornando-se uma preparação
para o ensino fundamental, aproximando-se mais deste, em função de ser, desde
então, obrigatória (CAMPOS, Roselane, 2012; CAMPOS, M., 2010).
Assim, mesmo considerando que a incorporação das crianças a partir dos qua-
tro anos na faixa de escolaridade obrigatória possa ter um efeito indutor no sen-
tido de apressar a universalização da pré-escola, o que sem dúvida caracteriza
uma orientação democratizadora dessa mudança, a forma como vêm ocorrendo
as diversas acomodações das redes públicas – e privadas – à nova legislação lança
muitas dúvidas sobre os efeitos provocados na vida escolar e na aprendizagem
das crianças nessa importante fase do desenvolvimento infantil (CAMPOS, M.,
2010, p. 13).
Em estudo onde analisou a evolução da oferta da educação pré-escolar no Bra-
sil, no período entre 2003 e 2014, Esteves (2017) concluiu que,
[....] ainda que o avanço nesse atendimento tenha sido expressivo, constatou-se
um déficit de cobertura superior a 600 mil crianças de 4 e 5 anos. Os mais excluí-
dos são os sujeitos provenientes do estrato dos 25% mais pobres da população, de
raça/cor preta e residentes em áreas rurais, sobretudo nas regiões Norte e Centro-
-Oeste (ESTEVES, 2017, p. 102).
Em função das preocupações apontadas pelos estudos acima indicados, jus-

tificou-se a importância de desenvolvimento da pesquisa aqui apresentada, que
monitorou a evolução da oferta, tanto da creche quanto da pré-escola, a partir
da aprovação da EC 59/09, incluindo nos estudos, além de indicadores de aces-
so, outros que pudessem ser relacionados à qualidade da vaga ofertada. Além
de questões de infraestrutura, proposta pedagógica e formação de profissionais,
aspectos como a duração da jornada, também precisam ser considerados, pois
repercutem na qualidade da vaga ofertada e, conforme Cury (2007), o direito à
educação escolar não se efetiva apenas com a conquista de uma vaga.
21
Bhering e Abuchaim (2014) apontam a importância de estudos de monitora-

mento das políticas de educação infantil em nível municipal, centrados no aces-
so, nos insumos e nos processos, tendo em vista a preocupação do campo com
o provimento de condições adequadas de atendimento para todas as crianças
da faixa etária pois, em uma sociedade que se quer democrática, a qualidade da
educação é fundamental.
Para o caso do acesso à educação infantil com qualidade, esse monitoramento
também se justifica, uma vez que tal direito pode ser entendido como relativa-
mente novo, estando, ainda, em fase de consolidação. Nesse sentido, segundo
Rosemberg (2013), a questão da qualidade, por também ser um problema social
novo para o campo, demanda por estudos que definam o que, como e por que
se deve avaliar tal oferta. Segundo Souza (2014), no caso desta etapa, há uma dis-
puta em torno do conceito de qualidade, relacionada a uma disputa maior, entre
projetos educacionais e sociais.
Em vários de nossos trabalhos anteriores, apresentamos dados acerca do mo-
nitoramento, realizado para diferentes períodos e com uso de diferentes bases
de dados (Ver Apêndice B). A partir do monitoramento realizado, ao longo do
período de 2012 a 2018, foi possível sintetizar informações sobre o ritmo e as es-
tratégias utilizadas pelos municípios de nossa amostra para a implementação da
matrícula universal na pré-escola.
Assim, reunimos um conjunto de indicadores que podem permitir, em certa
medida, uma avaliação inicial de efeitos e resultados de políticas públicas levadas
a efeito no período analisado, e findo o prazo referente à universalização da pré-
-escola, pois, como indica Jannuzzi et al. (2009), apesar de diferentes, é possível
articular estes dois momentos diversos do ciclo de uma política, o monitoramen-
to e a avaliação de políticas públicas. Para fins deste estudo, utilizamos o conceito
de política pública de Saravia (2006):
[...] é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou

corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da
vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação
dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos (SARAVIA, 2006, p. 29).
Com esta compreensão, enquadramos algumas ações ou omissões identifica-

das no monitoramento dos indicadores como categorias de análise que poderiam
ser vinculadas à qualidade da oferta, sendo estas: a dependência administrativa
das matrículas, a alocação de turmas de pré-escola em escolas que atendiam ex-
clusivamente ou prioritariamente o ensino fundamental com jornada de atendi-
mento reduzida e a evolução da oferta de atendimento à faixa etária da creche.
A dependência administrativa da matrícula ofertada tornou-se um indicador
importante em nosso estudo, pois com a pressão constante por ampliação de
22
matrículas, o recurso às parcerias público-privadas e à compra de vagas na rede

privada tornaram-se uma política implementada por vários municípios. Sobre o
tema das parcerias, vários estudos apoiaram nossas análises com relação aos riscos
no que tange à qualidade da oferta (SUSIN, 2005; 2009; PERONI, 2013; ADRIÃO,
2018). Estudos como os de Barbosa e Campos (2016; 2017), que se dedicaram à
avaliação dos impactos da obrigatoriedade de matrícula na pré-escola, oferecem
dados sobre a expansão das matrículas vinculadas a convênios e parcerias, movi-
mento presente em diversos estados do país.
Borghi e Bertagna (2016), a partir de dados disponíveis no Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), para o ano de 2013, discutem a atuação
do setor privado no atendimento à população da educação infantil, com evi-
dências de maior consolidação nas regiões Sudeste, onde 25,83% dos municípios
possuíam matrículas em instituições conveniadas, e Sul, onde este percentual al-
cançou 16,03%. Segundo o estudo, “[...] em número absoluto, o Rio Grande do
Sul é o estado da Região Sul com mais municípios que possuem atendimento
conveniado, sendo 83 do total de 497 municípios” (BORGHI; BERTAGNA, 2016,
p. 511). As autoras alertam que, sendo “[...] a política de conveniamento pautada
em subsídios públicos ao setor privado [...]”, indica-se “[...] a urgente necessidade
de afirmação e luta por uma educação pública, laica e de qualidade para todos.”
(BORGHI; BERTAGNA, 2016, p. 506).
O Movimento Interfóruns Brasileiro de Educação Infantil (MIEIB), atuando em
todo o país, desde 1999, tem como bandeira de luta a oferta de qualidade para
as crianças de zero aos seis anos, mostrando uma preocupação em garantir que
os direitos das crianças sejam respeitados em relação ao acesso, permanência e
qualidade na educação infantil, apontando a necessidade da ampliação de toda a
educação infantil, não apenas da faixa etária obrigatória:
[...] a elaboração e o desenvolvimento, no cotidiano, de propostas pedagógicas

que contemplem as potencialidades e as necessidades das crianças de 0 a 6 anos,
conforme orientam as atuais Diretrizes Curriculares para a Educação Infantil, deve
ser uma exigência específica para a autorização de funcionamento de todos os
estabelecimentos de educação infantil junto aos respectivos sistemas de ensino
(FLORES; SANTOS; KLEMANN, 2010, p. 54).
A garantia ao atendimento em tempo integral de caráter opcional às famílias

que assim demandarem; a fiscalização maior de estabelecimentos privados con-
veniados e particulares que oferecem educação infantil; a ampliação de recursos
financeiros para que haja um atendimento de qualidade; a formação e valoriza-
ção dos profissionais que trabalham nos estabelecimentos de educação infantil
são bandeiras do MIEIB, fundamentadas nos direitos das crianças positivados no
arcabouço legal vigente (MIEIB, 2022).
23
A oferta de educação pré-escolar em escolas que antes ofereciam exclusiva-

mente e ou prioritariamente matrículas de ensino fundamental é por nós enten-
dido como um elemento importante para avaliar a qualidade (FLORES; BRUSIUS;
SANTOS, 2018), uma vez que as mesmas condições estabelecidas nas DCNEI pre-
cisam ser garantidas nestes outros espaços educativos, tornando-se relevante ma-
pear a evolução desta ampliação e, em estudos subsequentes, desenvolver pesqui-
sas de campo para identificar o atendimento a parâmetros e critérios necessários
em razão das especificidades das práticas cotidianas de educação e cuidado de
crianças de até seis anos.
Em relação à evolução do atendimento às crianças de até três anos, nos apoia-
mos em Rosemberg (2014) e em Rosemberg e Artes (2012) para colocar esta ca-
tegoria em destaque. Estas autoras evidenciam, a partir de seus estudos, que as
crianças bem pequenas e, especialmente, os bebês se constituem em um grupo
marginalizado nas políticas públicas, pois as taxas de atendimento no Brasil se
mostram mais baixas quanto menor a idade. Desta forma, as desigualdades estru-
turais existentes no país se colocam como marcantes, desde a negação do acesso
à creche para os bebês residentes em área rural, e/ou de famílias afrodescendentes
e/ou do quintil de renda per capta mais baixo.
Com a expectativa de colaborar com outros estudos e de poder subsidiar tanto
análises quanto a tomada de decisões no campo das políticas de educação infan-
til, apresentamos nas próximas seções os principais resultados de uma pesquisa
que foi marcada pelo compromisso ético-político para com o direito de todas as
crianças à educação de qualidade.
24
PARTE 1
Análise de dados municipais
acerca da cobertura da
educação infantil
Nesta parte, a partir de uma breve apresentação do contexto de cada municí-

pio da amostra, apresentamos separadamente informações específicas sobre estes
sete em relação à cobertura do atendimento à educação infantil e tópicos relacio-
nados, considerando os dados produzidos pelo TCE-RS para o período de 2010
a 2019, disponíveis nas radiografias municipais publicadas em 2021, mantendo
padrão idêntico para esta apresentação em termos de estrutura e conteúdo.
1.1
Município de Alvorada7
Mariane Vieira Gonçalves
Alvorada: breve contextualização do

município e de sua educação
O Município de Alvorada está localizado na Região Metropolitana de Porto
Alegre, situado a 16 km da capital. O Município contava, em 2010, com popula-
ção total de 195.673 habitantes, distribuída em uma área de 71,311Km², definida
como totalmente urbana (IBGE, 2010). De acordo com a Estimativa Populacional
do IBGE para 2021, Alvorada contaria com 212.330 habitantes.8 Um dos dados
apresentados pela Radiografia produzida pelo TCE-RS sobre Alvorada (2021b)9
é o índice de GINI.10 De acordo com a Radiografia citada, Alvorada apresentava
7
A primeira parte do texto apresentado nesta seção foi elaborada entre 2012 e 2018, durante o
período de desenvolvimento da Pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas para a
Educação Infantil no Rio Grande do Sul: estudo sobre a implementação da Emenda
Constitucional 59/09 – obrigatoriedade de matrícula na pré-escola, com a contribuição
dos/as integrantes do Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Política Pública de Educação Infantil
(GEPPPEI), constando trechos com conteúdo semelhante em relatórios e outras produções deste
coletivo. A nominata destes/as integrantes se encontra no Apêndice A desta obra. Para a elaboração
deste livro, continuamos nosso processo de pesquisa em grupo, realizando discussões e escritas co-
letivas de cada seção da Parte 1 e incluímos dados novos, atualizados a partir da última Radiografia
da Educação Infantil (TCE-RS, 2021) e de outras fontes.
Ver dados sobre população estimada pelo IBGE para 2021. Disponível em: https://cidades.ibge.
8
gov.br/brasil/rs/alvorada/panorama. Acesso em: 15 jan. 2022.

Para acessar a Radiografia de Alvorada. Disponível em: https://portalnovo.tce.rs.gov.br/cidadao/
9
estudos_pesquisas/radiografia_educacao_infantil_2020/. Acesso em: 06 fev. 2022.

O Coeficiente de Gini mede o grau de concentração da renda: quanto mais alto, maior a concen-
10
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021b).
o índice de GINI de 0,4128, em 1991, em 2000, apresentou uma tendência de

aumento da desigualdade ao alcançar 0,4547 e, em 2010, o índice reduziu para
0,4423, revelando oscilação na concentração da renda, mas mesmo tendo havido
uma redução no índice de 2000 para 2010, este último índice ainda é maior do
que aquele apresentado em 1991.
Outro indicador apresentado nas radiografias do TCE-RS é o Índice de Desen-
volvimento Humano Municipal (IDHM)11, no qual, dentre os municípios gaúchos,
Alvorada esteve na 235ª posição em 1991, 323ª, em 2000, e 314ª, em 2010, apresen-
tando, respectivamente, os seguintes índices: 0,472, 0,582 e 0,699 (TCE-RS, 2021b).
Neste índice, quanto maior o número, mais alto o desenvolvimento humano apre-
sentado pelo município, o que nos permite inferir uma melhora nas condições de
saúde, educação e renda da população, aspectos que compõem esse índice.
De acordo com o site da Prefeitura Municipal, Alvorada emancipou-se de Via-
mão por meio da Lei Estadual nº 5.026, de 17 de setembro de 1965, vindo a com-
pletar 57 anos em 2022. A cidade se caracteriza por ser acolhedora, pois recebe
cidadãos de várias regiões. Sua população se destaca por ser uma das mais popu-
losas da região e pela carência econômica (ALVORADA, 2022). Virginio (2000)
discorre em sua pesquisa sobre as deficiências que Alvorada apresenta com a ofer-
ta precária de serviços públicos e a ausência de planejamento, realidade onde os
serviços vão se constituindo na pressão da urgência, sendo ineficientes para dar
conta e atender às necessidades da população, ao passo que, essa vai chegando e
assentando moradia no solo do município (VIRGINIO, 2000).
O contexto da educação formal no município se inicia com um processo de
aulas particulares para os filhos dos proprietários das fazendas e crianças das ime-
diações. Uma figura reconhecida nesta época foi a professora Augusta Agripina
dos Santos que ministrava aulas abertas à comunidade próxima a uma grande
figueira (ALVORADA, 2022).
Desde 2016, Alvorada possui Sistema Municipal de Ensino (ALVORADA, 2016) e,
em 2007, foi criado o Conselho Municipal de Educação, com função de acompanha-
mento e fiscalização, este criado a partir da Lei Municipal Nº 1.832/07.
De acordo com o IBGE, em 2010, a população de zero a cinco anos, idade cor-
respondente ao público-alvo da educação infantil, era de 17.912 crianças, todas
residentes em perímetro urbano (TCE-RS, 2021b). A taxa de escolarização de seis a
14 anos de idade era de 95,3% em Alvorada e a taxa de analfabetismo para pesso-
as de 15 anos ou mais era de 3,93% (IBGE, 2010).12 O Índice de Desenvolvimento
da Educação (IDEB) observado na rede pública de Alvorada, em 2019, foi de 5,0,
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e 1.

11
Quanto mais próximo de 1, mais alto o desenvolvimento humano de um município. O IDHM

brasileiro segue as mesmas três dimensões do IDH global – saúde/longevidade, educação e renda.
Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 11 abr. 2022.
Fonte: DEE Dados, com base nos dados do Censo do IBGE. Disponível em: http://deedados.pla-
12
nejamento.rs.gov.br/feedados/#!pesquisa=2. Acesso em: 04 fev. 2022.
27
1.1 Município de Alvorada
para 4ª série ou 5º ano; 3,9 para a 8ª série ou 9º ano; e de 3,0 para a 3ª série do
ensino médio. As metas projetadas para 2019 eram de 5,8, 4,7 e 3,0, respectiva-
mente (INEP, 2020).13 Observa-se, nesse caso, que o município alcançou apenas
a meta do ensino médio. No final dos anos 90, Virgínio (2000) chama a atenção
que, à época, já eram altos os índices de repetência e evasão, contribuindo para o
fracasso escolar e agravando as dificuldades do município.
Em 1999, a Câmara Municipal de Alvorada criou o Programa Municipal de
Educação Infantil, por meio da Lei Municipal nº 1.004, de 02 de agosto de 1999.
E, em 2012, determina através da Lei nº 2.511/12 normas para criação da Creche
Municipal no âmbito do município. Com o Programa Federal Pró-infância, até o
ano de 2012, foram cadastradas cinco creches, com previsão de construção nos
seguintes bairros: 11 de Abril, Jardim Algarve, Umbu, Jardim Alvorada e Salomé
(UFRGS, 2016, p. 23). Segundo Papi (2009), os municípios com menos recursos
próprios precisam ser beneficiados com as políticas públicas coordenadas e fi-
nanciadas pela instância federal; nesse sentido, para Alvorada, o conveniamento
com o FNDE para construção de novas unidades vinculadas ao Programa Federal
Pró-infância torna-se uma política pública essencial.
Alvorada: análise de dados sobre a

oferta de educação infantil
De acordo com a Radiografia da Educação Infantil do TCE-RS referente ao
período 2010-2019 (TCE-RS, 2021b), que considera os dados do Censo do IBGE
(2010), último censo populacional realizado no país, a população de Alvorada
contava com 11.625 crianças de até três anos e 6.287 crianças de quatro e cinco
anos. No mesmo documento, vê-se que, em 2012, segundo a estimativa do DATA-
SUS, seriam 11.930 crianças de até 3 anos e 6.006 crianças de 4 e 5 anos.
Considerando-se a não realização de Censo Demográfico em 2020, para a rea-
lização de sua radiografia mais recente, o TCE-RS se vale da estimativa populacio-
nal elaborada pelo DEE/SEPLAG, revisada em 2018, com o objetivo de apresentar
dados mais recentes. De acordo com tal estimativa, em Alvorada, a população de
crianças de 0 a 5 anos, estimada por idade simples, era de 12.923 de até três anos
e 6.695 crianças de 4 e 5 anos, evidenciando elevação em ambas as subetapas, se
comparada à população de 2010.
A Figura 1, a seguir, extraída da Radiografia do Município de Alvorada (TCE-
-RS, 2021b, p. 4), apresenta uma tabela com o número de estabelecimentos esco-
13
Fonte: INEP. Disponível em: http://ideb.inep.gov.br. Acesso em: 08 abr. 2022.
28
lares com matrículas na educação infantil, de acordo com as Sinopses Estatísticas

do Censo Escolar:
FIGURA 1 – N.º de estabelecimentos escolares com matrículas na educação infantil

(Alvorada, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Alvorada (TCE-RS, 2021b).
Em relação ao número de estabelecimentos total de escolares com matrículas

de educação infantil, cabe destacar que, para o caso da creche, em 2010, Alvorada
contava com 24 estabelecimentos, reduzindo este número para 21, em 2019, o
que representa uma tendência de queda, que ocorreu, no número de instituições
privadas, sendo a única forma de oferta de atendimento até o ano de 2018. Con-
forme a tabela demonstra, a oferta municipal para a subetapa creche é registrada
apenas em 2019, com duas escolas.
No que se refere à pré-escola, em 2010, o município contava com 27 unidades
escolares com atendimento à faixa etária, passando, em 2019, a contar com 46
instituições, o que indica um aumento significativo impulsionado, principalmen-
te, pelo incremento de turmas de pré-escola em escolas da rede municipal, que
iniciou a sua oferta a partir do ano de 2012 e foi aumentando gradativamente até
2019. Assim, evidenciando uma tendência de crescimento da oferta educacional
para esta faixa etária.
Em relação ao setor privado, observa-se, na série histórica, redução no número
total de estabelecimentos tanto para a subetapa creche quanto para a pré-escola.
Em pesquisa sobre a oferta de educação infantil no município, Gonçalves (2016)
reúne informações referentes à intervenção do Ministério Público/RS, apontando
para a grande demanda por atendimento na creche. A autora, também se refere a
dois atos normativos, a Lei nº 2.512/2012, que disciplinou o Centro Infantil e a
Lei nº 2.511/2012, que cria a Creche Municipal. Essas ações podem ter influencia-
do na geração de matrículas a partir do ano de 2012 (GONÇALVES, 2016).
Os dados em relação à evolução de matrículas na creche e na pré-escola, por
dependência administrativa, são apresentados na Figura 2, extraída da Radiogra-
29
fia de Alvorada (TCE-RS, 2021b, p. 6), com base nos dados do Censo Escolar para
a série histórica 2010-2019:
FIGURA 2 – Evolução de matrículas na creche e na pré-escola, por dependência

administrativa (Alvorada, 2010-2019)
Ao observarmos os dados em relação à evolução de matrículas na creche,

no período analisado, por dependência administrativa, percebemos que houve
queda do total, passando de 673, em 2010, para 553, em 2019, movimento im-
pulsionado, pela queda de matrículas em instituições privadas no período. Cabe
destacar, para o caso de Alvorada que, neste grupo, encontram-se lançadas as
matrículas da rede conveniada com o município e não exclusivamente àquelas
referentes às instituições privadas particulares. Outro destaque é que mesmo com
o incremento de 95 matrículas da rede municipal, no ano de 2019, a oferta total
se manteve em queda ao longo da série histórica.
Em relação às matrículas totais da pré-escola, houve aumento significativo,
partindo de 699 matrículas, em 2010, e chegando a 2.960, em 2019, consideran-
do as dependências administrativas públicas e privadas. Observa-se que, a partir
de 2011, a rede estadual encerrou o registro de matrículas, e o aumento da oferta,
a partir de 2012, foi alavancado, prioritariamente, pelas instituições municipais.
Na Radiografia do Município de Alvorada elaborada pelo TCE-RS (2021b), para
a apresentação dos dados em relação a crianças, taxa de atendimento, posição do
município e vagas a criar, são trazidas três tabelas diferentes para compor o perío-
do analisado, utilizando dados do Censo Escolar. A primeira tabela corresponde
à Figura 3 e apresenta a taxa de atendimento bruta na educação infantil para os
anos entre 2010 e 2012; a segunda, correspondente à Figura nº 4, apresenta a taxa
de atendimento por idade, para os anos entre 2013 e 2019, sendo que ambas se
apoiam na Estimativa Populacional do DATASUS (2012) para os cálculos apre-
30
sentados. A terceira tabela (Figura nº 5), por sua vez, apresenta a série histórica
completa, de 2010 a 2019, com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG/
RS (2018).14
Em função disso, apresentaremos cada uma das tabelas citadas em separado, a
seguir. Quanto aos dados em relação à evolução do número de dematrículas em
creche e pré-escola, taxa de atendimento bruta na educação infantil, posição e
vagas a criar no Município de Alvorada, observemos a Figura 3, extraída da Radio-
grafia de Alvorada (TCE-RS, 2021b, p. 6) com dados da estimativa populacional
do DATASUS para o ano de 2012:
FIGURA 3 – Alunos, taxa de atendimento bruta na educação infantil, posição e vagas a

criar (Alvorada, 2010-2012)
A partir dos dados da Figura 3, fica evidenciado que houve redução na taxa
de atendimento bruta na creche, no período analisado, passando de 5,79%, em
2010, para 5,07% em 2012, ano em que o município necessitava criar 5.361 vagas
para a creche no final desta série histórica.
Referente à taxa de atendimento bruta na pré-escola, houve aumento, passan-
do de 11,12%, em 2010, e chegando a 18,70%, em 2012, quando o município
necessitava criar 4.883 vagas para esta subetapa, ocupando a posição estadual de
495ª em taxa de atendimento para toda a educação infantil. Até o ano final da
análise apresentada na Figura 3, percebe-se que os percentuais tanto para a creche
como para a pré-escola estavam abaixo do previsto no PNE 2001-2011.
Os dados em relação à evolução do número de matrículas em creche e pré-es-
cola, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar, são apresentados na
Figura 4, extraída da Radiografia de Alvorada (TCE-RS, 2021, p. 7), considerando
dados da Estimativa Populacional do DATASUS para o período de 2013-2019:
O estudo de Flores; Bonneau e Brusius (2020) aborda esta questão da inconsistência de fontes
14
ao tematizar sobre os desafios para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à

Educação Infantil, uma vez que as fontes de dados não se mantêm ao longo da série histórica, o
que dificulta o próprio monitoramento das metas educacionais de acesso, equidade e qualidade.
31
FIGURA 4 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Alvorada,
2013-2019)
A partir dos dados da Figura 4 em relação à taxa de atendimento por idade,

no período analisado, fica evidenciado, quanto à creche, um discreto aumento,
passando de 4,84%, em 2013, para 5,62% em 2019, quando o município neces-
sitava criar 5.294 vagas para essa subetapa. Destacamos aqui o baixo percentual
de atendimento para as crianças de zero a três anos, muito distante da meta
prevista para esta faixa etária, de atendimento a, no mínimo, 50% da população
até 2024.
Quanto à taxa de atendimento por idade na pré-escola, houve aumento mais
expressivo do que o ocorrido na creche, passando de 19,58%, em 2013, e chegan-
do a 47,65%, em 2019, quando o município necessitava criar, ainda, 3.144 va-
gas para garantir a universalização da pré-escola, ocupando a posição estadual de
496ª em taxa de atendimento para toda a educação infantil. Embora o município
tenha realizado um movimento maior ao criar vagas para a etapa pré-escola, este
não foi suficiente para melhorar sua posição estadual, calculado pela média de
atendimento à faixa etária de zero a cinco anos, mantendo-se Alvorada na mesma
posição ao longo da série histórica.
Observamos, também, que até o último ano de análise do estudo aqui pro-
posto, o Município não havia universalizado a pré-escola, tal como previsto nas
legislações em vigor, movimento que já vinha sendo observado em nossos estu-
dos, quando, em 2017, Flores e Gonçalves (2017) apontavam para este cenário no
município de Alvorada:
A trajetória das políticas de educação infantil mostrou que Alvorada realizou ofer-
ta de vagas a partir da parceria entre o setor público e o privado por meio de con-
veniamentos e da criação de turmas de pré-escola nas escolas municipais de ensino
fundamental. Porém, estes movimentos foram insuficientes para gerar oferta da
educação infantil na direção da universalização da pré-escola, como exigem as leis
vigentes (FLORES; GONÇALVES, 2017, p. 257).
32
No Relatório Geral 2018-2019 (TCE-RS, 2021a), em relação à taxa de aten-

dimento das crianças de zero a cinco anos inseridas no sistema de ensino e o
número de vagas a serem criadas, nos anos de 2018 e 2019, Alvorada continua
ocupando a última posição estadual, apresentando a taxa de atendimento da edu-
cação infantil de 15,16%, no ano de 2018, e passando a 18,1%, no ano seguinte,
revelando em números as várias dificuldades do município para implementar seu
dever em relação à oferta educacional para as crianças pequenas, o que reforça
as características de vulnerabilidade da população já mencionadas por Virgínio
(2000) e Papi (2009).
A Figura 5, a seguir, apresenta a terceira tabela organizada pelo TCE-RS com
base nos censos escolares, para o período entre 2013 e 2019, utilizando a infor-
mação sobre a população infantil pelos agrupamentos etários de zero a três anos
e de quatro e cinco anos, com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG,
atualizada para o ano de 2018:
FIGURA 5 – População infantil, alunos, taxa de atendimento por idade e vagas a criar
(Alvorada, 2010-2019)
Com o objetivo de apresentar dados mais recentes, considerando-se a não

realização de Censo Demográfico em 2020, para esta Radiografia, o TCE-RS se
valeu da Estimativa Populacional elaborada pelo DEE/SEPLAG/RS, atualizada para
2018, de acordo com a qual, em Alvorada, a população de crianças estimada por
idade simples, era de 12.923 para aquelas de até três anos e de 6.695 crianças, para
aquelas entre quatro e cinco anos no ano de 2018 (TCE-RS, 2021b). 15
A análise longitudinal destes dados, considerando as projeções para 2018, per-
mite inferir que a população de até três anos cresceu em Alvorada, na série his-
Como a estimativa populacional de 2019 apresentada na tabela do TCE/RS repete a estimativa

15
para o ano de 2018, neste estudo, para fins de análise da taxa de atendimento e das vagas a criar
de acordo com o PNE, optamos por considerar apenas os dados correspondentes ao ano de 2018,
último ano de nossa Pesquisa.
33
tórica, movimento diferente do que aconteceu em relação às crianças de quatro

e cinco anos, que apresenta uma pequena redução. Por outro lado, a expansão
de matrículas realizada pelo município torna-se mais evidente para a pré-escola,
a partir de 2012, quando o movimento de expansão ultrapassa a faixa de mil
matrículas.
A partir dos dados da Figura 5, podem-se fazer algumas prospecções em re-
lação ao alcance das metas no PNE atual por este município. Com o percentual
de 4,59% de atendimento na creche, em 2018, podemos presumir, mantido o
ritmo observado, que Alvorada não alcançará o percentual mínimo de 50% de
atendimento para a creche até 2024. Em relação à pré-escola, com o percentual de
35,58% observado em 2018, também, podemos inferir que a universalização da
pré-escola, cujo prazo expirou em 2016, não deve ocorrer até 2024 neste municí-
pio16, deixando o mesmo de cumprir a meta nacional de universalizar o acesso à
pré-escola, ratificada no próprio Plano Municipal de Educação (PME), instituído
pela Lei Municipal Nº 2.897/15.
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional, cabe destacar que segundo os da-
16
dos presentes nas colunas referentes a alunos na tabela acima indicada, o município de Alvorada
aumentou a oferta de vagas na creche em 78 matrículas e na Pré-escola, em 480, considerados os
dados do censo escolar de 2019.
34
1.2
Município de Canoas17
Denise Madeira de Castro e Silva
Canoas: breve contextualização do

município e de sua Educação
O Município de Canoas é localizado na Região Metropolitana de Porto Ale-
gre e contava, em 2010, com população total de 323.827 habitantes, distribuída
em uma área de 131,097 Km², definida como totalmente urbana (IBGE, 2010).
De acordo com a Estimativa Populacional do IBGE para 2021, Canoas contaria
com 349.728 habitantes.18 Um dos dados apresentados pela Radiografia produzi-
da pelo TCE-RS sobre Canoas (2021c)19 é o índice de GINI.20 De acordo com esta
A primeira parte do texto apresentado nesta seção foi elaborada entre 2012 e 2018, durante
17
o período de desenvolvimento da Pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas para a

18
gov.br/brasil/rs/canoas/panorama. Acesso em: 15 fev. 2022.

Para acessar a Radiografia de Canoas. Disponível em: https://portalnovo.tce.rs.gov.br/repo/misc/
19
estudos_pesquisas/educacao_infantil/2021/4304606.pdf. Acesso em: 16 fev. 2022.

20
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021c).
1.2 Município de Canoas
Radiografia, Canoas apresentava o índice de GINI de 0,4995, em 1991; em 2000,

alcançou 0,5326, evidenciando aumento da concentração da renda; porém, em
2010, o índice regride para 0,5178, com redução nesta concentração, mas sem
retornar ao patamar inicial.
Outro indicador apresentado nas Radiografias do TCE-RS é o Índice de Desen-
volvimento Humano Municipal (IDHM)21, no qual, dentre os municípios gaú-
chos, Canoas esteve na 40ª posição em 1991, 77ª em 2000 e na 102ª, em 2010,
apresentando, respectivamente, os seguintes índices: 0,556, 0,665 e 0,750 (TCE-
-RS, 2021c). Neste índice, quanto maior o número, maior o desenvolvimento
humano apresentado pelo município, o que nos permite inferir uma melhora
nas condições de saúde, educação e renda da população, aspectos que compõem
esse índice.
De acordo com o site da Prefeitura Municipal (2022), Canoas tem sua história
política iniciada em 1939, quando se emancipou dos municípios de Gravataí e
de São Sebastião do Caí, sendo criado pelo Decreto Estadual nº 7.839/39, con-
tando com a nomeação do primeiro Prefeito, chamado Edgar Braga da Fontoura,
em 1940. Trata-se de um município que tem se desenvolvido economicamente e
crescido em termos de sua população, sendo hoje o segundo maior Produto Inter-
no Bruto (PIB) do Estado e o quarto em população conforme dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (2010).
Trazendo uma breve contextualização acerca da educação, o Conselho Muni-
cipal de Educação de Canoas, com função deliberativa, normativa, consultiva e
fiscalizadora, foi criado no ano de 1991 (CANOAS, 1991). Desde 2005, Canoas
possui Sistema Municipal de Ensino (CANOAS, 2005). A taxa de escolarização
para crianças de seis a 14 anos era de 95,9%22 (IBGE, 2010) e a taxa de analfabetis-
mo para pessoas de 15 anos ou mais era de 2,62%23, apresentando uma redução
em relação ao ano 2000, quando esta estava em 4,36 (DEE/SEPLAG-RS, 2021).
O Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) observado na rede pública
de Canoas, em 2019, foi de 5,3, para 4ª série ou 5º ano, enquanto a meta projeta-
da era de 5,7; para a 8ª série ou 9º ano, o resultado foi 4,2, para uma meta proje-
tada de 5,0; enquanto para a 3ª série do Ensino Médio, o IDEB observado foi 3,6,
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e

21
1 e quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento humano de um município. O IDHM

Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 18 fev. 2022.
Fonte: IBGE Cidades. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/rs/Gravataí/panorama.
22
Acesso em: 19 fev. 2022.

23
36
com meta projetada de 3,5 para o ano de 2021 (INEP, 2021).24 Observa-se que o
município apenas supera a meta para o ensino médio.
As creches do município tiveram sua fundação na década de 1980 e faziam
parte da Secretaria da Saúde e Assistência Social, tendo como órgão responsável
o Centro do Bem-Estar do Menor (CEBEM). A partir de 1999, a oferta do atendi-
mento às crianças passou à Secretaria Municipal de Educação, Cultura e Desporto,
atendendo a nova Ldben, nº 9.394/96 (BRASIL, 1996). No ano 2000, as 27 creches
municipais passaram a ser designadas como Escolas Municipais de Educação In-
fantil (EMEIs), segundo Bonneau (2016).
Com a criação das EMEIs, várias mudanças de cunho pedagógico foram obser-
vadas, como a construção dos projetos pedagógicos, o incentivo para a partici-
pação das famílias e, ainda, a forma de avaliação das crianças por intermédio de
pareceres sobre o seu desenvolvimento. No ano de 2005, houve a criação do cargo
de professor de educação infantil. A Lei nº 4.598/2001 estabeleceu o ingresso de
“crianças carentes” nas EMEIs de Canoas, estabelecendo o mês de outubro para
a abertura de edital, de acordo com as vagas disponíveis, sendo que o preenchi-
mento das vagas se dava por sorteio público (BONNEAU, 2016).
De acordo com Bonneau (2016), muitas crianças de zero a cinco anos ficavam
de fora do acesso às vagas disponibilizadas pela Secretaria de Educação. A partir
de 2011, a oferta de educação infantil no município se dá unicamente em duas
dependências administrativas: municipal ou privada. No grupo que compõe as
instituições privadas, encontram-se aquelas tipificadas como filantrópicas, con-
fessionais, privadas particulares e conveniadas.
Canoas: apresentação e análise de dados

sobre a oferta de educação infantil
De acordo com a Radiografia da Educação Infantil do TCE-RS referente ao pe-
ríodo 2010-2019 (TCE-RS, 2021c), que considera os dados do Censo do IBGE de
2010, Canoas tinha, à época, 17.289 crianças de até três anos e 9.056 crianças de
quatro e cinco anos. Importante destacar que o último Censo Populacional reali-
zado no país pelo IBGE foi em 2010, pois este levantamento foi cancelado no ano
de 2020, em função da pandemia. Para além desse dado, podemos contar com as
Estimativas Populacionais produzidas por outras instituições. Para a realização de
seus estudos, o TCE-RS se valeu, dentre outras, da estimativa populacional do DA-
TASUS, de 2012, segundo a qual, seriam 17.541 crianças de até três anos e 8.848
crianças de quatro e cinco anos.
24
Fonte: INEP. Disponível em: http://ideb.inep.gov.br. Acesso em: 21 fev. 2022.
37
Com a não realização do Censo Demográfico em 2020 e com o objetivo de uti-

lizar dados mais atualizados na última Radiografia da educação infantil publica-
da, o TCE-RS se vale da estimativa populacional elaborada pelo DEE/SEPLAG-RS,
revisada em 2018, de acordo com a qual, em Canoas, a população de crianças
estimada por idade simples seria de 20.526 para a faixa de até três anos e de
10.677 crianças para o grupo de quatro e cinco anos. Considerada tal estimativa,
a população na faixa etária aqui em destaque teria crescido significativamente no
período, especialmente, para o grupo de até três anos.
A Figura 6, a seguir, extraída da Radiografia de Canoas (TCE-RS, 2021c, p. 4),
apresenta o número de estabelecimentos escolares com matrículas de educação
infantil:

(Canoas, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Canoas (TCE-RS, 2021c).
Em relação ao nº de estabelecimentos escolares com matrículas de educação

infantil, cabe destacar que, para o caso da creche, em 2010, Canoas contava com
56 estabelecimentos, alcançando 71, em 2019, o que representa um aumento de
15 unidades, que se deu em decorrência do crescimento no número de institui-
ções públicas municipais e de instituições privadas. No que se refere à pré-escola,
em 2010, o município contava com 66 unidades escolares com atendimento à
faixa etária, passando, em 2019, a contar com 82, indicando um aumento que
ocorreu tanto no número de unidades públicas municipais quanto naquele das
privadas.
Quanto aos dados em relação à evolução de matrículas, a Figura 7, extraída da
Radiografia do TCE-RS (2021c, p. 6), com base nos dados do Censo Escolar para a
série histórica 2010-2019, indica:
38

administrativa (Canoas, 2010-2019)
Ao observarmos os dados totais em relação à evolução de matrículas na creche

e pré-escola, no período analisado, por dependência administrativa, percebemos
que, quanto à creche, houve aumento do total de matrículas, passando de 2.077,
em 2010, para 4.327, em 2019, movimento este impulsionado, prioritariamente,
por matrículas em instituições privadas.
Em relação à dependência administrativa municipal, a série histórica referente
à creche inicia em 2010 com 1.227, chegando, em 2019, a 1.937, evidenciando
o aumento de 710 matrículas. Já na dependência administrativa privada, temos
o total de 840 matrículas no início e 2.390 no fim da série histórica analisada,
indicando que o aumento no número de matrículas na creche foi impulsionado,
principalmente, pelo setor privado de educação.
No que tange às matrículas da pré-escola, houve aumento mais significativo
do que o ocorrido na creche, partindo de 3.185 matrículas no total, em 2010,
e chegando a 7.230, em 2019. Observa-se que, a partir de 2013, a rede estadual
deixou de realizar esta oferta no município. Em relação à dependência adminis-
trativa municipal na pré-escola, a série histórica inicia, em 2010, com 1.509, che-
gando a 4.009, em 2019, revelando um significativo aumento de matrículas. Já na
dependência administrativa privada, temos os valores de 1.662 e 3.221 no início
e no fim da série histórica analisada, respectivamente, indicando também um
aumento importante de matrículas neste setor. Sendo assim, os dados evidenciam
que o aumento no número de matrículas na pré-escola foi impulsionado tanto
pela rede municipal como pelo setor privado de educação, com maior expressão
para a primeira.
De acordo com a pesquisa realizada por Bonneau (2016), até o ano de 2015,
das 40 EMEIs do município, oito delas foram construídas com recursos do Proin-
fância, sendo que sete destas escolas foram implantadas com modelo de gestão
39
terceirizada. Segundo a autora, além destas já inauguradas à época do estudo, ha-

via mais 10 escolas em construção vinculadas ao Programa Proinfância, indican-
do que a adesão a este Programa colaborou na expansão de vagas para a educação
infantil em Canoas.
Observamos no município de Canoas que houve uma ampliação de matrícu-
las para a creche, embora, a expansão maior tenha se dado para a pré-escola. A
priorização do atendimento das crianças de quatro e cinco anos em detrimento
daquelas de até três anos, em virtude da obrigatoriedade da pré-escola, foi desta-
cado por Bortolini, Flores e Fraga (2017):
Campos (2011) aponta a complexidade dos tempos atuais em que a implemen-

tação da obrigatoriedade de matrícula na pré-escola pode fragilizar qualitativa e
quantitativamente a oferta de educação para crianças em idade de creche, uma
vez que esse segmento ainda se mostra vulnerável quanto à efetivação do direito
educacional [...] (BORTOLINI; FLORES; FRAGA, 2017, p. 104).
Na Radiografia de Canoas elaborada pelo TCE-RS (2021c), a apresentação

dos dados em relação a crianças, taxa de atendimento, posição do município
e vagas a criar, são apresentadas em três tabelas diferentes para compor o pe-
ríodo analisado. A primeira tabela corresponde à Figura 8, a seguir, e apresenta
a taxa de atendimento bruta na educação infantil para os anos entre 2010 e
2012; a segunda, correspondente à Figura nº 9, apresenta a taxa de atendimen-
to por idade, para os anos entre 2013 e 2019, sendo que ambas se apoiam na
Estimativa Populacional do DATASUS (2012) para os cálculos apresentados. A
terceira tabela (Figura nº 10), por sua vez, apresenta a série histórica completa,
de 2010 a 2019, com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG/RS,
revisada para 2018.25
Em função desses aspectos, que se desdobram em diferentes resultados, apre-
sentaremos cada uma das tabelas citadas em separado, a seguir. A Figura 8 (TCE-
-RS, 2021c, p. 6), apresenta dados sobre alunos, taxa de atendimento bruta na
educação infantil, posição e vagas a criar para os anos entre 2010 e 2012, com
base no Censo Educacional e na Estimativa Populacional do DATASUS:
O estudo de Flores; Bonneau; Brusius (2020) aborda esta questão da inconsistência de fontes
25
ao tematizar sobre os desafios para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à

Educação Infantil, uma vez que as fontes de dados não se mantêm ao longo da série histórica, o
40

criar (Canoas, 2010-2012)
Quanto aos dados em relação a taxas de atendimento, a Radiografia do TCE-RS

(2021c) considera como indicador a Meta 1 dos Planos Nacionais de Educação,
conforme o respectivo período de vigência (PNE 2001-2010 ou PNE 2014-2024).
A partir dos dados da Figura 8, fica evidenciado que houve um pequeno aumento
em relação à taxa de atendimento bruta na educação infantil como um todo, no
período analisado; quanto à creche, esta taxa passou de 12,01%, em 2010, para
14,74% em 2012, ano em que o município necessitava criar 6.187 vagas para
atender à meta do PNE 2001-2010.
Referente à taxa de atendimento bruta na pré-escola, também houve aumen-
to, passando de 35,17%, em 2010, e chegando a 37,72%, em 2012, quando o
município necessitava criar 5.511 vagas para alcançar a meta do PNE 2001-2010.
Em relação à posição estadual, no que se refere à taxa de atendimento para toda
a educação infantil, Canoas se encontrava no lugar 452ª, em 2010, e na posição
453ª em 2012, indicando mobilidade insignificante no período analisado.
Até o ano final do período apresentado na Figura 8, percebe-se que os percen-
tuais tanto para a creche como para a pré-escola estavam abaixo do previsto no
PNE 2001-2011, vigente à época, que eram de, no mínimo, 50% e de 80%, respec-
tivamente, encontrando-se, portanto, este município, muito distante de ambos
os indicadores da Meta 1.
A Figura 9, a seguir, apresenta uma tabela organizada pelo TCE-RS (2021c)
com base nos censos escolares, utilizando a informação sobre a população in-
fantil pelos agrupamentos etários de zero a três anos e de quatro e cinco anos,
com base na Estimativa Populacional do DATASUS de 2012, para o período entre
2013 e 2019:
41
FIGURA 9 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Canoas, 2013-
2019)
A partir dos dados da Figura 9, fica evidenciado, em relação à taxa de atendi-

mento para a idade de zero a três anos (taxa líquida) que, no período analisado,
houve um aumento, passando de 16,20%, em 2013, para 24,25% em 2019, quan-
do o Município necessitava criar 4.516 vagas para este grupo etário. Porém, é pre-
ciso chamar a atenção para o fato de que esta taxa de atendimento foi calculada
com base na estimativa populacional do DATASUS para o ano de 2012, congelada
até o final da série histórica.
Observa-se que mesmo com a manutenção da população estimada para a idade
em patamares de 2012, ao final do período, havia um percentual de atendimento
abaixo de 25% para as crianças de zero a três anos, com reduzida probabilidade
de alcance da meta prevista para esta faixa etária, de 50%, no mínimo, até 2024,
como determina o atual PNE 2014-2024.
Quanto à taxa de atendimento por idade na pré-escola, com base na Estimati-
va Populacional do DATASUS, houve aumento mais significativo do que o ocor-
rido na creche, passando de 39,10%, em 2013, e chegando a 82,48%, em 2019,
quando o município ainda necessitava criar 1.550 vagas para alcançar a meta
do PNE 2014-2024, ano em que ocupava a posição estadual de nº 429, no que
se refere à taxa de atendimento para toda a educação infantil. Ao longo da série
histórica, observa-se uma melhora na posição estadual, em função da diminuição
constante do número de vagas a criar.
Cabe observar que, apesar dos avanços apresentados, até o último ano da série
histórica aqui analisada, este município não havia universalizado a pré-escola,
tal como previsto nas legislações em vigor, cujo prazo limite era o ano de 2016,
conforme determinou a EC 59/09. De acordo com Daniel et al. (2018), os municí-
pios foram aumentando de forma mais intensa a oferta de vagas para a pré-escola,
quando se aproximava o teto do prazo para o cumprimento de sua universaliza-
ção, o que pode ser observado no caso deste município.
Silva (2020) assevera que a universalização da pré-escola, a partir de sua obriga-
toriedade, pode atender a uma política que visa à equidade social; porém, a autora
42
destaca que esta inclusão das crianças de quatro e cinco anos não pode significar
a diminuição de direitos a outros públicos, como é o caso da creche, única faixa
etária da educação básica que ficou de fora da compulsoriedade escolar. No caso
de Canoas, podemos destacar que houve maior ampliação da oferta de atendi-
mento para a faixa etária de pré-escola em relação à creche no período analisado.
A Figura 10, a seguir, apresenta a terceira tabela organizada pelo TCE-RS
(2021c, p. 7) com base nos censos escolares, para o período entre 2013 e 2019,
utilizando a informação sobre a população infantil pelos agrupamentos etários de
zero a três anos e de quatro e cinco anos, com base na Estimativa Populacional do
DEE/SEPLAG, atualizada para o ano de 2018:
(Canoas, 2010-2019)
A partir dos dados da Figura 10, a qual se baseia na Estimativa Populacional

de 2018 produzida pelo DEE/SEPLAG-RS, podemos verificar algumas prospecções
acerca do alcance das metas do PNE vigente por este município.26 Considerando
a subetapa creche, em 2010, início da série histórica analisada, a população na
faixa etária seria de 18.326 crianças e a taxa de atendimento estaria em 12,64%,
quando a meta do PNE 2001-2010 vigente à época já apontava para o alcance de
50% das crianças entre zero e três anos, no mínimo, matriculadas até aquele ano.
De acordo com a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018, a taxa de
atendimento, encontrar-se-ia em 17,85%, quase 6 p.p. acima do início da série.
Nesse sentido, com base na estimativa utilizada, e considerado o histórico do
percentual de atendimento neste município, os dados apontam para o não-atin-
gimento da meta determinada no PNE para 2024, que é a mesma do PNE ante-

26
sendo este, também, o último ano da Pesquisa aqui apresentada.
43
rior, determinando, atendimento a, no mínimo, 50% da população em idade de

creche.27
No que tange a pré-escola, em 2010, a população na faixa etária seria de 9.662
crianças e a taxa de atendimento estaria em 34,03%, quanto a meta do PNE vi-
gente à época era de 80%. Considerada a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no
ano de 2018, a população em idade de pré-escola teria aumentado para 10.677 e
a taxa de atendimento, encontrar-se-ia em 60.04%, tendo avançado mais de 25
p.p. em oito anos. Porém, constata-se que, até o ano de 2018, Canoas não havia
alcançado o cumprimento da meta nacional de universalizar o acesso à pré-esco-
la, ratificada no próprio Plano Municipal de Educação (PME), instituído pela Lei
Municipal Nº 5.933/15.
Colocando em relação ao percentual de atendimento para a creche e para a
pré-escola na série histórica em análise, podemos verificar que houve maior avan-
ço no percentual da pré-escola em relação à creche, uma das possíveis conse-
quências da obrigatoriedade da matrícula pré-escolar, já apontadas na literatura
(CAMPOS, M., 2010; FLORES; SANTOS; KLEMANN, 2010).
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional, cabe destacar, a fim de evidenciar
27
a evolução do número de matrículas que, segundo os dados apresentados nas colunas referentes a
alunos na tabela do TCE-RS aqui em questão (Figura 10), na linha correspondente ao ano de 2019,
o município de Canoas aumentou o número de matrículas na creche em 590, enquanto na pré-es-
cola, houve aumento de 88 matrículas, considerados os dados do censo escolar para aquele ano.
44
1.3
Município de Gravataí28
Gravataí: breve contextualização do

O Município de Gravataí está localizado na Região Metropolitana de Porto
Alegre e contava com população total de 255.660 milhões de habitantes (IBGE,
2010), distribuída em uma área de 463,499 Km². De acordo com a Estimativa
Populacional do IBGE para 2021, o município contaria com 285.564 habitantes.29
Um dos dados apresentados na Radiografia produzida pelo TCE-RS sobre Gravataí
(TCE-RS, 2021d)30 é o índice de GINI31, no qual o município apresentava a marca
de 0,4490, em 1991; em 2000, alcançou 0,4876, evidenciando aumento da con-
A primeira parte do texto apresentado nesta seção foi elaborada entre 2012 e 2018, durante o
28
período de desenvolvimento da Pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas para a Edu-

cação Infantil no Rio Grande do Sul: estudo sobre a implementação da Emenda Cons-
titucional 59/09 – obrigatoriedade de matrícula na pré-escola, com a contribuição dos/as
integrantes do Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Política Pública de Educação Infantil (GEPPPEI),
constando trechos com conteúdo semelhante em relatórios e outras produções deste coletivo. A
nominata destes/as integrantes se encontra no Apêndice A desta obra. Para a elaboração deste livro,
continuamos nosso processo de pesquisa em grupo, realizando discussões e escritas coletivas de cada
seção da Parte 1 e incluímos dados novos, atualizados a partir da última Radiografia da Educação
Infantil (TCE-RS, 2021) e de outras fontes.
Ver dados sobre população estimada pelo IBGE para 2021. Disponível em: https://www.ibge.gov.
29
br/cidades-e-estados/rs/gravatai.html. Acesso em: 03 fev. 2022.

Para acessar a Ragiografia de Gravataí. Disponível em: https://portalnovo.tce.rs.gov.br/repo/
30
misc/estudos_pesquisas/educacao_infantil/2021/4309209.pdf. Acesso em: 04 fev. 2022.

31
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021d).
1.3 Município de Gravataí
centração de renda; porém, em 2010, o índice regride para 0,4578, indicando

movimento de redução, mas sem retornar ao patamar inicial.
Outro indicador apresentado nestas radiografias municipais é o Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)32, no qual, dentre os municípios
gaúchos, Gravataí esteve na 72ª posição, em 1991, na 97ª, em 2000 e na 179ª, em
2010, apresentando, respectivamente, os seguintes índices: 0,540; 0,661 e 0,736
(TCE-RS, 2021d). Neste índice, quanto mais alto o número, maior o desenvol-
vimento humano apresentado pelo município, o que nos permite inferir uma
melhora nas condições de saúde, educação e renda da população, aspectos que o
compõem.
De acordo com o site da Prefeitura Municipal: “A história de Gravataí começa
oficialmente em abril de 1763, com a fundação da Aldeia de Nossa Senhora dos
Anjos, no entanto, o contexto de sua introdução na História do Rio Grande do
Sul é um pouco anterior a esta data [...].” (GRAVATAÍ, 2021). Em 1762, um con-
tingente de índios foi trazido para a região, fugidos da guerra guaranítica. Logo, a
aldeia já existia antes de sua fundação oficial. O nome do município se origina de
uma espécie de bromélia conhecida como Gravatá (GRAVATAÍ, 2021).
O povoamento deste município iniciou no ano de 1772 por açorianos e “Em
1795, foi desmembrada da Freguesia de Nossa Senhora da Conceição de Viamão
e, em 1806, elevada à categoria de Freguesia, ou seja, distrito de Porto Alegre”.
(GRAVATAÍ, 2021). A emancipação do município se deu em 1880: “[...] ganhando
a condição de Vila e passando a chamar-se, Vila de Nossa Senhora dos Anjos de
Gravataí” (GRAVATAÍ, 2021).
Para uma breve contextualização acerca da educação, desde 2006, Gravataí
possui Sistema Municipal de Ensino (GRAVATAÍ, 2006) e Conselho Municipal de
Educação sendo este autônomo, de caráter deliberativo, normativo, consultivo e
fiscalizador, este criado no ano de 1997 (GRAVATAÍ, 1997). A taxa de escolariza-
ção para crianças de seis a 14 anos é de 96,8%33 (IBGE, 2010) e a taxa de analfabe-
tismo para pessoas de 15 anos ou mais era de 3,20%, apresentando uma redução
em relação ao ano 2000, quando esta estava em 5,13 (DEE/SEPLAG-RS, 2021).34
O Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) observado na rede pública de
Gravataí, em 2019, foi de 5,7, para 4ª série ou 5º ano, enquanto a meta projetada
era de 6,1; para a 8ª série ou 9º ano, o resultado foi de 3,7, para uma meta proje-
tada de 4,4; enquanto para a 3ª série do Ensino Médio, o IDEB observado foi 3,7,
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e 1 e

32
quanto mais próximo de 1, mais alto seria o desenvolvimento humano de um município. O IDHM
Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 06 fev. 2022.
Fonte: IBGE Cidades. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/rs/Gravataí/panorama.
33

34
46
com meta projetada de 3,5 para o ano de 2021 (INEP, 2021)35, evidenciando-se
que houve alcance da meta projetada apenas em relação ao ensino médio.
Em relação ao atendimento às crianças de até seis anos, em pesquisa realiza-
da sobre a educação infantil, Oliveira (2014) afirma que Gravataí, desde os anos
1980, buscou garantir a oferta de vagas para o atendimento das crianças desta fai-
xa etária por intermédio de conveniamentos com a iniciativa privada. Assim, até
o ano de 2013, o atendimento das crianças de zero a cinco anos se dava priorita-
riamente nas chamadas Escolas Comunitárias de Educação Infantil (ECEI). Para o
alcance da ampliação do atendimento da educação infantil, o município buscou
financiamento com o Governo Federal, para receber recursos do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE) vinculados ao Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC II), realizando convênios para a construção de novas esco-
las do Programa Proinfância (OLIVEIRA, 2014).
Em relação às condições de trabalho das coordenadoras pedagógicas que atua-
vam nas instituições conveniadas, Oliveira (2014) destacou tendência à terceiriza-
ção, salário abaixo do piso nacional, alta rotatividade, precarização com desvalo-
rização da atividade e falta de formação continuada a essas profissionais, que são
as responsáveis pela organização do trabalho cotidiano nas escolas de educação
infantil. Brusius, Flores e Silva (2020) afirmaram que:
A literatura (BORGHI e BERTAGNA, 2016; CAMPOS e BARBOSA, 2016 e 2017)

aponta para os riscos, em relação à efetivação do direito à Educação Infantil, no
caso da utilização de Parcerias Público-Privadas, para a expansão da oferta, quando
existe diferença de qualidade no atendimento entre as instituições públicas e algu-
mas privadas, cabendo destacar a importância de que órgãos de controle do gasto
público, como o TCE-RS, continuem realizando e divulgando estudos que apre-
sentem dados sobre a dependência administrativa das vagas ofertadas, visando ao
fortalecimento do controle social em relação ao uso do recurso público (BRUSIUS;
FLORES; SILVA, 2020, p. 106-107).
Portanto, os estudos apresentados anteriormente, demonstram que a expan-

são de matrículas por intermédio de conveniamentos pode acarretar falta de qua-
lidade na vaga ofertada, assim como a terceirização dos serviços educacionais
pode precarizar o trabalho de profissionais da educação, tanto no caso daqueles/
as com atuação direta junto aos grupos de crianças, quanto no caso de equipes
de apoio escolar.
35
47
Gravataí: análise de dados sobre a

ríodo 2010-2019 (TCE-RS, 2021d), considerando-se os dados do Censo do IBGE
(2010), havia 13.508 crianças de até três anos e 7.378 crianças de quatro e cinco
anos em Gravataí. Importante destacar que o último censo populacional reali-
zado no país pelo IBGE foi em 2010, tendo este levantamento sido cancelado
no ano de 2020, em função da pandemia e, também não acontecendo em 2021.
Para além dos dados do Censo Populacional do IBGE, podemos contar com as
Estimativas Populacionais produzidas por outras instituições. Para a realização de
seus estudos, o TCE-RS se valeu, por um período, da estimativa populacional do
DATASUS para 2012, segundo a qual, a população em idade de educação infantil
em Gravataí seria de 13.763 crianças de até três anos e 7.230 crianças de quatro
e cinco anos.
Considerando-se a não realização do Censo Demográfico, em 2020, e com o
objetivo de utilizar dados mais atualizados na última radiografia da educação
infantil publicada, o TCE-RS se valeu da Estimativa Populacional elaborada pelo
DEE/SEPLAG-RS, revisada em 2018, de acordo com a qual, em Gravataí, a popu-
lação de crianças estimada por idade simples seria de 14.341 para a faixa de até
três anos e de 7.197 crianças para o grupo de quatro e cinco anos. Considerada tal
estimativa, a população na faixa etária aqui em destaque teria diminuído de 2012
para 2019 no grupo de até cinco anos e aumentado para àquelas de até três anos.
A Figura 11, a seguir, extraída da Radiografia de Gravataí (TCE-RS, 2021d, p. 4)
e com base nas Sinopses Estatísticas do Censo Escolar, apresenta o número de
estabelecimentos escolares com matrículas de educação infantil:

(Gravataí, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Gravataí (TCE-RS, 2021d).
48
Em relação ao número de estabelecimentos escolares com matrículas de edu-

cação infantil, observa-se que, para o caso da creche, em 2010, Gravataí contava
com 26 estabelecimentos, alcançando o total de 68, em 2019, o que representa
um considerável aumento, que ocorreu, especialmente, no número de institui-
ções privadas. No que se refere à pré-escola, em 2010, o município contava com
72 unidades escolares com atendimento à faixa etária, passando, em 2019, a con-
tar com apenas 134, o que indica um considerável aumento, evidente, tanto no
número de instituições municipais como de privadas.
De acordo com o Laboratório de Dados Educacionais da UFPR, a Rede Muni-
cipal de Ensino, em 2019, possuía 12 Escolas Municipais de Educação Infantil de
tempo integral que ofertavam vagas para a creche e a pré-escola. Existe, ainda,
atendimento à faixa etária da educação infantil pré-escolar em 46 Escolas de En-
sino Fundamental e em uma escola que, além destas etapas, ofertava, também, o
ensino médio. Em 2020, foram atendidas ao todo 3.875 crianças de zero a cinco
anos na rede própria do município. Em 2020, a SMED/Gravataí mantinha parce-
ria para oferta de educação infantil em instituições privadas, alcançando 2.199
vagas para toda etapa da educação infantil (LDE/UFPR, 2021).
Quanto aos dados em relação a matrículas por dependência administrativa, a
Radiografia do TCE-RS (2021d, p. 6) utiliza dados do Censo Escolar, apresentando
os resultados que podemos ver na Figura 12:

administrativa (Gravataí, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Gravataí (TCE-RS, 2021d, p. 6).
Ao observarmos os dados totais em relação à evolução de matrículas no pe-

ríodo analisado, percebemos que, quanto à creche, houve aumento do total de
matrículas, passando de 684, em 2010, para 2.193, em 2019, movimento impul-
sionado, prioritariamente, por matrículas em instituições privadas. Cabe destacar,
49
para o caso de Gravataí que, neste grupo, de acordo com dados do LDE/UFPR
(2021), encontram-se lançadas as matrículas advindas de vagas de convênios esta-
belecidos com um conjunto de instituições privadas e não exclusivamente àque-
las referentes às instituições privadas particulares.
Em relação à creche, na dependência administrativa municipal, a série histó-
rica inicia em 2010 com 267, chegando, em 2019, a 619, revelando um significa-
tivo aumento de matrículas. Já na dependência administrativa privada, temos os
valores de 417 e 1.574, respectivamente, no início e no fim da série histórica ana-
lisada, indicando também um considerável aumento de matrículas neste setor.
Percebemos que o aumento no número de matrículas na creche foi impulsionada
pelo setor privado de educação.
No que tange às matrículas totais da pré-escola, houve aumento mais signi-
ficativo do que o ocorrido na creche, partindo de 2.475 matrículas, em 2010, e
chegando a 5.680, em 2019. Observa-se que, a partir de 2011, as matrículas em
instituições estaduais deixam de existir, sendo o aumento havido alavancado pe-
las instituições municipais e privadas.
Em relação à pré-escola, na dependência administrativa municipal, a série
histórica inicia, em 2010, com 1.174 matrículas, chegando, em 2019, a 3.236,
revelando um significativo aumento. Já na dependência administrativa privada,
temos os valores de 1.217 e 2.444, respectivamente, no início e no fim da série
histórica, indicando, também, um considerável aumento de matrículas neste se-
tor. Evidencia-se que o aumento no número de matrículas na pré-escola foi im-
pulsionado tanto pelas matrículas na rede municipal como no setor privado de
educação, com maior expressão para o primeiro deles.
Brusius, Flores e Silva (2020) já observavam em estudo anterior a redução ou
suspensão de matrículas na pré-escola na Rede Estadual de Ensino do RS, alertan-
do para o fato de que:
A queda na participação da dependência administrativa estadual, no atendimento

pré-escolar em nosso Estado evidencia a retirada dessa rede da oferta da Educa-
ção Infantil, repassando esta responsabilidade para as redes municipais e, ainda,
impulsionando o crescimento de matrículas em instituições privadas, já que são
poucas as instituições federais com vagas destinadas a essa etapa educativa no RS
(BRUSIUS; FLORES; SILVA, 2020, p. 117-118).
No que tange aos dados em relação a crianças, taxa de atendimento, posição

do município e vagas a criar, na Radiografia deste município (TCE-RS, 2021d),
são apresentadas três tabelas para compor o período analisado, as de nº 18, 19 e
20, sendo que cada uma delas apresenta os dados de população a partir de uma
fonte diferente. A primeira, apresenta a taxa de atendimento bruta na educação
50
infantil, com base no Censo do IBGE (2010); a segunda, apresenta taxa de aten-
dimento por idade, com base no DATASUS (2012); e a terceira apresenta a taxa de
atendimento por idade com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG/RS,
revisada para 2018.36
Em função desses aspectos, que se desdobram em diferentes resultados, apre-
sentaremos, a seguir, cada uma das tabelas citadas tratando seus dados em separa-
do. A Figura 13 apresenta dados sobre alunos com base no Censo Escolar, taxa de
atendimento bruta na educação infantil com base na Estimativa Populacional do
DATASUS (2012), posição e vagas a criar para os anos entre 2010 e 2012, conside-
rando como indicador a Meta 1 do PNE (2001-2010):

criar (Gravataí, 2010-2012)
Fonte: Radiografia do Município de Gravataí (TCE-RS, 2021d, p. 6).
A partir dos dados da Figura 13, fica evidenciado, no período analisado, em

relação à taxa de atendimento bruta na educação infantil para a creche, que hou-
ve um pequeno aumento, passando de 5,06%, em 2010, para 6,09% em 2012.
Assim, ao final da série histórica, o Município necessitava criar 6.045 vagas em
2012 para a creche.
No que tange à taxa de atendimento bruta na pré-escola, houve aumento mais
significativo do que o ocorrido na creche, passando de 33,55%, em 2010, e che-
gando a 38,95%, em 2012. Para este subgrupo etário, o município necessitava
criar 4.414 vagas, em 2012, ocupando, assim, a posição estadual de 482ª em taxa
de atendimento para toda a educação infantil.
A Figura 14, a seguir, apresenta uma tabela organizada pelo TCE-RS (2021d)
com base nos censos escolares, utilizando a informação sobre a população in-
fantil pelos agrupamentos etários de zero a três e de quatro e cinco anos, com
base na Estimativa Populacional do DATASUS (2012), para o período entre
2013 e 2019:
O estudo de Flores, Bonneau e Brusius (2020) aborda tematiza sobre os desafios para a realização
36
de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à educação infantil, uma vez que as fontes de dados
não se mantêm ao longo da série histórica, o que dificulta o próprio monitoramento das metas
educacionais de acesso, equidade e qualidade.
51
FIGURA 14 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Gravataí,
2013-2019)
A partir dos dados da Figura 14, fica evidenciado que, no período analisado,
em relação à taxa de atendimento por idade, para a população de zero a três
anos, houve um aumento, passando de 9,34%, em 2013, para 16,92% em 2019,
quando o município necessitava criar 4.552 vagas para a faixa etária. Destacamos
aqui o baixo percentual de atendimento para as crianças de zero a três anos, não
atingindo a meta prevista de atendimento de, no mínimo, 50% para esta faixa
etária e, ainda, concluindo a série histórica com menos matrículas do que o nú-
mero apresentado, em 2018 e, portanto, apresentando uma taxa de atendimento
também inferior.
Observa-se que mesmo com a manutenção da população estimada para a idade
em patamares de 2012, ao final do período, havia um percentual de atendimento
abaixo de 20% para as crianças de zero a três anos, com reduzida probabilidade de
alcance da meta prevista para esta faixa etária, até 2024, como determina o atual
PNE 2014-2024.
No que tange à taxa de atendimento por idade na pré-escola, houve aumento
mais significativo do que o ocorrido na creche, passando de 40,00%, em 2013, a
77,29%, em 2019, quando o município necessitava criar 1.642 vagas para alcan-
çar a meta do PNE 2014-2024, ano em que ocupava a posição estadual de 459ª em
termos de taxa de atendimento para toda a educação infantil.
Ao longo da série histórica, observa-se uma pequena melhora na posição esta-
dual, em função da diminuição constante do número de vagas a criar, com maior
destaque para a pré-escola. Cabe observar que, apesar dos avanços apresentados,
até o último ano da série histórica aqui analisada, este município não havia uni-
versalizado a pré-escola, tal como previsto nas legislações em vigor, cujo prazo
limite era o ano de 2016 como determinou o PNE.
A Figura 15, a seguir, apresenta a terceira tabela organizada pelo TCE-RS
(2021d, p. 7), com base nos censos escolares, para o período entre 2013 e 2019,
utilizando a informação sobre a população infantil pelos agrupamentos etários de
52
zero a três anos e de quatro e cinco anos, com base na Estimativa Populacional do
DEE/SEPLAG, atualizada para o ano de 201837:
(Gravataí, 2010-2019)

para 2018 produzida pelo DEE/SEPLAG-RS, podemos fazer algumas prospecções
acerca do alcance das metas do PNE vigente por este município. Considerando
50% das crianças entre zero e três anos matriculadas até aquele ano. De acordo
com a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018, a taxa de atendimento,
encontrar-se-ia em 16,67%, quase 12 p.p. acima. Nesse sentido, com base na es-
timativa utilizada, e considerado o histórico do percentual de atendimento neste
município, os dados apontam para o não-atingimento da meta determinada no
PNE para 2024, que é a mesma do PNE anterior, determinando, atendimento a,
no mínimo, 50% da população em idade de creche.
No que tange à pré-escola, em 2010, a população na faixa etária seria de 7.872
crianças e a taxa de atendimento estaria em 31,40%, quanto a meta do PNE vi-
gente à época era de 80%. Considerada a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano
de 2018, a população teria diminuído para 7.197 e a taxa de atendimento, encon-
trar-se-ia em 73,41%, tendo avançado mais de 40 p.p. em oito anos. Ainda assim,
constata-se que, até aquele ano, Gravataí não havia alcançado o cumprimento da

37
53
meta nacional de universalizar o acesso à pré-escola, ratificada no próprio Plano

Municipal de Educação (PME), instituído pela Lei nº 3.685/15.
Ainda, colocando em relação ao percentual de atendimento para as duas sube-
tapas em Gravataí, no ano de 2018, podemos verificar que o percentual relativo à
pré-escola se apresenta mais próximo do alcance da meta do PNE do que aquele
relativo ao atendimento à creche, existindo uma diferença significativa em ter-
mos do número absoluto de matrículas criadas no período analisado para cada
um dos segmentos.38 Como Gravataí inicia a série histórica com 5,09% de aten-
dimento na creche, para garantir o direito da população em idade de creche de-
terminado no PNE e no seu PME, este município precisaria ter investido mais em
oferta de vagas, sendo que os dados apontam para uma maior alocação do esforço
do poder público para a ampliação na pré-escola, sendo esta uma das possíveis
consequências da ampliação da obrigatoriedade escolar já apontadas na literatura
(CAMPOS, 2010; FLORES; SANTOS; KLEMANN, 2010).
Cabe destacar que, segundo os dados do Censo Escolar presentes nas colunas referentes a alu-
38
nos na Figura 15, na linha correspondente ao ano de 2019, o Município de Gravataí ainda teria
diminuído o número de matrículas para crianças de até três anos, enquanto, para a faixa de quatro
e cinco anos, houve aumento de 305 matrículas.
54
1.4
Município de Novo
Hamburgo39
Ariete Brusius
Novo Hamburgo: breve contextualização

do município e de sua Educação
O Município de Novo Hamburgo (NH) é localizado na Região Metropolitana
de Porto Alegre e, em 2010, contava com uma população total de 238.940 habi-
tantes, distribuída em uma área de 223,82 Km², sendo definida como urbana o
correspondente a 98,27% da área total e rural um total de 1,7% da área. De acor-
do com a Estimativa Populacional do IBGE para 2021, a população estimada seria
de 247.038 habitantes.40
39

Ver dados sobre população estimada pelo IBGE para 2021. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.
40
br/brasil/rs/novo-hamburgo/historico. Acesso em: 31 jan. 2022.

1.4 Município de Novo Hamburgo
Um dos indicadores apresentados na Radiografia de Novo Hamburgo produ-

zida pelo TCE-RS (2021e)41 é o índice de GIINI.42 De acordo com esta Radiografia,
em 1991, o município apresentava o índice de 0,5258; em 2000, a marca foi para
0,5502 evidenciando um aumento na concentração de renda, porém, em 2010,
o índice regride para 0,5387, o que permite inferir que houve uma redução na
concentração de renda da população (TCE-RS, 2021e) naquele período. Compa-
rando-se com o Estado do RS, o município fez um caminho diferente, pois o
estado, nestes mesmos anos e segundo a mesma fonte, tinha em 2010 um índice
de 0,5880, passou para 0,5863, em 2000, baixando o seu índice, e em 2010 passou
para 0,5472, demonstrando uma queda ininterrupta no índice e, consequente-
mente, uma melhora na distribuição da renda entre a população.
Outro indicador apresentado nas Radiografias do TCE-RS é o Índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDHM)43, no qual, dentre as cidades gaú-
chas, NH estava na 60ª posição, em 1991, caindo para a 66ª posição em 2000 e
chegando a 112ª posição, em 2010, apresentando, respectivamente, os seguintes
índices: 0,554, 0,671 e 0,747 (TCE-RS, 2021e). Neste índice, quanto maior o nú-
mero, maior o desenvolvimento humano apresentado pelo município, o que nos
permite inferir uma melhora nas condições de saúde, educação e renda da popu-
lação, aspectos que compõem esse índice, ainda que, na comparação com outros
municípios, NH tenha caído em posição.
O surgimento do Município de Novo Hamburgo ocorreu a partir da chegada
dos primeiros imigrantes na região, em 1824. Antes da colonização, os Charruas e
os Minuanos povoavam as terras localizadas na RMPA, no Vale do Sinos. Inicial-
mente, o município era um distrito de São Leopoldo, vindo a emancipar-se em
1927, sendo considerado o maior município de origem alemã do Rio Grande do
Sul e o gentílico referente a seus habitantes é novo-hamburguenses.
A educação do município iniciou pela comunidade da localidade, que fun-
dou suas próprias igrejas e escolas, as quais foram entregues aos cuidados dos co-
lonos mais instruídos, os quais assumiram as funções de sacerdote e de professor,
a fim de conservar a identidade étnica, a língua alemã e preservar as tradições
culturais herdadas dos antepassados.
Radiografia da Educação Infantil 2010–2019 Município de Novo Hamburgo. Disponível em:

41
https://portalnovo.tce.rs.gov.br/repo/misc/estudos_pesquisas/educacao_infantil/2021/4313409.
pdf. Acesso em: 20 dez. 2021.
42
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) a 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021e).
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e 1 e
43
quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento humano de um município. O IDHM brasilei-

ro segue as mesmas três dimensões do IDH global – saúde, educação e renda. Disponível em: http://
atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 20 jan. 2022.
56
Ariete Brusius
Escola e igreja surgiram em conjunto, lado a lado, nas áreas coloniais. O fato de
significativa parcela de imigrantes ser protestante teve profundas implicações cul-
turais, pois os ideais da Reforma que penetraram nas regiões coloniais concebiam
a educação como um direito inalienável dos seres humanos (NOVO HAMBURGO,
2015, p. 8-9).
A primeira igreja evangélica que também serviu de escola foi construída em

Hamburgo Velho, núcleo gerador da cidade de Novo Hamburgo, em 1832. Esta
foi chamada de Pindorama e está, atualmente, vinculada à Fundação Evangélica
de Novo Hamburgo. Segundo o Plano Municipal de Educação de NH44, no ano
de 1883, “Novo Hamburgo contava com duas escolas públicas e, quando de sua
emancipação, em 1927, existiam sete escolas estaduais, uma municipal e seis es-
colas particulares que atendiam cerca de 924 alunos. Nos anos seguintes, houve
a construção de mais algumas escolas, uma estadual, cinco municipais e duas
particulares. A cidade tinha, a partir daí, cerca de 22 escolas que atendiam 1.477
alunos.” (NOVO HAMBURGO, 2015, p. 10).
Segundo este mesmo documento, em 1941, instalou-se em Novo Hamburgo
a 2ª Região Escolar que abrangia vários municípios da região. Com o passar do
tempo, o órgão foi transferido para São Leopoldo onde se encontra a 2ª coorde-
nadoria Regional de Educação. Em 1960, foi criado o Serviço de Expansão Des-
centralizada do Ensino Primário (SEDEP). A partir daí, foram construídas mais 21
escolas em Novo Hamburgo, cinco delas na área rural de Lomba Grande. Nestes
estabelecimentos havia cursos de língua alemã, francesa e inglesa. A Secretaria
Municipal de Educação foi criada em 1945.
No ano de 1981, nos relatórios da Secretaria Municipal de Educação (SMED/
NH), encontrava-se registrada a matrícula de 2.079 crianças na pré-escola (rede
pública municipal, estadual e em escolas da rede privada). Em 1996, com a deter-
minação da nova LDBEN, houve a transferência das creches que atendiam crian-
ças, desde os quatro meses até os seis anos para SMED/NH.
Em relação ao panorama educacional, o município possui o Conselho Munici-
pal de Educação mais antigo do país, o qual completou 60 anos de existência, em
2018, tendo sido criado em 1958, a partir da Lei Municipal nº 72/1958. Já o sis-
tema municipal de ensino foi instituído em 2005 pela Lei nº 1.353/2005. A taxa
de escolarização para crianças de seis a 14 anos era de 97%45 em Novo Hamburgo
(IBGE, 2010) e a taxa de analfabetismo para pessoas de 15 anos ou mais era de
Plano Municipal de Educação de Novo Hamburgo. Disponível em: https://leismunicipais.com.

44
br/a/rs/n/novo-hamburgo/lei-ordinaria/2015/282/2823/lei-ordinaria-n-2823-2015-aprova-e-insti-
tui-o-plano-municipal-de-educacao-e-da-outras-providencias. Acesso em: 20 fev. 2022.
Fonte: IBGE Cidades. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/rs/novo-hamburgo/pano-
45
rama. Acesso em: 20 jan. 2022.
57
3,36% %46, apresentando uma redução em relação ao ano 2000, quando esta taxa
estava em 5,01% (DEE/SEPLAG-RS, 2021).
O índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) observado na rede
pública de Novo Hamburgo, em 2019, foi abaixo da meta indicada para todos
os anos/séries: 6,2, para a 4ª série ou 5º ano, enquanto a meta projetada era de
6,3; para a 8ª série ou 9º ano, o resultado foi 4,5, para uma meta projetada de 5,3;
enquanto, para a 3ª série do Ensino Médio, o IDEB observado foi 4,5, com meta
projetada de 4,7 para o ano de 2021 (INEP, 2021).47
De acordo com o LDE/UFPR48, e com base nos dados censitários do INEP de
2020, Novo Hamburgo possuía 115 escolas que atendiam à Educação Infantil,
registrando 10.128 vagas para crianças de zero a cinco anos49 em 84 escolas muni-
cipais, sendo 37 Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI) e 47 Escolas Mu-
nicipais de Ensino Fundamental (EMEF). Segundo sítio da Prefeitura Municipal,
no ano de 2021, o Conselho Municipal de Educação (CME) exarou indicação50
atualizando a nomenclatura das escolas de ensino fundamental que atendem
também à educação infantil para Escolas Municipais de Educação Básica (EMEB).
O município conta também com 30 escolas de educação infantil da rede priva-
da que atendem crianças de zero a cinco anos de idade.
Segundo o “1º relatório de avaliação do Plano Municipal de Educação de Novo
Hamburgo”, elaborado pelo Fórum Municipal de Educação de NH que analisa os
anos de 2016 a 2017 (FME/NH, 2021)51, o município atende toda a demanda ma-
nifesta na pré-escola, uma vez que não há registro de crianças excedentes ou em
46
nejamento.rs.gov.br/feedados/#!pesquisa=2. Acesso em: 20 jan. 2022.

47
Laboratório de Dados Educacionais da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Disponível em:
48
https://dadoseducacionais.c3sl.ufpr.br/#/. Acesso em: 20 fev. 2022.

É obrigatória a matrícula no Ensino Fundamental de crianças com 6 (seis) anos completos ou a
49
completar até o dia 31 de março do ano em que ocorrer a matrícula, nos termos da Lei e das nor-
mas nacionais vigentes, portanto, as crianças que completarem 6 (seis) anos após essa data devem
ser matriculadas na Educação Infantil, na etapa da pré-escola.
50
Indicação CME/NH N.º 04 de 21/10/2021, que orienta o Sistema Municipal de Ensino sobre a
atualização da nomenclatura correta das escolas. Disponível em: https://novohamburgo.rs.gov.br/
sites/pmnh/files/conselho_doc/2021/Indica%C3%A7%C3%A3o%20CME%2004_2021%20-%20
Nomenclatura%20das%20Escolas.pdf. Acesso em: 02 fev. 2022.
51
1º Relatório de avaliação do Plano Municipal de Educação de NH – PME/NH anos 2016 – 2017.
Disponível em: file:///C:/Users/Ariete/Downloads/1%C2%BA%20Relat%C3%B3rio%20de%20Ava-
lia%C3%A7%C3%A3o%20PMENH%20(1).pdf. Acesso em: 20 fev. 2022.
58
Ariete Brusius
lista de espera por uma vaga na pré-escola das escolas municipais ou das escolas
privadas, no período avaliado.52
NH: apresentação e análise de dados

De acordo com a Radiografia da Educação Infantil aqui trazida, referente ao
período 2010-2019 (TCE-RS, 2021e), considerando-se os dados do último Censo
do IBGE (2010) realizado no país, a população de NH contava com 11.581 crian-
ças de até três anos e 6.334 crianças de quatro e cinco anos. No mesmo documen-
to (TCE-RS, 2021e), consta a informação que, em 2012, segundo a estimativa do
DATASUS, este município contaria com 11.810 crianças de até três anos e 6.029
crianças de quatro e cinco anos.
Considerando-se a não realização do Censo Demográfico em 2020, e com o
objetivo de utilizar dados mais atualizados, para a realização da última Radiogra-
fia da educação infantil publicada, o TCE-RS se vale da estimativa populacional
elaborada pelo DEE/SEPLAG-RS, revisada em 2018, de acordo com a qual, a po-
pulação de crianças estimada por idade simples seria de 12.773 para a faixa de
até três anos e de 6.142 crianças para o grupo de quatro e cinco anos em NH.
Mediante uma análise a partir destes dados, podemos inferir que a população de
até três anos de idade, teria crescido no período, passando de 11.581, em 2010,
para 11.810, em 2012 e 12.773 em 2018. Porém, é importante considerar que os
dados de 2010 são do IBGE, os de 2012 tem como fonte a Estimativa Populacio-
nal do DATASUS, enquanto os dados de 2018 são uma Estimativa Populacional
elaborada pelo DEE/SEPLAG/RS.
Ainda, de acordo com as mesmas três fontes, com relação à população da fai-
xa etária de quatro e cinco anos, o mesmo aumento não teria se verificado, pois
o número de crianças ficou um pouco abaixo do verificado em 2010, quando
apresentava 6.016 crianças, passando para 5.825 em 2012 e para 6.148 em 2018.
Flores, Bonneau, Seixas e Brusius (2020), ao discutirem os desafios da pesquisa em
educação infantil, citam Rosemberg (2015), que já alertava para as discrepâncias
existentes entre diferentes fontes para coleta de dados, especialmente em relação
ao acesso à educação infantil, quando são utilizados conceitos, agrupamentos
etários, períodos do ano e informantes diferentes, podendo levar a resultados
divergentes e dificultando pesquisas longitudinais de monitoramento.
A Figura 16, a seguir, extraída da Radiografia em questão (TCE-RS, 2021e, p. 4)
apresenta uma tabela com o número de estabelecimentos escolares com matrícu-
Contudo, cabe destacar, que a inexistência da chamada “lista de espera” não se constitui em
52
prova final relativa ao atendimento universal à faixa etária pré-escolar; outros mecanismos indi-
cados nas estratégias do PNE, tais como a busca ativa escolar, precisariam ser utilizados para uma
afirmação mais fidedigna nesse sentido.
59
las na educação infantil, segundo as Sinopses Estatísticas do Censo Escolar, para

o período 2010-2019:

(Novo Hamburgo, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Novo Hamburgo (TCE-RS, 2021e).
Em relação ao número de estabelecimentos escolares com matrículas de educa-

ção infantil para a creche, de acordo com a Figura 16, em 2010, Novo Hamburgo
contava com 38 estabelecimentos, alcançando 62 em 2019, o que representa um
aumento significativo, que ocorreu, de forma praticamente similar entre as insti-
tuições públicas e privadas. No que se refere à pré-escola, em 2010, o município
contava com 88 unidades escolares com atendimento à faixa etária, passando, em
2019, quase dez anos depois, a contar com 91 unidades, o que evidencia, pouco
aumento do número de estabelecimento, apenas três em dez anos.
Na rede municipal, podemos observar a redução do número total de escolas
com oferta de matrículas para a faixa etária pré-escolar em sete unidades. Na aná-
lise longitudinal, chama a atenção que o percurso da oferta se mostra oscilante
e descontinuado nos anos de 2011, 2015, 2017, 2018 e 2019. No período, houve
aumento de três unidades com matrícula de quatro e cinco anos no total. Uma
explicação para este fato pode ser a constatação de que algumas EMEIs nesse
município passaram a atender somente a faixa etária de zero a três anos. Já na de-
pendência administrativa privada, o município contava com 22 escolas e passou
a um total de 33 estabelecimentos.
Quanto aos dados em relação à evolução de matrículas na creche e na pré-
-escola, por dependência administrativa, a Figura 17, extraída da mesma Ra-
diografia (TCE-RS, 2021e, p. 6) com base em dados do Censo Escolar de 2010
a 2019, indica:
60
Ariete Brusius

administrativa (Novo Hamburgo, 2010-2019)
Ao observarmos os dados totais em relação à evolução de matrículas na educa-

ção infantil, no período analisado, por dependência administrativa, percebemos
que, quanto à creche, houve aumento do total de matrículas, passando de 1.867,
em 2010, para 4.482, em 2019. Este movimento foi impulsionado, prioritaria-
mente, por matrículas em instituições municipais, as quais quase triplicaram a
oferta para a faixa etária de zero a três anos em números absolutos, verificando-se,
em 2010 um total de 1.212 matrículas e, em 2019, este número foi para 3.446 ma-
trículas. Já nas instituições privadas, havia 655 matrículas, em 2010 e, em 2019,
verificou-se um total de 1.036 matrículas, apresentando um crescimento na ofer-
ta, mas não tão expressivo como na rede pública.
Com relação à análise por dependência administrativa, cabe destacar que em
Novo Hamburgo há escolas municipais de educação infantil que foram criadas
por decreto municipal como escolas públicas, sendo, portanto, suas matrículas
computadas como municipais no Censo Educacional; porém, algumas destas
escolas, há vários anos, são gerenciadas por instituições privadas. Analisando a
situação de premência para a expansão da pré-escola, Bortolini, Flores e Fraga
(2017), observaram a diminuição da responsabilidade da rede municipal na ofer-
ta, fortalecendo a expansão em rede privada no conjunto de municípios da amos-
tra analisada nesta obra. Ainda, a esse respeito, Flores et al. (2018) comentam:
Há neste conjunto de municípios alguns que indicam as instituições como muni-

cipais no Censo Educacional, independentemente do fato de efetivarem contratos
com instituições privadas para fins de gestão dos estabelecimentos. Em função
deste fato, as análises quanto à dependência administrativa, a partir dos dados
censitários do INEP, não se mostram atualmente 100% confiáveis, pois convive-
mos com a possibilidade de alguns municípios registrarem as instituições que se
enquadram no caso acima como conveniadas (FLORES et al., 2018, p. 150).
61
No que tange à oferta de matrículas da pré-escola, em NH houve um aumento

menos significativo do que o ocorrido na creche, partindo de 4.438 matrículas no
total, em 2010, e chegando a 5.731, em 2019. Flores et al. (2018), já sinalizavam
que o município apresentava uma caminhada ascendente em termos de taxa de
atendimento na pré-escola, pois, em 2013, NH já apresentava taxas mais altas em
relação aos demais municípios do estudo.
Assim como para o caso da creche, este aumento ocorreu, prioritariamente,
em instituições públicas municipais, observando-se 3.645 matrículas, em 2010, e
chegando, no ano de 2019, a 4.644 matrículas, embora, como já comentado aci-
ma, verifica-se uma inconsistência no registro de matrículas na pré-escola nesta
dependência. Já nas instituições privadas verificou-se 690 matrículas em 2010,
chegando, em 2019, a um total de 1.087. Ou seja, em uma leitura linear, os dados
censitários indicariam que a ampliação teria ocorrido de forma mais significativa
na rede pública municipal para a oferta de quatro e cinco anos, o que não é, de
fato, a realidade neste município.
No que tange aos dados em relação a crianças, taxa de atendimento, posição
do município e vagas a criar, na Radiografia do TCE-RS (2021e), são apresentadas
três tabelas diferentes, considerando os dados dos Censos Escolares do INEP. A
primeira tabela corresponde à Figura 18 e apresenta a taxa de atendimento bruta
na educação infantil para os anos entre 2010 e 2012; a segunda, correspondente
à Figura 19, apresenta a taxa de atendimento por idade, para os anos entre 2013
e 2019, sendo que ambas se apoiam na Estimativa Populacional do DATASUS
(2012) para os cálculos apresentados. A terceira tabela (Figura nº 20), por sua vez,
apresenta a série histórica completa, de 2010 a 2019, com base na Estimativa Po-
pulacional do DEE/SEPLAG-RS (2018).53
Em função desses aspectos, que se desdobram em diferentes resultados, co-
mentaremos, a seguir, cada uma das tabelas citadas em separado, iniciando pela
Figura 18, que apresenta dados sobre alunos, taxa de atendimento bruta na edu-
cação infantil, posição e vagas a criar para os anos entre 2010 e 2012:

criar (Novo Hamburgo, 2010-2012)
O estudo de Flores, Bonneau, Seixas e Brusius (2020) aborda esta questão da inconsistência de
53
fontes ao tematizar sobre os desafios para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso
à Educação Infantil, uma vez que as fontes de dados não se mantêm constantes ao longo da série
histórica, o que dificulta o próprio monitoramento das metas educacionais em termos de acesso,
equidade e qualidade.
62
Ariete Brusius
A partir dos dados da Figura 18, entre 2010 e 2012, fica evidenciado um au-
mento no número de matrículas na creche, mas na pré-escola, ao contrário, veri-
fica-se uma diminuição do número de alunos, em 2011, seguido de um aumento
em 2012. Quanto ao número de vagas a criar com vistas ao alcance da meta do
PNE vigente à época, foram registradas na creche, 3.803 vagas a criar em 2012,
sendo a taxa de atendimento no período de 16,12%, em 2010, 16,81%, em 2011
e 17,80% em 2012.
Referente à taxa de atendimento na pré-escola, houve aumento um pouco
mais significativo do que o ocorrido na creche, passando de 67,22%, em 2010 e
chegando a 70,60%, em 2012. Assim, o Município necessitava criar 1.773 vagas
em 2012 para a pré-escola a fim de atender a meta do PNE 2001-2010. Em relação
a posição quanto à taxa de atendimento para toda a educação infantil, Novo
Hamburgo, em 2010, ocupava a 303ª posição estadual.
Até o ano final da análise proposta pela Figura 18, verifica-se que os percentu-
ais, tanto para a creche como para a pré-escola estavam abaixo do previsto no PNE
2001-2011. Os municípios, de acordo com Daniel et al. (2018), foram aumentando
de forma mais acelerada a oferta de vagas, sobretudo para a pré-escola, quando se
aproximava o teto do prazo para o cumprimento de sua universalização.
A Figura 19, a seguir, apresenta uma tabela organizada pelo TCE-RS com
base nos censos escolares, utilizando a informação sobre a população infantil
pelos agrupamentos etários de zero a três anos e de quatro e cinco anos, com
base na Estimativa Populacional do DATASUS de 2012, para o período entre
2013 e 2019:
FIGURA 19 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Novo
Hamburgo, 2013-2019)
A partir dos dados da Figura 19, que se constituem a partir da população esti-
mada pelo DATASUS, em 2012, a qual foi mantida até o final da série histórica,
ficam evidenciados de forma praticamente ininterrupta o aumento da taxa de
atendimento por idade para zero a três anos, no período entre 2013 e 2019, pas-
sando de 24,28%, em 2013, para 38,13%, em 2019. Com base nestes dados, o
63
Município de NH necessitava criar 1.402 vagas, em 2019, para este grupo etário.
Destacamos aqui o baixo percentual de atendimento para as crianças de zero a
três anos, e a reduzida probabilidade de alcance da meta para esta faixa etária, que
é de 50%, no mínimo, até 2024, como determina o atual PNE 2014-2024, manti-
da a variação percentual observada no período.
Quanto à taxa de atendimento por idade para quatro e cinco anos, houve
aumento mais significativo do que o ocorrido no segmento zero a três, pas-
sando de 68,57%, em 2013, para 94,59%, em 2019. Assim, o município neces-
sitava criar 326 vagas em 2019 para a pré-escola, último ano da série histórica
aqui apresentada, precisando aumentar a taxa de atendimento em 5,41% para
alcançar a universalização da pré-escola. De acordo com a tabela em análise, a
posição estadual do município em termos de taxa de atendimento para toda a
educação infantil melhorou na série histórica, passando da 308ª posição para a
288ª em 2019.
No Diagnóstico da Educação Municipal – RS (TCE-RS, 2021e), identificamos
que Novo Hamburgo está posicionado como o 12º município do Estado do RS
com o maior número de vagas a serem criadas, dentre os 15 mais distantes do
alcance do percentual de atendimento a 50% das crianças de zero a três anos,
como prevê o PNE 2014-2024. São 1.514 vagas faltantes para o alcance de 50%
de atendimento para uma população estimada de 11.810 de crianças de zero a
três anos (RS, TCE-RS, 2021e, p. 19-20). Bortolini, Flores e Fraga (2017), escla-
recem que há um desestímulo à ampliação da oferta de vagas para as crianças
da creche, devido à falta de recursos próprios para o atendimento a essa faixa
etária em alguns municípios e à pressão para a efetivação da obrigatoriedade da
pré-escola.
e de quatro e cinco anos, agora, com base na Estimativa Populacional do DEE/
SEPLAG-RS, revisada para o ano de 201854:

54
de acordo com o PNE, optamos por explorar apenas os dados correspondentes ao ano de 2018.
Reafirmamos, mais uma vez, a dificuldade existente para a realização de pesquisas longitudinais
acerca do atendimento à educação infantil, desde uma mesma fonte, quando se considera os dados
populacionais.
64
Ariete Brusius
(Novo Hamburgo, 2010-2019)

acerca do alcance das metas do PNE vigente por este município. Considerando
faixa etária entre zero e três anos seria de 12.277 crianças e a taxa de atendimento
estaria em 15,83%, quando a meta do PNE 2001-2010 vigente à época já apon-
tava para o alcance de 50% das crianças entre zero e três anos matriculadas até
aquele ano.
De acordo com a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018, a taxa
de atendimento, encontrar-se-ia em 31,77%, 15 p.p. acima. Nesse sentido, com
base na estimativa utilizada, e considerado o histórico de variação do percentual
de atendimento neste município, os dados apontam para o não atingimento da
meta determinada no PNE para 2024, que é a mesma do PNE anterior, determi-
nando, atendimento a, no mínimo, 50% da população em idade de creche.55
No que tange à pré-escola, em 2010, a população na faixa etária de quatro e
cinco anos seria de 6.884 crianças e a taxa de atendimento estaria em 63,02%,
quando a meta do PNE vigente à época era de atendimento a 80% da popula-
ção na idade. Considerada a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018,
esta população teria diminuído para 6.142 e a taxa de atendimento, encontrar-
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional para 2019, cabe destacar, a fim de
55
evidenciar a evolução do número de matrículas que, segundo os dados do censo escolar para aquele
ano, apresentados nas colunas referentes a alunos na tabela do TCE-RS aqui em questão (Figura
25), na linha correspondente ao ano de 2019, o município de NH teria aumentado em quase 500 o
número de matrículas na creche, enquanto na pré-escola, o aumento não chegou a 200 matrículas,
a mais, em relação ao ano anterior.
65
-se-ia em 90,62%, tendo avançado 27,6 p.p. em oito anos, constatando-se que,
até aquele ano, Novo Hamburgo, embora houvesse realizado uma ampliação im-
portante do atendimento, não havia, ainda, alcançado o cumprimento da meta
nacional de universalizar o acesso à pré-escola, ratificada no próprio Plano Mu-
nicipal de Educação (PME), instituído pela Lei nº 2823, de 24 de junho de 2015.
Colocando em relação os percentuais de atendimento para a creche e para
a pré-escola na série histórica apresentada na Figura 20, podemos verificar que
houve maior avanço no percentual relativo à pré-escola em relação à creche, uma
das possíveis consequências da obrigatoriedade da matrícula pré-escolar, já apon-
tadas na literatura, tema que será analisado mais adiante neste livro (CAMPOS,
2010; FLORES; SANTOS; KLEMANN, 2010). De acordo com a projeção do TCE-RS,
a taxa de atendimento para a educação infantil de NH consta como estando em
50,88 no ano de 2018, com variação pequena em relação aos anos anteriores, o
que reforça a necessidade de maior investimento para a ampliação do atendimen-
to às crianças da creche.
66
1.5
Município de Porto Alegre56
Camila Daniel e Maria Luiza Rodrigues Flores
Porto Alegre: breve contextualização

Porto Alegre (POA) é a capital do Rio Grande do Sul (RS), localizada na Região
Metropolitana, Delta do Rio Jacuí. Em 2010, contava com uma população total
de 1.409.351 milhões de habitantes (IBGE, 2010), distribuída em uma área de
496,7 Km², definida como totalmente urbana, constando à época como o 10º
município mais populoso do Brasil. Com base na Estimativa Populacional do
IBGE para 2021, a população seria de 1.492.530 habitantes.57 Um dos indica-
dores apresentados na Radiografia de POA elaborada pelo TCE-RS58 é o Índice
A primeira parte do texto apresentado nesta seção foi elaborada entre 2012 e 2018, durante o perí-
56
odo de desenvolvimento da Pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas para a Educação

Infantil no Rio Grande do Sul: estudo sobre a implementação da Emenda Constitucio-
nal 59/09 – obrigatoriedade de matrícula na pré-escola, com a contribuição dos/as integran-
tes do Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Política Pública de Educação Infantil (GEPPPEI), constando
trechos com conteúdo semelhante em relatórios e outras produções deste coletivo. A nominata des-
tes/as integrantes se encontra no Apêndice A desta obra. Para a elaboração deste livro, continuamos
nosso processo de pesquisa em grupo, realizando discussões e escritas coletivas de cada seção da Parte
1 e incluímos dados novos, atualizados a partir da última Radiografia da Educação Infantil (TCE-RS,
2021) e de outras fontes.
57
gov.br/brasil/rs/porto-alegre/panorama. Acesso em: 20 maio 2022.

Para acessar a referida Radiografia de Porto Alegre. Disponível em: https://portalnovo.tce.rs.gov.
58
br/repo/misc/estudos_pesquisas/educacao_infantil/2021/4314902.pdf. Acesso em: 20 maio 2022.

1.5 Município de Porto Alegre
de GINI.59 De acordo com esta Radiografia, em 1991, Porto Alegre apresentava

o índice de 0,5691; em 2000, a marca alcançou 0,6056 e, em 2010, o índice foi
de 0,6144, evidenciando progressivo aumento da concentração da renda no
município (TCE-RS, 2021f).
Outro indicador apresentado na Radiografia citada é o Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)60, no qual, dentre as cidades gaú-
chas, Porto Alegre se manteve na 1ª posição em 1991, 2000 e 2010, apresentando,
respectivamente, os seguintes índices: 0,660, 0,744 e 0,805 (TCE-RS, 2021f). É
necessário destacar que neste indicador, o qual considera as condições de saú-
de, educação e renda, quanto mais próximo de 1(um), maior o desenvolvimento
humano apresentado, o que nos permite inferir uma melhora nos aspectos que
compõem esse índice, para o caso da população de POA.
Fundada em 26 de março de 1772 e completando 250 anos, em 2022, de acor-
do com o site da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA), inicialmente, a Ca-
pital dos gaúchos foi nomeada “[...] como Freguesia de São Francisco do Porto dos
Casais [...] e em 1821, ganhou o status de cidade pelo imperador Dom Pedro II.”
(PMPA, 2022). O povoamento deste município iniciou no ano de 1752, a partir
da chegada de 60 casais vindos da Ilha dos Açores, em Portugal. “A partir de 1824,
passou a receber imigrantes de todo o mundo, em particular alemães, italianos,
espanhóis, africanos, poloneses, judeus e libaneses.” (PMPA, 2022). Em função
desta variedade étnica que compõe a população da cidade, Porto Alegre apresenta
uma riqueza cultural, linguística e religiosa importante.
Trazendo uma breve contextualização acerca da educação, desde 1998, Porto
Alegre possui Sistema Municipal de Ensino (PORTO ALEGRE, 1998) e Conselho
Municipal de Educação com função normativa, este criado no ano de 1991 (POR-
TO ALEGRE, 1991). A taxa de escolarização para crianças de seis a 14 anos era de
96,6%61 (IBGE, 2010) e a taxa de analfabetismo para pessoas de 15 anos ou mais
era de 2,28%62, esta última, apresentando uma redução em relação ao ano 2000,
quando estava em 3,45 (DEE/SEPLAG-RS, 2021). O Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB) observado na rede pública de POA, em 2019, foi de 5,1,
para 4ª série ou 5º ano, enquanto a meta projetada era de 5,7; para a 8ª série ou 9º
ano, o resultado foi 4,0, para uma meta projetada de 5,0; enquanto para a 3ª série
59
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021f).
O IDHM é um número que varia entre 0 (zero) e 1(um). Quanto mais próximo de 1(um), maior
60
seria o desenvolvimento humano de um município. O IDHM brasileiro segue as mesmas três di-
mensões do IDH global – longevidade, educação e renda. Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/
acervo/atlas. Acesso em: 20 maio 2022.
Fonte: IBGE Cidades. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/rs/porto-alegre/panora-
61
ma. Acesso em: 20 maio 2022.

62
nejamento.rs.gov.br/feedados/#!pesquisa=2. Acesso em: 20 maio 2022.
68
do Ensino Médio, o IDEB observado foi de 3,8, com meta projetada de 4,0 para o
ano de 2021 (INEP, 2021)63, apresentando, portanto, todos os indicadores abaixo
da meta indicada.
Em relação ao atendimento às crianças de até seis anos, já no início do sécu-
lo passado, monitores da então Secretaria Municipal de Saúde e Serviço Social
(SMSSS) realizavam atividades de recreação dirigidas a crianças pequenas nas pra-
ças da cidade. Na década de 40, a Prefeitura inicia a criação de Jardins de Infância
em algumas praças da cidade, com uma proposta inspirada em Fröebel, atenden-
do a crianças de 4 a 6 anos, em meio período. Na década de 60, são abertas turmas
de Jardim nas, então chamadas, escolas primárias municipais. Acompanhando
o crescimento demográfico na periferia da cidade e o crescente movimento de
entrada das mulheres no mercado de trabalho, na década de 80, a Prefeitura Mu-
nicipal constrói creches ligadas administrativamente à SMSSS (FLORES, 2007).
Em 1991, foi criado o Programa Municipal de Educação Infantil de Porto Ale-
gre (PMEI), transferindo a administração das sete creches existentes para a Secre-
taria Municipal de Educação (SMED), passando estas a serem designadas como
Escolas Municipais Infantis (EMEIs), com indicação de equipe diretiva e nomea-
ção de professoras concursadas que assumiram a coordenação das atividades pe-
dagógicas em todos os grupos etários, desde os berçários (FLORES, 2007).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu como competência municipal
prioritária a oferta de educação para crianças de zero a seis anos e, em 1996,
com a aprovação da Lei nº 9.394/96 (Ldben), o atendimento à educação infantil
foi reconhecido como primeira etapa da educação básica. No que tange a este
atendimento, a partir de 1998, a SMED/POA, assumindo a responsabilidade de
administradora do Sistema Municipal de Ensino, passa a orientar, supervisionar
e fiscalizar todas as instituições integrantes do Sistema, quais sejam, as públicas
municipais e as privadas que atendem exclusivamente a esta faixa etária. O Setor
de Regularização dos Estabelecimentos de Educação Infantil (SEREEI) foi criado
no ano de 2001, com a função de orientar a abertura e a regularização das institui-
ções, acolher e encaminhar denúncias e articular e elaborar políticas para a área
(FLORES, 2007).
De acordo com o site institucional, a SMED/POA oferece vagas para as crian-
ças de até cinco anos na rede própria em escolas infantis (EMEIs), em jardins de
praça e em escolas que eram exclusivamente de ensino fundamental, as quais,
ao longo dos últimos anos, passaram a ofertar turmas da faixa etária de qua-
tro e cinco anos. Além das vagas próprias, o município mantém parcerias com
instituições privadas (comunitárias, beneficentes, confessionais e particulares).
De acordo com informações no site da mantenedora (s/d), a Rede Municipal
de Ensino de Porto Alegre contaria, com 35 Escolas Municipais de Educação
Infantil (atendimento em tempo integral), sete Escolas Municipais de Educação
63
Fonte: INEP. Disponível em: http://ideb.inep.gov.br. Acesso em: 20 maio 2022.
69
Infantil do tipo Jardim de Praça (atendimento em meio período) e 35 Escolas

Municipais de Ensino Fundamental com turmas de pré-escola. Além da rede
própria, haveria 220 Instituições de Educação Infantil Conveniadas com a Pre-
feitura Municipal de Porto Alegre (PMPA) e 364 Escolas de Educação Infantil
Privadas (PMPA, 2022).
De acordo com o Censo do INEP 2020, ao todo, eram atendidas 7.538 crianças
de zero a cinco anos na rede própria do município, sendo que a SMED/POA, em
2020, mantinha parceria com instituições privadas e comunitárias para oferta
de educação infantil alcançando com estas parcerias mais 20.139 crianças (LDE/
UFPR, 2022).
POA: apresentação e análise de dados

Para a apresentação dos dados sobre a oferta de educação em POA, tomamos
como base a Radiografia da Educação Infantil do TCE-RS referente ao período
2010-2019 (TCE-RS, 2021f). Considerando-se os dados do Censo do IBGE (2010)
apresentados na Radiografia, Porto Alegre tinha 62.714 crianças de até três anos
e 32.176 crianças de quatro e cinco anos em sua população. O uso de infor-
mações atualizadas sobre a população infantil é um desafio em estudos sobre
atendimento escolar, pois, o último Censo Populacional do IBGE realizado no
país foi em 2010, sendo este levantamento cancelado no ano de 2020, em fun-
ção da pandemia da Covid-19, o mesmo ocorrendo em 2021. Na Radiografia do
município, o TCE-RS informa que, em 2012, segundo a estimativa do DATASUS,
POA contaria com 63.468 crianças de até três anos e 31.461 crianças de quatro
e cinco anos.
Considerando-se a não realização do Censo Demográfico em 2020, e bus-
cando dados mais recentes, para a apresentação de dados populacionais para a
faixa etária na última Radiografia da Educação Infantil no Rio Grande do Sul
2010-2019 publicada, o TCE-RS (2021a) se valeu da estimativa populacional
elaborada pelo (DEE/SEPLAG-RS), revisada em 2018, de acordo com a qual,
em Porto Alegre, a população de crianças estimada por idade simples seria de
72.487 para a faixa de até três anos e de 36.473 crianças para o grupo de quatro
e cinco anos. Considerada tal estimativa, a população na faixa etária aqui em
destaque teria crescido significativamente no período, especialmente, para o
grupo de até três anos.
A Figura 21, a seguir, extraída da Radiografia de Porto Alegre (TCE-RS,
2021f, p. 4) apresenta uma tabela com o número de estabelecimentos escola-
res com matrículas na educação infantil, segundo as Sinopses Estatísticas do
Censo Escolar:
70

(Porto Alegre, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Porto Alegre (TCE-RS, 2021f, p. 4).
Em relação ao n.º de estabelecimentos escolares com matrículas de educação

infantil, cabe destacar que, para o caso da creche, em 2010, POA contava com 578
estabelecimentos, alcançando 616 em 2019, o que representa um pequeno au-
mento, que ocorreu, especialmente, no número de instituições privadas. No que
se refere à pré-escola, em 2010, o município contava com 732 unidades escolares
com atendimento à faixa etária, passando, em 2019, a contar com apenas 688,
o que indica uma queda impulsionada, significativamente, pelo fechamento de
turmas de pré-escola em escolas da rede estadual, devido ao movimento de muni-
cipalização da oferta educacional para esta faixa etária no Estado do RS.64
A Figura 22, extraída da Radiografia de Porto Alegre (TCE-RS, 2021f, p. 6) apre-
senta os dados em relação à evolução de matrículas na creche e na pré-escola, por
dependência administrativa, com base em dados do Censo Escolar:

administrativa (Porto Alegre, 2010-2019)
Neste município existe uma unidade de educação infantil federal, vinculada à Universidade Fe-
64
deral do Rio Grande do Sul (UFRGS).

71

e na pré-escola, no período analisado, por dependência administrativa, perce-
bemos que, quanto à creche, houve aumento do total de matrículas, passando
de 18.906, em 2010, para 23.066, em 2019, movimento impulsionado, priori-
tariamente, por matrículas em instituições privadas. Cabe destacar, para o caso
de POA que, na dependência privada, encontram-se lançadas as matrículas da
chamada rede parceira do município, o que inclui um conjunto diverso de esta-
belecimentos no que tange à gestão e mantença e não exclusivamente àquelas
matrículas referentes a instituições privadas particulares, havendo estudos so-
bre ausência de qualidade em alguns destes contextos educativos (SUSIN, 2005;
2009). De acordo com o ex-Secretário Municipal de Educação de POA, Adriano
Naves de Brito (2018):
[...] o direito à Educação Infantil e Fundamental no município de Porto Alegre é

atendido mediante um conjunto variado de modelos institucionais e de finan-
ciamento, cada um suprindo uma demanda no território e ainda sem que essa
demanda tenha sido plenamente satisfeita. [...] Ao passo que a história do sis-
tema educacional de Porto Alegre mostra que o poder público municipal, por
meio da Secretaria Municipal de Educação, Smed, tem sido capaz de lhe incre-
mentar a pluralidade, mostra também que tem sido incapaz de coordenar o sis-
tema ou de lhe promover a qualidade com presteza aceitável. É nesse sentido,
que o sistema educacional do município já é plural, mas ainda não é virtuoso
(BRITO, 2018, p. 115-117).
Em relação às matrículas da pré-escola, houve aumento mais significativo do

que o ocorrido na creche, partindo de 21.584 matrículas, em 2010, e chegando a
27.769, em 2019. Observa-se que, a partir de 2017, a unidade federal de educação
infantil deixa de atender a essa faixa etária e a rede estadual diminui drasticamen-
te o número de vagas, sendo que o aumento havido foi alavancado pelas institui-
ções municipais e privadas, mas, principalmente com destaque para o crescimen-
to em números absolutos na última tipologia.
No período analisado, para a composição dos dados em relação a crianças,
taxa de atendimento, posição do município e vagas a criar, são apresentadas três
tabelas diferentes na Radiografia de POA (TCE-RS, 2021f), todas considerando
os dados dos Censos Escolares, mas com dados diferentes em relação à popula-
ção. A primeira tabela corresponde à Figura n.º 23, a seguir, e apresenta a taxa
de atendimento bruta na educação infantil para os anos entre 2010 e 2012; a
segunda, correspondente à Figura n.º 24, apresenta a taxa de atendimento por
idade, para os anos entre 2013 e 2019, sendo que ambas se apoiam na Estimativa
Populacional do DATASUS (2012) para os cálculos apresentados. A terceira tabela
(Figura n.º 25), por sua vez, apresenta a série histórica completa, de 2010 a 2019,
72
com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG-RS (2018), apresentando

um dado mais atualizado e, com uma probabilidade de que seja mais fidedigno à
realidade do estado.65
Em função desses aspectos, que se desdobram em diferentes resultados, co-
mentaremos, a seguir, cada uma das tabelas citadas em separado. Na Figura 23,
o TCE-RS apresenta dados sobre alunos, taxa de atendimento bruta na educação
infantil, posição e vagas a criar para os anos entre 2010 e 2012, utilizando a Esti-
mativa Populacional do DATASUS e dados do Censo Escolar do INEP:

criar (Porto Alegre, 2010-2012)
A partir dos dados da Figura 23, entre 2010 e 2012, ficam evidenciados aumen-
tos progressivos tanto no número de alunos da creche quanto da pré-escola. Na
mesma direção, cresceram no período as taxas de atendimento tanto nas subeta-
pas creche e pré-escola quanto da educação infantil, em termos gerais. Quanto ao
número de vagas a criar com vistas ao alcance da meta do PNE vigente à época,
são registradas 12.451 vagas a serem criadas na creche em 2010, número que caiu
para 9.494 em 2012. O mesmo movimento se observa na demanda para criação
de vagas na pré-escola: em 2010, havia a necessidade de 10.592 vagas nessa sube-
tapa, número que cai para 8.677 em 2012. Faz-se necessário destacar que os cres-
cimentos observados, apesar de constantes, são pouco expressivos, considerando-
se o prazo para o atingimento da meta de universalização da pré-escola, colocado
para 2016.
A Figura 24, a seguir, apresenta uma tabela organizada pelo TCE-RS com
base nos censos escolares, utilizando a informação sobre a população infantil
pelos agrupamentos etários zero a três anos e quatro e cinco anos, com base
na Estimativa Populacional do DATASUS de 2012, para o período entre 2013
e 2019:
O estudo de Flores, Bonneau, Seixas e Brusius (2020) aborda a questão da inconsistência de fon-
65
tes ao tematizar sobre os desafios para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à
Educação Infantil, uma vez que os dados não se mantêm ao longo da série histórica com a mesma
configuração, o que dificulta o próprio monitoramento das metas educacionais em termos de aces-
so, equidade e qualidade.
73
FIGURA 24 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Porto Alegre,
2013-2019)
Considerando-se os dados da Figura 24, que se constituem a partir da po-

pulação estimada pelo DATASUS, em 2012, mantida até o final da série his-
tórica, observando a evolução da subetapa creche, observam-se oscilações no
número de matrículas das crianças de até três anos entre 2013 e 2019. Desta-
ca-se o movimento de queda nas matrículas de creche no ano de 2016, com
diminuição de 704 matrículas, redução que seguiu sendo observada em 2017,
chegando a 24.977 matrículas e concluindo a série histórica com um número
menor de matrículas do que aquele apresentado em seu início, resultando,
portanto, em uma taxa de atendimento também inferior. Observa-se que mes-
mo com a manutenção da população estimada para a idade em patamares
de 2012, ao final do período, havia um percentual de atendimento abaixo
de 40% para as crianças de zero a três anos, com reduzida probabilidade de
alcance da meta prevista para esta faixa etária, até 2024, como determina o
atual PNE 2014-2024.
Na subetapa pré-escola, por outro lado, observa-se um crescimento progressi-
vo e constante: em 2013, identificam-se 22.188 matrículas de crianças de quatro
e cinco anos, chegando a 26.296, em 2019, último ano da série histórica conside-
rada. O mesmo movimento é observado na taxa de atendimento da pré-escola,
passando de 70,53% das crianças na idade atendidas para 83,58%. Apesar de ter
havido aumento no número de vagas, em 2016, o município encontrava-se lon-
ge de alcançar a universalização da subetapa pré-escola como determinou a meta
do PNE 2014-2024, apresentando um percentual de atendimento de 77,39%.
Considerando os dados apresentados na referida radiografia, com base na Es-
timativa Populacional do DATASUS, em 2019, ainda seria necessária a criação
de 5.165 vagas de pré-escola para atender a 100% da população estimada para a
faixa etária.
A Figura 25, a seguir, apresenta a terceira tabela organizada pelo TCE-RS, com
74

(Porto Alegre, 2010-2019)

acerca do alcance das metas do PNE vigente para este município. Considerando
50% das crianças entre zero e três anos matriculadas até aquele ano. De acordo
com a estimativa utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018, a taxa de atendimento,
encontrar-se-ia em 34,68%, quase 5 p.p. acima, mas ainda menor do que a já al-
cançada em 2015. Nesse sentido, com base na estimativa utilizada, e considerado
o histórico do percentual de atendimento neste município, os dados apontam
para o não-atingimento da meta determinada no PNE para 2024, que determina
o atendimento a, no mínimo, 50% da população em idade de creche.
No que tange à pré-escola, em 2010, a população na faixa etária seria de 34.329
crianças e a taxa de atendimento estaria em 61,85%, enquanto a meta do PNE
vigente à época era de 80% da respectiva população. Considerada a estimativa
utilizada pelo TCE-RS, no ano de 2018, a população teria aumentado para 36.473
e a taxa de atendimento, encontrar-se-ia em 70,74%, tendo avançado menos de
10 p.p. em oito anos. A partir destes dados, constata-se que, até aquele ano, Porto
Alegre não havia alcançado o cumprimento da meta nacional de universalizar o

66
75
acesso à pré-escola, ratificada no próprio Plano Municipal de Educação (PME),

instituído pela Lei nº 11.858/15.67
Observa-se que, considerada a Estimativa Populacional do DATASUS de 2012,
POA teria alcançado 83,58% de atendimento, em 2019, para a faixa etária de
quatro a cinco anos, enquanto, se tomarmos em conta a Estimativa Populacional
do DEE/SEPLAG-RS, este percentual estaria, no mesmo ano, em 72,10%. No Rela-
tório do Fórum Municipal de Educação de Porto Alegre (FME/POA, 2019), consta
uma observação em relação às discrepâncias entre as diferentes fontes utilizadas
para apresentar o percentual de atendimento à educação infantil:
Quanto à meta 1, indicador 1, que trata do atendimento a 100% das crianças na

faixa etária de pré-escola até 2016, se conclui que não foi alcançada. Observa-se
diferença nos índices de atendimento calculados pelo TCE, OBSERVA POA e pela
SMED. Pelos três cálculos, não resta dúvida que a universalização ainda está longe
de ser atingida; quanto ao indicador 2, da meta 1, que aborda o acesso das crianças
da faixa etária correspondente à creche (50% até 2024), há dúvidas sobre índices,
considerando variação entre os cálculos de 31,40% a 53,73% de atendimento das
crianças na faixa etária. Se considerado o índice do OBSERVA POA (53,73%), o
indicador foi alcançado; [...] (FME/POA, 2019, p. 16).
Afirmamos, mais uma vez, a dificuldade existente para a realização de pesqui-

sas longitudinais acerca do atendimento à educação infantil, desde uma mesma
fonte, quando se consideram os dados populacionais, afetando análises relativas
a monitoramento e avaliação de políticas (FLORES; BONNEAU; SEIXAS; BRU-
SIUS, 2020).
Após a análise dos dados, o FME/POA (2019) assim se manifestou em relação à
Meta 1, quando da avaliação do alcance das metas educacionais neste município,
considerando o período entre 2016 e 2018:
n O acesso à educação infantil segue como um grande desafio, principalmente no

que se refere à proximidade das vagas em relação à residência e adequação da ofer-
ta às necessidades das crianças e de suas famílias;
n Ainda existem listas de espera nas instituições públicas e parceiras, motivadas pela
insuficiência de vaga na região ou por outras situações;
Observa-se que, considerada a Estimativa Populacional do DATASUS de 2012, POA teria alcan-
67
çado 83,58% de atendimento, em 2019, para a faixa etária de quatro a cinco anos, enquanto,
se tomarmos em conta a Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG-RS, este percentual estaria, no
mesmo ano, em 72,10%. Reafirmamos, mais uma vez, a dificuldade existente para a realização de
pesquisas longitudinais acerca do atendimento à educação infantil, desde uma mesma fonte, quan-
do se considera os dados populacionais, afetando análises relativas a monitoramento e avaliação de
políticas (FLORES; BONNEAU; SEIXAS; BRUSIUS, 2020).
76
n [...] a ampliação de oferta [deve se dar] mediante construção de escolas, conclusão

de edificações inacabadas e ativação de prédios que estão prontos; [...] (FME/POA,
2019, p. 17 e 18).
Colocando em relação os percentuais de atendimento para a creche e para

a pré-escola na série histórica em análise, podemos verificar que houve maior
avanço no percentual relativo à pré-escola em relação à creche, uma das possíveis
consequências da obrigatoriedade da matrícula pré-escolar, já apontadas na litera-
tura, em 2010, como um alerta, quando ativistas e pesquisadoras defenderam que
o direito ampliado para as crianças de quatro e cinco anos não poderia implicar
em redução de direitos para aquelas de até três anos (CAMPOS, 2010; FLORES;
SANTOS; KLEMANN, 2010).
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional para 2019, cabe
destacar, a fim de evidenciar a evolução do número de matrículas que, segundo
os dados do Censo Escolar para aquele ano, apresentados nas colunas referentes
a alunos na tabela do TCE-RS aqui em questão (Figura 25), o Município de Porto
Alegre reduziu 602 matrículas na creche em relação ao ano anterior, enquanto, na
pré-escola, houve aumento de 496 matrículas entre 2018 e 2019, reforçando ter
havido um movimento nas políticas deste município que priorizou a expansão da
oferta de pré-escola no período analisado.
77
1.6
Município de São Leopoldo68
Ariete Brusius
São Leopoldo: breve contextualização

O Município de São Leopoldo (SL) é localizado na Região Metropolitana de
Porto Alegre e contava, em 2010, com população total de 214.087 habitantes,
definida como 99,60% urbana e 0,40% rural, distribuída em uma área de 102.74
Km². De acordo com a Estimativa Populacional do IBGE para 2021, SL teria
236.835 habitantes.69 Um dos dados apresentados pela Radiografia produzida
pelo TCE-RS sobre São Leopoldo (2021g)70 é o índice de GINI71 que, de acordo
68

69
gov.br/brasil/rs/canoas/panorama. Acesso em: 30 jan. 2022.

Para acessar à Radiografia do Município de São Leopoldo. Disponível em: https://portalnovo.
70
tce.rs.gov.br/cidadao/estudos_pesquisas/radiografia_educacao_infantil_2020/. Acesso em: 23 jan.

2022.
71
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021g).
Ariete Brusius
com esta Radiografia, o município apresentava o índice de GINI de 0,5470, em

1991; alcançou 0,5522 em 2000, evidenciando aumento da concentração da ren-
da; porém, em 2010, o índice regride para 0,5357, com redução nesta concentra-
ção para um patamar inferior ao inicial.
Outro indicador apresentado nas Radiografias do TCE-RS é o Índice de De-
senvolvimento Humano (IDH)72, no qual, dentre os municípios gaúchos, SL es-
tava na 61ª posição, em 1991, passando para a 112ª, em 2000, e fechando a série
na 159ª posição, em 2010, apresentando, respectivamente, os seguintes índices:
0,543, 0,656 e 0,739 (TCE-RS, 2021g). Neste índice, quanto mais alto o número,
maior o desenvolvimento humano apresentado pelo município, o que nos per-
mite inferir uma melhora nas condições de saúde, educação e renda da popula-
ção, aspectos que compõem esse índice.
De acordo com o site da Prefeitura Municipal de São Leopoldo, o município
tem sua história política iniciada em 1824, com a chegada dos primeiros imigran-
tes alemães, sendo criado pela Lei Provincial nº 4, de 1º de abril de 1846, quando
foi desmembrado de Porto Alegre. A nomeação do primeiro prefeito, chamado
Epifânio Orlando de Paula Fogaça, ocorreu em 1892.
Trata-se de um município que tem se desenvolvido economicamente e cres-
cido em termos de sua população, sendo hoje o nono maior PIB do Estado e o
nono em população no RS, conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (2010).
Segundo o site da Prefeitura Municipal de São Leopoldo (2022), originariamen-
te, nesta região, viviam povos indígenas de etnia Kaigang e Carijó. Em meados do
século XVIII, com o povoamento açoriano no Sul do Brasil, a Coroa Portuguesa es-
tabeleceu fazendas estatais de gado em várias regiões para produção de alimentos,
cordoaria para navios, dentre outras atividades, a fim de consolidar a ocupação e a
colonização do território. Em 1788, no local onde hoje é São Leopoldo, foi fundada
uma fazenda chamada Real Feitoria do Cânhamo, que cultivava o cânhamo para
a produção de cordas para navios. Esse empreendimento, que teve mais de 300
pessoas escravizadas, foi desativado pouco tempo antes da chegada dos imigrantes
alemães e os escravizados foram distribuídos em outras fazendas do governo.
O estudo de Flores, Bonneau, Brusius e Seixas (2020) apresenta o contexto da
imigração e o papel da educação na estruturação da comunidade:
Ao tratar sobre as escolas comunitárias de imigrantes no Brasil, Kreutz (2000)

pontua que: As colônias Alemãs, Italianas e Polonesas, isoladas por longo pe-
ríodo, empreenderam uma ampla estrutura comunitária de apoio ao processo
escolar [...] (KREUTZ, 2000, p. 159). À vista disso, podemos considerar que a im-
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e

72
1 e quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento humano de um município. O IDHM

Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 20 dez. 2022.
79
1.6 Município de São Leopoldo
portância atribuída por essas comunidades à educação pode também envolver

a etapa pré-escolar, manifestando, assim, aspectos intrínsecos da cultura local,
a qual, por meio da escolarização de suas crianças empreende a vivência de sua
cultura e dos seus valores sociais e religiosos (FLORES; BONNEAU; BRUSIUS; SEI-
XAS, 2020, p. 102).
Num contexto de adaptação à nova realidade, os imigrantes alemães fundaram

suas próprias escolas e igrejas e os colonos mais instruídos assumiram as funções
de professor e sacerdote.
À vista disso, podemos considerar que a importância atribuída por essas

comunidades à educação pode também envolver a etapa pré-escolar, manifestando,
assim, aspectos intrínsecos da cultura local, a qual, por meio da escolarização de
suas crianças empreende a vivência de sua cultura e dos seus valores sociais e
religiosos (FLORES; BONNEAU; SEIXAS; BRUSIUS, 2020).
Em relação à estrutura educacional, o Conselho Municipal de Educação de São

Leopoldo, com função deliberativa, normativa, consultiva e fiscalizadora, foi cria-
do no ano de 1972 (SÃO LEOPOLDO, 1972). Desde 2007, São Leopoldo possui
Sistema Municipal de Ensino (SÃO LEOPOLDO, 2007).
A taxa de escolarização para crianças de seis a 14 anos no município era de
96,8%73 (IBGE, 2010) e a taxa de analfabetismo para pessoas de 15 anos ou mais
era de 3,7% (IBGE, 2010).74 O Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB)
observado na rede pública de São Leopoldo, em 2019, foi de 5,4, para a 4ª série ou
5º ano; de 4,2 para a 8ª série ou 9º ano; e de 3,7 para a 3ª série do Ensino Médio,
sendo as metas projetadas para 2019, respectivamente 6,1 e 5,1 e 3,9, de onde
podemos concluir que não houve o alcance das metas para nenhum ano/série/
etapa (INEP, 2021).75
O atendimento a crianças menores de seis anos no Município de São Leopoldo
iniciou com as creches que não eram ligadas nem à Secretaria de Educação, nem
ao Departamento de Assistência Social, mas sim ao Gabinete da Primeira-dama.
Estas creches possuíam caráter assistencial, voltado prioritariamente aos cuidados
e à finalidade de assegurar que os pais e as mães pudessem trabalhar, sendo que
era cobrado um pequeno valor pelo atendimento das crianças. No ano de 1969,
foi inaugurada a primeira escola para crianças de quatro a seis anos, denominada
Fonte: IBGE Cidades. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/brasil/rs/sao-leopoldo/panora-

73
ma. Acesso em: 23 jan. 2022.

Fonte: DEE Dados, com base nos dados do Censo de IBGE. Disponível em: http://deedados.pla-
74

75
Fonte: INEP. Disponível em: http://ideb.inep.gov.br. Acesso em: 15 jan. 2022.
80
Ariete Brusius
Jesus Menino, com uma proposta voltada à preparação para o ensino fundamen-
tal (LIMA, 2008).
Segundo Lima (2008), em 1999, aconteceu o primeiro concurso público para
professoras de educação infantil e, em 2000, estas profissionais concursadas in-
gressaram nas então chamadas creches municipais que, na época, estavam sendo
adaptadas para se tornarem escolas municipais de educação infantil. Até então,
nas creches havia somente o cargo de monitoras, para o qual era exigido o pri-
meiro grau completo, além de “gostar de crianças”. A partir de 2004, as creches
foram transferidas do Gabinete da Primeira-dama para a Secretaria de educação.
Em 2005, ocorreram as primeiras eleições para escolha das equipes diretivas das
EMEIs. Até o ano de 2007, havia somente sete escolas de educação infantil, quan-
do foi, então, inaugurada a oitava EMEI (LIMA, 2008).
Atualmente, a SMED/SL oferece vagas para as crianças de até cinco anos na
rede própria em escolas municipais de educação infantil (EMEIs) e em escolas que
antes eram exclusivamente de ensino fundamental e que, ao longo dos últimos
anos, passaram a ofertar turmas da faixa etária entre quatro e cinco anos, além de
realizar parcerias com a rede privada em inúmeras escolas.
São Leopoldo: análise de dados sobre

a oferta de educação infantil
ríodo 2010-2019 (TCE-RS, 2021g), e considerando os dados do Censo do IBGE
(2010), a população de SL contava com 11.288 crianças de até três anos e 6.016
crianças de quatro e cinco anos. No mesmo documento, vê-se que, em 2012,
segundo a estimativa do DATASUS, o município contaria com 11.706 crianças
de até três anos e 5.825 crianças de quatro e cinco anos, havendo ampliação no
primeiro grupo e redução no segundo.
É necessário observar que o último censo populacional realizado no país pelo
IBGE foi em 2010, sendo o Censo de 2020 cancelado em função da pandemia de
Covid-19. Então, para a realização da radiografia aqui apresentada, com o objeti-
vo de apresentar dados mais recentes, o TCE-RS se valeu da Estimativa Populacio-
nal elaborada pelo DEE/SEPLAG, revisada para 2018, de acordo com a qual, em
São Leopoldo, a população de crianças estimada por idade simples, era de 11.951
para a faixa etária de até três anos e de 6.148 crianças para o grupo de quatro e
cinco anos. Considerada tal estimativa, a população na faixa etária de educação
infantil teria crescido de forma pouco acentuada no período, especialmente para
o grupo de quatro a cinco anos.
A Figura 26, a seguir, extraída da Radiografia de São Leopoldo (TCE-RS, 2021g,
p. 4), apresenta uma tabela com o número de estabelecimentos escolares com ma-
trículas na educação infantil, segundo as Sinopses Estatísticas do Censo Escolar:
81
FIGURA 26 – N.º de estabelecimentos escolares com matrículas na educação infantil (São

Leopoldo, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de São Leopoldo (TCE-RS, 2021g).
Em relação ao n.º de estabelecimentos escolares com matrículas de educação

infantil, para a creche, em 2010, São Leopoldo contava com 53 estabelecimentos,
alcançando 84, em 2019, o que representa um aumento de 31 unidades, que
ocorreu, especialmente, no setor privado. Quanto a pré-escola, em 2010, o mu-
nicípio contava com matrículas em 76 unidades escolares, passando a contar, em
2019, com 107 unidades, aumentando, também, coincidentemente, 31 unidades.
Na pré-escola, o aumento no número de estabelecimentos com matrículas da fai-
xa etária ocorreu, em número maior, em unidades escolares públicas municipais,
somando um total de 18 novas unidades.
Quanto aos dados em relação à evolução de matrículas na creche e na pré-es-
cola, por dependência administrativa, a Figura 27, extraída da Radiografia de São
Leopoldo (TCE-RS, 2021g, p. 6), com dados do Censo Escolar para a série histórica
2010-2019, indica:

administrativa (São Leopoldo, 2010-2019)
82
Ariete Brusius

e na pré-escola, no período analisado, percebemos que, quanto à creche, houve
aumento do total de matrículas, passando de 1.934, em 2010, para 3.778, em
2019, movimento impulsionado, prioritariamente, por matrículas em institui-
ções privadas.
Em relação à dependência administrativa municipal, a série histórica referente
à creche inicia, em 2010, com 473 matrículas, chegando, em 2019, a 799 matrí-
culas para o segmento zero a três anos. Já na dependência administrativa privada,
temos o total de 1.461 matrículas no início da série e 2.979 no fim da série histó-
rica analisada, indicando que o aumento no número de matrículas na creche foi
impulsionado pelo setor privado de educação.
No que tange às matrículas da pré-escola, neste município, também, houve
aumento, partindo de 3.083 matrículas, em 2010, e chegando a 5.636 matrículas,
em 2019. Em relação à dependência administrativa municipal, a série histórica
inicia, em 2010, com 1.489 matrículas e chega, em 2019, com 3.551 matrículas,
indicando um aumento importante de matrículas neste setor. Na dependência
administrativa privada, verificam-se 1.594 matrículas, em 2010, chegando, em
2019, a um total de 2.085 matrículas. Sendo assim, os dados evidenciam que o
aumento no número de matrículas na pré-escola foi impulsionado de forma mais
significativa pela rede pública municipal, ao contrário da creche, em que este
aumento ocorreu prioritariamente pelo setor privado.
Considerando os dados em relação à população infantil/alunos, taxa de aten-
dimento, posição do município e vagas a criar, nesta Radiografia de SL (TCE-RS
2021g), são apresentadas três tabelas, para compor o período analisado, as de n.º
18, 19 e 20, duas delas apresentam os dados populacionais de uma mesma fonte,
mas as matrículas se apresentam em configurações diferentes, enquanto, na ter-
ceira tabela, a fonte para a população da faixa etária é diferente. A primeira, apre-
senta a taxa de atendimento bruta na educação infantil, com base no Censo do
IBGE (2010), a segunda, apresenta a taxa de atendimento por idade, ambas com
base na Estimativa Populacional do DATASUS (2012), enquanto a última apre-
senta a taxa de atendimento por idade com base na Estimativa Populacional do
DEE/SEPLAG/RS revisada em 2018. Em estudo anterior, nosso Grupo de Pesquisa
já apontou a dificuldade para a obtenção de dados relativos à população na faixa
etária na educação infantil em uma mesma fonte, para a realização de estudos
longitudinais (FLORES; BONNEAU; BRUSIUS; SEIXAS, 2020).76
Em função desses aspectos, que se desdobram em diferentes resultados em
termos de taxas de atendimento, apresentaremos, a seguir, cada uma das tabelas
citadas em separado. A Figura 28 apresenta dados sobre alunos, taxa de atendi-
O estudo de Flores, Bonneau, Brusius e Seixas (2020) aborda esta questão ao tematizar sobre os
76
desafios para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à Educação, uma vez que as
fontes de dados não se mantêm ao longo da série histórica, o que dificulta o próprio monitoramen-
to das metas educacionais de acesso, equidade e qualidade.
83
mento bruta na educação infantil, posição e vagas a criar para os anos entre 2010
e 2012, com base na estimativa do DATASUS de 2012:

criar (São Leopoldo, 2010-2012)
A partir dos dados da Figura 28, fica evidenciado um aumento em relação à

taxa de atendimento bruta na educação infantil no período analisado, onde a
creche passou de 17,04%, em 2010, para 22,99% em 2012. De acordo com estes
dados, o município ainda necessitava criar 3.162 vagas para a creche a fim de
atender à meta do PNE 2001-2010, a qual era de 50% para esta faixa etária.
Referente à taxa de atendimento bruta na pré-escola, houve aumento um pou-
co mais significativo do que o ocorrido na creche, passando de 50,93%, em 2010,
e chegando a 62,41% em 2012. De acordo com estes dados, o município neces-
sitava criar 2.190 vagas para a pré-escola, a fim de atender à meta do PNE 2001-
2010, que preconizava o atendimento a, no mínimo, 80% da população da faixa
etária. Em 2010, São Leopoldo, ocupava a posição estadual 365ª em relação à taxa
de atendimento para toda a educação infantil e, sendo aquele ano o prazo final
do PNE, o município se encontrava muito distante de ambas as metas.
A Figura 29, a seguir, apresenta uma tabela organizada pelo TCE-RS com base
nos censos escolares, utilizando a informação sobre a população infantil pelos
agrupamentos etários de zero a três anos e de quatro e cinco anos, com base na
Estimativa Populacional do DATASUS de 2012, para o período entre 2013 e 2019:
FIGURA 29 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (São
Leopoldo, 2013-2019)
84
Ariete Brusius
A partir dos dados da Figura 29, fica evidenciado, em relação à taxa de atendi-
mento para a idade de zero a três anos (taxa líquida), que, no período de 2013 a
2019, houve um aumento, passando de 24,77%, em 2013, para 33,51%, em 2019,
quando o município necessitava criar 1.930 vagas para este grupo etário. É pre-
ciso chamar a atenção para o fato de que esta taxa de atendimento foi calculada
com base na estimativa populacional do DATASUS para o ano de 2012, congelada
até o final da série histórica. Observa-se que mesmo mantido este dado de 2012,
havia um baixo percentual de atendimento naquele ano para as crianças de zero a
três anos, com reduzida probabilidade de alcance da meta prevista para esta faixa
etária, que é de, no mínimo, 50%, até 2024.
Quanto à taxa de atendimento por idade na pré-escola, houve um aumento
mais significativo do que o ocorrido na creche, passando de 63,23%, em 2013,
e chegando em 94,03%, em 2019, quando o município necessitaria criar, ainda,
348 vagas para alcançar a meta do PNE 2014-2024, ano em que ocupava a posi-
ção estadual 319ª no que se refere à taxa de atendimento da educação infantil.
Observamos que até o último ano de análise aqui apresentada, o município pre-
cisaria aumentar sua taxa de atendimento em 5,97% para a universalização da
pré-escola.
Quando colocamos em relação as taxas de atendimento à creche e à pré-escola,
observa-se em SL uma diferença significativa na evolução deste indicador para os
dois grupos etários, corroborando para aquilo que Bortolini, Flores e Fraga (2017)
denunciaram quanto à existência de um estímulo maior à ampliação da oferta de
vagas para a pré-escola provocado pela obrigatoriedade de universalização. Um
dos aspectos que as autoras apontam para o baixo crescimento da expansão do
atendimento na creche, é a falta de destinação de recursos adequados no Fundeb,
para a cobertura dos investimentos necessários ao atendimento para essa faixa
etária.
Em outro estudo elaborado pelo TCE-RS, denominado Diagnóstico da Edu-
cação Municipal – RS, identificamos que São Leopoldo está posicionado como o
10º município do Estado do RS dentre os 15 mais distantes do alcance de 50% da
oferta para crianças de zero a três anos, como prevê o PNE 2014-2024 (TCE-RS,
2021g).

77
sendo este, também, o último ano de nossa Pesquisa.
85
(São Leopoldo, 2010-2019):
Considerando-se a não realização de Censo Demográfico em 2020 e com o

objetivo de apresentar dados mais recentes em sua última Radiografia, o TCE-RS
se valeu da Estimativa Populacional elaborada pelo DEE/SEPLAG/RS, atualizada
em 2018, de acordo com a qual, em São Leopoldo, a população de crianças es-
timada por idade simples, era de 11.951 para aquelas de até três anos e 6.148
crianças, para aquelas de quatro e cinco anos (TCE-RS, 2021g). A análise longi-
tudinal destes dados permite inferir que a população de até três anos de idade
teria diminuído levemente em São Leopoldo, passando de 12.032, em 2010, para
11.951 em 2018.
Em relação à população da faixa etária de quatro e cinco anos, observa-se uma
pequena diminuição, passando de 6.458 em 2010, para 6.148 em 2018. A partir
dos dados da Figura 30, podemos fazer algumas prospecções em relação ao alcan-
ce da meta 1 do PNE 2014-2024 por este município. Como já sinalizaram Flores e
Brusius (2015), verifica-se que tanto a oferta de creche, quanto a de pré-escola en-
contram-se distantes da efetivação do alcance das metas estabelecidas pelo PNE.
Reforçando o avanço do atendimento à pré-escola em detrimento da creche, as
autoras comentam a reduzida oferta de vagas para a creche, apoiadas nos estudos
de Rosemberg (2013), a qual:
[...] chamou a atenção para a inobservância por parte dos gestores municipais no
que se refere à efetivação do direito educacional para as crianças de até três anos,
afirmando a existência de uma discriminação em relação a este grupo etário no
que se refere ao acesso à educação e destacando que, quando desagregamos os
dados por idade, fica ainda mais evidente esta desigualdade, pois, quanto menor a
criança, menos atendimento existe (FLORES; BRUSIUS, 2015, p. 9).
De acordo com a estimativa utilizada pelo TCE-RS, em 2018, a população de

crianças com idade entre zero e três anos seria de 11.951, enquanto o atendimen-
86
Ariete Brusius
to para esta faixa etária era de 3.715 matrículas, ficando a taxa de atendimento
em 31,09%, faltando ainda 18,91% para atingir a meta de 50% de atendimento,
ou seja, seria necessário a criação de 2.261 vagas. Para a faixa etária de quatro e
cinco anos, considerando que a população em 2018 era de 6.148 crianças para
um total de 5.179 matrículas para esta faixa etária, temos uma taxa de atendi-
mento de 84,24%, faltando 15,76% para atingir a meta que é de 100%, ou seja, é
necessário a criação de 969 vagas.78
Assim, os dados evidenciam que, embora em São Leopoldo tenha havido uma
ampliação importante do atendimento, em ambas as etapas, o investimento maior
se apresenta no crescimento de matrículas na pré-escola e, mesmo assim, em 2018,
este município não havia, ainda, alcançado o cumprimento da meta nacional de
universalizar o acesso à pré-escola, ratificada em seu próprio Plano Municipal de
Educação (PME), instituído pela Lei Nº 8.291, de 24 de junho de 2015.
Flores, Silva e Brusius (2021) consideram que os documentos produzidos pelo
TCE-RS possuem relevância social e podem contribuir, também, para induzir que
os municípios à promoção de políticas visando ao alcance das metas do PNE:
[...] concluímos, apontando a importância da continuidade do trabalho do TCE-RS

para que tenhamos, à disposição, dados em série histórica sobre as políticas de
Educação Infantil, consubstanciados em documentos oficiais, que podem subsi-
diar decisões no âmbito da gestão municipal, dar suporte a análises em pesquisas
na área, apoiar a avaliação das metas do PNE, contribuindo para com o controle
social em relação à ampliação do direito à educação com qualidade, para todas as
crianças gaúchas (FLORES; SILVA; BRUSIUS, 2021, p. 121).
Acreditamos que políticas públicas baseadas em estudos como estas radiogra-

fias produzidas há dez anos pelo TCE-RS podem contribuir para efetivar o direi-
to constitucional das crianças de até seis anos ao acesso educacional, reduzindo
desigualdades e induzindo gestores/as municipais a garantir maior qualidade em
termos de atendimento às especificidades das infâncias.
78
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional para 2019, cabe destacar, a fim de
evidenciar a evolução do número de matrículas que, segundo os dados apresentados nas colunas
referentes a alunos na tabela do TCE-RS aqui em questão (Figura 30), o município de São Leopoldo
aumentou a oferta de vagas na creche em 208 novas matrículas e na pré-escola, em 299 novas ma-
trículas, considerados os dados do Censo Escolar de 2019.
87
1.7
Município de Viamão79
Viamão: breve contextualização do

Viamão é um município da Região Metropolitana de Porto Alegre, que fica
a uma distância de 23,8 Km da capital, com uma área de 1.497,02 Km², sendo
192,3 km² de área urbana e 1.301,9 km² de área rural. Segundo o Censo Demográ-
fico do IBGE de 2010, a população era de 239.384 pessoas, sendo 93,97% na zona
urbana e 7% na zona rural. De acordo com a Estimativa Populacional do IBGE
para 2021, Viamão contaria com 257.330 habitantes.80
Um dos dados apresentados pela Radiografia produzida pelo TCE-RS sobre Via-
mão (2021h)81 é o índice de GINI82, no qual o município apresentava, em 1991, o
79

80
gov.br/brasil/rs/viamao/panorama. Acesso em: 15 jan. 2022.

Para acessar à Radiografia de Viamão. Disponível em: https://portalnovo.tce.rs.gov.br/cidadao/
81
estudos_pesquisas/radiografia_educacao_infantil_2020/. Acesso em: 06 fev. 2022.

82
tração, variando entre 0 (Igualdade absoluta) e 1 (Desigualdade absoluta). Fonte: TCE-RS (2021h).
índice de 0,4685. Já em 2000, houve uma tendência de aumento da desigualdade

ao alcançar 0,4993. Entretanto, em 2010, o índice baixou para 0,4855, revelando
alguma redução na concentração da renda, mas este último índice ainda é maior
do que o primeiro da série, apontando uma desigualdade mais alta do que no ano
de 1991.
Outro indicador apresentado nas Radiografias do TCE-RS é o Índice de Desen-
volvimento Humano Municipal (IDHM)83, no qual, dentre os municípios gaú-
chos, Viamão esteve na 127ª posição, em 1991, 212ª, em 2000 e na 247ª, em
2010, apresentando, respectivamente, os seguintes índices: 0,511, 0,620 e 0,717
(TCE-RS, 2021h). Neste índice, quanto maior o número, mais alto o desenvol-
vimento humano apresentado pelo município, o que nos permite inferir uma
melhora nas condições de saúde, educação e renda da população, sendo esses,
aspectos que compõem esse índice.
A história do município tem origem a partir de 1732, quando o Rio Grande de
São Pedro – como era conhecido o Rio Grande do Sul – passou a atrair coloniza-
dores que se radicaram na região de Viamão. O município, portanto, foi um dos
primeiros núcleos de povoamento do Estado formado por lagunenses, paulistas,
escravos e portugueses (VIAMÃO, 2022).
Viamão é o sétimo município mais populoso do Rio Grande do Sul e a sua
atividade econômica está concentrada no comércio, na agricultura e nos serviços.
Este município possui área rural; com destaque à região de Águas Claras, que tem
sítios, pequenos comércios de produtos típicos da região, produção de arroz e a
atividade agropastoril da região. Na região de Itapuã, à margem da Lagoa dos Pa-
tos, a economia se desenvolve pela pesca artesanal (MENEGOTTI, 2018).
De acordo com o site da Prefeitura Municipal de Viamão, existem, em 2022 mais
de 25 mil alunos, sendo o corpo docente de aproximadamente 1.700 professores
em 62 escolas municipais. Possui Conselho Municipal de Educação desde 1993,
criado pela Lei Municipal Nº 2.294/93, porém, apenas em 2001 é que este passou
a ser um órgão administrativo autônomo, com caráter consultivo, deliberativo,
normativo e fiscalizador, a partir da Lei Municipal 3.021/2001. A Lei Municipal Nº
3.914/2011 alterou especialmente a composição e competências do Conselho. Em
25 de setembro do ano de 2014, por meio da Lei Nº 4.280/2014, instituiu o Sistema
de Ensino Municipal e em 24 de junho do ano seguinte, cria o Plano Municipal de
Educação, através da Lei Municipal Nº 4.365, de 24 de junho de 2015. A Resolução
nº 01, de 21 de agosto de 2015, fixa normas, estabelece critérios para credencia-
mento e autorização de funcionamento de Instituições de Educação Infantil no
Sistema Municipal de Ensino de Viamão e a Resolução nº 5, 25 de agosto de 2017,
O índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é um número que varia entre 0 e 1.

83
Quanto mais próximo de 1, mais alto o desenvolvimento humano de um município. O IDHM

Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/acervo/atlas. Acesso em: 11 abr. 2022.
89
1.7 Município de Viamão
orienta as escolas de educação infantil, públicas e privadas, quanto à organização

do atendimento (VIAMÃO, 2022).
De acordo com o IBGE, em 2010, a população de zero a cinco anos, idade cor-
respondente ao público-alvo da Educação Infantil, era de 20.201, neste número
constando crianças em perímetro urbano e rural84 (TCE-RS, 2021h). A taxa de
escolarização para crianças de seis a 14 anos era de 95,9% em Viamão e a taxa
de analfabetismo para pessoas de 15 anos ou mais era de 4,19% (IBGE, 2010).85
O Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) observado na rede pública de
Viamão, em 2019, foi de 5,6, para 4ª série ou 5º ano; 4,3 para a 8ª série ou 9º ano;
e de 3,2 para a 3ª série do Ensino Médio. As metas projetadas para 2019 eram de
5,8, 4,9 e 3,4, respectivamente, verificando-se que o município não conseguiu
alcançar nenhuma das metas projetadas (INEP, 2021).86
Viamão: análise de dados sobre a

Para a apresentação dos dados sobre a oferta de educação em Viamão, to-
mamos como base a Radiografia da Educação Infantil do TCE-RS referente
ao período 2010-2019 (TCE-RS, 2021h). De acordo com o documento, con-
siderando-se os dados do último Censo do IBGE realizado no país, 2010, Via-
mão tinha 13.155 crianças de até três anos e 7.046 crianças de quatro e cinco
anos. Para além desse dado, podemos contar com as estimativas Populacionais
produzidas por outras instituições. Para a realização de seus estudos, o TCE-
-RS se valeu, para alguns anos, do Censo do IBGE de 2010, em outros, utili-
zou a estimativa populacional do DATASUS de 2012, segundo a qual, seriam
13.241 crianças de até três anos e 6.996 crianças de quatro e cinco anos. Na
última Radiografia, o TCE-RS utiliza a Estimativa Populacional revisada pelo
DEE/SEPLAG/RS, para 2018, segundo a qual, a população de Viamão contaria
com 12.693 crianças de até três anos e 6.687 crianças de quatro e cinco anos.
A Figura 31, a seguir, extraída da Radiografia do Município de Viamão (TCE-RS,
2021h, p. 4), apresenta uma tabela com o número de estabelecimentos esco-
84
Desse valor total, 1.130 são alunos são pertencentes ao perímetro Rural.
85
nejamento.rs.gov.br/feedados/#!pesquisa. Acesso em: 04 fev. 2022.

86
Fonte: INEP. Disponível em: http://ideb.inep.gov.br. Acesso em: 08 abr. 2022.
90
lares com matrículas na educação infantil, segundo as Sinopses Estatísticas do

Censo Escolar:

(Viamão, 2010-2019)
Fonte: Radiografia do Município de Viamão (TCE-RS, 2021h).
Em relação ao número de estabelecimentos escolares com matrículas na cre-

che, cabe destacar que, em 2010, Viamão contava com 21 estabelecimentos, che-
gando a 27, em 2019, o que representa uma tendência de aumento, que ocorreu,
especialmente, no número de instituições privadas, duplicando esse número no
ano de 2019. Conforme a Figura 31 mostra, a oferta da etapa creche na rede mu-
nicipal é registrada em todo o período, entretanto, ao longo da série histórica,
houve um movimento de queda, reduzindo o número de estabelecimentos pela
metade.
No que se refere à pré-escola, em 2010, o município contava com 40 unida-
des escolares com atendimento à faixa etária, passando, em 2019, a contar com
89 instituições, o que indica um aumento significativo, impulsionado, princi-
palmente, pela rede municipal, movimento que supera o crescimento da rede
privada, evidenciando, no conjunto, uma tendência expressiva de crescimento
da oferta educacional para esta faixa etária, evidenciado em termos de unidades
escolares.
Quanto aos dados em relação à evolução de matrículas na creche e na pré-
-escola, por dependência administrativa, a Figura 32, extraída da Radiografia de
Viamão (TCE-RS, 2021h, p. 6) com dados do Censo Escolar para a série histórica
2010-2019, indica:
91

administrativa (Viamão, 2010-2019)
Ao observarmos os dados em relação à evolução de matrículas na creche e pré-

-escola por dependência administrativa, no período analisado, percebemos que,
quanto à creche, houve crescimento do total de matrículas, passando de 624, em
2010, para 821, em 2019, movimento impulsionado, prioritariamente, por matrí-
culas em instituições privadas, pois nas matrículas da rede municipal houve uma
pequena redução passando estas de 251, no ano de 2010, para um total de 236,
no ano de 2019. Em contrapartida, na rede privada, as matrículas cresceram de
373, no início desta série histórica para 585 matrículas ao final.
Cabe destacar, para o caso de Viamão que, neste grupo, encontram-se lançadas
as matrículas da rede conveniada com o município e não exclusivamente àqueles
referentes às instituições privadas particulares. Como consta no Plano Municipal
de Educação: “A Prefeitura Municipal de Viamão, através da Secretaria Municipal
de Educação, firma convênio com cinco entidades, que atendem crianças de zero
a cinco anos.” (VIAMÃO, 2015, p. 38).
Já nas matrículas totais da pré-escola, houve um movimento oposto ao da
creche, com um aumento significativo, partindo de 2.039 matrículas, em 2010,
e chegando a 5.386, em 2019, considerando as dependências administrativas
públicas e privadas. Este aumento foi principalmente impulsionado pela rede
municipal que se destacou entre todas as esferas administrativas, iniciando com
1.085 matrículas e finalizando com 4.232 matrículas. Observa-se que a rede es-
tadual apresenta um movimento de redução no registro de matrículas, no qual,
em 2010, registrava 163 matrículas, reduzindo este número gradativamente até
finalizar a série com 54 matrículas. E o setor privado apresentou um crescimento
oscilante, finalizando a série no patamar de 1.100 matrículas.
Na radiografia apresentada pelo TCE-RS (2021h), para a apresentação dos da-
dos em relação a crianças, taxa de atendimento, posição do município e vagas a
criar, são trazidas três tabelas diferentes para compor o período analisado. A pri-
92
meira tabela corresponde à Figura n.º 33 e apresenta a taxa de atendimento bruta

na educação infantil para os anos entre 2010 e 2012; a segunda, correspondente
à Figura n.º 34 que apresenta a taxa de atendimento por idade, para os anos en-
tre 2013 e 2019, sendo que ambas se apoiam, para os cálculos apresentados, na
Estimativa Populacional do DATASUS de 2012. A terceira tabela (Figura n.º 35),
por sua vez, apresenta uma série histórica de 2010 a 2019, com base na Estimativa
Populacional do DEE/SEPLAG/RS (2018).87
Em função disso, apresentaremos cada uma das tabelas citadas em separado,
a seguir. Os dados em relação à evolução do número de matrículas em creche e
pré-escola, taxa de atendimento bruta na Educação Infantil, posição e vagas a
criar no Município de Viamão, constam na Figura 33, extraída da Radiografia de
Viamão (TCE-RS, 2021h, p. 6) com dados da estimativa populacional do DATA-
SUS para o ano de 2012:
FIGURA 33 – Alunos, taxa de atendimento bruta na educação Infantil, posição e vagas a

criar (Viamão, 2010-2012)
A partir dos dados da Figura 33, fica evidenciado, em relação à taxa de aten-
dimento bruta na educação infantil que, no período analisado, quanto à creche,
houve redução desta, passando de 4,74%, em 2010, para 4,50% em 2012, quando
o município necessitava criar 6.026 vagas para essa subetapa. Referente à taxa
de atendimento bruta na pré-escola, houve aumento, passando de 28,94%, em
2010, a 31,31%, em 2012, quando o município necessitava criar 4.806 vagas e
ocupava a posição estadual de 488ª em relação à taxa de atendimento para toda
a educação infantil.
Até o final da análise proposta pela Figura 33, percebe-se que os percentuais
tanto para a creche como para a pré-escola estavam muito abaixo do previsto no
PNE 2001-2011, o qual determinava o atendimento a, no mínimo 50% da popu-
lação em idade de creche e a 80% daquela em idade de pré-escola.
Quanto aos dados relativos à evolução no número de alunos em creche e pré-
-escola, taxa de atendimento por idade na educação infantil, posição e vagas a
87
O estudo de Flores, Bonneau, Brusius e Seixas (2020) ao tematizar sobre os desafios para a rea-
lização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à Educação Infantil, aborda a questão da
inconsistência de fontes, uma vez que muitas destas não se mantêm ao longo da série histórica, o
93
criar no Município de Viamão, a Figura 34, extraída da Radiografia de Viamão

(TCE-RS, 2021h, p. 7), com base em dados da Estimativa Populacional do DATA-
SUS, indica:
FIGURA 34 – Alunos, taxa de atendimento por idade, posição e vagas a criar (Viamão,
2013-2019)
A partir dos dados da Figura 34, fica evidenciado em relação à taxa de aten-
dimento por idade na creche que, no período analisado, houve leve aumento,
passando de 4,92%, em 2013, para 6,96%, em 2019, quando o município necessi-
tava criar 5.699 vagas. Destacamos aqui o baixo percentual de atendimento para
as crianças de zero a três anos, prospectando o não atingindo a meta prevista de
50% para esta faixa etária até 2024.
Quanto à taxa de atendimento por idade na pré-escola, houve aumento mais
expressivo do que o ocorrido na creche, passando de 32,92%, em 2013, e che-
gando a 76,07%, em 2019, quando o município necessitava criar 1.674 vagas
para a pré-escola, ocupando a posição estadual de 486ª em taxa de atendimento
para toda a educação infantil (30,85%), devido, principalmente ao baixo per-
centual de atendimento na creche. Embora o município tenha realizado um
movimento maior ao criar vagas para a etapa pré-escola, este não foi suficiente
para atingir o objetivo da universalização até o último ano de análise do estudo
aqui proposto.
e de quatro e cinco anos, com base na Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG,
atualizada para o ano de 2018:
94
(Viamão, 2010-2019)
Considerando-se a não realização de Censo Demográfico em 2020, para esta

Radiografia, com o objetivo de apresentar dados mais recentes, o TCE-RS se va-
leu da Estimativa Populacional elaborada pelo DEE/SEPLAG/RS, atualizada para
2018, de acordo com a qual, em Viamão, a população de crianças estimada por
idade simples, era de 12.693 para aquelas de até três anos e de 6.687 crianças, para
aquelas entre quatro e cinco anos (TCE-RS, 2021h).
A análise longitudinal destes dados permite inferir que a população de até três
anos diminuiu em Viamão, movimento similar ao que aconteceu em relação às
crianças de quatro e cinco anos. Verifica-se que a expansão realizada pelo mu-
nicípio para a faixa etária da pré-escola torna-se mais evidente, a partir de 2016,
quando o número de matrículas quase duplica, chegando ao final da série histó-
rica com 5.322 matrículas.88
A partir dos dados da Figura 35, podem-se fazer algumas prospecções em re-
lação ao alcance das metas no PNE atual por este município. Com o percentual
de 7,89% de atendimento na creche, em 2018, podemos presumir, mantido o
ritmo observado, que Viamão não alcançará o percentual mínimo de 50% de
atendimento até 2024. Em relação à pré-escola, com o percentual de 82,89%, em
2018, podemos inferir que, mantido o ritmo de crescimento dos últimos anos,
sua universalização, cujo prazo expirou em 2016, poderia ocorrer em torno do

88
último ano de nossa Pesquisa.
95
ano 2024, apesar destas metas constarem no PME do município, aprovado pela
Lei Nº 4.365/15.89
Para o caso deste município, a diferença observada no período analisado em
relação à evolução do atendimento à creche e à pré-escola evidencia a opção da
gestão municipal por investir na universalização para a faixa etária obrigatória,
à custa do acesso à educação para as crianças de até três anos. Este cenário foi
sinalizado em 2010, logo após a aprovação da EC 59/09, com forte preocupação
por parte de ativistas e estudiosos (FLORES; SANTOS; KLEMANN, 2010; CAM-
POS, 2010). Historicamente, na trajetória brasileira, são as crianças de até três e,
dentre estes, os bebês mais novos que tem seus direitos negados, em uma socieda-
de adultocêntrica, que pouco valoriza os primeiros anos da vida humana, como
denunciaram Rosemberg e Artes (2012) e Rosemberg (2014), em vários estudos
sobre o tema.
Nesta parte, apresentamos dados para cada um dos sete municípios da amos-
tra em relação à cobertura do atendimento à educação infantil, a partir dos da-
dos produzidos pelo TCE-RS, para o período de 2010 a 2019, considerando o
percentual de atendimento para o ano de 2018, haja vista ser este o último ano
de revisão da Estimativa Populacional produzida pelo DEE/SEPLAG/RS. Confor-
me evidenciado pelos dados, nenhum dos municípios acompanhados realizou a
universalização da pré-escola até 2016 e todos ainda se encontram distantes do
percentual determinado como mínimo para a creche, de 50% de atendimento, o
qual deve ser alcançado até 2024.
Mesmo não havendo atualização da Estimativa Populacional, achamos relevante destacar os da-
89
dos referentes a matrículas, considerando o Censo Escolar de 2019. Segundo os dados presentes
nas colunas referentes a alunos na tabela acima indicada (TCE-RS, 2021h), de 2018 para 2019, o
Município de Viamão reduziu 81 matrículas na creche e 221 matrículas na pré-escola.
96
PARTE 2
Obrigatoriedade da
pré-escola em municípios
gaúchos: o que os dados
apontam sobre a qualidade
2.1
Dependência administrativa
das matrículas
Denise Madeira de Castro e Silva e Mariane vieira Gonçalves
Esta seção tem por objetivo analisar os movimentos de redução ou de cresci-

mento no número de matrículas em creche e pré-escola, considerando a depen-
dência administrativa da vaga ofertada, nos anos de 2010 e 2019, para os sete mu-
nicípios pertencentes ao escopo da pesquisa em tela: Alvorada, Canoas, Gravataí,
Novo Hamburgo, Porto Alegre, São Leopoldo e Viamão.
Para balizar as análises acerca da dependência administrativa das vagas ofer-
tadas nos sete municípios, apresentamos, inicialmente, alguns conceitos-chave
para embasar a análise dos movimentos de redução ou de crescimento do número
de matrículas na educação infantil. De acordo com a Ldben (BRASIL, 1996), a
oferta da educação infantil é de responsabilidade dos municípios brasileiros. Essa
estratégia de responsabilização dos municípios está inserida na Reforma do Esta-
do, implementada a partir da década de 1990.
Para Peroni (2013), a CF/88 foi a que mais acolheu as reivindicações sociais
advindas dos movimentos populares, estas traduzidas em direitos na letra da lei,
mas, ao longo dos anos, estes direitos foram reduzidos ou não se materializaram
para amplas parcelas da população. Considerada como marco gerencial, a Refor-
ma do Estado empreendida no Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), em
1995, se apoia em concepções privatistas acerca de direitos sociais, os quais se
encontravam, ainda, em construção no Brasil.
A referida Reforma foi marcada pelas concepções neoliberais que, ao realizar
um diagnóstico sobre uma possível crise do capital, responsabilizou o tamanho
do Estado por essa, trazendo como soluções, estratégias privatizantes (PERONI,
2013). Esta Reforma trouxe, ainda, o conceito de público não estatal para induzir
a diminuição do crescimento do Estado, se desdobrando na terceirização dos ser-
viços públicos, em um país que recentemente havia conquistado um importante

rol de direitos sociais (MOREIRA; LARA, 2012).
A expansão do direito à educação, especialmente para aquelas de zero a cinco
anos, se deu pelo acesso de um grande número de crianças a escolas de baixo cus-
to e com pouca qualidade, nas quais a terceirização, por intermédio de parcerias
público-privadas, se consolidou como a forma privilegiada de assegurar a oferta
(FLORES; SUSIN, 2013; FLORES; SOARES, 2015; SILVA, 2020).
A lógica do gerenciamento privado empregado na gestão dos bens públicos
favoreceu o surgimento da concepção de cliente para usuários dos serviços oferta-
dos pelo Estado e a descentralização de competências para o mais perto possível
do campo prático (LESSARD; CARPENTIER, 2016).
A descentralização da educação é uma estratégia política iniciada na década
de 1990, na qual há um deslocamento de responsabilidades para uma esfera ou
nível inferior, delegando para o âmbito local aquilo que pode ser realizado com a
mesma eficácia nas administrações superiores. Assim,
[...] trata-se da delegação formal e da autoridade ou da responsabilidade decisória

em níveis hierárquicos inferiores. A transferência pode ser realizada, por exemplo,
em nível escolar. A descentralização é ao mesmo tempo um processo e uma nova
condição organizacional da Educação (AKKARI, 2011, p. 37).
Esta estratégia representa uma das formas de redefinição do papel do Estado

que deixa de ser o protagonista das políticas sociais e as transfere ao setor privado,
ou seja, a execução de serviços é passada ao setor público não estatal. Este se-
tor público não estatal é subsidiado pelo Estado, estabelecendo-se um sistema de
parceria com a sociedade civil. Essa estratégia favorece a compreensão de que os
direitos sociais devem ser executados na esfera municipal, desresponsabilizando
o Estado como promotor destas políticas. Assim, a educação torna-se um serviço
para os estudantes, para as famílias e para os usuários, assim comprometendo a
qualidade almejada (MOREIRA; LARA, 2012).
Para Fernandes e Campos (2015), as estratégias de gestão adotadas desde a
Reforma do Estado, leia-se, descentralização, outorgando mais autonomia para os
municípios e escolas, que compreendem práticas como estabelecimento de con-
vênios, terceirização, parcerias entre o público e o privado, trabalho voluntário e
utilização de vouchers, são velhas conhecidas no atendimento à criança pequena
no Brasil, pois, em certa medida, fundem-se com a história da educação infantil
brasileira. Porém, atualmente, estas práticas são apresentadas pelo Estado como
soluções viáveis na direção de uma gestão mais eficiente: “[...] como parte de es-
tratégias que, ao introduzir maior competitividade nas políticas públicas, assegu-
rariam maior controle da qualidade pelos usuários desses serviços.” (FERNANDES;
CAMPOS, 2015, p. 151).
99
2.1 Dependência administrativa das matrículas
Contudo diversas pesquisas demonstram que a vaga ofertada por intermédio

de convênios costuma apresentar menor qualidade no atendimento, consoante
as legislações previstas (CAMPOS, M. et al., 2011a; CAMPOS, M. et al., 2011b;
CAMPOS, Roselane, 2012; CAMPOS, Rosânia, 2016).
Na primeira parte do livro, foi realizada a análise do número de matrículas
por dependência administrativa de forma individual, para cada município da
amostra, utilizando os dados das Radiografias da Educação Infantil do TCE-RS
(RIO GRANDE DO SUL, 2021b; 2021c; 2021d; 2021e; 2021f; 2021g, 2021i). Aqui,
disponibilizamos os dados dos municípios em conjunto, utilizando como fonte
o Laboratório de Dados Educacionais (UFPR, 2021), para possibilitar uma análise
geral, de caráter qualitativo acerca das tendências que podem ser identificadas no
grupo no que se refere à dependência administrativa das vagas ofertadas. A opção
por ter como marco inicial o ano de 2010 se deu em virtude da promulgação em
2009 da EC n.º 59, foco das pesquisas deste livro.
Ao cotejar os sete municípios, buscamos destacar se houve redução ou cresci-
mento no número de matrículas na dependência administrativa municipal, pois
nossa concepção consiste na compreensão de que essa esfera é aquela que, de fato,
se constitui como uma rede de ensino, necessitando ser reconhecida e fortalecida
pelas políticas governamentais e pela população como educação pública, gratuita
e de qualidade. De acordo com Borghi (2018), os arranjos entre o setor público e o
privado se caracterizam por uma miríade de estratégias, que visam cada vez mais
desobrigar o Estado da oferta da educação se estabelecendo por meio de,
[...] subsídios a instituições privadas com fins lucrativos; o uso do termo ‘concessão’
para normatizar a relação entre o poder público e a instituição parceira, e a forma
per capita de repasse. [...] atualmente vem se ampliando e fortalecendo uma efetiva
política educacional municipal de atendimento da Educação Infantil via convenia-
mento com instituições privadas, lucrativas ou não (BORGHI, 2018, p. 20).
A Tabela 1, a seguir, apresenta o número de matrículas na subetapa creche nos

sete municípios nos anos de 2010 e 2019, anos inicial e final da série histórica
pesquisada no Laboratório de Dados Educacionais (UFPR, 2022), considerando
as dependências administrativas: municipal, privada conveniada sem fins lucra-
tivos, privada conveniada com fins lucrativos, privada não conveniada sem fins
lucrativos e privada não conveniada com fins lucrativos. A dependência adminis-
trativa federal não foi considerada para a análise porque essa oferta só ocorre em
Porto Alegre. A dependência administrativa estadual também não foi considerada
para a análise porque, somente Canoas e Porto Alegre ainda possuíam matrículas
nesta dependência, e em número insignificante. Em outros trabalhos, já indica-
mos a forte queda da oferta de educação infantil pela dependência administrativa
estadual no RS (BRUSIUS; FLORES; SILVA, 2020; SILVA; FLORES, 2019).
100
TABELA 1 – Número de Matrículas por Segmento (creche) e por Dependência

Administrativa (2010; 2019)90
DEPEN- ALVORADA CANOAS GRAVATAÍ NH POA SLEO VIAMÃO

DÊNCIA
ADM. 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019
Federal 0 0 0 0 0 0 0 0 51 21 0 0 0 0
Estadual 0 0 10 0 0 0 0 0 166 150 0 0 0 0
Municipal 0 95 1.227 1.937 267 619 1.212 3.446 2.165 2.113 473 799 251 236
Privada
convenia-
da sem 673 311 459 1.285 406 659 250 131 8.236 10.434 754 934 280 115
fins lucra-
tivos
Privada
convenia-
da com 0 10 223 292 0 46 42 0 255 3 203 991 0 48
fins lucra-
tivos
Privada
não con-
veniada 0 127 44 154 11 82 0 133 626 615 89 95 0 21
sem fins
lucrativos
Privada
não con-
veniada 0 10 114 659 0 787 363 772 7.407 9.730 415 959 93 401
com fins
lucrativos
Total 673 553 2.077 4.327 684 2.193 1.867 4.482 18.906 23.066 1.934 3.778 624 821
Fonte: Dados extraídos do LDE (UFPR, 2022). Elaborado pelas autoras.
No Município de Alvorada, ao analisarmos o total de matrículas para a sube-

tapa creche, verificamos redução comparativa nos anos analisados. Em números
absolutos, no ano de 2010, a dependência administrativa privada conveniada
sem fins lucrativos é a única que apresenta oferta para esta subetapa com 673 ma-
trículas. Em números absolutos, no ano de 2019, a dependência administrativa
privada conveniada sem fins lucrativos é a que apresenta o maior número de ma-
trículas, 311, respondendo por 56% do total, seguida da privada não conveniada
sem fins lucrativos com 127 e da rede municipal com 95 registros. Quando com-
paramos o número de matrículas nos anos analisados, vemos que a dependência
A Tabela 1 apresenta dados que possuem como fonte o Laboratório de Dados Educacionais
90
(UFPR, 2022), extraídos de forma individual, ou seja, por município na série histórica 2010; 2019
pesquisada. Posteriormente, construímos uma nova tabela, priorizando os anos inicial e final da
série histórica, reunindo os sete municípios em ordem alfabética e apresentando os dados por
subetapa, creche e pré-escola.
101
privada conveniada sem fins lucrativos reduziu a oferta, mas ainda responde pelo
maior número de matrículas. Por outro lado, em 2019, houve registro de oferta
por outras dependências administrativas que não apresentavam matrículas em
2010: municipal, privada conveniada com fins lucrativos, privada não convenia-
da sem fins lucrativos e privada não conveniada com fins lucrativos.
No Município de Canoas, ao analisarmos o total de matrículas na subetapa
creche, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em números
absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o maior número
de matrículas, 1.227, respondendo por 59% do total, seguida da privada conve-
niada sem fins lucrativos com 459 e da privada conveniada com fins lucrativos
com 223 registros. Em números absolutos, no ano de 2019, a rede municipal é
a que apresenta o maior número de matrículas, 1.937, respondendo por 45% do
total, seguida da privada conveniada sem fins lucrativos, com 1.285 e da privada
não conveniada com fins lucrativos, com 659 registros. Quando comparamos o
número de matrículas nos anos analisados, vemos que o maior percentual se deu
na dependência privada não conveniada com fins lucrativos, onde houve um
crescimento significativo de 478%, seguida da privada conveniada sem fins lucra-
tivos, com um aumento de 180%, contra um índice de 58% na rede municipal.
No Município de Gravataí, ao analisarmos o total de matrículas na subetapa
absolutos, no ano de 2010, a dependência privada conveniada sem fins lucrativos
é a que apresenta o maior número de matrículas, 406, respondendo por 59% do
total, seguida da rede municipal com 267 matrículas e da privada não conveniada
sem fins lucrativos, com 11 registros. Em números absolutos, no ano de 2019,
a dependência privada não conveniada com fins lucrativos é a que apresenta o
maior número de matrículas, 787, respondendo por 36% do total, seguida da
privada conveniada sem fins lucrativos com 659 e da rede municipal, com 619
registros. Quando comparamos o número de matrículas nos anos analisados, ve-
mos que o maior percentual se deu na dependência privada não conveniada com
fins lucrativos, onde houve um crescimento significativo de 645%, seguida da
rede municipal com um aumento de 132%, e um índice de 62% na dependência
privada conveniada sem fins lucrativos.
No Município de Novo Hamburgo, ao analisarmos o total de matrículas na
subetapa creche, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em
números absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o maior
número de matrículas, 1.212, respondendo por 65% do total, seguida da priva-
da não conveniada com fins lucrativos com 363 e da privada conveniada sem
fins lucrativos, com 250 registros. Em números absolutos, considerando o ano de
2019, a rede municipal é a que apresenta o maior número de matrículas, 3.446,
respondendo por 77% do total, seguida da privada não conveniada com fins lu-
crativos com 772, e da privada não conveniada sem fins lucrativos com 133 regis-
tros. Quando comparamos o número de matrículas nos anos analisados, vemos
102
que o maior percentual se deu na rede municipal, onde houve um crescimento

significativo de 184%, seguida da dependência privada não conveniada com fins
lucrativos com 113% de aumento.
No Município de Porto Alegre, ao analisarmos o total de matrículas na subeta-
pa creche, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em núme-
ros absolutos, no ano de 2010, a dependência privada conveniada sem fins lucra-
tivos é a que apresenta o maior número de matrículas, 8.236, respondendo por
44% do total, seguida da privada não conveniada com fins lucrativos com 7.407 e
da rede municipal, com 2.165 registros. Em números absolutos, no ano de 2019,
a privada conveniada sem fins lucrativos é a dependência que apresenta o maior
número de matrículas, com 10.434, respondendo por 45% do total, seguida da
privada não conveniada com fins lucrativos com 9.730 e da rede municipal com
2.113 registros. Quando comparamos o número de matrículas nos anos analisa-
dos, vemos que o maior percentual se deu na dependência privada não convenia-
da com fins lucrativos, onde houve um crescimento de 31%, seguida da privada
conveniada sem fins lucrativos com um aumento de 27%, contra uma redução de
2% na rede municipal.
No Município de São Leopoldo, ao analisarmos o total de matrículas na sube-
tapa creche, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em nú-
meros absolutos, no ano de 2010, a dependência privada conveniada sem fins
lucrativos é a que apresenta o maior número de matrículas, 754, respondendo por
39% do total, seguida da rede municipal com 473 e da privada não conveniada
com fins lucrativos com 415 registros. Em números absolutos, no ano de 2019, a
dependência administrativa privada conveniada com fins lucrativos é a que apre-
senta o maior número de matrículas, com 991 registros, respondendo por 26% do
total, seguida da dependência privada não conveniada com fins lucrativos, que
registra 959, e da dependência privada conveniada sem fins lucrativos com 934
mos que o maior percentual se deu na dependência privada conveniada com fins
lucrativos, onde houve um crescimento significativo de 388%, seguida da privada
não conveniada com fins lucrativos, que apresentou um aumento de 131%, con-
tra o índice de 69% na rede municipal.
No Município de Viamão, ao analisarmos o total de matrículas na subetapa
absolutos, no ano de 2010, a privada conveniada sem fins lucrativos, é a que
apresenta o maior número de matrículas, 280, respondendo por 45% do total,
seguida da rede municipal, com 251 e da dependência privada não conveniada
com fins lucrativos, a qual registra 93 matrículas Em números absolutos, no
ano de 2019, a privada não conveniada com fins lucrativos é a que apresenta o
maior número de matrículas, 401, respondendo por 49% do total, seguida da rede
municipal, com 236 e da dependência privada conveniada sem fins lucrativos, a
qual registra 115 matrículas. Quando comparamos o número de matrículas nos
103
anos analisados, vemos que o maior percentual se deu na dependência privada

não conveniada com fins lucrativos, onde houve um crescimento de 331%, con-
tra uma redução de 6% na rede municipal e de diminuição de 59% na dependên-
cia privada conveniada sem fins lucrativos.
A Tabela 2, a seguir, apresenta o número de matrículas na subetapa pré-escola
nos sete municípios nos anos de 2010 e 2019, anos inicial e final da série histórica
pesquisada no Laboratório de Dados Educacionais (UFPR, 2022), considerando
as dependências administrativas: municipal, privada conveniada sem fins lucra-
tivos, privada conveniada com fins lucrativos, privada não conveniada sem fins
lucrativos e privada não conveniada com fins lucrativos. A dependência adminis-
trativa federal não foi considerada para a análise porque essa oferta só ocorre em
Porto Alegre. A dependência administrativa estadual também não foi considerada
para a análise porque, em todos os munícipios a oferta nesta rede possui número
de matrículas pouco expressivo. Em outros trabalhos, já indicamos a forte queda
da oferta de educação infantil pela dependência administrativa estadual no RS
(BRUSIUS; FLORES; SILVA, 2020; SILVA; FLORES, 2019).
104
TABELA 2 – Número de Matrículas por Segmento (pré-escola) e por Dependência Administrativa (2010; 2019)91
DEPENDÊNCIA ALVORADA CANOAS GRAVATAÍ NH POA SLEO VIAMÃO

ADM.
2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019 2010 2019
Federal 0 0 0 0 0 0 0 0 69 0 0 0 0 0
Estadual 50 0 14 0 84 0 3 0 3.146 262 0 0 163 54
Municipal 0 1.916 1.509 4.009 1.174 3.236 3.645 4.644 3.577 5.702 1.489 3.551 1.085 4.232
Privada conveniada
615 477 798 1.546 895 1.247 367 0 7.514 10.001 921 460 515 199
sem fins lucrativos
Privada conveniada
0 20 347 394 7 32 64 0 240 28 146 572 0 26
com fins lucrativos
Privada não con-
veniada sem fins 0 275 379 384 215 450 0 373 1.815 1.507 198 117 40 197
lucrativos
Privada não con-
veniada com fins 34 272 138 897 100 715 259 714 5.223 10.269 329 936 236 678
lucrativos
Total 699 2.960 3.185 7.230 2.475 5.680 4.338 5.731 21.584 27.769 3.083 5.636 2.039 5.386
91
A Tabela 2 apresenta dados que possuem como fonte o Laboratório de Dados Educacionais (UFPR, 2022), extraídos de forma individual, ou seja, por
município na série histórica 2010; 2019 pesquisada. Posteriormente, construímos uma nova tabela, priorizando os anos inicial e final da série históri-
105
ca, reunindo os sete municípios em ordem alfabética e apresentando os dados por subetapa, creche e pré-escola.
No Município de Alvorada, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total

de matrículas, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em
números absolutos, no ano de 2010, a dependência privada conveniada sem fins
lucrativos é a que apresenta o maior número de matrículas, 615, respondendo por
88% do total, seguida da dependência privada não conveniada com fins lucrati-
vos, com 34 registros. Em números absolutos, no ano de 2019, a rede municipal
é a que apresenta o maior número de matrículas, 1.916, respondendo por 64%
do total, seguida da dependência privada conveniada sem fins lucrativos, com
477 e da privada não conveniada sem fins lucrativos, com 275 registros. Quan-
do comparamos o número de matrículas nos anos analisados, vemos que a de-
pendência privada conveniada sem fins lucrativos reduziu seu registro. Por outro
lado, houve oferta por outras dependências administrativas que não registravam
matrículas no início da análise, são elas: municipal, privada não conveniada sem
fins lucrativos e privada conveniada com fins lucrativos.
No Município de Canoas, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total de
matrículas, verificamos que houve crescimento comparativo nos anos analisa-
dos. Em números absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta
o maior número de matrículas, 1.509, respondendo por 47% do total, seguida
da dependência privada conveniada sem fins lucrativos com 798 e da privada
não conveniada sem fins lucrativos, que registra 379 matrículas. Em números
absolutos, no ano de 2019, a rede municipal é a que apresenta o maior número
de matrículas, 4.009, respondendo por 55% do total, seguida da dependência
privada conveniada sem fins lucrativos com 1.546 e da privada não conveniada
com fins lucrativos, que registra 897 matrículas. Quando comparamos o número
de matrículas nos anos analisados, vemos que o maior percentual observado se
deu na dependência privada não conveniada com fins lucrativos, onde houve um
crescimento significativo de 550%, seguida da rede municipal com um aumento
de 166%, e um índice de 94% na da dependência privada conveniada sem fins
lucrativos.
No Município de Gravataí, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total de
matrículas, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em núme-
ros absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o maior núme-
ro de matrículas, 1.174, respondendo por 47% do total, seguida da dependência
privada conveniada sem fins lucrativos com 895 e da privada não conveniada
sem fins lucrativos com 215 registros. Em números absolutos, no ano de 2019, a
rede municipal é a que apresenta o maior número de matrículas, 3.236, respon-
dendo por 57% do total, seguida da dependência privada conveniada sem fins
lucrativos com 1.247 e da privada não conveniada com fins lucrativos com 715
mos que o maior percentual se deu na dependência privada não conveniada com
fins lucrativos, onde houve um crescimento significativo de 615%, seguida da
106
rede municipal com um aumento de 176%, e um índice de 109% na dependência

privada não conveniada sem fins lucrativos.
No Município de Novo Hamburgo, em relação à pré-escola, ao analisarmos o
total de matrículas, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados.
Em números absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o
maior índice, com 3.645 matrículas, respondendo por 84% do total, seguida da
dependência privada conveniada sem fins lucrativos, que apresenta 367 matrícu-
las e da dependência privada não conveniada com fins lucrativos, com 259 regis-
tros. Em números absolutos, no ano de 2019, a rede municipal é a que apresenta
o maior índice, com 4.644 matrículas, respondendo por 81% do total, seguida
da dependência privada não conveniada com fins lucrativos, que apresenta 714
matrículas e da dependência privada não conveniada sem fins lucrativos, com
373 registros. Quando comparamos o número de matrículas nos anos analisados,
vemos que o maior percentual se deu na dependência privada não conveniada
com fins lucrativos, na qual houve um crescimento significativo de 176%, contra
o índice de 27% na rede municipal.
No Município de Porto Alegre, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total
matrículas, verificamos que houve crescimento comparativo nos anos analisados.
Em números absolutos, no ano de 2010, a dependência privada conveniada sem
fins lucrativos é a que apresenta o maior número de matrículas com 7.514, res-
pondendo por 35% do total, seguida da privada não conveniada com fins lucrati-
vos, com 5.223 e da rede municipal com 3.577 registros. Em números absolutos,
no ano de 2019, a dependência privada não conveniada com fins lucrativos é a
que apresenta o maior número de matrículas com 10.269, respondendo por 37%
do total, seguida da privada conveniada sem fins lucrativos, com 10.001 e da rede
municipal com 5.702 registros. Quando comparamos o número de matrículas
nos anos analisados, vemos que o maior percentual se deu na dependência priva-
da não conveniada com fins lucrativos, onde houve um crescimento significativo
de 97%, seguida da rede municipal com 59% e um índice de 33% na dependência
privada conveniada sem fins lucrativos.
No Município de São Leopoldo, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total
de matrículas, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em nú-
meros absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o maior nú-
mero de matrículas, 1.489, respondendo por 48% do total, seguida da dependên-
cia privada conveniada sem fins lucrativos, com 921 e da dependência privada
não conveniada com fins lucrativos, com 329 registros. Em números absolutos,
no ano de 2019, a rede municipal é a que apresenta o maior número de matrícu-
las, 3.551, respondendo por 63% do total, seguida da dependência privada não
conveniada com fins lucrativos, com 936 e da dependência privada conveniada
com fins lucrativos, com 572 registros. Quando comparamos o número de matrí-
culas nos anos analisados, vemos que o maior percentual se deu na dependência
privada conveniada com fins lucrativos, onde houve um crescimento significati-
107
vo de 292%, seguida da dependência privada não conveniada com fins lucrativos,

com 184%, e um índice de 138% na rede municipal.
No Município de Viamão, em relação à pré-escola, ao analisarmos o total de
matrículas, verificamos crescimento comparativo nos anos analisados. Em núme-
ros absolutos, no ano de 2010, a rede municipal é a que apresenta o maior núme-
ro de matrículas, informando 1.085, respondendo por 53% do total, seguida da
dependência privada conveniada sem fins lucrativos, com 515 e da dependência
privada não conveniada com fins lucrativos, com 236 registros. Em números ab-
solutos, no ano de 2019, a rede municipal é a que apresenta o maior número de
matrículas com 4.232, respondendo por 79% do total, seguida da dependência
privada não conveniada com fins lucrativos, com 678 e da dependência privada
conveniada sem fins lucrativos, com 199 registros. Quando comparamos o nú-
mero de matrículas nos anos analisados, vemos que o maior percentual se deu
na dependência privada não conveniada sem fins lucrativos, na qual houve um
crescimento significativo de 393%, seguida da rede municipal, com um aumento
de 290%, e um índice de 187% na dependência privada não conveniada com fins
lucrativos.
A apresentação destes dados permite realizar algumas análises acerca dos
movimentos de redução ou crescimento realizados pelos sete municípios que
acompanhamos na pesquisa, tendo como recorte os anos de 2010 e 2019, con-
siderando a categoria dependência administrativa da vaga, tendo sido nosso ob-
jetivo evidenciar se houve mudanças e, neste caso, quais seriam as principais.
Em primeiro lugar, apresentamos as análises relativas aos movimentos havidos
quanto à oferta para a subetapa creche e, em seguida, apresentamos as análises
para a pré-escola.
Se analisarmos a oferta da creche, no ano de 2010, no grupo dos sete muni-
cípios desta amostra, a rede municipal responde pelo maior número de matrícu-
las, apenas em Canoas e Novo Hamburgo. Em Alvorada, Gravataí, Porto Alegre,
São Leopoldo e Viamão a dependência administrativa que responde pelo maior
número de matrículas é a privada conveniada sem fins lucrativos. Em síntese, a
reponsabilidade para com a oferta da creche pela rede municipal, no ano de 2010,
em ordem decrescente, pode ser expressa pelo seguinte percentual de matrículas:
Novo Hamburgo (65%), Canoas (59%), Viamão (40%), Gravataí (39%), São Leo-
poldo (24%) e Porto Alegre (11%). Em Alvorada, neste ano de análise, não havia
registro de matrículas na rede municipal.
Se analisarmos a oferta da creche, no ano de 2019, no grupo dos sete municí-
pios desta amostra, a rede municipal responde pelo maior número de matrículas
apenas em Canoas e Novo Hamburgo. Em Alvorada e Porto Alegre, a dependência
administrativa que responde pelo maior número de matrículas é a privada con-
veniada sem fins lucrativos. Em São Leopoldo, responde pelo maior número de
matrículas a dependência administrativa privada conveniada com fins lucrativos
108
e, em Gravataí e Viamão, responde pelo maior número de matrículas a depen-

dência administrativa privada não conveniada com fins lucrativos. Em síntese, a
reponsabilidade para com a oferta da creche pela rede municipal, no ano de 2019,
em ordem decrescente, pode ser expressa pelo seguinte percentual de matrículas:
Novo Hamburgo (77%), Canoas (45%), Viamão (29%), Gravataí (28%), São Leo-
poldo (21%), Alvorada (17%) e Porto Alegre (9%).
Se analisarmos a oferta da pré-escola, no ano de 2010, no grupo dos sete muni-
cípios desta amostra, a rede municipal responde pelo maior número de matrícu-
las em Canoas, Gravataí, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão. Em Alvorada
e Porto Alegre, a dependência administrativa privada conveniada sem fins lucra-
tivos responde pelo maior número de matrículas para este segmento. Os dados
evidenciam que a reponsabilidade da rede municipal para com a oferta da pré-
-escola, no ano de 2010, para este grupo de municípios, em ordem decrescente,
pode ser expressa pelo seguinte percentual de matrículas: Novo Hamburgo (84%),
Viamão (53%), São Leopoldo (48%), Canoas (47%), Gravataí (47%) e Porto Alegre
(17%). Em Alvorada, neste ano de análise, não havia registro de matrículas na
rede municipal.
Se analisarmos a oferta da pré-escola, no ano de 2019, no grupo dos sete mu-
nicípios desta amostra, a rede municipal responde pelo maior número de matrí-
culas em Alvorada, Canoas, Gravataí, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão.
Somente em Porto Alegre, a dependência administrativa privada não conveniada
com fins lucrativos responde pelo maior número de matrículas para este segmen-
to. Os dados evidenciam que a reponsabilidade da rede municipal para com a
oferta da pré-escola, no ano de 2019, para este grupo de municípios, em ordem
decrescente, pode ser expressa pelo seguinte percentual de matrículas: Novo
Hamburgo (81%), Viamão (79%), Alvorada (64%), São Leopoldo (63%), Gravataí
(57%), Canoas (55%) e Porto Alegre (21%).
Cumpre ressaltar, ainda, que os resultados apresentados nos dados do Cen-
so Educacional, tanto para a creche como a pré-escola, podem não representar
fielmente a oferta por dependência administrativa, pois há casos nos quais uma
rede municipal computa como próprias matrículas pagas com recurso público
em instituições privadas ou, ainda, para o caso de uso de prédios próprios com
gestão totalmente terceirizada, como já evidenciamos em estudo anterior de
Flores et al. (2018):
Há neste conjunto de municípios alguns que indicam as matrículas como munici-

pais no Censo Educacional, independentemente do fato de efetivarem contratos
com instituições privadas para fins de gestão dos estabelecimentos. Em função
deste fato, as análises quanto à dependência administrativa, a partir dos dados
censitários do INEP, não se mostram atualmente 100% confiáveis (FLORES et al.,
2018, p. 150).
109
No caso da creche, observamos que apenas dois municípios expandiram suas

matrículas na rede municipal, sendo eles, Canoas e Novo Hamburgo. Os demais
municípios expandiram via setor privado, seja por convênios ou outras formas
de estratégias como evidencia Borghi (2018), “[...] o fato é que temos presencia-
do, no Brasil, um movimento de reconfiguração do público e do privado em um
processo marcado pelo avanço do setor privado na educação, em processos de
privatização endógenos e exógenos [...].” (BORGHI, 2018, p. 21).
Adrião (2018) identificou em pesquisa bibliográfica três formas de privatiza-
ção da oferta educacional: financiamento público, aumento das matrículas em
estabelecimentos particulares e introdução de políticas ou programas de escolha
parental. A autora identificou ainda que, o financiamento público à educação pri-
vada pode ocorrer pelos seguintes instrumentos: introdução de sistemas de bolsas
de estudos, implantação de convênios ou contratos e a presença de mecanismos
de incentivos fiscais como dedução de impostos ou renúncia fiscal. Para fomentar
a oferta de vagas no setor privado, “[...] encontram-se o estímulo ao atendimento
escolar privado por escolas comerciais de baixo custo; a diminuição da oferta de
vagas públicas e as diversas sistemáticas de aulas particulares/tutorias.” (ADRIÃO,
2018, p. 12).
Borghi (2018) defende que nas instituições públicas é que se garante o direito
à educação, uma vez que as crianças e suas famílias não são compreendidas como
clientes em uma relação de contrato mercantil, pois os processos de privatização
se dão “[...] em um contexto de expropriação do direito à educação e colocam em
xeque a perspectiva e o ideal de educação gratuita e de qualidade para todos.”
(BORGHI, 2018, p. 20)
No caso da pré-escola, observamos que os sete municípios da amostra apre-
sentaram um movimento de ampliação de matrículas na rede municipal, sendo
esta dependência aquela que abarca a maior parcela da oferta em seis destes casos:
Alvorada, Canoas, Gravataí, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão. Por outro
lado, observa-se que, nos anos analisados, no Município de Porto Alegre, apesar
de ter havido crescimento no número absoluto de matrículas, a rede municipal
representa uma parcela menor do total registrado, em 2019, em relação à depen-
dência administrativa privada conveniada sem fins lucrativos, subsidiada com
recursos públicos.
Além das matrículas em instituições privadas subsidiadas com recursos públi-
cos, que podem estar computadas como municipais, para certos casos, é impor-
tante destacar que esse movimento de ampliação de matrículas registradas na
dependência administrativa municipal observado nos seis municípios supraci-
tados, se deveu, também, à inserção de pré-escolas em EMEFs, como se encontra
demonstrado por Brusius e Daniel (2022), na seção 2.2 deste livro, apresentada
a seguir.
A inserção de crianças de quatro e cinco anos em EMEFs, além de priorizar
apenas um turno de atendimento, dificultando as rotinas das famílias, represen-
110
ta, também, uma cisão entre as duas subetapas da educação infantil, a creche e
a pré-escola, como destacamos em trabalho anterior, ao defender a unidade da
etapa (SILVA; FLORES, 2019):
De acordo com a Ldben, a divisão entre esses dois segmentos é apenas etária para
vislumbrar as especificidades das dinâmicas de cuidado e educação de cada um
deles. Porém, o trabalho pedagógico deve vincular-se a um projeto que contemple
a etapa toda no sentido de continuidade e não de ruptura (SILVA; FLORES, 2019,
p. 130).
Para Silva e Flores (2019), o fato de as crianças de creche serem atendidas

em um tipo de instituição e as de pré-escola em outra, pode dificultar a imple-
mentação de uma proposta pedagógica que entenda a educação infantil como
primeira etapa da educação básica no âmbito de um município, em um projeto
que, de fato, atenda as singularidades e especificidades das infâncias. Para as au-
toras, a oferta de pré-escola em EMEFs pode representar o revival da concepção
preparatória da educação infantil em relação aos anos iniciais do ensino funda-
mental, risco importante a ser considerado a partir das tendências observadas
neste estudo.
Esta seção teve como objetivo analisar os movimentos de redução ou de cresci-
mento no número de matrículas em creche e pré-escola, investigando: (i) a oferta
de educação infantil por dependência administrativa, nos anos de 2010 e 2019,
nos sete municípios pertencentes ao escopo da pesquisa: Alvorada, Canoas, Gra-
vataí, Porto Alegre, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão; (ii) cotejar os dados
observados nos sete municípios, buscando destacar o número de matrículas e os
índices alcançados sob responsabilidade direta das redes municipais.
A partir dos dados levantados, nossas análises apontam algumas considerações
relevantes: a maior ampliação de matrículas para as crianças de creche se deu
na dependência privada, seja esta conveniada sem fins lucrativos, conveniada
com fins lucrativos, não conveniada sem fins lucrativos e não conveniada com
fins lucrativos; enquanto a maior expansão da pré-escola se deu na dependência
administrativa municipal para seis dos sete municípios.
Considerando-se estes dados, vislumbra-se um cenário preocupante de cisão
entre creche e pré-escola, como se não fizessem parte de uma mesma etapa, a edu-
cação infantil, sendo as crianças de zero a três anos atendidas, prioritariamente,
nas chamadas redes parceiras ou mesmo em instituições privadas, como desta-
cado anteriormente, podendo usufruir, em certos casos, de uma menor qualidade
na vaga ofertada, como aponta a literatura.
Já a pré-escola, que evidenciou crescimento significativo na rede própria mu-
nicipal, evidencia maior investimento do poder público para o atendimento di-
reto ao subgrupo etário entre quatro e cinco anos, ainda que mediante inserção
111
de turmas isoladas e de jornada parcial em EMEFs, correndo-se o risco de que o

currículo para esta subetapa se efetive como uma espécie de antessala dos anos
iniciais. Silva e Flores (2019) assinalam que, no atual momento, urge o planeja-
mento de medidas de acompanhamento das transições entre creche, pré-escola
e ensino fundamental, que visem resguardar e respeitar as complexas relações
curriculares para a educação e cuidado das infâncias.
Concluímos que, como modelo ideal, o crescimento de matrículas tanto para
a creche, como para a pré-escola necessitaria se dar, sobretudo, em EMEIs, pois
nestas instituições seria possível abarcar toda a educação infantil, garantindo sua
unidade, como preconizado na Ldben e nas DCNEIs (BRASIL, 2009). Destacamos,
ainda, a importância da ampliação da oferta em instituições públicas, gratuitas
e de qualidade, de maneira a contribuir, efetivamente, para a redução de desi-
gualdades no acesso à educação infantil em nosso país, avançando para além da
garantia educacional vinculada, apenas, à disponibilização de uma vaga por parte
do poder público.
112
2.2
Alocação de turmas de
pré-escola e jornada de
atendimento
Ariete Brusius e Camila Daniel
Conforme já apresentamos em seções anteriores, a matrícula escolar obriga-

tória a partir dos quatro anos de idade, determinada pela EC 59/09, teve reper-
cussões para os sete municípios gaúchos monitorados pela Pesquisa, tanto em
relação ao número de vagas a serem criadas para a creche e a pré-escola no âmbito
dos sistemas municipais de ensino, quanto no que se refere a rearranjos imple-
mentados para ampliação das matrículas, alguns destes, nem sempre, consideran-
do as DCNEIs que estabelecem as diretrizes específicas da etapa.
Na esteira do determinado pela EC 59/09, o PNE 2014-2024 define, na sua
Meta 1, a universalização da pré-escola até 2016 e o atendimento a, no mínimo,
50% da população de zero a três anos na subetapa creche até 2024. A estratégia
1.5 aponta para expansão das redes públicas a partir de programa de construção
e equipagem de escolas de educação infantil e, em sua meta 6, o PNE define parâ-
metros para a expansão da oferta de educação em tempo integral (BRASIL, 2014).
Considerando tais determinações, o objetivo desta seção é analisar algumas
das estratégias para a ampliação da oferta de vagas na pré-escola nos sete municí-
pios monitorados em nossa Pesquisa, a fim de identificar se, ao efetivar o direito a
uma vaga para as crianças de quatro a cinco anos, também, no âmbito da política
municipal, foram respeitados alguns critérios de qualidade, de maneira a garan-
tir integralmente o direito à educação, na perspectiva apontada por Cury (2007,
2008).
Como já apontamos em trabalhos anteriores (FLORES; BRUSIUS; SANTOS,
2018; BRUSIUS; SILVA; FLORES, 2021), quando nos referimos à qualidade, mes-
2.2 Alocação de turmas de pré-escola e jornada de atendimento
mo reconhecendo o caráter não unívoco deste conceito, há a necessidade da ob-

servância de vários aspectos específicos da educação infantil, dentre os quais des-
tacamos: estabelecimento de uma proposta pedagógica, organização de espaços,
tempos e materiais, formação inicial e continuada de profissionais, dentre outros.
Nesta seção, utilizaremos em nossas análises dois aspectos como referência de
qualidade: a garantia da proposta pedagógica em consonância com as DCNEIs e
o direito à matrícula em jornada de tempo integral, por entendermos que ambos
são direitos das crianças e das famílias, de acordo com leis e normas vigentes no
país (FLORES, 2017; FLORES; ALBUQUERQUE, 2016).
As vagas em EMEFs se configuram, por tradição, no Rio Grande do Sul, em
jornada reduzida, em torno de quatro horas de atendimento/dia. Nesse sentido,
entendemos que estratégias adotadas com vistas ao alcance da universalização
da pré-escola, tais como, a alocação de turmas de pré-escola em escolas que antes
atendiam exclusivamente ao ensino fundamental, associada à redução da jornada
de atendimento precisam ser analisadas na perspectiva da garantia do direito à
qualidade, avançando para além de aspectos quantitativos.
Sendo assim, no âmbito desta seção, nos propomos a estabelecer relações entre
a ampliação de matrículas para a pré-escola, as determinações do PNE, os com-
promissos assumidos pelos municípios da amostra nos seus respectivos PMEs e
a efetivação destes dois aspectos da qualidade, utilizando uma abordagem me-
todológica utilizada de caráter quanti-qualitativo (ANDRÉ, 2013), com recorte
temporal entre 2010 e 2019, justificado este início em função de que 2010 é o ano
seguinte à aprovação da EC 59/09.92 Os dados são apresentados em tabelas que
mostram a evolução de matrículas na pré-escola por tipologia de escola, buscan-
do evidenciar a representatividade assumida pelas diversas tipologias em relação
à matrícula total ao longo da série histórica; a duração da jornada (parcial ou
integral) e a carga horária de atendimento.
Na sequência, apresentamos dados que evidenciam alguns movimentos rea-
lizados pelos municípios da amostra para a ampliação da oferta de vagas em sua
rede própria. Ao final da seção, tecemos algumas considerações acerca das estra-
tégias de ampliação da oferta pré-escolar em EMEFs e à redução da jornada, bem
como suas implicações para a qualidade do atendimento às crianças, tendo como
referência e indicador aquilo que foi assumido como meta e estratégia nos planos
municipais de educação referente à duração da jornada.
A Tabela 3, a seguir, apresenta o número de matrículas na pré-escola por tipo-
logia de escola, considerando somente a dependência administrativa municipal,
entre 2010 e 2019, para os sete municípios da amostra. As tipologias de escola são
divididas em Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI), Escolas Municipais
A Pesquisa da qual se origina este artigo foi desenvolvida entre os anos de 2012 e 2018; portanto,
92
estendemos um ano a mais de levantamento de dados para a escrita atual, utilizando dados dispo-
níveis no LDE/UFPR, que nos permitiram avançar até 2019, buscando evidenciar tendências em
um ciclo histórico mais longo.
114
de Ensino Fundamental (EMEF), Escolas Municipais de Educação Básica (EMEB),

Escolas Municipais de Educação Especial (EMEE) e Escolas Municipais de Ensino
Médio (EMEM).
TABELA 3 – Evolução de matrículas na pré-escola para a dependência administrativa

municipal por tipologia de escola (2010-2019)93
MUNICÍ-
T.E.93 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
PIO
EMEI 0 0 0 0 0 0 104 226 319 570
EMEF 28 22 339 374 380 424 949 998 1276 1345
ALVORA-
EMEB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
DA
EMEE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 28 22 339 374 380 424 1053 1224 1595 1915
EMEI 1490 1260 1319 1265 1354 2113 2991 2960 3240 3988
EMEF 104 247 78 36 44 39 23 90 47 16
CANOAS EMEB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
EMEE 1 3 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 1595 1510 1397 1301 1398 2152 3014 3050 3287 4004
EMEI 279 305 281 244 263 278 286 322 334 351
EMEF 728 796 842 1009 1235 1308 1995 2277 2592 2805
GRAVATAÍ EMEM 21 0 20 22 22 11 58 40 55 71
EMEE 17 6 4 9 3 6 5 8 8 0
Total 1045 1107 1147 1284 1523 1603 2344 2647 2989 3227
EMEI 1318 1332 1194 1121 855 877 953 781 541 567
EMEF 2340 2205 2243 2115 2881 2928 3376 3747 4004 4077
NH EMEB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
EMEE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 3658 3537 3437 3236 3736 3805 4329 4528 4545 4644
EMEI 2365 2296 2303 2264 2077 2130 2868 3034 3022 3003
EMEF 1190 1206 1293 1261 1529 1723 2401 2530 2524 2477
EMEB 52 79 50 51 47 47 99 145 144 95

POA
EMEM 0 0 0 0 0 0 123 119 121 114
EMEE 19 32 26 24 26 31 25 24 10 12
Total 3626 3613 3672 3600 3679 3931 5516 5852 5821 5701
93
T.E.: Tipologia de Escola.
115
MUNICÍ-
T.E.93 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
PIO
EMEI 770 900 921 863 895 1458 1793 1223 1242 1231
EMEF 701 806 718 740 696 771 1896 1588 1861 2316
SLEO EMEB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
EMEE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 1471 1706 1639 1603 1591 2229 3689 2811 3103 3547
EMEI 656 729 607 559 627 598 820 998 985 940
EMEF 407 612 753 926 1047 1129 2728 3216 3439 3294
VIAMÃO EMEB 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
EMEE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 1063 1341 1360 1485 1674 1727 3548 4214 4424 4234
Fonte: Dados extraídos do LDE (UFPR, 2022). Elaborado pelas autoras.94
Seguindo a ordem alfabética, iniciamos a apresentação dos dados pelo Muni-

cípio de Alvorada, onde observa-se um aumento expressivo de matrículas de pré-
-escola nas EMEFs no ano de 2012, se comparado ao ano anterior, aumento que
segue constante até 2015. Em 2016, constata-se um novo aumento significativo,
com 525 novas matrículas, seguindo com tendência de crescimento até 2019,
final da série histórica. A Tabela 3 evidencia não haver matrículas em EMEIs, até
2016, ano em que são registradas 104 matrículas de crianças entre quatro e cinco
anos, número que segue aumentando até o final da série histórica.
No Município de Canoas, percebem-se algumas oscilações no número de ma-
trículas da pré-escola em EMEIs, entre 2010 e 2016; e, a partir desse ano, observa-
-se crescimento constante até o final da série histórica. Em 2019, são registradas
3.988 matrículas, 2.499 a mais do que no início da série histórica. Nas EMEFs,
observa-se movimento semelhante, evidenciando oscilações ao longo do perío-
do; porém, com números pouco expressivos de matrículas para a faixa etária em
questão a partir de 2012. Ao final da série histórica, são contabilizadas apenas
16 matrículas de pré-escola em EMEFs, o que evidencia uma redução no número
de matrículas nessa tipologia de escola no período, ficando demonstrado que a
expansão da pré-escola, neste município, aconteceu prioritariamente nas EMEIs.
No município de Gravataí, constatamos algumas oscilações no número de
matrículas da pré-escola em EMEIs, entre 2010 e 2014, ano a partir do qual se
observa crescimento constante até o final da série histórica, quando, em 2019,
são registradas 351 matrículas, 72 matrículas a mais do que em 2010. As matrí-
T.E.: Tipologia de Escola.

93
Para obtermos os dados da matrícula na pré-escola por tipologia de escola, utilizamos fórmulas
94
de texto do Excel, agrupando os termos referentes a cada tipologia (Exemplo: FUND, INF, ESPE-
CIAL, EMEI, EMEF).
116
culas em EMEFs, por outro lado, aumentaram de forma constante no período,

encerrando a série histórica com 2.805 matrículas a mais do que no início, o
que permite concluir que a expansão da pré-escola, neste município, aconteceu
prioritariamente nas EMEFs. É interessante notar que as matrículas de pré-escola
cresceram também nas Escolas Municipais de Ensino Médio (EMEMs), passando
de 21 matrículas em 2010 para 71 em 2019. Nas Escolas Municipais de Educação
Especial (EMEEs), por sua vez, são observadas oscilações ao longo da série histó-
rica, mas de modo geral houve redução no número de matrículas nessa tipologia
de escola, chegando a zero matrículas no último ano considerado.
No município de Novo Hamburgo, observamos oscilações no número de ma-
trículas da pré-escola em EMEIs ao longo de toda a série histórica. De modo geral,
o movimento observado foi de redução nas matrículas nesta tipologia, tendo sido
contabilizadas, em 2019, 757 matrículas a menos do que no início da série his-
tórica. As matrículas em EMEFs também oscilaram no período, mas ao contrário
das matrículas em EMEIs, o movimento observado foi de expansão. As matrículas
nessa tipologia de escola praticamente dobraram entre 2010 e 2019, e o municí-
pio encerra a série histórica com 4.077 matrículas.
No município de Porto Alegre, também, identificamos oscilações no número
de matrículas da pré-escola em EMEIs, entre 2010 e 2019, sendo que o movi-
mento observado foi de aumento nas matrículas desta tipologia, tendo sido con-
tabilizadas, em 2019, 638 matrículas a mais do que no início da série histórica
analisada. As matrículas em EMEFs, neste município, oscilaram ao longo da série
histórica, ora aumentando, ora diminuindo, mas em termos gerais houve cresci-
mento ainda mais expressivo do que o registrado nas EMEIs, o que nos permite
concluir que a alocação de turmas com pré-escolares em EMEFs foi uma estratégia
utilizada pela gestão municipal em POA para a ampliação da cobertura para este
segmento. É interessante observar que, a partir de 2016, são registradas matrículas
de crianças entre quatro e cinco anos também em EMEMs de Porto Alegre.95
No município de São Leopoldo, verificamos oscilações no número de matrí-
culas da pré-escola em EMEIs, entre 2010 e 2019, com queda a partir de 2016. De
modo geral, o movimento observado foi de aumento nas matrículas desta tipolo-
gia, tendo sido contabilizadas, em 2019, 467 registros a mais do que no início da
série histórica analisada. As matrículas em EMEFs também oscilaram ao longo da
série histórica, mas em termos gerais houve aumento nessa tipologia, com maior
expressividade do que aquele apresentado nas EMEIs. Em 2019, são registradas
2.316 matrículas de crianças entre quatro e cinco anos em EMEFs, mais do que o
triplo das 701 matrículas registradas em 2010, início da série histórica, indican-
do ter sido essa opção importante para a expansão da oferta de atendimento na
pré-escola.
Neste caso, cabe informar que o Município de Porto Alegre possui duas escolas designadas como
95
de Ensino Médio, as quais, ao longo de anos recentes, passaram a oferta matrículas desde a educa-
ção infantil, abarcando toda a Educação Básica.
117
No município de Viamão, observamos oscilações no número de matrículas

da pré-escola em EMEIs entre 2010 e 2019. De modo geral, o movimento obser-
vado foi de aumento nas matrículas desta tipologia, tendo sido contabilizadas,
em 2019, 284 matrículas a mais do que no início da série histórica analisada. As
matrículas em EMEFs, por sua vez, cresceram consideravelmente ao longo da série
histórica, crescimento esse ainda mais expressivo do que o registrado nas EMEIs,
o que nos permite concluir que a alocação de turmas pré-escolares em EMEFs
foi uma estratégia utilizada pela gestão municipal para a ampliação da cobertura
nesta subetapa da EI. Em 2019, são registradas 3.294 matrículas de crianças de
quatro e cinco anos em EMEFs, mais do que oito vezes o número de matrículas
registradas em 2010, início da série histórica.
Analisando os dados do conjunto de municípios estudados, identificamos que,
com exceção do município de Canoas, que não apresentou ampliação no número
de matrículas de crianças em idade pré-escolar em EMEFs, os dados evidenciam
que seis dos sete municípios que compõem nossa amostra utilizaram essa estraté-
gia para efetivar a expansão do atendimento.
Em termos de percentual de aumento relativo ao número de matrículas em
EMEFs, podemos observar que os municípios que apresentaram crescimento
mais expressivo de matrículas nessa tipologia de escola no período foram Al-
vorada (+4.704%) e Viamão (+709%). Em seguida, temos Gravataí (+285%),
São Leopoldo (+230%), Porto Alegre (108%) e Novo Hamburgo (74%). Canoas,
por sua vez, apresentou uma diminuição de 85% nas matrículas ofertadas em
EMEFs, apresentando um direcionamento do atendimento de pré-escola para
EMEIs.
Dentre os seis municípios que ampliaram a pré-escola nas EMEFs, também
é interessante observar os que seguiram ampliando a oferta dessa subetapa
nas EMEIs e os que apresentaram movimento de redução. NH é o único mu-
nicípio deste subgrupo que diminuiu a oferta pré-escolar em EMEIs ao longo
da série histórica, com -57% das matrículas alocadas nesta tipologia. Os ou-
tros cinco municípios, Alvorada, Gravataí, Porto Alegre, São Leopoldo e Via-
mão, apesar de haverem ampliado as vagas predominantemente em EMEFs,
continuaram aumentando a oferta pré-escolar em EMEIs, ainda que de forma
menos expressiva.
O Gráfico 1, a seguir, nos permite observar a representatividade de cada tipo-
logia de escola da rede pública municipal (EMEI, EMEF, EMEB, EMEM e EMEE)
na oferta de pré-escola, nos sete municípios pesquisados, no último ano da série
histórica considerada (2019):
118
GRÁFICO 1 – Representatividade da rede pública municipal no total de matrículas de pré-

escola por tipologia de escola (2019)
0,4% 2% 0,2%
100% 2%
2%
90%
80%
43% EMEE
70% 65%
70% EMEM
60% 78%
87% 88% EMEB
50% 99,6%
40% EMEF
30% EMEI
53%
20% 35%
30%
10% 22%
11% 12%
0%
ALVORADA CANOAS GRAVATAÍ NH POA SLEO VIAMÃO
Analisando os dados do gráfico acima, observamos que dos sete municípios da

pesquisa, quatro deles tem mais de 70% de sua matrícula pública de pré-escola na
esfera municipal vinculada a EMEFs, sendo eles: Alvorada, Gravataí, Novo Ham-
burgo e Viamão. Porto Alegre e São Leopoldo, por sua vez, apresentam percen-
tuais menores, com 43% e 65%, respectivamente. Canoas chama a atenção por
seu movimento divergente, conforme já destacado anteriormente, com 99,6% da
matrícula pré-escolar registrada em EMEIs.
Em nossos estudos anteriores, já apontamos para as possíveis implicações que
a estratégia de ampliação da oferta de pré-escola nas EMEFs pode trazer para o
atendimento das crianças de quatro e cinco anos (FLORES; ALBUQUERQUE,
2016; FLORES; BRUSIUS; SANTOS, 2018). Em termos gerais, vemos a questão com
preocupação, especialmente no que se refere à garantia da qualidade do aten-
dimento às crianças pequenas, considerando-se as especificidades da educação
infantil. De acordo com Flores e Albuquerque (2016), alguns fatores causam es-
pecial apreensão:
[...] espaços e mobiliários inadequados, tempo fragmentado e com horários regu-

ladores para a escola como um todo, materiais não compatíveis com o tamanho
e faixa etária das crianças, falta de banheiros exclusivos para os pequenos, áreas
externas inadequadas no que se refere à segurança e bem-estar das crianças, falta
de planejamento de propostas articuladoras entre a educação infantil e o ensino
fundamental, dificultando a integração entre professores e crianças destas etapas
(FLORES; ALBUQUERQUE, 2016, p. 96).
119
Além dos fatores citados acima, destacamos que há conceitos em disputa

quando pensamos nas crianças pequenas vivenciando suas experiências educa-
tivas em escolas que até então atendiam somente o EF, tais como as dualidades
criança x aluno, sala de referência x sala de aula, bem como diferentes concep-
ções de planejamento e de avaliação. Apesar de constarem de forma explícita nos
documentos normativos que tratam da oferta de educação infantil, tais como as
DCNEIs, a BNCCEI e PNE 2014-2024, esses conceitos podem ficar invisibilizados
pela lógica “hegemônica” do ensino fundamental, colocando em risco o direi-
to das crianças de viverem plenamente suas infâncias, interagindo, brincando e
aprendendo com seus pares e com os adultos em espaços seguros, lúdicos e desa-
fiadores (FLORES, 2015).
É interessante destacar que na realidade do RS, a jornada das escolas de EF
é de tempo parcial, o que significa que estas crianças e suas famílias não têm à
disposição um atendimento que contemple demandas como refeições, descanso,
segurança, entre outros. Em função disto, uma das nossas hipóteses neste estudo
foi questionar se a educação infantil alocada nas EMEF também seria oferecida
em tempo parcial. A seguir, apresentamos a Tabela 4, que demonstra a evolução
no número de matrículas de pré-escola por duração da jornada (parcial ou inte-
gral), na série histórica 2010-2019, considerando somente a dependência admi-
nistrativa municipal.
TABELA 4 – Evolução de matrículas de pré-escola por duração da jornada (parcial ou

integral), na dependência administrativa municipal (2010-2019)
MUNICÍ- DURAÇÃO DA
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
PIO JORNADA
Parcial 0 0 322 350 354 416 1048 1227 1595 1916
ALVO-
Integral 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
RADA
Total 0 0 322 350 354 416 1048 1227 1595 1916
Parcial 354 107 113 0 40 739 1684 1362 1423 1513
CANOAS Integral 1155 1206 1229 707 1370 1439 1319 1711 1875 2496
Total 1509 1313 1342 707 1410 2178 3003 3073 3298 4009
Parcial 875 815 850 1018 1251 1324 2049 2323 2651 2873
GRAVA-
Integral 299 296 300 255 325 356 312 348 381 363
TAÍ
Total 1174 1111 1150 1273 1576 1680 2361 2671 3032 3236
Parcial 3645 3542 3431 3212 3739 3809 4334 4524 4545 4644
NH Integral 0 0 0 22 0 0 0 0 0 0
Total 3645 3542 3431 3234 3739 3809 4334 4524 4545 4644
Parcial 1664 1672 1691 1515 1725 1920 2608 2780 2806 2790
POA Integral 1913 1857 1918 2065 1952 2024 2919 3086 3025 2912
Total 3577 3529 3609 3580 3677 3944 5527 5866 5831 5702
120
MUNICÍ- DURAÇÃO DA
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
PIO JORNADA
Parcial 1064 1104 1138 1103 1002 2186 3606 1521 1323 2341
SLEO Integral 425 539 496 504 580 40 86 1288 1779 1210
Total 1489 1643 1634 1607 1582 2226 3692 2809 3102 3551
Parcial 1076 1312 1364 1479 1665 1728 3537 4214 4444 4210
VIAMÃO Integral 9 0 0 0 0 0 20 0 0 22
Total 1085 1312 1364 1479 1665 1728 3557 4214 4444 4232
Fonte: Dados extraídos do LDE (UFPR, 2010-2019). Elaborado pelas autoras.
A partir dos dados da tabela acima, podemos constatar que, nos municípios de
Alvorada, Novo Hamburgo e Viamão há somente jornada em tempo parcial, no
período considerado. É curioso observar que, no caso de Viamão, há registro de
matrículas em jornada integral nos anos de 2010, 2016 e 2019, e em Novo Ham-
burgo no ano de 2013, mas são descontinuadas nos anos seguintes.
Nos municípios de Canoas, Gravataí, Porto Alegre e São Leopoldo, por sua vez,
houve ampliação da oferta tanto na jornada parcial quanto na integral. Destaca-
mos positivamente o caso de Porto Alegre que conseguiu ampliar as matrículas
em tempo integral, fechando a série histórica com mais matrículas integrais do
que parciais.
Em Canoas, são observadas oscilações ao longo do período, mas é possível
notar que as matrículas em tempo parcial começam a crescer de forma mais sig-
nificativa a partir de 2015. Em termos percentuais, o crescimento maior se dá nas
matrículas em tempo parcial, com um aumento de 77%, comparado aos 54% de
crescimento nas matrículas em tempo integral. O Município de Gravataí, tam-
bém ampliou de forma mais relevante as matrículas de jornada parcial, com um
aumento de 70%, apresentando apenas 18% do atendimento como matrículas de
tempo integral.
São Leopoldo, por sua vez, apresenta um movimento curioso: até 2016, havia
um movimento de redução importante nas matrículas em tempo integral, ten-
dência que se reverte em 2016.96 Em 2017, foram registradas 1.288 matrículas em
tempo integral. Em trabalho anterior (DANIEL; FLORES, 2018) já atentamos para a
redução da jornada em seis dos sete municípios de nossa Pesquisa, analisando a sé-
rie histórica entre 2013-2016, dando especial ênfase para o caso de São Leopoldo.
Uma possível explicação para o retomo da oferta da educação em tempo integral às crianças
96
da pré-escola foi a intervenção do Ministério Público que representou uma centena de famílias
que buscaram por este direito. Disponível em: https://www.jornalvs.com.br/_conteudo/2016/06/
noticias/regiao/356665-turno-integral-nao-e-mais-obrigatorio-nas-escolas-de-sao-leopoldo.html.
Acesso em: 20 jan. 2022.
121
A Tabela 5, a seguir, apresenta dados acerca da evolução da duração da jornada

na pré-escola, na dependência administrativa municipal, entre 2011 e 2019, para
os sete municípios do estudo, com dados provenientes das Radiografias dos mu-
nicípios, elaboradas pelo TCE-RS (2021).
TABELA 5 – Evolução da duração da jornada na pré-escola para a dependência

administrativa municipal (2011-2019)
MUNICÍPIO/
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
ANO
ALVORADA 0 04:00 04:00 04:00 04:00 04:00 03:57 04:00 04:00
CANOAS 11:22 11:20 12:00 09:20 07:58 06:33 07:05 07:16 07:44
GRAVATAÍ 06:08 06:05 05:36 05:39 05:42 05:05 05:04 05:02 04:54
NH 04:01 04:01 04:03 04:00 04:01 04:00 04:01 04:00 04:01
POA 08:21 08:18 08:32 08:10 08:05 08:07 07:57 07:54 07:54
SLEO 06:47 06:38 06:42 06:52 05:06 05:08 07:17 07:44 06:07
VIAMÃO 04:00 04:00 04:00 03:58 04:00 04:02 04:01 04:00 04:02
Fonte: Radiografias dos municípios de Alvorada (TCE-RS, 2021b), Canoas (TCE-RS, 2021c),
Gravataí (TCE-RS, 2021d), Novo Hamburgo (TCE-RS, 2021e), Porto Alegre (TCE-RS, 2021f),
São Leopoldo (TCE-RS, 2021g) e Viamão (TCE-RS, 2021h). Elaborado pelas autoras.
Nos municípios de Canoas, Gravataí e Porto Alegre, observamos uma redução

na duração da carga horária da pré-escola, sendo a redução mais significativa
aquela observada em Canoas, a qual passou de 11h 22min diárias para 7h 44min.
Ressaltamos que, apesar da redução, Canoas e Porto Alegre mantém o atendimen-
to em tempo integral, cujo padrão mínimo é de sete horas de duração. São Leo-
poldo, por sua vez, apresentou oscilações na carga horária, ao longo do período
analisado; e mesmo mantendo jornada superior a 7h em 2017 e 2018, fecha a
série com jornada parcial na pré-escola. Os municípios de Novo Hamburgo e Via-
mão mantém 4h diárias de atendimento ao longo da série apresentada.
A seguir, realizamos uma análise da oferta de jornada em tempo integral a
partir de um panorama das metas e estratégias contidas nos PMEs dos sete mu-
nicípios, buscando articular o que foi estabelecido como ações a serem efetuadas
pela gestão municipal àquilo que os dados evidenciaram. Os PMEs possuem uma
duração de dez anos, tendo sido construídos, em 2015, pelos municípios, a partir
da determinação do PNE.
Dentre suas 20 metas e 254 estratégias, identificamos no PNE vigente uma
meta e sete estratégias referentes à duração da jornada, sendo que aquela que traz
esta especificidade é a Meta 6, onde consta: “Oferecer educação em tempo inte-
gral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a
atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educa-
ção básica.” (BRASIL, 2014, p. 41).
122
Esta Meta possui nove estratégias direcionadas para a educação básica como
um todo, não especificando conteúdo para a educação infantil; porém, para ve-
rificação do alcance da Meta 6, os municípios costumam somar todas as escolas
que oferecem o tempo integral, buscando atingir o percentual de 50% delas e,
ainda, somam todas as crianças e estudantes do município que frequentam a
escola dentro desta modalidade, buscando atingir 25% do total de matrículas em
jornada integral. No período analisado, verificamos que o aumento da oferta na
pré-escola em tempo integral ocorreu de forma pouca significativa, o que nos leva
a acreditar que a educação infantil não contribuirá tanto na efetivação da Meta 6,
como já ocorreu em períodos anteriores.
Ao analisarmos os PMEs dos sete municípios, verificamos que todos replica-
ram o conteúdo da Meta 6 nos seus planos, acrescentando algumas estratégias,
conforme nosso levantamento: Alvorada e Porto Alegre, adicionaram duas estra-
tégias; Canoas, Gravataí, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Viamão, adicionaram
três estratégias.
Com relação à meta 1 do PNE, específica para a educação infantil, identifica-
mos uma estratégia que propõe: “1.17) estimular o acesso à educação infantil em
tempo integral, para todas as crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos, conforme esta-
belecido nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil” (BRASIL,
2014). Ao analisarmos os Planos Municipais de Educação dos sete municípios,
verificamos que seis destes também apresentaram na Meta 1, uma estratégia de
ampliação da oferta da jornada de tempo integral, com exceção de Porto Alegre
e Viamão.
Também salientamos que dos sete municípios, apenas um, Novo Hamburgo,
fez referência à implementação da jornada de tempo integral para as escolas de
educação básica que atendem turmas de educação infantil: “1.8. Garantir, por
meio de ações da SMED/NH, a educação integral para crianças da Educação In-
fantil, cujas turmas funcionem nas escolas de Ensino Fundamental, com adequa-
ção da infraestrutura.” (NOVO HAMBURGO, 2015, p. 69). Como este município
mantém a oferta de pré-escola somente em escolas de EF em jornada de tempo
parcial, esta inclusão pode ser indício do reconhecimento do direito das crianças
à jornada integral e à infraestrutura adequada, como ocorre para o grupo etário
da creche alocado nas EMEIs. Em estudos anteriores, já havíamos apontado para
o risco que a obrigatoriedade de matrícula na pré-escola traria para a efetivação
do direito a uma vaga com qualidade:
Estudos sobre eventuais impactos da obrigatoriedade de matrícula escolar para as

crianças de quatro a cinco anos alertam quanto a indesejados processos de esco-
larização precoce, ao risco do recurso a atendimento de baixo custo para crianças
bem pequenas, a uma possível cisão entre creche e pré-escola, à redução do direito
ao tempo integral ou, ainda, ao congelamento das vagas para creche (FLORES;
BRUSIUS, 2015, p. 10).
123
Considerando os direitos das crianças já consolidados no plano das leis e nor-

mas vigentes (PIMENTA, 2017), entendemos que o direito à qualidade é ferido,
também, nos casos em que as crianças da pré-escola são alocadas em locais que
não atendem às especificidades da organização dos tempos e espaços destinados
às crianças pequenas.
Sendo o atendimento às crianças de até seis anos definido constitucionalmen-
te como um direito destas e de suas famílias, para analisar a questão da duração
da jornada, trazemos Rosemberg (2013), quando esta nos alerta para o fato de
que, no Brasil, a luta pelo direito das crianças a uma vaga não caminhou junto
com a luta pelo direito das mulheres que necessitam e/ou desejam trabalhar, pois
a jornada de trabalho em nosso país se caracteriza, predominantemente, como de
tempo integral.
No contexto brasileiro pós-Constituição de 1988, e respondendo à segunda ques-

tão – sobre a razão de ser da política de educação infantil – há dois pontos consen-
suais, apesar de estarem em tensão: o direito da criança de até 5 anos à educação
via creches e pré-escolas; o direito de mães e pais trabalhadores(as) a que seus
filhos(as) sejam acolhidos(as) em creches e pré-escolas. Infelizmente, no Brasil,
não tivemos mobilização política suficiente para integrar as duas perspectivas. Daí
algumas tensões que enfrentamos serem mais intensas do que aquelas enfrentadas
por países nos quais essa integração política ocorreu (ROSEMBERG, 2013, p. 53).
A desarticulação entre os direitos das crianças e o direito das famílias coloca a

problemática da oferta de jornada de tempo parcial como uma questão particular
da esfera do atendimento às crianças. Além do fato de que a jornada parcial com,
no mínimo, quatro horas de duração se encontra permitida na Ldben, sendo de
senso comum posicionamentos no sentido de que as jornadas de tempo integral
são desgastantes para as crianças.
Porém, sabemos que um número significativo de crianças, por não terem o
direito ao tempo integral assegurado, têm sua jornada de atendimento diária
complementada em locais sem a devida qualidade, como por exemplo, locais
chamados de “mães cuidadoras”, “creches domiciliares” ou “mães crecheiras”.
Conforme Araújo (2015):
A ampliação do tempo de permanência das crianças nas instituições tem inaugu-

rado cenários ora contrastantes ao reconhecimento da educação infantil como
primeira etapa da educação básica, o que nos leva à identificação de um movimen-
to desarticulado com as Diretrizes Nacionais de Educação Infantil/MEC/COEDI
(BRASIL, 2009a), ora como uma alternativa, ainda que controversa, aos problemas
que afetam não só as crianças como sujeitos de direitos demandantes de políticas
públicas articuladas, mas também as novas condições das famílias na sociedade
(ARAÚJO, 2015, p. 20).
124
No quesito qualidade, ainda consideramos importante destacar a questão da

designação das escolas, questionando por que parece natural em nossa sociedade
continuarmos designando como escola de ensino fundamental uma instituição
que também atende à pré-escola, uma subetapa da educação infantil? Acredita-
mos que manter a designação das escolas dessa forma pode invisibilizar o aten-
dimento às crianças pequenas e, consequentemente, a obrigatoriedade quanto à
atualização da proposta pedagógica, considerando as necessárias adequações em
termos de espaços, tempos, recursos humanos e gestão relativas às especificidades
da etapa.
Nesta seção, tivemos como objetivo analisar algumas estratégias de ampliação
de matrículas na pré-escola implementadas nos sete municípios de nossa amos-
tra, buscando identificar a existência de movimentos comuns, especialmente,
quanto à alocação de turmas de pré-escola em EMEFs e à duração da jornada de
atendimento. Para este fim, sistematizamos dados sobre: (i) a evolução do núme-
ro de matrículas de crianças entre quatro e cinco anos por tipologia de escola; e
(ii) a evolução do número de matrículas de pré-escolares pela duração da jornada,
abarcando informações referentes ao período entre 2010 e 2019.
A partir de nossas análises, consubstanciadas no ordenamento legal vigente,
apontamos algumas considerações relevantes, verificando que seis dentre os mu-
nicípios da amostra optaram por intensificar o movimento de ampliação de tur-
mas de pré-escola em EMEFs no período e com isso, consequentemente, passaram
a oferecer jornada de tempo parcial.
Portanto, embora tenha havido a ampliação de matrículas com aumento do
número de crianças que acessaram a este direito, a priorização pela alocação de
turmas em EMEFs com a redução da jornada, em nossa avaliação, implica em
redução da qualidade. Outros estudos in loco poderão analisar se os requisitos
de qualidade estão sendo atendidos nas diversas tipologias de instituição onde as
novas matrículas foram alocadas.
Confrontando o previsto no PNE 2014-2024 e nos planos municipais analisa-
dos, em relação aos dados apresentados nesta seção sobre a duração da jornada,
podemos afirmar, ainda, que a obrigatoriedade da universalização da pré-escola
vem repercutindo na negação do direito ao tempo integral para as crianças de
quatro e cinco anos.
125
2.3
Evolução da creche em
relação à pré-escola
Nesta seção, colocamos em destaque a terceira categoria temática selecionada

para discussão dos dados pelo GEPPPEI, a partir de nossos estudos de monito-
ramento da evolução da taxa de atendimento na pré-escola nos municípios de
nossa amostra ao longo do desenvolvimento da Pesquisa. As eventuais repercus-
sões da expansão da pré-escola para o direito dos bebês à creche se tornaram um
foco de interesse para o Grupo, desde a aprovação da EC 59/09, quando, à época,
tais possibilidades foram sinalizadas na literatura da área (FLORES; SANTOS; KLE-
MANN, 2010; CAMPOS, 2010) à época. Dentre os principais riscos, destacaram-se
a cisão na unidade da educação infantil e eventuais prejuízos à expansão do aten-
dimento na creche. Esta última possibilidade tornou-se uma de nossas hipóteses
em relação às estratégias que poderiam ser implementadas pelos municípios de
nossa amostra para ampliar a taxa de atendimento à pré-escola e nesta seção apre-
sentaremos dados que corroboram nesse sentido.
Sendo o corpus de nosso estudo constituído por um grupo de municípios do
RS, cabe resgatar o histórico da negação do direito à creche para as crianças de
até três anos no estado, fato que levou à criação de um projeto interinstitucional,
desenvolvido a partir de 2011, pelo TCE-RS juntamente com o Ministério Público
do Estado (MP-RS), visando à garantia do direito humano à educação desde os
bebês. A justificativa do projeto apoiou-se nos baixos índices de cobertura apre-
sentados, em 2010, ainda na vigência do PNE 2001-2010, quando foi identificado
que 132 cidades do estado (26,6%) não ofertavam vagas em creche.
O objetivo do referido projeto foi zerar o número de municípios que não re-
gistravam matrícula no Censo Escolar para crianças de até três anos e ambas as
instituições passaram a atuar em conjunto, cada uma em sua esfera de compe-
tência, com foco na orientação e monitoramento destes municípios em relação
à necessária oferta de atendimento às crianças de até três anos, tendo havido

redução daquele número inicial para apenas 10 municípios sem oferta de vagas à
faixa etária da creche em 2019 (ROSA, 2020).
Em que pese a importância do Projeto acima indicado e seus impactos posi-
tivos para a ampliação do atendimento às crianças bem pequenas, ao longo do
desenvolvimento de nossa Pesquisa, a partir do monitoramento da evolução das
matrículas para a educação infantil que acompanhamos, ano a ano, foi identifica-
do que, em alguns municípios, estava ocorrendo uma desaceleração da expansão
da creche, na medida em que se aproximava o término do prazo para universali-
zar o atendimento à pré-escola, o que nos fez focalizar a atenção em tal estratégia.
Sendo assim, os dados apresentados nesta seção, decorrem da análise do pe-
ríodo indicado, tendo sido nosso objetivo investigar: (i) a possibilidade de que os
municípios da amostra, os quais possuem significativa população na faixa etá-
ria entre zero e cinco anos, alcançassem a meta do PNE 2014-2024 quanto ao
percentual de atendimento a, no mínimo 50% da população em idade de creche,
e (ii) a possibilidade do estabelecimento de correlações entre a evolução das taxas
de atendimento na creche e na pré-escola para os municípios da amostra na série
histórica do monitoramento.
Do ponto de vista metodológico, as análises aqui trazidas seguem a abordagem
quanti-qualitativa (ANDRÉ, 2013), apoiando-se em um tipo de estudo que busca,
a partir da análise de dados quantitativos, compreender o objeto de interesse não
exclusivamente a partir de suas variáveis, mas analisando-as em seu contexto. Os
dados de percentuais de atendimento foram extraídos das Radiografias da Edu-
cação Infantil de cada município, considerando o período 2010-2018 (TCE-RS,
2021b, 2021c, 2021d, 2021e, 2021f, 2021g, 2021h), sendo realizado um agrupa-
mento dos municípios da amostra em tabelas e quadros comuns de maneira a
evidenciar os movimentos de cada um e de todos em conjunto na série histórica
de interesse. Os cálculos sobre pontos percentuais de variação na série histórica
foram elaborados pelo grupo com base nos dados das referidas radiografias, sendo
esta variação considerada como um indicador relevante para as análises.
A educação infantil foi situada como a primeira etapa da educação básica, des-
de a Ldben nº 9.394/96 e, mesmo integrando esta etapa, a creche apresenta uma
trajetória própria marcada por diferenças em termos de reconhecimento social,
apresentando diversos resultados inferiores em relação à subetapa seguinte com-
provados em estudos e pesquisas da área, como, por exemplo, índices mais baixos
em relação ao percentual de docentes com formação adequada; acesso minoritá-
rio para grupos populacionais mais vulneráveis e percentual de atendimento mais
baixo em certas regiões do país e na área rural (CAMPOS, 2020).
Quando da elaboração do texto do primeiro Fundo de Manutenção e Desen-
volvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(Fundeb), que entrou em vigor em 2007, houve a necessidade de forte mobi-
lização para que o financiamento das matrículas das crianças de até três anos
127
2.3 Evolução da creche em relação à pré-escola
fosse incluída na lei (NASCIMENTO, 2019). Mesmo com essa inclusão, estudos
apontam que, ao longo da vigência daquele Fundeb, até 2020, a remuneração per
capta para as matrículas desta etapa nunca alcançou um valor correspondente
ao investimento necessário para sua oferta, em consequência, desestimulando a
necessária expansão (BASSI, 2011).
Quando da aprovação da EC 59/09, pessoas e entidades já haviam manifestado
preocupação com eventuais repercussões da obrigatoriedade de matrícula escolar
na pré-escola para a evolução do percentual de atendimento à creche. Analisando
a insuficiência de vagas para crianças de até três anos, Rosemberg (2014) alertou
ser este um fator de manutenção da pobreza, uma vez que dificulta a inserção
laboral das mulheres, demanda alocação de recursos das próprias famílias de ma-
neira isolada para financiar alguma forma de atendimento e, também, pode pre-
judicar a frequência à escola de outras crianças, especialmente das meninas de
mais idade.
Os dados do Relatório de Monitoramento do 3º ciclo do PNE, baseados na Pes-
quisa Nacional por amostra de domicílio, evidenciam as desigualdades no acesso,
estando a média do país em 40% de atendimento à creche (INEP, 2020). No caso
do Brasil, o atendimento existe, ainda, é desigual, sobretudo, ao analisarmos ní-
vel de renda, raça/cor e área de localidade, sendo a diferença no acesso à creche,
entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos, de 24,8 p.p., o mesmo patamar de
2006, havendo, em nível nacional, 26,2% de atendimento aos mais pobres, bem
abaixo da média de atendimento aos mais ricos, 51%, segundo dados da Pnad-c/
IBGE para o período entre 2016-2018 (INEP, 2020). Estes dados justificam o apro-
fundamento realizado em nossa Pesquisa, pois desigualdade tão marcante, sem
dúvida, repercute em negação do direito educacional para significativo contin-
gente da população em idade de creche.
A seguir, apresentamos a Tabela 6 com dados da evolução da taxa de atendi-
mento na creche para o conjunto de municípios da amostra, extraídos das sete
radiografias municipais produzidas pelo TCE-RS para a educação infantil (TCE-RS,
2021b; 2021c; 2021d; 2021e; 2021f; 2021g; 2021h), recortando o período 2010-
201897:
Nesta seção, para as análises baseadas na taxa de atendimento, optamos por utilizar os dados re-
97
ferentes ao ano de 2018, último ano de atualização da Estimativa Populacional do DEE/SEPLAG-RS

nas radiografias da educação infantil publicadas pelo TCE-RS, em 2021, sendo este, também, o ano
em que finalizamos nossa Pesquisa.
128
TABELA 6 – Evolução da taxa de atendimento em creche nos municípios da amostra – %

(2010-2018)
MUNICIPÍO
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
/ANO
ALVORADA 5,1% 4,78% 5,16% 4,43% 4,65% 4,04% 4,35% 4,29% 4,59%
CANOAS 12,64% 13,8% 14,08% 14,23% 15,14% 16,54% 17,08% 17,41% 17,85%
GRAVATAÍ 5,09% 7,19% 7,44% 9,05% 9,63% 9,96% 10,09% 14,53% 16,67%
NH 15,83% 16,46% 17,59% 22,93% 27,12% 26,85% 26,5% 28,98% 31,77%
SLEO 16,82% 20,26% 23,89% 24,51% 25,04% 27,94% 30,18% 30,28% 31,09%
POA 29,87% 31,19% 33,58% 34,17% 34,68% 35,44% 34,51% 33,75% 34,68%
VIAMÃO 4,77% 5,63% 5,01% 4,86% 5,92% 5,97% 5,04% 5,77% 7,89%
Fonte: Radiografias da Educação Infantil (TCE-RS, 2021b; 2021c; 2021d; 2021e; 2021f;
2021g; 2021h). Elaborado pela autora.
De acordo com os dados das Radiografias da Educação Infantil elaboradas pelo

TCE-RS, observamos que, no ano de 2010, o grupo de municípios desta amostra
apresentava uma taxa de atendimento na creche que poderia ser assim subgrupa-
da: três municípios com percentual de atendimento abaixo de 10%, a saber, Via-
mão (4,77%), Gravataí (5,09%) e Alvorada (5,1%); três municípios com percen-
tual de atendimento entre 10% e 20%: Canoas (12,64), Novo Hamburgo (15,83) e
São Leopoldo (16,82) e um município com percentual de atendimento acima de
20%, Porto Alegre (29,87%).
Ao final do período, 2018, identificamos que a taxa de atendimento para
este grupo encontrava-se entre 4,59% (Alvorada) e 34,68 (Porto Alegre), tendo
permanecido dois deles com percentuais abaixo de 10% (Alvorada e Viamão),
inclusive, com oscilações negativas ao longo da série. Dois municípios do gru-
po ficaram com percentuais intermediários, Canoas (17,85) e Gravataí (16,67),
apresentando crescimento moderado, mas regular no período; enquanto três de-
les alcançaram percentuais acima de 30%, a saber, São Leopoldo (31,09), Novo
Hamburgo (31,77) e Porto Alegre (34,68). O Gráfico Nº 2, a seguir, mostra a evo-
lução da taxa de atendimento para os municípios da amostra, no período 2010-
2018, contribuindo para a visualização de agrupamentos a partir das tendências
apresentadas:
129
GRÁFICO 2 – Evolução da taxa de atendimento em creche nos municípios da amostra

(2010-2018)
40
35
30
25
20
15
10
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Alvorada Canoas Gravataí Novo Hamburgo

São Leopoldo Porto Alegre Viamão
Fonte: Dados das Radiografias da Educação Infantil (TCE-RS, 2021b; 2021c; 2021d; 2021e;
2021f; 2021g; 2021h). Elaborado pela autora.
O Gráfico 2 evidencia as trajetórias municipais e algumas tendências de con-

junto, que podemos assim sintetizar: o município de Porto Alegre inicia a série
com o percentual de atendimento à creche mais alto do grupo e mantém esta po-
sição até o final da série histórica, apesar de apresentar dois pontos de queda con-
secutiva (2016 e 2017). Importante salientar que, ao retomar o crescimento, em
2018, o município não atingiu o patamar já alcançado em 2015, de 35,44%. Logo
abaixo, identificamos São Leopoldo e Novo Hamburgo, em posições próximas,
no início e no final da série, mas com movimentos diferentes, pois o primeiro
apresenta crescimento linear no período e o segundo, um ponto de inflexão nos
anos de 2015 e 2016, voltando a crescer nos anos finais.
No mesmo gráfico, podemos visualizar que o Município de Canoas apresenta
trajetória linear, mantendo crescimento constante, mas sem sair da faixa dos 10%
de atendimento no período, assim como o Município de Gravataí, que inicia a
série com 5,09% de atendimento à creche e a conclui com 16,67% em 2018. Já
os municípios de Alvorada e Viamão, que iniciaram a série com taxas em torno
de 5%, a concluem com percentuais de atendimento no mesmo patamar, sendo
que Alvorada, inclusive, apresenta variação negativa, pois iniciou a série com
130
atendimento a 5,1% da população em idade de creche e termina o período com

percentual de atendimento de 4,59% para esta subetapa.
Quando analisamos a variação média relativa à taxa de atendimento na creche
em pontos percentuais (p.p.)98, para esta amostra de municípios, considerando o
período entre 2010-2018, observamos que Alvorada (-0,06 p.p.) é o único muni-
cípio com resultado negativo, seguido de Viamão (0,39 p.p.), Porto Alegre (0,60
p.p.) e Canoas (0,65 p.p.), estes três últimos com variação menor que um pon-
to percentual. Na faixa seguinte, acima de um ponto percentual, encontramos,
em ordem crescente de variação, Gravataí (1,44 p.p.), São Leopoldo (1,78 p.p.) e
Novo Hamburgo (1,99 p.p.).
Na Tabela 7, a seguir, apresentamos dados referentes à evolução da taxa de
atendimento na pré-escola, para o conjunto de municípios de nossa amostra, a
partir de dados extraídos das sete radiografias municipais produzidas pelo TCE-RS
para o período 2010-2018, com base no Censo Educacional do INEP e nas Estima-
tivas Populacionais do DEE/SEPLAG-RS:
TABELA 7 – Evolução da taxa de atendimento na pré-escola em municípios da amostra – %

(2010-2018)
MUNICÍPIO/
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
ANO
ALVORADA 12,44 12,24 18,72 18,89 20,09 18,62 26,96 28,58 35,58
CANOAS 34,03 34,49 37,18 36,97 39,52 46,95 58,92 58,51 60,04
GRAVATAÍ 31,4 34,61 37,82 40,03 44,12 46,86 57,46 65,54 73,41
NH 63,02 63,42 67,98 69,37 76,98 78,92 86,7 89,63 90,62
SLEO 47,07 55,18 59,87 61,82 61,96 94,83 68,67 81,45 84,24
POA 61,85 64,62 67,91 68,77 70,75 68,8 68,37 68,53 70,74
VIAMÃO 26,22 31,18 31,96 33,9 39,25 41,48 69,94 79,81 82,89
De acordo com os dados das Radiografias da Educação Infantil publicadas pelo

TCE-RS, observamos que, no ano de 2010, o grupo de municípios desta amostra
apresentava uma taxa de atendimento na pré-escola com uma amplitude significa-
tiva, que poderia ser assim subgrupada: apenas um município, Alvorada (12,44%),
apresentava taxa de atendimento abaixo de 20%, seguido por Viamão (26,22%),
situado na faixa seguinte. Na faixa acima de 30% de atendimento, encontramos
Há uma diferença entre porcentagem e ponto percentual; aqui, optamos por utilizar como indi-
98
cador a “variação em p.p.”, sendo estes pontos percentuais utilizados para denominar a diferença
entre duas percentagens em um dado período, permitindo comparar diferenças ou alterações entre
percentagens.
131
Gravataí (31,4%) e Canoas (34,03); seguidos por São Leopoldo (47,07), Porto Ale-
gre (61,85) e Novo Hamburgo (63,02), os dois últimos com taxas acima de 60%.
Em função do prazo limite para a universalização da pré-escola e da curva
crescente observada, cabe destacar os percentuais apresentados no ano de 2016,
sendo possível, então, subgrupar este conjunto de municípios da seguinte forma:
em ordem crescente da taxa de atendimento, o primeiro município permanece
sendo Alvorada, com 26,96% de atendimento à faixa etária, isolado dos demais.
Na sequência, surgem os municípios de Canoas (58,92) e Gravataí (57,46%), com
percentuais bastante próximos. Um terceiro grupo apresenta percentuais acima
de 60% de atendimento, sendo eles, Porto Alegre (68,37), São Leopoldo (68,67) e
Viamão (69,94%). Novo Hamburgo manteve o percentual de atendimento mais
elevado ao longo da série, alcançando, em 2016, a marca de 86,7% de atendimen-
to ao público-alvo da pré-escola.
Visando contribuir para a visualização dos agrupamentos possíveis e das ten-
dências apresentadas pelo grupo de municípios, apresentamos, a seguir, o Gráfico
3, que mostra a evolução da taxa de atendimento, no período 2010-2018:
GRÁFICO 3 – Evolução da taxa de atendimento na pré-escola nos municípios da amostra

(2010-2018)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Alvorada Canoas Gravataí Novo Hamburgo

São Leopoldo Porto Alegre Viamão
Segundo o Gráfico 3, no último ano da série histórica, 2018, observamos que

todo o grupo apresenta percentuais de atendimento na pré-escola superiores ao
ano de 2016, ainda que, para quatro deles seja possível identificar oscilações ne-
gativas ao longo do período completo (Alvorada, Canoas, São Leopoldo e Porto
132
Alegre). Ao final da série, o município de Novo Hamburgo permanece com a taxa

de atendimento mais alta (90,62), seguido por São Leopoldo (84,24) e Viamão
(82,89). Com percentuais de atendimento próximos, em sequência decrescen-
te, encontramos Gravataí (73,41) e Porto Alegre (70,74), seguidos por Canoas
(60,04). O Município de Alvorada (35,58) permaneceu em posição isolada, com
a menor taxa de atendimento à pré-escola, nos três momentos aqui analisados.
Quando observamos a variação média relativa à taxa de atendimento na pré-
-escola para esta amostra de municípios, em pontos percentuais (p.p.), conside-
rando o período entre 2010 e 2018, verificamos que todos os munícipios apre-
sentaram variação positiva, na seguinte ordem: Porto Alegre (1,11 p.p.); Alvorada
(2,89 p.p.); Canoas (3,25 p.p.); Novo Hamburgo (3,45 p.p.); São Leopoldo (4,64
p.p.); Gravataí (5,25 p.p.) e Viamão (7,08 p.p.). Considerando-se esta análise
como aquela que valoriza o desempenho individual no período, cabe ressaltar
o movimento de expansão da oferta da pré-escola evidenciado pelos dados do
Município de Viamão, que iniciou a série histórica com 26,22% de atendimento.
A partir dos dados acima descritos, referentes ao período entre 2010 e 2018,
apresentamos, a seguir, a Tabela 8, com a variação média da taxa de atendimento
no período, em pontos percentuais, para ambos os segmentos da educação in-
fantil, a partir da qual realizamos algumas análises por município, colocando em
relação a evolução de suas taxas.
TABELA 8 – Variação média (p.p.) da taxa de atendimento em creche e pré-escola – nos

municípios da amostra (2010-2018)
CRECHE
MUNICÍPIO PRÉ-ESCOLA (P.P.)
(P.P.)
ALVORADA –0,06 2,89
CANOAS 0,65 3,25
GRAVATAÍ 1,44 5,25
NH 1,99 3,45
POA 0,60 1,11
SLEO 1,78 4,64
VIAMÃO 0,39 7,08
Fonte: Elaborado pela autora com cálculo de p.p. a partir das taxas de atendimento das
Radiografias da Educação Infantil Municipal (TCE-RS, 2021b; 2021c; 2021d; 2021e;
2021f; 2021g; 2021h).
O monitoramento desta amostra de municípios evidenciou que, em um de-

les, Alvorada, houve redução do percentual de atendimento à creche no período,
com variação média negativa, enquanto na pré-escola houve uma variação po-
sitiva de 2,89 p.p., tendo o município iniciado a série histórica com 12,44% de
133
atendimento e alcançado 35,88% em 2018. Em trabalho anterior, analisamos a

situação deste município em relação à universalização da pré-escola para a série
histórica 2009-2015, constatando que, em 2009, não havia matrículas para este
grupo no município na dependência administrativa municipal e concluindo que
a ausência de oferta de vagas públicas por longo período “[...] colaborou para
que Alvorada ocupasse uma das últimas posições nas radiografias do TCE-RS [...]”
(GONÇALVES; FLORES, 2017, p. 230).
Nos demais municípios, ocorreu variação positiva no percentual de atendi-
mento na creche no período, ainda que muito baixa em alguns, como foi o caso
do Município de Viamão (0,39 p.p.), o qual inicia a série histórica com 4,77%
e a finaliza com 7,89% de atendimento às crianças de até três anos. Em relação
à pré-escola, o município apresentou variação média no período de 7,08 p.p.,
significativamente maior, portanto, que o desempenho apresentado na creche,
sendo este o município com a maior variação média para esta subetapa do grupo
analisado no período.
A demanda da população por atendimento em creches públicas neste muni-
cípio é matéria recorrente em reportagens, sendo um dos problemas enfrentados
a paralisação das obras em instituições públicas. Sendo a maior cidade em exten-
são territorial da RMPA, Viamão possui cerca de 14.272 habitantes na zona rural
(IBGE, 2010), onde a situação de falta de oferta de espaços públicos potencializa
as desigualdades vividas pela população municipal.99
A partir destes dados, torna-se relevante retomar as estratégias do PNE 2014-
2024, específicas em relação ao acesso à creche, onde é afirmada a obrigatorieda-
de de implementação de política municipal que amplie o acesso para as crianças
do quintil de renda familiar mais baixo; o dever do poder público para com o
levantamento da demanda por creche e consulta pública; e, ainda, a necessidade
da manutenção de programa nacional de construção de escolas, de maneira a
apoiar municípios com alta demanda e situação econômica que dificulta a cons-
trução de escolas exclusivamente com recursos próprios, como é o caso dos dois
municípios acima citados (BRASIL, 2014).
Para casos como estes, cabe destacar, trazendo Rosa (2020), a importância do
projeto desenvolvido neste estado junto aos municípios onde não há oferta de
creche, pois: “Não se pode olvidar que a positivação dos direitos fundamentais
não se constitui em mera conquista jurídica, mas em uma conquista histórica,
cuja efetividade depende de todos e de cada um.” (ROSA, 2020, p. 73). Também
é relevante lembrar o acompanhamento especial realizado por parte do TCE-RS
Reportagens sobre a demanda por atendimento à educação infantil em Viamão abordam a

99
questão das obras paralisadas e a ausência de atendimento na zona rural. Disponível em: https://
gauchazh.clicrbs.com.br/porto-alegre/noticia/2019/11/apos-dois-anos-parada-obra-de-creche-e-re-
tomada-em-viamao-ck3je9gb200w801ll568397n5.html. Acesso em: 10 abr. 2022. Disponível em:
https://gauchazh.clicrbs.com.br/porto-alegre/noticia/2019/11/falta-de-vagas-em-creches-preocu-
pa-pais-em-viamao-ck33gry3m028v01phme3iad43.html. Acesso em: 10 abr. 2022.
134
em relação aos municípios com obras paralisadas do Programa Proinfância, sendo

esta uma das frentes nas quais o órgão atua participando de ações que visam à
indução de boas práticas na política pública da educação (MIOLA, 2020).
Para os demais cinco municípios de nossa amostra, a evolução do percentual
de atendimento na creche no período apresenta uma trajetória estável, com cres-
cimento linear em níveis baixos em dois deles, Porto Alegre e Canoas. Quando
analisamos o caso de Porto Alegre, onde a variação da creche foi de 0,60 p.p. e a
da pré-escola foi de 1,11 p.p., observamos que a segunda, mesmo sendo superior
àquela ocorrida na creche, é pouco representativa face à demanda por atendi-
mento. Em nossos estudos anteriores (FLORES; SOARES, 2015), constatamos que,
no período entre 2000 e 2014, em Porto Alegre, a expansão maior em termos
percentuais de atendimento havia sido na faixa etária da creche.
O caso do Município de Canoas foi analisado por Bonneau (2016), em estudo
que enfocou a série histórica 2000-2015, constatando que a subetapa creche vi-
nha ampliando o atendimento gradativamente no período, mas que, com a de-
manda existente, o cumprimento da Meta 1 prevista no PNE 2014-2024 para este
subgrupo, ainda seria um desafio muito grande para este município. Da mesma
forma, a situação deste município foi abordada em nossos estudos, considerando
os desafios para a universalização da pré-escola (BORTOLINI; FRAGA; FLORES,
2017).
Com percentuais de variação mais significativos em termos de cobertura na
pré-escola, identificamos três municípios neste grupo, sendo eles, Novo Ham-
burgo (3,45 p.p.), São Leopoldo (4,64 p.p.) e Gravataí (5,25 p.p.), cujas curvas
evidenciaram picos com maior ascendência no período, sendo a variação média
verificada nos três para a pré-escola significativamente maior do que aquela apre-
sentada na análise referente à subetapa creche.
Em síntese, dos sete municípios que constituem a amostra de nosso estudo,
apenas em um deles, Alvorada, foi constatada regressão no percentual de atendi-
mento na creche em oposição a crescimento positivo na variação correspondente
ao atendimento à pré-escola. Em Porto Alegre, identificamos pouca diferença em
termos de variação média entre as duas subetapas, sendo que a análise do período
apresenta pontos de variação negativa para a creche, entre 2015 e 2017 e pontos
de variação negativa para a pré-escola, entre 2014 e 2016.
Em relação aos demais cinco municípios, Gravataí, Novo Hamburgo, Porto
Alegre, São Leopoldo e Viamão, a variação média no período investigado é positi-
va para ambas as subetapas, mas significativamente maior na pré-escola, eviden-
ciando o esforço destes para a expansão da subetapa que deveria ter sido univer-
salizada até 2016, em detrimento da expansão da cobertura para as crianças em
idade de creche.
Esta seção teve como objetivo analisar a evolução da taxa de atendimento na
educação infantil, no período 2010-2018, tendo como referência as estimativas
populacionais utilizadas nas radiografias municipais do TCE-RS (2021), conside-
135
rando: (i) a possibilidade de que os municípios de nossa amostra, situados na

RMPA, atinjam o indicador da Meta 1 do PNE 2014-2024 quanto ao atendimento
das crianças em creche; e (ii) eventuais relações entre a evolução do atendimen-
to na creche com suas oscilações, – crescimento, congelamento ou queda –, e a
expansão da pré-escola. Com base nos dados levantados, os quais representam as
estratégias implementadas neste grupo de municípios, apontamos para algumas
questões relevantes à análise.
O percentual de atendimento à creche para este grupo, no ano de 2018, encon-
trava-se entre 4,59% e 34,68%, com apenas três municípios acima do percentual
de 30% de cobertura, o que leva à consideração de que, nesta amostra, existem
municípios que terão muitas dificuldades, face a significativa população infantil
em idade de até três anos, para efetivar o alcance da meta para a creche até 2024,
mantida a variação percentual identificada no período analisado.
Em relação à pré-escola, em 2018, a taxa de atendimento do grupo se encon-
trava entre 35,58% e 90,62%, configurando um cenário no qual nenhum destes
municípios havia universalizado a pré-escola, até 2016, e nem alcançado a meta
do PNE até o ano de 2018, estando apenas um destes na faixa de mais de 90% de
atendimento à pré-escola ao final da série histórica, a despeito do Art. 2º da Lei nº
13.005/14, sobre as diretrizes do PNE quanto: “[...] II – universalização do atendi-
mento escolar.” (BRASIL, 2014).
Se considerarmos que o próprio ensino fundamental, no Brasil, ainda não se
encontra universalizado100, consideramos pouco relevante fazer prospecções nes-
te sentido para a pré-escola, sendo mais produtivo sinalizar quantos ou quais
municípios se encontram mais próximos do alcance da meta colocada pela CF/88
e ratificado no PNE 2014-2024. Nesse sentido, Novo Hamburgo foi o município
com percentual de 90,62% de atendimento em 2018, sendo que São Leopoldo ha-
via atingido o percentual de 94,83%, em 2015, recuando, em 2016, para a marca
de 68,67% de cobertura na pré-escola.101
Em relação às metas apresentadas nos PMEs para o período 2015-2025, todos
os municípios desta amostra se comprometeram a alcançar 50% de atendimento
na creche até 2024, bem como a universalizar a pré-escola até 2016. Contudo, no
que tange ao alcance dos dois indicadores da Meta 1, estes municípios, que eram
aqueles com maior demanda por vagas na educação infantil, em 2010, (TCE-RS,
2011), permanecem entre os 15 com mais baixo percentual de atendimento à
De acordo com os dados do INEP, com base na Pnad de 2019, a taxa de atendimento no ensino
100
fundamental se encontrava em 98,1%.

Em relação a essa situação, identificamos a existência de uma alteração na duração da jornada
101
de atendimento na pré-escola com redução da carga horária, em 2015, o que pode explicar o recuo
no percentual de atendimento observado de 2015 para 2016. No ano de 2016, o município volta a
ofertar matrículas em tempo integral na pré-escola, caindo o percentual de atendimento. Ver seção
2.2 deste livro, Brusius e Daniel.
136
etapa (TCE-RS, 2021i), sendo diretamente afetados pela alta demanda por atendi-
mento ao subgrupo creche.
Com base em nossas análises, entendemos ser possível afirmar, utilizando a
variação média da taxa de atendimento no período apresentada em p.p. como
um indicador em relação à priorização ou não do atendimento à subetapa creche
que, mesmo tendo havido expansão das matrículas nos sete municípios da amos-
tra no período, há evidências para estabelecimento de relação entre a evolução da
taxa de atendimento na creche e na pré-escola para este grupo, evidenciando-se
um maior investimento na expansão da pré-escola, tendo, portanto, havido re-
percussão da obrigatoriedade da pré-escola sobre o desempenho da creche.
A seguir, nas Considerações Finais, sintetizamos nossas análises em relação à
evolução das matrículas para a educação infantil, no período abarcado por nossa
investigação para o conjunto de municípios da amostra.
137
Algumas considerações a
partir da pesquisa
As organizadoras
Neste livro, apresentamos os principais resultados da Pesquisa Monitora-

mento de Políticas Públicas de Educação Infantil: repercussões da
obrigatoriedade de matrícula na pré-escola no Rio Grande do Sul,
a qual foi desenvolvida pelo GEPPPEI (Faced/UFRGS), entre os anos de 2012 e
2018, dentro de uma abordagem metodológica quanti-qualitativa, caracterizada
pela realização de estudos de caso múltiplos com uma amostra de sete municípios
da RMPA, incluindo a Capital, Porto Alegre, buscando avaliar a efetivação dos
direitos das crianças de até seis anos à educação.
Nossa perspectiva teórica se sustenta nos documentos legais e normativos que
definem e determinam o direito das crianças à educação infantil desde o nasci-
mento, articulando o acesso à vaga com uma oferta que atenda a padrões de qua-
lidade presentes no ordenamento jurídico brasileiro e consensuados na literatura
recente que consolida as especificidades da etapa. Além do direito das crianças,
destacamos o direito das famílias ao atendimento de filhos e filhas em creches
e pré-escolas desde o nascimento, conforme positivado na CF/88. Em nosso or-
denamento jurídico, a responsabilidade prioritária para com a oferta de atendi-
mento a crianças em idade de educação infantil é dos municípios; dessa forma,
nossa atenção se voltou para o monitoramento de políticas municipais visando à
expansão das matrículas, a partir da aprovação da EC 59/09.
Do ponto de vista da qualidade, corroboramos com as afirmações acerca do ca-
ráter plural deste termo, o qual exige, necessariamente, uma negociação em cada
contexto. Mesmo assim, elencamos alguns critérios entendidos como relevantes
para nossas análises, com base no resultado de pesquisas sobre as especificidades
da educação infantil, o papel do Estado na garantia do direito à educação, e as de-
sigualdades que marcam nossa sociedade, fazendo com que, para algumas crian-
ças, as oportunidades de acesso a espaços de qualidade, desde a educação infantil,
sejam, ainda, um ideal distante.
As organizadoras
As análises acerca do monitoramento realizado foram aqui apresentadas em

duas partes, cada uma com objetivos específicos. Na Parte 1, com base na Radio-
grafia da Educação Infantil elaborada pelo TCE-RS (2021), considerando o perío-
do 2010-2018, nosso objetivo foi analisar os dados referentes ao percentual de
atendimento na creche e na pré-escola, de maneira a verificar: o alcance da Meta
1 do PNE 2001-2010; o cumprimento à determinação quanto à universalização da
pré-escola, até o ano de 2016; e algumas tendências para o alcance da Meta 1 do
atual PNE, até 2024, para os sete municípios da amostra.
A análise dos dados sobre matrículas e percentuais de atendimento presentes
nas radiografias individuais por município (TCE-RS, 2021b, 2021c, 2021d, 2021e,
2021f, 2021g e 2021h), considerando-se a Estimativa Populacional revisada pelo
DEE/SEPLAG/RS para o ano de 2018, evidencia que nenhum dos sete municípios
alcançou a universalização do atendimento à pré-escola até 2016 e nem mesmo
até 2018, sendo que a taxa mais alta de atendimento neste último ano foi apre-
sentada pelo Município de Novo Hamburgo, com 90,62%, sendo baixa a pers-
pectiva de aproximação à meta do PNE, mesmo no ano de 2024, pelo grupo de
nossa amostra.
Em relação à creche, de acordo com nossas análises, também foram identifica-
dos baixos percentuais de atendimento no grupo monitorado, ao longo da série
observada sendo que, em 2018, chamou a atenção o caso dos municípios de Alvo-
rada e Viamão, os quais fecharam a série histórica com 4,59% e 7,89% de atendi-
mento ao subgrupo da creche, respectivamente. No outro extremo, encontramos
os municípios de Novo Hamburgo, Porto Alegre e São Leopoldo, com percentuais
entre 31% e 34%, mas ainda evidenciando uma distância significativa da meta a
ser alcançada de atendimento a, no mínimo, 50% da população da faixa etária.
Nas seções apresentadas na Parte 2, nosso objetivo foi analisar as principais
ações utilizadas pelos municípios de nossa amostra visando à universalização
da matrícula para o grupo etário correspondente à pré-escola, entendendo estas
como opções em termos de políticas públicas para a oferta da etapa. Para a escrita
das três seções que compõem esta parte, do ponto de vista metodológico, utili-
zamos dados das radiografias da educação infantil municipal (TCE-RS, 2021b,
2021c, 2021d, 2021e, 2021f, 2021g e 2021h) e do LDE/UFPR e elaboramos tabelas
e quadros próprios, de maneira a evidenciar informações de interesse, permitin-
do a avaliação acerca das principais políticas municipais direcionadas a primeira
etapa da educação básica.
Para apresentar tal análise, propusemos três agrupamentos temáticos, cada um
correspondente a uma estratégia para ampliação de matrículas, observada nas
políticas municipais do grupo acompanhado em nossos estudos longitudinais,
ao longo da série histórica 2010-2019, sendo elas: realização de parcerias público-
-privadas; alocação de turmas de pré-escola em escolas que ofereciam, prioritaria-
139
Algumas considerações a partir da pesquisa
mente ou exclusivamente, o ensino fundamental, com jornada de atendimento

parcial; e implicações para a oferta de creche, incluindo redução, congelamento
ou desaceleração do número de matrículas para este segmento na rede própria.
A partir dos dados levantados, nossas análises apontaram que, para a faixa
etária da creche, apenas dois municípios expandiram as matrículas na rede mu-
nicipal, sendo eles, Canoas e Novo Hamburgo, enquanto a maior expansão de
matrículas se deu na dependência privada, seja esta conveniada sem fins lucra-
tivos, conveniada com fins lucrativos, não conveniada sem fins lucrativos e não
conveniada com fins lucrativos, implicando em destinação de recursos públicos
para o setor privado em alguns desses casos. Em relação a este fato, é preciso
destacar que neste grupo há municípios com contratos de parceria público-
privada para gestão de unidades educacionais próprias, cujas matrículas vêm
sendo lançadas como próprias no Censo Escolar do INEP.
Por outro lado, no caso da pré-escola, os dados evidenciaram que os sete mu-
nicípios da amostra apresentaram um movimento de ampliação da oferta na rede
municipal no período e são estas redes municipais as que abarcam a maior parcela
da oferta em seis destes municípios, podendo tal realidade representar um mo-
vimento de indução provocado pela determinação da universalização do aten-
dimento. A demanda por vagas públicas apresentada por famílias que possuíam
crianças em idade de educação infantil matriculadas em escolas privadas, antes
da pandemia da Covid-19, tende a aumentar ainda mais a pressão por vagas nas
redes públicas municipais, movimento que precisa ser acompanhado por pesqui-
sas específicas.
Porém, cabe destacar que esta oferta educacional na rede própria evidenciou
movimento de expansão em escolas municipais que antes ofertavam prioritaria-
mente ou exclusivamente o ensino fundamental com jornada de tempo parcial
para seis dos municípios desta amostra, o que demonstra ampliação de matrículas
com redução da duração da jornada, na contramão das metas do PNE atual e dos
respectivos PMEs, implicando na necessidade de estudos de aprofundamento em
relação à qualidade da vaga ofertada.
Em relação às repercussões da expansão da pré-escola para a evolução do per-
centual de atendimento à creche para a amostra aqui analisada, a qual apresenta
significativa população infantil em idade de até três anos, os dados indicam que,
mantida a variação percentual identificada no período analisado, configura-se
um cenário no qual, provavelmente, nenhum destes municípios alcançará a meta
do PNE 2014-2024 para a creche, haja vista os números da demanda e a necessi-
dade, ainda, de expansão da pré-escola na busca de alcançar sua universalização
em todos os casos. Além disso, o monitoramento da variação média (p.p.) da taxa
de atendimento entre 2010 e 2018 para esta amostra de municípios evidenciou
140
As organizadoras
que, o percentual de atendimento à creche no período apresentou, em todos os

casos, variação menor do que aquela apresentada em relação à pré-escola, indi-
cando repercussão da expansão da pré-escola em relação à evolução de matrículas
para o subgrupo da creche.
Do ponto de vista metodológico, avaliamos como pertinente a escolha pela
utilização das radiografias da educação infantil produzidas pelo TCE-RS ao longo
do período de realização do nosso monitoramento, uma vez que há limites em
termos de fontes estáveis em relação à população infantil e ao cálculo da taxa de
atendimento no período. Contar com a regularidade em termos de publicação
de dados por parte do TCE-RS foi uma das potencialidades vistas no uso deste
material, mesmo com eventuais lacunas ou interrupções de série nos referidos
documentos.
Além disso, destacamos a produção de farto material por este órgão, ao longo
do período observado, sobre temáticas de interesse relacionado ao direito à edu-
cação infantil, evidenciando o papel indutor do TCE-RS no campo educacional
em nosso estado. O trabalho de elaboração das Estimativas Populacionais para o
RS, realizado inicialmente pela FEE/RS e, depois, pelo DEE/SEPLAG/RS também
se mostrou relevante em nosso estudo, disponibilizando dados desagregados por
idade e mais próximos da realidade do estado.
Ao longo do período de nosso monitoramento, identificamos vários desafios
para a realização de pesquisas longitudinais relativas ao acesso à educação infan-
til, uma vez que as fontes de dados não se mantêm ao longo da série histórica, o
que dificulta o próprio monitoramento das metas educacionais de acesso, equida-
de e qualidade. Cabe, neste sentido, destacar os dados produzidos e disseminados
pelo TCE-RS e a disponibilização de dados censitários desagregados de maneira
acessível pelo LDE/UFPR, sendo ambas organizações públicas.
Concluímos, ainda, que para o conjunto de municípios da amostra, além de
não ter sido alcançada a matrícula universal na pré-escola e ter havido repercus-
sões para a evolução do atendimento a crianças de até três anos no período, a
pressão decorrente desta determinação pode ter repercutido negativamente sobre
aspectos essenciais a uma oferta de qualidade, tais como infraestrutura adequada,
formação docente mínima, oferta em tempo integral, além do prejuízo à evolu-
ção da oferta de atendimento na creche.
Em que pese a importância do acesso à educação, é imprescindível salientar o
princípio constitucional da qualidade presente em nossa Carta Magna, existindo
estudos relevantes que apontam para o fato de que uma qualidade educacional
baixa, além de negar a efetivação do direito à cidadania, desde os bebês, e prin-
cipalmente para grupos de famílias mais vulneráveis do ponto de vista socioe-
conômico, podem ter consequências negativas para as crianças em termos de
141
Algumas considerações a partir da pesquisa
aprendizagens e de seu desenvolvimento. Nesse sentido, os resultados de nossa

Pesquisa apontam para a importância de outros estudos empíricos, de caráter
documental e com coleta de dados in loco, de maneira a consolidar os resultados
aqui apresentados em contextos específicos, que podem ser os próprios municí-
pios de nossa amostra, bem como em outras realidades.
As organizadoras
142
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nível em: https://leismunicipais.com.br/a1/rs/v/viamao/lei-ordinaria/1993/229/2294/
lei-ordinaria-n-2294-1993-cria-o-conselho-municipal-de-educacao-do-municipio-de-
-viamao. Acesso em: 07 abr. 2022.
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que trata do Conselho Municipal de Educação. Viamão, RS: Sistema de Leis Munici-
pais, 2018. Disponível em: https://leismunicipais.com.br/a1/rs/v/viamao/lei-ordina-
ria/2001/303/3021/lei-ordinaria-n-3021-2001-da-nova-redacao-a-lei-n-2294-93-que-tra-
ta-do-conselho-municipal-de-educacao?q=3021%2F2001. Acesso em: 07 abr. 2022.
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no do Município de Viamão e dá outras providências. Viamão, RS: Sistema de Leis
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lei-ordinaria/2014/428/4280/lei-ordinaria-n-4280-2014-institui-o-sistema-muni-
cipal-de-ensino-do-municipio-de-viamao-e-da-outras-providencias?q=Lei+N%-
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VIRGINIO. Alexandre Silva. A Escola Pública como Espaço de Construção da
Cidadania: seus limites e possibilidades em Alvorada/RS. 2000. 179 f. Dissertação
(Mestrado em Sociologia) – Faculdade de Sociologia, Universidade Federal do Rio Gran-
de do Sul. Porto Alegre, 2000.
YIN, Robert. Estudo de caso: planejamento e métodos. Porto Alegre: Bookman, 2001.
160
Sobre as autoras
Ariete Brusius
Mestra em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS),
licenciada em Língua Portuguesa (UNISINOS), com especialização em Conselhos
Escolares. Integrante do GEPPPEI (Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas Pú-
blicas de Educação Infantil) da Faced/UFRGS, do Comitê Diretivo do Movimento
Interfóruns de Educação Infantil do Brasil (CD/MIEIB), do Colegiado do Fórum
Gaúcho de Educação Infantil (FGEI) e do Fórum Permanente de Educação Infantil
de Novo Hamburgo (FORPEI/NH). É professora aposentada da rede municipal de
Novo Hamburgo/RS onde atuou na educação infantil e nas séries iniciais e finais
do ensino fundamental e como coordenadora pedagógica. Na SMED/NH atuou
nos setores de alfabetização, de matrículas e de regularização e coordenou a equi-
pe de educação infantil entre os anos de 2009 a 2013. Foi conselheira do CME e
do FUNDEB e professora da escola Municipal de Arte.
Camila Daniel
Mestranda em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFR-
GS) e licenciada em Pedagogia pela mesma universidade. Foi bolsista de Iniciação
Científica vinculada ao GEPPPEI (Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas
Públicas de Educação Infantil) da Faced/UFRGS entre 2017 e 2019. Atualmente
é professora de Língua Inglesa na Educação Infantil em uma escola privada de
Porto Alegre.
Cláudia Oliveira Pimenta

Graduada em História pela PUC/SP, mestra e doutora em Educação pela Fa-
culdade de Educação da Universidade de São Paulo (FEUSP). Atuou no projeto
Monitoramento e Avaliação do uso dos Indicadores da Qualidade na
Educação Infantil (2010/2011) e na construção do documento Educação In-
fantil: subsídios para a construção de uma sistemática de avaliação
(2012), ambos coordenados pelo Ministério da Educação. Em 2018, compôs a
Comissão de Assessoramento Técnico-pedagógico, do INEP, para análise dos ques-
Sobre as autoras
tionários do SAEB da etapa da Educação Infantil. É membro do Grupo de Estudos

e Pesquisas em Avaliação Educacional (Gepave-Feusp) e da Rede de Estudos sobre
Implementação de Políticas Públicas Educacionais (Reippe). Atua como profes-
sora de história na rede estadual de educação de São Paulo e é pesquisadora da
Fundação Carlos Chagas (FCC), atuando, principalmente, nos temas relativos à
política educacional, avaliação educacional e educação infantil.

Doutora em Educação pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos),
Mestra em Educação pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Especialista
em Gestão Educacional pela Faculdade Cenecista de Osório (FACOS). Graduada
em Pedagogia Pré-escola pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG). Atua
como professora adjunta e coordenadora do Curso de Pedagogia da Universidade
Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS). Coordena a Linha de Pesquisa Educação,
Culturas, Linguagens e Práticas Sociais do Programa de Pós-graduação em Educa-
ção – Mestrado Profissional da Uergs. Integrante do GEPPPEI (Grupo de Estudos
e Pesquisa sobre Políticas Públicas de Educação Infantil) da Faced/UFRGS e do
Grupo de Estudos e Pesquisas em Educação, Diversidade e Cidadania da Unisinos.
Pesquisa os seguintes temas: Direito à Educação, Gestão Educacional, Políticas
Públicas de Educação, Políticas e Práticas Pedagógicas na Educação Infantil.

Especialista em Docência na Educação Infantil e Inclusão Escolar pela Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e licenciada em Pedagogia pela
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Integrante do
GEPPPEI (Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas Públicas de Educação In-
fantil) da Faced/UFRGS desde 2016. Atualmente é professora da Educação Espe-
cial da Rede Municipal de Educação de Cachoeirinha/RS e professora da Educação
Infantil, em uma escola privada de Porto Alegre.

Mestra e doutora em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), onde atua como professora associada, na Área de Política e Ges-
tão da Educação e na Linha de Pesquisa Políticas e Gestão de Processos Educa-
cionais do Programa de Pós-graduação em Educação da Faculdade de Educação.
Coordena o Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Políticas Públicas de Educação
Infantil (GEPPPEI) e o Programa de Extensão Universitária Educação Infantil na
Roda, vinculados à mesma Faculdade. Realizou estudos de pós-doutoramento na
162
Sobre as autoras
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2014-2015), na Universidade de

São Paulo e na Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia (UNIMORE/
Itália), entre 2017 e 2018. Pesquisa os seguintes temas: Organização e Gestão da
Educação, Políticas Públicas de Educação e Legislação Educacional, Avaliação da
qualidade da Educação Infantil. Integrou o Comitê Diretivo do Movimento In-
terfóruns de Educação Infantil do Brasil – MIEIB e da Campanha Nacional pelo
Direito à Educação (2007-2012) e a Coordenação Colegiada do Fórum Gaúcho de
Educação Infantil (2007-2014; 2021-atual).
163
APÊNDICE A
Integrantes do GEPPPEI durante a realização da Pesquisa Monitoramento

de Políticas Públicas de Educação Infantil no RS: estudo sobre a im-
plementação da Emenda Constitucional 59/09 – obrigatoriedade de
matrícula na pré-escola (2012-2018).
NOME PERÍODO VÍNCULO INSTITUIÇÃO
ORIENTANDA
Adriana Flério Esteves Pinto 2015-2016 ACADÊMICA UFRGS
ESPECIALIZAÇÃO
DOCENTE RME NOVO

Ariete Brusius 2013-2018 COLABORADORA
HAMBURGO
Ana Claudia Von Wurmb da DOCENTE REE
2012-2018 COLABORADORA
Silva ALVORADA
Bianca Bortolini 2014-2017 BOLSISTA IC ACADÊMICA UFRGS
Cátia Soares Bonneau 2014-2018 COLABORADORA DOCENTE RME CANOAS
BOLSISTA IC E
Camila Daniel 2017-2018 ACADÊMICA UFRGS
IC VOLUNTÁRIA
ACADÊMICA UFRGS
ORIENTANDA
Claudéria Dos Santos 2015-2018
ESPECIALIZAÇÃO
DOCENTE RME NOVO
HAMBURGO
Danieli Botelho Alves 2015 ORIENTANDA GRADUAÇÃO ACADÊMICA UFRGS
Denise Madeira 2015-2018 PESQUISADORA DOCENTE UERGS
IC VOLUNTÁRIA,
ACADÊMICA UFRGS DOCENTE
Gisele Rodrigues Soares 2012-2015 ORIENTANDA GRADUAÇÃO E
RME POA
DE ESPECIALIZAÇÃO
ORIENTANDA ACADÊMICA UFRGS DOCENTE
Lenara Teresinha Borela 2012
ESPECIALIZAÇÃO RME POA
Letícia Caroline Da Silva DOCENTE RME NOVO
2016-2017 COLABORADORA
Streit HAMBURGO
DOCENTE RME NOVO
Luciane Frosi Piva 2013-2018 COLABORADORA
HAMBURGO
Maria Luiza Rodrigues Flores 2012-2018 COORDENADORA DOCENTE UFRGS
ORIENTANDA
ACADÊMICA UFRGS DOCENTE
Mariane Gonçalves 2015-2018 ESPECIALIZAÇÃO
RME ALVORADA
COLABORADORA
DOCENTE RME NOVO
Meire Staub 2013-2018 COLABORADORA
HAMBURGO
APÊNDICE A
NOME PERÍODO VÍNCULO INSTITUIÇÃO

ACADÊMICO UFRGS
Rodrigo Luiz Barelo 2012-2013 IC VOLUNTÁRIO
DOCENTE RME POA
ASSISTENTE SOCIAL DO
Teresinha Gomes Fraga 2012-2018 COLABORADORA
GRUPO HOSPITAL CONCEIÇÃO
Vera Dorildes Padilha
2013-2018 COLABORADORA DOCENTE REE ALVORADA
Dausacker
Legenda: IC – Iniciação Científica POA – Porto Alegre REE – Rede Estadual de Ensino
RME – Rede Municipal de Ensino UERGS – Universidade Estadual do Rio Grande do Sul
165
APÊNDICE B
Produções do GEPPPEI vinculadas ao tema da Pesquisa (2010 a 2021).
TÍTULO DO MATERIAL REFERÊNCIAS
2010
FLORES, Maria Luiza Rodrigues; SANTOS, Marlene Oliveira dos;
KLEMANN, Vilmar. Estratégias de incidência para ampliação do
acesso à Educação Infantil. In: SANCHES, C. E. et al. Insumos
para o Debate 2 – Emenda Constitucional nº 59/2009 e a Educa-
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para ampliação do acesso cional Pelo Direito à Educação, 2010.
à Educação Infantil
Disponível em: https://www.ufrgs.br/einaroda/wp-content/uplo-

ads/2016/12/insumosparaodebate2.pdf. Acesso em: 06 abr.
2022.
2011
FLORES, Maria Luiza Rodrigues; SANTOS, Marlene Oliveira dos;
KLEMANN, Vilmar; ROSA, Mariete Félix; MOREIRA, Maria Luzinete.
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Creche: do direito da crian- atuais. In: MANHAS, Cleomar (org.). Quanto custa universalizar o
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2022.
2012
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obrigatoriedade de matrícu- Disponível em: https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/
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em: 06 abr. 2022.
APÊNDICE B
2013
FLORES, Maria Luiza Rodrigues; SUSIN, Maria Otília Kroeff. Ex-
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Obrigatoriedade da Matrícu- SOARES, Gisele Rodrigues; FLORES, Maria Luiza R. Obrigatorie-
la na Pré-escola: de- dade da Matrícula na Pré-escola: desafios à implementação da
safios à implementação Emenda Constitucional 59/09. In: SALÃO DE INICIAÇÃO CIENTÍ-
da Emenda Constitucional FICA UFRGS, 15., 2013. Porto Alegre. Anais [...]. Porto Alegre:
59/09 UFRGS, 2013.
Repercussões da obriga- FLORES, Maria Luiza Rodrigues; SOARES Gisele Rodrigues. Re-
toriedade da matrícula na percussões da Obrigatoriedade da Matrícula na Pré-Escola para a
Pré-escola para a oferta da Oferta de Educação Infantil. In: EDUCAÇÃO INFANTIL EM DEBATE
educação infantil FURG, 2013. Rio Grande Anais [...]. Rio Grande: FURG, 2013.
2014
SOARES, Gisele Rodrigues; FLORES, Maria Luiza R. Obrigatorie-
dade de matrícula na pré-escola: repercussões para a oferta de
Obrigatoriedade de matrí- Educação Infantil no Rio Grande do Sul. In: SALÃO DE INICIAÇÃO
cula na pré-escola: reper- CIENTÍFICA UFRGS, 16., 2014. Porto Alegre. Anais [...]. Porto Ale-
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FLORES, Maria Luiza Rodrigues. SOARES, Gisele Rodrigues. Ex-
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Disponível em: https://seer.ufrgs.br/index.php/Poled/article/

167
APÊNDICE B
2015
FLORES, Maria Luiza Rodrigues. Direito à Creche e à Pré-esco-
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13.005/2014. Criança e Adolescente – Revista Digital Multidis-
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Federal Nº. 13.005/2014
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FLORES, Maria Luiza Rodrigues. SOARES, Gisele Rodrigues. Ex-
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Acesso a informações so- desafios inerentes ao processo de pesquisa. In: SALÃO DE INICIA-
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infantil em sete municípios Alegre: UFRGS, 2015.
gaúchos: desafios ineren-
tes ao processo de pes-
quisa Disponível em: https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/
em: 06 abr. 2022.
168
APÊNDICE B
BONNEAU, Cátia Soares; ANDREOLA, Balduino(oriente.); FLORES,

Maria Luiza R (coorient.). Pesquisa em Educação Infantil: um estu-
Pesquisa em Educação In- do de caso sobre a implementação das políticas públicas no mu-
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na pré-escola
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169
APÊNDICE B
SANTOS, Claudéria dos. Adequação das normativas do Conse-

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06 abr. 2022.
170
APÊNDICE B
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171
APÊNDICE B
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174
APÊNDICE B
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no Município de Farroupilha
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175
APÊNDICE B
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A Educação Infantil e a
Rede Conveniada
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-Silva-2020-revisado.pdf. Acesso em: 06 abr. 2022.
FLORES, Maria Luiza R.; BONNEAU, Cátia Soares; BRUSIUS, Arie-
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Desafios em pesquisas so- à Educação Infantil: um estudo de caso no Rio Grande do Sul.
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Infantil: um estudo de caso
no Rio Grande do Sul
Disponível em: https://seer.ufrgs.br/Poled/article/view/109580/
59356. Acesso em: 06 abr. 2022.
2021
BRUSIUS, Ariete; SILVA, Denise Madeira de Castro; FLORES, Maria
Luiza Rodrigues. Pré-escola obrigatória no Rio Grande do Sul: De-
safios à garantia do direito. In: BRONDANI, Débora; ROYER, Hilário
Pré-escola obrigatória no (org.). Educação Infantil: uma visão multidisciplinar. Porto Alegre:
Rio Grande do Sul: desafios TCE-RS, 2021. p. 100-126.
à garantia do direito
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03 jan. 2022.
FLORES, Maria Luiza R.; BONNEAU, Cátia Soares; GONÇALVES,
Desigualdades no acesso Mariane V. Desigualdades no acesso à creche em municípios do
à creche em municípios do Rio Grande do Sul. Resumo. In: SEMINÁRIO DE GRUPOS DE PES-
Rio Grande do Sul QUISA SOBRE CRIANÇAS E INFÂNCIAS: PESQUISA, DIREITOS HU-
MANOS E JUSTIÇA SOCIAL, 7., Natal: UFRN, 2021.
176
Desde sua criação, em 2012, o
Grupo de Estudos e Pesquisa sobre
Políticas Públicas de Educação Infan-
til (GEPPPEI), vem se dedicando
a temáticas relacionadas às polí-
ticas e às práticas de educação infan-
til. Vinculado ao Programa de Exten-
são Universitária Educação Infantil
na Roda, o Grupo é aberto à comu-
nidade, sendo composto por docen-
tes do ensino superior e da educação
básica, por acadêmicas/os da UFRGS
e por profissionais de áreas afins.
Pesquisas do GEPPPEI:
Monitoramento de políticas públicas de

Educação Infantil no Rio Grande do Sul:
estudo sobre a implementação da Emenda
Constitucional 59/09 – obrigatoriedade de
matrícula na pré-escola (2012-2018);
Agradecemos à Direção da Escola
Monitoramento das metas do Plano
Municipal de Educação Infantil Tio
Nacional de Educação: a atuação do Tribu-
Barnabé, de Porto Alegre, e às famí-
nal de Contas do Estado do Rio Grande do
lias de Rafaella do Nascimento
Sul (2015-2022);
Schvarstzhaupt, Mahin Vieira Mene-
Avaliação da oferta de Educação Infan- gon, Matheus Augusto Ferigolo Fon-
til no âmbito dos sistemas municipais toura e Lucca Rabeba de Andrade
de ensino: contribuições para o delinea- da Rosa, pela autorização de uso da
mento de dimensões e critérios de quali- foto acima. A foto original foi tirada
dade (2017-2018); no primeiro semestre de 2022 por
Monitoramento e avaliação da quali- Helena Pires, acadêmica da Faced/
dade da oferta de Educação Infantil no UFRGS, durante estágio curricular.
âmbito de sistemas de ensino: relevância e Para constar como capa deste livro, a
conteúdo (2022-atual). foto recebeu um tratamento.
Este livro foi composto na fonte ITC Stone Serif Std para títulos
e ITC Stone Serif Std para texto sobre papel offset 90g.
Editoração e impressão:
Gráfica da UFRGS
Rua Ramiro Barcelos, 2500
Porto Alegre/RS
(51) 3308-5083
grafica@ufrgs.br
www.ufrgs.br/graficaufrgs
NUPE - Núcleo de Produção Editorial da Gráfica da UFRGS | 2022

O Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas Públicas de
Educação Infantil (GEPPPEI), vinculado à Faculdade de
Educação, é registrado na Plataforma de Grupos do CNPq
com certificação pela UFRGS. Desde sua criação, em 2012,
o GEPPPEI desenvolve pesquisas sobre os seguintes temas:
políticas públicas, gestão, currículo, monitoramento e
avaliação da qualidade da Educação Infantil. No ano em
que comemora os dez anos de sua criação, o GEPPPEI
publica esta obra, na qual são apresentados os principais
resultados de uma pesquisa que monitorou a expansão da
oferta de educação infantil no estado do Rio Grande do
Sul, no período entre 2010 e 2018, analisando aspectos
relativos ao acesso e à qualidade das vagas ofertadas em
sete municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre.
Na foto acima, apresentamos as integrantes do Grupo que são

coautoras deste livro, na seguinte ordem (esquerda para a direita):
Maria Luiza Flores, coordenadora do GEPPPEI, Mariane Gonçalves,
Ariete Brusius, Denise Madeira de Castro e Silva e Camila Daniel.

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MONITORAMENTO

Porto Alegre, 2022

Programa de Pós-graduação em Educação

Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Políticas

O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento

Núcleo de Produção Editorial – NUPE/Gráfica da UFRGS

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

M744 Monitoramento de políticas públicas de educação infantil:

ISBN: 978-65-5973-166-4 (E-Book)

1. Políticas públicas 2. Educação infantil 3. Pré-escola I. Flores,

Elaborada por Ana Gabriela Clipes Ferreira – Bibliotecária – CRB 10/1808

Alguns pressupostos da Pesquisa................................................................. 19

Parte 1 Análise de dados municipais acerca da cobertura

1.1 Município de Alvorada......................................................................... 26

1.2 Município de Canoas............................................................................ 35

1.3 Município de Gravataí.......................................................................... 45

1.4 Município de Novo Hamburgo............................................................. 55

1.5 Município de Porto Alegre................................................................... 67

1.6 Município de São Leopoldo................................................................. 78

1.7 Município de Viamão.......................................................................... 88

PARTE 2 Obrigatoriedade da pré-escola:

2.1 Dependência administrativa das matrículas.................................... 98

2.2 Alocação de turmas de pré-escola e jornada de atendimento ... 113

2.3 Evolução da creche em relação à pré-escola ................................ 126

Algumas considerações a partir da pesquisa............................................ 138

Sobre as autoras............................................................................................ 161

APÊNDICE A.................................................................................................... 164

APÊNDICE B.................................................................................................... 166

Figura 18 – Alunos, taxa de atendimento bruta na educação infantil,

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Ao analisar como a expansão do acesso à educação básica – mais especifica-

VEIRO (2015); CRUZ, S.; CRUZ, R.; RODRIGUES (2021).

colaboração e fortalecendo os investimentos na educação e nos cuidados com as

São Paulo, 10 de abril de 2022.

Neste livro, apresentamos alguns resultados da Pesquisa Monitoramento de

Como indicador para este monitoramento, nos dedicamos, ao longo destes

um fenômeno particular, levando em conta seu contexto e suas múltiplas dimen-

dos de Pesquisa, concluímos que as radiografias divulgadas pelo TCE-RS, com

https://portalnovo.tce.rs.gov.br/cidadao/estudos-e-pesquisas/. Acesso em: 26 maio 2022.

em: https://dadoseducacionais.c3sl.ufpr.br/#/. Acesso em: 10 dez. 2021.

cumprimento das metas dos planos nacionais e municipais de educação vigentes

Agradecemos à acadêmica Carolina Bastarrica, do Curso de Matemática da UFRGS, integrante

do GEPPPEI, o apoio à elaboração de algumas tabelas e gráficos apresentados na Parte 2 do livro.

moção de uma educação infantil de qualidade social para todas as crianças do

Maria Luiza Rodrigues Flores

Maria Luiza Rodrigues Flores

A pesquisa Monitoramento de Políticas Públicas de Educação Infan-

Considerando-se que o direito ao atendimento em creches e pré-escolas se en-

Os dados que apresentamos mostram que a implementação da obrigatoriedade

crianças de zero-três anos à educação, conforme é seu direito também. Os atuais

Outro desafio posto pela obrigatoriedade da matrícula na pré-escola está ligado

Em função das preocupações apontadas pelos estudos acima indicados, jus-

Bhering e Abuchaim (2014) apontam a importância de estudos de monitora-

[...] é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou

Com esta compreensão, enquadramos algumas ações ou omissões identifica-

matrículas, o recurso às parcerias público-privadas e à compra de vagas na rede

[...] a elaboração e o desenvolvimento, no cotidiano, de propostas pedagógicas

A garantia ao atendimento em tempo integral de caráter opcional às famílias

A oferta de educação pré-escolar em escolas que antes ofereciam exclusiva-

Nesta parte, a partir de uma breve apresentação do contexto de cada municí-

Mariane Vieira Gonçalves

Alvorada: breve contextualização do

gov.br/brasil/rs/alvorada/panorama. Acesso em: 15 jan. 2022.