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No ano de 2019, entrou em vigor o Pacote Anticrime, Lei n.º13.964, com o objetivo de
aperfeiçoar a legislação penal e processual penal brasileira. Dentre as inovações trazidas por
essa normativa, se destaca o Acordo de Não Persecução Penal – ANPP, celebrado entre o
Ministério Público e o autor do fato. De acordo com a nova redação do Código de Processo
Penal – CPP/41, nos delitos cometidos sem violência ou grave ameaça e que tenham pena
mínima inferior a 4 anos, não sendo caso de arquivamento e tendo o investigado confessado a
prática delituosa, poderá ser oferecido ao autor o mencionado acordo, desde que seja
necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime.
A criação desse acordo está intrinsecamente relacionada com celeridade e justiça
efetiva. De acordo com De Lima (2022), alguns fatores motivaram a criação do ANPP, como
a busca por soluções alternativas no processo penal que sejam mais céleres e efetivas, nos
casos de menor potencial ofensivo; priorização dos recursos financeiros do Ministério Público
e do Judiciário para processamento e julgamento das demandas mais graves; e consequente,
busca pela redução dos efeitos sociais prejudiciais da pena e diminuição da população
carcerária nos estabelecimentos prisionais.
Em razão disso, ante o cometimento de uma infração penal sem violência ou grave
ameaça e com pena mínima inferior a 4 anos, o autor do fato terá a oportunidade de realizar o
acordo em vez de cumprir uma pena privativa de liberdade. Logo, poderá ser proposto ao
indiciado a reparação do dano, ou a renúncia voluntária a bens e direitos indicados pelo
Ministério Público que estejam relacionados com a prática delituosa, ou ainda, uma prestação
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de serviços à comunidade ou se preferir, prestação pecuniária, ou outra condição indicada
pelo Ministério Público.
Apesar do pouco tempo de vigência do ANPP, ele já tem sido objeto de inúmeras
discussões doutrinárias e jurisprudenciais. O presente ensaio tem a finalidade de trazer
características importantes, como surgimento, conceito e aplicabilidade deste instrumento que
está disposto no artigo 28-A do CPC. Além disso, terá o condão de analisar a postura adotada
pelo judiciário brasileiro, assim como discutir algumas das polêmicas acerca de quem é a
responsabilidade de propor o acordo, e o relevante aspecto da possibilidade da retroatividade
de sua aplicação.
Na década de 90, a professora Ada Pellegrini Grinover já previa que o “processo penal
caminhava para uma valorização da autonomia de vontade das partes e para uma ampliação
dos espaços de consenso entre acusação, defesa e vítima”. Grinover prenunciava novas
técnicas para eliminar penalidades e procedimentos que apontavam para um caminho mais
célere e eficiente para os processos judiciais. No entanto, a professora alertou que isso devia
vir sempre acompanhado da legalidade e controle judicial, para que as garantias das partes
pudessem ser verificadas com mais segurança. (GRINOVER, Ada Pellegrini, 1998, pag. 285).
Assim, em agosto de 2017 o Conselho Nacional do Ministério Público, editou a
Resolução n. 181, a qual “dispõe sobre instauração e tramitação do procedimento
investigatório criminal a cargo do Ministério Público”, que previa o acordo de não
persecução penal. O instituto que deve ser celebrado entre o Ministério Público e o autor do
crime se apresenta como um negócio jurídico-processual, que mediante cumprimento de
condições impostas ao investigado autoriza o arquivamento da investigação preliminar.
O acordo de não persecução penal foi introduzido no nosso ordenamento jurídico,
originariamente, por meio do artigo 18 da Resolução nº 181/2017. Com a publicação desta
Resolução, que posteriormente foi alterada pela Resolução nº 183/2018, O CNMP (Conselho
Nacional do Ministério Público) vislumbrou a possibilidade de acordo entre o Ministério
Público e o autor de infração penal, instaurando a previsão normativa do acordo de não
persecução penal, com a finalidade de evitar o início de um processo criminal.
Entretanto, a redação original da Resolução nº 181/2017 do Conselho Nacional do
Ministério Público apresentava algumas características polêmicas e de constitucionalidade
questionável.
Em razão disso, foram propostas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face
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da referida Resolução, uma pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (ADI
5.793), e outra pela Associação dos Magistrados do Brasil (ADI 5.790).
Sobre o acordo de não persecução, a Associação dos Magistrados do Brasil questionou
a criação deste instituto por resolução, à míngua de previsão legal, apropriando da
competência do Judiciário para processar e julgar infrações penais, desalinhado do art. 5º, II,
XI, XII, XXXV, LIII, LIV, LV e LVI, da Constituição federal. Enquanto o Conselho Federal
da Ordem dos Advogados – CFOAB argumentavam que o CNMP não tinha competência para
legislar sobre matéria processual penal. Houve outros questionamentos, como por exemplo, a
possibilidade da realização do ANPP sem que houvesse a homologação judicial, dispensando,
assim, o controle jurisdicional.
De fato, as ADIs contestavam que a Resolução 181/2017 do CNMP possuía
inconstitucionalidade formal, porque sendo o ANPP um instituto de natureza processual
deveria ser criado por lei federal, conforme dispõe o art. 22, I, da Constituição da República, e
não por uma resolução. (BRASIL, CF/88)
Por fim, em 2019, foi publicada a Lei nº 13.964, conhecida como pacote Anticrime, a
qual trouxe uma inovação com a inserção do art. 28-A no Código de Processo Penal, de
maneira que o ANPP, passou a fazer parte do ordenamento jurídico como lei ordinária. E isto
ocorreu antes dos julgamentos das ADIs 5.793 e 5.790. (BRASIL,2019)
Assim, o ANPP deixa de ser regulamentado por resolução normativa e passa a ser
regido pelo Código de Processo Penal. Mas, o CNMP utiliza da Resolução 181/2017 como
fonte interpretativa para sanar possíveis lacunas que venham surgir na realização dos acordos.
Desse modo, a partir da necessidade de criar um instrumento despenalizador que possa
impedir a judicialização desnecessária, surge o acordo de não persecução penal. Para muitos
doutrinadores o acordo de não persecução penal é fundamental para o Sistema penal
Brasileiro, que possui sério problema de efetividade.
Observa-se que, as varas criminais estão abarrotadas, e o Sistema Penal está
deteriorado, pois grande parte dos casos penais que tramita nessas varas são de menor
complexidade e menor gravidade, tirando do Poder Judiciário a possibilidade de dar uma
resposta efetiva aos grandes casos penais, como violência, grave ameaça, estupro, homicídio e
roubos graves. E o acordo de não persecução penal pode trazer efetivamente uma diminuição
no tempo de tramitação dos processos criminais. O Direito Penal como última ratio precisa ser
valorizado, se ocupando de grandes casos, porque os crimes de médio potencial ofensivo
(crimes com pena mínima inferior a 4 anos), constituem a maior gama de delitos4 do
ordenamento jurídico brasileiro, sobrecarregando o sistema.
Segundo CABRAL (2021) um modelo sem acordo, pode acarretar sérios problemas
em termos de atrasos processuais, excesso de serviço e aceleração dessa carga de trabalho.
Em outras palavras, o modelo tradicional corre-se o risco de propagar a injustiça pagando um
alto preço. Por outro lado, o acordo é muito bom para a realização dos objetivos político-
criminais preventivos e de pretensão de justiça que devem informar a persecução penal.
Segundo Francisco Dirceu de Barros “trata-se de medida que tem como principal
objetivo proporcionar efetividade, elidir a capacidade de burocratização processual,
proporcionar despenalização, celeridade na resposta estatal e a satisfação da vítima pela
reparação dos danos causados pelo acordante ou acusado”.
De acordo com LIMA (2019, p. 200) o acordo de não persecução penal:
Para ARAS (2020, p. 179), “o ANPP é um acordo de natureza processual penal que se
presta a evitar a persecução criminal contra autor de crime com pena mínima inferior a 4
anos, desde que praticado sem violência ou grave ameaça contra a pessoa. ”
Já para CUNHA (2020, p. 127), o acordo de não persecução penal é:
Considerando a visão de Rogério Sanches, entende-se que o ANPP pode ser realizado
quando as partes manifestam interesse de que o caso não seja submetido ao Judiciário,
assumem as responsabilidades sobre as condições impostas, e dessa forma, é requerida a
homologação, pelo juiz competente.
Mas, para dar início ao cumprimento do convencionado, observa-se que, formalizado o
acordo entre o Ministério Público e o indiciado, requer a homologação judicial e que, sem ela,
não há eficácia no acordado entre as partes.
Segundo AURY (2020, p. 224), a homologação é para que o juiz possa “avaliar a
voluntariedade do acordo e sua legalidade”. Então o juiz realizará uma audiência com o
investigado, e o seu defensor para que sejam esclarecidas as condições do acordo, e5 se
realmente houve voluntariedade para que aquele acordo ocorresse.
Mas, se por acaso alguma das condições for descumprida, poderá haver a rescisão do
acordo e posterior prosseguimento da persecução penal. Entretanto, AURY (2020, p. 225),
preceitua que antes da rescisão do acordo deve sempre respeitar o princípio do contraditório.
Nesse sentido, o autor ensina que, “considerando ainda que estamos diante de um negócio
jurídico processual, é aplicável, por exemplo, as teorias civilistas da boa-fé e também do
adimplemento substancial, para fins de manutenção do acordo ou extinção da punibilidade
por cumprimento das condições”.
Em síntese, o ANNP trata-se de uma medida despenalizadora, cujo oferecimento
depende de uma avaliação do Ministério Público, que fará uma análise de necessidade e da
razoável aplicação do acordo como forma de repressão e prevenção do crime, levando em
consideração os interesses do Estado e da vítima. Este acordo firmado entre o réu e o
Ministério Público constitui um negócio jurídico processual, que tem como objetivo o
cumprimento de requisitos e condições pelo acusado, para evitar o início de um processo
criminal. Porém, é necessário a homologação judicial, de natureza declaratória, momento em
que o juiz vai avaliar as condições do acordo e a sua viabilidade.
A aceitação do acordo pelo réu indica que o mesmo assume a responsabilidade de
cumprir as condições alternativas, correspondente a infração cometida. Por outro lado o MP
deixa de instaurar o processo criminal, não oferece denúncia, apenas fiscaliza o cumprimento
do acordo junto ao juízo das execuções até extinção da punibilidade do réu.
Na verdade este acordo está garantindo o cumprimento do artigo art. 5º, LXXVIII da
CF, assim como art. 37, caput, também da CF, que estabelece o princípio da eficiência, e o
direito a todo cidadão a uma duração razoável dos processos, assegurando que deva haver o
máximo de agilidade possível na condução dos processos de crimes com menor gravidade, e a
possibilidade de maior celeridade na sua tramitação. A realização dos acordos representa
também a diminuição dos custos estatais, e o desafogamento da justiça criminal.
Diante da constatação de que o Judiciário não dava conta de resolver todos os conflitos
que lhe são apresentados de forma tempestiva e satisfatória, “é muito mais vantajoso uma
imediata decisão negociada, que cumpra a função dirimente do conflito do que uma decisão
proferida ao longo de anos, incapaz de cumprir com as funções da pena nem de recompor o
sentimento social de validade das normas” (SOUZA, Rogério do Ó, CUNHA, Rogério
Sanches, 2018, p.123-130).
O artigo 28-A estabelece que só poderá ser proposto mediante as algumas condições
ajustadas cumulativa e alternativamente, nas hipóteses de: não ser o caso de arquivamento da
investigação preliminar; ocorrer confissão “formal e circunstancial” da prática delitiva; a
infração penal não envolver violência ou grave ameaça e; a infração ter pena mínima inferior
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a quatro anos. (BRASIL, 2019)
O controle da legalidade do acordo é realizado pelo magistrado, que se considerar
inadequada, insuficiente ou abusiva as condições impostas, devolverá o instrumento ao
Ministério Público, com a concordância do investigado e seu defensor, para que seja
reformulada a proposta (§ 5º). A ausência de requisitos legais e a não adequação do acordo
(reformulação), poderá constituir motivo para recusa da homologação à proposta, nos termos
do § 7º, dando-se continuidade aos atos processuais ou investigativos (§ 8º).
A atividade judicial, in casu, deverá ser exercida pelo juiz de garantias que irá decidir
sobre a homologação de acordo de não persecução penal, quando formalizado durante a fase
investigativa, nos termos do art. 3º-B, inciso XVII, do CPP. Entretanto, o § 2º do art. 28-A do
Código de Processo Penal traz também algumas vedações à proposição do ANPP. (BRASIL,
2019)
Ainda, segundo o novo art. 28-A do CPP, o ANPP seria uma “faculdade” do
Ministério Público, caso considere sua celebração como “necessária e suficiente para a
reprovação e prevenção do crime”.
O fato do Ministério Público ter a faculdade de propor, ou não, o acordo de não
persecução penal quando o agente preencher os requisitos tem gerado discussões. A tese que
tem sido acolhida é que se trata de direito público subjetivo do imputado, um direito que não
lhe pode ser negado, assim, presentes os requisitos legais, ele tem direito aos benefícios do
acordo.
Já outra linha de entendimento, defende que não se trata de direito subjetivo do
acusado, mas sim um dever do Ministério Público, titular da ação, a quem cabe analisar a
possibilidade de aplicação do acordo, desde que o faça de forma fundamentada, o Ministério
Público não é obrigado a ofertar o acordo, mas, precisa fundamentar a razão pela qual está
deixando de fazê-lo, até mesmo porque o agente tem o direito de saber a razão da recusa do
Ministério Público.
Com relação a essa polêmica, Aury Lopes Júnior defende que preenchidos os
requisitos legais, se trata de direito público subjetivo do imputado, um direito processual que
não lhe pode ser negado. Enquanto outros autores entendem que não é direito subjetivo, mas
faculdade do MP.
O fato é que a doutrina tem tido essa divergência quanto à resposta, embora o
entendimento majoritário defenda ser ato discricionário do Ministério Público, inclusive,
Lima (2020, p.276) sustenta que se trata “de uma discricionariedade ou oportunidade
regrada”.
Nessa linha de entendimento também o Enunciado nº 19 do GNCCRIM (Grupo
Nacional de Coordenadores do Centro de Apoio Criminal): “O acordo de não persecução
penal é faculdade do Ministério Público, que avaliará, inclusive em última análise (§ 14), se
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E além do mais, tem-se a Súmula 696 editada pelo c. Pretório Excelso: "Reunidos os
pressupostos legais permissivos da suspensão condicional do processo, mas se recusando o
promotor de justiça a propô-la, o juiz, dissentindo, remeterá a questão ao Procurador-Geral,
aplicando-se por analogia o art. 28 do Código de Processo Penal".
Dessa forma, ficou consagrado o entendimento segundo o qual o magistrado não pode
sobrepor a vontade do representante do Ministério Público. E que o representante do MP, sem
a participação do juiz, pode formular a proposta de transação ou suspensão condicional do
processo, e que competiria a última palavra à pessoa do Procurador-Geral.
Além das controvérsias, acerca de que, se seria direito subjetivo do acusado ou
faculdade ministerial propor a ANPP, é importante ressaltar, também, um outro debate que
ocorre nos Tribunais Superiores acerca da possibilidade de aplicabilidade do acordo de não
persecução penal nos processos em curso.
Particularmente, em Direito Processual Penal, vigora o princípio tempus regit actum, o
que quer dizer, de acordo como o sistema jurídico Brasileiro, em geral, a lei rege os fatos
praticados durante sua vigência. A Lei não pode abranger eventos ocorridos antes de sua
promulgação, nem pode aplicar-se aos ocorridos após sua revogação.
Notadamente, nesse sentido, o art. 5º, inc. XL da Constituição Federal dispõe que a lei
retroagirá somente para favorecer o réu. Observa-se que a Constituição Federal, ao
estabelecer o princípio da irretroatividade das leis, preservou as hipóteses em que os réus ser
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beneficiar de uma lei que em principio não poderia retroagir. O artigo 1º do Código Penal
Brasileiro consagra o princípio da anterioridade da lei penal, ao determinar que não há crime
nem pena sem lei anterior que os definam. Em contrapartida o parágrafo único do art. 2º do
CP, também estabeleceu hipóteses da retroatividade da lei penal benigna (lex mitior), ou seja,
aquela que beneficia o réu, de uma forma, ou de outra.
Dessa forma, de acordo com CAPEZ (2017) apud SILVA (2022), no processo penal
não se leva em consideração o momento em que o fato foi praticado. A nova lei é aplicada a
todos os processos em andamento, considerando apenas os atos válidos praticados na vigência
da lei anterior.
Já no entendimento de SILVA (2022), ainda que o ANPP seja considerado uma forma
de negociação jurídica extrajudicial, suas regras possuem aspectos de lei material penal e
processual penal consecutivamente, pois trata-se da criação de uma causa de extinção da
punibilidade, nos termos do art. 28-A, § 13, do CPP, sendo reconhecida, portanto, como uma
lei de caráter mista ou heterotópica.
Diante desse posicionamento, depreende-se que o ANPP deve retroagir, uma vez que
trata-se de uma lei que trouxe vantagens e benefícios ao réu.
Em sua maioria, a doutrina concorda com a ideia de que a lei penal benéfica em
vacatio legis não pode ter efeito retroativo. Na prática, não há casos conhecidos em que tal
possibilidade tenha sido discutida, sendo puramente doutrinário. A jurisprudência, em si, por
posicionamento majoritário da doutrina, não comporta aplicação retroativa.
Apesar de o acordo de não persecução penal ter sido inserido recentemente na
legislação pátria, muito se discute sobre suas características, e acerca da possibilidade de
aplicabilidade do acordo de não persecução penal nos processos em curso, mas, qual seria o
limite temporal no curso processual para sua aplicação.
Diante dessa discussão é importante destacar as correntes doutrinárias que buscam
compreender até que ponto pode se admitir o ANPP, as quais podem ser citadas: i) até o
recebimento da denúncia; ii) até o momento da sentença de primeiro grau; iii) no momento da
fase recursal; iv) após o trânsito em julgado.
Para a primeira corrente tem-se uma interpretação mais legalista, uma vez que segundo
sua concepção, o intuito do ANPP é promover a diminuição dos processos no judiciário - é
um mecanismo extrajudicial. Nesse sentido, para MORAES (2021), o ANPP busca trazer uma
exceção à obrigatoriedade da ação penal, por isso, deve ser proposta antes do oferecimento da
denúncia, antes de iniciada a ação penal.
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artigo 28-A, isto é, deixou de ser regido pela resolução normativa 181/2017. Entretanto, o
negócio jurídico é efetivado apenas se as partes manifestarem interesse em não submeter o
caso ao Judiciário.
Contudo, conforme já abordado, é necessário que o juiz competente homologue o
acordo, para que seja iniciado o cumprimento deste, visto que sem a homologação o negócio
não é eficaz. Ademais, em caso de descumprimento das condições impostas, o acordo pode
ser rescindido e posteriormente haver o andamento da persecução penal, portanto, deve-se
respeitar o contraditório.
Além disso, o texto traz a discussão que se tem sobre a faculdade do Ministério
Público propor, ou não, o acordo de não persecução penal se o autor do crime possuir todos os
requisitos. Desse modo, verificou-se que a doutrina diverge quanto a opinião que diz respeito
a esse fator, mesmo a maioria compreendendo que deve ser ato discricionário do Ministério
Público. Todavia, foi ressaltado que o STF e o STJ possuem opiniões convergentes de que a
suspensão condicional do processo e a transação penal são resultados de um poder-dever do
Ministério Público e não de um direito subjetivo do acusado. De fato, em havendo viabilidade
técnica, competirá ao Ministério Público avaliar a aptidão e suficiência do ANPP para
reprovação e prevenção do crime.
Outra discussão acerca do ANPP apontada é a divergência entre os Tribunais
Superiores quanto à possibilidade de aplicabilidade do acordo de não persecução penal nos
processos em curso. Outrossim, para debater esse fator são apresentadas algumas correntes.
Entretanto, ao final o que conclui-se é que o ANPP deve retroagir, pois trata-se de uma lei que
trouxe benefícios e vantagens ao réu.
Logo, entende-se que o acordo de não persecução penal acarreta mais vantagens às
partes envolvidas, bem como ao Poder Judiciário. Pois, como foi exposto no decorrer do
presente texto, com a realização do acordo há uma imediata decisão sobre o conflito.
Contudo, com a ausência do negócio jurídico o resultado seria uma decisão a ser proferida ao
decorrer de anos, a qual não cumpriria com suas funções de punir e não iria restabelecer a
validade do sentimento social das normas.
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REFERÊNCIAS
ARAS, Vladimir. et al. Lei anticrime comentada. Leme: JH Mizuno. 2020, pag. 179.
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Publicação em 2018. Disponível em:
<https://genjuridico.jusbrasil.com.br/artigos/680772856/o-acordo-de-nao-persecucao-penal-e-
o-acordo-de-nao-continuidade-da-persecucao-penal-entenda-de-forma-didatica-o-futuro-do-
processo-penal>. Acesso em 28 de dezembro de 2022.
CABRAL, R. L. F. Manual do Acordo de Não Persecução Penal. 2. ed. rev. atual. e ampl.
Salvador: Editora JusPodivm, 2021.
DE LIMA, Renato Brasileiro. Manual de Processo Penal: volume único. 11ª ed. revi., ampl. e
atual. – São Paulo: Editora Juspodivm, 2022.
GRINOVER, Ada Pellegrini. O processo em evolução. 2 ed. São Paulo: Forense
Universitária, 1998, p. 285.
LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. 7ª edição. Salvador. Editora
Juspodivm, 2019.
LOPES JR., Aury. Direito processual penal. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2020.
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Acesso em 20 dez 2022.