GESTÃO TERRITORIAL

Divisão Política e Administrativa do Estado Brasileiro

A Gestão Territorial Brasileira se desenvolveu de acordo com as necessidades de

proteção do território, com o intuito de garantir a soberania nacional. Ao longo do
tempo pôde-se constatar a evolução do Estado Brasileiro por meio da adaptação às
tendências e acordos internacionais, liderados pelas grandes potências, tanto no cenário
ideológico e econômico quanto no ambiental.
A evolução da organização e da divisão político-administrativa do território
brasileiro nas diversas épocas teve uma explicação lógica. No período colonial, na sua
origem, não foi um empreendimento de base econômica, mas uma imposição
geopolítica para garantir a soberania da Coroa Portuguesa sobre o novo território
descoberto (MAGNOLI & ARAÚJO (1996)).
No sistema de Capitanias Hereditárias, os Donatários tinham a função de
promover a ocupação do novo território, tornar as propriedades produtivas, realizar
expedições para o interior do território (expansão da área territorial) e organizar a defesa
do litoral.
Em 1548, foi instituído o sistema de administração centralizada, através do
Governo-Geral, com a função de fiscalizar e auxiliar as Capitanias com infraestruturas
de produção e defesa do território; além de estimular a exploração do sertão, o
povoamento e a fundação de vilas.
As fronteiras do Brasil Colônia foram expandidas: na metade do século XVIII,
os limites estabelecidos no Tratado de Tordesilhas foram ultrapassados, com estímulo
oficial para ocupação de todo o território com a construção de fortes; pelas sucessivas
ocupações portuguesas nas principais planícies (Amazônica, do Pampa) e planaltos (das
Guianas, Central e Meridional), através dos bandeirantes a procura de riquezas
minerais; da expansão da pecuária; e das expedições de exploração do território
(MOREIRA & SENE (2002).
Em 1750, o Tratado de Madri, baseado no princípio geral adotado na partilha do
Novo Mundo entre Espanha e Portugal, “uti possidetis”, significando que “cada um
deve ficar com que atualmente possui”, garantindo com isso, quase que a extensão
territorial, ocupada atualmente pelo Brasil.
O Estado Brasileiro, denominado República Federativa do Brasil, para garantir
sua soberania territorial, atualmente esta organizado politicamente e militarmente, tem o
reconhecimento internacional de suas fronteiras, definidas com precisão. O Governo é
Republicano, o Regime é Presidencialista, com os Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário (União), cujo modelo se reproduz para os entes da federação (Estados e
Distrito Federal) e Municípios. Nos municípios não há poder judiciário, apenas
assessoria jurídica.
Nos dias atuais, busca expandir os limites territoriais e do espaço aéreo sob o
mar territorial, além das 200 milhas, através do mapeamento e pesquisa das espécies
existentes na plataforma continental. O território brasileiro é subdividido em Unidades
Político Administrativas, abrangendo os diversos níveis de administração: Federal,
Estadual e Municipal. Os entes da federação apresentam a maior hierarquia dentro da
organização político-administrativa, e são criados através de leis emanadas no
Congresso Nacional e sancionados pelo Presidente da República.
Os Estados Membros da Federação são divididos em municípios, os quais são
agrupados de acordo com características físicas e regionais similares de
desenvolvimento. Estes agrupamentos de municípios são denominados Mesorregiões,
por sua vez são subdivididas em Microrregiões.
Essas unidades territoriais (Mesorregião, Microrregião) são criadas através de
legislação própria (lei federais, estaduais e municipais), nas quais estão discriminadas
sua denominação e informações que definem o perímetro da unidade. Em nível
municipal ocorre a divisão em Distritos, os quais são constituídos por Bairros e
Localidades. Os Distritos são as unidades administrativas dos municípios, têm sua
criação norteada pelas Leis Orgânicas Municipais

Mecanismo de Ordenamento Territorial Brasileiro

Para o Ministério do Desenvolvimento Agrário o território é um espaço físico,

geograficamente definido, não necessariamente contínuo, caracterizado por critérios
multidimensionais, quais sejam: o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a
política e as instituições, e uma população, com grupos sociais relativamente distintos.
Os grupos sociais relacionam-se interna e externamente por meio de processos
específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade
territorial, coesão social e territorial (BRASIL,MDA, 2005).
BRASIL, MDA (2005), cita que a identidade territorial se expressa na
cooperação, na solidariedade, na corresponsabilidade, no sentimento de pertencer e na
inclusão, sendo reflexo direto da coesão social e territorial. Onde a coesão social, reflete
o sentimento de nação, nele prevaleça a equidade, o respeito à diversidade, a
solidariedade, a justiça social, o sentimento de pertencimento e a inclusão. Já a coesão
territorial, reflete a ação de integração, como expressão de espaços, recursos, sociedades
e instituições imersas em regiões, nações ou espaços supranacionais, que os definem
como entidades culturais, políticas e socialmente integradas.
De forma ampla, entende-se o termo “gestão” como sinônimo de “administração
no tempo e no espaço”. Dentro do âmbito do planejamento, abordado desde o ponto de
vista geográfico por ALBERS (1996), a gestão territorial pode ser entendida como o
efeito de administrar os diferentes processos que se evidenciam em uma extensão de
terra sob jurisdição federal, provincial, estatal, municipal ou outra esfera.
Há mais de duas décadas foi implantada uma nova tendência em planejamento
territorial. As atividades relacionadas à gestão passaram a caracterizar-se pela
conveniência de sua continuidade e permanência no tempo, orientada, segundo
FERRARI (1982), a uma previsão ordenada capaz de antecipar as consequências dos
processos considerados.
A gestão territorial é um processo contínuo, participativo, interativo,
hierarquizado nos diversos níveis de governo (nacional, estadual e municipal) sob um
território soberano, atendendo aos instrumentos de ordenamento territorial e todos os
diplomas legais, de forma a cumprir os princípios e determinações constitucionais, na
execução de políticas públicas e de segurança nacional, visando o desenvolvimento da
sociedade, a proteção do meio ambiente e o conhecimento completo dos recursos
naturais, suas limitações quanto à exploração, conservação e preservação
(BRASIL/MDA, 2005).
Para DUARTE (2002), de acordo com a legislação alemã, cujo país tem uma
divisão político administrativa e legislativa quanto ao ordenamento do território
semelhante ao do Brasil, entende-se por ordenamento territorial neste país a
coordenação e orientação dos diferentes tipos de planejamento setorial e dos
investimentos governamentais. O objetivo do ordenamento territorial é racionalizar o
processo de alocação de recursos, tanto públicos como privados, e a distribuição dos
equipamentos de uso coletivo. O ordenamento do território destina-se também a orientar
e promover o desenvolvimento de áreas com características especiais, como as áreas de
fronteira e as regiões atrasadas em relação ao padrão médio de desenvolvimento
nacional.
 O ordenamento territorial é o resultado de um processo dinâmico de gestão do
território, liderado pelo poder político, tanto o poder constituído – o governo – quanto o
poder dos diversos setores sociais e grupos de interesse que integram o próprio governo,
a iniciativa privada e a sociedade civil organizada. A motivação para a tomada de
decisão em questões que afetam a ocupação do espaço e o uso dos recursos naturais
deriva de um processo de adaptação da sociedade na busca de meios para a
sobrevivência, em face de um aumento da demanda, resultante do crescimento
populacional, da distribuição desigual dos meios ou de mudanças nos padrões de
consumo da sociedade.
Para DUARTE (2002), no Brasil os diferentes Ministérios que atuam em áreas
distintas, observasse que de alguma forma, todos interferem direta ou indiretamente
sobre o ordenamento do território, com base em alguma política, plano, programas ou
projetos, relacionados ao seu campo de atuação específico.
FURLAN (2005) considera como marco do ordenamento territorial no Brasil, no
plano institucional em nível federal, o projeto Radam-Brasil, que resultou no
conhecimento físico ambiental do território nacional. Nesta esfera de poder, também o
Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro e o Zoneamento Ecológico e Econômico
da Amazônia. Em nível estadual, por exigência constitucional, os Estados da Federação,
terão que executar o zoneamento ecológico econômico, seguindo os princípios da
agenda 21. Na escala local, em nível municipal, o cumprimento da Agenda 21
Municipal e a elaboração dos planos diretores municipais, onde o Estatuto da Cidade
projeta a concepção de cidades e paisagens sustentáveis para o futuro.
Para PIRES DO RIO et al. (2003), a criação das agências reguladoras nos
diversos setores da economia brasileira criou novas territorialidades. Para os recursos
hídricos, com a criação da Agência Nacional das Águas, houve a ratificação deste
território, onde a unidade espacial com finalidades operacionais e de gestão é a bacia
hidrográfica. Os limites territoriais das bacias hidrográficas, muitas vezes, ultrapassam
os limites da organização político-administrativa da federação: Municípios (território
municipal); Estados (território estadual); e País (território nacional).
A Figura abaixo, esquematiza o processo abrangente de gestão do território. A
tomada de decisões pelo poder político sobre os recursos naturais e a ocupação do
espaço gera uma configuração territorial (ordenamento), que por sua vez, pode
modificar as forças políticas, realimentando o processo. A figura também situa o
Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) no contexto desse processo, evidenciando
seu papel como instrumento de informação sobre o território. Para o autor os “filtros”
correspondem às etapas de elaboração do ZEE, na análise e interpretação do território.

FIGURA: Etapas do ordenamento territorial e do zoneamento ecológico-econômico,

que configuram o processo abrangente da gestão territorial. Fonte: Adaptado de
SCHUBART (2000).

A Legislação relacionada ao ordenamento territorial no Brasil

O ordenamento territorial abrange todas as áreas do planejamento, em nível

federal, estadual ou municipal, que têm impacto sobre a organização do território. O
Brasil ainda não dispõe de um sistema integrado de ordenamento territorial que
possibilite uma ação coordenada nos diferentes níveis de governo. O que existe são
planos, projetos, leis e instrumentos de intervenção isolados, adotados de forma muitas
vezes conflitante, ora pela União, ora pelos Estados ou pelos Municípios (DUARTE,
2002).
Para DUARTE (2002), a legislação brasileira que tem impacto sobre o
ordenamento territorial também apresenta os mesmos vícios do planejamento nacional,
no que refere à incompatibilidade e à superposição de normas. Ressalta-se, ainda, as
lacunas e contrastes existentes nesta legislação, onde há setores muito bem atendidos,
como o ambiental, e aqueles atendidos de forma precária, como o industrial, de
habitação, de infraestrutura urbana, de viação e transportes.
O fato do Brasil não dispor de uma única lei nacional de ordenamento do
território que possibilite a hierarquização e a integração de planos, ações e
investimentos em infraestrutura e desenvolvimento, entre os diversos níveis de governo,
resulta em grande prejuízo para o Erário Público, sobretudo porque leva à falta de
continuidade nas ações administrativas entre governos e gestões sucessivas, bem como a
inadequada alocação de recursos (FERNANDES, 2004).
Os principais instrumentos legais brasileiros que têm impacto sobre o
ordenamento do território,
são:

1) Lei nº. 7.661, de 16 de maio de 1988, que instituiu o Plano Nacional de

Gerenciamento
Costeiro - PNGC
Objetivo: Orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a
contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população e a proteção do seu
patrimônio natural, histórico, étnico e cultural. Natureza do impacto sobre o
ordenamento territorial: O PNGC visa orientar a utilização racional dos recursos na
Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida da população e
proteger o patrimônio natural, histórico, étnico e cultural, por meio do zoneamento de
usos e atividades localizadas na Zona Costeira. Neste sentido, dando prioridade à
conservação e proteção, entre outros, dos recursos naturais renováveis e não renováveis,
dos sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades de preservação
permanente, bem como dos monumentos que integram o patrimônio natural, histórico,
paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico.

2) Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de l997, que institui a Política Nacional de Recursos
Hídricos.
Objetivos:
a) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em
padrões adequados aos respectivos usos;
b) b) promover a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o
transporte
c) aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; e
d) c) prevenir e defender a população contra eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou
e) decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: O plano institui um sistema de
gestão dos recursos hídricos que prevê, por meio da instituição da bacia hidrográfica
como unidade básica de gestão, a adequação do uso desses recursos às diversidades
físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do
País. Prevê, ainda, em relação ao sistema de gestão dos recursos hídricos:
a) sua integração com a gestão ambiental e a integração da gestão das bacias
hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e das zonas costeiras;
b) a articulação do planejamento de recursos hídricos com os setores usuários e
com os planejamentos regional, estadual e nacional.
c) enquadramento dos corpos hídricos contidos nas bacias hidrográficas
(Resolução CONAMA n°. 357/03/2005).
d) regulamentação dos mecanismos de outorga para exploração e distribuição de
água tratada.
e) regulamentação da cobrança dos usuários pelo uso e exploração dos recursos
hídricos em suas atividades econômicas.

3) Lei n°. 6.766 de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do

solo urbano
Esta Lei esta sendo alterada pelo Projeto de Lei n°. 3.057/2000, de forma a se adequar e
atualizar em relação às Políticas Públicas e a Legislação ambiental atual.

Objetivo: Impedir ou disciplinar o parcelamento do solo em áreas inadequadas à

ocupação humana, especialmente quando esse tipo de ocupação representar riscos
para a segurança da população ou para a preservação ambiental.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: Proíbe ou limita o loteamento
e a construção em:
 a) terrenos alagadiços e sujeitos as inundações, antes de tomadas as providências
para assegurar o escoamento das águas;
b) terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem
que sejam previamente saneados;
c) terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigências
específicas das autoridades competentes;
d) terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; e
e) áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições
sanitárias suportáveis, até a sua correção.

4) Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da Política
Urbana (Estatuto da Cidade).
Objetivo: estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos,
bem como do equilíbrio ambiental.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial: A lei trata, entre outras questões
relacionadas ao ordenamento do território em nível municipal, dos critérios de
elaboração dos planos diretores previstos na Constituição Federal.
No art. 4º, capítulo II, do projeto, estão definidos os instrumentos da política urbana,
entre o quais se destacam:
a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
c) planejamento municipal, onde se encontram incluídos o Plano Diretor, a disciplina do
parcelamento, do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental; e
d) planos diretores, zoneamento ambiental, plano plurianual, diretrizes orçamentárias e
orçamento anual, planos, programas e projetos setoriais, planos de desenvolvimento
econômico e social.

5) Lei n°. 6.938 de 31 de agosto de 1981, que institui a Política Nacional do Meio
Ambiente, sendo regulamentada pelo Decreto Federal n° 4.297 de 10 de julho de
2002, sob o titulo de Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE.
Objetivo: Auxiliar a formulação de políticas e estratégias de desenvolvimento, o que
possibilita a visualização, por meio de cenários, da distribuição das áreas suscetíveis a
processos naturais e também das áreas com maior ou menor potencial para a
implantação de atividades, de forma bastante clara e sempre em função da capacidade
de suporte do meio ambiente. Respaldar também políticas, planos e programas de
governo.
Natureza do impacto sobre o ordenamento territorial:
a) planos regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
c) instrumento de gestão, com visão sistêmica e holística do território, pela divisão do
território em zonas, possibilitando criarem cenários e prognósticos, para o
desenvolvimento sustentável do território; e
d) planejamento municipal, onde se encontram incluídos o Plano Diretor, a disciplina de
parcelamento, do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental.

Segundo DUARTE (2002), a hierarquização do ordenamento territorial é crucial.

A existência de um plano de ordenamento territorial nos níveis federal e estadual
representaria, assim, uma forma de disciplinar o uso do território, mesmo em
municípios que, de acordo com a legislação em vigor, não estão obrigados a ter um
Plano Diretor. Assim estes municípios poderiam contar com diretrizes em nível federal
e estadual, para elaboração de seu plano de ordenamento territorial, no que refere à
ocupação humana, às atividades econômicas de um modo geral e, em especial, à
agricultura e a exploração e uso dos recursos naturais.
O parágrafo primeiro do artigo 182 da Constituição Federal estabelece que o
Plano Diretor, entendido como “instrumento básico da política de desenvolvimento e
ocupação urbana” é obrigatório, apenas, para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Já o parágrafo segundo do art. 40 do Estatuto da Cidade determina que o Plano Diretor
deve englobar “o território do município como um todo”, incluindo área rural e urbana,
além de contemplar a política ambiental do país.
Para FERNANDES (2004), o tripé das principais leis urbanísticas do Brasil, é
formado pelo Projeto de Lei nº. 3.057/2000, que produz uma reforma ampla da Lei
Federal de 1979, referente ao parcelamento do solo urbano; pelo capítulo constitucional
sobre política urbana; e o Estatuto da Cidade, de 2001. O Projeto de Lei nº. 3.057/2000
explicitamente propõe a aprovação de uma Lei de Responsabilidade Territorial a ser
obedecida pela sociedade brasileira e, em especial, pelos municípios, que são os entes
federativos que têm a competência constitucional para aprovação de parcelamentos
urbanos e de projetos de regularização.
Para DUARTE (2002), um plano de ordenamento territorial seria, por isso,
importante para o controle da ocupação do território e do uso do solo municipal nessas
regiões formadas por municípios com população inferior a vinte mil habitantes. O
conceito de “ordenamento do território” acaba sendo, assim, muito mais abrangente que
o de “plano diretor”, e deve, por isso, precedê-lo hierarquicamente e abranger todos os
municípios brasileiros.

REFERÊNCIA

VIEIRA, S. J. “Transdisciplinaridade aplicada à Gestão Ambiental de Unidade de

Conservação. Estudo de Caso: Manguezal do Itacorubí. Florianópolis/SC. Sul do
Brasil.”. Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil -
PPGEC da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, como requisito parcial para
obtenção do título de DOUTOR, SC Outubro de 2007.