Extensao Da Segurança Social

EXTENSAO DA
SEGURANCA SOCIAL
Bureau
Internacional
do Trabalho
ESS 041
Genebra
Rumo a urn Piso de Protecao Social

em Mocambique
0
Consolidacao de urn sistema de protecao social abrangente em

Mocambique: Analise de alternativas de politicos e de custos
C)
C)
0
C)
C)
0
Nuno Cunha (ILO)
Luca Pellerano (OPM e IFS)
(3 Johannes Mueller (IMF)
Victor Lledo (IMF)
Yuan Xiao (IMF)
(1)
Patrick Gitton (IMF)
0
0
0
111111
U
U
Social
U
U
Pr o t e c t i on
U
0
Fundo Monetario
Internacional
U
U
U
U
U
U
U
Oxford Policy
Management
Copyright Organizacao Internacional do Trabalho 2013

As Publicagoes do Bureau Internacional do Trabalho gozam de direitos de autor, ao abrigo do
Protocolo 2 da Convencao Universal dos Direitos de Autor. No entanto, podem ser reproduzidos
pequenos excertos sem necessidade de autorizacao, desde que se indique a respectiva fonte.
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atraves do e-mail: pubdroit@ilo.org.
As designacoes constantes das publicagoes da OIT, que estao em conformidade corn as normas
das Nacoes Unidas, bem como a forma sob a qual figuram nas obras, nao reflectem necessariamente
o ponto de vista da Organizacao Internacional do Trabalho ou da Organizacao Mundial
da Sadde, relativamente a condicao juridica de qualquer pais, area ou territerio ou respectivas
autoridades, ou ainda relativamente a delimitacao das respectivas fronteiras.
As opinioes expressas em estudos, artigos e outros documentos sao da exclusiva responsabilidade
dos seus autores, e a publicagao dos mesmos nao vincula a Organizacao Internacional do
Trabalho as opinioes neles expressas.
A referencia a nomes de empresas e produtos comerciais e a processos ou a sua omissao nao
implica da parte da Organizacao Internacional do Trabalho qualquer apreciacao favoravel ou
desfavoravel.
Impresso em
Prefacio e agradecimentos
Como resposta ao aprofundamento da crise fmanceira e economica de 2008 e a
necessidade de promover um crescimento inclusivo, o Sistema das Nacoes Unidas, o
Fundo Monetario Internacional (FMI) e o Banco Mundial acordaram desenvolver esforcos
conjuntos para apoiar o desenvolvimento e a implementacao de pisos de protecao social,
como parte da politica de dialog corn os respetivos paises membros.
A iniciativa Piso de Protecao Social (PPS), como veio a ser conhecida, foi aprovada
pelo sistema do Conselho de Coordenacao dos Chefes executivos do Sistema das Nacilies
Unidas (CEB) em abril de 2009, com vista a prestacao de apoio aos paises no planeamento
e implementacao de sistemas sustentaveis de transferencias sociais, pecuniarias ou em
especie, e de servicos sociais essenciais. A iniciativa apelou a uma coligacao global,
envolvendo outros parceiros multilaterais e de desenvolvimento, incluindo os doadores
bilaterais e organizacees nao-governamentais internacionais (ONGs), para cooperar e
coordenar as suas atividades a nivel national, regional e global (CEB, 2009).
Em 2010, a Organizacao Internacional do Trabalho (OIT) e o FMI acordaram reforcar
a sua colaboracao na area do desenvolvimento de politicas de protecao social e analises
conjuntas, incluindo explorar o conceito de Piso de Protecao Social no contexto de um
enquadramento a medio e longo prazo das politicas e estrategias macroeconomicas
sustentaveis de desenvolvimento. 1
Na sua 101a Sessao em junho de 2012, a Conferencia Internacional do Trabalho
adotou uma nova norma internacional de seguranca social - a Recomendacao (N. 202) da
OTT relativa aos Pisos de Protecao Social, de 2012. Esta foi a expressao do compromisso
dos 185 Estados membros da OIT no sentido de tornar a cobertura de seguranca social uma
realidade para as suas populaciies.
De acordo corn a Recomendacao, para que as estrategias nacionais de alargamento da
seguranca social adaptadas as circunstancias nacionais sejam eficazes, devem visar a
protecao universal da populacao, assegurando, pelo menos, niveis minimos de seguranca
basica de rendimento e acesso aos cuidados de sande essenciais, e garantir
progressivamente maiores niveis de protecao. A estrategia bidimensional da OIT de
alargamento da seguranca social, adotada pela Conferencia Internacional do Trabalho na
100' reuniao em junho de 2011, define estas questoes na sua resolucao e conclusoes (ILO,
2011; ver tambem OIT, 2012). A dimensao horizontal consiste na implementacao
rapida de pisos nacionais de protecao social, com garantias basicas de seguranca social que
garantam que durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas possam dispor e ter
acesso a cuidados de sande essenciais e a uma seguranga basica de rendimento, pelo menos
a um nivel minimo definido no piano nacional (ILO, 2011, paragrafo 9), enquanto a
dimensao vertical apela a garantia progressiva de niveis mais elevados de protecao,
orientados por normas atualizadas da OTT relativas a seguranca social.
Neste contexto, a Recomendacao (N. 202) determina que os Estados membros
devem estabelecer e manter pisos nacionais de protecao social. Estes sao conjuntos de
Tal como referido no comunicado de imprensa da Conferencia conjunta realizada em Oslo The
Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion , disponivel em:
hap: www.imr.org eNternal 'pp/sec Ipr.'2010'pr10339.1itin
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisoria
iii
garantias basicas de seguranca social, definidos nacionalmente, que asseguram uma

protecao para prevenir ou mitigar a pobreza, a vulnerabilidade e a exclusao social. A
Recomendacao complementa as normas de seguranca social da OIT existentes e
proporciona orientacao flex ivel, mas significativa para os Estados membros na construed
de pisos de protecao social no contexto dos sistemas de seguranca social abrangentes,
adaptados as circunstancias e niveis de desenvolvimento nacionais (ibid., paragrafo 31).
Mocambique foi uma das economias corn maior crescimento em Africa nas altimas
duas decadas. No entanto, os recentes desafios para traduzir esta tendencia econ6mica
positiva em progressos significativos em termos de reducao da pobreza evidenciaram a
necessidade de novas abordagens politicas. Nesta procura de um modelo de politicas mais
inclusivo em Mocambique, a protecao social passou a desempenhar urn papel mais central
no debate politico; o empenho das autoridades em estreita associacao corn as agencias das
NU e com os parceiros de desenvolvimento conduziu o pais a tornar-se um caso-piloto das
Iniciativa dos Pisos de Protecao Social.
De facto, apesar dos varios desafios que o pais enfrenta, Mocambique ji. iniciou embora de forma prudente - o processo de desenvolvimento do seu sistema de seguranca
social, segundo a abordagem bidimensional promovida pela estrategia de seguranca social
da OIT e seguindo a orientacao dada pela Recomendacao (N. 202). Conforme apresentado
neste relatorio, a Estrategia Nacional de Seguranca Social Basica (ENSSB) e o Plano
Operacional Estrategico para a Seguranca Social Basica contribuem de forma muito clara
para a estrategia nacional de alargamento da seguranca social, que prioriza a
implementacdo e o reforco das garantias do piso de protecao social. Varias agencias das
NU e organizaceies internacionais (OIT, o Fundo das Nacoes Unidas para a Infancia
(UNICEF), o Programa Mundial de Alimentacao (PMA), o FMT e o Banco Mundial) e os
parceiros de desenvolvimento (Paises Baixos, Agencia Sueca de Cooperacao International
e Desenvolvimento (ASDT) e Departamento para o Desenvolvimento Internacional do
Reino Unido (DFID)) estao a trabalhar conjuntamente para dar assistencia ao pais no
processo de implementacao.
Este relatOrio tern como objetivo documentar os elementos chave da reforma politica
em curso, e explorar os argumentos tecnicos e financeiros subjacentes as Noes politicas
do Govemo. Particularmente relevante para o caso de Mocambique foi a ampla
participacio dos parceiros nacionais e intemacionais no dialog politico nacional. Entre
outras coisas, a Iniciativa PPS em Mocambique implicou (i) uma revisao dos programas de
protecao social basica existentes, liderada pelo Banco Mundial, (ii) simulaciies dos custos
dos programas no ambito do Plano Operacional, realizadas pela OTT e pela UNICEF, corn
apoio tecnico da Oxford Policy Management (OPM) 2 , e (iii) uma analise do espago fiscal
disponivel para implementar esses programas, liderada pelo FMI. Esta cooperacao impar
reflete-se tambem no facto de que este relatOrio - produzido em colaboracao corn a equipa
Poverty and Social Protection (Pobreza e Protecao Social) da OPM - esta entre os
primeiros documentos da OIT e do FMI, no ambito dos estudos que avaliam a viabilidade
fiscal dos pisos nacionais de protecao social. 3
Os autores deste relatOrio agradecem o apoio recebido por parte de todos os
envolvidos na reforma politica em curso em Mocambique: ministerios e instituicoes
responsaveis pelas politicas de protecao social (Ministerio das Financas, Ministerio do
Trabalho, Ministerio da Mulher e Acao Social, Instituto Nacional de Aga Social, Instituto
2
Estas simulaciles foram enquadradas sob o Protocolo de Avaliaciio Rapida (Rapid Assessment
Protocol) do PPS, desenvolvido coin o apoio da OPM, que tambem esta envolvida na analise e
reforma dos sistemas de protecao social em varios paises da Africa subsariana.
3
Os pressupostos macroeconomicos subjacentes a este trabalho baseiam-se em IMF, 2013.
iv
Rumo a um Pisa de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisdria
Nacional de Estatistica), o Escritorio do Coordenador Residente das NU, UNICEF, PMA,

DFID, Embaixada dos Paises Baixos, Banco Mundial, organizacoes da sociedade civil e a
academia. Os autores agradecem tambem o feedback recebido nas varias apresentanoes do
seu estudo, incluindo na Brookings Institution, em dezembro de 2011 em Washington DC,
na Reuniao Anual do FMI, Banco Mundial e Confederacao Sindical Internacional (ITUC)
e os Sindicatos Globais em Washington DC, em abril de 2012, e no seminario do
Departamento Africano do FMI. Os autores gostariam tambem de agradecer as seguintes
pessoas pelas suas valiosas contribuicoes: Karuna Pal, Fidelis Hove, Andres Acuna-Ulate,
Emmanuelle St-Pierre Guilbaut, Michael Cichon, Krzysztof Hagemejer, Luis Frota, Fabio
Duran Valverde, Philippe Marcadent e Florence Bonnet.
Esperamos que este documento seja uma contribuicao adicional para o dialog
politico nacional, incluindo a proxima discussao em torno do futuro da Seguranca Social
Basica Nacional (2011-2014), e que constitua tambem um exemplo de forea e valor
acrescido obtido a partir de uniao da diversidade de conhecimentos de diferentes parceiros
de desenvolvimento no sentido de alcancar um objetivo comum.
Este relatotio foi elaborado por uma equipa de autores composta por funcionarios da
OIT, FMI e OPM. As opiniaes aqui expressas sao da responsabilidade dos seus autores e
nao devem ser atribuidas as respetivas organizaciies do pais, conselhos executivos dessas
organizanoes, orgaos de gestao, ou qualquer das suas politicas oficiais.
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisoria
Indice
Pagina
Prefacio e agradecimentos
iii
Abreviaturas e Acr6nimos
xi
1.
Introducao
13
2.
Enquadramento
15
2.1. 0 enquadramento do Piso de Protecao Social
15
2.2. Contexto nacional

16
2.2.1.
Contexto socioeconomic
16
2.2.2.
A pobreza e a estrutura do mercado de trabalho
19
2.2.3.
Analise da vulnerabilidade
20
2.2.4.
Protecao social: quadro juridico e politico
22
2.2.5.
Cobertura eficaz de protecao social
24
2.2.6.
Programas de seguranca social basica: Estado do setor antes da recente
reforma
25
2.2.7.
0 orcamento da protecao social
29
2.2.8.
Os principais desafios para a introducao de um piso de protecao social de
Mocambique
32
3 A proposta atual do governo para um piso de protecao social em Mocambique 34
3.1. Elementos e principios da reforma
3.1.1. Os fundamentos da reforma
34
39
3.2. Cobertura e projecoes de custos da reforma
43
4 Expansao do piso de protecio social mocambicano: simulacoes de custo a medio prazo das
politicas alternativas
45
4.1. Estimativas do espaco fiscal
46
4.2. Cenarios: Politicas altemativas

4.2.1. Cenario A: A proposta atual do governo ate 2022
4.2.2. Cenario B: Proposta do governo reforcada
4.2.3. Cenario C: Reestruturacao do Programa apOs 2015
48
48
51
52
5 Conclusoes e recomendacoes
58
5.1. As licoes a retirar para Mocambique
58
5.2. As licties a retirar para a iniciativa PPS
59
Bibliografia 64
Rumo a um Piso de Protecao Social am Mocambique- Versao Portuguesa Provisoria
vii
Quadros
Quadro 2.1. Mocambique: Indicadores socioeconOmicos,
varios anos 2007 13
16
Quadro 2.2. Despesas regionais nos sectores sociais em comparacao

com Mocambique, 2010 (percentagem do PIB)
29
Quadro 2.3. Despesa nominal do INA em programas basicos de seguranca social

(em milhoes de MT)
30
Quadro 2.4. Despesas institucionais do MMAS e do INAS, orcamento executado

2008-12 (milhoes deMT)
31
Quadro 3.1. Parametros de concecao do Programa
36
Quadro 3.2. Caminhos para o piso de protecao social
37
Quadro 3.3. Distribuicao dos tipos de agregado familiar e composicao

do agregado familiar
39
Quadro 3.4. Projecoes de cobertura do piano operacional, namero de

agregados familiares, 2012 14
43
Quadro 3.5. Custo total estimado da proposta atual do governo,

2012-14 (MT em milh5es)
43
Quadro 4.1. A criacao e use do espaco fiscal, estimativas entre 2011-16

(percentagem do PIB)
47
Quadro 4.2. Totalidade do espaco fiscal disponivel, estimativas entre 2011-22

(percentagem do PM)
48
Quadro 4.3. Simulacao do cenario A
50
Quadro 4.4. Simulacao do cenario B
52
Quadro 4.5. Simulacao do cenario C.1
54
Quadro 4.6. Simulacio do cenario C.2
56
Quadro 4.7. Simulacao do cenario C.3
57
Quadro A.1. Quadro macroeconOmico: projecoes do FMI
62
Figuras
Figura 2.1. Registo de pobreza nao proporcional ao crescimento economic,
1996 2009
20
Figura 2.2. Percentagem de agregados familiares que indicam escassez de alimentos,

de setembro a agosto (anualmente)
21
Figura 2.3. Alimentacao e consumo total, 2008 09 (MT per capita por mes) 22
viii
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique- Versao Portuguesa Provisciria
Figura 2.4. Cobertura dos programas basicos de seguranca social, 2008 13

(agregados familiares, expressos em milhares)
26
Figura 2.5. A evolucao do rnimero de agregados familiares beneficiarios do PSA,

1999 2013 (expressos em milhares)
26
Figura 2.6. Alocacan orcamental para programas do INAS e variacao anual real,
2008-13
31
Figura 3.1. Distribuicao de tipos de agregados familiares por indice de quintil

de riqueza, 2008-09
41
Figura 4.1. A criacab de espaco fiscal, estimativas entre 2012-22

47
Figura 4.2. Cenario A: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e o custo

total como proporcao do PIB, 2012 22
49
Figura 4.3. Cenario B: Numero de agregados familiares beneficiarios e

custo total em % do PIB, 2012 22
51
Figura 4.4. Cenario C.1: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e

custo total em % do PIB, 2012 22
54
Figura 4.5. Cenario C.2: NUmero de agregados familiares beneficiarios e

custo total em do PIB, 2012-22
55
Figura 4.6. Cenario C.3: Numero de agregados familiares beneficiarios e

custo total em % do PIB, 2012-22
57
Caixas
2.1. 0 quadro internac i on al para a p rotec do social
18
2.2. Contexto macroeconomico e fiscal
22
2.3. Lei da Protecao Social: os fres pilares
22
2.4. Avaliacao do Programa de Subsidio de Alimentos (PSA)
26
2.5. Avaliacao do Programa de Apoio Social Direto (PASD)
27
2.6. 0 INAS e os programas de acalo social produtiva
28
3.1. Indicacties para a definicalo de grupos-alvo
40
4.1. Desafios operacionais na ampliacao do PASP
50
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique- Versa Portuguesa Provisoria
iX
Abreviaturas e Acronimos
ACNUR Alto-Comissariado das Naceoes Unidas para os Refugiados
AF Agregado familiar
CEB Conselho de Coordenacao dos Chefes de Secretariado dos Organismos das
Nacoes Unidas (UN System Chief Executives Board for Coordination)
COV Criancas orfas e vulneraveis
DFID UK Department for International Development (Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do Governo do Reino Unido)
EGC Equilibrio geral computivel
ENSSB Estrategia Nacional de Seguranca Social Basica
FAO Organizacao para a Alimentacao e a Agricultura
FMI Fundo Monetario Internacional
IADM Iniciativa de Alivio da DIvida Multilateral
IFS Instituto para Estudos Fiscais (Institute for Fiscal Studies
TNAS Tnstituto Nacional de Acao Social
INE Instituto Nacional de Estatistica
INSS Instituto Nacional de Seguranca Social
TOF Tnquerito sobre os Orcamentos Familiares
MF Ministerio das Financas
MISAU Ministerio de Saude
MMAS Ministerio da Mulher e Aga Social
MPD Ministerio da Planificacao e Desenvolvimento
MT Metical (moeda)
OHCHR Alto Comissariado das Nacoes Unidas para os Direitos do Homem (UN
Office of the High Commissioner for Human Rights)
OIT Organizacao Internacional do Trabalho
OMI Organizacao Meteorologica Internacional
OMS Organizacao Mundial de Sailde
ONG Organizacao nao-governamental
ONU Organizacao das Nacoes Unidas
ONUSIDA Programa Conjunto das Naga- es Unidas sobre VIH/SIDA
OPM Oxford Policy Management
PAR Protocolo de Avaliacao Rapida
P ARP Plano de Acao para a Reducao da Pobreza
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique- Versao Portuguesa Provisciria
Xi
PASD Programa de Apoio Social Direto

PASP Programa de Acao Social Produtiva
PEA Populacao Economicamente Ativa
PES Plano Economic e Social
PFM Gestao das Financas Palicas
PIB Produto Interno Bruto
PMA Programa Mundial Alimentar
PNUD Programa das Nacoes Unidas para o Desenvolvimento
PPAE Paises Pobres Altamente Endividados
PPS Piso de Protecdo Social
PSA Programa Subsidio de Alimentos
PSI Instrumento de Apoio a Politica EconOmica
PSSB Programa Subsidio Social Basic
SIDA Agencia Sueca Internacional para a Cooperacao e Desenvolvimento
(Swedish International Development Cooperation Agency)
TARV Tratamento antirretroviral
UNDESA Departamento dos Assuntos EconOmicos e Sociais das Nacoes Unidas
UNESCO Organizacao das Nacoes Unidas para a Educacao, a Ciencia e a Cultura
UNFPA Fundo das NacOes Unidas para a Populacao
UN- Programa das Nacties Unidas para os Estabelecimentos Humanos
HABITAT
UNICEF Fundo das Nacoes Unidas para a Tnfancia
UNODC EscritOrio das Nacoes Unidas contra a Droga e o Crime
UNRWA Agencia das Nacoes Unidas de Assistencia aos Refugiados Palestinos
xii
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria
1. Introducao
Os altimos anos foram marcados por avancos institucionais significativos na area da
protecao social em Mocambique, conduzindo aos primeiros passos importantes para o
estabelecimento progressivo de um piso nacional de protecao social, incluindo em 2009, a
aprovacao de urn novo quadro regulamentar e a adocao de uma Estrategia Nacional de
Seguranca Social Basica (ENSSB) em 2010. Este processo culminou corn a aprovacao de
urn novo Plano Operacional Estrategico para os programas de Seguranca Social Basica em
2011, doravante referido como Plano Operacional. Esse avanco foi acompanhado por
pequenos aumentos, mas sustentados, de recursos orcamentais do governo para o setor, que
estabeleceu as bases para a tendencia do aumento na cobertura de beneficiarios, observada
nos altimos anos.
0 destaque dado a protecao social reflete uma posicao quase consensual entre as
partes interessadas de Mocambique, de que devem ser introduzidas novas abordagens
politicas para garantir urn modelo de crescimento economic mais inclusivo. Mocambique
foi uma das economias que mais cresceu em Africa nas altimas duas decadas e tern
registado uma forte estabilidade macroeconOmica (FMI, 2011). No entanto, apos a queda
das taxas de pobreza na primeira decada apos o rim da guerra civil, a taxa de pobreza
estagnou recentemente, apesar do forte crescimento economic. Reconhecendo esta
situacao, o Governo aprovou urn novo Plano de Acao para a Reducao da Pobreza (PARP,
2011-2014), que visa atingir urn crescimento economic sustentavel e inclusivo, reduzindo
a pobreza e a vulnerabilidade no pais.
Promover a criacao de postos de trabalho mais produtivos e desenvolver uma mao-deobra forte e qualificada sao elementos importantes para atingir ambos os objetivos. No
entanto, uma economia informal significativa torna os mecanismos de seguranca social
contributivos tradicionais incapazes de abranger as familias mais vulneraveis, a curto e
medio prazo. Esta questa levou ao destaque atual dado aos programas de protecao social
basica (nao contributivos), como instrumento central no quadro do desenvolvimento do
pais (MPD, 2011).
0 Ministerio da Mulher e Acao Social (MMAS) o ministerio responsavel pelos
principais programas de protecao social basica existentes no pais. Apesar de relativamente
pequeno em termos de cobertura e de dotacao orcamental, o Instituto Nacional de Acao
Social (INAS) - organismo de execucao do programa do MMAS - tern uma tradicao longa
e bem estabelecida de gestao de programas de transferencias pecuniarias e em especie para
as familias carenciadas e vulneraveis, maioritariamente fmanciadas a partir do orcamento
do Estado. 0 MMAS desempenhou tambem um papel central na concecao, consulta
interna e extema, e implementacao em curso do Plano Operacional de 2011, urn catalisador
fundamental do piso de protecao social em Mocambique. Este piano ajudou a esclarecer os
objetivos gerais descritos pela ENSSB e a definir elementos importantes da reforma do
sistema de protecao social no pais. 0 piano contem indicacOes para novos programas a
serem implementados na area da seguranca social basica durante 2012-14, e apresenta
metas ambiciosas em termos de cobertura e de recursos oreamentais.
Os principais elementos da reforma introduzidos corn o novo Plano Operacional
podem resumir-se da seguinte forma:
Racionalizacao das intervencoes na area da seguranca social basica, corn vista ao
estabelecimento de urn sistema abrangente e coordenado, em oposicao a programas
operacionais isolados;
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguese Provisoria
13
Criacao de uma logica coerente e encaminhamento unico , para permitir o acesso ao

sistema (identificacao e direcionamento) de acordo corn as necessidades, situacao e
condicoes do agregado familiar;
Simplificacao das intervencoes, para a focalizacao nalguns programas fundamentais

para a seguranca social basica;
Ampliagao da abrangencia global e cobertura do sistema; e
Melhor planeamento orcamental, alcancado atraves da combinacao de uma analise mais

aprofundada do espaco fiscal e do desenvolvimento de uma ferramenta de simulacao
dos custos de protecao social.
Existem, no entanto, uma serie de desafios relativamente a implementacao do Plano

Operacional. Com o apoio dos parceiros de desenvolvimento, incluindo o FMI, o Banco
Mundial e as organizaciies das Nacoes Unidas, o Governo atribui particular 8nfase a
melhoria dos seus sistemas de direcionamento e de identificacao de beneficiarios, dos
procedimentos de pagamento e dos sistemas de monitorizacao. Tambern procurara
desenvolver uma maior capacidade a nivel distrital e avaliar a possibilidade de obtencao de
novos recursos de doadores, possivelmente atraves da discussao sobre a criacao de urn
fundo comum.
0 sucesso da implementacao do Plano Operacional depende tambem da
acessibilidade dos novos programas de protecao social e do seu impacto social. Uma das
principais conclus5es deste relatOrio e a de que a ampliacao progressiva de urn PPS nao
constitui uma ameaca a sustentabilidade fiscal. Como pals de rendimento baixo corn
enormes necessidades de desenvolvimento, Mocambique tem sido, no passado, muito bemsucedido na criacao de espaco fiscal para as despesas prioritarias. Subsequentemente, o
Govemo devera continuar a colher os beneficios da reforma da administracao fiscal e da
revisao das prioridades da despesa, como a supressao progressiva do mal direcionado
subsidio de combustivel. Esta previsto pelo Govemo para 2014-16 uma dotacao
orcamental de cerca de 0,8 por cento do PIB para o piso de protecao social. As receitas do
setor dos recursos naturals em expansao poderiam aumentar ainda mais o espaco fiscal
disponivel, embora fosse necessario que os programas de protecao social competissem
corn outras prioridades do govern. Relativamente ao impacto social, este relatorio baseiase em discussoes politicas em curso entre os stakeholders locais e nas recomenciacoes de
politica de urn estudo recente do Banco Mundial (2012), e simula o impacto social e os
custos dos programas de protecao social alternativos a serem implementados depois de
2014. Esses programas seriam fundamentais para tomar o piso de protecao social em
Mocambique uma realidade.
Nao e o objetivo principal deste relatOrio realizar uma analise detalhada da
viabilidade operational das diferentes opcoes para a reforma politica, mas sim analisar a
acessibilidade fiscal de uma ampliacao dos sistemas de protecao social, atraves da
implementacao de algumas das Noes politicas mais promissoras. As simulacoes de custo
refletem a carga fiscal que o Governo teria de suportar para financiar o direito as
prestac5es pecuniarias e em especie, bem como para cobrir os custos administrativos
recorrentes. Mas o relatOrio ignora o investimento de capital inicial necessario para
estabelecer e fortalecer os sistemas, bem como para criar capacidade de gestao e prestacao
de servicos. Este ultimo assume-se que seja mobilizado numa primeira fase,
principalmente com o apoio dos parceiros de desenvolvimento.
14
Rump a urn Piso de Protecao Social ern Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria
2. Enquadramento
2.1. 0 enquadramento do Piso de Protegdo Social
Ao longo dos Ultimos anos, tern havido um amplo reconhecimento internacional

relativamente ao facto de que a seguranga social, enquanto direito humano, uma ferramenta
importante para prevenir e reduzir a pobreza, a desigualdade, a exclusao social e inseguranca
social. A recente crise economica e financeira destacou a necessidade dos paises
implementarem sistemas de seguranca social oferecendo - pelo menos como urn primeiro
passo - prestaciies basicas de seguranga social para atenuar as consequencias sociais
negativas da crise econOmica.
Entre uma serie de paises de rendimentos baixos, incluindo Mocambique, o impacto
da crise financeira global tern sido mais moderada, e o crescimento economic tem sido
sustentado. Para estes paises, a protecao social tem sido tambem, cada vez mais,
reconhecida como um importante instrumento auxiliar para garantir que o crescimento
economic se traduz em mais empregos e taxas de pobreza mais baixas.
Neste contexto, a Iniciativa Piso de Protegao Social (PPS) foi aprovada pelo Conselho
de Coordenacao dos Chefes de Secretariado dos Organismos das Nacoes Unidas (CEB) em
abril de 2009, com vista ao apoio aos paises no planeamento e na implementacao de
sistemas de transferencias sociais sustentaveis (pecuniarias e em especie) e de servicos
sociais essenciais (ver caixa 2.1).
Caixa 2.1
0 quadro intemacional para a protegio social
A Iniciativa Piso de Protegao Social foi estabelecida pelo Comite de Alto Nivel sobre Programas do
Conselho de Coordenagao dos Chefes de Secretariado dos Organismos das Nagoes Unidas (CEB), que
aprovou o Piso de Protegao Social (PPS) como uma das suas "Joint Crisis Initiatives" (Iniciativas conjuntas
contra a crise) em 2009, corn a OIT e a Organizagao Mundial da SaUde (OMS) na lideranga. Esta iniciativa
apoia os paises no planeamento e implementagdo de sistemas de transferencia social sustentaveis e servigos
sociais essenciais. Como este objetivo transcende o mandato de urn tinico Orgao ou agencia, a iniciativa forma
uma coligagao global, ate a data, de 19 organismos das NU (induindo a FAO, OHCHR, ONUSIDA, UNDESA,
PNUD, UNESCO, UNFPA, UN-HABITAT, ACNUR, UNICEF, UNODC, as Comissaes regionais das Navies
Unidas, UNRWA, PMA, OMM), o FMI e o Banco Mundial, bem como os 14 parceiros de desenvolvimento,
incluindo os doadores bilaterais, bancos de desenvolvimento e as ONG intemacionais que cooperam e
coordenam as suas atividades a nivel nacional, regional e global.
A colaboragao reforgada entre a OIT e o FMI remonta a 2010, apps o estabelecimento do Grupo
Consultivo de Alto Nivel sobre o Piso de Protegao Social para aumentar a sensibilizagao e disponibilizar
orientagees sobre os aspetos conceptuais e as political do Piso de Protegao Social. Este Grupo Consultivo
apelou a o0IT e ao FMI para reforgar a cooperagao no apoio aos paises na criagao e reforgo do espago fiscal
para a implementageo de politicas sociais numa base sustentavel (Grupo Consultivo sobre o Piso de Protegao
Social, 2011). Alem disso, em 2011, esta questa foi reforgada por urn apelo feito pelos chefes de Estado do
G20, na Cimeira de Cannes, realizada a 3 e 4 de novembro de 2011, sobre a importancia de investir em pisos
de protegao social determinados nacionalmente em cada urn dos paises.
A Recomendagao (N 202) relativa aos Pisos Nacionais de Protegao Social de 2012 foi aprovada na 101. 2
SesaodCnfrciItemaoldTrbhemjunod201.Estavnormiecald
seguranga social complementa as normas existentes da OIT relativas a seguranga social, e proporciona
orientageo flexivel, mas significativa para os Estados membros no estabelecimento de pisos de protege
social no ambito de sistemas de seguranga social mais abrangentes, adaptados as circunstancias e niveis de
desenvolvimento nacional (ILO, 2011a, para.31). A dimensao horizontal da estrategia da OIT consiste na
gimplementagao rapida de pisos nacionais de prate* social, corn garantias basicas de seguranga social que
garantam que durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas possam ter os meios e acesso a
cuidados de satide essenciais e a uma seguranga de rendimento, pelo menos a urn nivel minimo definido no
piano nacional (ibid. para.9).
De acordo corn a Recomendageo (N. 202) (paragrafos 4 e 5), os pisos nacionais de protegio social
devem incluir, pelo menos, as seguintes quatro garantias basicas de seguranga social, definidas a nivel
nacional:
Rumo a um Piso de Protegao Social em Mocambique - Versiio Portuguesa Provisoria
15
(a) Acesso aos cuidados essenciais de saude, incluindo a assistencia a maternidade;

(b) Seguranga basica de rendimento para criangas, proporcionando acesso a alimentack, educagao,
cuidados e outros bens e servigos necessarios;
(c) Seguranga basica de rendimento para pessoas em idade ativa sem capacidade para obter um rendimento
suficiente, particularmente nos casos de doenga, desemprego, maternidade e invalidez; e
(d) Seguranga de rendimento basic para as pessoas idosas.
Mocambique ja iniciou o processo de desenvolvimento da dimensao horizontal da

estrategia de seguranca social da OIT, seguindo a orientacao dada pela Recomendacao (N
202). Conforme apresentado neste relatorio, a sua ENSSB e o Plano Operacional
participam numa clara estrategia nacional de extensao da seguranca social, que prioriza a
implementacao e o fortalecimento de garantias do piso de protecao social. Varias
organizaciies internacionais das NU (OIT, UNICEF, PMA, o FMI e o Banco Mundial), e
parceiros de desenvolvimento (DFID, Holanda e SIDA) estao a trabalhar em estreita
colaboracao para ajudar o pais no processo de implementacao.
2.2. Contexto nacional
2.2.1. Contexto socioeconomic
Mocambique esta localizado na Africa Austral e ocupa uma area de cerca de 800.000
km2, corn uma populacao estimada de 24 milhOes. Cerca de metade dos seus cidadaos sao
criancas corn menos de 18 anos. No Quadro 2.1 sao apresentados alguns indicadores
socioeconomicos fundamentals.
Quadro 2.1. Mocambique: Indicadores socioeconomicos, Arias anos 2007 13
Populagaol
24 012 014
Estrutura etaria (%) 1

0 14 anos
45.2
15 59 anos
50.1
60 ou mais anos
4.7
Taxa de mortalidade das criangas corn menos de cinco anos (por 1.000
nados-vivos), ambos os sexos 2
Taxa de mortalidade materna (por 1.000 nados-vivos) 3
Malnutrigao cr6nica (Subnuttigao) (%)2
141
5 001
44
Taxa de pobreza (%),
54.7
PIB per capita

DOlares americanos a pregos correntes 5
650
PPP - paridade do poder de compra 6
1 149
Em Meticais a pregos constantes 6
7 217
Ranking do Indice de Desenvolvimento Humano 7
184
Fontes: iProjecoes da populacao para 2011 produzido a partir dos Censos de 2007 do INE. 2 INE, 2011. 3 INE, Censos 2007.
MPD, 2010. 5 FMI, 2013. 6 FMI, 2012a. 7 PNUD, 2011.
16
Mocambique visto como urn pais coin um enorme potencial, mas tambem com
serios desafios. No final da guerra civil, em 1992, era urn dos paises mais pobres do
mundo, corn infraestruturas destruidas, uma economia fragil, falta de recursos humanos
qualificados, e de grande fragilidade politica e institucional. Nas decadas seguintes as
primeiras eleicaes livres, em 1994, o pais passou a ser destacado como urn exemplo de
born desempenho economico. No mesmo periodo, Mocambique alcancou melhorias
substanciais nos indicadores socioeconomicos, como o Indice de Desenvolvimento
Humano (que passou de 0,195 em 1990 para 0,224 ern 2000), e uma reducao significativa
da pobreza absoluta (de 69 por cento em 1997 para 54 por cento em 2003). A economia
continuou a crescer cerca de 7,6 por cento ao ano entre 2005 e 2009 (MPD, 2011), (ver
caixa 2.2).
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
17
Caixa 2.2
Contexto macroeconomic e fiscal
Mogambique tern sido uma das economias corn o crescimento mais rapido na Africa subsariana ao
longo das duasItimas decadas. Suportado pela agricultura, por megaprojetos de capital intensivo e pelo
substancial apoio ptiblico ao desenvolvimento, o crescimento media da economia atingiu uma media de
7,5 por cento durante o periodo de 2002 a 2011, superando sistematicamente a media da Africa
subsariana. Como resultado, os padrifies de vida melhoraram consideravelmente e o PIB per capita
triplicou desde 1992 (ern dolares americanos).
Registo de forte crescimento
14
12
10
AMea
Subsatiana
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Melhoria da situageo da divida
160
140
Mocambique
120
100
80
60
40
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Autoridades de Mocambique; Estimativas e projegoes do FMI (FMI, 2013).
Este desempenho foi ancorado na boa gestao macroecon6mica e nas reformas estruturais, levando a urn
recorde igualmente impressionante da estabilidade macroecon6mica, e tornando o pais num excelente
exemplo de urn estabilizador maduro. Gracas ao alivio da divida pelas iniciativas PPAE/ IADM e pelas politicas
macroeconomicas mais prudentes monitoradas de acordo corn o Instrumento de Apoio a Politica do FMI (PSI),
o forte crescimento econ6mico foi tambern acompanhado por uma infiagao baixa, reservas internacionais
confortaveis e uma posicao de divida sustentavel.
Embora a tendencia de crescimento tenha abrandado urn pouco nos ultimos anos, o pals conseguiu
limitar o impacto da crise global durante 2008 e 2009. A turbulencia global em curso atenuou temporariamente
o crescimento, mas a perspetiva economica continua a ser positiva: o crescimento real do PIB devera atingir
7,5-8 por cento a medio prazo, devido a nova atividade no setor de recursos naturais e ao incremento do
investimento public() (FMI, 2013).
Entretanto, Mocambique tem feito grandes progressos na gestao fiscal. 0 Governo tem demonstrado
uma trajetoria impressionante na mobilizagao de receitas fiscais atraves de reformas da administracao fiscal,
atraves do alargamento da base de tributacao e do fortalecimento da capacidade da autoridade fiscal. As
reformas da Geste() das Finangas Palicas tern ajudado a melhorar a eficiencia e a execucao do orcamento.
Como a diferenca da infraestrutura ainda substancial, a necessidade de despesa palica grande. No futuro,
como os fluxos de ajuda tandem a diminuir a medio prazo, o desafio do govemo a manter a sustentabilidade
fiscal ao criar urn espago fiscal para as prioridades previstas no PARP.
18
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria
2.2.2. A pobreza e a estrutura do mercado de trabalho

Apesar desta importante trajetoria macroeconomica, a reducao da pobreza nao foi
proporcional ao crescimento economic nos altimos anos. 0 recente RelatOrio de
Avaliacao Nacional da Pobreza (MPD, 2010) mostra que nao foi alcancada nenhuma
melhoria na erradicacao da pobreza entre 2003 e 2008. De acordo corn o relatOrio, a taxa
de pobreza absoluta estagnou e manteve-se a urn nivel elevado de 54,7 por cento em
2008/09. As autoridades atribuiram o impasse na reducao da pobreza a tres fatores
principais: (i) o crescimento muito lento da produtividade na producao de produtos
agricolas basicos, coin impacto direto na seguranca alimentar e no rendimento da maioria
da populacao que depende da produclo agricola (ii) a vulnerabilidade da producao agricola
aos choques climaticos e os padroes de sazonalidade na distribuicao do rendimento rural, e
(iii) o impacto significativo dos precos internacionais dos alimentos e dos combustiveis no
custo de vida. Estas tendencias contribuiram tambem para aumentar as tensoes sociais que
resultaram em motins urbanos em 2008 e 2010.
Nao so o crescimento em Mocambique tem sido menos favorivel as pessoas mais
pobres do que em outros paises da regiao, como a incidencia do crescimento sobre a
pobreza tern diminuido ao longo do tempo. As desigualdades sociais tern igualmente
aumentado.
A ausencia de correlacao entre o crescimento economic e a reducao da pobreza esta
intimamente relacionada corn a estrutura do mercado de trabalho do pais. Tal como
noutros paises da regiao, Mocambique registou urn crescimento sem emprego, com o
mercado de trabalho a oferecer oportunidades de emprego limitadas e corn a maioria das
familias dependentes da agricultura de subsistencia. A populacao economicamente ativa
estimada em cerca de 11 milhoes de pessoas, da qual uma grande maioria (mais de 60 por
cento) sao trabalhadores por conta prOpria, cerca de um quarto sao trabalhadores familiares
nao remunerados, e apenas 10 por cento sao trabalhadores assalariados (4,1 por cento
funcionarios pablicos e 6,8 por cento no setor privado) (OIT, 2011b). Cerca de tres quartos
da forca de trabalho esta inserida na economia informal e uma proporcao semelhante
trabalha na agricultura, na grande maioria dos casos como agricultores de subsistencia
(INE, 2004).
Por outro lado, as oportunidades de emprego mais produtivas estao na sua maioria
concentradas nos mega projetos de capital intensivo, levando a uma retoma no crescimento
que nao foi acompanhada pela diversificacao economica (FMI, 2011), como se pode
observar na figura 2.1
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
19
Figura 2.1. Registo de pobreza nao proportional ao crescimento economic, 1996 2009
Ta xa de c resc ime n to a nu a l'Ye
Taxa de crescimento da despesa per capita

(2008 em relagao a 2002,percentagens)
Incidencia de crescimento
Taxa de crescimento mediana
Taxa de crescimento media
Percentis de despesa
Fontes: Governo de Mocambique e FMI, 2011 .
2.2.3. Analise da vulnerabilidade

Os dados mais recentes do Inquerito ao Orcamento Familiar - IOF (INE, 2008/09)
indicam urn elevado grau de vulnerabilidade dos familias a choques agregados e
idiossincraticos, resultante de um misto de elevada exposicao a riscos e de falta de
capacidade e de mecanismos para lidar corn eles.
Em termos de riscos agregados, o pals tern uma elevada exposicao a choques
climaticos, como secas, ciclones e inundacoes, e a choques econOmicos extemos, tais como
variacoes nos precos de combustivel ou dos alimentos e crises economicas locals.
Especialmente nas zonas rurais, pode perder-se facilmente urn pequeno aumento de
produtividade por fatores extemos adversos que levam a perda da colheita. A sazonalidade
urn dos principais responsaveis pela inseguranca alimentar que, de acordo corn estimativas
do Programa Alimentar Mundial (PMA), afeta cerca de 20 por cento da populacao
mocambicana (PMA, 2010). A inseguranca alimentar aumenta acentuadamente entre outubro
e fevereiro, como indicado na figura 2.2; o clima desempenha urn papel importante,
especialmente em areas mais suscetiveis as secas.
20
Rumo a urn Plso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Proviseria
Figura 2.2. Percentagem de agregados familiares que indicam escassez de alimentos, de setembro a
agosto (anualmente)
xA
:TS
'et Vy
Won
"4 ,
Fonte: Azzari et al., 2011, baseado no IOF (INE, 2008/09).
Alem disso, ha uma forte correlacao entre a inseguranca alimentar, a pobreza e a

inexistencia de patrimonio (PMA, 2010), bem como entre a elevada prevalencia de
desnutricao crOnica (cerca de 44 por cento, de acordo com o INE, 2008), a falta de
informacao e a baixa cobertura dos services de satide pablica.
Os choques idiossincraticos esti principalmente relacionados corn a estrutura
demografica dos agregados familiares e corn as restricoes a participacao no mercado de
trabalho de pessoas potenciais fonte de rendimento da familia. Em 2010, a taxa de
prevalencia nacional do VIII era de 11,5 por cento, (INE/MISAU, 2010). As taxas de
infecao mais elevadas estao associadas ao aumento da mobilidade da mao-de-obra, da
urbanizacao e do fenomeno da feminizacao da epidemia, que resultam num nitmero
crescente de criancas Orfas e vulneraveis, bem como numa enorme perda de pessoas
qualificadas, levando a uma reducio na forca de trabalho (World Bank, 2008).
De facto, uma caracteristica fundamental da populacao mocambicana e a difusao
generalizada de pobreza e vulnerabilidade. Nao so as taxas de pobreza sao, em geral, muito
elevadas, coin picos regionais de 70,5 por cento em regioes como a Zambezia (MPD,
2010), mas tambem o facto de Mocambique ter uma alta percentagem de populacao perm
da linha de pobreza coloca uma percentagem muito major de mocambicanos muito
vulneraveis a pequenas variacoes nos rendimentos, seja sazonal ou anualmente. I
A Avaliacao de Protecao Social do Banco Mundial (Banco Mundial, 2012) mostra
que a diferenca entre os niveis de consume medio de produtos alimentares e naoalimentares nos primeiros quatro quintis de riqueza (figura 2.3) pequena2. Esta situacao
faz com que seja dificil utilizar os indicadores baseados no rendimento, no consume e nos
ativos para diferenciar individuos para efeitos de direcionamento. Ainda assim, esta
situacao apela a awes para fortalecer os mecanismos para ajudar as familias a lidar corn os
riscos e promover a inclusao social e econOmica dos mais pobres.
De acordo corn a Avaliaciio da Protecao Social do Banco Mundial (World Bank, 2012) corn base
no Inquerito ao Orcamento Familiar mais recente (INE, 2008/09), 60 por cento dos mocambicanos
situa-se 10 por cento abaixo da linha da pobreza e dois ter -cos a 25 por cento.
2
Um resultado similar obtido quando se observa a distribuicao atraves de quintis de consume.
Rumo a um Piso de Proteciio Social em Mocambique - Vers'ao Portuguesa Provisoria
21
Figura 2.3. Alimentacio e consumo total, 2008 09 (MT per capita por mes)
2))00
1500
1000
500
0
Q1 Q2 03 0.4 Q5
Food Total
Fonte: Banco Mundial, 2012 corn base no IOF (INE, 2008/09).
2.2.4. Protecao social: quadro juridic e politico

Uma das vantagens que Mocambique tern no desenvolvimento de um PPS nacional
a existencia de um quadro legal de seguranca social amplo e abrangente. Este tern dais
componentes legais fundamentais: a Lei de Protecao Social (Lei n 4/2007) e o
Regulamento de Seguranca Social Basica (Decreto n 85/2009), orientados pela Estrategia
Nacional de Seguranca Social Basica (ENSSB) e pelo recente Plano Operacional
Estrategico para os programas basicos de seguranca social.
Promulgada em 2007, a Lei de Protecao Social estabelece a base para a organizacao
do sistema de protecao social. A Lei define os principais componentes do sistema,
organizando-o em tres pilares de acordo corn os elementos centrais da escada de protecao
social (ver caixa 2.3) e cria a base para urn conjunto diferente de mecanismos de
financiamento (corn base em impostos e seguros).
Foi como parte do esforco para desenvolver o primeiro pilar que, em dezembro de
2009, o Govern() aprovou o Regulamento do Sistema de Seguranca Social Basica (Decreto
n . 85/2009). 0 presente regulamento estabelece os direitos de protecao social dos grupos
mais vulneraveis e organiza a seguranca social basica em quatro areas diferentes de
intervencao:
22
Acio social direta. Gerida pelo Ministerio da Mulher e da Acao Social (MMAS),
esta intervencao contempla as transferencias sociais utilizadas para atender as
necessidades das familias mais vulneraveis e necessitadas (pessoas idosas, pessoas
com deficiencia, doentes cronicos, e familias corn criancas orfas e vulneraveis) e para
responder a situacees de vulnerabilidade permanente e transitoria.
Acio social da Satide.
Acao social escolar. Gerida pelo Ministerio da Educacao, promove a participacao das
populacoes mais vulneraveis no sistema de ensino.
Acio social produtiva. Gerida conjuntamente por diferentes setores, esta intervencao
visa promover a inclusao economica das familias que vivem na pobreza absoluta, mas
corn capacidade residual para participar no mercado de trabalho.
Gerida pelo Ministerio da Sande (MISAU), esta intervencao

garante o acesso universal das populacoes mais vulneraveis aos cuidados de sande
primarios.
Corn exceed. da acao social produtiva, a maior parte das areas basicas de seguranca
social estao fortemente orientadas para as familias que enfrentam uma situacao de
vulnerabilidade permanente relacionada corn a natureza estrutural do seu nivel de pobreza.
Os programas de acao social produtiva, por outro lado, alcancam mais diretamente as
pessoas que enfrentam choques que os levariam a uma situacao de pobreza transitoria.
Caixa 2.3
Lei da Protegao Social: os tits pilares
0 primeiro pilar seguranga social basica abrange os cidadaos nacionais sem meios de
subsistencia. Presta assist8ncia para satisfazer as suas necessidades basicas e promove a sua
integracao social. Este pilar, cujas caracteristicas distributivas sao baseadas no conceito de solidariedade
nacional, em grande parte financiado pelo orgamento de Estado. 0 ministerio encarregado dos assuntos
sociais (atualmente MMAS) e a responsavel pela coordenageo deste primeiro pilar.
0 segundo pilar seguranga social obrigatoria abrange as prestagoes associadas a seguranga
social obrigatoria e outros mecanismos contributivos. A instituicao responsivel pela administragao deste
pilar e o Instituto Nacional de Seguranga Social (INSS), que funciona sob tutela do Ministerio do Trabalho.
0 INSS foi criado he 20 anon e abrange, desde enter], os trabalhadores assalariados residentes do setor
privado, enquanto a cobertura legal para o trabalho por conta previa foi alargada em 2007. Este pilar
conta tambem corn urn subsistema para os funcionarios publicos (inclusive militates), que este sob a
responsabilidade do Ministerio das Finances. 0 pilar proporciona atualmente uma serie de prestacoes:
pensaes de velhice, sobrevivencia, invalidez, doenga e maternidade; hospitalizacao e subsidios pare
despesas de funeral (Mausse e Cunha, 2011).
0 terceiro pilar seguranga social complementar foi criado para cobrir os mecanismos
privados que complementam as prestacoes no ambito do pilar obrigat6rio, mas ate agora nenhuma
regulamentacao ou mecanismo especificos foram desenvolvidos.
Social Protection Law 412007
Social Protection Staircase
Complementary Social Security
Voluntary iewuranc.
Compulsory Social Security
Basic Social Security
Fonte: OIT, 2011b.
Em 2010, o Governo aprovou a Estrategia Nacional de Seguranca Social Basica

(ENSSB). A estrategia define tits objetivos principals para o periodo 2010-14: (a) estender
a cobertura e o impacto das intervencoes, (b) aumentar a eficiencia do sistema, e (c)
assegurar a coordenagao dos diferentes programas e servicos. De forma a reforear as
ligacoes entre seguranca social basica e os esforcos de desenvolvimento socioeconomico
do pais, a ENSSB define um conjunto de principios importantes: universalidade,
progressividade, igualdade, inclusao, multi-setorialidade, eficiencia, solidariedade,
subsidiariedade, participacao e responsabilizacao 30 conceito de universalidade, juntamente
Outro aspeto importante da ENSSB a colocar o agregado familiar no centro do sistema. De acordo
corn isso, os beneficios decorrentes de qualquer programa de protecao social sac, vistos como urn
beneficio para todos os membros do agregado familiar. A elegibilidade dependera, portanto, da
vulnerabilidade da familia como um todo, mesmo que a situacao particular de um membro da
23
com a ideia de extensao gradual da cobertura de acordo corn a capacidade do pals, e a

organizacao abrangente sobre as quatro areas de intervencao mencionadas acima (acao
social direta, de sande, escolar e produtiva), fazem da ENSSB urn primeiro passo
importante para a implementacao de urn piso de protecao social mocambicano em linha
corn as normas internacionais.
Finalmente, em setembro de 2011, o Conselho de Ministros aprovou um novo Plano
Operacional Estrategico para os programas de Seguranca Social Basica. Este Plano
Operacional sera a base para a implementacao da ENSSB nas areas de acao social direta e
produtiva para o periodo 2012-14. 0 piano revisita linhas de acao e projecaes incluidas na
ENSSB e fornece urn quadro politico mais coerente para proceder a expansao global e
consolidacao do sistema, projetado em torno dos seguintes programas:
Programa de Subsidio Social Basic (PSSB). E urn programa de transferencia de

rendimento, que tern como grupo alvo familias extremamente pobres em que nenhum
adulto esta capacitado para trabalhar (familias chefiadas por idosos ou pessoas
portadoras de deficiencia).
Programa de Acio Social Produtiva (PASP). Este programa consiste em

proporcionar empregos diretos em projetos de obras publicas que visam a construcao
ou melhoria de infraestruturas em comunidades pobres e vulneraveis, e na oferta de
programas de formacao e outras oportunidades educacionais. 0 PASP tem urn
enfoque nas familias extremamente pobres em que urn ou mais adultos tem
capacidade para trabalhar, mas estao confrontados corn perspetivas limitadas de
emprego ou de geracao de rendimentos.
Programa de Apoio Social Direto (PASD). Fornece apoio pontual a curto prazo as
familias temporariamente vulneraveis.
2.2.5. Cobertura eficaz de protecao social 4
Apesar do quadro juridico de apoio, a cobertura efetiva dos tres pilares de protecao
social ainda extremamente limitado.
A baixa cobertura por regimes contributivos , claramente, uma consequencia direta
da natureza do mercado de trabalho (dada a preponderancia da economia informal e da
agricultura de subsistencia) e do facto de o sistema se encontrar na sua fase inicial. 0
subsidio restrito a residentes (incluindo estrangeiros) assalariados, funcionarios publicos
e militares e suas familias. Embora a cobertura legal tenha sido alargada aos trabalhadores
por conta propria em 2007, nao houve traducao operacional desta medida juridica e,
portanto, nao existe cobertura efetiva do trabalho por conta propria atraves do subsidio
social. A percentagem de trabalhadores abrangidos pelo INSS em 2011 foi de apenas 4,3
por cento da populacao economicamente ativa (PEA). 5 Em 2012, o numero de
trabalhadores beneficiarios previstos para contribuir para o INSS foi de 311.484 e de
familia possa ser o ponto de partida para a identificacao de um agregado familiar. Esta a tambem
uma tentativa de relacionar montantes de transferencia corn a dimensao do agregado familiar e
caracteristicas demograficas.
Esta seccao apresenta algumas informacees basicas sobre a cobertura oferecida por cada pilar.
Para mais detalhes, os autores aconselham a consulta da Avaliacao de Protecao Social do Banco
Mundial (World Bank, 2012) mais recente e do Diagnostic da OIT, do Institute Nacional de
Seguranca Social (Picado-Chacun, Valverde e Bricano, 2010).
5 A EAP compreende todas as pessoas de ambos os sexos que fornecem trabalho para a producao de
bens e services durante um periodo de referencia especifico (ver OIT www.laborsta.ilo.org ).
24
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa ProvisOria
222.710 para o Regime da Furred Publica (calculos da OIT corn base num estudo atuarial
a publicar brevemente).
As pensoes de velhice abrangeram cerca de 12 por cento do total da populacao corn
60 ou mais anos em 2012: urn total estimado de 167.187 pensionistas, em que 50 por cento
sao militares, 25 por cento funcionarios publicos e 25 por cento trabalhadores do setor
privado. As outras prestaceies de curto prazo asseguradas pelo INSS (incluindo subsidios
de doenca, de funeral e de sobrevivencia) abrangeram menos de 10 mil trabalhadores.
Dado o conjunto de restricoes que o pais enfrenta, fortalecer e ampliar os mecanismos
nao contributivos de protecao social corn vista a implementacao de urn piso nacional de
protecao social parece ser uma peat) eficaz e eficiente para garantir a protecao adequada
para a maioria da populacao, como refietido pelas decisoes recentes do governo.
2.2.6. Programas de seguranga social basica: Estado do
setor antes da recente reforma
Esta seccao apresenta uma breve descricao dos principais programas de protecao
social em funcionamento em Mocambique antes da recente reforma. 6 A analise foca-se nas
intervencoes mais prOximas da definicao das quatro garantias basicas de seguranca social
que constituem o nude dos pisos nacionais de protecao social, conforme estabelecido na
Recomendacao (N.' 202) (paragrafo. 5), mais particularmente as garantias da seguranca
social basica, implementadas em Mocambique pelo Instituto Nacional de Acao Social
(INAS), e que correspondem as areas de intervencao da acao social direta e parte da acao
social produtiva. 7
Esta analise baseia-se em informacks produzidas na recente Avaliacao de Protecao Social do

Banco Mundial para Mocambique (2012), que refine informacks sobre o custo, a cobertura,
montantes, eficiencia do direcionamento e a relacao custo-eficacia dos principals programas que
operam na area de assistencia social. Um estudo recente da OPM para a UNICEF (Hodges e
Pellerano, 2010a) fornece tambem perspetivas e analises ateis de programas de protecao social
existentes. Para mais informaceles sobre a cobertura oferecida por outros programas (nao operados
pelo INAS) ver World Bank, 2012
6
A garantia de acesso a cuidados essenciais de satide nao discutida aqui, pois esses programas sao
geridos por outros setores e nao foram alvo de reformas. Para mais informacks sobre os gastos e
programas de saude, consulte a Avaliacao sobre Protecao Social do Banco Mundial (World Bank,
2012).
25
Figura 2.4. Cobertura dos programas basicos de seguranca social, 2008 13 (agregados familiares,
expressos em milhares)
LU]
25]
20]
M:53
.50
2008 2009 2C10 2011 2012 2013

Actaal nutters between 2008 and 201121d targets for2012 and 2013
Fontes: Relatorios do INAS e do Plano Economic e Social (PES), 2011 e 2012.
Como se pode observar na figura 2.4, tern havido desde 2008 uma evolucao positiva
em termos do nirmero de familias abrangidas pelos programas de acao social direta no
ambito do INAS. 0 programa mais representativo e o anteriormente denominado Programa
de Subsidio de Alimentos (PSA) 8 , o maior programa de transferencia social em
Mocambique e um dos programas mais antigos financiados pelo governo na Africa
subsariana. Apesar do nome, o PSA uma transferencia em dinheiro nao condicionada que
presta apoio monetario aos agregados impedidos de trabalhar e que tem, portanto, muito
pouca ou nenhuma capacidade produtiva. Depois de urn longo periodo de estagnacao do
numero de beneficiarios entre 2002 e 2007, o programa tern-se expandido muito
rapidamente nos ultimos anos, atingindo uma estimativa de 265 mil beneficiarios diretos e
495 mil indiretos em 2012 (figura 2.5). 0 programa tern cobertura nacional, corn presenca
em todos os 128 distritos do pais e, ate 2008, foi totalmente financiado por recursos
internos. A grande maioria dos beneficiarios (quase 95 por cento) e idosa. A caixa 2.4
fornece uma avaliacao do PSA.
Figura 2.5. A evolugao do numero de agregados familiares beneficiarios do PSA, 1999 2013 (expressos
em milhares)
3X
30C 4-151
25": )
a 25C --
217
20C
1 15C
10C
20

1599 2301 2003 2005 2307 200? :C11 :013*
Fonte: Relatorio do INAS (o valor de 2013 constitui um objetivo a atingir).
26
Recentemente renomeado Programa de Subsidio Social Basic (PSSB).

Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisdria
Caixa 2.4
Avaliageo do Programa de Subsidio de Alimentos (PSA)
0 PSA vista pelo MMAS/INAS, bem coma par alguns doadores, coma a base a partir da qual pode ser
construido urn programa de transferencia social de maior dimensao e mais abrangente, para reduzir a
vulnerabilidade das pessoas mais pobres em Mocambique. No entanto, urn estudo recente encomendado a
OPM pela UNICEF (Hodges e Pellerano, 2010a) destaca as seguintes areas de intervengao em relagao a sua
concegao e implementagao, que sera abordados atraves da recente reforma.
Baixa cobertura. Apesar da sua expansao nos Oltimos anos, o PSA alcanga apenas urn subconjunto de
agregados familiares elegiveis. Inicialmente concebido como urn programa urbano, o PSA foi alargado a areas
rurais e abrange agora todas as provincias e distritos, mas nao ainda em todas as comunidades dentro dales.
Infelizmente, nao ha informagoes consolidadas sabre a proporgao de agregados familiares elegiveis cobertos
ate a data.
Direcionamento por categorias restritivo. Atualmente, o programa centra-se principalmente nas
pessoas idosas mais pobres. A cobertura do PSA as pessoas portadoras de deficiencia e doentes at -Micas
quase insignificante. Na verdade, corn algumas excegoes, o PSA foi efetivamente urn tipo de pensao de
velhice destinado a pessoas mais pobres idosas que eram a fonte de rendimento da familia, tendo ao mesmo
tempo em conta, de forma limitada, a dimensao do agregado familiar. A focalizagao por categorias do PSA tern
a sua origem nos agregados familiares que estao impedidos de trabalhar e isso vista como socialmente
aceitavel. Tendo em conta que, ate recentemente, esta era a Unica intervengao da seguranga social basica
corn uma cobertura significativa, pode-se concluir que esta situagao conferiu ao sistema, de alguma forma,
uma abordagem limitada, uma vez que excluiu muitas das pessoas extremamente vulneraveis. Esta questao
foi agora revista, corn a introdugao de novas programas na recente reforma.
Definigio insuficiente dos grupos-alvo relativamente a sua situagio econ6mica. Oficialmente, a
elegibilidade esta restrita as familias corn rendimentos auferidos inferiores a 100 MT per capita por mes. A
aplicagao estrita desta orientagao no Manual de Procedimentos levaria a um resultado perverso (nos niveis de
despesa de consumo em 2002103) em que cerca de metade (51 por cento) dos agregados elegiveis nao
seriam considerados pobres (Hodges e Pellerano, 2010b). Esta situagao deve-se ao facto de o criteria do
rendimento nao levar em conta o valor da produgao prOpria/consumo ou de transfer8ncias privadas informais
provenientes de outros agregados familiares, que sao geralmente muito superiores aos rendimentos auferidos.
No entanto, os procedimentos nao sao enunciados claramente no Manual e, na pratica, parece que muito
deixado a interpretagao dos tecnicos do INAS.
Inclusao insuficiente de criancas vulneriveis. A inscrigao de criancas coma beneficiarios secundarios
do PSA a muito baixa. Para alem do facto de a cobertura total do programa continuar a ser relativamente
pequena, parece ter havido uma tendencia para a selegao das familias mais pequenas, corn poucas ou sem
criancas, especialmente na fase mais recente de expansao do programa. Alain disso, mesmo dentro das
familias que estao a receber o PSA, aparentemente muitas das criancas que deveriam ser elegiveis para o
beneficio suplementar coma beneficiarios secundarios nap estao, de facto, registadas no programa. Esta
situagao deve-se, provavelmente, a uma combinagao de problemas, incluindo a falta de documentagao
(certidao de nascimento), os incentivos financeiros ao nivel da delegagao do INAS e a interpretagao estrita do
Manual de Procedimentos. Por exempla, a ambiguo se as criancas devem ser Orfas de ambos os pais ou de
apenas um. Outras criancas (por exemplo, criancas abandonadas) podem tambem ser elegiveis. 0 principio
orientador a que, para uma crianga se qualificar como beneficiario secundario, nao deve ter urn progenitor vivo,
que fornece ou poderia fomecer apoio material.
Reduce progressiva do valor de transferencia real. De acordo corn o Decreto de 1993 sabre o PSA,
a transferencia deve ser de 30 por cento do salario minima. Na pratica, o valor nao foi ajustado de acordo corn
o salario minima e o valor das transfer8ncias do PSA foi reduzido pela infiagao. A transferencia do PSA para
os beneficiarios primarios foi, em 2011, menos de 6 por cento do salario minima. Varios estudos (Collier e
MacAskill, 2005; Taimo e Waterhouse, 2007; Ellis et al, 2009) propuseram elevar o montante da transferencia
do PSA e aplicar na pretica a ligagdo pretendida a uma proporgao do salario minimo, por exemplo, atraves de
indexagao. Apesar da inadequagao do montante, no entanto importante mencionar o facto de nos Oltimos
anos ter sido aumentado de 70 MT em 2007 para 130 em 2011, incluindo tambem urn aumento no montante
transferido para os dependentes. Mais recentemente, o Governo aprovou urn aumento do valor da
transferencia do agora denominado PSSB de 250 MT para uma familia corn urn membro (25 por cento par
cada dependente adicional), que representa 10 por cento do salario minima ern vigor.
No ambito do Programa de Apoio Social Direto (PASD), o INAS gere atualmente

uma serie de intervencOes heterogeneas que visam proporcionar ajuda material imediata ou
a curto prazo as pessoas mais carenciadas em situacdo de pobreza extrema (por exemplo,
27
orfaos, criancas desnutridas, criancas abandonadas, criancas &Incas com necessidade de

cuidados, criancas chefes de agregado familiar, mulheres gravidas desnutridas, doentes
cronicos acamados 9 vitimas de desastres naturais e outros incidentes graves inesperados).
0 apoio a fornecido principalmente em especie, mas pode ser tambem assumir a forma de
ajuda financeira ou de servicos psicossociais. Na caixa 2.5 fornecida uma avaliacao do
PASD.
,
Caixa 2.5
Avaliagao do Programa de Apoio Social Direto (PASD)
A necessidade de rever os objetivos e o funcionamento do PASD, a fim de converts-lo num componente
funcional do sistema, reconhecida pelo MMAS/INAS e partilhada pelos parceiros internacionais. Apesar do
consenso sobre a necessidade de reformular o programa, o ritmo de mudanga tern sido extremamente lento,
tanto a nivel central (a revisao do Manual de Operagoes ainda esta pendente) como ao nivel das delegagoes
(geralmente ligado a uma visao traditional sobre os objetivos e modalidades de implementagao). Os pontos
fracos do programa foram destacados por diversos motives.
Falta de orientagao. Abrangendo urn conjunto demasiado heterogeneo de potenciais beneficiaries e

meios de apoio, o efeito do programa muito disperso e a sua incidencia limitada. E basicamente concebido
pelas delegagoes do INAS come uma forma de apoio de emergencia de ultimo recurso (geralmente em
especie) que distribuido a pedido ou numa base caso a caso, ate haver fundos disponiveis. Nos Oltimos
anos, a major parte do orgamento foi gasto na prestagao de apoio nutricional (leite artificial) para criangas
desnutridas.
Baixo financiamento sistemico e diretrizes de priorizacao pouco claras. A alocagao de recursos tem
sido historicamente erratica e extremamente pequena face as necessidades da ampla populagao-alvo. As
delegagoes do INAS nao tern indicagoes tiaras a respeito de como priorizar os recursos %/arias linhas de
agao. 0 planeamento das despesas a escasso, na medida em que as decisties relativas as despesas parecem
suceder-se aos acontecimentos e os beneficiaries gar) atendidos numa base de primeiro a chegar, primeiro a
ser servido.
Regras de definicao de grupos-alvo pouco claras. Nao ha uma definigao de grupos-alvo pro-ativa e
sistematica. A selegao dos beneficiaries ocorre em grande parte por meio de avaliagoes de casos individuals.
Baixa cobertura. 0 PASD um programa
nacional, mas a sua cobertura atual extremamente baixa.
Por Ultimo, as Unidades Socials servicos de cuidados institucionais e residenciais

prestados as pessoas mais pobres e vulneraveis que vivem em pobreza extrema e foram
abandonados ou marginalizados - sao uma pequena componente dentro do pilar da acao
social direta.
-
Foram realizadas iniciativas no passado pelo MMAS/INAS, de forma nao sistematica,

na area da agile social produtiva, para as familias corn capacidade produtiva residual. A
natureza das intervencoes de protecao social altera-se quando se passa da prestacao de
assistencia as familias carenciadas (como realizado pelo PSA e PASD) para a promocao da
garantia de rendimento para as familias, para que estas recuperem a capacidade de
proporcionar o seu proprio bem-estar. Tern havido uma tendencia do INAS de
isoladamente tentar fornecer uma graduacao da pobreza, em vez de o fazer em
coordenacao corn outros orgaos e instituicees do govern. Isto levou a criacao de pequenos
programas (Geracio de Rendimentos; Beneficio social pelo Trabalho), que podem
concentrar beneficios relativamente grandes apenas numa populacao beneficiaria muito
reduzida. Esta estrategia tern-se provado, em grande parte, ineficaz. A caixa 2.6 apresenta
uma avaliacao dos programas de acao social produtiva.
Ao contrario dos
PSA.
9
28
que sao doentes cronicos, mas nao estao acamados, atualmente assistidos pelo
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provistiria
Caixa 2.6
0 INAS e os programas de acao social produtiva
Apoiar as familias ao longo de urn percurso de desenvolvimento da promocan do combate a pobreza e
vulnerabilidade requer a coordenacao de goes multissetoriais (por exemplo, o acesso a saude e a educacao,
literacia financeira, desenvolvimento agricola, infraestruturas e outros) no contexto de um piano de
desenvolvimento abrangente e de reducao da pobreza e recai, em Ultima analise, sob a responsabilidade do
Govemo como urn todo.
No passado, a abordagem do INAS foi a de concentrar grandes prestaedes em poucas familias (incluindo
a concessan de microcredito), maximizando, portanto, a necessidade de urn impacto direto sustentavel e
evitando a complexidade da coordenacao interinstitutional. No geral, esta estrategia tem-se provado, em
grande parte, ineficaz, uma vez que forneceu meios de protecdo e promo* de forma fragmentada, sem
enfoque sistematico e deixando a grande maioria das familias mais pobres e vulneraveis sem cobertura.
Corn o novo Plano Operational, a abordagem para a distributed de agdo social produtiva alterou-se,
seguindo a ideia de que o mandato do INAS deve consistir em proporcionar um piso de protecao minimo (de
rendimento), mais uniforme e corn uma cobertura mais ampia e, simuitaneamente, estabelecer as articulacdes
necessarias para que outras agendas e ministerios possam unir esforcos e introduzir outros componentes
mais orientados para a promogdo do rendimento e para a acumulacdo de ativos e capital. De acordo corn este
ponto de vista, o papal do MMAS/INAS corn o novo Programa de Acao Social Produtiva (PSAP) pode ser visto
como o primeiro degrau (garantia de rendimento) na escada de saida da pobreza para um grande numero de
agregados familiares de uma forma sistematica, em vez de uma escada inteira colocada a disposicao de
poucos agregados.
2.2.7. 0 orgamento da protecdo social 1

De acordo corn a avaliacao do Banco Mundial (World Bank, 2012), Mocambique
gastou 3,7 por cento do P113 em protecao social em 2010. Isto inclui ambos os pilares
contributivo (2 por cento) I l e nao-contributivo (1,7 por cento). Corn base numa comparacao
entre diferentes paises, o Banco Mundial conclui que a despesa global de protecao social
em Mocambique a menor do que a media dos outros paises da regido (ver tabela 2.2). 12
Quadro 2.2. Despesas regionais nos setores sociais em comparagio com Mocambique, 2010
Pais
Protecio social
Educagio Saude Total
Seguro social Assistincia social Total

Mocambique
2.0
1.7
3.7
5.7
2.3
11.7
Media regional
1.5
3.1
4.3
4.7
2.5
11.5
Fonte: Banco Mundial, 2012.
Nao e o objetivo deste documento fornecer uma revisdo exaustiva das despesas de protecao
social. Para uma analise mais exaustiva do tema ver World Bank, 2012.
11 E expectivel que os montantes gastos corn o seguro social diminuam para 1,7% do NB em 2012:
0,55 % para os beneficiarios do INAS, 0,54 % para Os funcionarios palicos e 0,67 % para os
anteriores membros dos servicos militarizados.
documento do Banco Mundial, a partir do qua' foram retirados estes ntimeros (World Bank,
2012) 6 uma versao provisoria. A forma como as despesas estao atualmente classificadas no
orcamento nacional, aumenta a complexidade do processo de realizar uma analise das despesas de
proteclo social, que ja de si, 6 sempre complexa. Neste contexto, a ainda mais dificil chegar a urn
consenso sobre que despesas devem ou nao ser classificadas como de protecao social. Algumas das
despesas incluidas na avaliacao do Banco Mundial podem ser questionadas por esse motivo, sendo
que os valores podem ser diferentes daqueles aqui apresentados. E necessario urn trabaiho
complementar corn o Ministerio das Finanyas e os ministerios envolvidos na protecao social para
esclarecer a classificacao.
12
29
Alem disso, a dotacao orcamental para a protecao social influenciada atualmente

pelo investimento elevado em transferencias nao destinadas aos mais pobres - e o caso do
subsidio de combustivel, urn tipo de subsidio extremamente regressivo que foi aqui
desconsiderado na analise do orcamento, mas que correspondeu a 1,4 por cento do PIB em
2010 (Banco Mundial, 2012).
Corn a finalidade de compreender o contexto da reforma introduzida pelo novo Plano
Operacional, os numeros do orcamento aqui referidos centram-se no custo de programas
nao-contributivos geridos pelo INAS, que estao mais prOximos da definicao das garantias
do PPS em termos de garantias de rendimento. 0 orcamento total atribuido a programas
basicos de seguranca social variou entre 0,16 e 0,25 por cento do PIB entre 2008 e 2012
(Quadro 2.3), incluindo os custos relacionados corn as transferencias e os custos
administrativos, estimados em cerca de 30 por cento dos custos das transferencias.
Quadro 2.3. Despesa nominal do INA em programas basicos de seguranga social (em milltes de MT)
Programas do INAS
Total (% do PIB)
2008
2009
2010
2011
20121
2013 1
386
0.16
487
0.18
704
0.22
717
0.19
1 059
0.25
1 667
0.35
Nota: I Estimado. Os valores reportados no quadro 2.3 induem a transferencia dos parceiros de desenvolvimento (DFID e Paises
Baixos) para o PSA. Em 2012, o Govemo implementou tambem iniciativas-piloto de agao social produtiva, corn financiamento do
Banco Mundial e da Suecia. Estes valores nao estao incluidos nas estimativas apresentadas.
Fonte: Relatorios do INAS e estimativas dos autores do relatorio
Embora o apoio fmanceiro de doadores (DFID e Paises Baixos) tenha sido

disponibilizado ao INAS nos illtimos anos, o financiamento dos programas existentes
continua a ser essencialmente intern. Isso Africa o programa dos muitos programaspiloto de transferencia de rendimento na Africa subsariana, que sao principalmente ou
inteiramente financiados por doadores, e que contribui para assegurar a sua
sustentabilidade a longo prazo. Em 2011, a contribuicao dos parceiros internacionais foi de
165 de milhoes de MT, cerca de 30 por cento do orcamento total do PSA.
A Figura 2.6 mostra que as alocacoes oreamentais para os programas do INAS tern
aumentado constantemente desde 2008. Esta tendencia historica positiva nas alocacOes
permitiu urn aumento no mimero de agregados familiares beneficiarios do PSA, e urn
aumento no valor do beneficio base do PSA de 70 MT em 2007 para 100 MT em 2008,
130 em 2011 e 250 em 2013. 13
13 Valor para urn agregado familiar corn urn beneficiario. 0 montante tern urn aumento de 25 por
cento por cada dependente adicional, ate urn maxim de quatro dependentes.
30
Figura 2.6. Alocagio orgamental para programas do INAS e variagio anual real, 2008-13
Alocagao orgamental para

programas do INAS (MT milhoes)
Variacao Anual do Orgamento

70%
60%
50%
2,000,000
1,500,000
40%
30%
20%
1,000,000
500,000
10%
0%
-10%
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
(CGE) (CGE) (CGE) (Lei) (Lei) (Lei)
4
-2010 2011 2012

2013 (CGE) (CGE) (Lei) (Lei) (Lei)
-10 - 3 Meticais
Percentagem de variagdo anual
Fontes: Relatorios anuais do INAS, UNICEF/FDC Social Action Budget Brief (2011), PES, 2012: Proposta de Orgamento para 2013.
Estas alocacoes sao ainda extremamente baixas, dada a extensao das lacunas na
cobertura. Mais uma vez, e olhando para o problema da fragmentacao, tambem
aconselhavel que o govemo analise atentamente as despesas, que apesar de serem de
protecao social, sao implementadas por outras instituicoes, particularmente aqueles que
tern uma cobertura muito limitada em termos de nitmero de beneficiarios, e impacto
reduzido. Uma estrategia de concentracao em alguns dos programas prioritarios poderia
aumentar a eficacia e eficiencia do sistema como um todo.
0 quadro 2.4 fornece dados adicionais sobre os gastos institucionais do MMAS e do
INAS, alem dos custos do programa. Aponta claramente para o facto de que as despesas
correntes e de investimento tern custos mais elevados do que os custos do programa em
alguns anos. 0 facto positivo que essa relacao esti a mudar: os custos de execucao e de
investimento do MMAS e do INAS passaram de 139 por cento das transferencias em 2008
para 53 por cento em 2012. A maior parte dos ganhos de eficiencia parecem, no entanto,
ter vindo do MMAS, em vez do INAS. Sem entrar numa analise sobre a qualidade e as
razoes para estas despesas, deve concluir-se que o elevado peso dos custos administrativos
fixos e variaveis urn desafio que precisa de ser abordado pelo setor, reconhecendo que o
investimento de capital e de capacitacao sera necessario para enfrentar os desafios
inerentes a implementacio de novos programas e mais amplos.
Quadro 2.4. Despesas institucionais do MMAS e do INAS, orgamento executado 2008-12 (milhoes deMT)
2008
2009
2010
2011
2012
MMAS
455
428
327
370
298
INAS
81
126
180
139
287
Total
536
554
507
509
585
Racio total de custos institucionais (MMAS + INAS) /

custos do programa (INAS) (%)
139
114
72
71
53
Redo dos custos institucionais do INAS / custos do

programa (%)
21
26
26
19
26
Total (custos institucionais +custos dos programas)

em % do PIB
0.22
0.21
0.16
0.14
0.14
31
Nota: No Orgamento de Estado, as transferencias de doadores sao apresentadas coma investimento externo. Para evitar dupla contagem, os
autores subtrafram as valores dos doadores que foram canalizados para as transferencias.
Fontes: OE e CAE 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; Relatarios do INAS.
2.2.8. Os principals desafios para a introducao de um

piso de protecao social em Mocambique
Urn dos principais desafios para a protecao social em Mocambique e a baixa
cobertura que o sistema oferece como urn todo (World Bank, 2012). Por urn lado, a
cobertura fornecida atraves de mecanismos de seguranca social restrita a determinadas
categorias da populacao economicamente ativa. Adicionalmente, nalguns casos, a
cobertura ja limitada que fornecida pela lei nao se traduz em cobertura efetiva devido a
lacunas na implementacao. 0 potencial dos mecanismos de seguranca social para cobrir
uma parte significativa da populacao , portanto, limitado, pelo menos a curto prazo. Por
outro lado, a protecao social nao contributiva tambem afetada por falhas importantes na
cobertura. Uma vez que o sistema, antes da recente reforma, estava centrado
principalmente em tomo da PSA, a grande maioria dos agregados familiares mais pobres,
corn membros em idade ativa, e as familias com criancas e jovens sao excluidos. Esta
situacao reflete, por sua vez, as alocacties orcamentais limitadas que sao feitas para o setor,
apesar da evolucao positiva nos ultimos anos.
A fragmentacao e duplicacao de programas sao tambem um entrave ao
desenvolvimento de urn sistema de protecao social eficaz e eficiente Implementado por
urn grande nitmero de diferentes instituicoes governamentais e nao-govemamentais, corn
fontes distintas de financiamento e mecanismos de implementacao, a maioria dos
programas nao-contributivos raramente teve a dimensao necessaria para garantir o impacto
que se espera de um programa de protecao social. Esta realidade traduz-se em falta de
coordenacao, tendo sido incentivadas, por vezes, intervencoes ad-hoc pelos doadores
intemacionais e agencias, isoladamente do quadro politico existente.
Outros elementos de preocupacao foram por exemplo os desafios do direcionamento,
a fraqueza da estrutura operational do INAS a nivel local, os custos administrativos
elevados, e urn sistema fragil de gesta-o de casos (Hodges e Pellerano, 2010).
Uma analise promovida pela Iniciativa PPS sobre as garantias basicas de seguranca
social definidas na Recomendacao (N 202) da OIT (para. 5 (b), (c) e (d), leva a conclusao
de que apenas foi concedida (pelo menos ao nivel da concecao do projeto) a seguranca
basica de rendimento para idosos, deficientes e doentes cronicos (categorias abrangidas
pela PSA) antes da recente reforma, mas apenas para urn grupo muito especifico e pequeno
de individuos em agregados familiares corn limitacoes em relacao ao trabalho
(incapacitados fisicamente para o trabalho ou aos quais faltam recursos ou oportunidades
para trabalhar) 14. A garantia da seguranca minima de rendimento para as criancas foi
tambem apenas garantida as criancas de familias corn limitacoes em relacao ao trabalho,
deixando sem cobertura a grande maioria das criancas. Alem disso, nao havia nenhuma
garantia de rendimento para os desempregados, subempregados ou pessoas corn
incapacidade temporaria para trabalhar (por motivo de doenca ou doenca cr6nica). Alguns
14 Em 2012, os programas implementados pelo INAS nao cobriram mais do que 15 por cento do
total de agregados familiares pobres (tomando-se como certo que Os programas cobriram apenas as
familias pobres, o que precisa de ser provado). Observando o universo dos agregados familiares
apenas corn idosos, a cobertura foi tambem muito limitada. 0 mimero de Beneficiarios de pensbes
de velhice do regime contributivo nao chega a mais de 168 mil pessoas, e o PSA foi limitado a 265
mil familias, contra um niunero potencial de mais de 1.300 mil pessoas e cerca de 900 mil familias.
32
Rumo a urn Piso de Protecao Social ern Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
destes elementos tern sido melhorados corn as disposicoes introduzidas no novo Plano
Operacional. 15
Por ultimo , mesmo dentro de urn cenario fiscal ideal, permanece ainda urn enorme
desafio relativo a capacidade operational de realizar os programas de uma forma eficaz e
eficiente. E unanimemente reconhecido que os sistemas atuais, incluindo os seus recursos
humans, sistemas de gestao e informacao, e os processos atuais de identificacao, selecao e
pagamento aos beneficiarios, conduzem a custos administrativos excessivamente elevados
e nao oferecem as solucees mais atualizadas. E necessario, portanto, urn esforco
significativo em termos de capacitacao institucional para permitir uma extensao
progressiva, sustentavel e eficiente da cobertura, e permitir o alargamento progressivo do
piso de protecao social.
15
Tendo em conta que este exercicio resultou da necessidade particular do MMAS orcamentar a
expansio e reorganizacao das suas intervencoes, os parceiros optaram, nesta fase, por deixar a
componente da laude do piso de protecao social fora da
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versbo Portuguesa Provisoria
33
3 A proposta atual do governo para urn piso

de protecao social em Mocambique
3.1. Elementos e principios da reforma
Corn base nos dados da analise dos pontos fracos e das oportunidades das
interveneoes ja existentes, a reforma dos programas sociais basicos introduzida corn o
novo Plano Operacional em 2011, a orientada pelos seguintes objetivos importantes:
A racionalizacao das interveneoes na area da seguranca social basica, corn vista ao

estabelecimento de um sistema abrangente e coordenado, em oposiedo
operacionalizacao de programas isolados;
A simplificacao das intervenciies para a focalizacao nalguns programas fundamentals

para a seguranca social basica;
A identificacao do agregado familiar como unidade central para a definicao de

elegibilidade para diferentes programas;
0 estabelecimento de uma logica coerente e politica imica (identificacao e

direcionamento) para conceder o acesso a programas diferentes de acordo corn as
necessidades, o estatuto e as condicoes da familia;
Uma extensao da abrangencia geral e cobertura do sistema;
A operacionalizacao da componente produtiva de acao social (PASP), corn a

introducao de urn novo programa de participacao em trabalhos pi blicos para as
familias vulneraveis corn capacidade de trabalho residual (nao impedidas de
trabalhar);
A reorganizacao dos programas operados pelo INAS para as familias impedidas de

trabalhar (PSA e PASD), corn o objetivo de esclarecer os respetivos dominios de
aplicacao e melhorar a generosidade das transferencias ; e
A melhoria do planeamento do orcamento, conseguido atraves da combinaeao de uma

analise mais aprofundada do espaco fiscal e do desenvolvimento de uma ferramenta
de simulacao de custos de protecao social.
A reforma realizada limitou-se as dimensoes da acao social direta e da acao social

produtiva do pilar de seguranca social basica. A educaeao e a acao social da sat de estao
ainda em discussao e os tipos de intervencao ainda nao estao definidos.
Com base nestas orientaciies gerais, o Plano Operacional prop& articular o sistema
de seguranca social basica em torno de quatro programas principais:
-
34
Programa Subsidio Social Basica (PSSB) transferencias pecuniarias mensais por

urn period ilimitado, direcionadas aos agregados familiares sem qualquer adulto corn
capacidade de trabalho (por exemplo, as familias chefiadas por pessoas idosas,
portadoras de deficiencia ou doenca crOnica, e sem urn adulto com capacidade para o
trabalho que assegure o rendimento da familia). Na pratica, o programa consiste numa
revisao da PSA com o aumento da cobertura e valores das transferencias e uma
definicao mais precisa dos agregados familiares elegiveis.
Rumo a urn Piso de ProtecAo Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Provisocia
Programa de Apoio Social Direto (PASD) dividido em duas componentes:

componente ad-hoc (Componente Pontual) e componente de apoio a longo prazo
(Componente de Apoio Prolongado). Destina-se as familias que esti()
temporariamente sem capacidade de participacao no mercado de trabalho (incluindo
familias chefiadas por criancas, por mulheres gravidas, familias corn adultos fonte de
rendimento da familia que estao temporariamente incapacitados para o trabalho). 0
programa tambem concebido como urn meio de apoio a grupos selecionados de
familias vulneraveis (por exemplo, familias corn criancas que sofrem de desnutricao
aguda, familias corn membros desnutridos a receber tratamento antirretroviral
(TARV) corn capacidade de trabalho residual, mas que vivem em areas onde o PASP
(ver abaixo) nao esta operacional, ou em epocas do ano quando o PASP nao esta a ser
executado. 0 PASD fornece principalmente apoio em especie.
Programa de Apoio as Unidades Sociais cuidados domiciliarios e apoio

institutional para criancas vulneraveis ou abandonadas, pessoas idosas, vitimas de
violencia e sem abrigo que necessitam de servicos de cuidados intensivos.
Programa de Mao Social Produtiva (PASP) uma transferencia sazonal associada

a participacao nas iniciativas de trabalhos publicos corn o use da mao-de-obra
intensiva para os agregados familiares em situaclo de vulnerabilidade, corn
capacidade de trabalho residual (que nao tem direito ao apoio do PSSB e PASD). 0
programa preve tambem uma componente de estabelecimento de vinculos corn
intervencoes de apoio as atividades de geracao de rendimentos, executadas por outros
ministerios.
0 Plano Operacional descreve os principais elementos das quatro intervencees e

inclui urn piano de cobertura e uma projecao de orcamento. 0 ajuste dos parametros
especificos do piano (por exemplo, a definicao operacional dos grupos-alvo; os
mecanismos de definicao dos grupos-alvo em situacao de pobreza) a delegado a uma
revisao de manuais operacionais, atualmente a ser realizado pelo INAS. Alan da
identificacao de novos programas, o INAS iniciou tambem uma serie de atividades que
deverao conduzir a uma reforma radical de todos os sistemas de gestao e execucao do
programa, incluindo uma reengenharia dos processos em curso para a definicao de gruposalvo, pagamentos, gestic, financeira, gestic) de casos, monitorizacao e avaliacao. Novos
processos devem ser reformulados de forma integrada e implementados a partir de uma
Imica plataforma operacional MIS, a utilizar ern todos os programas antes do final de 2013.
0 Quadro 3.1 resume as principais caracteristicas desses programas aprovados no Plano
Operacional.
Rumo a um Pisa de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
35
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A combinacao de programas e as caracteristicas principais do projeto refletem quatro

principios fundamentais orientadores da reforma:
1. Estabelecimento de um sistema integrado e abrangente, onde as familias mais
pobres e vulneraveis sao encaminhadas para diferentes programas dependendo da sua

situacao e caracteristicas, principalmente a sua capacidade de trabalho. Os agregados
familiares inscrevem-se atraves de urn sistema unificado e sac) classificados de acordo
corn uma das tr8s categorias: (a) permanentemente sem capacidade de trabalho, (b)
temporariamente sem capacidade de trabalho, (c) corn capacidade de trabalho. Desta
forma, as familias serao alocadas a programas em conformidade corn a sua situacao
(ver Quadro 3.2).
Quadro 3.2. Vias de acesso ao piso de protegio social
Tipo de agregado familiar

Permanentemente
sem capacidade
de trabalho
Tipo de programa Nome do programa
Pobre, corn membros idosos e nenhum adulto corn capacidade

fisica para o trabalho
Pobre, corn membros portadores de deficiencia ou doenca
Transferencias
pecuniarias de
longo prazo
Programa Subsidio
Social Basico (PSSB)
Pobre, corn membros que necessitam de cuidados intensivos (e

nenhum adulto prestador de cuidados)
Apoio institutional
Apoio as Unidades
Sociais
cronica e nenhum adulto corn capacidade fisica para o trabalho
Temporariamente
sem capacidade
de trabalho
Transferencias
pecuniarias e em
Pobre, corn adultos temporariamente incapacitados para o
especie a curto
trabalho e nenhum adulto corn capacidade fisica para o trabalho prazo
(por exemplo, mulher gravida chefe de familia)
Corn capacidade
de trabalho
Pobre, corn pelo menos urn adulto corn capacidade para o

trabalho (nap idoso, nao-portador de deficiencia, nao doente
cronico, nao temporariamente incapacitado para o trabalho)
2.
Agregados chefiados por criancas
Trabaihos Publicos
Programa de Apoio
Social Direto (PASD)
Programa de AO
Social Produtiva
(PASP)
Separacio conceptual rigorosa entre as agues dirigidas as familias com e sem

restric5es para o trabalho. Dado o seu grande apoio, este principio uma das bases
da viabilidade politica da reforma. Deriva de uma definieao amplamente apoiada nos

limites, papeis e funeoes de transferencias de assistencia social pura, em oposicao a
outras medidas de protecao social. A existencia de capacidade residual para o trabalho
torna-se o principio fundamental na determinacao da elegibilidade do agregado para
urn ou outro ramo do sistema de protecao social. Quando os agregados nao tem
capacidade para o trabalho (porque todos os membros sao crimps, idosos, portadores
de deficiencia ou doentes cronicos), dependem do apoio informal de redes familiares
e da comunidade. Nestes casos, o Governo pode intervir para aliviar a carga
fmanceira e fornecer urn meio de subsistencia de ultimo recurso (apoio social direto).
Mas quando as familias tem capacidade produtiva residual, a da responsabilidade do
Governo permitir-lhes que explorem plenamente este potencial (acao social
produtiva).
3.
0 principio de que as transferencias monetarias condicionadas a participacio

em atividades de trabalho (dinheiro por trabalho) a uma solucao adequada para
a transferencia de recursos para as familias pobres sem restricties de trabalho.
As transferencias sao vistas por alguns como prejudiciais se forem totalmente nao
condicionadas, pois podem desincentivar a oferta de trabalho e nao estao
suficientemente focalizadas na contribuicao para o aumento do crescimento e da
produtividade. Este ponto de vista cultural e politico esta profundamente enraizado
em diversas agencias governamentais influentes. As transferencias condicionadas
relacionadas corn os servieos de educaeao e sadde parecem ser inviaveis por razoes
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Proviseria
37
praticas, pelo menos numa fase inicial, devido as deficiencias dos sistemas de oferta e
de prestacao de servicos. Urn esquema de trabalhos publicos pode tambem
responder melhor a agenda politica vigente, pois visto como uma oportunidade para
criar uma ligacao direta entre protecao social e o aumento da produtividade (e
portanto, o crescimento) a curto/medio prazo.
4.
A decisio de focalizar as familias e nao os individuos, utilizando o referencial

individual como ponto de entrada para cobrir todos os membros do agregado
familiar. Isto significa que pessoas individuais estao cobertas pelo sistema como
resultado da sua elegibilidade, determinada em funcao das caracteristicas do agregado
familiar como urn todo. Por exemplo, numa familia corn urn adulto com capacidade
para trabalhar e uma ou mais criancas, sera atraves do adulto participante no PASP
que as criancas serao abrangidas. Ou num agregado composto apenas por um membro
idoso e criancas, a cobertura para criancas fornecida atraves da prestacao (PSSB),
que a familia recebe devido a pessoa idosa. Num agregado composto por um membro
idoso e adultos corn capacidade de trabalhar, o membro idoso sera abrangido atraves
da prestacao recebida para a participacao dos adultos no PASP (como o agregado tern
capacidade de trabaiho residual, nao e elegivel para o PSSB).
Em comparacao com a situacao pre-reforma, as indicacoes contidas no Plano

Operacional constituem uma melhoria significativa na adesao as tres garantias de
seguranca de rendimento do PPS:
A componente de seguranca de rendimento para pessoas idosas, portadoras de

deficiencias e doentes cronicos - Garantia (d) - e fornecida pelo PSSB para os
membros de agregados familiares privados de trabalhar, mas agora tambem,
indiretamente, extensivel aos membros de agregados sem incapacidade para o
trabaiho, atraves da introducao do PASP.
Garantia de rendimento basico para as criancas - Garantia (b) - tambem assegurada

indiretamente beneficiando o seu agregado atraves do PSSB e do PASP. 0 principal
elemento de preocupacao aqui o facto de o sistema de transferencia PASP nao ter
sido criado para se ajustar e refletir a dimensao e as caracteristicas demograficas do
agregado (como o PSSB foi), o que significa que as criancas de agregados familiares
maiores receberao urn apoio menor relativamente ao rendimento per capita, corn
consequencias negativas em questoes de equidade e eficacia.
A redefinicao dos grupos-alvo do PASD constitui urn progresso importante no sentido

de fornecer uma fonte de garantia de rendimento para os membros que nao podem
(devido a doenca) ou nao deverao (no caso de maternidade) auferir rendimentos
suficientes devido a uma condicao temporaria - Garantia (c). No entanto, a cobertura
e limitada aos casos em que ester sejam as imicas fontes de rendimento da familia.
A introducao do proprio PASP tambem um passo importante no sentido de

proporcionar uma garantia basica de seguranca de rendimento para pessoas em idade
ativa, que nao tern capacidade para auferir rendimento suficiente devido ao
desemprego ou subemprego - Garantia (c), dependendo dos niveis da escala e
cobertura que o novo programa ira alcancar.
Independentemente deste importante avanco, o sistema oferece ainda possibilidades

de melhoria importantes, sendo o objetivo a cobertura das garantias, tal como definido no
PPS.
38
Rumo a urn Piso de Protec.ao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Proviseria
3.1.1. Os fundamentos da reforma

Antes de discutir a cobertura e as projecoes fiscais para os quatro programas,
essencial avaliar os pressupostos das novas intervencoes corn base nos dados disponiveis
do ultimo Inquerito ao Orcamento Familiar (INE 2008/09) 20
.
0 Quadro 3.3 apresenta uma classificacao dos agregados familiares de acordo corn a
sua estrutura demografica e capacidade de trabalho, que refiete a lOgica subjacente ao
Plano Operacional e a elegibilidade para diferentes programas. Seguindo a pratica atual do
INAS, as criancas sao individuos corn idade inferior a 18 anos e a definicao de adultos
corn capacidade fisica para trabalham abrange adultos entre 18 e 55 anos (para mulheres)
ou 60 anos (para os homens) que estao dispostos a realizar algum trabalho, ainda que
sejam portadores de deficiencia ou doenca cronica (auto referida) e que nao tenham um
atestado medico de incapacidade. 21 Nesta fase, a representatividade ignora o
direcionamento geogifico e o direcionamento relativo a situacao de pobreza das diferentes
intervenceles.
Quadro 3.3. Distribuicao dos tipos de agregado familiar e composicao do agregado familiar
Tipos de agregado familiar
Distribuigao dos Eatrutura demografica

agregados familiares (%)
Total Zona Zona Dimensio indite de Niimero 'radio NOmero medio Ndmero medio
Urbana Rural do dependencia de criancas de pessoas de adultos
agregado
entre 0.17 idosas portadores de
familiar
deficiencia ou
doenga cronica
Permanentemente Pessoas idosas, sem

sem capacidade capacidade fisica para
de trabalho trabalhar
Portadores de deficiencia/
doenca cronica, sem
capacidade fisica para
trabalhar
Temporariamente Cheffados por aiangas
sem capacidade
Todos corn capacidade
de trabalho
fisica para trabalhar mas
temporariamente sem
capacidade de trabalho
8.1
5.2 9.2
2.3
1.0
0.9
1.4
0.0
0.2
0.2 0.3
2.2
1.0
1.1
0.0
1.0
0.1
0.2 0.1
1.7
1.0
1.7
0.0
0.0
1.5
2.4 1.1
4.4
0.7
2.2
0.5
0.6
0.6
2.5
0.3
0.1
Com capacidade Chefiados por mulheres

de trabalho
Chefiados por homens
20.2
18.4 20.9
4.1
69.9
73.6 68.4
5.1
0.5
2.7
0.1
0.0
Total
100.0
100.0 100.0
4.7
0.6
2.5
0.3
0.0
Fonte: Calculos dos autores corn base no 10F (INE, 2008/09).
20
Inquerito ao Orcamento Familiar fornece uma representacao das condicoes demograficas,

socioeconomicas e de bem-estar de todos os agregados familiares em Mocambique. No entanto,
deve ter-se em mente que as definicoes estatisticas nao correspondem exatamente as definicoes dos
manuais de operacao, que definem a elegibilidade e as regras de direcionamento. Esta situacao
particularmente relevante para as definicoes dos agregados chefiados por criancas, pessoas
portadoras de deficiencia, doenca cronica e incapacidade temporaria para o trabalho.
Esta situacao a diferente da definicao de doencas crOnicas e incapacidades que determinam a
elegibilidade do PSSB de acordo corn o atual manual de operaciies. Nan possivel mapear o
referido anteriormente para os dados do IOF de 2008/09. As condicoes de deficiencia medicas
relatadas no IOF 2008/09 sao: cegueira, mudez, surdo-mudez, deficiencia mental, paralisia,
amputacao/atrofia do bract), amputacao/atrofia da perna (INE, 2008/09).
21
39
Os agregados familiares que, permanentemente, nao possuem qualquer capacidade

produtiva e que deveriam ser cobertos principalmente pelo PSSB, representam uma fracao
relativamente pequena do total da populacao (menos de 10 por cento dos agregados
familiares). Neste grupo estao incluldas as familias corn idosos e sem adultos com
capacidade para trabalhar (8 por cento), e familias corn membros portadores de deficiencia
ou doenca cronica e sem adultos corn capacidade para trabalhar (0,2 por cento). E
importante notar que os agregados familiares corn restriciies de trabalho (especialmente
com membros idosos) estao mais representados nas areas rurais. Os agregados familiares
corn restricoes permanentes de trabalho (sem adultos com capacidade para trabalhar) sao
geralmente menores (2,3 membros, em media) e contem urn numero menor de filhos do
que o resto da populacao. As evidencias indicam, no entanto, que uma proporcao
consideravel dos atuais beneficiaries do PSSB nao respeita os criteries de elegibilidade,
nao incluindo um membro adulto corn capacidade para trabalhar. Em alguns cases, isso
pode resultar de uma interpretacao ampla do significado de familia sem membros corn
capacidade fisica para trabalham, em que a capacidade de trabalho substituida, por
alguns flincionaries do INAS, pela capacidade de fornecer rendimento suficiente para a
familia.
Os agregados familiares onde todos os membros estao apenas temporariamente sem
capacidade de trabalho devem ser cobertos atraves do PASD. Este um grupo heterogeneo
e de dificil identificacao a partir dos dados do TOF, pois a incapacidade temporaria para o
trabalho esti relacionada corn um conjunto variado de razoes. 0 Quadro 3.3 inclui
agregados familiares chefiados por criancas 22 , e familias corn pelo menos um membro
com capacidade para trabalhar que, no entanto, esta incapacitado de trabalhar devido a urn
impedimento ou restricao temporaria. Existem cerca de 1,6 por cento de familias que se
enquadram nesta categoria. No entanto, estes valores constituem provavelmente uma
estimativa enviesada inferior a realidade dos grupos-alvo do PASD, pois o TOF nao faz a
estimativa de alguns. grupos-alvo, por exemplo, familias corn membros desnutridos em
processo de TARV. Einteressante notar que os agregados familiares temporariamente sem
capacidade de trabalho tern indices de dependencia mais elevados 23 do que o resto da
populacao, urn niu-nero maior de idosos por familia e, especialmente, urn mimero maior de
membros portadores de deficiencia e doentes cr6nicos. 0 desempenho de tarefas de
assistencia , de facto, uma razao muito comum para a incapacidade temporaria para o
trabalho.
A terceira categoria inclui os agregados familiares em que pelo menos urn membro
adulto tem capacidade residual para trabalhar, e que deveriam ser direcionados para o acesso
ao novo Programa Acao Social Produtiva (PASP). E evidente que a grande maioria das
familias mocambicanas (quase 90 por cento) tem pelo menos um elemento corn capacidade
para trabalhar. Pouco mais de um quinto dessas familias sao chefiadas por mulheres. Os
indices de dependencia sae maiores entre as familias chefiadas por mulheres corn capacidade
de trabalho do que em agregados familiares corn homens com capacidade de trabalho.
Corn base nos dados disponiveis no TOF 2008/09, tambern possivel analisar o bemestar relative das familias nas tres categorias, em comparacao corn a distribuicao global de
riqueza no pais. A Figura 3.1 mostra os quintis de bem-estar tracados corn base num indice
de riqueza multidimensional.
22 ,E
importante ter em mente que, devido a dimenao reduzida da amostra, a estimativa da

proporcio de agregados familiares que se enquadram nessas categorias a provavelmente imprecisa.
Com base na informacio dos Alamos censos podera obter-se uma estimativa mais precisa.
23
Calculado aqui como a proporcio de membros do agregado familiar dependentes (pessoas idosas,
portadoras de deficiencia, doentes crOnicos e criancas) corn base na dimensio total do agregado
familiar.
40
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa) Portuguesa Provisoria
Figura 3.1. Distribuicao de tipos de agregados familiares por indice de quintil de riqueza, 2008-09
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
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Chetiados p ot' !lumen s
Chetiados p ot i ntilltei es
Chetiados p ug crianc as
Pennanenternente sem
Temporariamente sem Corn capacidade de trabalho
capacidade de trabalho capacidade de trahalho
lv quintil
29 quintil is 39 quintil 49 quintil 0 5 quintil
Fonte: Calculos efetuados pelos autores corn base no 10F (INE, 2008/09).
Os agregados familiares sem elementos corn capacidade para o trabalho tem a maior
representagao nos quintis mais pobres da distributed() da populagao (a esquerda na figura
3.1): cerca de metade das familias corn pessoas idosas, cronicamente doentes ou portadoras
de deficiencia e sem adultos corn capacidade para o trabalho, pertence aos 20 por cento da
populaeao mais pobre, e o mesmo se verifica para as familias chefiadas por crianeas. Os
agregados familiares corn incapacidade temporaria para o trabalho tern tambem uma
representacao ligeiramente superior no primeiro quintil (22 por cento). Entre as familias
corn capacidade de trabalho residual, as familias chefiadas por mulheres sac) mais pobres
do que as familias chefiadas por homens (32 por cento no primeiro quintil).
Podem ser retiradas tres conclusries importantes a partir desta anal ise:
Primeiro, a distribuicao em quintis de riqueza sugere que os agregados familiares

sem capacidade produtiva permanente esti() em grande parte em desvantagem
em Macao ao resto da populacao. A decisao de ajuda-los corn assistencia
permanente a longo prazo parece estar bem fundamentada. A infraestrutura para
oferecer protecao e apoio aos agregados familiares sem capacidade para trabalhar ja
estava em vigor antes da reforma recente (principalmente atraves do PSA), mas o
programa exigia uma racionalizagao (incluindo uma revisao dos seus criterios de
direcionamento), urn aumento significativo nos valores de transferencia e uma
expansdo sustentada da cobertura, a fim de tornar-se urn esquema quase universal
para cobrir o nirrnero (relativamente pequeno) de agregados familiares totalmente
incapacitados para o trabalho existences no pais. Este processo foi implementado corn
a introducio do novo PSSB.
Segundo, a grande maioria dos agregados familiares mais pobres e vulneraveis

tem capacidade para o trabalho. Cerca de dois tergos das familias mais pobres e
mais vulneraveis nao cumprem os criterios das categorias especificas do PSA/PSSB
ou do PASD. Foi necessaria uma nova estrategia para garantir a seguranga social
basica nesta categoria a escala nacional, uma vez que nao poderia ficar de fora do
sistema. Estes agregados familiares enfrentam urn conjunto diferente de restricoes,
riscos e oportunidades, muito mais interligados a agenda nacional de
41
desenvolvimento, mais especificamente a agenda de desenvolvimento econOmico,

bem como as politicas nas areas do mercado de trabalho, acumulacao de capital
humano e aumento da produtividade, desenvolvimento rural e mitigacao dos choques
climaticos, entre outras. Embora a gradacao deste grupo de pobreza nao possa ser
considerada a Unica responsabilidade do TNAS/MMAS, a sua missao pode consistir
em proporcionar um primeiro passo na salda da pobreza por mein de alguma forma de
protecalo de rendimento. Esta questa() esta prevista no Plano Operacional, corn a
introducao do novo PASP.
Em terceiro lugar, os dados sugerem que ha um grupo de agregados familiares

vulneraveis que estao apenas temporariamente impossibilitados de participar no
mercado de trabalho devido a condicoes transitorias, por exemplo, gravidez,
VIH/SIDA ou outras doencas graves. 0 facto de nao poderem contar corn qualquer
mecanismo de garantia de rendimento em tempos de dificuldades graves parece ter
consequencias significativas no bem-estar desses agregados familiares e e provavel
que aumente substancialmente a sua vulnerabilidade no futuro, se as suas estrategias
para lidar corn a situacao levar a exaustao dos ativos ou do capital humano. No
entanto, o PSA/PSSB nao e concebido para ajudar as familias que enfrentem uma
condicao temporaria ou transitoria 24 Da mesma forma, nao possivel o acesso ao
novo esquema do PASP para estas familias, devido a falta de capacidade temporaria
para trabalhar. Uma versao revista do PASD parece proporcionar flexibilidade
suficiente (em termos da duracao e natureza do apoio) para responder as necessidades
desses grupos especificos, cujas caracteristicas e perfil precisam de ser investigados
em major detalhe.
.
A caixa 3.1 apresenta as opcOes para definichio de grupos-alvo corn base nos dados.
Caixa 3.1
Indicacoes para a definicao de grupos-alvo
A analise dos dados do 10F de 2008/09 (dados INE, 2008/09) fomece informacOes (Reis sabre as opcoes
para a definicao de grupos-alvo. Ainda que a ENSSB indique o principio da universalidade, devido as
restricoes dos recursos necessaria alguma forma de direcionamento para garantir que as familias mais
necessitadas, entre os grupos elegiveis indicados para cada urn dos programas do Plano Operacional, tern
prioridade no acesso a seguranca social basica. Os dados sugerem que urn direcionamento adicional pode ter
diferentes funcees nos programas. Apenas uma pequena percentagem de familias corn restricees de trabalho
(cerca de 20 por cento) pertence aos 40 por cento mais ricos da populacao. Assim, os mecanismos de
direcionamento do PSSB (e do PASD) deveriam prever a exclusao de urn grupo relativamente pequeno de
agregados mais favorecidos da populacao-alvo, que devera ser relativamente facil de identificar. A situagao
completamente diferente para os restantes 90 por cento dos agregados corn capacidade de trabalho residual.
Estes casos este espalhados uniformemente por toda a distribuicao de riqueza. No caso do PASP,
necessario urn direcionamento incisivo para se fazer o ajuste as restrignes orcamentais. Como acima
mencionado, os mecanismos de direcionamento baseados na capacidade de consumo (por exemplo, uma
compiexa prova de condi* de recursos) sao suscetiveis de serem ineficazes e ineficientes, se aplicados
isoladamente. Corn base numa analise preliminar de micro dados, pode concluir-se que os mecanismos
complementares podem ser definidos atraves da exploracao de Kees de direcionamento e de melhoria das
categorias, relacionando corn o tipo de ocupaceo no mercado de trabalho (e nivel de formalidade) dos
membros do agregado familiar, ou a estrutura demografica do agregado familiar (por exemplo, o indite de
dependencia).
Pessoas corn VIH/SIDA, incluindo as que se encontram em estadios avancados da doenca, nao
sac, elegiveis no ambito do criterio de doenca cronica, uma vez que, em principio, podem recuperar
a sua capacidade produtiva corn o TARV e corn uma nutricao adequada. 0 mesmo se aplica a
mulheres gravidas.
24
42
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Provisoria
3.2. Cobertura e projecoes de custos da reforma

As projecoes de cobertura previstas no Plano Operacional para o periodo de 2012-14
(Quadro 3.4) indicam o mimero de agregados familiares beneficiarios diretos a serem
abrangidos pelos diferentes programas. Embora a expansao prevista para o PSSB seja
relativamente tranquila em comparacao corn a atual cobertura do PSA, o piano estabelece
urn cronograma de crescimento muito ambicioso para o PASD, e particularmente para o
PASP 25 . Para o PSSB e o PASD a reforma vai tambem implicar reajustes significativos
respeitantes ao direcionamento, relativamente a forma atual como as duas intervencoes
funcionam. Este nao sera urn processo facil principalmente se envolver o fim do
pagamento para alguns beneficiarios ou a sua transferencia para outros programas devido a
introducao de regras de elegibilidade revistas.
,
Quadro 3.4. Projegoes de cobertura do Plano Operacional, ninnero de agregados familiares, 2012 14
2012
2013
2014
Programa Subsitlio Social Basica (PSSB)
280 244
287 637
311 238
Programa de Apoio Social Direto (PASD)
37 243
46 617
58 029
2 159
2 253
2 351
Programa de Agao Social Produtiva (PASP)
174 994
295 629
443 363
Total
496 652
634 149
816 995
Programa de Apoio as Unidades Sociais (Servigos Sociais de Agao Social)
Fonte: Ministerio da Mulher e da kap Social, Plano Operacional, 2011.
Os custos previstos para a implementacao do Plano Operacional sao apresentados no

Quadro 3.5 e foram calculados a partir de urn modelo quantitativo desenvolvido pela OIT e
pela UNICEF - urn Protocolo de Avaliacao Rapida (PAR. Este modelo foi adaptado pela
Oxford Policy Management (OPM) e pela OIT para ter em conta tres aspetos fundamentais
do contexto national de Mocambique: (i) projecoes demograficas oficiais do Instituto
Nacional de Estatistica (INE), (ii) micro dados sobre os agregados familiares; (iii)
projecoes macroeconomicas do FMI. Sao fornecidos em anexo mais detalhes sobre a
metodologia de determinacao de custos.
Quadro 3.5. Custo total estimado da proposta atual do govemo, 2012-14 (MT em milhaes)
2012
2013
2014
Custo total
% PIB
Custo total
% PIB
Custo total
% PIB
Programa Subsidio Social Direto (PSSB)
1 303
0.30
1 473
0.29
1 707
0.30
Programa de Apoio Social Direto (PASD)
291
0.07
393
0.08
499
0.09
54
0.01
72
0.01
86
0.01
848
0.20
1 507
0.30
2 348
0.41
2 475
0.58
3 425
0.69
4 617
0.81
Programa de Apoio as Unidades Sociais (Sen/igos

Sociais de Agao Social)
Programa de AO) Social Produtiva (PASP)
Total
Fonte: Ministerio da Mulher e da Acio Social, Plano
Operacional, 2011.
25
Espera-se que o custo substancial de expansio da cobertura do PASP seja coberto atraves de
recursos dos parceiros, muito provavelmente atraves da criacao de um mecanismo de financiamento
comum.
43
Os custos foram calculados corn base nos parametros de concecao das politicas
indicados no Quadro 3.1. No entanto, por se tratar de uma simulacao, alguns elementoschave foram descritos corn major detalhe, nomeadamente:
0 direcionamento especifico contra a pobreza foi baseado num indite de bens, e o

mecanismo de direcionamento foi calibrado de forma a considerar como elegiveis: (a)
os agregados familiares pertencentes aos 80 por cento mais pobres da populacao total
do PSSB e do PASD; (b) os agregados familiares pertencentes aos 25 por cento mais
pobres da populacao urbana e 15 por cento da populacao rural para o PASP.
A taxa de execucao para 2014 foi estimado em: 90 por cento para o PSSB, 35 por
cento para o PASP em areas rurais, 60 por cento para o PASP em areas urbanas, e
entre 50 e 80 por cento (dependendo da categoria de beneficiarios) para o PASD.
Os custos administrativos foram considerados como uma proporcao fixa do valor total
de transferencia, relativamente homogenea entre os programas, e suficientemente
elevados para refletirem as despesas gerais de gestao do programa pelo INAS. E
assumido que a taxa fixa de custos administrativos atingira em 2014 o nivel de 30 por
cento para o PSSB e PASP, e 28 por cento para o PASD. Preveem-se alguns ganhos
de eficiencia para o PASD e para o PASP, corn uma reducao nos custos
administrativos (abaixo dos 35 por cento em 2012).
A simulacao do PSSB assume que uma proporcao crescente de pessoas idosas sera
coberta pela seguranca social contributiva (pensoes), e portanto nao sera elegivel para
o programa nao contributivo (3 por cento de crescimento anual).
Por questoes de simplicidade, assume-se que todos os valores de transferencia serao

ajustados a inflacao numa base anual.
Deve ser feita uma advertencia em relacao a interpretacao da cobertura do PASD e

das projecoes orcamentais neste capitulo e no capitulo 4. Devido a limitacao de
dados, so foi possivel realizar simulacoes para alguns dos grupos-alvo do PASD
(familias chefiadas por criancas, as familias que esti temporariamente incapacitadas
para o trabalho, familias com criancas desnutridas), mas nao para outros (familias
corn elementos desnutridos inseridos no TARV, familias afetadas por choques
pontuais). As projecoes de cobertura e orcamento tern, portanto, urn enviesamento
para baixo em relaclo a este componente.
Apesar das disposicoes contidas no Plano Operacional, as alocacoes orcamentais do

INAS para 2012 e 2013 tern sido inferiores as metas do Plano. 0 orcamento destinado aos
programas do INAS foi de 1.005 milhaes de MT em 2012 e 1.667 milhOes em 2013, ou
seja, cerca de 40 e 49 por cento, respetivatnente, dos valores que estavam previstos no
Plano. Estes valores representam ainda assim urn aumento anual significativo em termos
reais (23 e 60 por cento).
Por outro lado, devido a uma combinacao de atrasos na elaboracao do PASP e a
necessidade de criar capacidade adicional para a implementaeao do programa a nivel
national, a expectavel um ritmo mais lento de expansao da cobertura do programa em
relacao a este componente, comparado corn o indicado no Plano Operacional. Em 2012, o
PASP foi implementado numa fase piloto financiada por doadores, e o INAS concordou
em reescalonar as metas acima mencionadas.
44
4 Expansao do piso de protegao social

mogambicano: simulagoes de custo a
medio prazo das politicas alternativas
Apesar do novo Plano Operacional definir bases importantes para o estabelecimento
de urn piso de protecao social em Mocambique, a sua sustentabilidade deve ser analisada
num horizonte de tempo mais longo a luz da viabilidade financeira da reforma politica e da
escala das falhas de cobertura remanescentes.
Usando a ferramenta de simulacao desenvolvida para a elaboracao de projecoes de
custos para o Plano Operacional 26 , este capitulo explora cenarios altemativos para a
expansao da cobertura do piso de protecao social mocambicano num prazo de dez anos a
partir de 2012 e 2022 (o modelo permite projecoes ate 2030). 0 exercicio usa projecoes do
FMI sobre o espaco fiscal para relacionar os custos previstos e os recursos potencialmente
disponiveis 27 . Assume-se que de 2017 a 2022 o espaco fiscal para a seguranca social
basica continuara a ser o mesmo relativamente ao PIB. No Anexo apresentam-se os
detalhes da metodologia.
0 exercicio refine dois objetivos:
Contribuir para o debate em curso sobre o espaco fiscal potencial que pode ser
alocado para programas de protecao social em Mocambique, atraves da medicao do
impacto fiscal de uma potencial extensao da cobertura dos programas aprovados no
Plano Operacional, atraves de: (a) uma ampliacao do niimero de beneficiarios
(principalmente atraves de um aumento entre os elegiveis) e (b) urn aumento dos
valores de transferencia ; e
Para abrir o caminho a futuras discussoes sobre outras potenciais melhorias para a
qualidade do sistema e fornecer estimativas de custo para opcoes de programas
altemativos a partir de 2014, inclusive dividindo a transfer8ncia de dinheiro (PSSB)
em duas componentes diferentes: a pensao e o abono de familia (ver World Bank,
2012).
As simulacoes concentram-se apenas no pilar nao contributive do piso de protecao

social para Mocambique, dado que a perspetiva de expansao do seguro social contributivo
incerta no momento. Alem disso, as previsoes de aumento do espaco fiscal resultam de
aumentos de receitas internas e nao preveem qualquer transferencia de despesas do setor
contributivo para o nao-contributivo. 0 exercicio apresenta solucoes diferentes a respeito
dos potenciais mecanismos para aumentar a expansao da cobertura e suscita potenciais
questoes operacionais relativas a essa expansao, a curto e medio prazo (para o PSAP). E
importante notar que o objetivo aqui a determinar o ambito daquilo que a financeiramente
acessivel, enquanto uma analise de viabilidade operacional sera um exercicio
complementar, o que esta para alem do ambito do presente documento. Assim, o exercicio
mostra, principalmente, a possivel extensao da cobertura, tendo em conta o potencial do
26
As estimativas de custos incluem os custos de transferencia e os custos administrativos

diretamente relacionados coin a implementacao do programa (de acordo coin a metodologia
utilizada pelo governo para medir os custos do programa). 0 exercicio nao inclui os custos
institucionais, de investimento e de capacitacao do MMAS e do INAS.
27
0 quadro macroeconomic a consistente coin a quinta revisao do desempenho economic de

Mocambique no ambito do Instrumento de Apoio de Politica (FMI, 2013).
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguese Provisoria
45
espaco fiscal existente se os sistemas operacionais forem capazes de responder aos

desafios colocados por este alargamento.
4.1. Estimativas do espago fiscal
A identificacao das fontes de financiamento nos proximos anos a essencial para

determinar a viabilidade de qualquer cenario de reformas conducentes a urn sistema de
protecao social mais abrangente em Mocambique.
0 espaco fiscal a comummente entendido como o espaco no orcamento de urn
governo que the permite fornecer recursos para a finalidade desejada, sem comprometer a
sustentabilidade da sua posicao financeira ou a estabilidade da economia (Heller, 2005).
A questa do espaco fiscal deve ser examinada num quadro fiscal a medio prazo. Alem
disso, como o Governo mocambicano tem grandes necessidades de despesas e objetivos
concorrentes, o use do espaco fiscal para uma finalidade pode implicar o atraso de outro
projeto. Por exemplo, quando urn determinado pacote orcamental identificado para urn
determinado ano, a alocacao de mais recursos para a protecao social pode implicar o atraso
de alguns projetos de investimento. Esta a uma decisao estrategica que o Governo tern de
efetuar.
Em geral, o espaco fiscal pode ser criado atraves do aumento da despesa global do
pacote e/ou da redefinicao das prioridades relativas a diferentes tipos de despesa inseridos
num determinado pacote. As despesas gerais podem ser melhoradas atraves do aumento
das receitas fiscais, atraindo mais doacries externas, angariando mais fundos estrangeiros e
explorando o fmanciamento intemo. Como pais de baixos renditnentos corn enormes
necessidades de desenvolvimento, Mocambique tern sido muito bem-sucedido na criacao
de espaco fiscal para as prioridades das suas despesas no passado. Por exemplo, as
reformas profundas na administracao tributaria permitiram urn aumento de 6 por cento do
PIB nas receitas fiscais no periodo 2008-11, e a ajuda externa tem desempenhado um papel
crucial no apoio a projetos de investimento pfiblico e de desenvolvimento de Mocambique,
financiando cerca de urn terco da despesa orcamental em 2011.
Daqui em diante, a cobranca de receitas devera continuar a crescer, embora num
ritmo mais lento. Devera manter-se como a forca motriz para a criacao de espaco fiscal,
corn urn aumento esperado de 0,2 por cento do PIB por ano para a decada de 2012-22 (ver
a figura 4.1). Este valor nao assume qualquer quantidade significativa de receitas
adicionais provenientes do setor emergente dos recursos naturais, pois existe nesta fase
uma incerteza considerivel em relacao a trajetoria das receitas dos recursos naturais. A
medida que a economia de Mocambique atinge a sua maturidade, espera-se que a doacao
para o apoio orcamental a partir de doadores bilaterais possa diminuir significativamente 28 .
Por outro lado, preve-se uma moderacao, a um ritmo mais gradual, dos emprestimos de
apoio ao orcamento, principalmente de doadores multilaterais como o Banco Mundial. 0
Governo preve tambem manter o fmanciamento interno limitado, de modo a evitar a
exclusao do setor privado. Em termos liquidos, esses fatores contribuiriam 1,2 por cento do
PIB para o reforco do pacote de despesas geral de 2012-22, uma vez que o aumento das
receitas sera suficiente para compensar a queda prevista das doacoes. Para alem disso, o
governo pretende tambem priorizar e otimizar os seus programas de despesa,
principalmente por meio da eliminacao gradual do subsidio de combustivel, oneroso e mal
orientado, que representou 1,1 por cento do PIB em 2011 e uma estimativa de 0,6 por
cento em 2012. A completa eliminacao deste subsidio iria libertar recursos para despesas
Para efeitos deste exercicio, considerou-se apenas as subvencoes e empthstimos externos nao
especificamente destinados a projetos de investimento.
28
46
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provisaria
prioritarias. No total, poderia ser criado 2,3 por cento do PIB em espaco fiscal adicional
durante 2012-22 a partir de ambos os mecanismos, que poderiam ser alocados para
programas de gastos prioritarios do Governo.
Figura 4.1. A criagio de espaco fiscal, estimativas entre 2012-22 (percentagem do PIB)
5,0
3..0
11111111 1I1111111111iEl
2: 0
1,0
- LO
-2:0
-3;0
- 4..0
_c ,
-E
mnnn Fiscalr eve !we

=me Grar tS bitc g et wort
Spen di no ,epricritiza ticn
External leans for bu do et support
DCM eSriC fin ancing
Fonte: Estimativas do FMI baseadas em escudos proprios, 2013.
Varios fatores podem reforcar ainda mais esta perspetiva. 0 setor dos recursos
naturais em expansao poderia fornecer recursos adicionais a medio prazo, desde que nao
haja estrangulamentos na infraestrutura para o seu desenvolvimento, que o regime fiscal
para o setor se modernize, e que os lucros inesperados sejam integrados nos quadros
orcamentais. Alem disso, o apoio dado poderia ser ainda mais estimulado. Por exemplo, no
setor da protecao social, o Governo esta a trabalhar corn os parceiros de desenvolvimento
para a criacao de um fundo comum para garantir o financiamento complementar
indispensavel aos investimentos necessarios na capacidade institucional e na expansao a
medio prazo dos beneficiarios previstos no ambito dos programas. No entanto, existem
tambem riscos de deterioracao. A criacao de espaco fiscal depende da determinacao das
autoridades em fazer avancar as reformas da administracao das receitas e a redefinicao de
prioridades relativamente as despesas, inclusive no que diz respeito a plena eliminacao do
subsidio aos combustiveis. Quaisquer desvios nesta area podem prejudicar a perspetiva
fiscal. Os Quadros 4.1 e 4.2 fornecem as estimativas para 2011-16 e 2011-22. LOLO
Quadro 4.1. A criagio e use do espago fiscal, estimativas entre 2011-16 (percentagem do P113)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
22.2
23.9
23.1
23.3
23.9
24.7
3.4
2.0
1.8
1.5
1.3
1.1
0.2
0.9
1.5
1.3
1.1
0.9
Financiamento intemo
0.9
0.0
0.6
0.8
0.8
0.8
Subsidio aos combustiveis
1.1
0.6
0.3
0.1
0.0
0.0
25.6
26.2
26.7
26.8
27.1
27.5
5.7
6.0
6.4
6.5
6.8
7.2
Drina de espaco fiscal
Receitas fiscais
Doagoes extemas de apoio
orgamental
Emprestimo extemo de apoio
orgamental
Espago fiscal total
Despesa do espaco fiscal

Investimento
Rumo a urn Piso de Protegao Social em Mocambique - Versa Portuguese Provisoria
47
Protecao Social
0.2 0.2 0.5 0.6 0.6 0.7
Outras despesas correntes
19.7 20.0 19.8 19.7 19.7 19.7
Totalidade do espaco fiscal utilizado 25.6 26.2 26.7 26.8 27.1 27.5
Fonte: Estimativas do FMI baseadas em estudos proprios, 2013.
Quadro 4.2. Totalidade do espaco fiscal disponivel, estimativas entre 2011-22 (percentagem do PIB)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Totalidade do espaco fiscal 25.6 26.2 26.7 26.8 27.1 27.5 27.8 27.8 27.8 27.7 27.9 27.9
Fonte: Estimativas do FMI baseadas em estudos proprios, 2013.
0 montante atribuido pelo Governo a programas de protecao social depende dos seus
objetivos para o novo pacote de protecao social (em concorrencia corn outras prioridades
de despesas), da capacidade de absorcao das instituicoes que implementam os novos
programas (especialmente a nivel distrital), e da rapidez corn a qual o Governo pode
a sua capacidade.
A ENSSB ja forneceu algumas projecoes de expansao da cobertura do programa,
indicando um ritmo de crescimento do orcamento de programas do INAS que poderia levar
o setor a representar entre 0,37 e 0,89 por cento do PIB em 2014. Estes valores estao em
conformidade corn as projecoes orcamentais incluidas no Plano Operacional. No mesmo
sentido, no ambito do programa economic do Governo subjacente ao programa apoiado
pelo FMI, que da prioridade as despesas de apoio aos mail pobres, esta previsto pelo
Governo para 2014-16 urn orcamento de cerca de 0,8 por cento do P113. No entanto,
qualquer expansao dos programas de protecao social depende da capacidade das
autoridades para a construcao de capacidade adicional para expandir a cobertura e
fortalecer os sistemas de gestao das transferencias.
4.2. Cenarios: Politicas alternativas
4.2.1. Cenario A: A proposta atual do governo ate 2022

Este cenario prop& uma comparacao entre as metas recentemente aprovadas pelo
Governo no Plano Operacional (exceto para a contabilizacao dos atrasos nos pagamentos e
implementacao em 2012 acima mencionados) e o potencial espaco fiscal, disponivel para a
protecao social, resultantes de estimativas do FMI.
A simulacao baseada nos seguintes pressupostos:
Quadro aprovado no Plano Operacional ate 2014, corn excecao de uma

reprogramacao das metas do PASP por dois anos (alargando as metas de 2014 ate
2016) para refletir atrasos na fase de concecao e limitacoes da capacidade. 29
Valor de transferencia real identico, partilha dos custos administrativos e abordagem

de medidas na luta contra a pobreza depois de 2014.
29
Excecoes: (a) pequenas tnelhorias na estimativa dos agregados fami hares beneficiasios do PSSB e
do PASD em relacdo a definicao de deficiencia e de doenca crOnica, e (b) pequena revislo das
projecoes de inflacao, de acordo corn as Ultimas previsties do FMI.
48
Taxa de execucao para alcancar progressivamente 90 por cento de todos os programas

a partir de 2021 em diante (nenhuma melhoria na taxa de utilizacao a assumida alem
de 90 por cento, devido a restricoes operacionais).
Aumento de cobertura adicional ano-a-ano proportional ao aumento da populacao

elegivel devido a transicao demografica.
Diminuicao dos custos administrativos do PSSB e do PASD ao longo do tempo para

atingir 20 por cento em 2022 (contra 30 e 35 por cento, respetivamente, nas
estimativas para 2012). 0 PASP mantem urn nivel mais alto de custos administrativos
(30 por cento) devido a natureza mais complexa da intervencao.
Para simplificar, a simulacao nao tern em conta o custo das unidades sociais e
concentra-se apenas nas categorias principais dos beneficiarios do PASD.
0 principal aumento de cobertura teria lugar no PASP depois de 2016, na forma de

aumento de taxa de execucdo (ver figura 4.2). De facto, corn base na reforma em curso,
este o programa corn o maior potencial de expansao de cobertura, atingindo ligeiramente
acima de um milhao de agregados familiares beneficiarios em 2022. Por outro lado, o
PSSB concentra-se num grupo bem definido de agregados (permanentemente
incapacitados para o trabalho) que nao deve ultrapassar 400 mil agregados familiares (apOs
triagem de agregados no quintil mais elevado ou aqueles que recebem uma pensao formal).
Quanto ao PASD, as estimativas sao mais timidas, ja que os dados disponiveis nao
permitem uma identificacao de alguns dos grupos-alvo (como as familias corn membros
desnutridas no TARV). Espera-se que este programa alcance cerca de 130 mil familias
beneficiarias em larga escala.
Figura 4.2. Cenario A: NUmero de agregados familiares beneficiarios e o custo total em proporgio do PIB,
2012 22
Ntimero de agregados familiares beneficiarios
Custo total como proporcio do PIB
1.800
2 1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
a PAS!, PASO II1PSSB
2PASP PASO PSSB
Fonte: Calculos dos autores corn base no 10F (INE, 2008/09)
Conforme apresentado no Quadro 4.3, este cenario de expansao implica urn aumento
constante na alocacao orcamental que mantem os custos a urn maximo de 0,85 por cento
do PIB. Em 2022 o aumento do custo devera ser compensado, em termos relativos, pelo
crescimento sustentado do P113, conduzindo a urn custo de 0,81 por cento do NB.
Comparando os custos associados corn as metas atuais do Governo e o potencial espaco
fiscal, pode-se concluir que o Governo tern a capacidade financeira para atingir as metas
aprovadas em setembro de 2011 sem comprometer o equilibrio fiscal.
49
%
op
Elld
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O
1.3
Este cenario de referencia esta de acordo coin o quadro fiscal a medio prazo do FMI
para 2012-17 e corn a analise da sustentabilidade da divida corn urn horizonte de tempo
mais longo, deixando espaco para o investimento e outras categorias importantes de
despesa. Para os anos posteriores, o Govern tera de avaliar regularmente os custos e a
disponibilidade financeira para aumentar o valor das transferencias existentes, que irao
gerar melhorias nas condicoes de vida dos beneficiarios, tendo em conta os progressos
realizados na capacitacao e no investimento de capital para a prestacao de servicos.
4.2.2. Cenario B: Proposta do governo reforgada
0 Cenario B faz a estimativa do espaco fiscal necessario para urn piano de expansao
mais ambicioso. A simulacao baseada na suposicao de urn aumento (depois de 2012) no
montante das transferencias para tornar o PSSB e o PASP mais eficazes, bem como para
alargar a cobertura do PASP nas areas urbanas (apos 2016).
0 primeiro objetivo e alcancado atraves do aumento do valor base da transferencia do
PSSB (2/3 da linha de pobreza) e da revisal:, do cronograma de pagamento do PASP para
refletir melhor a composicao demografica dos agregados familiares beneficiarios, atraves
da introducao do mesmo mecanismo de pagamento que o PSSB: uma transferencia base (o
valor da linha de pobreza) e uma transferencia adicional variavel associada ao mimero de
membros dependentes (0,25 por cento do valor base de transferencia por dependente, ate
um maximo de quatro dependentes). Os novos valores sao introduzidos na simulacao a
partir de 2013 (ver figura 4.3 e Quadro 4.4).
0 segundo objetivo reflete-se no alargamento (depois de 2016) dos criterios de
direcionamento especifico contra a pobreza do PASP em areas rurais para incluir os
agregados no primeiro quartil (os 25 por cento mais pobres) da populacao, tal como em
areas urbanas. 0 programa de execucao tambem revisto, para melhor corresponder ao
espaco fiscal disponivel projetado (embora a execucao nunca seja superior a 90 por cento
para todos os programas).
Figura 4.3. Cenario B: Niimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012 22
Custo total em % do PIB
Pitimero de agregados familiares beneficiarios
1.80%
1,60%
1.40%
1.20%
1,00% ,
0.80%
0.60%
0.40%
0.20%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
0.00%
2012 Z013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
3 PASP PASO P558
3 PASP PASO P558
Fonte: Calculos dos autores com base no 10F (INE, 2008/09).
A principal diferenca entre o flamer de beneficiarios resulta de uma major cobertura

(em termos de decis de pobreza) do PASP em areas urbanas. Isto significaria uma
cobertura de quase dois milhoes de agregados familiares em 2022. 0 aumento acentuado
dos custos totals em 2015 esti associado ao aumento dos valores reais de transferencia. As
estimativas orcamentais estao perto do extremo superior das projecoes do espaco fiscal
(1,55 por cento do PIB em 2022), mas o ambito da expansao do sistema nao contributivo
51
de quase dois milhilies de familias, atraves de urn aumento do PASP, podera ser demasiado
ambicioso, sobretudo tendo em conta a complexidade da operacao de urn programa de
obras pablicas em tal escala (ver caixa 4.1).
Quadro 4.4. Simulagio do cenario B
NOrnero de agregados
familiares beneficiarios
(em milhares)
Gusto total (em milhoes

de MT)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
PSSB
289
298
322
329
337
344
351
358
365
404
412
PASD
35
45
58
84
110
118
120
123
125
128
130
PASP
13
88
182
280
377
623
754
871
1 179
1 341
1 429
Total
337
431
562
694
823
1 084
1 226
1 352
1 669
1 872
1 971
PSSB
1 364
2 766
3 069
3 017
2 960
3 023
3 085
3 146
3 206
3 550
3 623
PASD
259
313
396
543
675
728
743
758
773
789
804
PASP
65
821
1 472
1 910
2 623
4 156
5 088
5 886
7 739
8 744
9 270
Total
Custo em % do PIB
1 688
3 899
4 937
5 470
6 258
7 907
8 917
9 791
11 718
13 082
13 698
PSSB
133
0.61
0.63
0.57
0.52
0.49
0.47
0.44
0.42
0.43
0,41
PASO
0.06
0.07
0.08
0.10
0.12
0.12
0.11
0.11
0.10
0.10
0.09
PASP
0.02
0.18
0.30
0.36
0.46
0.68
0.77
0.83
1.01
1.06
1.05
0.41
0.86
1.01
1.04
1.10
1.29
1.35
1.38
1.53
1.59
1.55
Total
Fonte: Calculus dos autores corn base no 10F (INE, 2008/09).
Caixa 4.1
Desafios operacionais na ampliacio do PASP
Os desafios operacionais associados a implementacao do PASP na escala proposta em ambos os
cenarios A e B sera() enormes. Alem disso, corn base no projeto existente, o PASP tera provavelmente algum
tipo de direcionamento geografico, nao estando operacional a nivel nacional nos primeiros anos e limitando
assim os ganhos potenciais de cobertura.
Em areas onde o PASP nao opera, o Governo pode explorar o use de mecanismos alternativos para
cobrir familias vulneraveis corn capacidade residual de trabalho para categorias prioritarias especiais (ou seja,
familias corn mulheres gravidas, familias corn membros a receber o TARV, familias corn criancas desnutridas,
etc.) que nao podem ser cobertos pelo PASD e pelo PSSB. Estas sao as categorias as quais sera dada
prioridade no acesso ao PASP, onde o programa opera.
0 principal objetivo de programas deste tipo realizar transferencias para os mais vulneraveis (ver, por
exempla, experiencias de projetos similares na Etiopia e na India). Se o aumento dos recursos for
disponibilizado para o setor, o Govemo pode usar uma estrategia de expansao diferente e ainda conseguir
atingir as metas a nivel nacional para as agregados familiares com capacidade de trabalho residual. Em areas
onde o PASP nao opera, os agregados familiares prioritarios poderiam, por exempla, receber uma
transferencia de rendimento direto (sem a componente de trabalho) como urn complemento ao atual regime de
funcionamento do PSSB ou do PASD.
4.2.3. Cenario C: Reestruturacao do Programa apos 2015
A ENSSB decorre ate 2014. Em condic5es normais, o Governo ira, entao, avaliar a
implementacao do Plano Estrategico e Operacional, o que podera resultar em alteracties
nas politicas. Sem pretender antecipar um debate sobre as novas opcoes do programa, a
ferramenta de simulacao permite explorar as implicacOes fiscais de possiveis mudancas nas
politicas que podem ser consideradas pelo Governo para melhorar o sistema. A
necessidade de considerar novas alternativas de concecao do projeto decorre tambem do
reconhecimento de que, de um ponto de vista operacional, pode ser dificil para o governo
implementar urn programa de obras pablicas em grande escala no contexto do PASP, de
52
Rumo a urn P so de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
modo a construir urn piso de protecao social abrangente para as familias sem restricoes de
trabalho.
As opcoes aqui consideradas estao de acordo com algumas das recomendaciies da
Avaliacao da Protecao Social em Mocambique realizada pelo Banco Mundial (2012). Esse
documento recomenda que, ate 2014, o Governo deve concentrar os seus esforcos na
consolidacao do sistema, mantendo a execucao dos programas previstos no Plano
Operational atual, promovendo a sua expansao para as metas estabelecidas e investindo no
fortalecimento do sistema. Para uma segunda fase, sugere o use do sistema base existente
para articular o piso de protecao social em torno de dois eixos:
A Pensao Social, focalizada nas pessoas idosas mais pobres, pessoas portadoras de
deficiencia e doentes cronicos. Estes grupos correspondem as categorias ja abrangidas
pelo PSSB, mas o novo programa cobriria todas as familias corn membros em tais
situaciies (independentemente do facto de outros membros do agregado terem
capacidade de trabalho).
0 Abono de Familia (Apoio as criancas), orientado para as familias mais pobres corn
criancas (especialmente familias corn restricoes parciais de trabalho, por exemplo
familias em que apenas urn membro aufere remuneracao, corn alto indice de
dependencia, incapacidade parcial ou temporaria, etc.) ou agregados familiares
chefiados por criancas. As criancas Orfas e vulneraveis (COV) devem ser incluIdos
neste grupo e nao considerados como um grupo separado, e deve ser dada prioridade
a familias chefiadas por criancas. 0 programa teria como principal objetivo quebrar a
transmissao intergeracional da pobreza, melhorando o acesso das familias mais
pobres a alimentos, saucle, educacao e outros servicos. Este componente incluiria
tambem uma parte dos grupos-alvo atuais do PASD.
A estrutura sugerida para o programa implicaria uma mudanca da abordagem atual,

desvinculando a alocacao de mecanismos de apoio alternativos para a avaliacao da
capacidade de trabalho residual. Nos cenarios C.1 e C.2, a estrutura de transferencia
definida usando o mesmo calendario de pagamento do PSSB. Inclui uma transferencia
basica mensal para o primeiro membro identificado (ou seja, crianca, pessoas idosas,
doentes cronicos ou portadores de deficiencia), e urn aumento para qualquer membro
dependente adicional (ou seja, outras criancas, pessoas idosas, doentes cronicos ou
portadores de deficiencia). Este esquema mantem a logica da abordagem atual do governo,
que considera a totalidade do agregado e nao o individuo como destinatario das
intervenciies de protecao social.
Em ambos os cenarios, a Abono de Familia e as Pensoes Sociais nao podem ser
combinados e, por defeito, as familias tern acesso a Pensao Social se forem elegiveis para
ambos os esquemas. Por exemplo, urn agregado que tenha simultaneamente uma pessoa
idosa e criancas seria considerado como beneficiario da Pensao Social e nao estaria coberto
pelo Abono de Familia. Na pratica, as dual intervenc5es seriam integradas, transformando
a proposta num "Apoio a Familia", focado nas familias mais pobres com criancas ou
pessoas idosas. Os Cenarios C.1 e C.2 mantem igualmente uma pequena versa do projeto
PASP, concebido como uma rede de seguranca adicional, a operar em areas geograficas
mais afetadas por choques climaticos e economicos, corn consequencias negativas para a
seguranca alimentar. Neste caso, preve-se que o PASP possa ser acumulado corn Abono de
Familia ou corn a Pensao Social.
0 Cenario C.3 introduz outra variante do modelo, organizando as prestacoes atraves
de transferencias em que o grupo-alvo sao indivIduos e nao familias. Esta opcao implicaria
uma mudanca no sentido de uma abordagem individual, baseada nos direitos tradicionais
de proteclo social como, por exemplo, acontece na Africa do Sul ou em Cabo Verde.
Rumo a um Piso de Protegeo Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
53
Cenario C.1
0 cenario C.1 baseado na hipeitese de que tanto o Abono de Familia como a Pensao
Social terao como alvo a situacao de pobreza, alcancando as familias que se enquadram
nos dois quintis mais pobres da populacao (40 por cento). 0 PASP tera a mesma
abordagem de direcionamento do Cenario A, mas a simulacao assume uma taxa maxima
de utilizacao de 35 por cento dos elegiveis em 2016. A partir de 2017, quando o Abono de
Familia e a Pensao Social comecarem a ser implementados, a taxa de execucao do PASP
caird 20 por cento (ver figura 4.4 e Quadro 4.5). Nesta fase, a adotada a mesma logica que
no Plano Operacional para definir os montantes de transferencia: 1/3 da linha de pobreza
como a transferencia base para o Abono de Familia e a Pensao Social (corn urn acrescimo
de 0,25 por cento por cada dependente, ate urn maximo de quatro dependentes); e o valor
da linha de pobreza (sem ajuste para dependentes) para o PASP.
Figura 4.4. Cenario C.1: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012 22
Numero de agregados familiares beneficiarios
3000.000
1,60%
1,40%
2.500.000
1.20%
2.000.000
4011
1,00%
1 500.000
0,80%
0,60%
1 000.000
fs,A,
0.40%
500.000
0,20%
0.00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Aboito cle Familia PAW
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2010 2020 2021 2022
PASU A PSW )Pensao SOrfali
Fonte: Calculos dos autores corn base no 10F (INE, 2008/09)
siAliono de Familia PAW
PAW) x. PSW (Pensao Sooal
A maior parte do aumento do oreamento e da cobertura (Quadro 4.5) representado

pela introducao do novo Abono de Familia. Na simulacao, o abono esta direcionado as
familias corn criancas dos 0-17 anos, corn urn aumento gradual de utilizacao, que pode ser
obtido atraves da expansao progressiva do limite de idade de um grupo-alvo inicial de
apenas dos 0-6 anos.
As implicacoes fiscais da proposta de reestruturacao do programa sao
impressionantes, mas estao essencialmente em linha corn os valores mais altos das
projecoes para o espaco fiscal a partir de 2012, mantendo-se dentro do potencial espaco
fiscal e, portanto, nao colocando em risco o equilibrio fiscal.
Quadro 4.5. Simulagio do cenario C.1
PSSB (PS)
PASD
%mem de
agregados familiaresPASP
beneficiarios (em
Abono de
milhares)
Familia
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
329
337
440
484
563
578
593
643
35
45
58
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
335
515
705
904
1 299
1 522
337
431
562
610
673
1 072
1 268
1 529
1 735
2 123
2 391
1 383
1 534
1 962
2 227
2 815
3 266
4 007
4 337
4 693
5 374
PASD
259
313
396
PASP
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
PSSB (PS)
54
2013
1 364
Total
Custo total (em
milhaes de MT)
2012
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa ProvisOria
Abono de
Familia
1 867
2 870
3 921
5 018
7 191
8 406
1 686
2 088
2 731
3 198
3 711
5 991
7 312
9 084
10 488
12 928
14 787
PSSB (PS)
0.33
0.31
0.31
0.31
0.31
0.35
0.35
0.38
0.36
0.35
0.35
PASP
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.31
0.44
0.55
0.66
0.87
0.95
0.41
0.46
0.56
0.55
0.57
0.86
0.97
1.09
1.17
1.35
1.41
Total
Custo em % do PIB PNASP

Abono de
Familia
Total
Nota: PS = Pensao Social.

Fonte: Calculus dos autores com base no 10F (INE, 2008/09).
Cenario C.2
Este cenario simula uma cobertura quase universal de alguns dos beneficios, corn
especial atencao as tres garantias de seguranca de rendimento do PPS. A Figura 4.5 e o
Quadro 4.6 baseiam-se nos seguintes parametros:
Cobertura das familias que se enquadram nos oito decis (80 por cento) mais pobres da
distribuicao do Abono de Familia e da Pensao Social.
1/3 da linha de pobreza como transferencia de base para o agregado familiar do
Abono de Familia e da Pensao Social (corn um acreseimo de 0,25 por cento por cada
dependente, ate quatro dependentes); o valor da linha de pobreza (sem ajuste para
dependentes) para o PASP.
Figura 4.5. Cenario C.2: Niimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012-22
Numero de agregados familiares beneficiarios

5.000.000
4.500.000

3.00%
2.50%
4.000.000
2,00%
3.500.000
3.000.000
1,50% -
2.500.000
2.000.000
1.00%
1.500.000
1.000000
0.50%
500.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
0.00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Abono de Familia 4 PASP PASO I P558 (Pensao Social)
'Mono de Familia PASO PASD PSS8 (Pensao Social)
Fonte: Calculus dos autores corn base no 10F (INE, 2008/09).
Entre os cenarios aqui discutidos, este 6 o que esta mais proximo de proporcionar urn
piso basic de protecao social para todos, indicando o esforco fiscal necessario para se
atingir tal objetivo. A cobertura alcancada em 2022 seria pouco maior que 4,5 milhoes de
familias. Considerando que, corn a evolucao prevista para o mercado de trabalho, a
cobertura das contribuicoes pode igualmente expandir-se em 10 anos, este cenario
garantiria uma cobertura quase universal para a grande maioria da populacao.
Neste caso, os custos atuais aumentariam para cerca de 2,8 por cento do PIB. Mesmo
que esta variacao represente urn aumento drastic em comparacao corn a situacao atual,
pode ainda assim ser classificada como acessivel relativamente aos valores de referencia
internacionais (como os 3.2 por cento do NB gastos pela Africa do Sul no Abono de
Familia e na Pensao Social).
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguese Provisoria
55
Para realizar uma analise completa da viabilidade fiscal dos diferentes cenarios,
especialmente a medio e longo prazo, a igualmente importante ter ern mente que na altura
em que se preve que ocorram os maiores aumentos, o cenario macroecon6mico pode ser
diferente, especialmente tendo em conta as perspetivas econ6micas e potenciais
implicagOes fiscais relacionadas, resultantes da futura exploragao mineira.
Quadro 4.6. Simulagao do cenario C.2
%mem de PSSB (SP)

agregados
familiares PASD
beneficianos (empAsp
milhares)
Abono de Familia
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
329
337
553
681
816
957
1 042
1 132
35
45
58
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
323
663
1 191
1 745
2 685
3 303
337
431
562
610
673
1 173
1 613
2 267
2 954
3 959
4 661
1 364
1 383
1 534
1 644
2 160
2 770
3 409
4 077
4 774
5 197
5 636
259
313
396
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
2 394
5 183
9 812
15 156
24 572
31 851
2 023
2 519
3 293
3 490
4 317
7 646
11 380
17 312
24 018
34 773
43 154
0.33
0.31
0.31
0.31
0.38
0.45
0.52
0.57
0.62
0.63
0.64
PASO
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Total
Custo total (em PSSB (SP)
milhoes de MT)
PASD
PASP
Abono de Familia
Total
Gusto em % do PSSB (SP)
PIB
2012
PASP
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
Abono de Familia
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.29
0.56
0.93
1.27
1.81
2.06
Total
0.41
0.46
0.56
0.55
0.64
0.96
1.25
1.67
2.04
2.57
2.82
Cenario C.3: Prestagoes de base individual
Este ultimo cenario introduz uma nova abordagem para o modelo, atraves da criacao
de um direito individual de receber prestagOes em vez de canalizar os recursos para o
agregado familiar como urn todo. Sob o sistema atual (e em todas as simulagoes acima
apresentadas), cada transferencia beneficia indiretamente todos os membros de urn
agregado; o montante da transferencia para o agregado determinado de acordo corn o
ninnero de dependentes; e um agregado familiar tern acesso apenas a urn tipo de
transferencia num detenninado momento. De facto, a partir de uma perspetiva de um PPS,
os individuos sao considerados cobertos se as suas respetivas familias estiverem cobertas.
Sob a abordagem centrada no individuo no Cenario C.3, os membros do agregado (as
pessoas idosas, portadoras de deficiencia, etc.) sao abrangidos individualmente pelo
sistema e podem acumular diferentes tipos de beneficios dentro do mesmo agregado, corn
base na sua composicao demografica especifica (dentro dos limites de urn nnmero maxim
de membros beneficiarios por tipo, por agregado). Esta alteragao significaria uma mudanga
significativa em direcao a uma abordagem baseada nos direitos individuais.
0 cenario C.3 e baseado na suposigao de que existe uma maior cobertura entre os
individuos elegiveis para a Pensao Social em relacao as criangas abrangidas pelo Abono de
Familia. Esta suposigao tern por base as experiencias regionais corn pensoes sociais quase
universais, como e o caso da Africa do Sul. A Figura 4.6 e Quadro 4.7 baseiam-se nos
seguintes parametros:
Pensao Social: transferencia por individuo elegivel (pessoas idosas, portadoras de
deficiencia, doentes cronicos) limitada a cinco beneficiarios por familia; 1/3 da linha
56
de pobreza; abrange os agregados nos oito decis mais pobres (80 por cento da
distribuicao).
Abono de Familia: transferencia por individuo elegivel (criancas dos 0-6 anos)
limitada a cinco filhos por familia; 1/3 da linha de pobreza; abrange os agregados nos
oito decis mais pobres (80 por cento da distribuican).
Figura 4.6. Cenario C.3: fhimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012-22
Mimeo de agregados familiares beneficiarios
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Abono do Fa milia lII PASP
PAS!) PSS8 (Pens.10 Social)
Abono de Familia II POOP PAS D P558 (Pensao Social)
Os custos tido sera() muito diferentes do cenatio C.2. No entanto, devido a uma
cobertura mais limitada do Abono de Familia, sera abrangido urn menor ninnero de
agregados, corn urn valor equivalente per capita maior entre os agregados beneficiarios.
Quadro 4.7. Simulagio do cenario C.3
Nhimero de agregados
familiares beneficiarios (em
mdhares)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
682
755
775
909
933
957
981
1066
PASD
35
45
58
PASP
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
396
813
1460
2140
3292
4051
339
433
564
965
1093
1469
1993
2656
3352
4508
5286
1 364
1 383
1 534
3 158
3 349
3 436
4 033
4 145
4 266
4 396
4 535
PASD
259
313
396
PASP
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
2538
5457
10253
15711
25250
32421
PSSB (SP)
Abono de Familia
Total
Custo total (em milhoes de
MT)
PSSB (SP)
Abono de Familia
Total
Custo em % do PIB
1 686
2 088
2 731
4 393
4 833
7284
10665
15554
21111
30690
37962
PSSB (SP)
0.33
0.31
0.31
0.60
0.59
0.56
0.61
0.58
0.56
0.53
0.51
PASD
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
PASP
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
Abono de Familia
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.31
0.59
0.97
1.31
1.86
2.10
Total
0.41
0.46
0.56
0.83
0.85
1.09
1.38
1.72
2.02
2.52
2.73
Fonte: Calculos dos autores corn base no IOF (INE, 2008/09).
57
5 Conclusoes e recomendagoes
5.1. As licoes a retirar para Mocambique
Foram feitos progressos significativos no reconhecimento da importancia do
investimento na protecio social nos illtimos anos, pelo Governo e pela comunidade
internacional em Mocambique. Apesar dos imensos desafios que a protecao social
enfrenta, o seu papel esti a ser reconhecido, ja que o crescimento economic, ate agora,
nao se traduziu em reducao da pobreza. Devido ao seu potencial para reduzir a
vulnerabilidade das familias, para promover melhorias no capital humano e na
produtividade, e contribuir para a reducao da pobreza, o alargamento da cobertura da
protecao social cada vez mais visto como urn elemento importante para gerar urn padrao
de crescimento mais inclusivo, reduzindo assim o risco de tensoes sociais e contribuindo
para um meihor ambiente economic.
Dada a estrutura do mercado de trabalho, a solucao mais viavel para o
estabelecimento de urn PPS em Mocambique alargar a protecao social nao contributiva e
nao contar apenas corn os subsistemas contributivos. Tal abordagem suscetivel de
provocar um impacto positivo substancial na reducao da pobreza (se combinado com
intervencoes complementares) e mudancas profundas e sustentaveis na estrutura produtiva
da mao-de-obra.
A principal conclusao deste exercicio conjunto que a construcao progressiva de urn
PPS adaptado as necessidades de Mocambique nao representa uma ameaca
sustentabilidade fiscal. Mocambique tern side muito bem-sucedido na criacao de espaco
fiscal para as suas despesas prioritarias no passado. Daqui para frente, o Governo devera
continuar a collier os frutos das reformas nas receitas e da revisao das prioridades de
despesa, criando assim o espaco fiscal necessario para as suas diversas prioridades. Em
termos de acessibilidade financeira, o governo poderia abrir espaco para uma expansao
significativa de programas basicos de seguranca social, possivelmente para alem do que foi
proposto no Plano Operacional
No entanto, tendo em conta as atuais limitacoes em termos de capacidade operacional
- especialmente por muitos dos mais vulneraveis viverem em areas remotas - tal expansao
so seria viavel se acompanhada por um investimento significativo no desenvolvimento de
sistemas mais eficazes e eficientes para a prestacao de servicos. Independentemente da sua
acessibilidade fiscal, o major desafio da reforma sera, assim, o estabelecimento de sistemas
que permitam a prestacao de servicos de forma eficiente, transparente e responsavel. 0
desenvolvimento de um novo sistema de gestic) e informacao, incluindo um registo
novas modalidades de pagamento, novas processos de identificacao e selecao de
beneficiarios e mecanismos de monitorizacao e avaliacao, sao essenciais e estao em curse,
corn o apoio de varios parceiros. Para que os resultados sej am visiveis, esses investimentos
exigem tempo e um aumento significativo do investimento de capital para que o setor
absorva uma percentagem major do orcamento do Estado. E fundamental que existam
meihores sistemas de implementacao para aumentar nao apenas a eficiencia, mas tambem a
credibilidade e visibilidade do setor.
Alem das questoes operacionais, a necessario ter em conta as orientacoes culturais e
politicas quando, no future, forem analisadas as diferentes Noes. 0 Plano Operacional foi
um passo importante para por em pratica uma estrategia global de protecao social e
articular as acoes do programa em torno de objetivos politicos claros e de principios gerais,
tendo-se percorrido assim urn longo caminho para o estabelecimento de urn PSP. No
entanto, sin necessarios passos adicionais, tais come:
58
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Provisoria
Operacionalizacao das indicacoes politicas previstas no Plano Operacional;
Aumento da articulacao com as acoes de outros setores, e
Elaboracao da visao de urn sistema de protecao social de pleno direito, a uma escala
que integre os pilares contributivos e nao contributivos (talvez decorridos 20/30
anos)3, inclusive atraves do reforco do quadro legal e da formulacao de leis e
regulamentos apropriados para a implementacao efetiva dessas indicacoes politicas,
usando a Convencao N. 102 e a Recomendagao N. 202 da OIT como referencias 31 .
5.2. As !Woes a retirar para a iniciativa PPS

O trabalho colaborativo realizado pela ONU, FMI, Banco Mundial e outros parceiros
de desenvolvimento a nivel tecnico foi fundamental para o dialog politico que levou
aprovacao do Plano Operacional. Ao mesmo tempo, ajudou a protecao social a conquistar
urn papel importante no debate das politicas publicas em Mocambique. Como um dos
projetos-piloto mais avancados de colaboragao entre a OIT e o FM1 no ambito da Iniciativa
PPS, o processo ilustrou a importancia e o potencial beneficio de uma estreita colaboracao
entre parceiros de desenvolvimento corn diferentes mandatos e objetivos. Corn cada
parceiro a contribuir corn o seu conhecimento tecnico especifico para urn objetivo comum,
o resultado ern termos de assessoria politica coordenada para as autoridades demonstrou o
enorme efeito positivo desta abordagem, que se reflete no desenvolvimento do Plano
Operacional e no aumento das alocacoes orcamentais nos Altimos anos.
A colaboracao ocorreu em varios niveis. Incluiu discussoes durante o Instrumento de

Apoio it Politica do FMI (PSI), missoes de negociacao e analise, coordenacao permanente
entre os escrit6rios nacionais, trabalho conjunto de analise e esforcos conjuntos repetidos
em conferencias para sensibilizar a equipa tecnica do ministerio e os decisores politicos
para a relevancia da protegao social. As reformas tambem foram defendidas a nivel
superior, corn a apresentacao conjunta da OIT/FMI ao Conseiho de Ministros em 2011 e a
sensibilizacao para a protecao social promovida pelo FMI e Banco Mundial durante o
seminario sobre crescimento inclusivo no mesmo ano. 0 Estudo sobre a Protecao Social
elaborado pelo Banco Mundial, e as suas apresentacoes durante a discussao do Plano
Operacional, ofereceram materia importante para reflexao sobre as varias opgaes.
A existencia de urn forum de parceiros onde as agencias das Navies Unidas (OIT,
UNICEF e PMA), o Banco Mundial, parceiros bilaterais, tais como o DFID e a Holanda, e
a sociedade civil poderiam harmonizar as suas posicoes foi urn importante trunfo para o
Govemo. Os desentendimentos entre doadores e a falta de unidade na forma como o apoio
fomecido levam frequentemente it fragmentacao. E essential que os parceiros de
desenvolvimento juntem os seus esforcos para apoiar o Governo na construcao de urn
Atualmente, a OIT apoia o Ministerio das Financas e o INSS no desenvolvimento de urn estudo
atuarial. A informacao produzida irk sem dovida, melhorar futuros exercicios de estimativas de
custos gerais.
30
A Recomendacao (N. 202), paragrafo 7, fornece orientacries valiosas a este respeito, estipulando
que: As garantias basicas de seguranca social deveriam ser estabelecidas por lei. A legislacao e os
regulamentos nacionais deveriam especificar o alcance, as condicoes de elegibilidade e os niveis das
prestavies que efetivam estas garantias. Deveriam ser igualmente especificados procedimentos de
reclamacao e recurso imparciais, transparentes, eficazes, simples, rapidos, acessiveis e nao
onerosos. 0 acesso aos procedimentos de reclamacao e recurso deveria estar isento de encargos para
o requerente. Deveriam ser estabelecidos sistemas que fortalecam o cumprimento das disposiciies
legais nacionais.
31
59
sistema unificado. Em Mocambique, como noutros palses, este nem sempre foi o caso, mas
a recente coordenacao permitiu conter perdas de eficiencia e eficacia.
Independentemente da abordagem colaborativa dos parceiros, a caracteristica mais
importante dos passos em direcao a urn PPS nacional nos altimos anos tem sido a forte
lideranca do governo. A abordagem ao longo do processo tem sido formar decisoes sobre
uma base tecnica solida (como as estimativas de custos e acessibilidade e a analise de
vulnerabilidade feita em conjunto corn o Banco Mundial), reforcada por amplas consultas
que incluiram diferentes sensibilidades e que adaptou as solucoes as especificidades e
percecoes locals.
A recomendacao final que a estimativa de custos constitua urn instrumento ativo,
adaptado aos novos desafios, tornando-se assim uma ferramenta para a tornado de decisoes
por parte do Governo. E essencial reforcar as capacidades internas dos ministerios em
materia de utilizacio e interpretacio dos dados produzidos pelos modelos de calculo de
custos, garantindo desta forma a sustentabilidade deste esforco. Na verdade, esta
ferramenta tambem pode desempenhar um papel importante na coordenacdo entre as
instituicoes envolvidas em diferentes aspetos da protecao social, atraves modelos de
calculo de custos mais abrangentes - por exemplo, incluindo os custos das prestacoes que
vao alem do Plano Operational atual abrangido pelo INAS, como as que sio
disponibilizadas pelos Ministerios da Sande e da Educacao.
60
Anexo
A metodologia do calculo de custos
Este calculo de custos foi realizado pela Oxford Policy Management (OPM) e pela
OIT corn a assessoria tecnica do FMI. 0 modelo de simulacao baseado num modelo
quantitativo - um Protocolo de Avaliacao Rapida (PAR) - desenvolvido pela UNICEF e
pela OIT, para prestar aconselhamento solido e relevante aos paises sobre o
desenvolvimento de elementos para a criacao de urn piso nacional de protecao social.
No caso de Mocambique, o modelo foi desenvolvido pela OIT e OPM como parte de
uma tentativa de dotar o INAS de uma ferramenta especifica nacional para o calculo de
custos para a protecao social, totalmente adaptada as circunstancias nacionais e com os
(micro) dados disponiveis. 0 modelo leva em conta informacees especificas do pais sobre
a evolucao demografica, bem como os desenvolvimentos macroeconOmicos. Sao utilizados
dados hist6ricos para as diversas variaveis demograficas e macroecon6micas, ou seja, as
projec5es de populacao, produto interne bruto real e nominal (PIB), inflacao, taxa de
cambio, despesas e receitas do governo, etc. Os dados demograficos, histOricos e projecoes
da populacao foram retirados das seguintes fontes nacionais:
(i)
Projecoes demograficas oficiais do Institute Nacional de Estatistica. Desagregados

por sexo, faixa etaria e zonas urbanas/rurais. Os dados foram ainda desagregados por
idade (em anos) como resultado da interpolacao corn base nas Perspetivas da
Populacao Mundial das Nacoes Unidas de 2008 (variante media)
(ii) Micro dados sobre os agregados familiares do ultimo Inquerito ao Orcamento

Familiar disponivel (INE, 2008/09), que fornece uma amostra representativa de todos
os agregados familiares em Mocambique ; e
(iii) Dados histOricos sobre a inflacao e as projecoes macroeconOmicas nacionais e
projecoes do espaco fiscal de protecao social com base nos documentos mais recentes
do FMI relativos ao pais.
No que diz respeito a abordagem do PAR, o modelo de calculo de custos sobre
flexibilidade adicional e precisao fornecido atraves dos seguintes recursos:
A elegibilidade para os diferentes regimes de prestacoes simulada diretamente sobre
os micro dados do IOF, o que permite uma total flexibilidade na determinacao das
categorias elegiveis com base em caracteristicas individuals (idade, &nem,
deficiencia e condicao de doenca, participacao no mercado de trabalho, etc.) e
caracteristicas do agregado familiar (ninnero total de adultos aptos para trabalhar).
0 perfil demografico e socioeconomico completo dos agregados familiares elegiveis
pode ser determinado a partir de micro dados, incluindo a composicao do agregado, o
numero meth de criancas, pessoas idosas e dependentes. E igualmente possivel
prever as implicacoes em termos de custos que certas disposicoes relativas a concecao
de politicas complexas podem acarretar, tais como a limitacao do framer de
dependentes elegiveis, pois a simulacao baseia-se em todos os detalhes da
composicao dos agregados corn base na amostra do IOF.
As implicacoes da interacao entre direcionamento por categorias e direcionamento
por nivel de pobreza podem ser totalmente simuladas a partir de micro dados. Foi
possivel, nomeadamente: (a) simular grupos-alvo segundo o nivel de pobreza
(selecionando apenas familias abaixo de um determinado percentil), corn base num
indite de riqueza, a partir dos recursos e variaveis de composicao demografica
incluidos no IOF, (b) prever as consequencias da imposicao de urn direcionamento
por nivel de pobreza na composicao demografica dos agregados elegiveis (por
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguese Provisoria
61
exemplo, as implicaciies em termos de custos perante agregados de maiores

dimensoes entre as familias mais pobres).
O modelo estruturado em duas componentes: uma estrutura de micro-simulacao
elaborada corn o programa STATA e urn quadro em Excel para avaliar as implicacks
macroeconOmicas. 0 quadro de micro-simulacao permite urn calculo do niunero de
agregados elegiveis, beneficiarios diretos e beneficiarios secundarios de opciies de
politicas altemativas. Os parametros das politicas sao definidos numa mascara de entrada
que permite total flexibilidade no tipo de restricoes categoricas (especificacaes do grupo
elegivel a nivel individual e do agregado familiar), nas caracteristicas dos beneficiarios
primarios e secundarios, incidencia geografica e nivel de pobreza, e permite igualmente a
modelagao da sobreposicao ou incompatibilidade entre as diferentes prestaciies.
O output da micro-simulacao a uma estimativa da proporcao dos beneficiarios
primarios (secundarios) elegiveis, dentro do conjunto de referencia demografico
(individuos na mesma zona geografica zonas urbanas/rurais, com o mesmo perfil de
idade e de sexo). Por exemplo, no caso da elegibilidade para o PSSB para pessoas idosas, a
elegibilidade do agregado familiar determinada se existir urn homem corn mais de 59
anos ou uma mulher corn mais de 54 anos, nao existindo qualquer outro adulto capacitado
fisicamente para trabalhar (direcionamento por categoria) e pertencendo aos primeiros
quatro quintis de riqueza da populacao (direcionamento por nivel de pobreza). 0 output da
micro-simulacao e a proporcao de homens corn idade superior a 59 ou mulheres corn idade
superior a 54 (ou seja, no conjunto de referencia demografica) que sao elegiveis. Esta
proporcao assumida como sendo constante ao longo do tempo e e aplicada as projecoes
da populacao para uma idade, sexo e zona geografica especifica do conjunto de referencia,
para obter o ntirnero de beneficiarios primarios no period() de simulacao (2012-22). 0
mesmo se aplica aos beneficiarios secundarios, dependendo das suas caracteristicas. 0
pressuposto subjacente das projecoes a que a distribuicao de individuos (por idade, sexo e
subconjunto de zona geografica) nos tipos de agregados familiares a constante ao longo do
tempo.
Uma vez produzidas as projecoes do namero de agregados familiares, beneficiarios

primarios e secundarios elegiveis, a taxa de execucao a determinada com base em
pressupostos ad-hoc que dependem do tipo de prestacao e da situacao atual de cobertura,
nunca superior a uma taxa natural de 90 por cento. Os restantes grupos sao excluidos caso
a caso (por exemplo, beneficiarios de pensoes contributivas para o PSSB). Os custos sao
calculados de forma simples, multiplicando o nitmero estimado de beneficiarios primarios
e secundarios (limitado, se necessario) para o valor de transferencia unitaria para cada
categoria e o ntimero de pagamentos mensais por ano. Os custos administrativos sao
adicionados na forma de uma taxa fixa dos custos de transferencia, que variam por tipo de
prestacao (como descrito no corpo principal deste documento). A simulacao pressuptie que
os valores da transferencia sao ajustados anualmente a inflacio (prevista) no ano anterior,
de forma a nao reduzir o valor real da prestacao.
O custo total da transferencia a comparado a agregados macroeconOrnicos baseados
nas projecties do FMT, descritas no Quadro A.1
Quadro A.1. Quadro macroeconomico: projecoes do FMI
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Precos no consumidor
(%)
2.45 6.95 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60
PIB a pregos correntes

(em milhSes de MT) 414 375 482 871 550 705 628 068 715 132 813 953 926 578 1 054 787 1 197 394 1 359 282 1 543 057
O modelo foi construido com o objetivo de ser flexivel, na medida em que tambem
permite uma analise de sensibilidade do contexto macroeconomic (ou seja, o crescimento
62
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Provisoria
do PIB) e todas as principais premissas da conceedo das politicas (ou seja, as regras de
elegibilidade, execucao, niveis de prestaeoes, frequencia, custos administrativos, etc.).
Em principio, a plataforma de micro dados deve permitir igualmente uma simulacao
do efeito das prestaelies alternativas no indice e no diferencial de pobreza. Este elemento
do modelo foi desenvolvido, mas nao totalmente funcional devido a fraca qualidade dos
dados da despesa de consumo no Ultimo I0F.
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Vers'ao Portuguesa Provisoria
63
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Rumo ao piso de protecao social mocambicano_2_12_2013.docx
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Rumo a urn Piso de Protecao Social

Consolidacao de urn sistema de protecao social abrangente em

Copyright Organizacao Internacional do Trabalho 2013

Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisoria

garantias basicas de seguranca social, definidos nacionalmente, que asseguram uma

Os pressupostos macroeconomicos subjacentes a este trabalho baseiam-se em IMF, 2013.

Rumo a um Pisa de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisdria

Nacional de Estatistica), o Escritorio do Coordenador Residente das NU, UNICEF, PMA,

Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique Versao Portuguesa Provisoria

2.1. 0 enquadramento do Piso de Protecao Social

2.2. Contexto nacional

3.2. Cobertura e projecoes de custos da reforma

4.2. Cenarios: Politicas altemativas

5.1. As licoes a retirar para Mocambique

5.2. As licties a retirar para a iniciativa PPS

Rumo a um Piso de Protecao Social am Mocambique- Versao Portuguesa Provisoria

Quadro 2.2. Despesas regionais nos sectores sociais em comparacao

Quadro 2.3. Despesa nominal do INA em programas basicos de seguranca social

Quadro 2.4. Despesas institucionais do MMAS e do INAS, orcamento executado

Quadro 3.1. Parametros de concecao do Programa

Quadro 3.2. Caminhos para o piso de protecao social

Quadro 3.3. Distribuicao dos tipos de agregado familiar e composicao

Quadro 3.4. Projecoes de cobertura do piano operacional, namero de

Quadro 3.5. Custo total estimado da proposta atual do governo,

Quadro 4.1. A criacao e use do espaco fiscal, estimativas entre 2011-16

Quadro 4.2. Totalidade do espaco fiscal disponivel, estimativas entre 2011-22

Quadro 4.3. Simulacao do cenario A

Quadro 4.4. Simulacao do cenario B

Quadro 4.5. Simulacao do cenario C.1

Quadro 4.6. Simulacio do cenario C.2

Quadro 4.7. Simulacao do cenario C.3

Quadro A.1. Quadro macroeconOmico: projecoes do FMI

Figura 2.2. Percentagem de agregados familiares que indicam escassez de alimentos,

Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique- Versao Portuguesa Provisciria

Figura 2.4. Cobertura dos programas basicos de seguranca social, 2008 13

Figura 2.5. A evolucao do rnimero de agregados familiares beneficiarios do PSA,

Figura 3.1. Distribuicao de tipos de agregados familiares por indice de quintil

Figura 4.1. A criacab de espaco fiscal, estimativas entre 2012-22

Figura 4.2. Cenario A: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e o custo

Figura 4.3. Cenario B: Numero de agregados familiares beneficiarios e

Figura 4.4. Cenario C.1: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e

Figura 4.5. Cenario C.2: NUmero de agregados familiares beneficiarios e

Figura 4.6. Cenario C.3: Numero de agregados familiares beneficiarios e

2.2. Contexto macroeconomico e fiscal

2.3. Lei da Protecao Social: os fres pilares

2.4. Avaliacao do Programa de Subsidio de Alimentos (PSA)

2.5. Avaliacao do Programa de Apoio Social Direto (PASD)

2.6. 0 INAS e os programas de acalo social produtiva

3.1. Indicacties para a definicalo de grupos-alvo

4.1. Desafios operacionais na ampliacao do PASP

Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique- Versa Portuguesa Provisoria

PASD Programa de Apoio Social Direto

Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria

Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguese Provisoria

Criacao de uma logica coerente e encaminhamento unico , para permitir o acesso ao

Simplificacao das intervencoes, para a focalizacao nalguns programas fundamentais

Ampliagao da abrangencia global e cobertura do sistema; e

Melhor planeamento orcamental, alcancado atraves da combinacao de uma analise mais

Existem, no entanto, uma serie de desafios relativamente a implementacao do Plano

Ao longo dos Ultimos anos, tern havido um amplo reconhecimento internacional

(a) Acesso aos cuidados essenciais de saude, incluindo a assistencia a maternidade;

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