Contencioso Administrativo e Tributário

Evolução do Direito Administrativo.....................................................................................................3

Jurisdição..............................................................................................................................................7
Âmbito da jurisdição (artigo 4.º do ETAF)......................................................................................10
Ações entre particulares.................................................................................................................19
Competência em sentido próprio...................................................................................................19
Competência em razão do território..............................................................................................19
Competência em razão da matéria.................................................................................................21
Especialização (artigo 44.º-A do CPTA)...........................................................................................22
Formação alargada (artigo 40.º do CPTA)......................................................................................22
Conflitos de jurisdição....................................................................................................................22
Recurso............................................................................................................................................23
Legitimidade.......................................................................................................................................23
Disposições especiais na legitimidade ativa...................................................................................24
Disposições especiais na legitimidade passiva...............................................................................25
Interesse em agir............................................................................................................................26
Legitimidade popular......................................................................................................................27
Ação pública....................................................................................................................................28
Pedidos (artigo 37.º do CPTA).............................................................................................................30
Pedidos de impugnação de atos administrativos (artigo 37.º, n.º 1, alínea a) do CPTA)..............31
Artigo 89.º do CPTA............................................................................................................................32
Pedidos de condenação à prática de atos devidos (artigo 37.º, n.º 1, alínea b) do CPTA)............35
Pedidos de impugnação de normas (artigo 37.º, n.º 1, alínea d) do CPTA)...................................39
Distinção entre imediatamente operativa e não imediatamente operativa (artigo 73.º, n.º 1 e
2 do CPTA)...................................................................................................................................40
Pedidos de condenação à emissão de normas (artigo 37.º, n.º 1, alínea e) do CPTA)..................44
Pedidos sobre comportamentos omissivos e comissivos (artigo 37.º, n.º 1, alínea h) do CPTA)..48
Contencioso pré-contratual................................................................................................................50
Contencioso pré-contratual urgente..............................................................................................50
Impugnação do ato de adjudicação............................................................................................51
Impugnação das peças................................................................................................................52
Contencioso pré-contratual não urgente.......................................................................................53
Contencioso contratual.......................................................................................................................53
Tramitação processual da ação administrativa..................................................................................53
Fases da ação administrativa..........................................................................................................54
Articulados..................................................................................................................................54
 Saneamento................................................................................................................................57
Agilização processual no contencioso administrativo.......................................................................59
Seleção de processos com andamento prioritário (artigo 48.º do CPTA)......................................59
Lei da Ação popular (artigo 19.º da LAP)........................................................................................61
Extensão dos efeitos da Sentença (artigo 161.º do CPTA).............................................................61
Extensão dos efeitos da Sentença (artigo 161.º do CPTA) (continuação)......................................62
Contencioso dos procedimentos de massa (artigo 99.º do CPTA).................................................63
Julgamento em formação alargada e consulta prejudicial para o Supremo Tribunal
Administrativo (artigo 93.º do CPTA).............................................................................................64
Intimações...........................................................................................................................................65
Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões
(Artigo 104.º do CPTA)........................................................................................................................66
Tramitação (artigo 107.º do CPTA).................................................................................................68
Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (Artigo 109.º CPTA)............................68
Prazos..............................................................................................................................................71
Recursos na intimação....................................................................................................................71
Providências cautelares......................................................................................................................71
Suspensão da eficácia do ato administrativo – artigo 128.º do CPTA............................................74
Distinção entre o artigo 128.º e 131.º do CPTA..............................................................................77
Execução da Sentença – processo executivo (artigo 157.º e seguintes do CPTA).............................80
Arbitragem administrativa.................................................................................................................87
Recursos..............................................................................................................................................90
Responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas........................................................94
Contratação pública............................................................................................................................98
Casos práticos...................................................................................................................................104
Casos práticos sobre conflitos de jurisdição.................................................................................105
Casos práticos sobre competência em razão da hierarquia.........................................................106
Resolução dos casos práticos I......................................................................................................106
Resolução do caso prático 2 do livro............................................................................................113
Resolução do caso prático 3 do livro............................................................................................122
Resolução do caso prático do moodle..........................................................................................126
Caso prático...................................................................................................................................130
Evolução do Direito Administrativo
Leitura do texto da autoria do Dr. José Manuel Sérvulo Correia “O Contencioso Administrativo
português, hoje” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria da Dra. Mariana Melo Egídio “As bases constitucionais do Contencioso
Administrativo: a Constituição da República Portuguesa de 1976 e a legislação processual
administrativa” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I

Há um pormenor da CRP ainda de 1933 que nos importa, que foi o aditamento do n.º 21 ao artigo
8.º da CRP onde se consagrava o chamado direito fundamental ao recurso contencioso de anulação
que, no fundo, permite ao particular que é notificado de um ato administrativo desfavorável a
apresentar em Tribunal uma ação para reivindicar esse ato. Era uma ação chamada recurso porque
aquilo a que se chamava o recurso contencioso de anulação era a apresentação de uma ação junto
de um Tribunal Administrativo para sindicar a validade de um determinado ato administrativo e,
portanto, não era um recurso, mas sim uma ação (pedido que se sujeita à apreciação do Juiz para
que ele aplique o Direito ao caso concreto), mas no antecedente falava-se em recorrer das decisões
administrativas para o Tribunal porque não se fazia uma distinção entre o procedimento (termina
com a notificação de determinada decisão particular, seja ela favorável ou desfavorável; com a
elaboração de uma norma ou regulamento; reclamação graciosa ou recurso hierárquico) e o
processo (se o particular continua insatisfeito pode apresentar em Tribunal uma ação para sindicar a
validade do ato) e, antes de 2002/2004 chamava-se recurso contencioso da relação daí ter sido
aditado o n.º 21 do artigo 8.º da CRP (tutela jurisdicional que existia na CRP antes de 1976 nas
relações entre os administrados e a Administração).
Com a entrada em vigor da CRP de 1976 as coisas foram mudando, as Leis que temos em vigor são
do século XXI (2002/2004) e, sendo a CRP de 1976, foi preciso esperar quarenta anos para termos
um contencioso administrativo verdadeiramente pleno e efetivo, pois nos primeiros anos da CRP de
1976 isso não foi assim.
Em 1976 o constituinte pretendeu consagrar o mesmo direito – direito o recurso de anulação – e o
artigo 269.º da CRP, na versão de 1976 (hoje é o artigo 268.º da CRP) veio consagrar o mesmo que o
artigo 8.º, n.º 21 da anterior da CRP não se falando de tutela cautelar, não se falava de nada além de
atos esquecendo que existe uma atuação administrativa além do ato administrativo, não se fazia
nenhuma referência ao contencioso que não fosse um mero contencioso cassatório, ou seja, de
mera anulação, assim a CRP não reconhecia ao Juiz a possibilidade de dirigir quaisquer injunções à
Administração, o Juiz só podia apagar os efeitos de um ato, não podendo devolver à Administração a
tarefa de elaborar um novo ato já com a matriz de legalidade que ignorou num primeiro momento.
Por outro lado, os Tribunais Administrativos não eram referidos como de existência obrigatória na
versão inicial da CRP de 1976, mas houve um passo importante nesta CRP que foi o facto de
reconhecer a independência de todos os Tribunais e, por isso, estendendo-se aos Administrativos.
No antigo regime, o executivo tinha os Juízes na mão porque os nomeava e os destituía, logo, o Juiz
não iria querer ditar Sentenças contrárias ao poder instituído porque se o fizesse tinha sérias
problemas de ser despedido.
O DL 256-A/77 ajuda a perceber o que temos hoje pois visava introduzir um processo executivo nos
Tribunais Administrativos que era uma ideia de injunção do Juiz relativamente à Administração, mas
este DL vinha consagrar que a partir do momento em que existia uma Sentença declarativa a
Administração tinha um prazo para cumprir e se não o cumprisse iríamos ao DL para a obrigar a
cumprir só que este DL o que dizia era que chegado a este momento o que Juiz ia fazer era explicar à
Administração o que é que tinha que fazer não passando, no fundo, de um momento pedagógico
pois não havia sanções compulsórias, logo, não havia forma de compelir a Administração a
efetivamente cumprir a Sentença e, por isso, embora tenha sido um passo gigante não veio resolver
a questão do incumprimento das Sentenças por parte da Administração. Neste DL também era
consagrado um dever de fundamentação dos atos administrativos (Direito de o particular ver a sua
decisão devidamente fundamentada) e, esse dever de fundamentação dos atos administrativos,
passou para o artigo 269.º da CRP revista em 1982.
Além deste dever de fundamentação, a CRP de 1982, introduziu uma novidade a par do direito ao
recurso contencioso de anulação que foi o direito a obter o reconhecimento de uma situação
jurídica por parte do Tribunal Administrativo, abrindo a porta a um pedido simples apreciação. Esta
alteração do artigo 269.º da CRP é importante para perceber a regulação desta ação na Lei de
processo dos Tribunais Administrativos que entra em vigor em 1985 havendo uma reforma do
contencioso administrativo em 1984/1985, o ETAF é de 1984 e a LPTA é de 1985 e aqui além de
estar o recurso contencioso de anulação passa a existir esta ação para reconhecimento de um direito
legalmente protegido com eixo na CRP, sendo um primeiro passo na ultrapassagem de um modelo
totalmente cassatório em que o Juiz se limitava a anular ou declarar nulos os atos. No entanto, ainda
não estamos numa ação condenatória porque o Juiz continua a apreciar ainda não condenando e
assim continuamos até à seguinte revisão constitucional.
Na LPTA de 1985, surgem ainda dois outros meios que hoje ainda ecoam na lei vigente: a intimação
para a prestação de informações e a passar certidões (uma informação não é um ato administrativo
e, por isso, não acrescenta nada aos poderes do Juiz porque não existe aqui uma relação de
imperatividade) e a intimação para comportamento que só pode ser dirigida contra particulares e
concessionários (excluindo-se a Administração em sentido orgânico).
O ETAF de 1984 passou a existir o Tribunal Administrativo de Coimbra, além do de Lisboa e Porto e, a
par destes Tribunais de círculo (Tribunais de comarca), existia o STA para gerir a litigância entre a
Administração e os particulares. Existiam poucos Tribunais de comarca porque o STA era um
Tribunal de 1.ª instância para os atos do Governo, ou seja, tudo o que eram atos de Ministros e
Secretários de Estado do Conselho de Ministros iam para o STA (decidia-se em secção e depois
recorria-se para o plenário). Quando o STA começou a perder competências de 1.ª instância, elas
tinham que ir para algum lado e foi aí que se começou a abrir para os Tribunais de comarca.
O ETAF de 1984 ainda trouxe a criação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Na segunda revisão constitucional, que ocorreu em 1989, surgiram vários passos importantes como
a garantia constitucional da existência da jurisdição administrativa (os Tribunais Administrativos
passaram a ser obrigatórios) – atual artigo 209.º, n.º 1, alínea b) da CRP – logo, hoje em dia, não se
pode acabar com a jurisdição administrativa sem existir uma revisão constitucional e aparece um
critério de atribuição de jurisdição a esta jurisdição que agora passa a ser obrigatório pois a partir do
momento em que o legislador torna obrigatória a jurisdição administrativa temos que saber o que
cabe à cível e o que cabe à administrativa – atual artigo 212.º, n.º 3 da CRP – estabelecendo o
critério da relação jurídica administrativa que, no caso de atos ou normas, é relativamente simples
de descodificar, mas quando desformalizamos termos que olhar para o contexto.
Em 1989 o artigo 268.º da CRP sofre uma evolução significativa entrando a importante noção de ato
lesivo que será a justificação para uma ação num Tribunal Administrativo e, até então, vigorava a
teoria da tripla definitividade tendo que estar as três porque senão não havia caso: vertical (relações
hierárquicas – recurso hierárquico necessário e só se verificava quando o superior respondesse),
horizontal (ato final do procedimental) e material (lesão na esfera jurídica) – ainda existem
resquícios desta ideia no artigo 51.º, n.º 2 e 3 do CPTA (o ato tem que ser o final do procedimento e
isto era a definitividade horizontal); no artigo 59.º do CPTA (definitividade vertical).
Em 1989 também surgiu o artigo 52.º, n.º 3, alínea a) da CRP que trata da ação popular que vem
permitir que pessoas, sem ganharem nada com isso, possam recorrer aos Tribunais para defender
interesses meta-individuais ou de grupo incluindo um elemento objetivista de controlo da legalidade
meta-individual, embora não seja um controlo de legalidade estrito.
A alteração legislativa que ocorreu em 1996, DL 229/96, criou o primeiro Tribunal Central
Administrativo, em Lisboa, que serviu, essencialmente, para desafogar o STA numa visão mais
especializada porque servia para responder, em 1.ª instância, tudo o que se prendia com o
funcionalismo público.
Na revisão constitucional de 1997, cujo quadro ainda se mantém, o artigo central é 268.º da CRP que
fala dos direitos e garantias dos administrados, sobretudo o n.º 4 e 5, não podendo nunca esquecer
o artigo 20.º da CRP que fala do direito de acesso à justiça e que, nesta revisão, viu nascer o seu n.º 5
que fala da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantia (artigo 109.º a 111.º do CPTA).
Nesta revisão, com o n.º 4 do artigo 268.º da CRP temos a tutela jurisdicional efetiva (artigo 2.º do
CPTA e 20.º, n.º 4 da CRP) que se traduz no direito de obter, em prazo razoável, e mediante um
processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão
regularmente deduzida em juízo (tutela declarativa), bem como a possibilidade de a fazer executar
(tutela executiva) e de obter as providências cautelares (tutela urgente), antecipatórias ou
conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão e este artigo ao dizer
“designadamente” no n.º 2 significa que podem existir mais situações.

Artigo 2.º
Tutela jurisdicional efetiva
1 - O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e
mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada
pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter
as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da
decisão.
2 - A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos
tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter:
a) A anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência de atos administrativos – artigo 37.º,
n.º 1, alínea a) do CPTA  pedidos impugnatórios;
b) A condenação à prática de atos devidos, nos termos da lei ou de vínculo contratualmente
assumido – artigo 37.º, n.º 1, alínea b) do CPTA  pedidos de condenação;
c) A condenação à não emissão de atos administrativos, nas condições admitidas neste Código;
d) A declaração de ilegalidade de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito
administrativo;
e) A condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo;
f) O reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-
administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
g) O reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
h) A condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, pela Administração Pública ou por
particulares;
i) A condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de
direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as
legitime;
j) A condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente
decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo
impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições
de direito administrativo, e que podem ter objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma
coisa ou a prestação de um facto;
k) A condenação à reparação de danos causados por pessoas coletivas e pelos titulares dos seus
órgãos ou respetivos trabalhadores em funções públicas;
l) A apreciação de questões relativas à interpretação, validade ou execução de contratos;
m) A restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do indevido;
n) A intimação da Administração a prestar informações, permitir a consulta de documentos ou
passar certidões;
o) A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias;
p) A extensão dos efeitos de julgados;
q) A adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a
proferir em processo declarativo.

Voltando ao artigo 268.º da CRP nos direitos ou interesses legalmente protegidos inclui-se o
reconhecimento desses direitos ou interesses, que vem da revisão constitucional de 1982 só que
agora já não é uma simples apreciação podendo ser uma condenação e, se forem atos
tendencialmente vinculados, a Sentença até se pode fazer substituir ao ato administrativo porque a
Administração tem pouca margem de conformação da relação jurídica porque já resulta da Lei, mas
a regra é a Administração ter liberdade de conformação e, nessa situação, aparece a
discricionariedade e aqui o Juiz vai apresentar balizas à Administração de reconfirmação do ato
sendo particularmente evidente no artigo 71.º do CPTA, logo, não pode determinar o conteúdo do
ato praticado (porque não administra), mas deve explicitar as vinculações a observar pela
Administração na emissão do ato devido. Esta ideia de tutela plena envolve ainda a adoção de
medidas cautelares adequadas (artigo 112.º do CPTA) e o n.º 5 do artigo 268.º da CRP refere a
reação a normas (contencioso pleno não existindo distinções entre autores nem formas de conduta).
A revisão de 1997, de onde resultou o n.º 4 e 5 do artigo 268.º da CRP, sempre acompanhado do
artigo 20.º da CRP serviu de matriz para a alteração legislativa administrativa de 2002/2004 que
trouxe bastantes modificações: alargou-se muito a jurisdição dos Tribunais Administrativos (sempre
tendo em mente o critério da relação jurídica administrativa) tendo em atenção o artigo 212.º, n.º 3
da CRP que não é uma reserva absoluta, mas sim uma reserva relativa porque há exceções (artigo
4.º do ETAF); introdução das alçadas com três patamares passando a existir a necessidade de atribuir
o valor às causas (artigo 6.º do ETAF); alteraram-se as competências do STA (artigo 11.º e seguintes
do ETAF) – o artigo 24.º do ETAF regula a secção de contencioso administrativo em que o STA ainda
decide causas em 1.ª instância (os TCAS surgem no artigo 31.º e seguintes do ETAF e os TAFS surgem
no artigo 39.º e seguintes do ETAF) – sendo hoje, essencialmente, um Tribunal de revista (artigo
150.º e 151.º do CPTA); o surgimento da ação administrativa (artigo 37.º do CPTA – é um artigo
exemplificativo dos pedidos não urgentes  o artigo 36.º do CPTA diz-nos os processos urgentes);
livre cumulação de pedidos (o particular pode cumular variadíssimos pedidos no mesmo processo);
alargamento da legitimidade nos contratos administrativos (artigo 77.º-A do CPTA); possibilidade de
providências cautelares (artigo 112.º do CPTA); intimação para a defesa de Direitos fundamentais
(concretização do artigo 20.º, n.º 5 da CRP – artigo 109.º a 111.º do CPTA); introdução do processo
executivo (artigo 157.º e seguintes do CPTA); a arbitrariedade em alguns pedidos do contencioso
administrativo (artigo 180.º Do CPTA); criação do SITAF (que, por força da revisão de 2019, passou a
ser praticamente indispensável a quem litigue nos Tribunais Administrativos – artigo 24.º do CPTA).
Relativamente à reforma de 2015 existiu uma alteração da regra dos Tribunais coletivos (nos TAFS)
para se passar à regra do Juiz singular o que foi muito contestado entre os Juízes, mas basicamente
serviu para dar vasão a mais processos; acabou-se a distinção entre ação comum e especial,
passando-se a falar em ação não urgente e urgente e houve uma grande aproximação ao CPC
devido, basicamente, ao princípio de gestão processual (artigo 7.º do CPTA) e o CPC é grande muleta
do CPTA (artigo 1.º do CPTA); alterou-se a matéria das providências cautelares tentando-se fechar
um pouco a porta para a proposição destes processos tendo o autor que provar a urgência e o
fumus boni iuris (artigo 120.º do CPTA).
A matriz fundamental do contencioso administrativo português é a CRP, mas não é a única existindo
uma influência importante, no contencioso pré-contratual, das Diretivas da UE aplicáveis em sede de
contratos públicos enunciados no artigo 100.º do CPTA.

Jurisdição
Leitura do texto da autoria do Dr. Carlos Carvalho “O Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais: evolução contextual e aspetos problemáticos” nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria do Dr. Jorge Pação “O âmbito da jurisdição administrativa: considerações
renovadas sobre as alíneas i), l) e n) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF” nos Comentários à Legislação
Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria da Dra. Fernanda Esteves “A propósito da especialização dos Tribunais
Administrativos e Fiscais - Fernanda Esteves” nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume I

O artigo 209.º, n.º 1, alínea b) da CRP é o ponto de partida ao dizer que devem existir Tribunais
Administrativos e o artigo 212.º, n.º 3 da CRP que tem o critério da relação jurídica administrativa, é
uma reserva tendencial, relativa, não sendo uma reserva absoluta.
O artigo 1.º do ETAF é um artigo que espelha o artigo 212.º da CRP que tem o critério de entrada a
jurisdição administrativa e voltou em 2019, pois tinha desparecido em 2015, pois o Professor Pedro
Delgado Alves fez pressão para este critério da relação jurídica administrativa voltar para o n.º 1
deste artigo e o artigo 4.º, alínea o) do ETAF explica-se pela retirada em 2015, agora depois de voltar
esta alínea já não se justificaria. O n.º 2 determina a competência para desaplicar as normas que
julguem inconstitucionais.
Há uma norma importantíssima da CRP que estabelece o critério de delimitação da jurisdição
administrativa  artigo 212.º, n.º 3  que depende a delimitação dos Tribunais Administrativos
com um critério chave que é a relação jurídica administrativa.

Em teoria, genericamente, temos três critérios para densificar o conceito de relação jurídica
administrativa:
 1. Subjetivo – tem a ver com o critério de se considerar uma relação jurídica administrativa
quando, pelo menos uma das partes, é uma entidade integrante da Administração Pública
em sentido orgânico
2. Objetivo – é uma relação regulada pelo Direito Administrativo, ou seja, regulada pelas
disposições normativas jurídico-administrativas
3. Funcional – estamos perante uma relação em que, pelo menos uma das partes, é uma
entidade que exerce função administrativa independentemente da sua integração na
Administração Pública em sentido orgânico

É verdade que a CRP no artigo 212.º, n.º 3 estabelece como critério de delimitação da jurisdição dos
Tribunais Administrativos a relação jurídica administrativa, mas a Doutrina e o próprio legislador
ordinário entende que isto não elimina a liberdade de conformação do legislador ordinário no
sentido de, consoante o juízo justificado do próprio legislador, é possível alargar ou restringir este
âmbito, por exemplo, o artigo 212.º, n.º 3 da CRP não elimina a liberdade de conformação do
legislador no sentido que desde que haja fundamentos atendíveis o legislador pode 1. simplesmente
concretizar o conceito de relação jurídica administrativa (incluir um litígio respeitando a relação
jurídica administrativa no âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos)  simples
concretização do conceito à luz dos critérios subjetivo, objetivo e funcional; 2. excluir da jurisdição
administrativa determinados litígios respeitantes à jurisdição jurídica administrativa (situação em
que mesmo que esteja em causa uma relação jurídica administrativa, por opção legislativa, está fora
– liberdade de conformação do legislador)  exclusão pontual e justificada de alguns litígios
relativos à relação jurídica administrativa e 3. O legislador pode, por opção legislativa e
fundamentadamente, incluir na jurisdição administrativa pontualmente alguns litígios que não têm a
ver com a relação jurídica administrativa  incluir, pontualmente e justificado, algo que não é uma
relação jurídica administrativa.

No artigo 4.º do ETAF temos a forma como o legislador usou a sua liberdade de conformação
referida em cima. Este artigo não é a única norma onde se encontra este exercício de liberdade de
conformação do legislador, ou seja, para saber se um litígio é jurisdição dos Tribunais
Administrativos, ou não, o artigo 4.º do ETAF não é exclusivo para fazer esta análise porque no CPTA
e na legislação avulsa também existem critérios adicionais que delimitam a jurisdição administrativa.

NOTA: iremos analisar as alíneas do artigo 4.º do ETAF para verificarmos se é uma concretização,
restrição ou extensão, mas não vai ser necessário para resolver casos práticos sendo relevante,
sobretudo, para ajudar a entrar no mundo do contencioso administrativo pois iremos perceber
melhor a racio de cada uma das alíneas e depois perceberemos quais as matérias de Direito
substantivo que ainda teremos que revisitar.

No artigo 14.º do CPTA (competência material) serve duas situações: 1. Situação de incompetência
territorial dentro da jurisdição administração (n.º 1) e 2. fora da jurisdição (n.º 2) e para ambas as
situações a solução é a remessa para o Tribunal competente e, havendo falta de jurisdição, aplica-se
o n.º 2 e a declaração de incompetência é, simultaneamente, uma absolvição da instância porque a
exceção da incompetência do tribunal é uma exceção dilatória (artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, alínea a) do
CPTA), assim, depende muito do momento em que esta exceção dilatória é reconhecida, se for algo
de evidente, faz-se a remessa para outro Tribunal e nem se avança no conhecimento da causa, mas
se o Juiz só se aperceber no despacho saneador ou no despacho pré-saneador há a absolvição da
instância e terá que se começar tudo do zero.

No contencioso administrativo, além da competência material, ainda temos competência em razão

da hierarquia e do território.
A competência em razão da hierarquia é particular do contencioso administrativo devido à
importância que é dada ao STA.
Em primeiro lugar, é jurisdição administrativa e para sabermos se é da competência do STA, TCA ou
dos Tribunais de círculo temos que ir por exclusão de partes – vemos o artigo 24.º do ETAF que nos
diz o que é que o STA conhece em primeira instância.
Tudo o que está no artigo 24.º do ETAF cabe em primeira linha à secção do contencioso do STA e,
nesses casos, nem temos que nos preocupar com o território. Excecionalmente podemos ter de
fazer algo “extra”, pois a Lei pode considerar que a competência de primeira instância é de um
Tribunal Central (norte ou sul) e aí teremos que ir ao artigo 37.º do ETAF, mas não é normal que o
Central tenha competência em primeira instância. A maior parte das situações que não estão no
artigo 24.º do ETAF nem no artigo 37.º do ETAF, irão cair nos TAFS e aí temos de nos dirigir ao artigo
44.º do ETAF onde cabe tudo o que não caiba a um Tribunal superior em julgamento de primeira
instância (n.º 1), mas aqui não é como no STA, em que só há um pois aqui existem vários tendo que
analisar o mapa do DL 325/2003, por exemplo, o Município de Beja age contra A impondo
determinada obrigação para com o Município iríamos procurar Beja nos Tribunais de Círculo,
embora não seja pelo facto de existir um Tribunal em Beja que o litígio terá de ser julgado em Beja
pois ainda temos que analisar os critérios de atribuição e competência a nível territorial (artigo 44.º
do ETAF e artigo 16.º e seguintes do CPTA).

Relativamente à competência territorial, devemos consultar primeiramente o artigo 20.º do CPTA e

não o artigo 16.º do CPTA (A Regente diz que a formulação do artigo deveria ser “sem prejuízo das
soluções que resultem da competência em razão da hierarquia e dos artigos seguintes a regra é X”).

Temos que questionar, em primeiro lugar, se há prática ou omissão de atos jurídicos ou normas e,
depois, devemos saber quem é que os praticou porque, por exemplo, se foi uma autarquia local
cabe no artigo 20.º, n.º 1 do CPTA, mas se foi um ato de um Ministro já se aplica o artigo 16.º do
CPTA.
O contencioso eleitoral não é muito comum (artigo 20.º, n.º 2 do CPTA); os pedidos de intimação
(artigo 20.º, n.º 3 do CPTA) cabem nos processos urgentes (artigo 104.º a 108.º do CPTA) e também
têm esta regra especial; o artigo 20.º, n.º 5 do CPTA serve para os demais processos de intimação
conexos com direitos, liberdades e garantias; os pedidos de providências cautelares (artigo 20.º, n.º
6 do CPTA) têm de seguir a ação principal e será competente o mesmo Tribunal para julgar a ação
principal e como a providência cautelar pode ser apresentada antes da ação principal temos de fazer
um raciocínio de prognose pois esta providência cautelar vai atrelada, antecipando este pedido e,
por isso, deverá ser interposta onde deva ser julgado o pedido da ação principal.
Os atos que envolvam imóveis e não envolva atos jurídicos praticados sobre imóveis que possam ser
capturados pelo artigo 20.º do CPTA porque este irá aplicar-se sempre em primeiro lugar.

No caso dos contratos, temos que atentar no artigo 19.º, n.º 2 do CPTA devendo-se atender ao
convencionado pelas partes devido à autonomia contratual.
No caso da cumulação de pedidos (artigo 21.º do CPTA) vigora o princípio da livre cumulação de
pedidos (artigo 4.º do CPTA) podendo existir pedidos sobre diversas matérias e aí: 1. se houver
cumulações em que um dos pedidos pertence a um Tribunal superior, vai para o Tribunal superior
(artigo 21.º, n.º 1 do CPTA), mas 2. se não houver essa relação hierárquica aplica-se o n.º 2.
O artigo 22.º do CPTA trata da competência supletiva, por exemplo, quando o SEF existia praticava
atos relacionados com a impossibilidade de entrada num país e a pessoa queria impugnar esse ato,
mas o problema é que o SEF não cabe no artigo 20.º do CPTA nem no artigo 16.º do CPTA porque a
pessoa está a entrar em Portugal e, por isso, não tem residência, logo, aplica-se este artigo 22.º do
CPTA pois não há mais nenhuma norma que cubra esta situação.

Aplicados estes critérios, depois vamos ao mapa, mas o legislador, em 2019, ainda acrescentou os
Juízes especializados.

Âmbito da jurisdição (artigo 4.º do ETAF)

Temos as áreas de inclusão (n.º 1 e 2 – causas para a jurisdição administrativa) e exclusão (n.º 3 e 4 –
expulsam causas de jurisdição administrativa). Esta enumeração, além de ser bastante vasta, é
exemplificativa podendo existir outras causas que cabem na jurisdição administrativa. Este artigo
está virado para as situações em que a Administração age juridicamente, assim, está virado para
incluir na jurisdição as condutas típicas e formais da Administração, logo, nunca no artigo 4.º, n.º 1 e
2 do ETAF existem referência às omissões, quer sejam jurídicas ou materiais.
O artigo 37.º do CPTA tem algum espelho com este artigo 4.º do ETAF, por exemplo, a alínea b) do
artigo 4.º do ETAF fala da fiscalização da legalidade de atos e normas e se olharmos para o artigo
37.º, n.º 1, alínea a) do CPTA temos a impugnação de atos administrativos; na alínea d) temos a
impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo e estas duas
alíneas do artigo 37.º do CPTA são um poleiro de duas alíneas, nomeadamente, a condenação à
prática e a condenação à não emissão de atos administrativos e se quisermos fazer um cortejo
rigoroso entre estes dois artigos encontrávamos logo uma falta de menção legislativa às omissões de
atos e normas, mas não é por isso que estão excluídas porque apela-se sempre ao critério da relação
jurídica administrativa porque antes do artigo 4.º do ETAF está sempre o artigo 1.º, n.º1 do ETAF,
assim, existindo uma relação jurídica administrativa, tendencialmente, cabe no foro dos tribunais. O
artigo 4.º do ETAF está construído para as ações em que os Tribunais Administrativos fiscalizam as
ações, mas eles também fiscalizam as omissões mesmo não resultando diretamente do artigo 4.º do
ETAF, portanto, mesmo não estando tudo específico no artigo 4.º, n.º 1 do ETAF temos este espelho
que devemos ter em conta, assim, mesmo o artigo 4.º do ETAF não dizendo tudo, porque não fala
nas omissões jurídicas e materiais, não quer dizer que elas não caibam na jurisdição administrativa e
isso é fácil de perceber fazendo o cortejo entre este artigo e o artigo 37.º do CPTA.

Artigo 4.º
Âmbito da jurisdição
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham
por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito
de relações jurídicas administrativas e fiscais – esta alínea tutela os direitos fundamentais, mas
desde que estejamos no contexto de uma relação jurídica administrativa (artigo 1.º do ETAF)
porque se estivermos perante uma situação entre dois particulares não são os Tribunais
Administrativos os Tribunais competentes a não ser que verifique determinado circunstancialismo
que se encontra no artigo 37.º, n.º 3 do CPTA como, por exemplo, A tem um apartamento na linha
da costa e alguém constrói uma barraca colada, aí o A põe a ação no tribunal comum, mas por
vezes o A pode denunciar a situação, por exemplo, à Câmara Municipal e ela nada faz, e aí embora
seja uma relação privada, mas chamou-se uma autoridade pública que omitiu um dever legal de
fiscalização, podendo configurar uma relação jurídica administrativa de correlação já podendo
interpor a ação nos Tribunais Administrativos. - repetição do artigo 212.º, n.º 3 da CRP porque a
tutela é no âmbito das relações jurídicas administrativas porque densificar significa dar sentido às
relações jurídicas administrativas e aqui não deu esse sentido e, por isso, não exerceu a liberdade
de conformação porque não concretizou, restringiu ou alargou porque simplesmente repete a
palavra-chave “relação jurídica administrativa” não acrescentando nenhuma palavra. O nosso
sistema de justiça administrativa é um sistema com caraterísticas subjetivistas significando que a
justiça é pensada para tutelar posições jurídicas e o início desta norma concretiza essa
caraterística subjetivista quando diz “tutela de direitos e interesses”.;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da
Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal – é a alínea mais
pacífica e trata-se do núcleo da jurisdição administrativa e inclui a omissão de atos e normas. -
neste caso, é usado o critério subjetivo para densificar o conceito de relação jurídica
administrativa pois trata-se de normas e atos jurídicos emanados por órgãos da Administração
Pública existindo uma concretização à luz do critério objetivo pois diz “ao abrigo do Direito
Administrativo” e aqui a tónica já não se encontra na tutela de posições jurídicas, mas sim na
legalidade administrativa e, por isso, enquanto a alínea a) é subjetivista, esta alínea é objetivista.
O nosso sistema é misto não sendo totalmente subjetivista nem objetivista, sendo certo que há
ações mais subjetivistas do que outras e vice-versa, por exemplo, a ação condenatória é mais
subjetivista enquanto a ação impugnatória é mais objetivista tendo impacto no seu regime,
sobretudo a nível da legitimidade. Há situações em que uma ilegalidade administrativa não viola
nenhum Direito violando sim, por exemplo, a forma exigida e se a ação intentada for,
carateristicamente, mais subjetivista será, tendencialmente, improcedente porque a ação é
subjetivista, mas a ilegalidade em causa não viola Direitos. Se a ação intentada for mais objetivista
será, tendencialmente, precedente.;
c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou
das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública – podem existir situações em que
há entidades a colaborar com a Administração Pública em sentido orgânico, mas que não são eles
próprios Administração Pública participando na função administrativa sem o ser, mas como
também podem praticar atos administrativos, também os seus atos estão sob o escrutínio dos
Tribunais administrativos. - se for o critério subjetivo estamos perante um alargamento. Os órgãos
do Estado não integrados na Administração Pública que podem praticar atos administrativos são a
Assembleia da República (função legislativa), o Presidente da República (função política) e os
Tribunais (função jurisdicional) designando-se por atos materialmente administrativos porque não
são praticados por um órgão que é pensado para exercer função administrativa e, por isso, é um
critério objetivo, mas, sobretudo, um critério funcional porque estamos perante órgãos que
exercem, a titulo ocasional, funções administrativas e por causa desse exercício ocasional leva-nos
à existência de uma relação jurídica administrativa levando-nos a ter esta alínea. Sendo o critério
funcional estamos perante a concretização desse critério, ou seja, uma das partes exerce função
administrativa nem que seja a título ocasional.;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades,
independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos – corrobora a ideia de que o
maior universo possível de atos e normas da função administrativa cabem na jurisdição dos
Tribunais administrativos. - o legislador não dá relevância ao critério subjetivo porque não lhe
interessa a natureza da pessoa; existem dúvidas se o legislador usou, ou não, o critério objetivo e,
quanto ao critério funcional, é legítimo entender que ao falar no exercício de poderes públicos
está a falar do exercício da função administrativa (IUS IMPERI) e, por isso, é uma concretização do
critério funcional porque ainda conseguimos ver um indício do critério funcional quando fala nos
exercício dos poderes públicos.;
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos
administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre
contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes –
contencioso pré-contratual e contratual. - esta alínea tem duas partes que devem ser distinguidas
porque correspondem a ações diferentes: a primeira parte é a validade de atos pré-contratuais e a
segunda parte é tudo o resto. A primeira parte é pré-contratual (estamos a falar de atos praticados
no âmbito de um procedimento tendente à celebração de um contrato, ou seja, nesta fase ainda
não temos contrato tendo os seus próprios regimes) e a segunda é contratual (pressupõe que já
existe um contrato formado e temos ações só para contratos). Em regra, o critério objetivo estará
preenchido porque, em regra, quer a fase pré-contratual, quer a fase de execução do contrato são
regulados por algumas normas de Direito Público (sobretudo o CCP); o critério subjetivo é mais
duvidoso porque, sobretudo, a parte final diz “outras entidades adjudicantes” que tem a sua
noção fixada no artigo 2.º e 7.º do CCP que integram também entidades que não fazem parte da
Administração Pública em sentido orgânico. Nesta alínea temos que ter em atenção que contratos
administrativos (conceito substancial porque tem a ver com qualificar o contrato para aplicação do
regime de execução e não tem a ver com o procedimento de formação e os critérios de
administratividade de um contrato, ou seja, para saber se um contrato é, ou não, administrativo
temos que ir ver os critérios do artigo 280.º do CCP) não são sinónimos de contratação pública (é
um conceito procedimental no sentido de que é um contrato público o contratos cuja formação
obedecem um procedimento pré-contratual fixado no CCP – critério procedimental).;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos
resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na
alínea a) do n.º 4 do presente artigo – temos situações das funções política, legislativa e
jurisdicional e não a administrativa e, por isso, estará implícita porque evidentemente que cabe na
jurisdição administrativa. - se adotarmos o critério funcional será uma extensão porque vai além
da função administrativa; quanto ao critério objetivo (regulado por disposições de Direito
Administrativo) aplica-se o artigo 501.º do CC que serve para responsabilidade por atos de gestão
privada e a Lei 67/2007 que se aplica à gestão pública não havendo consenso na Doutrina sore os
critérios que se devem usar para distinguir as duas categorias de gestão. Esta distinção foi aplicada
no caso paradigmático dos hospitais para sabermos se quando um médico dá uma consulta, por
ser funcionário de um serviço da Administração Central, estamos perante uma gestão pública
(aplica-se a Lei 67/2007) ou privada (artigo 501.º do CC). Há quem defenda que será uma gestão
privada porque a forma como o médico vai atuar será igual quer seja num hospital público ou
privado e há quem defenda que devemos olhar para a entidade maior e, por isso, estamos perante
uma entidade pública (hospital) não adotando o critério da materialidade do ato. O legislador não
define o que é gestão pública nem privada continuando a associar esta última ao artigo 501.º do
CC, mas já não o faz relativamente à gestão pública com a Lei 67/2007 existindo um conjunto de
discussões Doutrinárias o que significa que se estiver em causa uma questão de responsabilidade
temos que ver bem se estamos perante uma gestão pública ou privada. Se for um concessionário e
for gestão privada aplica-se a alínea f) e o artigo 483.º do CC não estando na jurisdição dos
Tribunais Administrativas, mas sim nos Tribunais Comuns porque não se aplica a alínea h) 
Bibliografia adicional: Revista de Direito Administrativo número especial 1 – artigo do Professor
Domingos Soares Farinho “A barreira Invisível: a dicotomia gestão pública/gestão privada e os
regimes de responsabilidade civil extracontratual aplicáveis ao Estado – Anotação ao Acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo de 23 de abril de 2020, Processo n.º 02431/09.1BELSB” e artigo da
Professora Ana Raquel Moniz “De Novo… A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e o
Âmbito da Justiça Administrativa – Anotação ao Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 15 de março
de 2018, Processo n.º 062/17”;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes,
trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso – os réus podem ser
pessoas coletivas públicas, mas também pessoas como nós, se formos funcionários e tivermos
agido com zelo manifestamente inferir aquele que seria devido no exercício dessas funções e,
portanto, podemos ser chamados ao Tribunal pelo particular que foi destinatário do ato que lhe
causou lesão. Estes não têm que ser réus, mas o lesado pode escolher colocá-los também. - fala de
ações de regresso, ou seja, casos em que se demanda a pessoa coletiva que, depois, descobre que
é o trabalhador que tem culpa e exerce o Direito de regresso contra o trabalhador, assim, o Estado
consoante, sobretudo, o nível de culpa do funcionário pode fazer o Direito de regresso contra o
funcionário sobretudo no caso em que não haja solidariedade passiva entre o Estado e o
funcionário porque se existir esta solidariedade passiva um dos dois fica desonerado o que
significa que o particular pode demandar um ou outro ou os dois no Tribunal.;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime
específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público – há mais
pessoas coletivas do que as pessoas integradas na Administração em sentido orgânico a praticar
atos de função administrativa, ou seja, há pessoas privadas a colaborar com a Administração e a
essas pessoas também se aplica o regime do DL 67/2007 (aplica-se à Administração Pública em
sentido orgânico; aos funcionários dessa Administração; às pessoas coletivas privadas que
colaboram com a Administração Pública e aos funcionários dessas pessoas privadas). - Um
exemplo de uma pessoa coletiva que não é de Direito Público, mas exerce funções administrativas
são os concessionários que se inserem no artigo 4.º, alínea h) do ETAF. Os concessionários só
entram se estiverem preenchidos os pressupostos de aplicação do regime. Esta alínea é regulada
por normas do Direito Administrativo por causa do regime da Lei 67/2007 que para a Doutrina é
um regime do Direito Administrativo sendo, por isso, um critério objetivo.;
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime –
entrou no ETAF em 2015 e serve para atos manifestamente ilegais que nem são reconhecíveis
como vias de direito, sendo vias de facto e, portanto, são totalmente destituídos de suporte
jurídico. Se a via não é de Direito, então também não devem ser os Tribunais Administrativos com
o foro competente porque são especializados no Direito Administrativo e, se a administração não
o usou, também não deverão reivindicar esta ação, mas levanta-se a questão de não deixarem de
ser situações exercidas por entidades administrativas, por exemplo, um emigrante compra umas
terras em Portugal para construir uma casa, mas que ainda se encontravam desocupadas e,
perante, a ausência do proprietário a Câmara decidiu fazer uma extensão do caminho municipal e,
quando o proprietário chega a Portugal depara-se com as escavadoras nunca tendo sido notificado
de tal situação e, neste caso, temos a Câmara a atuar em via de facto totalmente à margem da Lei
contra a qual o particular se tem que defender e o legislador em 2015 decidiu clarificar que esta
não deveria ser interposta nos Tribunais Administrativos porque os Advogados desconheciam que
estas situações deveriam ser reivindicadas junto dos Tribunais Administrativos e, por isso, iam
para os Tribunais comuns que não sabem lidar com isto e davam razão à Administração e, por
vezes, os Advogados apresentavam estas ações nos Tribunais Administrativos reivindicando a
propriedade, mas o reconhecimento do Direito de propriedade não é competência dos Tribunais
Administrativos e, por isso, diziam-se incompetentes devendo a ação ser interposta nos Tribunais
comuns, assim, o objeto deste processo tem de ser configurado numa relação jurídico-
administrativa tendo-se que solicitar o Juiz que condene à abstenção da continuação dos trabalhos
e condenação da reposição do terreno da situação em que estava antes da ocupação ilegal. Para a
nossa Regente esta alínea não precisava de existir porque o critério da relação jurídica
administrativa era suficiente para justificar que estas causas fossem apresentadas nos Tribunais
Administrativos e, por isso, esta alínea é retórica. - não existe ato administrativo pois a
Administração não praticou o ato como, por exemplo, uma expropriação ilícita (ocupação sem
título legítimo, logo nem sequer existe um ato para impugnar) sendo bastante semelhante às
situações de quando só existe uma aparência de funcionário, mas ainda não tem verdadeiramente
um estatuto de funcionário e, por isso, o ato que ele pratica não pode ser imputável à
Administração e, neste caso, temos uma situação de inexistência de ato administrativo. Na
prática, olhando para a realidade, os particulares têm duas vias diferentes de reação: 1.
Condenação à remoção das situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime
(pede ao Tribunal para que retirem os equipamentos pois existe uma invasão sem que exista uma
expropriação, restituindo a situação anterior, sem prejuízo de cumulação com responsabilidade) 
via Direito Administrativo intentando uma ação para que a Administração adote uma operação
material para limpar o terreno e reconstitua a situação anterior (conduta – artigo 37.º, alínea i) do
CPTA) e 2. Pedir ao Tribunal que se reconheça a propriedade privada intentando uma ação de
reivindicação ou ação possessória com competência dos Tribunais comuns.;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas
por disposições de direito administrativo ou fiscal – por exemplo, litígios entre Municípios e o
Estado. - é uma concretização à luz do critério funcional, subjetivo e objetivo. As relações inter-
administrativas existem entre duas pessoas coletivas diferentes e intra-administrativas surgem
dentro da mesma pessoa coletiva. Os órgãos não tendo personalidade jurídica podem existir ações
entre dois órgãos porque a lei consagra um regime especial e, por isso, estamos perante uma
relação especial do Direito Administrativo em que na relação intra-administrativa estamos
perante dois entes sem personalidade jurídica, mas por força do regime especial permitido pelo
legislador pode ter personalidade judiciária neste sentido para disputar no Tribunal e este litígio é
especial porque, hoje em dia, há cada vez mais diversificação dentro da mesma pessoa coletiva e
todos os órgãos têm o mesmo objetivo e defendem os mesmos interesses podendo acontecer que
um órgão defenda um certo interesse conflituante com o interesse tutelado por outro órgão e
pode não existir resolução interna por não ter tutela. Hoje em dia, por causa da diversificação dos
interesses dentro da mesma pessoa coletiva (intra) pode acontecer que um órgão para praticar um
ato necessite da autorização de outro órgão e se este órgão não der essa autorização o outro não
pode fazer nada podendo ir a Tribunal para que condene o órgão a emitir um ato (autorização) e,
neste caso, em que é interposta uma ação de condenação para a prática de um ato devemos ir ao
artigo 68.º, n.º 1, alínea d) do CPTA.;
k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos,
em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território,
urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por
entidades públicas – defesa de interesse difusos. - tem importância para questões ambientais
(protege interesses difusos – interesses de facto que não pertencem a ninguém ≠ paisagem de um
bairro que já é um direito individual homogéneo) e é uma concretização, sobretudo, do critério
subjetivo e funcional porque diz expressamente “quando cometidas pelas entidades públicas”
estando limitado ao ilícito cometido por entidades públicas (pelo menos uma das partes é uma
entidade pública), ou seja, se for um particular a violar esta alínea não será resolvido no Tribunal
Administrativo, mas sim nos Tribunais comuns. A Doutrina defende que esta alínea não tem
grande utilidade, para além de realçar a importância dos interesses difusos, porque se estiver
causa um ato administrativo ilegal que viole o ambiente, este pedido pode ser abrangido pelas
alíneas a), b), c) e d), mas não é totalmente verdade porque esta alínea também poderá ter
relevância complementar no sentido de abranger também as operações materiais porque estas
não se encontram nas alíneas mencionadas acima porque se referem a atos e normas. Nem todos
os valores elencados nesta alínea são interesses difusos, tendo que verificar caso a caso e há
discussão Doutrinária sobre se a lista elencada nesta alínea é taxativa ou exemplificativa.;
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do
ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de
urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias – entrou em
2015 e diz respeito às contraordenações urbanísticas e às tributárias, tudo o resto vai para os
Tribunais comuns. - esta alínea versa apenas em matérias de urbanismo e tributárias restringindo
o resto das matérias. Os motivos para esta limitação devem-se a: 1. Antigamente a
contraordenação estava considerada como Direito Penal e, segundo esta posição, era uma matéria
dos Tribunais comuns; 2. Antigamente os Tribunais Administrativos não tinham poderes de
instrução completos e precisavam disso para poder julgar estas situações e 3. Os Tribunais
Administrativos ainda são muito recentes e na altura achava-se que não estavam preparados para
este tipo de litígios. Com esta alínea arranjou-se uma situação transitória – um meio termo em
que recebem alguma matéria de sancionamento. A Doutrina discute se as contraordenações
ambientais se enquadram dentro da matéria de urbanismo ou não, havendo quem defenda que se
enquadram e que essa interpretação é admissível e existindo quem defenda que não é possível.
Na opinião da Regente e do Assistente considerando o reporte do Direito do ambiente, este não
deve ser incluído no urbanismo. Por exemplo, se saímos da FDUL e temos uma coima da EMEL
devemos impugnar para o Tribunal comum pois essa matéria não se encontra delimitada nesta
alínea, contudo existe Doutrina que defende que se pode enquadrar esta situação na alínea a), b)
ou o) do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF, no entanto, se o legislador não quis integrar essas situações na
alínea l) então é porque não as devemos incluir na jurisdição dos Tribunais Administrativos por
essas vias e a alínea l) é uma norma especial que vai derrogar as normas gerais não se podendo
aplicar as alíneas a), b) ou o) nestas situações.;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja
competente outro tribunal – alínea residual que contém algum contencioso eleitoral. - nesta alínea
estamos perante uma competência supletiva  relevância residual. Um exemplo de aplicação
desta alínea é a impugnação de eleições da Faculdade. O regime processual especial encontra-se
regulado nos artigos 36.º e 98.º do CPTA (contencioso de matéria urgente) e é importante por
causa do prazo. A natureza desta urgência vem da própria natureza da decisão pois o resultado
das eleições não pode ser colocado em causa por causa da demora dos processos em Tribunal.;
n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos
administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração – esta alínea tem
uma história ligada ao CPA de 2015 que tinha uma norma que praticamente vinha destituir a
Administração Pública dos seus poderes de execução coerciva e praticamente toda a Doutrina se
manifestou contra a entrada em vigor desta norma porque significava que quando a
Administração se dirigisse aos particulares com atos impositivos desfavoráveis ficava
impossibilitada de impor o seu cumprimento caso o particular não o fizesse voluntariamente e,
portanto, o legislador voltou atrás, mas o legislador do CPTA que achou que esta alínea iria para a
frente colocou esta alínea, logo, esta norma não tem utilidade porque continuamos com o sistema
em que a Administração tem poderes para executar coercivamente os atos. - estamos perante um
ato não executório, ou seja, a Administração Pública não pode executar. É uma alínea especial
onde se encontra uma ação executiva (as restantes alíneas são de ação declarativa). Nesta
situação a Administração Pública é o Autor e o particular é o Réu pois é a Administração Pública
que coloca o particular em Tribunal por não ter cumprido determinado ato (o ato será título
executivo). Outro caso em que a ação não é interposta por um particular é a alínea j) pois estão
em causa duas pessoas coletivas (litígio inter-administrativo ou intra-administrativo).;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas
alíneas anteriores – foi criada esta norma quando o legislador retirou o artigo o 1.º, n.º 1 do ETAF e
quando se voltou a introduzir essa matéria esta alínea não foi retirada. – Existe uma densificação
do artigo da CRP.
2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam
ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos
jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos
mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade – Em 2015 o
legislador insere esta norma pacificadora porque estas soluções já estavam a ser usadas pela
Jurisprudência, mas ainda existiam dúvidas e, por isso, o legislador decidiu explicar que pode
haver situações em que há pessoa coletiva pública e um ente privado. Esta solidariedade é
diferente da responsabilidade dos agentes públicos, pois esta norma está pensada para pessoas
privadas que respondem solidariamente com as entidades públicas. – Esta é uma das situações
excecionais em que, tanto no lado do Réu como no lado do Autor, temos um particular. Existe um
vínculo jurídico de solidariedade e quando aqui se fala em solidariedade parece que o legislador
quer que exista apenas litisconsórcio voluntário. Litisconsórcio necessário (é o que parece que se
retira da leitura – elemento literal). É uma situação especial pois temos um particular versus um
particular e Administração Pública (é parcialmente entre particulares)  razão da especialidade
do artigo 4.º, n.º 2 da ETAF. Situações em que isto pode acontecer: 1. Responsabilidade civil do
Estado (pois o funcionário pode estar incluído); 2. Artigo 37.º, n.º 3 do CPTA e 3. Artigo 109.º, n.º 2
do CPTA (é uma intimação e não uma ação – existe diferença na terminologia)  a intimação está
inserida nos processos urgentes, o que faz desta um processo urgente, contudo, não está presente
no artigo 36.º do CPTA e, por isso, não é uma ação urgente. São processos urgentes: 1. Ação
administrativa urgente e 2. Intimação  isto é importante para o que vem indicado nas normas
para a distinção de regimes.
3 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de
litígios que tenham por objeto a impugnação de (neste número e no seguinte encontram-se as
exclusões da jurisdição administrativa):
a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa - esta competência pertence ao
Tribunal Constitucional. Podemos impugnar uma Lei nos Tribunais Administrativos? Não. E um DL?
Sim, se a forma não corresponder ao conteúdo (artigo 52.º do CPTA);
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal
- tem a ver com os Recursos proferidos nos Tribunais comuns que serão enviados para o Tribunal
da Relação;
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das
respetivas decisões – muitas vezes, estes atos pertencem ao Ministério Público ou Órgãos de
Polícia Criminal que são, por sua, vez atos administrativos no sentido material porque os OPC
pertencem à Administração Público estando na tutela do Ministério da Justiça só que estes atos
estão tão inerentes à ação penal que se justifica que sejam analisados à luz desse Direito.
4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais
pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso -
tem a ver com a alínea e) do n.º 1 sendo uma exceção, ou seja, mesmo que materialmente
estejamos perante uma matéria de Direito Administrativo regulada pelo Direito Administrativo,
pela Lei 67/2007, é mais uma ideia de solidariedade colegial sendo melhor ser julgado pelos
Tribunais comuns;
b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma
pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego
público - tem a ver com a matéria laboral, onde se distingue entre contratos de Direito Público e
Direito Privado e o emprego de vínculo público;
c) A apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da
Magistratura e seu Presidente - tem uma certa incompatibilidade aparente entre o n.º 1, alínea f) e
n.º 4, alínea d) porque se estivermos perante uma razão de responsabilidade pelos danos
decorrentes de um ato materialmente administrativo do Presidente do STJ (artigo 15.º do CPTA –
tem o prazo de dois meses, enquanto o artigo 92.º do CPC tem o prazo de um mês);
d) A fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo
Tribunal de Justiça - esta alínea (exclusão) é articulada com o artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do mesmo
artigo (inclusão). Se estivermos perante uma ação de responsabilidade decorrente da prática
materialmente administrativa do Presidente do STJ, em que um dos pressupostos desta ação de
responsabilidade é a ilicitude, e para sabermos se há ilicitude temos que olhar para a ilegalidade
do ato, a lei diz-nos que os Tribunais Administrativos não podem apreciar a ilegalidade. A questão
subjacente tem a ver com a ver com a responsabilidade civil extracontratual provocados pelo
Estado decorrentes da prática de um ato materialmente administrativo praticado pelo Presidente
do STJ e a responsabilidade tem vários requisitos: ilicitude objetiva ou subjetiva; culpa; dano; ação
ou omissão e a questão que se coloca é se estando esta responsabilidade incluída na jurisdição
administrativa por força do artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF e quando se trata de uma ilegalidade
de um ato materialmente administrativo do Presidente do STJ está excluída por força desta alínea,
ou seja, enquanto a ação encarada na sua globalidade está incluída na alínea f) do n.º 1 esta
questão específica de ilicitude objetiva está excluída por força desta alínea. Para apurarmos se
estamos perante uma situação de responsabilidade temos que averiguar previamente as questões
prejudiciais (verificar se todos os requisitos estão preenchidos) sendo uma delas a ilicitude
objetiva (que está fora da justiça administrativa) e no contencioso administrativo temos um
mecanismo para resolver questões prejudiciais no artigo 15.º, n.º 1, 1.ª parte do CPTA, assim, o
Juiz do Tribunal Administrativo quando receber a ação remete para o Tribunal comum para
averiguar apenas esta questão prejudicial. Existe Doutrina que defende que há uma obrigação do
Juiz em remeter para o Tribunal comum e existe Doutrina que defende que como a norma diz
“pode” não existe uma obrigatoriedade. Se o Tribunal optar por remeter para o Tribunal comum,
suspende-se a instância, este apreciará e remeterá a pronúncia sobre a ilegalidade para o Tribunal
Administrativo. Se o Tribunal comum nada disser pode o Tribunal Administrativo chamar a
questão para si, decorridos 2 meses, nos termos do n.º 2 e 3. A importância de apreciar a
ilegalidade do ato tem a ver com o preenchimento do pressuposto de responsabilidade. Se a ação
for julgada procedente temos dois tipos de invalidade: nulidade e anulabilidade. Se o Tribunal
comum se pronunciar pela ilegalidade, remete a decisão ao Tribunal Administrativo e se a ação for
julgada precedente o ato será eliminado da ordem jurídica  ação de anulação. Se o Tribunal
comum se pronunciar pela legalidade, remete a decisão ao Tribunal Administrativo e este terá que
julgar improcedente a ação. Se o Tribunal Administrativo não reenviar a questão para os Tribunais
comuns e decidir resolver logo, a decisão terá efeito limitado ao próprio processo não violando
esta alínea porque não vai anular o ato, ou seja, apenas se pronuncia para efeito do
preenchimento do requisito e o mesmo acontece no caso em que os Tribunais comuns não se
pronunciem no prazo de 2 meses e o Tribunal Administrativo decida ele próprio a questão  parte
final do n.º 3, do artigo 15.º do CPTA. Concluindo, esta alínea diz que o Tribunal Administrativo
não pode apreciar a questão da fiscalização de um ato materialmente administrativo do
Presidente do STJ e para compatibilizar o mecanismo da questão prejudicial o Tribunal
administrativo pode apreciar a ilegalidade, mas não é ma espécie de fiscalização porque se assim
fosse não seria competente por força desta alínea e, assim, vai-se pronunciar mas só para
reencher o pressuposto da ilicitude objetiva não fiscalizando em sentido próprio, vendo apenas se
existe ilicitude ou não;
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços
públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva – alínea acrescentada na última
reforma para resolver a questão de saber se a cobrança coerciva do valor devido pelos
consumidores para a utilização dos serviços públicos essenciais deve ter lugar nos Tribunais
Administrativos ou os Tribunais Comuns, por exemplo, os serviços da luz e água são prestados,
normalmente, por uma empresa pública, serviço municipalizado ou concessionária e, se o
particular incumprisse, dependendo da natureza do valor em dívida será interposta ação no
Tribunal Administrativo ou Tribunal Comum. Se o valor assumisse a natureza do preço do contrato
iria para o Tribunal Comum, mas se fosse uma taxa já seria uma matéria de natureza tributária.
Agora o legislador decidiu que irá tudo para os Tribunais Comuns.

Os pressupostos de responsabilidade civil do Estado são:

- Ilicitude em sentido objetivo (tem a ver com a ilicitude da própria conduta) e sentido subjetivo
(resultado dessa conduta viola o Direito objetivo violação das normas técnicas, dever de segurança
ou funcionamento normal do serviço)
- Culpa
- Dano
- Nexo de causalidade
- Ação ou omissão ilícita e culposa que causa dano

O artigo 4.º do ETAF não é suficiente para saber se um litígio pertence à jurisdição dos Tribunais
administrativos existindo outras normas como, por exemplo, o artigo 38.º e 84.º do Código das
Expropriações que determinam que a fixação do montante de indemnização referente à
expropriação à jurisdição do Tribunal Comum, por exemplo, se alguém quer impugnar um ato de
expropriação por achar que é ilegal deverá ir para o Tribunal Administrativo; se quiser impugnar o
montante relativo à indemnização da expropriação já deverá recorrer aos Tribunais Comuns.

Relativamente a esta matéria podemos ler os seguintes Acórdãos:

- Processo 922/12 do Tribunal dos Conflitos, de 13.01.2013;
- Processo 09570/12 do TCA Sul, de 15.03.2018

Outro exemplo, encontra-se no artigo 92.º da Lei da Concorrência (Lei 19/2012, de 8 de maio) em
que, segundo este artigo, a impugnação das decisões da Autoridade da Concorrência (autoridade
administrativa) proferidos em processo de contraordenação num procedimento administrativo
respeitantes à matéria de concorrência, sobretudo em matérias sobre operações de concentração
da empresa, será submetida no Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão sendo tramitada
como uma ação administrativa especial pois estamos a impugnar um ato de uma entidade
administrativa, embora não seja o Tribunal Administrativo que irá apreciar a questão  indo ao
encontro do artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF que só inclui os casos de urbanismo e tributários.

Um ato pode ser impugnado nos termos das alíneas b), c) e d), do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF.

Devemos associar o artigo 4.º do ETAF ao CPTA.

Ações entre particulares

O artigo 4.º, n.º 2; 4.º, n.º 1, alínea g) (funcionários – tem um papel híbrido porque, por um lado,
tem vínculo administrativo por ser funcionário, mas simultaneamente é um particular); 4.º, n.º 1,
alínea h) (concessionárias) do ETAF; 10.º, n.º 9; 37.º, n.º 3 e 109.º, n.º 2 do CPTA têm a matéria
especial a propósito de ações entre particulares.

O artigo 109.º, n.º 2 do CPTA é uma norma encontrada num tipo de ação que se chama intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias tratando-se de um processo urgente porque o
artigo está inserido no título III que diz respeito aos processos urgentes, constando no artigo 36.º,
n.º 1, alínea e) do CPTA e no próprio artigo 110.º, n.º 1 do CPTA diz que «o processo é concluso ao
juiz com a maior urgência», no entanto, não é uma ação administrativa urgente. O artigo 4.º, n.º 3
do CPTA corresponde a uma das formas de ação administrativa urgente e subsumível a esta norma a
intimação não é uma ação administrativa urgente.

Competência em sentido próprio

Quando falamos de competência pressupõe que já aceitamos a jurisdição dos Tribunais
Administrativos e como existem tantos Tribunais Administrativos temos que encontrar o Tribunal
que tem competência para resolver a causa. Nos Tribunais Administrativos para determinarmos a
sua competência temos os seguintes critérios: território, hierarquia (que tem dois níveis: macro
(Contencioso Administrativo ou Tributário) e micro (Juízos de competência especializada)) e matéria.

Competência em razão do território

No artigo 16.º do CPTA temos o regime geral o que significa que existem regimes especiais, logo,
para confirmar se um Tribunal é territorialmente competente temos que ir, primeiramente, ver se
existem regras especiais constantes no artigo 17.º e seguintes do CPTA aplicáveis ao caso. O artigo
16.º do CPTA fala-nos do regime e quaisquer normas de identificação de competência territorial
detêm elementos de conexão para ligar o caso ao território e, assim, em qualquer uma das normas
temos que verificar o elemento de conexão, por exemplo, na regra geral o elemento de conexão é a
área de residência habitual ou sede do autor e para esta concretização do elemento de conexão há o
DL 325/2003 que ajuda. Se, eventualmente, na competência em razão da matéria se se verificar que
estamos perante um Juízo de competência alargada a questão territorial pode ser diferente em
virtude da competência da matéria.
Temos sempre que confrontar o artigo 16.º com o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA porque este é uma
regra especial quanto ao âmbito de aplicação subjetiva, ou seja, se estivermos perante uma pessoa
que se enquadra no artigo 20.º, n.º 1 do CPTA aplicamos o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA.
Artigo 20.º
Outras regras de competência territorial
1 - Os processos respeitantes à prática ou à omissão de normas e de atos administrativos (limitação
objetiva pois é só respeitante à prática ou omissão de normas e atos administrativos não
abrangendo, por exemplo, contratos) das Regiões Autónomas e das autarquias locais (Municípios),
assim como das entidades por elas instituídas (entidades intermunicipais – Lei 75/2013 ou
empresas locais), e das pessoas coletivas de utilidade pública (Lei 36/2021, por exemplo, ICJP –
muito raramente uma pessoa coletiva de utilidade pública tem prerrogativa pública para emitir
normas públicas e atos administrativos) são intentados no tribunal da área da sede da entidade
demandada (enquanto no artigo 16.º do CPTA o elemento de conexão é a residência do autor, aqui
é a sede da entidade demandada).

Se quisermos impugnar um ato do IMT não devemos aplicar o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA porque não
cai no seu âmbito subjetivo.

O artigo 17.º do CPTA indica-nos os processos relacionados com bens imóveis ou Direitos a eles
referentes são intentados no tribunal da situação dos bens (por exemplo, Direito de Propriedade;
posse; usufruto; servidão; Direitos pessoais de gozo)
NOTA: A usucapião e a expropriação não são um Direito, mas sim um instituto que servem para
constituir Direitos.

O artigo 18.º do CPTA diz-nos a competência em razão da responsabilidade civil e enquanto o n.º 1 é
geral, já o n.º 2 é especial e, por isso, devemos verificar primeiro os pressupostos de aplicação
especial e só depois confirmar a aplicação do regime geral, por exemplo, se pretendermos intentar
uma ação decorrente das operações de fiscalização realizadas pela EMEL é uma operação material,
não se tratando de um ato administrativo, logo, cabe no artigo 18.º, n.º 1 do CPTA devendo ser
deduzida no tribunal do lugar em que se deu o facto constitutivo da responsabilidade. Outro
exemplo, é pedirmos à UL (Administração indireta ou autónoma – dependendo da Doutrina) uma
bolsa que é rejeitada e querermos intentar uma ação de responsabilidade civil e aí já será remetido
para o artigo 18.º, n.º 2 conjugado com o artigo 16.º, n.º 1 do CPTA. Se for contra o IGF aplica-se o
artigo 18.º, n.º 2 conjugado com o artigo 16.º, n.º 1 do CPTA. Se for contra a Brisa porque se
esqueceu de tapar um buraco aplica-se o artigo 19.º do CPTA por não se tratar de um ato ou norma,
mas sim uma operação material.

NOTA: se estivermos perante uma situação que caiba tanto no artigo 19.º como no artigo 20.º do
CPTA, o artigo 19.º é especial relativamente ao artigo 20.º, n.º 1 do CPTA porque é relativo à matéria
dos contratos (parte contratual do artigo 4.º, n.º 1, alínea e) do ETAF), logo, aplicar-se-á o artigo 19.º
do CPTA. Durante a execução do contrato a Administração pode praticar um ato administrativo
contratual que se destina à execução do contrato como aplicação de sanções para cumprimento do
contrato sendo simultaneamente uma questão de cumprimento de contrato e um processo
respeitante à prática de uma norma, neste caso, estamos perante o artigo 19.º do CPTA por se tratar
uma questão respeitante a execução do contrato, especificamente à aplicação de sanções ou
estamos perante o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA por se tratar de um ato administrativo praticado pelo
Município? Não há uma resposta clara na Lei e, por isso, aplica-se a regra geral de interpretação das
normas legais admitindo-se que será uma resposta razoável entender que o artigo 19.º do CPTA é
especial face ao artigo 20.º, n.º 1 do CPTA e, por isso, pode ser intentada no Tribunal
territorialmente competente à luz do artigo 19.º do CPTA. Se estivermos perante um contencioso
pré-contratual já não se coloca esta questão de conflitos porque o artigo 19.º do CPTA não se aplica
a esta matéria, aplicando-se apenas ao contencioso de contratos.

O artigo 22.º do CPTA tem uma regra supletiva que se aplica quando não seja possível determinar a
competência à luz das regras anteriores, sendo competente o TAC de Lisboa, por exemplo, uma
situação do artigo 16.º, n.º 1 do CPTA, mas tratando-se de uma pessoa estrangeira ou quando se
aplica o artigo 16.º, n.º 1 do CPTA que nos envia para um local onde não tem Tribunal
Administrativo.

Competência em razão da matéria

Em razão da matéria temos que voltar para o ETAF e temos dois planos:
 Macro – tem a ver com a distinção entre a matéria administrativa e matéria tributária e a
Doutrina tem invocado os artigos 44.º e 49.º do ETAF para distinguir as duas matérias e
coloca-se a questão de saber se a lista do artigo 49.º do ETAF é taxativa ou exemplificativa
existindo Doutrina que defende que é taxativa e que o Tribunal Administrativo, comparando
com o Tribunal Tributária será uma espécie de Tribunal comum dentro da Jurisdição de
Tribunais Administrativos e Fiscais. Outra Doutrina defende que o Tribunal Administrativo é
comum para a matéria Administrativa, enquanto o Tribunal Tributário será comum para a
matéria Tributária não se podendo atribuir natureza taxativa no artigo 49.º do ETAF, logo,
sendo uma matéria dogmaticamente tributária ainda é da competência do Tribunal
Tributário por razão da matéria em sentido macro.
 Micro – dentro de cada uma das áreas encontramos desdobramentos dos Juízos com
competência especializada correspondendo ao nível micro, vertidos no artigo 9.º, n.º 5; 9.º-
A; 44.º-A e 49.º-A do ETAF; Lei 174/2019 e Portaria 121/2020.
NOTA: O juízo de competência alargada encontra-se no artigo 9.º, n.º 6 do ETAF e temos sempre
que ver se na Lei 174/2019, no plano de concretização, existe algum Juízo com jurisdição alargada
porque se existir pode sobrepor-se à competência territorial de outros Tribunais como, por exemplo,
o TAC de Lisboa tem no artigo 2.º, n.º 2 da Lei 174/2019 uma competência alargada para os
contratos públicos que irá sobrepor-se aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e
Sintra.

A matéria relativa à responsabilidade civil extracontratual por um ato tributário não existe na lista
consagrada no artigo 49.º do ETAF e, por isso, será relevante a questão de saber se a lista é taxativa
ou não porque se for taxativa será da competência do tribunal administrativo, enquanto se for
exemplificativa poderá ainda entrar no artigo 49.º do ETAF respeitante ao Tribunal Tributário.

Especialização (artigo 44.º-A do CPTA)

Podem não existir Juízes de especialidade, mas se houver Juízes de especialidade é esse que deve ser
aplicado.

Formação alargada (artigo 40.º do CPTA)

Os Tribunais Administrativos decidem com Juiz singular (artigo 40.º do ETAF), mas há situações em
que os TAFS podem ter julgamento em formação alargada, e os Tribunais Superiores decidem em
secção.

A formação alargada é uma exceção às decisões singulares dos TAFS e deve ser articulada com o
artigo 41.º do ETAF que, por sua vez, se articula com o artigo 93.º do CPTA.

O artigo 48.º, n.º 8 do CPTA é outra exceção às decisões com Juiz singular e este mecanismo nem
sempre foi assim e consiste em acelerar a justiça em casos de contencioso volumoso (há muitas
causas idênticas, mas com nomes diferentes) podendo-se fazer apensação de processos, desde que
estejam no mesmo Juiz e, portanto, o Código tentou arranjar uma solução de que criar eficiência no
julgamento destas questões, influenciado pela Lei espanhola, e a PI mais bem construída e a que
levanta mais questões dá origem ao processo piloto que espelha todos os outros, separando-se dos
outros que ficam suspensos e este anda em modo de urgência e, assim que o piloto esteja decidido,
a solução pode ser projetada para os outros e aqui a formação alargada entra na parte final do artigo
ao dizer que decidirá o Juiz do processo e os dois Juízes mais antigos do Tribunal (antes era igual ao
artigo 93.º do CPTA em que para decidir o processo piloto tinham de ser todos os Juízes do TAF, mas
complicava a aplicação deste artigo e o legislador teve de reformular).

Conflitos de jurisdição
Podem ter, em regra, duas situações:
- Conflitos de jurisdição positivo
- Conflitos de jurisdição negativo (é o mais comum): por exemplo, propõe-se uma ação no Tribunal
Administrativo, mas não é da competência desse devendo declarar que não é competente em
termos da jurisdição, absolvendo a instância, não existindo remissão oficiosa pois a incompetência é
em razão da jurisdição dando lugar a um conflito de jurisdição negativo (artigo 14.º, n.º 2 do CPTA)
ao contrário da incompetência em sentido estrito (artigo 14.º, n.º 1 do CPTA). Mesmo que não seja
levantada pelas partes, o Tribunal pode reconhecer a incompetência porque é uma questão de
ordem pública (artigo 13.º do CPTA) e, por isso, o Tribunal não for competente em razão da
jurisdição não deverá analisar qualquer questão do processo, reconhecendo apenas a questão de
incompetência em razão da jurisdição emitindo uma Sentença que declare a incompetência, sem
prejuízo de o particular poder, ao abrigo do artigo 14.º, n.º 2 do CPTA, nos 30 dias subsequentes a
contar do trânsito da decisão requer a remessa para o Tribunal competente com o benefício do
prazo (artigo 14.º, n.º 3 do CPTA) pois correria o risco de quando a ação chegue ao Tribunal
competente já estaria ultrapassado o prazo caducando o Direito de ação.

A Lei 91/2019 regula a matéria relativa ao Tribunal de Conflitos e o artigo 3.º prevê os tipos de
processos ou incidentes que podem ocorrer nos Tribunais de Conflitos. A alínea a) tem a ver com
questões de conflitos de jurisdição; a alínea b) tem uma natureza preventiva e a alínea c) tem um
contexto especial para a sua ocorrência porque tem a ver com Recursos:
Artigo 3.º
Competência do Tribunal dos Conflitos
Compete ao Tribunal dos Conflitos conhecer:
a) Dos pedidos de resolução de conflitos de jurisdição formulados nos termos dos artigos 9.º e
10.º da presente lei;
b) Das consultas prejudiciais sobre questões de jurisdição submetidas nos termos do artigo 15.º
da presente lei;
c) Dos recursos previstos no n.º 2 do artigo 101.º do Código de Processo Civil, os quais podem
também ser interpostos nos casos em que um Tribunal Central Administrativo julgue
incompetente um tribunal administrativo de círculo ou um tribunal tributário por a causa
pertencer ao âmbito de jurisdição dos tribunais judiciais.

Recurso
Está previsto no artigo 3.º, alínea c) que recorre ao artigo 101.º, n.º 2 do CPC, mas no CPTA não
temos uma norma equivalente ou que nos remeta para o CPC daí a importância da segunda parte do
artigo da Lei 91/2019 que prevê a possibilidade de recurso no caso de um Tribunal Central
Administrativo julgue incompetente um tribunal administrativo de círculo ou um tribunal tributário
por a causa pertencer ao âmbito de jurisdição dos tribunais judiciais porque para estarmos perante
conflitos de decisão temos que estar perante uma decisão de exceção dilatória existindo
oportunidade de recurso e, por exemplo, se o Tribunal Administrativo de 1.ª instância se julga
competente para apreciar a questão e uma das partes não concorda e recorre para o Tribunal
Central Administrativo dizendo que há uma exceção dilatória que impediria o conhecimento de
causa faltando competência em razão da jurisdição e o TCA vem-se pronunciar pela incompetência
do Tribunal Administrativo e a outra parte, não concordando, também pode recorrer para o Tribunal
de Conflitos e não para o STA por ser uma questão de jurisdição.

Legitimidade
Leitura do texto da autoria do Dr. Francisco Paes Marques “A legitimidade processual activa no
Contencioso Administrativo” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria do Dr. Domingos Soares Farinho “A legitimidade popular no contencioso
administrativo português” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria do Dr. Ricardo Pedro “A representação do Estado pelo Ministério
Público” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria do Dr. Paulo Dias Neves “A defesa da legalidade pelo Ministério Público”
nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I

Falamos de legitimidade ativa (artigo 9.º do CPTA) quando alguém pode ser parte na relação
material controvertida par afazer valer uma posição jurídica e de legitimidade passiva (artigo 10.º do
CPTA) pode ser réu é poder ser parte na relação material controvertida, mas para contradizer a
posição do autor. Quando impugnamos um ato ou uma norma, o réu é o autor do ato ou da norma,
mas esse ato regula muitas vezes uma relação poligonal ou multipolar na qual intervêm não só a
Administração que emana o ato e o autor destinatário do ato, mas também pessoas com interesses
contrapostos aos do autor – os contrainteressados – porque há um ato multilateral, por exemplo, a
posse global em que a relação dos contrainteressados é particularmente evidente ou alguém
constrói algo que me tapa a vista para o mar, a pessoa que tem a licença de construção é titular de
um interesse da manutenção desse ato, quem emanou esse ato poderá vir ser chamado a juízo e
quem vai pôr a ação é a pessoa que tem o apartamento cuja vista vai ficar tapada, logo, temos três
polos: autor (dono do apartamento), réu (quem emite a licença) e o dono da nova construção. Este
último pode e deve intervir no ato porque ele quer manter o ato que o outro quer destruir, este
vértice vai gerar um autor, um réu e um contrainteressado (artigo 10.º, n.º 1 do CPTA) que vai estar
do lado da Administração ré, mas não será o réu principal pois não foi ele que emitiu o ato
administrativo porque o objeto do processo é o ato administrativo.
Sem legitimidade não há causa da parte do autor, nem condenação do réu sendo, por isso, uma
exceção dilatória designadamente a falta de identificação dos contrainteressados (artigo 89.º, n.º 4,
alínea e) CPTA), gerando a absolvição da instância.
Há várias situações no CPTA que são especiais em sede de legitimidade ativa que prevalecem sobre o
artigo 9.º e 10.º do CPTA como, por exemplo, nos pedidos sobre atos e nos pedidos de condenação
na prática de ato há normas especiais, já nos pedidos sobre comportamentos (ações ou omissões)
não há nada no CPTA que nos diga qual a parte legítima para propor essa ação sendo de aplicar o
artigo 9.º, n.º 1 do CPTA.

Disposições especiais na legitimidade ativa

 Impugnação de ato administrativo (artigo 55.º do CPTA)
 A alínea a) fala sobre lesão e aplicamos o artigo 268.º, n.º 4 da CRP pois quem sofre
a lesão é parte na relação material controvertida e terá interesse em agir;
 A alínea b) fala da legitimidade pública;
 A alínea e) trata de uma dimensão de defesa da legalidade das deliberações
tomadas pelos órgãos a que presidem;
 Há legitimidades de várias ordens no n.º 1 deste artigo: legitimidade para defesa de
interesses individualizados clássica; legitimidade pública; legitimidade para defesa
de interesses difusos; legitimidade popular; legitimidade popular autárquica e
legitimidade para autocontrolo dos atos emanados pelo órgão;
 No n.º 2 temos uma situação muito particular que é o eleitor, por exemplo, um
eleitor de Lisboa pode impugnar uma deliberação da CML por entender que é ilegal
mesmo que a deliberação não se aplique a essa pessoa, ou seja, é recenseado, é
eleitor, elegeu aquelas pessoas e, por isso, pode querer sindicar a legalidade
 daqueles atos como se fosse um mini MP (só vale para controlo de legalidade de
órgãos autárquicos)
 Condenação à prática de um ato administrativo (artigo 68.º do CPTA)
 Na impugnação de atos o ato existe e nós queremos impugná-lo, na condenação à
prática de ato ele não existe e queremos que ele se produza;
 É uma norma espelho do artigo 55.º do CPTA e a maior diferença está na alínea b)
porque enquanto no artigo 55.º, alínea b) temos apenas o MP, já no artigo 68.º do
CPTA a legitimidade do MP é mais exigente tendo que reunir os pressupostos senão
não tem legitimidade pública (a Regente, neste caso, prefere referir que não tem
competência funcional em vez de legitimidade pública).
 Impugnação de normas e condenação à emissão de normas (artigo 73.º do CPTA)
 Serve para colocar em causa a legalidade de normas;
 Legitimidade para normas imediatamente exequíveis (n.º 1);
 Legitimidade para normas não imediatamente exequíveis (n.º 3).
 Validade, total ou parcial, de contratos (artigo 77.º-A do CPTA)
 Ações sobre validade total ou parcial de contratos ou de execução de contratos.
 Outras
 Artigo 101.º do CPTA (contencioso pré-contratual);
 Artigo 104.º do CPTA (intimação para a prestação de informações, consulta de
processos ou passagem de certidões);
 Artigo 109.º do CPTA (intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias);
 Artigo 112.º do CPTA (pedidos cautelares e, por serem pedidos acessórios, a sede da
legitimidade do n.º 1 será a sede do pedido principal, portanto, tem sempre que se
conjugar com o artigo da legitimidade do processo principal);
 Artigo 141.º do CPTA (em sede de recurso);
 Artigo 164.º, n.º 1; 170.º, n.º 2 e 176.º, n.º 1 do CPTA (execução de sentença).

Disposições especiais na legitimidade passiva

 Normalmente é a Administração, mas há disposições específicas sobre contrainteressados:
 Ação impugnatória (artigo 57.º do CPTA) que conjugamos com o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA;
 Condenação à prática do ato devido (artigo 68.º, n.º 2 do CPTA)  norma espelho do artigo
57.º do CPTA;
 Quando o autor não conhece os contrainteressados (artigo 78.º-A do CPTA)  é para os
processos não urgentes;
 Requisitos da PI (artigo 78.º, n.º 2, alínea b) do CPTA)
 Recusa da PI (artigo 80.º do CPTA);
 Primeiro aplicamos o artigo 78.º do CPTA (é condição); se não conhecermos os
contrainteressados aplicamos o artigo 78.º-A do CPTA e, se não for possível, há o risco de a
petição ser recusada nos termos do artigo 80.º, n.º 1, alínea b) do CPTA;
 Providências cautelares (artigo 114.º do CPTA)  artigo 114.º, n.º 3, alínea d) do CPTA e
artigo 115.º do CPTA;
 Sede executiva (artigo 177.º, n.º 1 do CPTA)  quem tem interesse na execução não será
tanto a Administração, mas sim o titular do ato pois é ele que ficará, por exemplo, sem a
licença.
NOTAS
 No lado da legitimidade ativa, o normal é que o autor seja um privado ou particular (coletiva
ou singular), mas há situações em que há pessoas coletivas públicas do lado ativo, em defesa
das suas atribuições ou competências (artigo 55.º, alínea c) do CPTA), por exemplo, freguesia
versus município ou município versus Estado;
 Pode haver cointeressados, podendo haver pessoas ao lado do autor e ao lado do réu, mas
não em litisconsórcio passivo necessário porque os contrainteressados se não estão lá
determinam a ilegitimidade do lado passivo dando origem à absolvição da instância;
 Podem existir privados como réus (artigo 37.º, n.º 3 do CPTA) sendo evidente que pode
haver desentendimento entre um utente do serviço público e um prestador do serviço
sendo este prestador um concessionário que é uma pessoa coletiva privada, mas exerce
função administrativa, mas a novidade deste artigo é que o privado pode ser mesmo
privado, por exemplo, no caso da edificação que tapa a vista do apartamento de outrem a
pessoa que está a construir pode não ter nenhuma licença e, por isso, aplica-se o n.º 3 do
artigo 37.º do CPTA e, tal como o artigo nos diz, aplica-se quando sem fundamento em ato
administrativo impugnável, ou seja, não existe ato administrativo pois, se tiver, temos de
impugnar o ato administrativo e o réu será a Administração. Quando não há ato, os
particulares propõem uma ação com base no artigo 37.º, n.º 3 do CPTA e aí o réu principal é
o dono do edifício que está a ser edificado. Cumprindo os pressupostos, o dono do
apartamento com a vista danificada pode propor a ação nos Tribunais Administrativos sendo
uma alternativa aos Tribunais comuns;
 O n.º 2 diz-nos que a pessoa coletiva é a ré principal;
 O n.º 4 serve para assegurar a transição do antigo para o novo contencioso pois os
advogados continuavam a nomear o órgão e não a pessoa coletiva.

Interesse em agir
A Regente diz que há estaticidade na legitimidade e dinâmica no interesse em agir.
O interesse em agir tem a ver com uma certa utilidade no acesso à justiça, ou seja, tem de ser uma
utilidade atual e direta que o acesso à justiça pode remeter.
Enquanto a legitimidade tem a haver com uma certa posição da parte perante a relação material
controvertida e no acesso à lide, já o interesse em agir tem a ver com a utilidade ao acesso à justiça
A Regente diz que no artigo 89.º do CPTA, nas exceções dilatórias, não autonomiza o interesse em
agir, mas devemos ter legitimidade e interesse em agir. Se faltar interesse em agir, mas não faltar a
legitimidade, pode-se considerar in totum que a legitimidade não está preenchida e pode haver
absolvição do réu da instância.
Na prática, pode haver legitimidade e ainda não haver interesse atual e o Juiz considera que a ação
deve, ou não, proceder (artigo 54.º do CPTA). Os atos administrativos só podem ser impugnados a
partir do momento em que produzam efeitos e a notificação é condição de eficácia para os atos em
concreto (a publicação para as normas e deliberações gerais e abstratas) e enquanto um ato não for
eficaz ninguém será obrigado ao seu cumprimento e, por isso, ninguém tem interesse em impugnar
um ato se ainda não é eficaz pois ainda não está a criar lesão, porém o n.º 2, alínea a) vem precaver
as situações em que a Administração não notificou o ato ao particular, mas foi logo executá-lo, logo,
a relação já existe (há legitimidade, aparentemente não há interesse em agir pois não há efeitos
jurídicos a serem produzidos, mas há efeitos materiais e, portanto, podem ser admitidos a juízo,
logo, a condição da legitimidade que deve ser associada à utilidade (n.º 1) pode ter exceções (n.º 2).
No artigo 54.º do CPTA ainda não há interesse, mas se formos ao artigo 56.º do CPTA há uma
situação em que já não há interesse pois a pessoa foi notificada, continua a ser parte na relação, mas
não tem interesse pois renunciou à litigância aceitando o ato, no entanto, só vale para atos
anuláveis, não nulos pois são tao radicalmente ilegais que a sua invalidade pode desencadear por
qualquer pessoa ou entidade e, portanto, não há maneira de o aceitar.

Quando é que nunca há interesse nos termos de utilidade para uma determinada esfera jurídica?
Na ação pública, pois, o MP não tem nenhum proveito no interesse porque é uma instituição e não
um polo de direitos e deveres, tal como na legitimidade popular (artigo 55.º, n.º 2 do CPTA que tem
uma projeção no artigo 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA) pois quer para atos quer para normas pode
haver legitimidade pública autárquica. Na legitimidade pública não tem que haver interesse só tendo
que haver esta ideia de ser parte numa relação material ou numa posição controvertida e também
não tem que existir essa utilidade no caso de autocontrolo da legalidade promovido pelos
presidentes dos órgãos colegiais (artigo 55.º, n.º 1, alínea e) e 73.º, n.º 1, alínea c) do CPTA) pois esta
pessoas não têm nenhuma utilidade ou proveito, agem si em defesa da legalidade.

Legitimidade popular
É uma legitimidade alargada e abrange os interesses meta individuais (particularidade do objeto), o
que a Doutrina chama de interesses difusos, e de bens do Estado atuando em ações urgentes ou não
urgentes, quer em via declarativa ou executiva e quer em via principal ou em via cautelar.
O artigo 9.º, n.º 2 do CPTA tem filiação no artigo 52.º, n.º 3, alínea a) da CRP. A alínea a) e b)
aparecem aqui associadas tendo uma ideia de legitimidade alargada porque o autor não tem de
demonstrar que tem interesse pessoal naquela demanda pois não é exclusivo da sua esfera pessoal,
ou seja, tem que demonstrar que tem interesse, mas não é o pessoal.
O artigo 9.º, n.º 2 do CPTA também tem uma remissão para a Lei de Ação Popular (Lei 83/95, de 31
de agosto que surgiu na sequência da revisão constitucional de 1989) e esta lei abarca vários
fenómenos, desde logo, na legitimidade porque o que está em causa são interesses idênticos, mas
não tem SÓ a ver com interesses difusos pois é uma legitimidade alargada de autores que estão a
defender determinados interesses, mas em alguns verifica-se a legitimidade alargada pois não há um
interesse direito, mas há outros interesses defensáveis por esta lei que, em contrapartida, são
interesses individuais ou coletivos, mas que se defendem nesta Lei por razões de eficiência do
processo.
Os interesses difusos são os que se encontram no artigo 1.º, n.º 2 da LAP que é uma dimensão da
legitimidade popular e ela tem de ser popular porque estes interesses são meta-individuais, mas há
realidades que não sendo interesses difusos, são direitos individuais homogéneas que podem ser
direitos de personalidade ou direitos patrimoniais e esta ideia de direitos individuais homogéneos
tem que ver com a proteção da saúde ou com a tutela do consumidor e movimentam-se no âmbito
desta lei as pessoas são afetadas por consequências decorrentes pela mesma fonte de risco e isso
identifica-as, por exemplo, alguém pega na causa da saúde pública, mas sobretudo a saúde de
centenas de pessoas que ficaram doentes porque beberam água de uns lenções freáticos, portanto,
havia centenas de km de contaminação e os detritos vinham de uma bacia de lançamento de
detritos tóxicos de uma fábrica que fechou e não selou o curso de água e estas pessoas,
remotamente teriam interesses meta-individuais, mas estavam em primeira linha a defender o seu
direito à saúde sendo direitos individuais homogéneos porque a lesão provém da mesma fonte de
risco não sendo defesa do ambiente enquanto interesse meta-individual porque os resultados desta
ação vão-se refletir diretamente em cada uma das esferas jurídicas de cada uma daquelas pessoas
representadas pelo mesmo Advogado.

Uma das dificuldades desta Lei é que quis abarcar as duas situações (interesses difusos e
homogéneos) quando eles são diferentes (duas posições jurídicas a serem defendidas pelo mesmo
instituto) porque se um autor intentar uma ação para defender um interesse difuso a indemnização
é da coletividade, mas se um autor popular for defender um direito homogéneo irá provar o seu
dano e será ressarcido com uma indemnização, logo, do ponto de vista da ação parece idêntico, mas
o resultado já não é, sobretudo se existir indemnização e o artigo 15.º e 19.º da LAP só fazem
sentido para os direitos individuais homogéneos, já os outros aplicam-se aos interesses difusos e,
porventura, aos direitos individuais homogéneos.

A segunda dificuldade tem a ver com a ausência do MP, pois vemos o MP no artigo 9.º, n.º 2 do
CPTA, mas não na LAP a não ser no artigo 16.º sob uma legitimidade derivada (quando o autor quiser
desistir e pretender assumir a posição do autor) pois como o MP não participa nos procedimentos
administrativos, mas sim em ações judiciais, faz sentido que o MP intervenha em defesa de
interesses meta-individuais que são públicos e coletivos em simultâneo, mas já não faz sentido que o
MP coloque ações para defesa de direitos individuais homogéneos.

Quais são os artigos que se interessam particularmente para a tutela de interesses difusos?
Há artigos específicos para a tutela de interesses difusos como o artigo 13.º da LAP e, ultimamente,
já há grupos de pessoas que põem ações populares no âmbito do petróleo, lítio, carvão. O artigo
13.º da LAP é uma batalha de contenção no que toca à defesa de interesses difusos, entrando
também a ideia de interesse, não de interesse direto porque nunca vai haver, mas sim um interesse
meta-individual atual e, na caraterização de atual, os Juízes têm sido bastante exigentes exigindo
que a pessoa seja cidadã, que a pessoa caracterize o interesse que está a reivindicar e que caraterize
a lesão atual ou iminente porque como a porta da justiça está muito aberta tem que existir medidas
de contenção para este acesso devendo ser consistente não podendo ser uma litigância abusiva.
Outro exemplo que se explica por força da natureza do objeto nos interesses difusos tem a ver com
os poderes inquisitórios do Juiz (artigo 17.º da LAP) cabendo ao Juiz a iniciativa própria em matéria
de recolha de prova podendo fazendo diligências de prova mesmo que as partes não requeiram
podendo desequilibrar a posição do autor que está a representar o interesse e, portanto, acaba por
não existir um desequilíbrio porque o autor está em defesa de uma coletividade (interesse meta-
individuais). Outro exemplo é o artigo 18.º da LAP que serve para evitar a lesão do interesse meta-
individual no caso do recurso.
Estas três normas não se podem perceber sem se ler o artigo 14.º da LAP que tem um regime
especial de representação processual que é uma representação atípica tratando-se de uma pessoa
que fala por um conjunto de pessoas cujos nomes podem, ou não, estar indicados na PI, por
exemplo, há 1000 lesados e podem-se indicar só 20, mas esses 20 estão a falar pelos outros e o
advogado não tem de estar revestido por uma procuração de cada um dos 1000, nem dos 20, tem
de estar a falar pelas pessoas com base no artigo 14.º da LAP e serão os 1000 que já foram lesados e
todos os outros que poderem vir a ser.
Ação pública
O artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, além da legitimidade popular para defesa de interesses difusos, fala
também do exercício da ação pública, ou seja, o MP que é a única entidade que não tem de
caracterizar um interesse atual quando vai à lide em defesa de interesses difusos, isto porque ele
atua em defesa da autoridade porque o interesse dele é a defesa da legalidade.
O MP tem, no contencioso administrativo, esta primeira dimensão que dá ao contencioso
administrativo uma feição demarcadamente objetivista que é a ideia de que o MP
independentemente de ter interesse, independentemente de ter pessoas a concordar ou a discordar
com ele, independentemente da sua atuação poder beneficiar 100, 200 ou 1000 ou ninguém, pode
defender a legalidade nos Tribunais Administrativos (caraterística puramente objetivista do sistema),
mas o sistema não deixa de ter querelas subjetivistas, como o artigo 9.º, n.º 1 do CPTA.

O MP, a par do artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, aparece em inúmeras disposições como o artigo 55.º, n.º 1,
alínea b); 68.º, n.º 1, alínea b); 73.º, n.º 1, alínea b), 77.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, etc.

O MP tem competência funcional de defesa da legalidade originária, mas tem também a

legitimidade pública superveniente (artigo 62.º do CPTA) em que não é o MP que propõe a ação,
mas sim, por exemplo, um particular que a certa altura se arrepende e o MP pode assumir a posição
do autor. Esta norma aparece em sede de ação impugnatória e, do ponto de vista da Regente,
também se pode utilizar em sede de impugnação de atos pois nada o impede, do mesmo modo e fez
um espelho do artigo 55.º, n.º 2 do CPTA para o artigo 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA pode-se
entender que o MP deve poder assumir, no caso de desistência em impugnação de normas, nos
termos do artigo 62.º do CPTA. Isto já não acontece na ação de condenação à pratica de ato porque
a legitimidade do artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA não é uma legitimidade aberta como o artigo
55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, mas sim condicionada pois o MP só pode mover ação se se verificar
que “resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a defesa de
interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2
do artigo 9.º”.

Assim, o artigo 62.º do CPTA vale para a substituição do autor pelo MP em caso de impugnação de
atos; no caso de impugnação de normas e, portanto, o MP tem ação pública originária e tem ação
pública superveniente no contencioso administrativo.

Também tem em sede de providências cautelares (artigo 122.º, n.º 1 do CPTA), tem também em
sede de processo executivo de recurso em variadíssimas disposições como o artigo 164.º, n.º 1 do
CPTA para a ação executivo ou 141.º, n.º 1 do CPTA em sede de recurso jurisdicional quando não
seja autor na decisão proferida porque quando é autor obviamente que tem legitimidade para
recorrer.

O MP desempenha mais dois papéis no contencioso administrativo, além de promover a ação

pública: 1. Auxiliar da justiça quando não interpõe as ações, ou seja, quando não tem posição de
parte e 2. O MP também pode representar o Estado (normalmente é o réu), não sendo o autor da
ação, mas sim o advogado do Estado

Função de representação do Estado (artigo 11.º do CPTA)

O MP pode representar o Estado em determinadas circunstâncias. O n.º 1 tende a fazer destas
circunstâncias, não excecionais (segundo a Regente), mas particularmente especiais porque há
outras entidades que podem representar o Estado como advogado, solicitador, jurista, solicitadoria
com funções de apoio jurídico antes de chegar ao MP e isso é que será o normal. A ideia do MP é
antiga que permanece no contencioso administrativo e pode provocar situações complexas pois, por
exemplo, o MP propõe uma ação contra o Estado e alguém, também do MP, vai defender o Estado,
mas há uma norma nos estatutos do MP a prever estas situações de conflito – artigo 93.º do
Estatuto do MP). Hoje em dia, a representação do Estado pelo MP é residual e, a acontecer, deve ser
circunscrever às questões de responsabilidade que é quando o MP não pode promover ação pública.

Auxiliar de justiça (artigo 85.º do CPTA)

O n.º 2 fala do mérito da causa em que o MP está a fazer o seu papel na defesa de interesses
públicos e o artigo 85.º, n.º 3 do CPTA é um resquício do processo antigo e fala dos processos
impugnatórios onde o MP tem mais poderes explicando a legitimidade aberta do artigo 55.º, n.º 1,
alínea b) do CPTA podendo, por exemplo, acrescentar vícios ou provas aos que foram elencados pelo
autor na PI para defesa da legalidade.

Legitimidade plural
O CPTA não é eloquente em determinadas figuras, por exemplo, não ouvimos falar de litisconsórcio
no CPTA tendo que ir buscar esta ideia ao CPC (artigo 1.º do CPTA e 32.º e 33.º do CPC).

É normal que o CPC ajude os “outros processos” quando necessitem. Pode existir litisconsórcio
necessário ou voluntário, ativo (os autores reúnem-se com um mesmo pedido) ou passivo (os réus
são demandados em função do mesmo pedido).

Litisconsórcio ativo – há várias pessoas abrangidas por um mesmo ato podendo haver um autor a
representar os demais ou vários autores, mas o pedido é o mesmo porque é, por exemplo, a
declaração da invalidade de determinado ato que tem ramificações para várias pessoas.

Litisconsórcio passivo – é o mesmo pedido, mas vários demandados, por exemplo, os atos
complexos como um parecer vinculativo em que devem estar em juízo os autores da decisão e do
parecer vinculativo podendo ser da mesma pessoa coletiva ou de pessoas coletivas distintas.

Litisconsórcio passivo voluntário – casos de responsabilidade civil extracontratual do Estado em que

um funcionário age com manifesta negligência, podendo estar o funcionário e/ou a pessoa coletiva
pois há vínculos de solidariedade, não tendo de estar os dois porque a dívida é solidária.

A regra do contencioso administrativo é do litisconsórcio passivo necessário devido aos

contrainteressados porque, havendo contrainteressados, se não forem identificados há ilegitimidade
e pode levar à absolvição da instância.
A par do litisconsórcio (só há um pedido) temos a coligação que figura no artigo 12.º do CPTA em
que há pedidos diferentes e a lei processual administrativa distingue a diferença entre os pedidos
nas alíneas a) e b) chamando coligação.

Existe ainda a figura de intervenção de terceiros (artigo 1.º, n.º 1 e 10.º, n.º 10 do CPTA e 311.º e
seguintes do CPC articulando-se com o artigo 4.º, n.º 2 do ETAF (vínculos de solidariedade, contratos
de seguro) em que existe outra entidade pública que intervém ou por interesse direto do autor ou
mesmo no interesse do réu.

Pedidos (artigo 37.º do CPTA)

Leitura do texto da autoria do Dr. Marco Caldeira nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria do Dr. Rui Tavares nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria da Dra. Alexandra Leitão nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II

Há três tipos de pedidos possíveis sobre atos e a referência inicial é a do artigo 37.º, n.º 1, alínea a),
b), c) do CPTA:
 O pedido condenatório;
 O pedido de condenação à não emissão do ato;
 O pedido condenatório à emissão do ato.

Pedidos de impugnação de atos administrativos (artigo 37.º, n.º 1, alínea a) do CPTA)

Primeiramente temos de saber se estamos, ou não, perante um ato administrativo, portanto, antes
da noção processual há uma noção substantiva que resulta do artigo 148.º do CPA.
A segunda questão, que também é substantiva, está relacionada com o pressuposto processual que
é a tempestividade, ou seja, se a ação está em tempo ou não por haver prazos para apresentar a
ação e os prazos de apresentação da ação do pedido impugnatório são prazos substantivos porque
os prazos só começam a ser adjetivos quando já há processo, por exemplo, os prazos do artigo 58.º
do CPTA são substantivos o que significa que se contam de acordo com o artigo 279.º do CC porque
não são prazos processuais, apenas o serão a partir do momento em que começa o processo.

Pressupostos processuais do pedido do artigo 37.º, n.º 1, alínea a) do CPTA

 Competência do Tribunal;
 Legitimidade;
 Tempestividade
 Impugnabilidade dos atos

Apresentados os aspetos preliminares substantivos, temos os aspetos adjetivos: os pressupostos

processuais deste pedido não urgente (sabemos se o processo é urgente, ou não, consultando o
artigo 36.º do CPTA) aplicando-se o artigo 37.º do CPTA e a propósito deste artigo podem existir
providências cautelares, ou seja, o pedido da alínea a) pode ser ajudado por uma providência
cautelar típica nominada e especificada que é a suspensão e eficácia do ato administrativo e e sse já
um processo urgente porque já é uma providência cautelar.
Temos o pressuposto de competência do Tribunal (jurisdição, competência material e competência
hierárquica e territorial – artigo 24.º do ETAF, se não couber vamos depois ao artigo 16.º e seguintes
do CPTA e depois ao mapa anexo); a legitimidade ativa (artigo 55.º do CPTA) e existem várias
modalidades de legitimidade que podem ser utilizadas na ação impugnatória como a simples,
legitimidade do MP, competência funcional de autocontrolo da legalidade dos presidentes dos
órgãos colegiais relativamente a atos aprovados no seio do órgão que presidem e ação popular e a
legitimidade passiva (artigo 10.º do CPTA e incluir os contrainteressados – artigo 57.º do CPTA) e a
tempestividade do uso do meio processual ou da para apresentação da ação pois se não cumprir os
prazos elencados pelo artigo 58.º do CPTA pode ver caducado o seu direito de ação o que não
significa que o Direito desaparece, mas o Direito de contestar judicialmente desaparece pois não
cumpre o ónus de impugnação no prazo indicado e este ónus de impugnação do artigo 58.º do CPTA
só faz verdadeiramente sentido num sistema puro relativamente a atos anuláveis (artigo 58.º, n.º 1
do CPTA – a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo  nulidade típica), assim os prazos
que encontramos nas alíneas a) e b) e no n.º 2 só vale para atos anuláveis, os outros são
impugnáveis a todo o tempo.

A regra do artigo 58.º do CPTA é o prazo de três meses para os autores singulares, para os autores
populares e pessoas coletivas privadas ou públicas e de um ano se for promovido pelo MP (o MP
pode mover uma ação pública de um ato anulável até um ano após a sua notificação aos
destinatários ou publicação). O que significa que há uma precariedade do sujeito a quem é dirigido
um ato administrativo anulável se o ato for favorável pois a invalidade do ato pode ser arguida até
um ano pelo MP e esta norma casa com a norma do CPA que determina a anulabilidade dos atos
pela administração (artigo 161.º do CPA), portanto, quando é a Administração a anular atos poderá
fazê-lo até um ano que é o mesmo prazo que o MP tem para os impugnar em juízo, mas os
interessados deverão apresentar esta ação num prazo de três meses (artigo 58.º do CPTA).

A partir de quando?
O artigo 59.º do CPTA diz-nos que começa a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu
mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da
notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados

O n.º 3 do artigo 58.º do CPTA abre algumas situações especiais ao n.º 1 do mesmo artigo em que,
na verdade, não podemos contar apenas com três meses podendo dar-se alguma circunstância
particular que estenda o prazo para além dos 3 meses:
 Justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil – sendo necessário
demonstrar ao Juiz que o pedido tem de ser apresentado além do prazo regra da alínea b);
 No prazo de três meses contado da data da cessação do erro quando se demonstre no caso
concreto que não era exigível a um cidadão normalmente diligente, portanto, o cidadão
destinatário do ato foi induzido em erro pela Administração, mas, entretanto, apercebe-se
de que está ali um ato que ele deve contestar judicialmente e, uma vez demonstrado que foi
induzido em erro pela Administração ao Juiz, pode estender-se além do prazo de três meses
sendo necessário provar que a pessoa foi induzida em erro pela Administração e, por isso,
deixou passar o prazo;
  Quando ainda não tendo decorrido um ano sobre a data da prática do ato e o atraso seja
considerado desculpável e aqui não se trata de o cidadão ter sido induzido em erro pela
Administração, mas ele estar em erro desculpável relativamente ao prazo de apresentação
do pedido impugnatório.
NOTA: todas estas alíneas têm pressupostos particulares sendo certo que a que mais
flagrantemente quebra o prazo de estabilidade do ato é a alínea b) pois o particular pode demorar
mais de um ano a perceber que estava em erro significando que fica para adiante, tendo que ser
demonstrado na PI porque senão o Juiz considera que caducou o direito de ação (artigo 89.º do
CPTA).

Artigo 89.º do CPTA

A Regente considera que quando um particular perde um prazo há caducidade do direito de ação e
há uma exceção perentória, ou seja, aquele pedido não pode mais ser apresentado e isso gera a
absolvição do pedido do réu.
O Professor Marco Caldeira considera uma exceção dilatória e o pedido poderia vir a ser novamente
apresentado com base na alínea k) do artigo 89.º, n.º 4 do CPTA que diz que são exceções dilatórias
a intempestividade da prática do ato processual podendo ainda ter oportunidade do fazer e gera
absolvição da instância. A Regente considera que ainda não existindo processo, não se pode tratar
da pática de um ato processual daí os prazos serem substantivos porque têm de o ser pois só há
processo a partir do momento em que a secretaria aceite a pretensão e o Juiz não se oponha a que o
processo continue, logo, o Juiz pode julgar que a providência não é admissível.
Assim, para a Regente a caducidade do direito de ação não cabe nas alíneas do n.º 4, do artigo 89.º
do CPTA e não há intempestividade da prática do ato processual pois não há ato processual nenhum
e, não cabendo nas alíneas, cabe no artigo 89.º, n.º 3 do CPTA sendo uma exceção perentória
(existindo um ónus de respeito de um prazo que não foi atendido).
Porém, a Regente considera que existe uma caducidade do direito de ação impugnatória porque se o
artigo 38.º, n.º 1 do CPTA diz que se o ato for ilegal e não tiver sido impugnado no prazo devido, não
quer dizer que a pessoa que sofreu lesão com a prática desse ato não possa vir a invocar
incidentalmente a ilegalidade numa ação indemnizatória, havendo ainda direito de ação
indemnizatória e não impugnatória.

Há um quarto pressuposto processual relativamente ao pedido impugnatório que tem que ver com
a impugnabilidade do ato (artigo 89.º, alínea i) do CPTA), ou seja, o ato tem de ser suscetível de ser
apreciado pelo Tribunal e esta ideia é aferível de acordo com uma pauta que decorre de vários
artigos como o artigo 50.º; 51.º; 52.º (artigo 268.º, n.º 4 da CRP – irrelevância da forma do ato não
interessando o que a Administração chama ao ato pois o que interessa é o conteúdo regulatório do
ato); 53.º; 54.º (é diferente falar de legitimidade e falar de interesse – quando se aceita o ato deixa
de haver interesse embora se continue a ser parte legítima e, neste artigo, ainda não há interesse
porque o ato ainda não foi notificado e, por isso, supostamente ainda não é eficaz) e 56.º do CPTA.
Parece ser o artigo 51.º do CPTA a dar-nos todas as respostas (este repercute o artigo 148.º do CPA)
pois um ato administrativo é um ato emitido no exercício de poderes jurídico-administrativos que
visa produzir efeitos externos numa situação individual e concreta e um ato impugnável tem estas
características produzindo efeitos jurídicos porque é suscetível de produzir lesão.
O artigo 51.º, n.º 2 e 3 do CPTA diz-nos que as decisões administrativas impugnáveis são as decisões
que definem a situação jurídica do particular em face da Administração como última palavra, ou
seja, não interessa estar a impugnar um parecer vinculante sem a sua homologação pois é essa que
vai ser notificada ao particular e é a partir daí que se sentem os efeitos, assim, o particular tem de
esperar que seja notificado o ato pois só aí é que se começam a sentir os efeitos lesivos.
Por outro lado, há atos que não são atos finais do procedimento, mas revelam-se atos finais para
determinados componentes que são aqueles atos que decidem se a pessoa entidade é, ou não,
admitida ao concurso (critérios de exclusão) e essas exclusões não são os atos finais do
procedimento, mas para as pessoas que ficaram pelo caminho esses atos são os finais (atos
destacáveis) havendo uma situação diversa, pois só será um ato final para certas pessoas podendo
impugnar esse atos e o n.º 2 e 3 do artigo 51.º do CPTA admitem estas exceções sendo necessário
demonstrar em Tribunal o porquê de se estar a impugnar um ato que ainda aterá desenvolvimentos.
O artigo 51.º, n.º 4 do CPTA confronta-se com o artigo 66.º, n.º 2 do CPTA que são um espelho
porque antigamente o contencioso era puramente cassatório (antes desta Lei, a única coisa que os
particulares podiam pedir ao Juiz era que anulasse o ato). Quando passámos para o contencioso
condenatório as coisas mudam de figura, pois o particular passa a poder exigir da Administração que
esta pratique um determinado ato devido. O artigo 13.º do CPTA e 266.º da CRP fala do princípio da
decisão – a Administração existe para servir o interesse público dos particulares, existe para exercer
a autotutela declarativa, para confirmar posições jurídicas.
Estes artigos (51.º, n.º 4 do CPTA e 66.º, n.º 2 do CPTA) aproximam-se, pois, quando fazemos um
pedido queremos que o Juiz administrativo anule um ato, mas obrigue a Administração a pôr lá
aquele que consideramos que é devido, podendo acontecer que a Administração não se tenha
pronunciado, mas também pode acontecer que ela nos diga “não” mesmo sendo um “não” inválido
e, então, temos de conseguir eliminar o “não” e pedir ao Juiz que elimine essa decisão e ponha o
que achamos que é mais compatível com a legalidade.
Também podem existir situações em que pretendemos que a Administração retire o ato que
praticou, ou seja, que retire em vez de o substituir e o artigo 51.º, n.º 4 do CPTA leva-nos para essa
ideia, ou seja, convida o autor a substituir a petição se for do seu interesse porque o interesse do
autor pode ser anulatório e não de substituição e trata-se de um convite à substituição, não é uma
obrigação. Isto liga-se ao artigo 66.º, n.º 2 do CPTA porque se há um ato de indeferimento e o autor
não quer a sua anulação, mas vai diretamente ao pedido condenatório, esse pedido de anulação do
ato de indeferimento é implícito porque ele só pode pedir a condenação quando for removido o ato
de indeferimento, mas se ele não pede expressamente o ato de indeferimento é como se pedisse,
porque para obter a condenação, implicitamente ele tem de remover o que está no lugar do ato que
ele entende ter direito, logo, nesta perspetiva a ideia é o outro lado do espelho porque enquanto no
artigo 51.º, n.º 4 do CPTA se só se pediu a anulação o Juiz vem perguntar se realmente é só a
anulação que se pretende, já no artigo 66.º, n.º 2 do CPTA a anulação é implícita ao pedido da
condenação.
Quando se faz um pedido anulatório pode querer-se a substituição, mas pode não ser o caso pois
não é obrigatório.

A impugnabilidade dos atos, a propósito do artigo 53.º do CPTA, pretende evitar fraudes ao
pressuposto da tempestividade da apresentação das ações, por exemplo, um ato através do qual se
impõe ao particular que haja a demolição de um muro que ele construiu já em propriedade pública,
ou seja, a CM diz que ele tem de demolir o muro e notifica o particular desta situação dando trinta
dias para o fazer, mas ele não o faz e a Administração volta a dirigir o mesmo ato dando mais quinze
dias.
Qual é o ato impugnável?
Se o particular quiser sindicar a validade da ordem de demolição é o primeiro ato e, portanto, são
três meses após a notificação do primeiro ato que ele deve ter em consideração pois o segundo ato
é reiterativo ou confirmativo como diz o artigo 53.º do CPTA porque o ato diz exatamente o mesmo,
logo, se não for nesses três meses caduca o direito de ação.

Questão de ordem prática

O artigo 59.º do CPTA é muito importante pois temos as garantias contenciosas e garantias
administrativas.
O artigo 59.º, n.º 3 do CPTA tem o prazo por impugnação a outros interessados que não os
destinatários diretos, ou seja, as pessoas que não são referenciadas ou notificadas sendo terceiros
com interesses atendíveis, mas não visados pelos atos. Estes outros interessados são atendidos em
juízo pelas alíneas do n.º 3 podendo estas pessoas vir a ter conhecimento da realidade muito tempo
depois do ato ter sido notificado ou publicado aplicando-se os três meses do artigo 58.º, n.º 1, alínea
b) do CPTA, logo, esta abertura do artigo perturba a ideia de estabilização do ato administrativo, pois
quando é notificado a alguém e trás vantagens para essa pessoa, essa pessoa passa a contar dessa
realidade e a aproveitar a favorabilidade do ato, mas um sujeito a quem o ato possa prejudicar e que
percebe que o ato existe pode querer pô-lo em causa afetando a segurança jurídica e, por isso, o
prazo de estabilização do ato administrativo não resulta deste artigo.
A Regente utiliza o artigo 168.º do CPA para encontrar um prazo de estabilização do ato
administrativo pois, neste artigo, o prazo máximo que a Administração tem para anular atos ilegais é
de 5 anos, logo, pode acontecer até ao limite dos 5 anos.
O artigo 59.º, n.º 4 e 5 do CPTA aparece para conjugar o acesso à justiça com o acesso ao
procedimento de 2.º grau ou procedimento de revisão do ato dentro da estrutura administrativa e,
em geral, estas situações suspendem a eficácia do ato, logo, o particular não está a sofrer lesão na
sua esfera jurídica não tendo interesse em recorrer aos Tribunais, mas também pode querer ir juntos
dos Tribunais imediatamente e simultaneamente querendo impugnar o ato administrativamente e ir
logo para Tribunal, não podendo fazê-lo quando o Direito substantivo esgote as vias administrativas,
ou seja, quando as garantias graciosas não são de uso facultativo, mas sim obrigatório, ou seja,
quando a lei procedimental disser que é obrigatório recorrer para o superior hierárquico ou para a
tutela então o ato não é definitivo e não pode ser sindicado em Tribunal, tendo que se esgotar as
vias intra-administrativas. A regra é que o ato é imediatamente eficaz e, portanto, pode ser
sindicado quer junto dos Tribunais, quer junto das instâncias administrativas (artigo 59.º, n.º 4 e 5 do
CPTA  o particular é notificado, pode recorrer a Tribunal, mas pode querer esgotar a via
administrativa apresentando uma reclamação ou recurso hierárquico suspendendo o prazo dos três
meses a que deve atender nos termos do artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA; o n.º 5 é uma renúncia
tácita à suspensão do n.º 4 pois se o particular recorrer logo para o Tribunal o prazo não se suspende
porque já esta a ser usado só tendo que esperar se o recurso às vias intra-administrativas for
obrigatório, que é o recurso hierárquico necessário).

Pedidos de condenação à prática de atos devidos (artigo 37.º, n.º 1, alínea b) do CPTA)
Este artigo tem um radical no artigo 268.º, n.º 4 da CRP
O artigo 66.º, n.º 2 e 51.º do CPTA têm uma relação pois o autor quer que a Administração pratique
um ato lícito (e não o ato de indeferimento). Quando há um ato de indeferimento tem de ser
removido, mas o pedido principal é a condenação à prática de um novo ato (lícito), logo, pode
deduzir o pedido anulatório, assim, esta ação de condenação à pratica de ato devido, muitas vezes,
tem um pedido implícito e o que este artigo 66.º, n.º 2 do CPTA refere é que o autor quer
diretamente a condenação à prática do ato devido, mas há que remover o obstáculo que é o ato de
indeferimento e o silêncio que se interpôs havendo um pedido anulatório implícito aos pedidos
condenatórios.

O artigo 66.º, n.º 1 do CPTA diz-nos que esta ação serve para condenar a prática do ato (a ação é
sempre a mesma, administrativa, os pedidos é que podem ser de ordem diversa) e obter um ato que
foi expressamente recusado ou tacitamente recusado caso não se obtenha resposta.

Esta ação relembra um artigo do CPA anterior que é o símbolo do indeferimento tácito, era uma
ficção criada pelos franceses, e o que agora temos no CPA é um dever de decidir. Quando a
Administração é solicitada a responder a uma pretensão do particular e não o faz não se forma uma
ficção de ato negativo, cria-se um incumprimento do dever de decidir e combate-se com este artigo,
por isso é que até ao surgimento do CPA de 2015 se dizia que essa norma do CPA anterior tinha sido
tacitamente revogada (a norma do indeferimento tácito) porque não era necessária, não era preciso
ficcionar-se o ato a partir do silêncio, por ser uma inação da Administração, ou seja, trata-se de um
dever que a Administração tem nos termos da CRP e do artigo 13.º, n.º 2 do CPA visando evitar que
uma pretensão seja enviada pelo mesmo particular sob a mesma matéria  quadro jurídico até ao
espaço temporal de dois anos (o primeiro pedido é indeferido tendo a Administração o dever de
responder e, neste caso respondeu “não”, mas se o particular no dia seguinte voltar a apresentar o
mesmo pedido, ela deixa de ter o dever legal de decidir).
A prorrogação do silêncio já não existe, ou seja, se a solução da Lei for a valoração positiva do
silêncio não há tecnicamente um incumprimento do dever legal de decidir sendo diferentes as
opções do particular perante uma situação de silêncio que não tem nenhuma valoração positiva
evitando-se que se peça ao Juiz para condenar a Administração a tomar uma posição diferente,
usando-se esta ação.

Outra coisa, é se da Lei resultar a valoração positiva do silêncio, por exemplo, no Direito do
Ambiente, se for pedida a declaração de impacto ambiental e passar o prazo é como se fosse
emitida pois existe um diferimento tácito da declaração do impacto, mas contra isso o particular não
tem interesse em manifestar-se pois uma valoração positiva é sempre uma vantagem para o
particular, para o seu destinatário, embora as associações ambientalistas não achem piada. Aqui não
se interpõe uma ação de condenação à prática do ato pois este já existe, então, para se reagir tem
que se impugnar.

A Administração não decide, pois, a Lei dá a benesse de ela não decidir e a Lei dizer sim, assim, o
destinatário do ato tem uma vantagem e a relação jurídica fica conformada, logo, o interesse não é
do destinatário pois ele esta confortável, mas sim dos autores que se querem opor, não indo pela
condenação à prática, mas sim pela impugnação (é um verdadeiro pedido impugnatório).
Os particulares têm um mecanismo que obriga a que o processo feito pela Administração seja
mostrado ao juiz, “mostrar o jogo”.
O incumprimento do dever de decidir gera um pedido condenatório e a emissão de um ato tácito de
diferimento gera um pedido impugnatório.

O artigo 66.º, n.º 3 do CPTA diz-nos que um ato pode ter um conteúdo misto podendo o particular
pedir três coisas e, se forem concedidas apenas duas, e o particular quiser obter a terceira pode
interpor uma ação para a condenação à prática de ato devido, pois, o artigo 66.º, n.º 1 do CPTA diz
que é possível e o artigo 66.º, n.º 3 do CPTA diz que se o interessado quiser também pode impugnar
a situação (os pedidos impugnatórios aparecem aqui implicitamente). O artigo 66.º, n.º 3 do CPTA
tem a pequena nuance de que se há alguma para pedir, também se pode impugnar pois não foi
aquilo exatamente que pediu o particular.

A intenção da reforma 2002/2004 foi assegurar a tutela jurisdicional efetiva e para toda a pretensão
corresponde uma via especial.

O particular é que tem de pedir a condenação à prática de ato devido pois ele é que entende ser
devedor dele, ou seja, sem pedido prévio, não se realiza podendo acontecer uma, de três situações,
podendo-se apresentar este pedido mediante o Tribunal Administrativo.:
 Não tenha sido proferida a decisão dentro do prazo (vazio);
 Quando existir indeferimento (posição expressa contrária);
 Prática de um ato positivo, mas que não seja exatamente o que o interessado pretende .

O artigo 67.º, n.º 4 do CPTA refere que pode haver condenação sem que tenha sido apresentado
requerimento, excecionando o n.º 1:
a) Não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente
da lei – a Regente refere que esta alínea é deficitária porque cumpre aqui fazer uma
precisão pois fala-se de ato quase totalmente vinculado, resulta da Lei, ou seja, o sentido do
ato decorre da Lei, mas também tem de decorrer da Lei o prazo para a prática do ato e, se
não decorrer, tem de convocar a Administração, mas se a Lei diz o prazo e ele não aparece, o
particular teria de convocar a Administração para que ela praticasse o ato. O ato tem de
resultar da Lei, ele não tem de apresentar requerimento só tem de dizer ao Juiz que o prazo
é X e pedir que se convoque a Administração tendo o particular que esperar que a
Administração “entre em mora”;
b) Se pretenda obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo – o
requerimento já foi apresentado e o ato já foi praticado, mas não foi o desejado e, por isso,
não é preciso um novo pois ele já existe tendo sido praticado um ato positivo, mas apenas
parcialmente positivo.

O artigo 69.º do CPTA articula-se muito com o artigo 67.º do CPTA pois, para as situações que
resultam do artigo 67.º, n.º 1, alínea a) e b) do CPTA, há silêncio ou indeferimento expresso e na
alínea c) há um ato que não é pleno na situação do particular e o artigo 69.º do CPTA fala disso e, a
partir daí, aplicam-se os artigos 58.º, 59.º e 60.º do CPTA em caso de impugnação da situação
imperfeita (três meses após a notificação com regra).
O artigo 69.º, n.º 1 do CPTA que refere o prazo de um ano liga ao artigo 67.º, n.º 1, alínea a) do
CPTA. O artigo 69.º, n.º 2 do CPTA liga ao artigo 67.º, n.º 1, alínea b) e c) do CPTA e, em última
análise, há atos e temos de respeitar os prazos do artigo 58.º do CPTA (quanto à tempestividade).

Relativamente à legitimidade, o artigo 68.º do CPTA é parecido com o artigo 55.º do CPTA, só se
afastando quando se fala em MP.

O artigo 68.º do CPTA qualifica as situações em que o MP pode efetivamente intervir e legitimidade
na competência funcional do MP para deduzir pedidos difere dos pedidos impugnatórios para os
pedidos condenatórios, pois no pedido condenatório é mais subjetivista (alguém que apresenta o
requerimento e tem um interesse perante a Administração querendo a ajuda do Juiz) enquanto no
pedido impugnatório é algo que surge no ordenamento jurídico e o MP pode erradicar o
ordenamento sendo mais amplo o seu poder aqui.

O artigo 71.º do CPTA fala do terceiro pedido e relaciona-se com o artigo 37.º, n.º 1, alínea c) do
CPTA (condenação à não emissão de ato) e, tendo a Administração o dever legal de decidir,
compreende-se isto por ser uma inovação do Código com base na Lei processual alemã.

Não tendo o legislador regulado os requisitos, quanto aos pressupostos, temos que ir buscar as
disposições genéricas quando pensamos na parte legítima (artigo 9.º e 10.º do CPTA).
Quanto à competência do Tribunal será o mesmo Tribunal que cria competência para ajuizar do
mesmo ato administrativo (artigo 16.º ou 20.º do CPTA).
Relativamente à tempestividade só há interesse em acionar um pedido destes quando a
Administração ainda não se pronunciou e, na verdade, estes pedidos não têm prazo podendo a ação
ser proposta a todo o tempo enquanto haja interesse (artigo 41.º do CPTA) e são os pressupostos
que clarificam o interesse do autor, por um lado, é provável a emissão de atos devidos de direitos ou
interesses legalmente protegidos e, por outro, a via seja imprescindível. A Administração prepara-se
para um ato que vai causar lesão e a utilização desta via é excecional, ou seja, só se recorrer a ele se
não houver outro no Código.
As situações em que ocorre são nos atos em massa e o artigo 48.º do CPTA esclarece que se prende
com a emissão de atos baseados na mesma norma, ou seja, o mesmo quadro dirigido a 30,800 ou
10000 pessoas tendo destinatários diferentes. A e B recebem a notificação e são lesados e K, U, M
ficam receosos de serem afetados pois estão numa situação igual. Assim, é uma situação que se
pode qualificar o interesse pelo artigo 39.º, n.º 2 do CPTA existindo um juízo de prognose
relativamente à atuação da Administração até aí (podendo dar-se por efeito da Lei ou da norma),
por exemplo, podem ser destinatários de atos em execução de uma determinada norma
administrativa, mas não é a Lei e sim uma norma.

É preciso demonstrar ao Juiz com base de argumentos de evidência para este pedido.
O artigo 60.º do CPTA aplica-se quando há notificação de um ato, mas é uma notificação vazia
porque o destinatário não percebe o que está a ser decidido, ou seja, não se percebe como o órgão
chega à decisão, podendo existir um défice de fundamentação da qual o particular não entende o
porquê da notificação.
O particular está despossuído da base essencial de pedir o que quer que seja ao Tribunal, logo, o
particular tem de ter tempo de pedir informação necessária para intentar a ação e o artigo 60.º, n.º
2 do CPTA diz isto mesmo existindo duas fases: 1. Se a Administração notificou deficientemente a
primeira pessoa, a quem o particular se dirige é a Administração; 2. Se a Administração continua a
não fornecer os elementos pode recorrer à via judicial através das intimações.
Os três meses do artigo 60.º, n.º 3 do CPTA que o particular teria a contar contra si a partir da
notificação não contam e a diferença para o artigo 50.º, n.º 5 do CPTA é que o prazo não se
suspende, mas sim interrompe-se, logo, não corre.

O particular dirige-se à Administração e, se for preciso, vai a Tribunal e só quando se fornece a

informação é que o prazo começa a contar (contando-se do início porque se interrompeu).

O artigo 62.º do CPTA menciona uma ação pública substitutiva de um autor que tenha desistido
porque tem de ser prosseguida a ação, nos termos do interesse público.

O artigo 63.º do CPTA remete para o artigo 70.º do CPTA (alteração da instância) que ocorre quando
se tem determinado objeto, mas com o tempo, vai-se transformando objetivamente/ampliando
podendo a Administração anular parte do ato e pedir a anulação do resto  amplia-se o objeto
porque há atos subsequentes, ou seja, reduz o pedido, mas amplia-se o objeto (cadência de atos) e,
muitos desses atos, vêm descritos nos artigos 64.º e 65.º do CPTA. O artigo 64.º do CPTA relaciona-
se com o artigo 167.º e 168.º CPA, mas este é de efeitos retroativos e o artigo 65.º do CPTA fala em
efeitos não retroativos.

Se há atos com efeitos retroativos, o segundo ato (o ato secundário (o revogatório)) vai lá atrás ao
tempo da prática do ato podendo-o apagar e, ao apagar, o particular pode ficar sem interesse pois a
Administração diz uma coisa e depois com os efeitos retroativos diz outra, tirando o tapete ao
particular e podendo haver responsabilidade por danos, pois, o efeito jurídico desaparece, mas os
danos não e pode haver interesse em prosseguir a ação.

No artigo 65.º do CPTA vale a pena levar o ato secundário em diante, pois o ato é sanado daí para a
frente, mas para trás continuar a produzir efeitos, logo, a ação tem de continuar.
O artigo 71.º do CPTA explica-se na ação condenatória e o Tribunal não pode descrever o sentido e
conteúdo do ato, ou seja, não pode haver discricionariedade.

Pedidos de impugnação de normas (artigo 37.º, n.º 1, alínea d) do CPTA)

Leitura do texto da autoria da Dra. Ana Raquel Gonçalves Moniz “O controlo judicial do exercício do
poder regulamentar” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria da Dr. Ednaldo Silva Ferreira Júnior “A ação de condenação à emissão de
normas e os casos de regulamentos deficientes e insatisfatórios” nos Comentários à Legislação
Processual Administrativa - Volume II

Está consagrado nos artigos 72.º e seguintes do CPTA e da mesma maneira que o artigo 148.º do
CPA está para os pedidos sobre atos (definição de ato administrativo), aqui enquadra-se o artigo
135.º do CPA (noção de norma) e, embora no caso dos atos se consiga lidar bem apenas com o
artigo 148.º do CPA, já nos caso das normas o CPTA decidiu introduzir mais desdobramentos e o
artigo 135.º do CPA é apenas um ponto de partida porque depois o artigo 73.º do CPTA vem
estabelecer várias diferenças, nem todas atendentes ao mesmo critério.
A ideia de norma tem subjacente o substrato genérico e abstrato que se aplica (tem vocação
aplicativa) num número indeterminável de sujeitos e é isso que caracteriza a generalidade, até pode
haver uma concretização da situação a que a norma se aplica, mas os seus destinatários têm de ser
indeterminados e indetermináveis pois, para haver generalidade, tem que haver indeterminalidade
dos destinatários pois se os destinatários forem conhecidos, determinados ou determináveis são
atos e se forem indetermináveis são normas.

Reservas do artigo 135.º do CPA

A primeira tem a ver com a distinção do artigo 73.º do CPTA entre normas imediatamente operativas
(n.º 1) e normas não imediatamente operativas (n.º 3). O artigo 73.º, n.º 2 do CPTA destina-se a
normas imediatamente operativas, mas não são normas administrativas e para percebermos que
são sim normas legislativas temos de ir ao artigo 72.º do CPTA e perceber que o objeto destes
pedidos (impugnação de normas) são normas emanadas ao abrigo de disposições do Direito
Administrativo (n.º 1). Este contencioso é de normas administrativas, mas também há normas
legislativas e essas não estão dentro do artigo 73.º do CPTA a não ser no n.º 2 e ressalvadas no artigo
72.º, n.º 2 do CPTA. Há normas que padecem de ilegalidades por violação de normas legislativas
padrão (artigo 73.º, n.º 1 do CPTA) e não podem ser declaradas ilegais com força obrigatória geral
pelos Tribunais administrativos, só pelo Tribunal Constitucional e, por essa razão, é que em 1989 se
estabeleceu a distinção entre a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade e questão da
fiscalização da legalidade aparece no artigo 280.º e 281.º da CRP quando surgem dissensos ente uma
norma paramétrica e uma norma que a concretiza (problema das leis bases e diplomas de
desenvolvimento em que estes não podem desobedecer aos planos da norma paramétrica não
existindo uma constitucionalidade direta, mas sim indireta ou uma ilegalidade simples). Esta acabou
por entrar em 2015 no CPTA e, por isso, é que temos que distinguir entre a impugnação de normas
com ilegalidades simples de uma norma imediatamente ou não imediatamente exequível (artigo
73.º, n.º 1 e 3 do CPTA) e depois há normas imediatamente operativas (artigo 73.º, n.º 2 do CPTA)
em que há uma questão de ilegalidade, inconstitucionalidade direta e há remissão para o artigo
281.º, n.º 1 da CRP e aqui poderá haver, conforme o artigo 73.º, n.º 2 do CPTA, uma desaplicação da
norma com fundamento em ilegalidade, nos termos do artigo 281.º da CRP, e uma declaração de
invalidade com efeitos ao caso não podendo nunca haver uma declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral e isso depois vai-se ver no confronto com o artigo 73.º, n.º 4 e 5 do CPTA em que se
fala dos deveres do MP, mas sobretudo este artigo 73.º, n.º 2 do CPTA tem a ver com o particular
fenómeno de ilegalidade (que é reforçada) a que diz respeito o artigo 281.º, n.º 1 da CRP e,
portanto, quando aparecem normas administrativas nas hipóteses que padecem, por exemplo, de
violação do princípio da proporcionalidade pensa-se em desconformidade formal ou procedimental
entre a norma paramétrica e a norma administrativa a que está sujeita e, portanto, os fenómenos de
inconstitucionalidade material, normalmente, são fenómenos princípio-lógicos pois os princípios da
legalidade, proporcionalidade, etc. estão todos no CPA e, por isso, não temos que fulminar a norma
com inconstitucionalidade material porque pode ser ilegal por violação de lei e de princípios, mas
tem a ver com o confronto do CPA e não com a CRP e estes casos do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA são
muito particulares que só sucedem por violação da norma paramétrica nos termos do artigo 281.º,
n.º 1 da CRP e nunca podemos levar a uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
porque seria invadir as competências do Tribunal Constitucional e, por isso, tem que se fazer uma
interpretação cuidadosa, podendo o Juiz desaplicar a norma com efeitos subscritos apenas ao caso.
Distinção entre imediatamente operativa e não imediatamente operativa (artigo 73.º, n.º 1 e 2 do
CPTA)
Nos casos do artigo 73.º, n.º 3 do CPTA se a norma não é imediatamente operativa, essa norma
apenas se qualifica ilegal para efeitos de prejudicialidade porque no artigo 73.º, n.º 2 do CPTA
atacamos o ato que concretiza a norma, porque ela não é imediatamente operativa e necessita de
um ato. O processo do artigo 73.º, n.º 3 do CPTA é um pedido ao ato, pois o ato está em violação da
norma que é sua mãe.
A impugnação do artigo 73.º, n.º 1 do CPTA é uma impugnação direta e a do artigo 73.º, n.º 3 do
CPTA é uma impugnação por casos de prejudicialidade porque caracterizamos o vício do ato por
relação com a norma que ele executa/concretiza.

Efeitos possíveis da Sentença

 Possibilidade de haver uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral que é uma
consequência do pedido do artigo 73.º, n.º 1 do CPTA;
 A propósito da ilegalidade reforçada ou inconstitucionalidade indireta do artigo 73.º, n.º 2
do CPTA, há uma desaplicação da norma e pedido de declaração de ilegalidade com efeitos
circunscritos ao caso, portanto, o máximo que se consegue é paralisar os efeitos da norma
relativamente aquele autor não se podendo expandir porque isso já resulta competência
que não cabe na jurisdição administrativa;
 Nos termos do artigo 73.º, n.º 3, alínea b) do CPTA, relativamente a normas não
imediatamente exequíveis, existe uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral,
parecido com o n.º 1 do artigo 73.º do CPTA, mas trata-se de uma norma não
imediatamente exequível e tem em consideração os autores do pedido, enquanto que na
alínea a) impugna-se a norma a titulo incidental e o que se pode pedir é a desaplicação da
norma, aqui o legislador já não refere os efeitos circunscritos ao caso porque está fora do
artigo 73.º, n.º 2 do CPTA e já não se preocupa em invadir a competência do Tribunal
Constitucional, mas sobretudo aqui olha-se para o substrato do pedido e, portanto, temos
uma possibilidade de a ilegalidade ter força obrigatória geral e pode haver a desaplicação a
outros casos gerando a multiplicação das decisões e a partir da terceira desaplicação pode o
MP pedir a desaplicação com força obrigatória geral.

No sentido da ressalva prevista no início da redação do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA referente,
expressamente, às normas imediatamente operativas devemos ler o Acórdão do processo 01743/06
do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16.10.2008 onde se refere que “decorre do artigo 73.º, n.º
1 e 2 do CPTA que, para obter a declaração de ilegalidade da norma com força obrigatória geral
independentemente de se tratar de normas imediatamente operativas ou de normas mediatamente
operativas, é necessário preencher o pressuposto estabelecido na parte final do n.º 1, ou seja, que a
aplicação da norma em questão tenha sido recusada em três casos concretos por um qualquer
tribunal.
Estas diferenças têm a ver com os efeitos, mas também com a legitimidade de quem as apresenta ao
Juiz administrativo.
O artigo 73.º, n.º 4, 1.ª parte do CPTA impõe ao MP um dever de pedir a declaração de força
obrigatória geral e estamos sempre a pensar em ilegalidade simples devido à não invasão das
competências do Tribunal Constitucional e só pode referir-se a normas não imediatamente
exequíveis pois as normas imediatamente exequíveis ficam declaradas ilegais à primeira Sentença
com força obrigatória geral (artigo 73.º, n.º 1 do CPTA) e se isso resulta logo da primeira Sentença, o
MP não tem nenhum dever é não é circunscrita ao caso porque essas são as do artigo 73.º, n.º 2 do
CPTA.
Na segunda parte do n.º 4 o MP já está no âmbito de normas imediatamente exequíveis e o sentido
deste excerto da norma é um sistema mais lógico do que o contencioso das normas junto do
Tribunal Constitucional porque, ao nível do Tribunal Constitucional, as pronúncias de
inconstitucionalidade da fiscalização sucessiva concreta nunca podem gerar uma irradicação da
norma porque temos de esperar pela terceira para se pedir a desaplicação com força obrigatória
geral, mas no contencioso administrativo a primeira pronúncia de ilegalidade pode erradicar a
norma efetivamente.
Quem julga estes pedidos é o TAF e a preocupação do legislador é promover um recurso obrigatório
para um Tribunal superior coletivo (TCA) para que se confirme ou infirme (válvula de segurança do
sistema) pois, por um lado, o Juiz de comarca pode erradicar, mas o MP tem de recorrer para o TCA
confirmar se esta norma sai ou não de cena havendo aqui um poder muito importante do MP de
gestão deste sistema e tem haver com a norma ser ou não ser imediatamente operativa.

Invalidades que estas normas podem padecer

Nos atos administrativos pode haver nulidade e pode haver anulabilidade e temos, por exemplo, o
artigo 58.º do CPTA (atos nulos e anuláveis).

Nos regulamentos o que é que temos?

Até 2015 tínhamos um padrão de invalidade do regulamento que era sempre a nulidade, era uma
norma processual que dava resposta a um problema substantivo, porque o CPA não falava dos
regulamentos e, portanto, não havia uma norma geral no procedimento, havia apenas no processo
porque havia o artigo 74.º do CPTA (que antes de 2015 era muito diferente do que é agora e o n.º 1
não tinha o “sem prejuízo do número seguinte”. Em 2015 o CPA mudou e o artigo 144.º do CPA vem
distinguir dois caminhos – a nulidade e anulabilidade e agora a invalidade regra das normas é a
mesma dos atos – a anulabilidade daí a regra do pedido de impugnação de normas ser de seis meses
e não de três meses, mas há um lapso temporal não sendo para todo o sempre). Pode ser a todo o
tempo nos casos de inconstitucionalidade do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA (ilegalidade da norma
paramétrica), mas sobretudo nos casos do artigo 144.º, n.º 2 do CPA que diz “quando tiver havido
um momento de participação pública obrigatória que foi preterido pela administração”,
normalmente na elaboração de normas há sempre um momento de consulta pública em que os
cidadãos são chamados a participar e se quem aprova a norma pretere essa fase procedimental, a
norma é nula nos termos do 144.º, n.º 2 do CPA. Assim, temos duas situações de nulidade das
normas: carência absoluta de forma legal e preterição de consulta pública quando é obrigatório por
lei; situações muito particulares do artigo 281.º, n.º 1 da CRP e depois as anulabilidades podendo-se
cruzar com normas imediatamente operativas nulas ou anuláveis ou normas não imediatamente
operativas nulas ou anuláveis.

O momento em que se começa a contar o prazo para impugnação de normas não tem a ver só com a
publicação, mas quando a vacatio legis não corresponde à publicação a partir do momento em que a
norma entra em vigor porque se a lesão é condição de impugnação então temos de ter a norma
publicada e a vacatio cumprida. No entanto, como falámos a propósito dos atos e do interesse em
agir, há atos que podem ser ineficazes do ponto de vista jurídico, mas já estão a ser executados e
nessas situações pode-se impugnar o ato ainda que este não produza efeitos jurídicos, pois produz
efeitos de facto. No caso das normas, pode haver o caso em que esta é publicada, tem uma vacatio
de três meses, numa lógica de impugnação preventiva se a norma vai produzir efeitos e se é ilegal,
demonstrando o interesse processual qualificado, pode-se impugnar a norma preventivamente.

Normas imediatamente exequíveis (artigo 73.º, n.º 1 do CPTA)

 Ilegalidade simples e podem ser impugnadas quer por vícios de nulidade, quer por vícios de
anulabilidade podendo, ou não, haver uma janela temporal e, estas normas, são impugnadas
de acordo com os critérios territoriais junto do TAF (artigo 20.º, n.º 1 ou 16.º do CPTA),
admitindo que não são normas governamentais e, portanto, não cabem ao STA;
 Quem tem legitimidade ativa (diferentemente do artigo 55.º do CPTA) é a pessoa
diretamente prejudicada pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em
momento próximo visando defender as suas posições individualizadas; o MP (artigo 9.º, n.º
2 do CPTA – ação pública pelo MP em defesa da legalidade e legitimidade popular na defesa
de interesses difusos); Presidentes de órgãos colegiais e ainda, uma novidade de 2019 com
todo o sentido, o espelho do artigo 55.º, n.º 2 com o artigo 73.º, n.º 1, alínea d) do CPTA
podendo impugnar normas e não só decisões individuais;
 A legitimidade passiva encontra-se no artigo 10.º do CPTA;
 Há ainda uma atuação forçosamente deduzida pelo MP caso o Juiz de 1.ª instância dê razão
a este pedido de impugnação, a este pedido de declaração de nulidade com força
obrigatória geral, que é o artigo 73.º, n.º 4, 2.ª parte do CPTA em que o MP tem de recorrer
destas decisões que dão provimento para existir controlo pelo Tribunal superior.
A este pedido impugnatório de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas
imediatamente exequíveis podemos acoplar as providências cautelares (artigo 130.º do CPTA – este
artigo não se aplica às normas do artigo 73.º, n.º 1 e n.º 3 do CPTA pois incide apenas sobre as
normas imediatamente exequíveis, pois nas Não imediatamente exequíveis não estamos a atacar a
norma, mas sim o ato, tratando-se de um falso contencioso de normas e, por isso, só vale para o
artigo 73.º, n.º 1 do CPTA).
Ao apresentar uma providência cautelar tem efeitos circunscritos ao seu caso (artigo 130.º, n.º 1 do
CPTA) porque estamos num pedido cautelar ainda não existindo certezas e, por isso, tem efeitos
benéficos apenas em relação ao autor, mas só a decisão final é que erradica a norma do sistema. A
situação cautelar é provisória, estando a funcionar a justiça interina.
Neste artigo 130.º, n.º 2 do CPTA temos de pensar nas situações do artigo 73.º, n.º 1, alínea b) do
CPTA só que, neste caso, há também a nuance do artigo 73.º, n.º 3, alínea a) e b) do CPTA pois
estamos a pensar em casos que não defendem interesses individualizados, mas estão a defender
interesses meta-individuais, ou seja, decisões que vão ter projeção na coletividade e não apenas
para os seus casos concretos, como o MP que defende a legalidade e os autores populares que
defendem interesse meta-individuais pois resolvem problemas da coletividade, existindo uma
necessidade do artigo 130.º do CPTA se adaptar e o n.º 2 tem relação não só com o artigo 73.º, n.º 1,
alínea b) do CPTA, mas também com o artigo 73.º, n.º 3, alínea a) e b) do CPTA.

Normas não imediatamente exequíveis (artigo 73.º, n.º 3 do CPTA)

 Temos os efeitos de uma norma a não se produzir imediatamente, mas através de ato
mediação e, por isso, ataca-se o ato porque a norma só aparece enquanto fundo acidental;
  As partes legítimas ativas são os lesados, MP ou qualquer autor popular podendo pedir a
desaplicação da norma: o lesado pelo ato, o MP em ação pública ou qualquer autor popular
que queira retirar o ato do sistema invocando a ilegalidade da norma, podem suscitar a
ilegalidade simples junto do Juiz administrativo pedindo a desaplicação da norma. O ato cai
porque a norma é desaplicada (ideia de circunscrição ao caso concreto sem a preocupação
do legislador do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA pois não fere a competência do Tribunal
Constitucional). O artigo 73.º, n.º 3, alínea a) do CPTA tem o mesmo número de lesados do
artigo 73.º, n.º 1 do CPTA (não temos os órgãos colegiais porque esses já a têm nos termos
do artigo 55.º do CPTA tratando-se de um fenómeno de caraterização de ilegalidade
incidental). Então, na alínea b) aparece novamente o MP porque, enquanto na alínea a) tem
de pedir apenas a desaplicação da norma ao caso, já na alínea b) oficiosamente ou a
requerimento de qualquer autor popular ele pode pedir a declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral tendo uma situação idêntica ao artigo 73.º, n.º 1 do CPTA como se
fosse imediatamente operativa, mas não é, portanto, aqui só o MP é que pode pedir a
declaração com força obrigatória geral, não as partes privadas, nem os autores populares, só
podendo pedir ao MP que o faça, precisamente porque não é imediatamente operativa,
dependendo de atos, existindo uma responsabilidade maior por este pedido, porque este
pedido ataca a norma e todos os atos que nela se filiam e, por isso, é que nestas normas só o
MP é que pode pedir esta desaplicação com força obrigatória geral sendo uma faculdade do
MP podendo fazer o pedido nos termos da alínea a) pedindo a simples desaplicação da
norma, mas se entender que a norma é muito grave, manifestamente ofensiva de
determinados valores e que deve ser erradicada do sistema pode recorrer à alínea b) e,
nessa altura, voltando ao artigo 130.º, n.º 2 que casa com o artigo 73.º, n.º 1, alínea b) do
CPTA (suspensão da eficácia – os autores não podem fazer este pedido) estão os autores
populares a pedir a desaplicação ou declaração de ilegalidade com força obrigatória geral,
mas na 2ª parte só está o MP, logo, só ele é que pode fazer esta declaração. Para o MP vale
o artigo 73.º, n.º 1, alínea b) e n.º 3, alínea b) do CPTA, mas para os autores populares só
vale o artigo 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA porque nunca pode deduzir um pedido de
declaração de invalidade com força obrigatória geral relativamente a normas não
imediatamente operativas;

Quais os efeitos da sentença?

 Pode ser ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do artigo 73.º, n.º 1, alínea b) e
n.º 3, alínea b) do CPTA;
 Pode ser de desaplicação com efeitos circunscritos ao caso pelo artigo 73.º, n.º 2 do CPTA;
 Pode ser de desaplicação da norma, nos termos do artigo 73.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

A que normas se aplica o artigo 76.º do CPTA?

Só às que podem ser objeto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, na
generalidade serve para as declarações de ilegalidade para as normas imediatamente operativas
sendo parecido com o artigo 282.º da CRP pois há aqui uma ideia de declaração de ilegalidade ex
tunc (desde o momento em que a norma começa a surtir efeitos  retroatividade).
As normas que têm estes efeitos alargados se são declaradas ilegais com força retroativa pode haver
um número muito considerável de sujeitos abrangidos e podemos ter de desfazer muitas relações
jurídicas ao abrigo desta norma, por exemplo, se uma norma estiver em vigor há um ano e for
aplicada a 300 pessoas, ao ser declarada ilegal com força retroativa, essas 300 pessoas ficam sem ter
uma relação jurídica podendo colocar em causa a segurança jurídica e, portanto, o Tribunal pode
declarar que os efeitos se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado (igual ao artigo
282.º, n.º 4 da CRP), mas o n.º 3 ressalva quem tenha sido diretamente prejudicado pela vigência. O
n.º 4 diz que “a retroatividade da declaração de ilegalidade não afeta os casos julgados nem os atos
administrativos que, entretanto, se tenham tornado inimpugnáveis” sendo muito parecido com o
artigo 282.º, n.º 3 da CRP, mas é para as situações do artigo 73.º, n.º 3, alínea b) do CPTA quando o
MP pede a declaração de legalidade com força obrigatória geral, mas relativamente a normas não
imediatamente operativas e aí o julgador ressalva os casos julgados e os atos administrativos que se
tenham tornado inimpugnáveis em razão do prazo já ter decorrido (três meses).

Pedidos de condenação à emissão de normas (artigo 37.º, n.º 1, alínea e) do CPTA)

Leitura do texto da autoria da Dra. Ana Raquel Gonçalves Moniz “O controlo judicial do exercício do
poder regulamentar” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria da Dr. Ednaldo Silva Ferreira Júnior “A ação de condenação à emissão de
normas e os casos de regulamentos deficientes e insatisfatórios” nos Comentários à Legislação
Processual Administrativa - Volume II

O artigo 37.º, n.º 1, alínea e) do CPTA vai ligar-se ao artigo 77.º do CPTA e, enquanto a propósito da
impugnação temos uma série de artigos, já na condenação e emissão temos um artigo.
Nos pedidos sobre atos temos o pedido impugnatório, o pedido condenatório à emissão e a
condenação à não emissão de atos, mas não encontramos nada semelhante no que subjaz à
categoria das normas. O que existe nas normas é a impugnação, como pedir a declaração de
nulidade de uma determinada norma ou um conjunto de normas ou pedir a condenação à emissão
dessas normas.

Pressupostos da condenação à emissão de normas

A Dra. Raquel Moniz, a propósito do artigo 77.º, n.º 1 do CPTA, chama à atenção para exigência de
exigibilidade da emissão da norma, a norma tem de ser necessária, tem de ser devida existindo um
certo espelho com a emissão de ato administrativo devido (artigo 66.º e seguintes do CPTA), no
fundo, o artigo 77.º do CPTA é uma condensação desse regime, mas relativamente às normas e com
padrões diferentes e, portanto, é preciso que a norma seja devida/exigível.
Subjacente, mas não totalmente explicativo, o contencioso das normas está no CPA e o conceito de
norma do artigo 135.º e, para este meio, é necessário o conceito de norma, mas também o conceito
de norma devida que está no artigo 137.º do CPA, assim, o artigo 77.º do CPTA está intimamente
ligado ao artigo 137.º do CPA e se olharmos para este ele ajuda-nos a perceber a ideia do artigo 77.º
do CPA porque podemos retirar que o conceito do regulamento devido tem que ver com a falta do
regulamento se necessária para dar exequibilidade a ato legislativo que entre na regulamentação, ou
seja, a relação que se estabelece aqui é de norma legislativa que pressupõe a emissão de uma norma
administrativa, mas não há possibilidade de pedir a condenação à emissão de uma norma
administrativa devida para dar execução a uma norma administrativa, portanto, a relação é Lei 
norma legislativa  regulamento administrativo e isto é um défice deste meio processual porque só
temos uma relação de exequibilidade do ato administrativo perante outras decisões normativas
administrativas.
O artigo 137.º, n.º 1 do CPA diz-nos que o prazo, no silêncio da lei, é de 90 dias, pois o próprio ato
legislativo pode fixar o prazo para emissão do regulamento, se nada disser, mas afirmar que é
necessária uma norma ou conjunto de normas para dar execução e, não havendo prazo, o prazo
supletivo será de 90 dias e este artigo faz a ponte para o artigo 77.º do CPTA pois o n.º 2 diz que se o
regulamento não for emitido em prazo devido, quer ele esteja na Lei, quer decorra da aplicação
supletiva do artigo 137.º, n.º 1 CPA, os interessados podem requerer a emissão sem prejuízo de
recurso à tutela jurisdicional (n.º 2).

Ao contrário no que vimos do artigo 67.º do CPTA em que só se pode propor uma ação para
reclamação de emissão à prática de ato devido depois de apresentar o requerimento e de esse não
ter sido indeferido ou não ter sido dada nenhuma resposta sendo imprescindível a apresentação da
ação para condenação à prática de ato, nas normas não é necessário a apresentação prévia de um
pedido de emissão do regulamento e isso decorre do artigo 137.º, n.º 2 do CPA.

O regulamento tem de ser devido e tem de ser devido de forma expressa ou implícita (a norma
legislativa pode ter um artigo que diz que o órgão X deverá regulamentar esta lei no prazo de X dias
ou sem prazo, ou pode depreender-se do seu articulado que ela não se pode aplicar sem normas
administrativas de aplicação e se não fixar prazo e se não resultar expressamente da Lei, pode
resultar de forma implícita)  exigibilidade da emissão da norma seja expressa ou tácita.

Verificado este défice há que encontrar as pessoas que podem apresentar este pedido cujo objeto
foi o vencimento pela condenação à emissão de uma norma legalmente devida nos termos do artigo
137.º do CPA e 77.º do CPTA que, no fundo, terminam com a mesma deixa “é uma norma que seja
necessária para dar exequibilidade a atos administrativos” estando em harmonia. Os sujeitos
também estão aqui identificados tendo, fundamentalmente, as mesmas soluções do artigo 73.º, n.º
1 do CPTA só que condensadas num artigo e não dispersas pelas alíneas:
 MP em defesa da legalidade;
 As demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no n.º 2 do artigo 9.º 
autores populares, nomeadamente na defesa de interesses difusos;
 Os presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas omitidas pelos respetivos órgãos 
controlo da legalidade;
 Quem alegue um prejuízo diretamente resultante da situação de omissão
Enquanto o artigo 137.º do CPA só fala nos interessados diretamente prejudicados pela situação, o
CPTA elenca mais sujeitos e faz sentido que o MP esteja aqui, mas relativamente ao artigo 137.º do
CPA há uma omissão relativamente a não falar de sujeitos populares no procedimento porque, nos
termos do artigo 68.º do CPA, há legitimidade popular para interesses difusos, portanto, da mesma
maneira que o há também deveria existir.

Estando a legitimidade ativa elencada nos artigos não precisamos de recorrer ao artigo 9.º do CPTA,
quanto à legitimidade passiva será necessário recorrer ao artigo 10.º do CPTA que será o órgão de
competência para a emissão da norma e contrainteressados que possam ficar prejudicados com a
emissão dessa norma e serão chamados ao processo.
No ponto de vista da competência do Tribunal, o Tribunal competente para avaliar a legalidade da
norma omitida será o tribunal competente para avaliar a ilegalidade da norma omitida, tendo a
aferição da legitimidade nos termos dos artigo 16.º e seguintes do CPTA e temos que olhar,
fundamentalmente, para o artigo 16.º ou para o artigo 20.º do CPTA (o artigo 20.º do CPTA tem a ver
com a prática ou omissão de normas e atos administrativos e se não for nenhuma destas entidades,
vamos para o critério geral do artigo 16.º do CPTA).

Assumindo que estamos no âmbito dos TAF´s porque não há omissão de norma por parte de
nenhuma das entidades que está prevista ser sindicada junto do STA (artigo 24.º do ETAF) e não
sendo o artigo 24.º do ETAF será o artigo 44.º do ETAS e temos de aferir a competência territorial.

Relativamente à emissão de normas o artigo 74.º do CPTA diz-nos que o prazo normal é 6 meses
após a data de publicação ou início da vigência da norma, mas aqui não há prazos e, não havendo
prazos, aplicamos o artigo 41.º, n.º 1 do CPTA sendo “a todo o tempo”, mas com prudências, ou seja,
até a norma ser emitida, no momento em que a norma é emitida perde-se o interesse, perdendo-se
o objeto da ação e, sendo verdade que os sujeitos não têm de apresentar requerimento prévio, na
verdade o artigo 77.º do CPTA pressupõe a mora da entidade, ou seja, da mesma maneira que
relativamente à emissão de ato devido pode não ser necessário requerimento se a data de emissão
do ato estiver prescrita na Lei e a partir do momento em que se vence essa data e o ato não aparece,
o sujeito pode pedir à Administração a emissão desse ato, aqui também precisamos de deixar que a
Administração exerça o seu poder regulamentar no prazo, prazo esse que ou está fixado na Lei ou
decorre supletivamente do artigo 137.º, n.º 1 do CPA que são os 90 dias. Assim, o momento pelo
qual se pode apresentar esta ação é depois de a norma existir, ou seja, no dia seguinte ao
vencimento do prazo porque antes de correr os dias é evidente que a Administração não está em
falta, não podendo ser condenada à emissão se não está em falta.

Se a Administração não emite a norma no prazo devido, o particular pode pedir a emissão dessa
norma, mas a norma cuja emissão se está a pedir ao Tribunal que condene a Administração a
proceder, esta norma está ancorada num ato legislativo que deve manter a sua vigência até à
Sentença final porque imaginando que há uma norma legislativa que prevê a emissão de uma norma
administrativa, a norma é emitida pela Administração e, por exemplo, o MP pede ao Tribunal que
condene a Administração à emissão dessa norma, mas o legislador revoga o ato legislativo e ao
revogar é evidente que o objeto da ação de condenação à emissão de norma desaparece porque
não se pode pedir a condenação à emissão de uma norma que tinha a sua raiz numa ato legislativo
que entretanto foi revogado e, nessas situações, o Juiz administrativo não pode condenar a essa
emissão porque falhou o ato que construía a sua emissão. Este é o mecanismo previsto no artigo
45.º do CPTA (modificação do objeto do processo) em que, por exemplo, os sujeitos pediram a
emissão de uma norma administrativa de forma a concretizar os pressupostos de subida na sua
carreira profissional e fizeram investimentos de formação pensando nessa promoção pois a norma é
devida e acordo com o ato legislativo e, depois, o legislador volta atrás e eles ficam com as despesas,
têm prejuízos e podem pedir o ressarcimento dos seus prejuízos. Modifica-se o objeto do processo
porque era um pedido à emissão de normas e se as normas deixam de ser devidas porque
desaparece o ato para essa emissão, o particular fica com os tais danos e, por isso, transforma-se o
objeto do processo num pedido indemnizatório não existindo uma pura e simples inutilidade
superveniente da lide.
Ainda a propósito do artigo 77.º, n.º 2 do CPTA não é, ao contrário do que acontecia antes de 2015,
uma mera Sentença certificativa de apreciação, mas sim uma Sentença condenatória pois o Tribunal
condena a entidade competente à emissão do regulamento e das duas uma: 1. Ou o conteúdo do
regulamento está claramente contido na Lei, no sentido dos atos de execução e, portanto, a
Administração tem uma discricionariedade altamente reduzida, ou seja, há predominância de
vinculação, portanto, não só tem um prazo para dar execução à norma legislativa como tem um
conteúdo típico já determinado no ato legislativo e aí dir-se-ia que a própria Sentença pode
substituir-se à norma devida porque tudo resulta da Lei (hipóteses menos habituais 2. Ou haverá
discricionariedade quanto ao conteúdo e a Administração tem possibilidade de escolher, por
exemplo, os meios através dos quais vai dar execução à Lei e, nesse caso, esta Sentença a que se
refere o artigo 77.º, n.º 2 do CPTA terá de observar os parâmetros a propósito da condenação à
emissão de ato devido do artigo 71.º do CPTA.
Este artigo 77.º, n.º 2 do CPTA não fixa prazo, mas para se chegar aqui a Administração já incumpriu
o primeiro prazo, que pode ser o prazo supletivo dos 90 dias ou pode ser um fixado na Lei, e aqui o
Juiz, na opinião da Regente, não deve fixar um prazo superior do que aquele que resulta do artigo
137.º, n.º 1 do CPA porque a Administração já incumpriu um prazo, seja o supletivo do artigo 137.º,
n.º 1 do CPA ou aquele que é fixado pelo legislador, já tendo tido a sua oportunidade.
A Regente diz ainda que aqui vale ainda a pena introduzir um elemento de flexibilização que decorre
do artigo 95.º, n.º 4 do CPTA que vem acrescentar o elemento de flexibilização dizendo que quando
o Tribunal fixe prazo, em casos justificados o prazo pode ser prolongado (a Administração pode
explicar porque não consegue cumprir), mas por outro lado vem uma referência castigadora de
punição/castigo porque o não cumprimento deste prazo pode levar ao pagamento de sanções
pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 169.º do CPTA.
Esta referência cruzada do artigo 77.º, n.º 2 do CPTA com o artigo 95.º, n.º 4 do CPTA ajuda a
compreender e a vencer algumas das opiniões que a Doutrina tinha quanto à formulação do artigo
em 2002/2004.
Não há na Lei o pedido de condenação à não emissão de normas porque ele é excecional e não cabe
aqui, mas a Regente identifica, pelo menos, uma situação em que poderia fazer sentido apresentar
esse pedido que tem a ver com o facto de estarmos a falar de atos legislativos, logo podem conter
normas que são declaradas inconstitucionais, em fiscalização sucessiva concreta e, por exemplo, se
uma norma for julgada inconstitucional em fiscalização sucessiva concreta pode acontecer que o MP
ou qualquer Juiz do Tribunal Constitucional possa promover um pedido de declaração de
inconstitucionalidade com força obrigatória geral, mas enquanto isso não acontece a norma vigora e
surtindo efeitos e aqui faria sentido pedir a não emissão das normas que concretizam essa norma já
julgada inconstitucional num processo destes por três vezes para evitar a multiplicação das situações
ilegais no ordenamento porque se, entretanto, surge a norma administrativa de concretização, os
momentos de aplicação desta multiplicam-se, mas o legislador afastou a hipótese. Já a ideia de que
este pedido só é gerido a propósito de atos legislativos que carecem de normas administrativas de
execução e um défice muito grande porque há muitas normas administrativas que elas mesmas
necessitam de execução e os particulares não têm nenhum meio ao seu dispor para promover essa
condenação.

Pedidos sobre comportamentos omissivos e comissivos (artigo 37.º, n.º 1, alínea h) do CPTA)
Leitura do texto da autoria da Dra. Fernanda Paula Oliveira “A ação sobre (alguns) comportamentos”
nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Aqui cabem Réus de duas naturezas diferentes: a maioria das situações será a Administração, mas
podem existir particulares condenados pelos Tribunais Administrativos em situações de fazer ou
omitir. Não é a única norma do artigo 37.º, n.º 1 do CPTA que fala na condenação à abstenção ou
atuação de comportamentos, já falámos no artigo 4.º do ETAF a propósito da via de facto na alínea i)
e, do ponto de vista da Regente, esta alínea é meramente aclaratória, não vai acrescentar nada ao
que já resultava da alínea h).

Há alíneas que são reconduzíveis às alíneas principais e o legislador fez isso porque quando esta Lei
surgiu em 2002/2004 não havia muita informação e o Código teve que ser explicativo, logo, o
legislador teve que dizer o que tínhamos de fazer redundantemente, ou seja, a partir da alínea h)
estamos a ser redundantes em relação às alíneas anteriores.

Estas ações podem ser deduzidas contra a Administração e contra particulares, nos termos do artigo
37.º, n.º 3 do CPTA, pois os particulares podem ser colaboradores da Administração ou pessoas
comuns. Este artigo vem introduzir no contencioso administrativo a possibilidade de existirem ações
sob pessoas comuns/particulares desde que reunidos os pressupostos descritos. Estando reunidos
os pressupostos, o particular com interesse pode apresentar esta ação nos Tribunais Administrativos
podendo abranger ações a fazer algo ou deixar de fazer qualquer coisa e, portanto, a ligação a estes
particulares a que se refere a alínea h) passam pelo artigo 37.º do CPTA (o alvo a abater é o privado).
O que acontece no artigo 37.º, n.º 3 do CPTA será o litisconsórcio passivo em que o réu principal é o
particular (condenado a fazer ou deixar de fazer) e a Administração aparece ao lado (a Regente diz
que em litisconsórcio voluntário) para obrigar a fazer, mas faz sentido que de um ponto de vista
prático ela lá esteja (para o obrigar) porque se não o Juiz corre o risco de emitir condenação, mas o
caso não ficará resolvido se a Administração não tiver um papel de vigilância, assim, os particulares
apareçam na alínea h) para concretizar este artigo 37.º, n.º 3 do CPTA.

Quanto aos Tribunais competentes para apreciar estes pedidos, a Regente refere que não temos de
nos preocupar com outro artigo que não o artigo 16.º do CPTA porque não havendo atos nem
normas, nada puxa para o artigo 20.º do CPTA (pode existir na responsabilidade), mas se for sobre
comportamentos e se forem os pedidos principais vamos aplicar o artigo 16.º, n.º 1 do CPTA.

Relativamente ao prazo para um sujeito que peça um fazer ou não fazer estes pedidos não estão
disciplinados e, por isso, temos de ir aos critérios gerais e quando pede a condenação para não fazer
pressupõe-se que a Administração está em condição e a partir do momento em que faça deixa de
existir interesse em apresentar este pedido e, por isso, temos de cruzar o prazo de todo o tempo
com o interesse processual.
Quanto à legitimidade ativa encontra-se no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA e a legitimidade passiva está
no artigo 10.º do CPTA porque não se encontra no artigo 53.º, 55.º, 68.º, 77.º, 77.º-A do CPTA, logo,
temos de ir à legitimidade geral.

Relativamente às situações de via de facto, fundamentalmente, é, por exemplo, quando um

particular vê invadido o seu terreno que tinha uma horta e há uma escavadora não tendo sido
notificado sendo uma atuação manifestamente ilegal por parte da Administração. Do ponto de vista
da Regente, estas situações já estavam resolvidas pela alínea h), mas havia dúvidas nos Tribunais
administrativos se a competência eram propostas nos Tribunais Administrativos ou comuns e aqui o
princípio é como é que se conforma o objeto do processo: se o objeto do processo for configurado
como um pedido de condenação à adoção das condutas necessárias aos direitos e interesses
violados (retirar a escavadora e voltar a plantar e, eventualmente, um pedido indemnizatório porque
o particular ficou sem as coisas) será interposta ação nos Tribunais Administrativos; se for pedido o
reconhecimento do Direito de propriedade sobre o seu terreno será nos Tribunais comuns, portanto,
tem de configurar um pedido de jurisdição administrativa.

Numa segunda situação a figura a que se refere o artigo 134.º, n.º 1 do CPA não depende da emissão
de um ato administrativo procedimentalizado, estas situações de mera comunicação prévia, o
particular irá inscrever-se numa plataforma dizendo que irá começar a fazer algo e a Administração a
única coisa que faz é tomar nota, havendo uma desadministração porque a Administração lava as
mãos daquela situação não investindo o seu poder administrativo, logo, não há ato administrativo e
se não há ato, não há ato para impugnar e, para se reagir, a Administração não autoriza, deixando na
iniciativa privada, mas fica vigilante e vai fiscalizar (de forma oficiosa ou através de queixa),
portanto, a partir do momento em que deve fiscalizar é evidente que já se pode levar como uma
condenação a fazer levando a cabo uma operação inspetiva. Este pedido de condenação ao
comportamento pode vir na sequência de uma mera comunicação prévia em que não há ato para
impugnar, mas há um comportamento para condenar a fazer porque há perigo para a saúde pública.

Já o artigo 134.º, n.º 2 do CPA vem trazer uma situação de comunicação prévia com prazo que, na
verdade, é uma bifurcação porque nestas situações a Lei prepara o terreno para que a
Administração perante um pedido deste género nada diga, mas pode considerar que se exige o
poder inspetivo, portanto, a desadministração não é evidente nem imediata, podendo gerar-se uma
situação idêntica e não há ato administrativo ou ao contrário pode dizer que resulta procedimento
administrativo e sai um ato administrativo. Se não existir um ato administrativo não há nada para
impugnar e o legislador no artigo 134.º, n.º 3 do CPTA disse isto de forma não totalmente clara, mas
que se percebe existindo a ideia de que a Administração pode obstar ou não e a ausência de
pronúncia do órgão competente não dá origem ao indeferimento tácito, quando ela não diz nada
podendo fazê-lo, não é indeferimento tácito e, portanto, não há nada para impugnar, no fundo, a
comunicação prévia ou dá origem a um procedimento autorizativo e daí resulta um ato ou não dá
aso a nada, nem diferimento tácito, apenas sendo possível a vertente controlo/fiscalização.

As informações não são atos administrativos e quando um particular precisa de uma informação que
não lhe é facultada voluntariamente consegue-o através de ações de impugnação para consulta de
informações.

Os atos informais são atos da Administração que não têm imperatividade como, por exemplo,
recomendações, advertências ou avisos não conformam uma relação jurídica de forma imperativa e
o particular não fica obrigado a cumprir, mas produzem surtir efeitos jurídicos (por exemplo, perante
numa ameaça de gripe suína a DGS emitiu uma advertência e, como consequência, os produtores de
carne de porco ficam logo sem vender e o que podem fazer é utilizar estes pedidos sobre
comportamentos porque este aviso não é um ato administrativo, nem uma norma, logo, não tem
efeito vinculativo).
Contencioso pré-contratual
Leitura do texto da autoria do Dr. Pedro Costa Gonçalves “Contencioso pré-contratual não urgente”
nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II

Existem dois regimes processuais: 1. Contencioso pré-contratual urgente que segue a forma urgente
e está previsto nos artigos 100.º a 103.º-B do CPTA que abrange os litígios que subjazem a
procedimentos tendentes à formação de contratos de empreitada de obras públicas, concessões e
de serviços públicos, aquisição de bens moveis e aquisição de serviços (contratos que quer pela
frequência e número, quer pelo respetivo valor são mais relevantes) e 2. Contencioso pré-contratual
normal/não urgente que está excluído dos artigos anteriores e, para a ação principal, aplica-se o
artigo 37.º, 51.º e seguintes do CPTA como ação administrativa normal dirigida à formação de atos
praticados no âmbito de um procedimento pré-contratual, ou seja, na sequência de um
procedimento administrativo que se destinava à celebração de um contrato e, quanto ao
contencioso cautelar pré-contratual fora do artigo 100.º e seguintes do CPTA, aplica-se o artigo
132.º do CPTA  o principal contencioso pré-contratual tanto numa perspetiva económica como
numa perspetiva da litigância cai nos artigos 100.º e 103.º do CPTA.

Contencioso pré-contratual urgente

É um meio obrigatório, ou seja, não é uma faculdade do autor recorrer ao processo urgente para ter
uma resposta mais rápida pois há uma regra de imperatividade quando o litígio surge no âmbito de
um procedimento tendente à celebração daquele tipo de contratos tendo o autor de seguir aquela
forma de processo obrigatoriamente, portanto, sempre que sejam casos de empreitadas,
concessões, aquisição de bens móveis ou serviços é imperativo que siga a forma de processo
urgente  Imperatividade
O contencioso pré-contratual é um complemento adjetivo ao regime substantivo e procedimental no
âmbito do CCP, não significando que os âmbitos sejam coincidentes, isto é, não há uma coincidência
absoluta entre o contencioso pré-contratual urgente e o CCP pois o tipo de contratos que o CCP visa
disciplinar é mais amplo do que o âmbito do contencioso pré-contratual urgente, assim tudo o que
está no artigo 100.º do CPTA está no CCP, mas o inverso não é verdade pois há contratos que são
regulados pelo CCP, mas os litígios não são dirimidos através do contencioso pré-contratual urgente
de todo o modo estamos sempre a falar de jurisdição administrativa (artigo 4.º do ETAF) regulada
por normas de direito público e, quando existam, estes litígios vão para os juízos de contratos
públicos e, neste momento, existe apenas em Lisboa e Porto daí existir uma coincidência tendencial.

Porque temos este meio urgente?

Porque se percebeu que no plano substantivo procedimental para se pensar num mercado único
(livre circulação de capitais, pessoas e mercadorias), no âmbito da contratação pública (esta
contratação tem muito peso no PIB cerca de 15% sendo um seu volume económico bastante
importante para que se permita que cada entidade adjudicante de cada um dos Estados-membros
quando quer celebrar contratos com parceiros não siga procedimentos concorrenciais e
transparentes publicitados), deveriam existir delineares de aplicação definidos atualizados de 2 em 2
anos a nível europeu e há um conceito do TJUE sobre o interesse transfronteiriço (a ideia de que
acima de determinado montante o contrato é bastante apetecível para poder ficar circunscrito no
próprio Estado-membro) existindo, assim, um regime uniforme nos Estados-membros, no âmbito da
contratação pública, e garantir que, pelo menos os contratos cujo valor faça suscitar o interesse
transfronteiriço sejam adjudicados na sequência de procedimentos com publicidade noutro
moldes(anúncio no Jornal Oficial da União Europeia). O CPTA na parte do contencioso pré-contratual
complementa esta ideia pois rapidamente se percebeu que os procedimentos concorrenciais
transparentes com ampla publicidade adotados pelos Estados-membros não eram suficientes para
garantir o mercado único tendo que haver um regime processual adjetivo de atuação célere contra a
violação dessas regras da contratação pública e os artigos 100.º e seguintes do CPTA têm
subjacentes as ideias europeias e do mercado único sendo necessária uma tutela adjetiva rápida
nestes tipos de contratos.

O que significa um litígio estar sujeito ao contencioso pré-contratual?

Fundamentalmente é um processo urgente, nomeadamente a não suspensão em férias e prazos
mais curtos (o contencioso pré-contratual é hoje um meio processual de plena jurisdição). Este meio
processual serve tanto para a impugnação de atos como para a condenação à prática de atos, na
prática mais de 90% dos litígios pré-contratuais têm como objeto a impugnação da decisão final de
adjudicação, ou seja, o grosso do contencioso pré-contratual é um ataque à decisão final.
Essencialmente é um contencioso de impugnação de atos de adjudicação e residualmente temos um
ataque direto às peças do procedimento.

Impugnação do ato de adjudicação

O seu principal traço é o período/limite pois enquanto no artigo 58.º do CPTA temos um prazo geral
de três meses, já no artigo 101.º do CPTA existe o prazo de um mês (1/3 do prazo normal). A
urgência do contencioso pré-contratual manifesta-se logo no prazo imposto ao autor, ou seja,
mesmo sendo um benefício para o autor o facto de a ação correr mais rapidamente, em primeiro
lugar ele tem o ónus de propor a ação.

Regime no que diz respeito aos efeitos da propositura da ação

Por exemplo, numa empreitada de obras públicas para a construção de um hospital, alguém decide
recorrer do concurso que existiu para adjudicação do empreiteiro que irá construir o hospital, mas
enquanto o Tribunal no âmbito de uma ação administrativa decide se a obra deve ser feita, quando
houver recurso e a ação for decidida, o hospital já está construído e, para haver uma tutela útil, o
efeito da ação principal deveria ser interrompido através de uma paralisação status quo para que se
suspendesse a adjudicação ou o contrato para que o hospital não fosse construído enquanto se
decidisse o empreiteiro responsável pela construção. Durante a vigência do CPTA de 2004 a 2015 o
que tínhamos era que o contencioso pré-contratual era um meio urgente para a ação principal, mas
se eu queria suspender a eficácia tinha de ir para as providências cautelares pré-contratuais só que
existia o problema da efetivação porque no critério de ponderação de interesses é difícil dizer-se
para não se fazer o hospital enquanto se decide a sua contratação pois, por norma, o Juiz pondera
mais no interesse público e aí não se iria deixar de construir o hospital. Entre 2004 e 2015 tínhamos
uma ação principal urgente, mas que na prática redundava em sentenças condenatórias porque
como não existia uma tutela cautelar efetiva quando no final da ação principal se decidia o caso já o
serviço estava prestado e o que restava era uma tutela indemnizatória.
Para romper com este panorama passou a existir tutela máxima e agora suspende-se
automaticamente a adjudicação e o contrato, se tiver sido celebrado  efeito suspensivo
automático ope legis.
Em 2015 o legislador decide que quando se impugna a adjudicação esta será travada e paralisa-se o
contrato se já tiver sido celebrado, mas a principal revolução de 2015 foi dizer que o contrato e o ato
ficam paralisados até que o Juiz diga o contrário só que, embora a Lei desse um prazo de 10 dias
para o Juiz decidir, muitas vezes passavam-se meses sem que existisse uma decisão e, por isso, em
2019 existisse um retrocesso grande passando-se a um meio termo, no fundo como se percebeu que
este efeito suspensivo e restrito era muito difícil de levantar e poderia causar uma paralisia da
Administração e levava objetivamente um recurso à litigância.

O legislador agora reservou a suspensão automática para os contratos mais importantes, ou seja, de
maior valor que são aqueles que no âmbito procedimental têm de ser celebrados na sequência de
procedimentos com publicidade internacional, ou seja, quanto maior é o valor do contrato mais
concorrencial terá que ser o procedimento para a sua celebração e, nesses casos, o CCP estabelece o
período de stand still (período depois da adjudicação dentro do qual não se pode celebrar o contrato
para evitar a corrida às assinaturas do contrato) e o legislador de 2019 vem dizer que o prazo para
impugnação continua a ser um mês, mas em geral não há efeito suspensivo automático, só existindo
quando (requisitos cumulativos):
 O litígio diga respeito a um contrato celebrado através de procedimento com publicidade
internacional – anúncio no Jornal oficial da UE;
 Se a ação der entrada no prazo de stand still (10 dias úteis).
NOTA: há uma dupla distinção pois é só para aqueles contratos e só quando a ação dá entrada nos
10 dias úteis, portanto, perante estes contratos existem duas hipóteses: 1. Para se beneficiar da
suspensão automática (artigo 103.º-A do CPTA) tem que se intentar a ação no prazo de 10 dias uteis
ou 2. Intentar a ação no prazo de um mês, mas não terá efeito suspensivo automático. Se o
procedimento não tiver publicidade internacional existe o prazo de um mês para intentar a ação e
nunca existe o efeito suspensivo automático podendo lançar mão de uma medida provisória (artigo
103.º-B do CPTA).

Impugnação das peças

É uma faculdade e o período para se impugnar as peças é durante a pendência do procedimento
pré-contratual e tem a ver com o facto de as próprias peças poderem ser lesivas da concorrência e,
nestes casos, pode-se atacar diretamente as peças e, na ótica do Direito Europeu é irrelevante a
natureza jurídica das peças desde que seja uma peça do procedimento sem efeito suspensivo
automático nenhum durante a pendência do procedimento pré-contratual o que não significa que se
for destinatário de um ato que aplique essas peças não se tenha o ónus de impugnar o ato(pode-se
concentrar na impugnação do ato final os vícios próprios desse ato e os vícios de derivados).

Contencioso pré-contratual não urgente

Existe uma ação administrativa, por um lado, e providência cautelar (artigo 132.º do CPTA) por outro
lado.
Contencioso contratual
Contencioso do contrato já celebrado, contencioso da validade, execução e do cumprimento dos
contratos. Fundamentalmente temos que ter em conta apenas duas normas: o artigo 77.º-A e 77.º-B
do CPTA existindo alguns pontos de contacto como, por exemplo, nos litígios referentes à validade
total ou parcial dos contratos há temas de contaminação do contrato pelo procedimento (a alínea d)
é quase uma ampliação do objeto de uma ação que já está intentada ao abrigo do contencioso pré-
contratual em que existe uma impugnação da adjudicação que não teve efeito suspensivo e, por
isso, o contrato foi celebrado tendo que ser impugnado o contrato pois se a adjudicação é ilegal e o
concorrente não deveria ter ganho, o contrato celebrado com o concorrente também é ilegal pelo
mesmo motivo), ou seja, há muito contencioso contratual que ainda é um desenvolvimento do
contencioso pré-contratual onde se vai discutir em sede dos contratos já celebrados porque não
suspensão as ilegalidade do procedimento pré-contratual seja até a adjudicação, seja entre a
adjudicação e celebração do contrato, no entanto, há contencioso contratual que não tem a ver com
o contencioso pré-contratual podendo, por exemplo, discutir temas de validade do contrato que têm
a ver com o próprio clausulado e não com a escolha do adjudicatário (como o 77.º-A, n.º 3, alínea a)
do CPTA).

Ainda relativamente à execução ou validade, relativamente ao artigo 77.º-A, n.º 1, alínea g) do CPTA
e ao artigo 9.º, n.º 2 da LAP, discute-se se a ação popular pré-contratual segue o regime do artigo
100.º e seguintes do CPTA, mas no contencioso dos contratos já celebrados e em execução que,
normalmente, está pensado para as partes ou quem podia ter sido parte, mas não ganhou, detém
mais casos além desses como, por exemplo, se no caderno de encargos de uma concessão de obras
públicas para a construção de um autoestrada que passa perto de uma vila se prevê- que o
concessionário deve colocar barreiras acústicas para proteger o som e este não coloca as tais
barreiras e as pessoas ficam sujeitas ao som dos carros e essas pessoas não são parte do contrato,
mas são parte interessada no integral cumprimento do contrato porque a instalação das barreiras
acústicas visam proteger terceiros (direito ao descanso das pessoas).

Tramitação processual da ação administrativa

Um processo é um conjunto de atos e formalidades praticados no desenvolvimento de uma ação.
Antes de 2015 existiam duas formas de ações: especial e comum e a partir de 2015 passamos a ter
uma única forma de ação: a principal não urgente.
Se olharmos para o CPTA há formas de processo urgentes não principais, nomeadamente as
providências cautelares e temos outras ações cuja tramitação é urgente, como a comissão eleitoral,
de massas e pré-contratual que são formas de ação específicas.
Aqui iremos abordar a ação principal não urgente que é a ação administrativa (artigos 37º e
seguintes
do CPTA) e esta ação pode-se designar como uma ação declarativa comum do processo
administrativo, mas não devemos confundir esta expressão com ação administrativa comum relativa
ao regime anterior até 2015 porque essa desapareceu, embora ainda existam muitos processos em
decorrência relativos a estas ações.
Aspetos importantes
  Havia duas formas de processo anteriores a 2015 que foram fundidas depois no regime
posterior, contudo, ainda há resquícios dessa separação no regime atual que são traumas do
Direito Administrativo que acabam por influenciar a tramitação atual;
 O diálogo que existe entre os ramos de Direito é aqui verificado no caso do Direito
processual Administrativo e Civil. Há várias especificações do Direito processual Civil que
influenciam o administrativo (como, por exemplo, o dever de gestão processual) e vice-versa
(como, por exemplo, a inversão do contencioso) sendo importante para resolver os casos
práticos saber que sempre que o CPTA não tiver uma resposta para a questão temos sempre
o artigo 1º CPTA e/ou remissões avulsas constantes no código que são relevantes nesta
sede.

Fases da ação administrativa

Há certas coisas que só podem ser feitas e decididas em determinadas fases do processo não
podendo ser praticados posteriormente como, por exemplo, o artigo 81.º, n.º 3 (intervenção no
processo de eventuais contrainteressados) e artigo 87.º-B, n.º 3 do CPTA (dispensa de audiência
prévia)
Há atos específicos, fases específicas e até interessados específicos, nomeadamente, o MP, que
existem no Processo Administrativo e que não existem no Processo Civil. Além disso, o envio do
Processo Administrativo não existe no Direito Civil e tem uma especificidade relevante.

Articulados
Petição inicial
É o ato que inicia o processo, ato que institui a instância que se trata de uma relação triangular,
dinâmica criada com a PI, entre as duas partes e o Tribunal tendo uma relação jurídica processual.

Como se instaura a PI?

Na prática, isto é uma peça processual que se trata de um articulado, porque funciona por artigos
1.º, 2º, etc., e o Código diz que é feito na secretaria, mas é apresentada na plataforma SITAF, porque
o processo administrativo, hoje em dia, é eletrónico e o que se coloca no SITAF prevalece, em caso
de discordância em relação à PI (artigo 24.º, n.º 3 CPTA e artigo 6.º, n.º 2 da Portaria 380/2017).

Relevância prática: o que o autor tem de colocar na PI?

É a peça por excelência para preencher os pressupostos processuais: primeiro quanto ao Tribunal, o
autor tem de identificar o Tribunal competente comum (no caso de Lisboa) porque a plataforma não
sabe Direito e, se o Tribunal estiver errado, existindo um erro, mas ele não vai conseguir identificar
qual é; quanto às partes, a PI tem de demonstrar implicitamente que as partes têm personalidade,
legitimidade e capacidade judiciária e patrocínio judiciário e, quanto ao objeto, tem que se verificar
o pedido e causa de pedir.

Estrutura da PI
 Normalmente a PI tem duas partes: 1. Parte de facto (factos essenciais) e 2. Parte de Direito
(alegar os vícios como, por exemplo, pode haver uma subparte na parte de Direito sobre a
violação do Direito à audiência prévia ou um despacho mal fundamentado podendo dizer-se
que é inexistente, obscura, etc.);
 O ato impugnado deve ser sempre junto com a PI;
  Indicar o valor da causa;
 Pagamento da taxa de justiça;
 Indicação dos contrainteressados, mas o autor pode não saber nome, morada, etc. e, para
isso, releva o artigo 78º-A do CPTA.

Atribuição do caso/distribuição
Muitas vezes não se entende que esta fase ocorre, mas basicamente o processo é distribuído
aleatoriamente (se não o for é porque há um grande problema no sistema) e o Juiz só vai intervir
mais à frente porque, por exemplo, se a PI vier toda em inglês, a secretaria vai mandar para trás e
pedir para alterar para português (no sistema é obrigatório ser em português). Pode dizer-se que
vem mal escrito (recusa de recebimento pela secretaria – recusa pelo juiz  artigo 80.º, n.º 2 do
CPTA com remissão para o artigo 559.º, n.º 1 do CPC)

Citação
É o momento da chamada dos “demais intervenientes”, nomeadamente a entidade demandada e os
contrainteressados e a secretaria, além de remeter a citação, remete também a PI e os documentos
nos quais o autor fala dos factos e dos direitos (artigo 85.º, n.º 1 do CPTA).
É um ato único, a citação só acontece uma vez e, uma vez citado, passa a fazer parte do processo
podendo haver mais do que uma notificação, o que não invalida que seja apenas uma citação e essa
diferença é relevante para contagem de prazos.

Efeitos da citação
 Efeitos subjetivos e objetivos na instância: as partes e o objeto, em princípio, são os
mesmos, mas se houver alterações existem regras específicas que se aplicam do CPTA como,
por exemplo, na impugnação de atos administrativos e, não havendo regra, aplica-se o CPC;
 Efeito inibitório: a entidade demandada e contrainteressados não podem colocar contra-
acções ou ações com o mesmo objeto pois praticar-se-ia uma exceção de litispendência.
NOTA: na realidade pode não acontecer tão rápido como pode parecer pois, por exemplo, numa
ação com 80 contrainteressados em que quando se consegue citar todos, morre alguém tendo-se
que citar de novo e, muitas vezes, anda-se 10 anos.

Contestação
É momento onde se verifica o princípio do contraditório pois é aqui que a entidade demandada e os
contrainteressados vão exercer a sua defesa que pode ser:
 Por impugnação (de facto ou de direito)
 Por exceção (dilatória ou perentória)
 Por reconvenção

No Processo Administrativo há o princípio da “concentração da defesa”, ou seja, no momento da

Contestação, a entidade demandada ou os contrainteressados têm de apresentar toda a defesa
(impugnações, exceções e, se necessário, com algumas nuances, apresentar a reconvenção)
existindo a especificidade do artigo 93.º, n.º 4 do CPTA (especificidade do regime anterior) no que
diz respeito às ações relativas a atos administrativos e a normas em que, nestes casos, não tem de
haver impugnação especificada (Quando se impugna a PI têm que se impugnar os artigos da PI
individualmente (um porque desconheço, outro porque é falso, etc.) e, no caso desta impugnação de
atos, não tem de haver impugnação especificada, ou seja, se não impugnarem, em princípio, não há
efeito cominatório pleno, ou seja, na dúvida o silêncio não se transformará na confissão dos factos
alegados pelo autor.

Se a entidade demandada não apresentar qualquer defesa (não contestar) pode beneficiar do
artigo 83.º, n.º 4 do CPTA?
Não, há sempre um ónus de contestação apesar de não haver um ónus de impugnação justificada.

Reconvenção
 Está previsto no artigo 83.º-A do CPTA e estabelecem-se requisitos quanto à forma da
reconvenção;
 A reconvenção é um contra pedido ao que o autor fez e, por isso, há requisitos materiais e
alguns autores defendem que para os sabermos temos que recorrer ao CPC;
 Quem pode apresentar a reconvenção é tipicamente a entidade demandada (a
Administração não propõe ações contra particulares), logo, o processo está pensado para
um particular contra uma entidade demandada (Administração) e coloca-se a questão de
saber se a entidade demandada se, querendo, pode fazer algo contra particular;
 Também se questiona se os contrainteressados podem apresentar pedidos reconvencionais
e esta questão pressupõe o estatuto dos contrainteressados e alguma Jurisprudência
defende que o estatuto está subordinado à Administração e, portanto, não pode propor
ação contra a Administração;
 Temos sempre de articular a reconvenção com a citação existindo um efeito inibitório de
apresentar pedidos, mas depois a reconvenção vem dizer que contrainteressado está
libertado de atuação existindo uma violação do artigo 20.º da CRP.

Envio do processo administrativo (artigo 84.º do CPTA)

O processo administrativo é um conjunto de atos e formalidades ordenados que se traduzem no
procedimento administrativo (artigo 1.º, n.º 2 do CPA), na prática é um conjunto de documentos
existindo esta obrigação em todas as ações e deve ser realizada no prazo da Contestação. Se existir
falta de envio do processo administrativo é aplicada uma sanção pecuniária compulsória por cada
dia de atraso.

Se o processo não for apresentado?

Supostamente o processo não para, logo se o Juiz quiser pode prosseguir e outra consequência é
que os factos alegados pelo autor se assumem provados (artigo 84.º, n.º 6 do CPTA).

Como é que se articula o processo administrativo com a contestação?

Há quatro situações possíveis:
 Se a entidade demandada contestar e apresentar o processo administrativo está tudo bem;
 Se a entidade demandada não contestar e não apresentar o processo administrativo as
consequências serão as da não contestação, logo, os factos apresentados pelo autor
consideram-se provados (artigo 84.º, n.º 6 do CPTA);
 Se a entidade demandada contestar, mas não enviar o processo administrativo também se
aplica o artigo 84.º, n.º 6 do CPTA;
 A entidade demandada não contesta, mas envia o processo administrativo, aqui a entidade
demandada está viva no processo, podendo até alegar apesar de não ter contestado pois
existem informações no processo que podem ser utilizadas. Perante estas situações,
 entende-se que Juiz não se pode ultrapassar às partes, se entidade demandada não
apresentou contestação que era o seu dever. Além disto, os documentos apresentados no
processo administrativo podem estar incompletos ou mesmo errados e, portanto, a prova
pode na mesma ser difícil aplicando-se o artigo 84.º, n.º 6 do CPTA.

O MP tem aqui uma atuação específica que é o dever de ofício que acaba por ser um parecer formal
e é bastante relevante. Mas o MP pode não o apresentar e estabelecem-se três limites, quanto ao
âmbito da pronúncia, no artigo 85.º CPTA:
 Artigo 85.º, n.º 2 do CPTA – não é em todas as situações que o MP se pode pronunciar;
 O MP só se pode pronunciar sobre o mérito da causa, não pode falar em exceções dilatórias
ou nulidades processuais, mas na prática, refere que não pode fazer e depois faz;
 Limite temporais – tudo dentro dos prazos e juntando o processo administrativo e as
invalidades são articuladas com o artigo 95.º, n.º 3 do CPTA.

Réplica
A Réplica no processo civil é apenas contra a reconvenção e ações negativas, já no processo
administrativo é um articulado não eventual/comum sendo o momento em que o autor responde às
exceções invocadas. A réplica é como se fosse a contestação da reconvenção.

Tréplica
Para haver tréplica tem de haver reconvenção e tem de haver invocação de exceções quanto ao
pedido. A tréplica seria a réplica da réplica.

Articulados supervenientes
São no fundo todos os factos supervenientes objetivamente posteriormente à tréplica.

Saneamento
Despacho pré-saneador
Tem duas funções: 1. suprir exceções dilatórias e 2. providenciar aperfeiçoamento de articulados e é
praticado quando PI não está muito bem-feita (factos pouco densificados, não se entende ou tem
vícios, etc.).
O Juiz tem o ónus de convidar o particular a suprir irregularidades, se não o fizer o particular
aproveita do disposto no artigo 87.º, n.º 8 do CPTA. Contudo, estas exceções dilatórias têm de ser
supríveis, pois existem vários casos de exceções insupríveis como, por exemplo, se for um ato
inimpugnável ou se já tiver passado o prazo.
Havendo lugar ao aperfeiçoamento dos articulados (pequenos pormenores) não se podem alegar
factos novos, nem faria sentido pois este despacho serve para pequenas irregularidades e, nessas
circunstâncias o CPC diz que se há falta de pedido ou causa de pedir isso não é suprível e temos uma
ineptidão da PI que é uma nulidade processual de conhecimento oficioso.
Os novos factos invocados levam a uma convolação do objeto inicialmente verificado e tem de se ter
cautela porque tem de haver limites por não ser uma nova contestação.

Audiência prévia
 Pode ser dispensada, mas em princípio acontece e tem funções semelhantes às do processo
civil;
 Para existir uma tentativa de conciliação o objeto tem de ser disponível (artigo 87.º-A do
CPTA);
 Facultar às partes a discussão de facto e de direito;
  A prova documental é a prova mor que se usa nos processos administrativos e, muitas vezes,
não é preciso inquirição de peritos ou outro tipo de prova;
 Nesta audiência o Juiz pode já estar em condições de decidir a ação;
 Discussão das partes para delimitar objeto;
 Pode ser proferido o despacho saneador simplificando o litígio e os meios de prova
determinando os atos seguintes.

Despacho saneador
Pode ser logo proferido na audiência prévia e pode ter vários conteúdos:
 Conhece as exceções dilatórias e, uma vez conhecendo-as, não podem ser conhecidas mais à
frente, por exemplo, se o Juiz se pronuncia sobre competência já não pode voltar a
pronunciar-se sobre esta questão mais à frente (artigo 88.º do CPTA);
 Função eventual – se o Juiz já tiver todos os elementos e não for preciso mais provas pode
decidir proferindo Sentença sem haver audiência final fazendo caso julgado formal e não
podendo voltar a ser posto em causa;
 Função de identificar objeto do litígio e temas da prova;
NOTA: pode haver uma fase instrutória em que, por exemplo, o Juiz vai à farmácia ver se está na
distância mínima certa da anterior.

Audiência final
Pode não acontecer e existem três hipóteses:
 Pode-se determinar no despacho saneador a Sentença e, por isso, não existirá audiência
final;
 Se houver posteriores alegacões escritas (artigo 91.º-A CPTA);
 Audição de testemunhas – ainda há audiência final.
NOTA: no artigo 91.º, n.º 3 do CPTA temos a ordem típica de atos a realizar.

Julgamento e sentença
Pode ser um Tribunal superior ou um Tribunal singular a decidir, o que vai ter diferentes
consequências. Se for um Juiz singular, em princípio, toma a decisão sozinho, contudo, há outras
situações que podem ocorrer (pouco exploradas), designadamente o julgamento em formação
alargada (artigo 93.º do CPTA) e a consulta ou envio prejudicial em que se coloca a questão ao STA
tendo requisitos são apertados.

Na consulta prejudicial existe vinculação do STA?

Fora do processo não, no próprio processo é duvidoso pois a finalidade do mecanismo é assegurar
uniformidade de decisões fazendo sentido assegurar a mesma opinião para o mesmo caso.

Sentença
Tem três partes:
 Relatório – identificação das partes, o objeto, o pedido, o Direito e as questões sobre as
quais se vai decidir;
 Fundamentação – factos provados e não provados, análise da prova, interpretação e
aplicação de normas aplicáveis;
 Decisão – posição sobre litígio e condenação de custas.
Agilização processual no contencioso administrativo
Leitura do texto da autoria da Dra. Carla Amado Gomes com Dr. Diogo Calado sobre o artigo 48.º do
CPTA nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I
Leitura do texto da autoria da Dra. Carla Amado Gomes sobre o artigo 99.º CPTA (processos em
massa) nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria da Dra. Carla Amado Gomes com o Dr. Hong sobre o artigo 93.º do CPTA
(reenvio prejudicial) nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria do Dr. Tiago Silveira na parte geral do livro sobre os meios de agilização
processual nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume I

Mecanismos de agilização
1. Extensão dos efeitos do caso julgado
a) Artigo 48.º do CPTA
b) Artigo 19.º da Lei da Ação Popular (nº1)
c) Artigo 161.º do CPTA
2. Contencioso de Procedimentos de Massa – Artigo 99.º do CPTA
3. Harmonização preventiva de jurisprudência – Artigo 93.º do CPTA  conteúdo da Sentença
(Artigo 94.º, n.º 5 do CPTA)
4. Inversão do contencioso – Artigo 121.º do CPTA

Observações gerais:
 Estes mecanismos têm importância porque visam a tutela jurisdicional efetiva, visando
promover uma tutela o mais rápido e próxima possível da averiguação da verdade material e
tirando o máximo partido dos meios do sistema judiciário, portanto, estes mecanismos estão
associados a uma ideia de eficiência;
 Os três do primeiro grupo têm a vantagem de uma sentença poder resolver imensos casos
estendendo os seus efeitos;
 A ideia aqui não é totalmente uma maior velocidade do processo (acontece no artigo 48.º do
CPTA, mas não acontece na LAP nem no artigo 161.º do CPTA), mas sim uma maior eficiência
dos meios da justiça.

Seleção de processos com andamento prioritário (artigo 48.º do CPTA)

Trata-se de um contencioso volumoso e aparecem muitos pedidos que têm, entre si, uma certa
conexão material

Pressupostos (artigo 48.º, n.º 1 n.º 3 do CPTA)

a) Haver mais de 10 processos (pressuposto numérico);
b) Conexão material – têm que dizer respeito à mesma relação jurídica material (por exemplo,
atribuição de um subsídio – relações que estão a par uns dos outros e não uns contra os
outros e têm duas hipóteses: 1. Coligação (artigo 12.º do CPTA) e se se coligarem o Juiz irá
apreciar e através desta coligação será aplicada a x situações e, nesses casos, não se aplicará
o artigo 48.º do CPTA que será vedado por não se tratarem de mais de 11 processos pois
trata-se de 1 processo com vários autores ou 2. podem colocar cada um a sua ação,
existindo x ações com a mesma interpretação jurídica que tem a ver com os critérios do
anúncio e que serão sindicados por pessoas que não estão satisfeitas e, nesse contexto, ser
 acionado o artigo 48.º do CPTA) OU relações jurídicas paralelas em que existe aplicação das
mesmas normas jurídicas (por exemplo, um Ministério notifica 30 funcionários para
devolução de quantias que receberam em excesso por ter existido um cálculo incorreto por
parte dos serviços no vencimento de determinado mês existindo várias relações jurídicas)
para justificar a aplicação da solução de um aos outros todos;
c) Tem que ser a mesma entidade administrativa a fonte destes atos (artigo 10.º, n.º 2 do
CPTA), nomeadamente, quanto à questão dos Ministérios;
d) Tem de permitir uma análise profunda e detalhada dos elementos de facto e direito (artigo
48.º, n.º 3 do CPTA)

Consequências dos quatro pressupostos

 Há 20 pedidos que podem ser apresentados no mesmo Tribunal ou num Tribunal diferente,
cada um terá o seu nome e fundamentação e o Juiz Presidente do Tribunal deve determinar
que seja dada prioridade apenas a um deles que será o processo piloto e suspenda a
tramitação dos demais;
 Ao processo piloto é dada uma tramitação urgente e o tempo que os suspensos perdem à
espera vão ganhar porque depois podem pedir a extensão dos efeitos do caso julgado do a
partir do processo piloto (tentativa de balanceamento para se conseguir a tutela
jurisdicional efetiva = eficiência  artigo 48.º, n.º 8 do CPTA)

E se os processos forem para vários Tribunais devido ao artigo 6.º e 20.º do CPTA?
O regime do artigo 48.º do CPTA não dá resposta e a Regente conclui que esta iniciativa, de dar a
conhecer ao Presidente do Tribunal todos estes casos, deverá ser proporcionada pela entidade ré,
porque é sempre a mesma entidade administrativa e, portanto, é citada para contestar em todos
eles tendo o domínio do conhecimento.

Estes processos deverão ser dados a conhecer ao Presidente de qual Tribunal se os processos
estão em vários tribunais?
A lei também não responde a esta questão porque antes de 2015 só se podia utilizar este
mecanismo em relação a processos do mesmo Tribunal e após 2015 o legislador não contemplou
esta solução e a Regente defende que deverá ser ao Tribunal onde se encontrem mais processos.

O Presidente do Tribunal deverá fazer esta seleção, podendo ser um ou mais processos, porque
podem existir processos com uma PI melhor e, se houver mais do que um processo, devem ser
apensados num único (artigo 48.º, n.º 4 do CPTA) e não é só o Juiz a quem foi distribuído que julga o
ou os processos selecionados, mas sim um coletivo de 3 Juízes (artigo 48.º, n.º 8 do CPTA). Este n.º 8
também levanta a dúvida nos processos de vários Tribunais, que serão apensados num único, qual
será o Juiz que irá julgar e a Regente não entende o racional do legislador ao decidir que será
decidido por 3 Juízes de entre os mais antigos dos diferentes tribunais excluindo-se o Juiz a quem foi
distribuído o processo.
Assim, há um processo piloto, ou mais em apensação, nos termos do n.º 4 e todos os outros ficam
suspensos. As partes podem não gostar disto e, mesmo sendo ouvidas, podem reagir tendo direito
ao recurso nos termos do n.º 5 no prazo de 15 dias.
Admitindo que é interposto recurso, existirá uma seleção, houve recurso com efeito devolutivo (o
coletivo começa a apreciar), como têm tramitação urgente, provavelmente, vai existir Sentença
antes do recurso ser decidido e se, depois da Sentença, existir decisão do recurso que determine que
não deveria ter existido a apensação só que, entretanto, já se formou caso julgado podendo surgir
situações muito complicadas.
Admitindo que corre tudo bem o processo piloto é analisado, existe uma decisão e forma caso
julgado e no artigo 48.º do CPTA fala-se de Sentença, mas é um Acórdão porque é um Tribunal
Coletivo.
O n.º 9 diz que a decisão emitida no processo ou nos processos selecionados é notificada às partes
nos processos suspensos para, no prazo de 30 dias, o autor nestes processos desistir do pedido
(processos suspensos) OU qualquer das partes (processos suspensos, processo piloto,
contrainteressados e MP) recorrer da sentença proferida no processo ou nos processos selecionados
e o n.º 10 vem dizer que os efeitos da Sentença só se estendem passados os 30 dias porque antes é
um mero anúncio e, por isso, a Regente não concorda com esta legitimidade dos suspensos quando
ainda não lhes foi estendido o efeito da Sentença para recorrer e se for o autor do processo piloto a
recorrer ainda é pior porque não há maneira de estender os efeitos enquanto não houver uma
estabilização do caso julgado final.
No n.º 11 temos que quando mereça provimento, o recurso previsto no n.º 9 produz efeitos apenas
na esfera jurídica do recorrente, mas se isto for do autor do processo piloto não pode ser assim
porque é essa decisão que se vai estender, logo vai afetar todos os outros. A Regente defende que
estes recursos deveriam ser todos apensados pois tendo-se optado por esta ideia de ação prioritário
do processo piloto, devem recorrer todos ao mesmo tempo e a decisão abarca todos os outros. Isto
está feito para a Sentença agradar a toda a gente, mas quando assim não é o mecanismo do recurso
pode afetar a utilidade deste meio.

Lei da Ação popular (artigo 19.º da LAP)

Prende-se com a defesa de direitos e liberdades homogéneos sendo certo que aos direitos e
liberdades individuais homogéneos só se aplica o artigo 15.º e 19.º da LAP devido ao mecanismo de
autoexclusão. Estas ações tendem a ser indemnizatórias pois existe um conjunto de pessoas afetado
pelo mesmo ato lesivo e alguém age em nome de todas as pessoas sendo estas iniciativas
publicitadas podendo surgir alguém que está nas mesmas circunstâncias, mas que se autoexclui não
podendo pedir os efeitos da extensão da Sentença do artigo 19.º da LAP. Quem não se autoexclui
considera-se representado pelas pessoas que deram origem ao processo e, se a Sentença tiver
provimento, essas pessoas têm de ir ao Juiz apresentar um pedido de ressarcimento de danos, para
estender os efeitos do caso julgado (a lei não explica como é que isto se faz).
Este direito prescreve no prazo de 3 anos (artigo 22.º, n.º 4 da LAP), mas imaginemos que são
aqueles danos em que as pessoas bebem uma água e adoecem, podendo-se contrair no tempo e se
as pessoas só perceberem que estão doentes passados 4 anos já não podem pedir isto e, para a
nossa Regente, o legislador não percebeu o que estava a fazer devendo essa redação ser adaptada
para 3 anos após o conhecimento dos factos que deu origem ao dano e não da prolação da Sentença
(artigo 498.º, n.º 3 do CC).

Extensão dos efeitos da Sentença (artigo 161.º do CPTA)

Foi um artigo bastante mexido em 2019, nomeadamente o n.º 2, e neste artigo existe um trânsito
em julgado (ao contrário do artigo 48.º do CPTA) e a extensão dos efeitos do caso julgado pode ser
feita pela Administração ou pelo Tribunal aproveitando-se os efeitos da remoção de um ato
desfavorável anulado ou declarado nulo.
Aqui o que interessa é usufruir da declaração de nulidade, anulação ou do reconhecimento da
situação jurídica, mas se alguém pretender recorrer a este mecanismo e existir um caso julgado em
relação à sua pretensão de não anulação do ato já não posso recorrer a este artigo (intangibilidade
do caso julgado).

Este mecanismo, quando acionado, pode ser destabilizador porque pode levar a que um conjunto
significativo de atos administrativos seja anulado muito depois do momento da sua aplicação
afrontando a ideia da segurança jurídica e da estabilização do caso decidido daí existirem muitos
pressupostos para a sua aplicação.

Pressupostos cumulativos (n.º 1, n.º 2 e as alíneas do n.º 2)

 N.º 1
 As pessoas devem estar na mesma situação jurídica material que é conformada
pelas mesmas normas;
 As pessoas que podem recorrer ao mecanismo da extensão dos efeitos são as que:
1. Se recorreram à via judicial esta não pode estar terminada pois não se pode
passar por cima de um caso julgado (caso julgado) ou 2. Que não tenham recorrido à
justiça
E
 N.º 2
 Têm de se verificar casos perfeitamente idênticos (isto é exemplificativo, mas ainda
assim as situações têm de ser idênticas e conformadas pelo mesmo contexto
normativo)
E
 Alíneas do n.º 2
 Terem sido proferidas por tribunais superiores, no mesmo sentido, cinco sentenças
transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse
sentido terem sido decididos em três casos, por sentença transitada em julgado, os
processos selecionados segundo o disposto no artigo 48.º;
 Não ter sido proferido número superior de sentenças, também transitadas em
julgado, em sentido contrário ao das sentenças referidas na alínea anterior, nem
serem as referidas sentenças contrárias a doutrina assente pelo Supremo Tribunal
Administrativo em recurso para uniformização de jurisprudência.

As alíneas do n.º 2 são gravosas porque colocam em causa a segurança jurídica inviabilizando muito
as situações de utilização deste dispositivo dado o tempo que demora a preencher os requisitos
existindo aqui pressupostos positivos e negativos:
 Tem de haver, pelo menos, 5 sentenças de Tribunais Superiores (TCA ou STA) ou 3 no âmbito
do artigo 48.º do CPTA (pressuposto positivo);
 É preciso que não tenha havido número superior (6 Sentenças que não tenham “salvo” o
ato) de decisões em sentido contrário dos Tribunais Superiores;
 Esta solução não pode ir contra um Acórdão uniformizador (artigo 152.º do CPTA);
 Ainda é preciso ter cuidado com o n.º 5 do artigo 161.º do CPTA (existência de
contrainteressados)  a situação da pessoa que pretende utilizar este mecanismo tem de
ser uma relação puramente bilateral (entre ela e a Administração) porque se houver alguém
 que tem interesse em que o ato se mantenha noutro processo em que o ato tenha sido
avaliado a pessoa só pode pedir a extensão dos efeitos se já estiver em Tribunal, ainda não
tenha a Sentença transitada em julgado e que o processo ainda esteja num estádio em que
se possa promover a citação dos contrainteressados.

Admitindo que todos os pressupostos estão preenchidos, que é um ato puramente bilateral e não
existem contrainteressados, soube da quinta Sentença e quer pedir a extensão dos seus efeitos
tendo um ano para apresentar um requerimento à Administração (artigo 161.º, n.º 3 do CPTA) após
a data da Sentença transitada em julgado (Sentença do TAF que sobrevem a uma situação em que já
se conseguiam contar 5 Sentenças no TCA nesse sentido e ainda não havia 6 Sentenças em sentido
contrário) e como a Administração pode indeferir ou não responder voltamos a entrar na via
contenciosa (artigo 161.º, n.º 4 do CPTA)  prazo de dois meses (execução da Sentença – artigo
173.º e seguintes do CPTA).

O interessado tem um ano, desde o momento da Sentença, para pedir a extensão dos efeitos e se
no espaço desse ano ele se confronta com 5 sentenças a favor e, entretanto, surge a 6.ª contra (no
momento da pretensão), a data que se conta é a aquela em que a Sentença que interessava
transitou em julgado e só havia 5 contra e não 6 ou no momento em que ele apresenta a
pretensão e aí já existiam 6?
Para a Regente, é no momento em que a Sentença do TAF é emitida e existiam 5 a seu favor e o
interessado podia exercer o seu direito, mas se o objetivo do legislador é pacificar uma situação que
está estabilizada nos Tribunais, a verdade é que está tudo menos estabilizada nos Tribunais e a
verdade é que outras pessoas a quem surja o problema já serão confrontadas com a sexta e já não
conseguem fazê-lo.

Contencioso dos procedimentos de massa (artigo 99.º do CPTA)

Aqui está em causa a resolução rápida de determinadas situações que geram litigância em massa
(prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50
participantes) e este mecanismo é de utilização obrigatória existindo três domínios em que se deve
usar este mecanismo (artigo 99.º, n.º 1, alíneas a), b) e c) do CPTA). Há uma classificação numérica
(mais de 50 participantes) e uma classificação material (tem que ser esse tipo de procedimentos:
concursos de pessoal; procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento)

Estes 50 participantes contam-se a partir de quando? São a partir da exclusão ou antes?

Já se disse que são desde o início, antes da exclusão.

Consequências importantes do ponto de vista da tutela efetiva

 Nos termos do artigo 58.º do CPTA, o prazo para apresentar ações impugnatórias é de 3
meses, em regra, e aqui é de apenas 1 mês;
 Alteração do critério de aferição do Tribunal competente pois devem ser propostas no
Tribunal da sede da entidade demandada pois a ideia é concentrar tudo no mesmo Tribunal
para ser mais fácil a apensação obrigatória referida no n.º 4. Há um aperto no sentido da
concentração destes processos no tempo e no espaço (é parecido com o artigo 101.º do
CPTA que também reduz o prazo de impugnação dos atos só que este artigo é uma
 obrigação das Diretivas e aqui não é, logo coloca-se a questão de saber qual é a necessidade
do encurtamento deste prazo)

Consequências da necessidade de cumprir estes ónus do n.º 2 (um mês e no mesmo Tribunal)
Os prazos supostamente são reduzidos para que este artigo 99.º do CPTA, nos termos do artigo 36.º
do CPTA, seja um processo urgente, mas o n.º 5 do artigo 99.º do CPTA estabelece prazos especiais,
portanto, não são os prazos gerais reduzidos a metade, são estes prazos não deixando de ter
prioridade sobre os demais e de correr em férias, mas basicamente só é reduzido o prazo da
Contestação para 10 dias.

NOTA: estamos perante uma falsa ideia numérica pois é exigido que existam mais de 50
participantes que no final podem ser apenas 10 devido às exclusões e basta que haja uma pessoa a
emperrar o resultado final do concurso para o procedimento não se estabilizar.

Julgamento em formação alargada e consulta prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo

(artigo 93.º do CPTA)
Neste caso pensa-se numa posição de definição de uma linha interpretativa de uma questão nova
em que um Tribunal (que pode ser um Tribunal superior) vai definir no sentido de uma prerrogativa
de determinada norma e a partir daí pode ser julgado daquela maneira o que não quer dizer que o
Juiz tenha que seguir obrigatoriamente nessa linha.

Forma de acionar este mecanismo

 N.º 1 – Julgamento
 A questão de direito tem de ser nova;
 Suscite dificuldades sérias;
 Possa vir a ser suscitada noutros litígios;
 O presidente do TAF pode (faculdade e não obrigação) oficiosamente ou por
proposta do Juiz da causa determinar que no julgamento intervenham todos os
juízes do tribunal, sendo o quórum de dois terços, devendo a audiência decorrer
perante o juiz da causa (tudo se resolve in house no TAF) ou submeter a apreciação
ao STA e, neste caso, o Supremo irá decidir se vai apreciar (n.º 3, 2.ª parte) não o
podendo fazer em processos urgentes.
 N.º 5 – Pronúncia do STA
 A pronúncia emitida pelo Supremo Tribunal Administrativo não o vincula
relativamente a novas pronúncias, ou seja, o Supremo perante a mesma situação
jurídica pode mudar de opinião, mas naquele processo em específico e, por isso,
questiona-se se o artigo 93.º do CPTA não esvazia o direito ao recurso (1. o artigo
151.º do CPTA fala do recurso per saltum que tem determinados pressupostos e se
esses pressupostos se verificassem neste caso que está a ser julgado, que foi
submetido a reenvio prejudicial e o STA emitisse pronúncia solicitada pelo TAF, a
parte descontente poderia solicitar recurso para o STA, mas este não poderia mudar
de opinião tendo que confirmar o que disse e 2. Se a parte não pudesse recorrer per
saltum, mas recorresse ao TCA estaria este vinculada ao STA? Para a nossa Regente
só o STA é que está vinculado à sua posição porque a questão é nova, mas pode
 existir um recurso de revista e indo ao STA está vinculado à pronúncia não podendo
dizer outra coisa)
 Artigo 94.º, n.º 5 – Fundamentação por remissão
 Acontece quando a decisão é simples, já foi decidida em vários processos e o Juiz
remete para essa linha interpretativa decidindo a causa de uma forma mais célere.

Artigo 121.º do CPTA (Decisão da causa principal)

Permite a alguém que apresentou uma providência cautelar e uma ação principal ao mesmo tempo
e quando o Juiz considera que o caso é simples ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique
pode emitir uma decisão sobre os dois processos, sendo diferente do CPC.

Intimações
Processos urgentes (título III)
Ação administrativa urgente (capítulo I):
- Contencioso eleitoral
- Contencioso dos procedimentos de massa
- Contencioso pré-contratual

Intimações (capítulo II)

- Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões
- Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

Observações gerais sobre ambas as intimações

 O artigo 104.º do CPTA não é um tema muito tratado na Doutrina, ao contrário do artigo
109.º do CPTA;
 Estamos perante meios principais e de tutela urgente (artigo 36.º do CPTA);
 Não são providências cautelares, não havendo decisões provisórias das relações materiais
controvertidas porque, sendo uma tutela principal, é urgente e sumária;
 São decisões tomadas num curto espaço de tempo, por exemplo o artigo 109.º do CPTA
pode ver-se decidido em 48h;
 Meio que deve ser usado com particular cautela, principalmente a tutela do artigo 109º do
CPTA devendo-se preencher o pressuposto da indispensabilidade pois quanto mais rápida é
a justiça mais falível ela pode ser e, por se tratarem de tutelas sumárias, não são reversíveis
(isto não significa que não possa ser recorrível);
 Enquanto o artigo 109.º do CPTA aparece na reforma de 2004, o artigo 104.º do CPTA (artigo
268.º, n.º 3 da CRP) não é exatamente assim pois já existia na LPTA (lei vigente antes do
CPTA), mas tinha contornos diferentes pois, no antigo Direito, só podia ser usada
funcionalmente à utilização de um meio contencioso principal sendo uma das vertentes que
hoje mantém no artigo 60.º do CPTA e esta articulação funcional significa que podemos
precisar de pedir ao Juiz que leve a Administração a conceder-nos os documentos
necessários para propor uma ação. Hoje em dia, existe das duas formas: ou é funcional ou
autónoma (pode ser utilizada apenas porque o requerente quer ter acesso à informação);
  O artigo 20.º da CRP, introduzido em 1997, vem dizer que o legislador deve criar meios
processuais céleres para tutelar direitos, liberdades e garantias pessoais dando origem ao
artigo 109.º do CPTA;
 É absolutamente fundamental fazer a prova de urgência do artigo 109.º do CPTA,
relativamente ao artigo 104.º do CPTA já não é absolutamente necessário pois o que
queremos é um ato certificativo/certidão que já existe, mas não constitui nada apenas
certifica, enquanto no artigo 104.º do CPTA pode existir uma alteração profunda de uma
situação jurídica (o artigo 36.º do CPTA define os dois artigos como urgentes, a diferença é
que no artigo 104.º do CPTA não é necessário a constatação de urgência e no artigo 109.º do
CPTA é absolutamente necessária essa urgência);
 Há quatro tipos de urgência a propósito do 109.º do CPTA.

Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões

(Artigo 104.º do CPTA)
Leitura do texto da autoria do Dra. Sara Younis de Matos nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II

Observações gerais
 A urgência não tem de ser demonstrada;
 Esta intimação pode estar funcionalizada ao exercício do Direito da ação (artigo 104.º, n.º 2
do CPTA  artigo 60.º, n.º 2 do CPTA) ou pode ser autónoma;
 Quando alguém é notificado de um ato administrativo ao qual falte um elemento essencial,
fundamentação ou algo absolutamente imprescindível para se saber ao que está obrigado e
o que vai impugnar não tem ainda a correr contra si o prazo de impugnação porque a
notificação não foi completa daí existir uma interrupção do prazo (artigo 60.º, n.º 2 do CPTA)
e não de suspensão do prazo e, uma vez esclarecido, o prazo começa a contar desde o início;
 O artigo 104.º, n.º 2, 2.ª parte do CPTA pode fazer confusão com o artigo 60.º, n.º 2 do CPTA
(extensão do artigo 219.º da CRP que fala do MP) se olharmos para o artigo 8.º, n.º 5 do
CPTA (pois, embora seja mais amplo, diz a mesma coisa) que dá uma certa vantagem ao MP
relativamente a todas as entidades públicas e privadas porque ele defende a legalidade e,
por isso, todas as entidades públicas e privadas devem colaborar quando ele se prepara para
defender a legalidade. Tendo o artigo 8.º, n.º 5 do CPTA apenas surgido em 2015, manteve-
se o artigo 104.º, n.º 2, 2.ª parte do CPTA porque a cominação do incumprimento do dever
de colaboração nos termos do artigo 8.º, n.º 5 do CPTA remete para o CPC em que a
cominação é uma multa aplicada a estas entidades que, tendencialmente, não poderá ser
uma quantia significativa, enquanto no artigo 104.º, n.º 2 do CPTA, caso alguma entidade
pública a quem é solicitada a informação não a preste, a consequência será as do artigo
108.º, n.º 2 do CPTA que se traduz em sanções pecuniárias acessórias diárias por cada dia de
incumprimento não existindo apenas uma multa. Assim, existindo uma ação de intimação
funcionalizada relativamente à necessidade de instruir uma PI aplica-se o artigo 104.º, n.º 2
do CPTA;
 Tratando-se de uma intimação autónoma existe um desdobramento podendo acontecer a
dois títulos, não se aplicando o artigo 104.º, n.º 1 do CPTA a: 1. pedidos formulados no
exercício do direito à informação procedimental (remete-nos para o artigo 82.º e seguintes
do CPA) ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (ideia da
 transparência  artigo 288.º da CRP aplicando-se a Lei de acesso à documentação
administrativa (Lei 26/2016, de 22 de agosto);
 A principal diferença entre estas duas situações é que se a Administração recusar o direito à
informação terá que ser intimada através do artigo 104.º do CPTA, mas quando se trata de
acesso a informação não procedimental temos uma via intermédia, não obrigatória, que é a
Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos: CADA (funciona no seio da Lei
26/2016) pois até relativamente aos prazos é o mesmo

Pressupostos e prazos da utilização desta intimação de forma autónoma (artigo 105.º do CPTA)
 Legitimidade ativa (artigo 104.º, n.º 1 do CPTA) quem não vê preenchido um direito de
acesso a determinados elementos na mão da administração e aquele que tiver apresentado
determinada pretensão e tenha visto decorrer o prazo legalmente estabelecido sem que a
entidade requerida satisfaça o pedido, quando a entidade o indeferiu ou quando o satisfez
parcialmente (artigo 104.º, n.º 1 e 105.º, n.º 2 do CPTA pois o interesse do requerente tem a
ver com uma recusa ou omissão;
 Legitimidade passiva (artigo 10.º, n.º 2 e 105.º, n.º 1 do CPTA) podendo também existir
contrainteressados e isso decorre do artigo 107.º do CPTA;
 Tribunal competente (regra de competência territorial específica do artigo 20.º, n.º 4 do
CPTA)  critério especial do artigo 16.º do CPTA;
 Prazo para interpor este meio de forma autónoma (artigo 105.º do CPTA que liga aos
artigos 82.º e seguintes do CPTA e à Lei 26/2016, nomeadamente o artigo 15.º e 16.º porque
diz-nos o que é que a entidade pode fazer depois de ter sido solicitada para prestar a
informação e alínea c) vem regulada no artigo 16.º em estreita articulação com o artigo
104.º e seguintes do CPTA) os 20 dias contam-se da verificação de qualquer dos seguintes
factos: o interessado não viu satisfeito o seu pedido, quando a entidade o indeferiu ou
quando o satisfez parcialmente
 Prazo para interpor este meio funcionalizado (artigo 60.º, n.º 2 do CPTA conjugado com os
prazos de direito de ação que só começa a correr após estar devidamente preenchido o
pressuposto do pedido);
 A CADA é um meio gratuito, não envolve a constituição de Advogado, é um meio intra-
administrativo, não implica sanções pecuniárias compulsórias nem Sentença com força de
caso julgado;
 A apresentação de queixa interrompe o prazo para introdução da intimação para prestação
de informações, consulta de processo ou passagem de certidões e, portanto, os 20 dias se o
requerente optar por consultar primeiramente a CADA ficam interrompidos e só pode
interpor quando a entidade faltosa volte a não querer cumprir a recomendação da CADA;
 Não é obrigatório o recurso à CADA e nada inviabiliza o uso simultâneo do meio
administrativo e judicial, caso o meio administrativo seja resolvido mais rápido (que é o mais
comum) e a entidade cumpra o solicitado, a intimação caduca por inutilidade superveniente;
 Pressupostos de caracterização do interesse (artigo 105.º, n.º 2, alínea a), b), c) do CPTA);
 Deferimentos tácitos formam-se por mera força da lei e decurso do tempo, mas há
situações em que isso não basta ao titular do Direito, logo a Administração não emite o ato
constitutivo do Direito, mas deve admitir a certificação desse ato.

Tramitação (artigo 107.º do CPTA)

  Prazo de 10 dias para contestar;
 O Juiz profere a decisão no prazo de 5 dias (n.º 2) em que determina o prazo em que a
intimação tem de ser cumprida e não pode ultrapassar os 10 dias (decorrem do CPA e do
artigo 15.º da Lei 26/2016) e se esse prazo não for cumprido podem ser aplicadas sanções
compulsórias (artigo 108.º, n.º 2 do CPTA) além da consequência do artigo 159.º do CPTA;
 Confrontando este artigo com o artigo 109.º do CPTA falta uma norma idêntica ao n.º 3, o
Tribunal não tem acesso à informação nem os meios para promover a consulta do processo
e, portanto, faria sentido por ser um ato certificativo, mas não é possível porque o Tribunal
não tem estes elementos na sua posse

Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (Artigo 109.º CPTA)

Leitura do texto da autoria do Dra. Anabela Costa Leão nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II

Observações gerais
 Este meio é urgente e é uma tradução livre do artigo 20.º, n.º 5 da CRP devido à ausência
destes meios pois apenas existia a suspensão da eficácia do ato que era uma providência
cautelar que nem podia ser utilizada contra normas;
 É preciso uma decisão judicial final célere quanto ao mérito (que nos indica que é sumário);
 Esta decisão de mérito deve impor a adoção de uma conduta que pode ser uma ação ou
omissão e pode ser de caracter jurídico ou material;
 Pode ser dirimido contra a Administração ou contra particulares, nomeadamente
concessionários;
 Para assegurar o exercício em tempo útil do direito, liberdade ou garantia e que se revele
indispensável que tem a ver com o facto de o decretamento de uma providência cautelar
não ser suficiente, devido à irreversibilidade de certas situações e devido à pacificação social
do exercício do Direito;
 A filiação deste meio processual é o artigo 20.º, n.º 5 da CRP;
 Qualquer direito, liberdade ou garantia pessoal, de participação política ou dos
trabalhadores podem caber dentro do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA:
 Cláusula de fundamentalidade do artigo 17.º do CRP que reconhece determinada
fundamentalidade fora do catálogo respeitante aos direitos, liberdades e garantias
e, portanto, esses também devem ser considerados no artigo 109.º, n.º 1 do CPTA;
 Também é preciso ter em consideração novos direitos que possam surgir fora do
catálogo, nomeadamente por lei ou introduzidos pelo Direito internacional –
cláusula aberta de direitos fundamentais do artigo 16.º, n.º 1 do CRP;
 Cláusula geral de personalidade que pode fazer acrescer ao que entra no artigo 16.º
e 17.º da CRP – artigo 26.º, n.º 1 da CRP
NOTA: O STA, num primeiro momento – Acórdão de 2004, fala numa interpretação demasiado
conforme da CRP do artigo 109.º, n.º 1 do CPTA onde estava em causa a defesa de um direito de
natureza análogo (direito de propriedade – artigo 62.º do CPTA) e não só é um Direito fora do
catálogo como nem sequer é um Direito pessoal e o STA disse que o artigo 109.º, n.º 1 do CPTA
apenas abrange direitos pessoais. Em 2014 o STA mudou radicalmente de posição e praticamente
desqualificou a posição jurídica a defender através do artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, desde que se trate
de um direito, só não entram direitos que pela sua diminuta relevância pessoal, social ou patrimonial
devam ser descartados o que significa que entram todos menos os direitos diminutos
independentemente de revista deixando de ser essencial qualificar o direito como um direito,
liberdade ou garantia havendo um pressuposto literal que “cai” sendo necessário que o requerente
queira defender determinada posição jurídica contra uma ação ou omissão da Administração, mas
não é essencial que essa posição seja um direito, liberdade ou garantia.

Quando falamos em qualquer posição jurídica ou qualquer direito, será que os interesses de facto
são defensáveis através deste meio processual, sobretudo os interesses difusos?
A nossa Regente tem dúvidas porque são posições fora do catálogo, mas poderiam ser por extensão,
no entanto, a Regente tende a não aceitar a inclusão destas situações na intimação pois, apesar de o
STA ter mostrado uma grande flexibilidade, sempre será necessário que esteja aqui em causa a
defesa de uma situação individualizada relativamente a um bem jurídico individualizado. A Regente
também defende esta posição devido ao artigo 109.º do CPTA dizer “exercício, em tempo útil, de um
direito, liberdade ou garantia” e esta expressão leva ao caso de alguém estar a exercer ou a não
poder exercer uma posição jurídica individualizada que depende apenas de si próprio e tem reflexo
apenas na sua esfera jurídica, não “casando” muito bem com a ideia de exercer um interesse difuso
pois não se exerce um interesse, mas sim um direito. No entanto, há Doutrina que entende que
engloba os interesses difusos.

O que significa “a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a
adoção de uma conduta positiva ou negativa” do artigo 109.º, n.º 1 do CPTA?
O termo “conduta” é muito aberto, quer quanto a atuações ou omissões jurídicas, quer para
atuações ou omissões materiais e o n.º 3 do artigo 109.º do CPTA permite colocar a intimação a
promover a condenação da emissão de um ato devido e este devido só pode ser um ato
jurídico/administrativo e, portanto, é o próprio n.º 3 que aceita que a intimação se dirige à
condenação da Administração à prática de um ato devido, porém, no Supremo há secções que
entendem que a intimação não pode ser usada para sindicar a legalidade de atos jurídicos e que
seria um meio usado apenas contra comportamentos materiais (ativos e omissivos),
fundamentalmente, porque como não se refere qualquer prazo há uma tendência a associar-se este
meio à utilização a todo o tempo, copulativamente, há atos jurídicos no CPTA que se impõe prazo
para apresentação de pedidos que tenham a ver com condutas jurídicas da Administração como, por
exemplo, o artigo 58.º, 69.º 74.º e 77.º e como a intimação não impõe serão atos materiais e,
portanto, seria só para condenar a Administração a uma ação ou omissão material. A nossa Regente
não concorda com esta posição a partir do momento em que o artigo comporta a condenação de
atos jurídicos, mas não se pode usar a intimação para defraudar o prazo de apresentação de um
determinado meio processual se ele fosse um meio não urgente, ou seja, se aquilo que o particular
pretende através da intimação é promover a anulação de um ato administrativo não pode fazê-lo
passado o prazo que teria no pedido não urgente (3 meses), assim, a intimação pode ser utilizada
para comportamentos jurídicos e materiais e se for direcionada para comportamentos jurídicos tem
que observar os prazos.

Quais são as condutas que o requerente pode exigir através do Juiz?

Do ponto de vista da Regente podem ser jurídicas ou materiais e ativas ou omissivas sendo certo que
se estiver a suscitar a legalidade de um ato administrativo tem que respeitar os prazos do artigo 58.º
do CPTA e a caraterização da urgência é uma condição de procedibilidade, portanto, se o Juiz
entender que não urgência na obtenção da decisão de mérito leva o requerente a propor uma ação
principal. Também é necessário caracterizar a indispensabilidade (indispensável para assegurar o
exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia) o que significa que uma ação principal
mais uma providência cautelar não é suficiente para assegurar a tutela do direito, portanto, tem que
se revelar o único meio processual possível, mas antes de pensarmos neste confronto de ação
principal e providência cautelar ou intimação para usarmos a intimação do artigo 109.º do CPTA não
podemos poder recorrer a outra intimação ou outro processo sumário, ou seja, se quisermos, por
exemplo, usar uma intimação para aceder à informação, mesmo sendo um direito fundamental,
temos o artigo 104.º do CPTA que deverá ser o usado. A intimação é um processo sumário, mas que
joga o seu espaço com outros processos especiais que podem ser mais especiais.
Para testarmos que a utilização da ação principal e providência cautelar não são suficientes para
assegurar a tutela do direito e, por isso, temos que recorrer a uma intimação, temos que pensar em
termos materiais e formais: se houver um prazo resolutivo de exercício do direito ao intentar uma
ação principal e uma providência cautelar esta, se fosse acolhida pelo Juiz, iria consumir totalmente
o objeto da ação principal a propor posteriormente porque teria que se propor sempre a ação
principal sob pena de caducidade da providência, mas ao ser consumida já não restaria nada para
essa tutela e devemos ter em conta que o diferimento da providência cautelar nunca pode deixar
sem objeto a ação principal e isto aconteceria porque como o direito tem um tempo útil para a sua
realização, a ação principal ficaria sem objeto e, nestas situações, deve-se seguir com a intimação
por ser indispensável por, processualmente, não se poder utilizar uma tutela cautelar por esta
consumir totalmente a ação principal revelando-se totalmente indispensável obter uma decisão final
principal sumária através de intimação. Os casos difíceis são aqueles em que existe uma
indispensabilidade que é sinónimo de reversibilidade intolerável: 1. Já foram utilizados pedidos de
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias para acesso ao ensino superior por
alunos que fizeram os exames existindo uma gralha nos exames e tiveram que ser repetidos, só que
a data marcada é muito além das datas da candidatura perdendo a possibilidade de entrar na
faculdade por causa de um erro dos serviços. Essas pessoas podem pedir para fazer provas ad hoc,
invocando a violação do seu acesso ao ensino superior, e pediram que a faculdade fizesse uma prova
para essas pessoas e até a nota sair pediram que fosse aceite uma matrícula provisória com base
num exame que ainda não tinha uma nota, mas era fundamental para aproveitar o lapso temporal.
As pessoas podiam pedir a condenação da instituição de ensino superior na obrigação de realização
de um exame ad hoc (artigo 37.º, alínea h) do CPTA) com uma providência cautelar antecipatória de
autorização provisória de inscrição até a saída da nota, mas se o Juiz demorasse muito tempo a
validar a providência cautelar, a pessoa inscrevia-se, começava a frequentar o curso e podia estra
meses sem saber se efetivamente entrava na faculdade e isso causaria uma incerteza muito grande,
levando os Tribunais a admitir que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias seria
indispensável num caso como este e a partir do momento em que o Juiz decide que pode a pessoa
está inscrita (intolerabilidade para quem está a exercer o direito) e 2. Uma situação similar à
anterior, mas em vez de ser de acesso ao ensino superior é de acesso à profissão existindo pessoas
que pediram a inscrição na OA e, por alguma razão, essa inscrição não lhes foi concedida e as
pessoas sindicaram a recusa da Ordem pedindo a inscrição da OA e que o Tribunal as considerasse
como Advogados estagiários (intolerabilidade para o sistema jurídico para a segurança jurídica) e,
neste caso, a Jurisprudência não é tão unânime.
A alternatividade consome a indispensabilidade tendo que fazer a gestão de confronto entra
intentar uma ação principal (artigo 37.º do CPTA) com uma providência cautelar (artigo 112.º, n.º 2
do CPTA) ou uma intimação.

Quanto ao n.º 2 do artigo 109.º do CPTA podem ser concessionários os requeridos desta intimação e
através do n.º 3 pode-se utilizar a intimação para se pedir a reclamação à prática de ato devido
desde que observados os pressupostos do artigo 67.º do CPTA.

E se o Juiz receber um pedido de intimação, mas considerar que a providência cautelar e ação
principal é suficiente?
O artigo 110.º-A do CPTA permite ao Juiz deferir ao autor a possibilidade de transformar o pedido da
intimação num pedido de providência cautelar que irá aparecer de modo prévio a uma ação
principal que vai ser proposta posteriormente.

E se alguém pedir uma providência cautelar pode ver o pedido convolado em intimação porque o
Juiz julga que o pedido da pretensão se possa subsumir ao artigo 109.º, n.º 1 do CPTA?
O artigo 110.º-A do CPTA não permite essa convolação, mas antes de 2015 existiram processos que
viram a sua PI convolada em intimação pelo Juiz e, por isso, a nossa Regente entende que se era
possível no direito anterior em que nem sequer existiam este artigo, por maioria da razão, é possível
agora em homenagem ao princípio da tutela jurisdicional efetiva desde que ouvido o requerente
pois há necessidade de respeitar a iniciativa.

Prazos
Relativamente aos prazos em que esta decisão pode surgir existem quatro graus de urgência
relativamente à intimação que são: 1. Artigo 110.º, n.º 1 do CPTA (urgência normal de tramitação
acelerada que a intimação vai seguir); 2. Artigo 110.º, n.º 2 do CPTA (urgência menos acentuada em
que pedimos no pedido principal que corresponderia aquela intimação e reduzir os prazos a
metade); 3. Artigo 110.º, n.º 3, alínea a) do CPTA (mais urgência em que o prazo do requerido (7
dias) pode ser reduzido pelo Juiz) e 4. Artigo 110.º, n.º 3, alínea c) do CPTA (prazo urgentíssimo)

Artigo 111.º do CPTA – decisão e os seus efeitos

Recurso
Artigos 142.º, n.º 3, alínea a) do CPTA – quem veja o seu pedido improcedente tem sempre o direito
a recorrer dessa decisão

Artigo 143.º, n.º 2 do CPTA – O direito ao recurso é confirmado no artigo 142.º do CPTA e os efeitos
do recurso estão neste artigo

Providências cautelares
Leitura do texto da autoria do Dr. Tiago Amorim nos Comentários à Legislação Processual
Administrativa - Volume II sobre Providências cautelares
A maior parte dos processos começam com uma providência cautelar que podem ser apresentadas
antes da apresentação do pedido principal e podem antecipar justiça relativamente à justiça final.

Observações gerais que se aplicam a qualquer providência (especificada/não especificada e

nominada/não nominada)
 São processos urgentes (artigo 36.º, n.º 1, alínea f) do CPTA) – tramitação acelerada;
 São processos acessórios do processo principal e essa acessoriedade tem, pelo menos, duas
consequências: 1. caducidade da decisão sobre a providência cautelar caso o processo
principal não seja apresentado, ou seja, por não ter autonomia se não tiver o apoio da causa
cuja justiça provisória visa promover caduca (artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA) e 2. Se a
tutela cautelar for concedida, caduca se a decisão do processo principal for desfavorável ao
requerente (artigo 123.º, n.º 1, alínea e) do CPTA);
 Os pedidos cautelares podem ser pedidos antes (mais recorrente), ao mesmo tempo da
petição inicial ou durante o decurso do processo (artigo 113.º, n.º 4 do CPTA e 124.º do
CPTA (existe uma certa flexibilidade na apresentação e ajustamento da providência cautelar
conforme a pretensão que o requerente vai adotando ao longo do tempo);
 A tutela cautelar é funcional relativamente ao pedido principal, não podendo consumi-lo,
portanto, não pode haver uma consunção do pedido principal pela providência cautelar;
 A providência cautelar pretende uma regulação provisória da situação material
controvertida até à prolação da decisão principal (artigo 268.º, n.º 5 da CRP) e esta
regulação provisória pode ter duas dimensões (ambas de regulação provisória de litígio –
artigo 112.º, n.º 1 do CPTA): 1. Dimensão conservatória (mais branda) que paralisa a
situação material, não deixando avançar os efeitos que decorreriam de um ato, de uma
norma ou de um comportamento existindo a possibilidade de existir uma regulação
provisória pela paralisação e 2. Providências antecipatórias em que o requerente se vê
numa situação muito idêntica aquela que virá hipoteticamente a ter caso seja deferida a
pretensão principal
 Nestas duas dimensões há pressupostos de admissibilidade (passagem do filtro inicial do
Juiz no sentido de ele mandar avançar o processo  artigo 116.º do CPTA – despacho
liminar do Juiz existindo fundamentos de rejeição preliminar por parte do Juiz no âmbito do
n.º 2, portanto, num primeiro momento o pedido cautelar passa por um teste de
admissibilidade e se não for admitido é indeferido liminarmente, se for admitido existe
despacho liminar de aceitação e sequência da providência cautelar apresentada) e de
procedibilidade (o pedido já foi aceite, a entidade requerida e os contrainteressados já
foram citados e o Juiz irá lavrar a decisão e tal como no Processo Civil é necessário alegar e
provar com urgência o periculum in mora e o fumus boni iuris (artigo 120.º, n.º 1 do CPTA); é
necessário existir um balanceamento de interesses por ser uma justiça muito rápida, mesmo
não sendo uma justiça definitiva como nas intimações, existindo um risco de beneficiar o
requerente face ao requerido que, tendencialmente, é uma entidade pública estando em
causa interesse públicos e, por isso, o Juiz tem que fazer uma ponderação (artigo 120.º, n.º 2
e 3 do CPTA)  do artigo 120.º do CPTA resultam várias ideias: no n.º 1, 2 e 3 –
pressupostos de procedibilidade e no n.º 3 temos a ideia da proibição do excesso em que o
Juiz pode substituir ou complementar a providência apresentar pelo requerente depois de
ouvidas as partes;
  As providências são funcionais ao pedido principal e pode existir mais do que uma (artigo
112.º, n.º 1 e 120.º, n.º 3 do CPTA);
 Boa fé na utilização das providências cautelares e proibição do seu uso abusivo existindo
uma necessidade de ponderação desde logo por quem pede (artigo 126.º do CPTA);
 Exclusão de um meio de prova que pode ser essencial para fundamentar o pedido cautelar
apresentado pelo requerente (novidade da reforma de 2015)  o argumento do legislador é
que é um processo muito rápido e os peritos demoram muito tempo perdendo-se a
vantagem de ser um processo urgente (artigo 118.º, n.º 3, 2.ª parte do CPTA) – a Regente
duvida da constitucionalidade desta exclusão pois quem sabe avaliar a situação é o
requerente e se para que a pretensão cautelar do requerente prossiga e tenha sucesso for
necessário recorrer à prova pericial esta exclusão pode atentar contra a tutela jurisdicional
efetiva;
 A forma de funcionamento dos Tribunais Administrativos e Fiscais é singular, só havendo
recurso ao coletivo em situações excecionais, por exemplo, no artigo 48.º e 93.º do CPTA,
mas o presidente do Tribunal pode decidir que o processo cautelar é decidido por 3 juízes e
discute-se até hoje se isto foi uma distração ou se foi intencional por causa da celeridade da
decisão e da conformação provisória que esta decisão cautelar pode constituir, por exemplo,
o livre curso do interesse público (artigo 119.º, n.º 2 do CPTA);
 Qualquer providência pode ser decretada provisoriamente (artigo 131.º do CPTA –
modalidade de decretamento da providência e não uma providência específica, logo, este
artigo deveria estar entre o artigo 116.º e 117.º do CPTA porque no despacho liminar é que
o Juiz pode decretar provisoriamente a providência), ou seja, o decretamento pode ele
próprio ser provisório e ser confirmado a título principal (do processo cautelar) pelo Juiz.
Pode existir ainda um tipo de suspensão provisória, mas esta ope legis, em que o Juiz não
tem uma palavra a dizer porque é a lei que automaticamente associa um efeito suspensivo à
apresentação da providencia cautelar no caso de suspensão de eficácia do ato

Artigo 112.º
Providências cautelares
1 - Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode
solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias,
que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.
2 - As providências cautelares regem-se pela tramitação e são adotadas segundo os critérios
previstos no presente título, podendo consistir designadamente em (podendo haver providências
que estão fora desta listagem – cláusula aberta):
a) Suspensão da eficácia de um ato administrativo (artigo 128.º do CPTA – providência nominada e
especificada) ou de uma norma (artigo 130.º do CPTA – providência nominada e especificada);
b) Admissão provisória em concursos e exames (providência nominada e não especificada porque
não tem regime tendo que ser construído a partir do pedido da parte);
c) Atribuição provisória da disponibilidade de um bem (providência nominada e não especificada);
d) Autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma atividade ou adotar uma
conduta (providência nominada e não especificada);
e) Regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à
Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a
título de reparação provisória (artigo 133.º do CPTA – providência nominada e especificada);
f) Arresto (providência nominada e especificada no CPC  o artigo 1.º do CPTA remete-nos para o
CPC em tudo o que o CPTA não for suficiente);
g) Embargo de obra nova (providência nominada e especificada no CPC);
h) Arrolamento (providência nominada e especificada no CPC);
i) Intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um
particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional ou
do direito da União Europeia (providência nominada e não especificada).

Suspensão da eficácia do ato administrativo – artigo 128.º do CPTA

O artigo 128.º do CPTA é uma providência conservatória por excelência visando congelar o ato e
essa suspensão atua imediatamente depois do Juiz aceitar o pedido (despacho liminar de aceitação)
e a partir desse momento a entidade requerida vai ficar proibida de continuar a sua execução, seja
ela jurídica, material ou ambas – suspensão ope legis – o Juiz admite o pedido cautelar, mas não é
ele que decide a suspensão provisória do ato porque a lei é que faz isso e a suspensão vai manter-se
até ao Juiz decidir aquele pedido cautelar, a não ser que a entidade administrativa venha apresentar
resolução fundamentada (n.º 1). Há quem diga que o Juiz, havendo uma resolução fundamentada,
não pode opor-se às razões apresentadas pela Administração pois seria, mais do que julgar,
administrar, mas para a nossa Regente o n.º 3 dá ao Juiz poderes para avaliar as razões invocadas
pela Administração para repor a eficácia do ato, em última análise para o controlo de
proporcionalidade.

Artigo 128.º do CPTA (suspensão da eficácia do ato administrativo) versus artigo 131.º do CPTA
(quando este tenha a ver com o decretamento provisório da providência de suspensão eficácia do
ato administrativo)

Artigo 128.º do CPTA Artigo 131.º do CPTA

Automático, não oferecendo nenhuma O Juiz perante um pedido cautelar que envolve
possibilidade de ponderação ao Juiz  Não há uma especial urgência, se for pedido pelo
uma decisão do Juiz, é por efeito da lei requerente ou se ele próprio entender a que a
permanência da situação vai gerar uma questão
de facto consumado, pode decretar
provisoriamente e com os mesmos efeitos do
128.º do CPTA
Só há uma decisão (que foi a lei que a tomou e Processo bifásico: há uma primeira decisão do
não o Juiz) e é a final juiz de decretamento provisório e depois é que
ele vai julgar se confirma ou não o
decretamento da providência cautelar (existem
duas decisões)
Os contra-argumentos do requerido só podem Os requeridos (requerido principal e
ser apresentados pela Administração, contrainteressados) podem solicitar o
excluindo-se os contrainteressados não se levantamento ou a alteração da providência
podendo, aparentemente, opor-se à suspensão provisoriamente decretada (n.º 6)
provisória porque só através da resolução
fundamentada é que se pode fazer
Artigo 128.º do CPTA – suspensão da eficácia do ato administrativo. O requerente apresenta antes,
ao mesmo tempo ou durante a pendência do processo até ao limite do prazo de impugnabilidade do
ato e se o fizer antes da apresentação terá que realizar todas as diligências para apresentar a PI
dentro do prazo de impugnação (artigo 58.º do CPTA) pois as providências cautelares são acessórias
do principal e têm o mesmo tempo de apresentação que o processo principal, se o processo
principal tiver sido apresentado em tempo ela pode ser apresentada já durante a pendência do
processo, mas quando é apresentada antes da PI tem que respeitar os prazos do artigo 58.º do CPTA
sob pena de caducar o direito de ação, assim, o requerimento de suspensão de eficácia do ato deve
obedecer ao mesmo prazo limite de uma ação impugnatória sendo sujeito ao despacho de
admissibilidade pelo Juiz (artigo 116.º do CPTA), depois manda citar o requerido e os
contrainteressados e, a partir daí, dá-se uma suspensão ope legis da eficácia do ato por força do
artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, portanto, o Juiz na PI não é confrontado com nenhuma decisão nesse
sentido porque a lei decide sozinha, assim, deixa de se poder desenvolver qualquer atividade à
sombra daquele ato cuja suspensão resultou do requerimento inicial. Essa suspensão poderá
manter-se até ao momento que o Juiz decidir a final se concede, ou não, a suspensão do ato
administrativo a não ser que: 1. A Administração requerida apresente a resolução fundamentada e
só ela o pode fazer e este artigo deixou de mencionar o prazo de 15 dias para apresentação da
resolução concluindo-se, por um lado, que o pode fazer a todo o tempo ou, por outro lado, o
momento ideal para a Administração emitir uma opinião contrária à suspensão do ato que está a
acontecer ope legis fá-lo-á na oposição à providência cautelar, mas também poderá ocorrer antes ou
depois porque do artigo 124.º do CPTA resulta o princípio da flexibilidade e da dinâmica do processo
cautelar, quer oficiosamente, quer por requerimento das partes, logo, a resolução fundamentada
poderá ser apresentada a qualquer momento até à decisão do processo cautelar existindo aqui um
privilégio da Administração na apresentação da resolução fundamentada que, de alguma forma, só
se percebe porque é entendida por alguns autores como uma posição soberana da Administração a
que o Juiz não se pode opor. No entanto, a nossa Regente entende que o n.º 3 o Juiz pode
considerar que as razões que a Administração apresenta na resolução fundamentada não são válidas
podendo decidir manter a providência cautelar, mas entende que a forma como está construída a
norma não permite ao Juiz ir muito além do controlo de proporcionalidade pelo mínimo. Se a
Administração nada disser e o Juiz considerar improcedentes as razões e mais nada acontecer no
processo, esta suspensão provisória da suspensão da eficácia do ato ope legis irá manter-se até à
decisão da providência cautelar. Caso a Administração não utilize a resolução fundamentada, mas na
oposição ela ou os contrainteressados virem aditar razões no sentido de que a providência não deve
manter-se e aí recorremos ao artigo 124.º do CPTA que menciona a possível alteração dos
pressupostos de facto e de direito inicialmente existentes não se podendo descartar a hipótese de o
Juiz, ouvindo o contraditório das partes, com alteração de circunstancialismo fático não poder,
eventualmente, repor a eficácia do ato que está suspenso. Em qualquer um dos casos, quaisquer
atos praticados pela Administração, após a citação e antes da emissão da decisão da resolução
fundamentada, devem ser declarados ineficazes podendo existir responsabilidade pela prática dos
mesmos, quer da parte das entidades administrativas, quer dos particulares a que o artigo 128.º do
CPTA chama de beneficiários e o mesmo acontece com as normas (artigo 130.º do CPTA) existindo a
diferença relativamente ao efeito automático devido ao n.º 4 do artigo 130.º do CPTA podendo
acontecer que os efeitos da norma sejam suspensos simplesmente adaptativamente ao tipo de
interessado que está como requerente nesse pedido de suspensão de eficácia.
NOTA: os interessados do n.º 2 são os beneficiários do n.º 1 que são os contrainteressados, mas o
interessado do n.º 4 é o requerente.

Artigo 130.º do CPTA – suspensão da eficácia de normas em que a suspensão é ope legis, mas os
efeitos da suspensão variam de acordo com a qualidade do requente (este artigo deve ser conjugado
com o artigo 73.º do CPTA):
N.º 1 – a suspensão opera ope legis e os seus efeitos de suspensão são circunscritos ao caso,
portanto, só deles usufrui o requerente e não a coletividade em geral
N.º 2 – força obrigatória geral, desde que o requerente seja o MP e as pessoas e entidades referidas
no n.º 2 do artigo 9.º

Artigo 132.º do CPTA – contencioso pré-contratual e contratual não urgente

Artigo 133.º do CPTA – pressupostos mais apertados

Artigo 134.º do CPTA – é uma diligência instrutória que pode ser ambientada no processo para
efeitos de salvaguarda dos elementos de prova, mas não é uma relação provisória da relação
material controvertida não sendo uma verdadeira providência cautelar daí não sendo autonomizada

Sobreposição do artigo 128.º e 131.º do CPTA

Quando alguém tem um ato administrativo para impugnar pode começar o seu processo com a
apresentação de uma petição ou requerimento com suspensão de eficácia podendo pedir o
decretamento provisório da providência, ou seja, o decretamento provisório da providência pode
acontecer antes de uma suspensão provisória nos termos do artigo 128.º do CPTA porque esta tem
que passar pelo despacho preliminar e pela citação do requerido e contrainteressados (embora nos
termos do artigo 114.º, n.º 4 do CPTA possa existir um pedido de citação urgente), ao contrário do
artigo 131.º do CPTA em que o Juiz, no despacho liminar, oficiosamente ou a pedido antes de citar o
requerido e contrainteressados pode decretar e, nessa perspetiva, parece ser mais benéfico para o
requerente porque acontece antes da citação, mas a suspensão do artigo 128.º do CPTA é ope legis
não dependendo do critério do Juiz, ao passo que se o requerente pedir nos termos do artigo 131.º
do CPTA o Juiz pode não lhe conceder e caso o Juiz no despacho liminar não decrete esta suspensão
mal cite os contrainteressados passamos automaticamente para o regime do artigo 128.º do CPTA
porque se trata de uma suspensão de eficácia do ato administrativo e, por isso, não se perde nada
em pedir o decretamento provisório da providência pois existe uma sobreposição. Assim, se o
requerente começar pelo artigo 131.º do CPTA e der certo ficará com a questão resolvida e a
suspensão será decretada provisoriamente até que o Juiz decida a providencia cautelar, se começar
pelo artigo 128.º do CPTA a dilação é maior porque não irá acontecer no despacho liminar, mas sim
na citação, no entanto, não fica sujeito a que haja o contraditório aberto nos termos do artigo 131.º,
n.º 6 do CPTA podendo a suspensão vir a ser revogada pelo Juiz porque só quem se pode opor é a
Administração através da resolução fundamentada e, sobretudo, entrando pelo artigo 131.º do CPTA
o requerente fica sujeito à decisão do Juiz enquanto no artigo 128.º do CPTA o Juiz não tem uma
decisão. Em contrapartida, a oposição do artigo 131.º, n.º 6 do CPTA é diferente do artigo 128.º, n.º
1, 2.ª parte do CPTA pois no primeiro o Juiz tem um espaço de decisão mais amplo pois remete para
o n.º 2 do artigo 120.º do CPTA sendo um controlo normal (e não mínimo) de decretamento, ou não,
da providência cautelar, mas antecipado porque só está a decidir ainda a suspensão provisória e não
o decretamento final da providência cautelar, ou seja, enquanto no artigo 128.º do CPTA só a
resolução fundamentada pode opor-se a que a suspensão caia, já no artigo 131.º do CPTA qualquer
posição manifestada nos termos do n.º 6 pode fazer com que a suspensão caia até à decisão final do
processo cautelar.
Assim, o artigo 131.º do CPTA é muito útil sempre que se fale em quaisquer providências cautelares,
mas pode levantar dúvidas quando é confrontado com o decretamento provisório da eficácia de um
ato administrativo porque esse efeito suspensivo do processo cautelar já existe ope legis nos termos
do artigo 128.º do CPTA podendo haver sobreposição, mas o artigo 131.º do CPTA só se aplica a
casos de pedidos de suspensão de eficácia com especial urgência e só aí é que se pode dizer que
existe a sobreposição entre os dois meios porque quando não há especial urgência não se pode
aplicar o artigo 131.º do CPTA, aplicando-se apenas o artigo 128.º do CPTA.
Nos termos do artigo 131.º do CPTA, o decretamento provisório não é passível de impugnação, ou
seja, o Juiz quando decreta provisoriamente uma qualquer providência não pode ser objeto de
recurso, mas pode ser objeto de oposição nos termos do n.º 6, ou seja, é contestável no processo
cautelar e, por seu turno, quando a decisão do Juiz for alterada na sequencia do contraditório do n.º
6 as decisões proferidas ao abrigo do n.º anterior já são passíveis de impugnação nos termos gerais,
portanto, a primeira decisão não é passível de recurso, mas a decisão que advém do contraditório é
passível de recurso para o Tribunal superior.

Nos termos do artigo 124.º do CPTA, através de uma alteração das circunstâncias de facto o
requerente, já depois de ter falhado a suspensão provisória do artigo 128.º do CPTA e reposta a
eficácia pelo Juiz a requerimento da Administração, pode invocar uma situação de especial urgência
e requerer outra vez o decretamento provisório da providência.

Anteriormente bastava ter uma providência cautelar para sumarizar o processo, mas depois de 2015
não basta a providência cautelar sendo também necessário que já se tenha apresentado o meio
principal para o Juiz emitir a decisão sumária nos termos do artigo 121.º do CPTA.

O artigo 133.º do CPTA foi influenciado pelo CPC introduzindo-se uma providência que liga à alínea
e), do n.º 2, do artigo 112.º do CPTA, mas é questionável se tudo o que está nesta alínea
corresponde ao artigo 133.º do CPTA porque este artigo tem a ver com a regulação provisória do
pagamento de quantias como, por exemplo, prestações existenciais e alínea e) fala também de
“título de reparação provisória” em que, por exemplo, o requerente litiga com a Administração para
pagamento de indemnização e o artigo 133.º do CPTA não falando nestes casos é sempre necessário
que o requerente alegue e prove os pressupostos do artigo: 1. Grave carência económica; 2. Alegar e
provar especificadamente a carência económica atual e futura com tendência a agravar e 3. Seja
provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Estes três requisitos já resultam do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA que são o periculum in mora (alínea
b)) e o fumus boni iuris (alínea c)) querendo o legislador reforçar que este adiantamento de quantias
que são dinheiros públicos os pressupostos apertados aditando a alínea a). A providência cautelar
não pode consumir a decisão principal (n.º 3) existindo uma tentativa de conter o efeito
antecipatório daquilo que seria o limite que o requerente iria receber na ação principal que tem
forçosamente que apresentar.
Distinção entre o artigo 128.º e 131.º do CPTA
 O artigo 128.º do CPTA é automático permitindo a proibição da execução do ato
administrativo que funciona quase como uma pré-providência e a sua natureza tem alguma
semelhança com o artigo 131.º do CPTA porque também é uma pé-providência por ser um
decretamento provisório da providência (tutela cautelar dentro da tutela cautelar porque
está a acautelar o periclum in mora num processo cautelar enquanto as providências
cautelares gerais acautelam o periclum in mora decorrente da demora do processo principal)
daí a semelhança entre estes dois artigos porque estão a acautelar a utilidade da providência
cautelar;
 O artigo 128.º é automático por efeito da citação (efeito que a Lei atribui à citação)
enquanto o artigo 131.º do CPTA necessita do preenchimento dos requisitos de situação de
especial urgência necessitando de um juízo do Tribunal (requerimento de partes ou ofício);
 O artigo 128.º do CPTA é só para acautelar uma providência cautelar especial que é a
suspensão da eficácia do ato (artigo 129.º do CPTA) enquanto o artigo 131.º do CPTA é de
aplicação universal;
 O artigo 128.º do CPTA, porque não pressupõe intervenção do Tribunal, é mais agressivo
para a entidade requerida e, por isso, o legislador reconheceu à entidade requerida a figura
da resolução fundamentada (autotutela da entidade requerida) e a remessa desta resolução
fundamentada (baseada no interesse público) ao Tribunal desonera a Administração ficando
habilitada para voltar a exercitar e a intervenção de controlo do Tribunal vem apenas
posteriormente se o particular achar que a resolução fundamentada não está bem
fundamentada, podendo pedir o incidente de suspensão da eficácia (n.º 4 e 5);
 A resolução fundamentada apenas pode ser apresentada pela entidade requerida, não
existindo essa possibilidade para os contrainteressados porque estes não defendem o
interesse público e, por isso, é um sistema injusto para os contrainteressados;
 O artigo 128.º, n.º 3 do CPTA é uma norma de consequência e se alguém quiser concretizar
essa consequência terá que requerer o incidente da declaração de ineficácia dos atos de
execução indevida;
 O artigo 128.º do CPTA é aplicado após a citação, enquanto o artigo 131.º do CPTA o
momento mais cedo possível para a sua aplicação é após o despacho liminar pois o Juiz vai
analisar a aplicabilidade do artigo cujo critério é a verificação de uma situação de especial
urgência podendo: 1. Considerar que existe uma situação especial de urgência e irá decretar
a providência provisoriamente ou 2. Rejeitar o pedido de decretamento provisório e se a
providência requerida for a suspensão de eficácia do ato, neste caso, depois do despacho
liminar, existirá a citação e, segundo a Doutrina que defende a aplicação cumulativa, já pode
haver lugar à proibição de execução do artigo 128.º do CPTA, assim, segundo esta Doutrina
pode aplicar-se cumulativamente os dois artigos (existindo, assim, um certo equilíbrio
porque o artigo 131.º do CPTA é mais exigente quanto à aplicabilidade também é mais
garantístico quanto à sua vigência, enquanto o artigo 128.º do CPTA é menos exigente, mas
é mais fácil ser afastado por causa da figura da resolução fundamentada). Também existe
outra corrente Doutrinária que defende que se o Juiz se pronunciar no despacho liminar no
sentido de que não é aplicável o artigo 128.º do CPTA, este despacho liminar bloqueia a
aplicação do artigo 131.º do CPTA argumentando que não faz sentido dar uma dupla
garantia aos requerentes porque se o Juiz já considerou que não há uma situação de
especial urgência não fará sentido aplicar uma pré-providência para um requerente
 simplesmente por se tratar da suspensão de eficácia do ato pois, para esta Doutrina, a racio
(algo que não está na Lei, mas sim no espírito e quando isto acontece dá sempre origem a
discussão Doutrinária) do artigo 128.º do CPTA é a proteção do requerente contra o
periclum in mora contra o próprio processo cautelar e, se não existir uma situação de
especial urgência, a racio deixa de existir;
 Teoricamente podemos pensar se no artigo 128.º do CPTA existe uma certa presunção de
urgência especial e depois podemos pensar se essa presunção implícita é ilidível ou inilidível
e para quem considere que existe uma mera presunção ilidível da situação de especial
urgência (a presunção não tem que ser provada) a contraprova do despacho liminar irá ilidir
esta presunção implícita, mas tudo depende da leitura de cada um porque o legislador não
disse nada a este respeito, assim, depende da interpretação da Doutrina. A Jurisprudência
tem seguido mais a Doutrina que permite a aplicação cumulativa porque, no plano prático, a
Doutrina contrária é mais difícil ser aplicada porque a citação tem um efeito automático à
proibição e se o Juiz se limitar a pronunciar-se no despacho liminar no sentido de não
decretar provisoriamente a providência vai ter que citar também a entidade demandada,
assim, esta irá ficar numa situação de incerteza porque vai receber a citação que ativa o
artigo 128.º do CPTA, mas ao mesmo tempo recebe o despacho liminar no sentido de não
existência de uma situação de especial urgência, salvo quando no próprio despacho liminar
o Juiz diga expressamente que o artigo 128.º do CPTA fica bloqueado por causa do
despacho.

NOTA: Em qualquer questão sobre um pedido urgente temos que ter um pensamento dual, ou seja,
temos que pensar na tutela cautelar e na tutela principal e a tutela principal urgente é vista no artigo
36.º do CPTA que remeterá para os artigos subsequentes e, por isso, a segunda tarefa será encontrar
o processo aplicável (três ações e duas intimações), não esquecendo que em legislação avulsa
podem existir processos urgentes especiais.

No nosso caso, não se trata de contencioso eleitoral, de procedimento de massa (só se aplica às
situações tipificadas no artigo 99.º, n.º 1 do CPTA), nem de contencioso pré-contratual porque não
estão qualquer atividade contratuais em causa nem pré-contratuais. Também não se trata de
prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões.
Quanto à defesa de direitos, liberdades e garantias temos que analisar os requisitos cumulativos da
intimação e o seu requisito fundamental para aplicar este meio excecional urgente consiste na
indispensabilidade, ou seja, implica um juízo de comparação tendo como referência os diferentes
níveis de urgência:
 O nível de urgência associado à intimação é o topo, por isso, só se os outros níveis inferiores
de urgência não forem suficientes é que se aplica a intimação;
 Em teoria, sobretudo considerando a existência de legislação especial, pode haver processo
principal urgente aplicável ao caso sem necessidade de recorrer à intimação;
 O nível 1 de urgência é aquele que pode ser acautelado por uma ação principal não urgente
acompanhado de uma providência cautelar e se o nível 1 for suficiente para o caso não há
indispensabilidade, ou seja, a urgência é assegurada por um processo provisório;
 O nível 2 é o artigo 131.º do CPTA porque há uma mega urgência provisória, mas é uma
mega urgência que ainda é acautelada pelo próprio mecanismo cautelar, logo, é superior ao
nível 1, mas ainda é assegurado pelo processo cautelar;
  O nível 3 assegura a urgência pela ação principal, logo, a urgência leva consigo a
sumariedade o que significa que o Tribunal não tem tanto tempo para apreciar o mérito em
causa e, por isso, há mais risco judiciário, daí o legislador tentar marginalizar uma ação
principal urgente à ação de intimação pois só é possível caso seja necessário uma decisão
final definitiva de uma ação principal par acautelar a situação no sentido de não chegar os
níveis inferiores de urgência assegurados pelo processo cautelar e o exemplo clássico
paradigmático é o de reação perante indeferimento de um requerimento de manifestação
porque uma manifestação não pode ser realizada provisoriamente necessitando de uma
decisão definitiva e urgente da situação
 Para a nossa Regente só os Direitos, liberdades e garantias individuais é que podem legitimar
o recurso à intimação, os interesses difusos não podem merecer a tutela da intimação
existindo outra Doutrina que defende que a intimação também ser utilizada nos interesses
meta-individuais;
 O artigo 110.º-A do CPTA é uma das normas que justifica que o nível abaixo da intimação é o
decretamento provisório do artigo 131.º do CPTA porque diz que se não existir a
indispensabilidade o Juiz irá ponderar a convolação do nível 3 (intimação) para o nível 2
(artigo 131.º do CPTA)
Voltando ao nosso caso, para o Assistente, o nível 1 é suficiente porque Armando ainda está numa
situação sem ato podendo depois de ter o ato praticado impugná-lo, mas o requerimento de
suspensão de eficácia junto com o artigo 128.º ou 131.º do CPTA é suficiente para acautelar a não
realização ou consumação de prejuízo no Direito de propriedade do Armando porque com a
suspensão da eficácia do ato, o Armando já pode continuar a usufruir do seu Airbnb sem
necessidade da competência a um ato com eficácia suspensa.

Execução da Sentença – processo executivo (artigo 157.º e seguintes do CPTA)

Leitura do texto da autoria da Dra. Isabel Alexandra “Os títulos executivos do artigo 157.º do CPTA”
nos Comentários à Legislação Processual Administrativa – Volume II
Leitura do texto da autoria do Dr. Marco Carvalho Gonçalves “A oposição no processo executivo
administrativo” nos Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II
Leitura do texto da autoria do Dr. Hong Cheng Leong “Processos executivos urgentes” nos
Comentários à Legislação Processual Administrativa - Volume II

 Trata-se de uma fase subsequente do processo em que se a Administração não cumpre, o

autor poderá solicitar a execução da Sentença existindo duas particularidades que não se
encontram no processo civil:
 Existência de duas causas legítimas de não execução da Sentença: 1. Além da
impossibilidade material (que é igual ao processo civil) e 2. Excecional prejuízo para
o interesse público;
 É em tudo similar ao processo civil, mas aqui estamos perante partes em posições
diferentes pois, por norma, é entre um particular e a Administração e isso envolve
algumas particularidades como: 1. Existência de causa legitima de inexecução que se
traduz no excecional prejuízo para o interesse público e 2. Em razão da parte
executada tendencialmente ser parte pública e isso acarretar o exercício de
competências que não são competências interessáveis a qualquer autor, o índice de
 prestações infungíveis a pedir na execução é, tendencialmente, mais elevado do que
no processo civil.

Disposições gerais sobre a execução de prestação de facto ou de coisas

 As Sentenças proferidas por Tribunais Administrativos contra entidades públicas (inclui
particulares que colaboram com a Administração) são reguladas nos termos do presente
título (artigo 157.º, n.º 1 do CPTA);
 As Sentenças proferidas por Tribunais Administrativos contra particulares (pessoas como
nós) correm nos Tribunais Administrativos, mas será aplicado o CPC e não o CPTA (artigo
157.º, n.º 5 do CPTA);
 Um ato administrativo inimpugnável já não pode ser impugnado nem pelo seu destinatário
nem pelo MP pois já passou o prazo do artigo 58.º do CPTA, logo, será consolidado, mas não
significa que terceiros interessados na anulação ou execução daquele ato não possam
promover a sua execução (artigo 157.º, n.º 2 do CPTA), por exemplo, alguém que é
notificado a obrigar a demolição de uma construção que fez ilegalmente e não impugna a
ordem de demolição, mas ela mantém-se e quem deveria executá-la na ausência de vontade
do destinatário seria a Administração para salvaguardar o interesse público da legalidade
das construções, mas a Administração não o faz, no entanto, podem existir vizinhos com
interesse na demolição que podem utilizar a ordem de demolição não impugnada junto do
Tribunal Administração e pedir a sua execução pela Administração;
 Esta solução começou por surgir no RJUE e acabou por ser absorvido pelo CPTA permitindo a
um particular interessado na execução de determinado ato administrativo pedir ao Tribunal
que ordene a Administração a emitir um alvará para titular uma licença de construção que já
tem, mas que não lhe foi enviado o correspondente alvará (o particular já tem o Direito
deferido (licença) só que ainda não tem a sua publicidade – artigo 157.º, n.º 3 do CPTA) e a
Sentença irá substituir o alvará. Outro exemplo de aplicação deste número serão os casos
em que existe o silêncio tácito nos licenciamentos e o destinatário necessita de uma certidão
que comprove o ato tácito;
 Execução de qualquer outro título executivo contra a pessoa coletiva de Direito público
(artigo 157.º, n.º 4 do CPTA) sendo situações já raras e têm, fundamentalmente, a ver com
os atos de gestão pública e de gestão privada;
 O artigo 157.º, n.º 5 do CPTA quando diz “assim como dos demais títulos executivos
produzidos no âmbito de relações jurídico-administrativas que careçam de execução
jurisdicional” tem a ver com a solução abortada do CPA de 2015 relativamente à eliminação
do modelo de administração executiva (artigo 176.º, n.º 1 do CPA) que diz que a
Administração não pode executar sem ter Lei habilitante específica que o permita, mas o
artigo 8.º do diploma que aprova o CPA desmente este artigo porque a Lei referida nunca
surgiu e, por isso, remete para o CPA anterior, logo, o que se encontra em vigor é o CPA
anterior. Assim, esse segmento referido no n.º 5 existirá em situações muito particulares em
que a Administração assumidamente não é pela Lei investida do poder de executar os seus
atos porque não é a regra, só quando a Lei o diga expressamente é que a Administração vai
ter que recorrer aos Tribunais para executar os seus atos;
  O artigo 158.º do CPTA ecoa com o artigo 205.º, n.º 2 da CRP;
 O artigo 159.º do CPTA vem trazer as consequências de quando a Administração não executa
as decisões judiciais, existindo três tipos de consequências a título de responsabilidade:
 Responsabilidade civil dos funcionários que têm a cargo a execução da Sentença
(alínea a);
 Responsabilidade disciplinar (alínea b);
 Responsabilidade criminal (n.º 2).
 O dever de executar uma Sentença recai sobre funcionários concretos que têm o dever de
promover a execução material ou que têm a competência para a prática dos atos em falta e
se essas condutas não são realizadas no prazo fixado essas pessoas (funcionários) podem ser
alvos de sanções pecuniárias compulsórias indo ao seu salário;
 O artigo 160.º do CPTA diz respeito ao momento em que existe o dever de executar;
 O artigo 161.º do CPTA não diz respeito a um processo de execução, mas sim um meio de
agilização;
 O CPTA adotou o modelo tríplice de construção do processo executivo, ou seja, existem três
tipos:
 Execução para prestação de facto ou entrega de coisa;
 Execução para pagamento de quantia certa;
 Execução da Sentença de anulação de atos administrativos
Passos
1. Se a Sentença for notificada à Administração e esta cumprir no prazo de 90 dias após a
notificação (artigo 160.º e 162.º, n.º 1 do CPTA  conta-se nos termos do artigo 87.º do CPA
(prazos procedimentais) e 175.º, n.º 1 do CPTA (em sede de processo executivo de
Sentenças de anulação de atos administrativos)) o caso fica resolvido e não existirá processo
executivo porque o processo declarativo foi suficiente

2. Quando a Administração não executa neste prazo:

1.1.A Administração, após ser notificada da Sentença, pode notificar o autor indicando
que existe uma causa legítima de inexecução (artigo 163.º, n.º 1 e 3 e 175.º, n.º 2 do
CPTA) e é aqui que entra o excecional prejuízo para o interesse público
relativamente ao CPC e o CPTA não define este conceito porque podem existir
imensas situações e o que deu origem a este conceito foi o caso francês COITATEAS,
decidido pelo Conselho de Estado francês em 1923, e o caso remetia para uma
altura em que a França ainda era potência da Tunísia e um Senhor francês que tinha
uns terrenos na Tunísia viu os seus terrenos serem objeto de uma expropriação
ilegal tendo recorrido desse ato e o Senhor conseguiu que o Tribunal anulasse o ato,
declarasse a expropriação ilegal resultando o retorno à sua propriedade, mas a
Administração, embora desse razão ao Senhor não lhe podia devolver o terreno
porque já se tinha instalado uma tribo indígena que ameaçava provocar uma guerra
civil e por razões de pacificação social não convinha tirar os indígenas sendo
invocado como causa legítima de inexecução e o Tribunal aceitou como excecional
prejuízo para o interesse público e, portanto, a solução adotada foi indemnizar o
particular como se ele tivesse sido legalmente expropriado.
 1.2.A Administração pode remeter-se ao silêncio e, neste caso, o exequente deve
promover o processo executivo, nos termos do artigo 164.º ou 176.º do CPTA no
prazo de um ano.

Se a Administração invocar uma causa legítima de inexecução antes do procedimento executivo

(artigo 164.º, n.º 5 ou 176.º, n.º 6 do CPTA)
1. O exequente pode concordar com a causa legítima de inexecução e pedir a fixação da
indemnização (artigo 164.º, n.º 6 ou 176.º, n.º 6 do CPTA):
1.1.As partes acordam que aquele é o montante justo
1.2.Se o exequente concordar com a causa legítima de inexecução, mas não concordar
com o montante fixado pela Administração aplica-se o artigo 166.º, n.º 2 do CPTA
tendo que ser o Juiz a fixar esse quantitativo:
1.2.1. A Administração efetua o pagamento
1.2.2. Se a Administração não pagar no prazo de 30 dias aplica-se o artigo 166.º, n.º
3 do CPTA tendo que se promover um processo executivo para pagamento de
quantia certa

Se a Administração invocar uma causa legítima de inexecução e o exequente não concordar com a
legitimidade dessa causa quanto ao grave prejuízo para o interesse público
1. O Juiz manda citar o executado principal que é a Administração e os executados
secundários, se houver, que são os contrainteressados para deduzirem oposição à execução
(se a Administração não tiver invocado causa legítima de inexecução é também nesta altura
que o poderá fazer) e aqui o Juiz é que será o avaliador da causa legítima de inexecução
(artigo 165.º, n.º 2 do CPTA);
1.1.Se o Juiz concordar com a Administração, passa-se para a fixação do valor da
indemnização (artigo 166.º, n.º 1 do CPTA)
1.2.Se o Juiz não der razão à Administração, manda executar a Sentença do processo
declarativo que deu origem ao processo executivo (artigo 167.º do CPTA)
NOTA: O artigo 167.º, n.º 5 e 6 do CPTA aludem a duas situações: 1. se for prestação de facto pode
ser prestação de facto fungível ou entrega de coisa e, se assim for, é substituível (n.º 6), mas se for
uma prestação infungível o Tribunal não pode obrigar o cumprimento saltando-se para o artigo
168.º do CPTA mandando indemnizar fixando a indemnização por não cumprimento de prestação de
facto infungível e se a Administração não pagar vai ter que se mover um processo executivo par
apagamento de quantia certa.

Quando o Juiz condena a Administração a cumprir pode fixar um prazo de cumprimento e, nessa
situação, se os sujeitos incumbidos do dever de executar (funcionários) não o fizerem podem ser
alvo de sanções pecuniárias compulsórias (artigo 169.º do CPTA). No caso dos órgãos colegiais, os
sujeitos não podem cumprir a execução sozinhos pois estão dependentes da vontade dos órgãos e
poderão eximir-se destas sanções pecuniárias compulsórias manifestando um voto favorável à
execução ou, não estando presentes na votação, comuniquem por escrito ao presidente a sua
vontade de executar a sentença (n.º 3).

Há normas que se repetem relativamente a dois tipos de execução de dois substratos diversos
Disposições gerais sobre a execução de anulação ou declaração de nulidade de atos e normas
(artigo 173.º e seguintes do CPTA)
 Parece estarmos sempre a falar de substratos de conteúdo infungível pois não se pode
demandar um terceiro a praticar um ato administrativo que foi anulado e que agora é
preciso praticar novamente sem irregularidades, mas existe uma dimensão de fungibilidade
nesta zona relativamente aos atos de conteúdo predominantemente vinculado em que o
Juiz pode emitir Sentença com conteúdo idêntico ao do ato que a Administração praticaria
se estivesse de boa vontade e que não quer praticar (embora estas hipóteses sejam raras),
assim, por norma, a Administração ou cumpre voluntariamente quando é executada ou vai
ser necessário condená-la ao pagamento de quantia certa porque não há pagamento
voluntário;
 O artigo 173.º do CPTA é um artigo bastante explicativo pois o legislador do CPTA teve
necessidade de ensinar aos profissionais como é que iria ser este contencioso totalmente
reformado após 2002/2004 pois a Lei anterior era bastante minimalista, logo, em certa
medida parece ecoar a necessidade de explicar ao Juiz até onde é que podia ir na emissão de
injunções, relativamente à Administração, para explicar o que é que ela tinha de fazer para
cumprir as Sentenças de anulação de que era notificada, ou seja, explica o que é que um
exequente pretende ao mover um processo executivo contra a Administração neste âmbito;
 O artigo 173.º, n.º 2 do CPTA explica que a Administração vai ter que reconstituir a situação,
indo atras repor jurídica e materialmente a situação que devia existir caso o ato não tivesse
sido praticado com aquele conteúdo, mas sim com um conteúdo legal, desde que não
envolva imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições a aplicação de sanções ou a
restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos (eco constitucional das normas do
contencioso constitucional em que não se pode impor sanções retroativamente) assim como
no dever de anular, reformar ou substituir os atos consequentes, sem dependência de prazo,
e alterar as situações de facto entretanto constituídas, cuja manutenção seja incompatível
com a execução da sentença de anulação;
 No n.º 1 e 2 do artigo 173.º do CPTA está condensado tudo aquilo que o Juiz pode fazer
relativamente ao direcionar do dever de executar atos administrativos ou Sentenças de
anulação de atos administrativos;
 O legislador escolheu dois casos paradigmáticos para ser especialmente explicativo (n.º 3 e 4
do artigo 173.º do CPTA):
 O n.º 3 vem introduzir uma causa legítima de inexecução que pode não ser vista de
interesse público, mas sim de interesse privado trazendo uma originalidade, por
exemplo, uma licença de loteamento concedida por uma Câmara Municipal e o
operador que faz o loteamento usou falsas premissas para obter a licença, mas
depois veio-se a descobrir que o licenciamento não se pode manter porque aquele
procedimento tem ilegalidades que, no máximo, até podem ser sanáveis, mas existiu
uma impugnação do MP do loteamento e o ato é anulado só que, entretanto, o
loteador já vendeu frações que obtiveram licença de utilização da Câmara Municipal
antes de se descobrir as ilegalidades que o loteador cometeu. Assim há o ato de
licenciamento de loteamento que vai gerar atos consequentes que são os atos de
licenciamento de construção e licenças de utilização das frações e essas pessoas
destinatárias desses atos são terceiros de boa-fé porque não faziam a menor ideia
que o loteador tinha usado má-fé e artifícios para obter aquela licença da
 Administração e, caindo o ato de loteamento, cairiam os atos consequentes e estas
pessoas com investimento de confiança vão ter direito a ser indemnizados na
sequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se
esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção
existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na
execução da sentença anulatória podendo estar, por exemplo, em jogo uma
situação de segurança do edifício pois se o problema não colocar em causa a
segurança do edifício a sua situação jurídica não pode ser posta em causa e, em
ultima análise, estes atos consequentes não podem ser anulados tendo que ser
mantidos apesar do loteamento ser ilegal (excecional prejuízo para interesses
privados). Se a Sentença anulatória tiver a ver, por exemplo, com a segurança dos
terceiros de boa-fé e terceiros essas pessoas não poderão conservar as licenças de
utilização tendo, também, que ser anuladas e serão indemnizadas pelas expetativas
criadas (desde que ocorridas há mais de um ano, porque se for há menos de um ano
o legislador presume que não existe expetativa a tutelar porque os atos são
intrinsecamente precários podendo ainda ser anulados). Estas pessoas serão
indemnizadas por existir uma causa legítima de inexecução que vai ser
consensualizada e a Administração vai pagar para não executar a Sentença, mas o
operador também poderá ser chamado noutro processo a indemnizar essas pessoas;
 O n.º 4 ecoa uma solução que o Professor Freitas do Amaral recolheu na legislação
francesa quando fez a sua tese de Doutoramento e, por ser uma situação muito
comum, o legislador decidiu padronizá-la e explicar o que se faz neste tipo de
situações que são as situações em que um funcionário, na sequência de um
procedimento disciplinar, é exonerado ilicitamente, mas vai impugnar esse ato e
ganha e como os processos nos Tribunais Administrativos demoram algum tempo e,
nessa situação, quando vier a ter razão podem já ter passados alguns anos e já
existir alguém a ocupar o seu lugar e essa pessoa não tem culpa de o primitivo
funcionário ter sido dispensado ilegalmente e coloca-se a questão de saber como é
que se reconstituir a situação, como ela deveria existir, caso não tivesse sido
praticado o ato ilegal. Assim, o Juiz terá que analisar, desde logo, se o despedimento
ocorreu há mais, ou menos de um ano, se for há mais de um ano e se o lugar não
está vago o trabalhador despedido ilicitamente vai ter que ser integrado em lugar
vago ou em lugar a criar e o terceiro de boa-fé continua a exercer as suas funções.
Se não tiver decorrido mais de um ano entre o despedimento e a Sentença de
anulação, o terceiro de boa-fé será dispensado e o funcionário despedido irá
reintegrar o seu lugar. Este iato temporal de um ano tem a ver com o facto de os
atos administrativos ilegais poderem ser impugnados pelo MP no prazo de um ano e
a Administração pode anular um ato ilegal até um ano depois da sua notificação e,
portanto, este ano é um tempo de precariedade em que o legislador está presumido
que se o terceiro tinha expetativas em investir ainda não passou o momento em que
a sua posição ficaria consolidada.
 O artigo 177.º do CPTA quando fala da apresentação da Petição tem uma tutela dos
contrainteressados, tal como na oposição à execução do artigo 165.º, n.º 1 do CPTA,
existindo uma notificação às entidades obrigadas para em 20 dias executarem a Sentença
 podendo existir contrainteressados como pessoas que pugnaram ao lado da Administração
pela manutenção do ato (contraditório que abarca a fase declarativa e executiva);
 O artigo 179.º do CPTA menciona a decisão judicial e o n.º 5 e 6 tratam da fungibilidade
neste processo de execução quando estiverem em causa atos de conteúdo vinculado;
 A tramitação é muito similar ao processo anteriormente visto;
 O prazo para a Administração cumprir voluntariamente esta Sentença é 90 dias (artigo 175.º,
n.º 1 do CPTA) e, também, pode existir invocação de causa legítima de inexecução (artigo
175.º, n.º 2 do CPTA), salvo quando a execução da Sentença consista no pagamento de
quantia pecuniária devendo o pagamento ser realizado no prazo procedimental de 30 dias
(artigo 175.º, n.º 3 do CPTA);
 Assim, quando tivermos chegado ao fim da linha das hipóteses, ou seja, quando a
Administração não tenha invocado causa legítima de inexecução, quando não tenha dado
cumprimento à Sentença e quando já se tenham esgotado todas as vias para a fazer cumprir
ela não o faça e, portanto, move-se pagamento para quantia certa, nessa altura, não existe a
possibilidade de invocar causa legítima de inexecução, ou seja, a Administração pode invocar
o tal prejuízo para o interesse público em todas as situações com que for confrontada menos
quando se trate de pagamento.

Disposições gerais sobre a execução para pagamento de quantia certa (artigo 170.º a 172.º do
CPTA)
 Podemos ser confrontados com a necessidade de mover este processo contra a
Administração quando: 1. Um particular concorda com a causa legítima da inexecução e
pede a fixação de uma compensação (esta indemnização não será por facto ilícito, mas sim
uma compensação por facto lícito pois a Administração tem uma desculpa ratificada pelo
Juiz em como a causa invocada é legítima e, portanto, não há uma inexecução por não
aceitação de uma causa legítima de inexecução, mas sim uma compensação ao particular
por ele ter razão e não a poder exercer); 2. A Administração não cumpre e não tem direito a
não cumprir porque a causa legítima que invocou não é legítima, mas sim ilegítima e,
portanto, há um incumprimento indevido de uma obrigação de execução de uma Sentença
(neste caso já se trata de uma indemnização por facto ilícito pois a Administração praticou
duas ilegalidades: recusou-se a desenvolver uma atuação de forma ilícita e, depois de ser
condenada a fazê-lo, continua a não cumprir); 3. A Administração é condenada em
responsabilidade civil, por exemplo, uma Câmara Municipal, através de uma empresa
municipal, desenvolve uma obra para trocar a canalização da via pública, fura
indevidamente um deles causando imensos prejuízos nas casas à volta e, portanto, é
possível pagar às pessoas pelos danos que sofreram, mas a Administração não pagou. Pode
haver execução para pagamento de quantia certa fora de um processo executivo bem ou
mal resolvido;
 A Administração tem 30 dias para efetuar o pagamento (artigo 170.º, n.º 1 do CPTA) e se
pagar o assunto fica resolvido;
 Se a Administração não pagar:
 Neste processo, pode pedir a compensação de créditos que ocorre quando o
particular que pede a quantia lhe deve alguma coisa existindo um encontro de
contas (artigo 170.º, n.º 1 do CPTA, alínea a) do CPTA);
  Não existindo compensação de créditos (situação mais usual) e se a Administração
continuar a não pagar teremos que ir para o artigo 171.º do CPTA, ou seja, move-se
um processo executivo em que a Administração pode vir responder como executada
invocando razões que permitam furtar-se a esta obrigação que lhe está a ser
imposta pelo particular, mas nunca pode existir uma causa legítima de inexecução;
 Admitindo que o Tribunal não fica convencido com as razões apresentadas pela
Administração, dará razão ao exequente condenando a Administração a pagar e irá fixar o
montante estabelecendo o prazo para a Administração pagar essa quantia:
 Quando a Administração é notificada da decisão e pagar o assunto fica resolvido;
 Quando a Administração é notificada da decisão não poderá alegar que não tem
cabimento orçamental a fim de ficar exonerada do pagamento, sem prejuízo de
poder ser causa de exclusão da ilicitude da inexecução espontânea da sentença
(artigo 171.º, n.º 5 do CPTA), no entanto, não existindo cabimento orçamental,
tenta-se chegar a um acordo de pagamento em suaves prestações (artigo 171.º, n.º
6 do CPTA);
 Se não existir acordo para o pagamento escalonado, passamos para o artigo 172.º, n.º 3 a 9
do CPTA, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais será informado para
saber se dentro da verba anual que é inscrita em seu nome, para fazer face a estas
situações, ainda há dinheiro para pagar aquela pessoa:
 Se existir dinheiro para esse particular a situação fica resolvida;
 Se não existir essa pessoa terá que aguardar que, em nova colocação em anos
posteriores, possa vir a ser ressarcido o seu crédito devendo ser imediatamente
notificado da situação de insuficiência da dotação para tomar uma decisão:
o Requerer ao Tribunal Administrativo para prosseguir a execução aplicando-
se o CPC (leva-nos à penhora de bem da entidade que está obrigada ao
cumprimento desta obrigação pecuniária, mas os bens das pessoas
coletivas, em grande parte, por estarem afetos realização de tarefas de
interesse público são impenhoráveis e, portanto, há um conjunto muito
significativo de bens que não podem ser objeto de penhora e há outros que
podem ser, mas que vão ser leiloadas em hasta pública e até haver algum
dinheiro demora muito tempo) ou;
o Requerer a fixação à entidade obrigada de um prazo limite para proceder ao
pagamento, com imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos
titulares do órgão competente para determinar tal pagamento (neste caso,
serão pessoas como nós que irão efetuar o pagamento através dos seus
salários – artigo 169.º do CPTA – estas sanções compulsórias não são pagas
ao exequente, mas sim à ordem do Tribunal porque não é isso que vai
ressarcir o particular que quer a indemnização)
CONCLUSÃO: não é nada bom quando a Administração não cumpre os seus pagamentos e, por isso,
para a Regente o melhor ainda é aceitar o pagamento em prestações.

Arbitragem administrativa
Leitura do texto da autoria do Dr. Tiago Serrão “A arbitragem no CPTA” nos Comentários à
Legislação Processual Administrativa – Volume II
Disposições gerais
 No contencioso administrativo, até agora, o foco foi colocado nos Tribunais Administrativos,
na organização da jurisdição administrativa e no funcionamento propriamente dito desses
Tribunais e os Tribunais arbitrais são uma alternativa aos Tribunais do Estado e as principais
vantagens passam pela maior celeridade e uma maior especialização e o legislador tem tido
necessidade de apostar na arbitragem administrativa para responder às dificuldades que o
sistema público tem na resolução massificada de litígios;
 Estes Tribunais são privados, mesmo quando resolvem litígios jurídico-administrativos;
 São órgãos jurisdicionais com assento constitucional e, por isso, são verdadeiros Tribunais,
embora não sejam órgãos de soberania por não serem Tribunais do Estado (artigo 209.º, n.º
2 da CRP);
 O artigo 212.º, n.º 3 da CRP não prevê uma reserva material absoluta, ou seja, o legislador
admite que outros Tribunais que não os Administrativos resolvam litígios Administrativos
incluindo, não só, os Tribunais comuns como os Tribunais arbitrais (artigo 209.º da CRP);
 Na versão base do CPTA, a arbitragem já era prevista no artigo 180.º e seguintes, mas ao
longo do tempo, sobretudo de 2015 a 2019, existiu um conjunto de alterações a este
regime;
 Quando o CPTA surgiu, em 2002, o legislador deu atenção a este instituto porque ele já tinha
raízes normativas e práticas, essencialmente, em matéria contratual;
 A aposta do legislador na arbitragem administrativa prende-se com o DL 10/2011, de 20 de
janeiro que aprovou o regime jurídico da arbitragem em matéria tributária e a partir do
momento em que o legislador “abriu a porta” à arbitragem em matéria de atos tributários
passámos a ter uma porta “entreaberta” no que toca à arbitragem administrativa,
nomeadamente, atos administrativos;
 Até 2015, a arbitragem administrativa, quanto a atos administrativos, não tinha um espaço
muito dilatado na Lei e foi precisamente o DL 10/2011 que veio permitir a alteração de 2015
de modo a abrir a porta, em termos amplos, à arbitragem administrativa nos termos do
artigo 180.º, n.º 1, alínea c) do CPTA. Este artigo deixa algumas questões que são
rapidamente resolvidas:
 Esta alteração é conforme a CRP pois os Tribunais arbitrais podem dirimir litígios
jurídico-administrativos porque são verdadeiros Tribunais à luz da CRP não existindo
sequer uma descaraterização do sistema de justiça público;
 Não há razões para distinguir entre atos discricionários e vinculados pois o legislador
não faz essa distinção no artigo 180.º, n.º 1, alínea c) do CPTA e, por isso, podem ser
constituídos os Tribunais arbitrais administrativos para dirimir questões respeitantes
à validade de atos administrativos sejam eles discricionários ou vinculados;
 Podem ser formulados, junto dos Tribunais arbitrais administrativos, pedidos de
condenação à prática de ato devido existindo um paralelismo com os Tribunais
estaduais
 Na alínea a) e b) do artigo 180.º, n.º 1 do CPTA começa-se por referir os domínios clássicos
onde começou a existir arbitragem administrativa e o domínio mais relevante a esse nível é
o domínio contratual, disposto na alínea a), com questões respeitantes a contratos e o
legislador inclui aqui questões atinentes a atos de execução contratual, portanto, não são só
 as questões contratuais em si, mas também questões atinentes a atos administrativos
relativos à execução contratual, por exemplo, um ato de aplicação de multa contratual;
 Na letra do artigo 180.º, n.º 1, alínea a) do CPTA refere-se apenas à formulação e declaração
de nulidade desses atos, mas os atos administrativos também podem ser inexistentes e
apesar de o legislador não o dizer de modo expresso não existe nada que diga que o Tribunal
arbitral não pode intervir nesses casos;
 No artigo 180.º, n.º 1, alínea b) do CPTA incluem-se as questões respeitantes a
responsabilidade civil extracontratual administrativa (decorrente da função administrativa)
porque o legislador no artigo 185.º, n.º 1 do CPTA optou por excluir a responsabilidade civil
no exercício da função jurisdicional e política e legislativa tendo sido uma opção do
legislador pois a CRP não impedia que estes litígios fossem dirimidos nos Tribunais arbitrais
administrativos. O artigo 180.º, n.º 1, alínea b) do CPTA alude também à efetivação do
Direito de regresso e, desde 2015, indemnizações devidas nos termos da lei, no âmbito das
relações jurídicas administrativas;
 Em matéria de atos administrativos, apesar de o legislador consagrar a alínea c) do artigo
180.º, n.º 1 do CPTA com uma base normativa geral existe um tipo particular de ato
administrativo que conta, desde 2015, com uma atenção particular do legislador que são os
atos pré-contratuais (artigo 180.º, n.º 3 do CPTA);
 A redação do artigo 180.º, n.º 3 do CPTA é evolutiva porque entre 2015 e 2019 houve outra
revisão de outro diploma que releva para esta norma que o CCP, que foi alterado em 2017, e
um diploma de cariz substantivo contem uma norma de cariz processual (artigo 476.º do
CCP) e a redação do artigo 180.º, n.º 3 do CPTA que surgiu em 2015 e o preceito surgido no
CCP em 2017 gerava várias dificuldades de conjugação e em 2019 surgiu a nova redação do
CPTA em que o legislador tentou uniformizar esta matéria remetendo para o artigo 476.º do
CCP, embora preveja as especialidades da alínea a) e b) do artigo 180.º, n.º 3 do CPTA.

Constituição e funcionamento dos Tribunais arbitrais

 No artigo 181.º do CPTA o legislador remete para a LAV pois entende que não há
especificidade que justifiquem um regime próprio para estes Tribunais, logo, não há uma
regulação autónoma;
 No artigo 181.º, n.º 3 do CPTA existiu a preocupação em equiparar os Tribunais arbitrais aos
Tribunais estaduais para efeitos de recurso constitucional nas situações de recusa de
aplicação de norma (inconstitucionalidade ou ilegalidade), constante de convenção
internacional, ato legislativo ou decreto regulamentar;
 No artigo 181.º, n.º 4 do CPTA temos a matéria do Estatuto dos árbitros e tendo em conta
que a LAV está pensada para arbitragens comerciais e civis, daí a remissão para o regime
jurídico da arbitragem em matéria tributária, com as necessárias adaptações.

Limites da arbitragem
 No artigo 185.º, n.º 2 do CPTA temos dois limites: 1. Os Tribunais arbitrais administrativos,
tal como os Tribunais estaduais administrativos, não podem administrar por via do princípio
constitucional da separação de poderes e 2. Só o Direito constituído pode servir de
parâmetro de controlo das atuações (surgiu em 2015 como resposto a abusos existentes no
uso da equidade).
Impugnação e recurso das decisões arbitrais
 No artigo 185.º-A do CPTA cabem as Sentenças (um árbitro) e os Acórdãos arbitrais (colégio
de árbitros) e também se adota aqui duas expressões: 1. Impugnação (n.º 1 – meio
específico de reação apelidado por pedido de anulação ou ação de anulação – artigo 46.º da
LAV – meio cassatório) e 2. Recurso (n.º 2 e 3 – a regulação exaustiva em matéria de
recursos tem a ver com o facto de o legislador, apesar de apostar da arbitragem, desconfia
da arbitragem, tal como acontece na comunidade extrajurídica e na política, e, por isso, quer
que decisões arbitrais administrativas sejam controladas pelos Tribunais estaduais);
 Olhando para o n.º 2 e 3 do artigo 185.º-A do CPTA percebemos que há um controlo de larga
escala pelos Tribunais estaduais tendo surgido em 2019, por opção parlamentar, estando
inclusivamente consagrado o Recurso de revista (n.º 3, alínea a)) e isso não faz sentido pois
devia vigorar o princípio da autorresponsabilização das partes porque trata-se do regime
geral da arbitragem administrativa voluntária, ou seja, são as partes que escolhem dirimir o
litigio no Tribunal arbitral que se distingue da arbitragem necessária em que o legislador
impõe a resolução do litigio pela via arbitral, logo, ao existir este cruzamento excessivo irá
descaraterizar a arbitragem eliminando, desde logo, uma das vantagens da arbitragem que é
a celeridade

Publicidade
 Regulada no artigo 185.º-B do CPTA é um fator de caraterização da arbitragem e até 2015
não existia nenhuma disposição normativa sobre a publicidade. Em 2015 surgiu o n.º 1 do
artigo existindo uma obrigatoriedade da publicidade, mas só existindo essa norma não se
efetivou o que a Lei exigia e, em 2019, surgiu o n.º 2 que determina que para a decisão
arbitral constituir título executivo nos Tribunais do Estado é necessário que seja depositada
pelo Tribunal arbitral e o MJ tem que promover a sua publicação (apenas a decisão da
Sentença/Acórdão e não as peças do processo) e só depois deste passo de 2019 é que surgiu
a Portaria 165/2020, de 7 de julho.

Centros de arbitragem
 No artigo 187.º do CPTA temos a arbitragem institucionalizada (os Tribunais arbitrais são
constituídos no seio de uma estrutura pré-existente como, por exemplo, centro de
arbitragem administrativa; centro de arbitragem para a construção, etc. tendo vantagens
como a gestão do secretariado) que se distingue da arbitragem ad hoc (decorre de forma
autónoma, existindo um Tribunal que pode escolher o local onde vai funcionar e tem o seu
secretariado, não existindo uma estrutura de suporte para aquele Tribunal).

NOTA: o facto de as normas estarem excluídas do artigo 180.º do CPTA pode dever-se ao passado
em que existia uma equiparação das normas administrativas a comandos legais e o legislador não
terá querido trazer as normas administrativas para a arbitragem. Outra possibilidade poderá ter a
ver com a legitimidade dos Juízes árbitros em relação à legitimidade do Juiz estatal porque o facto de
serem Tribunais, mas não serem órgãos de soberania e como a norma provoca mais resistência, do
ponto de vista de uma atuação, o facto de ser feita por um Juiz que não é órgão de soberania,
mesmo sendo Juiz único, pode gerar ainda alguma desconfiança daí o legislador optar por não
entregar esse poder a um Juiz que não é um órgão de soberania.
Recursos
Os recursos têm a finalidade de permitir que as decisões sejam revistas por Tribunais superiores
Os Tribunais de segunda instância ao aprovarem ou revogarem a decisão de primeira instância
conhecem o mérito da causa.

Os recursos recaem sobre várias decisões

 Sentenças
 Acórdãos
 Despachos, por exemplo, um despacho liminar, despacho de saneamento, despacho que
admite, ou não, certo meio de prova

Tipos de reapreciação permitidas

 Matéria de facto
 Matéria de Direito

Espécies de recursos (artigo 140.º do CPTA)

 Recursos ordinários – recursos de relação e recurso de revista
 Recursos extraordinários – recurso de uniformização e recurso de revisão de Sentença

Recorribilidade das decisões

O artigo 142.º do CPTA descreve as decisões que podem ser objeto de recurso. Por um lado, temos
decisões que são sempre recorríveis e, por outro lado, existem decisões que não são recorríveis
dispersas pelo CPTA e por normas avulsas do CPTA:
 Decisões sempre recorríveis
 Improcedência de pedidos de intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias (artigos 109.º e seguintes e 142.º, n.º 3, alínea a) do CPTA);
 Decisões em proferidas em matéria sancionatória (artigo 142.º, n.º 3, alínea b) do
CPTA);
 Decisões proferidas contra jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal
Administrativo (artigo 142.º, n.º 3, alínea c) do CPTA);
 Decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da
causa (artigo 142.º, n.º 3, alínea d) do CPTA);
 Decisões de mérito em processos de valor indeterminado (artigo 34.º, n.º 3 do
CPTA);
 Casos específicos do artigo 629.º do CPC.

 Decisões irrecorríveis
 Decisões proferidas no exercício de dever de gestão processual, salvo se estiver em
causa o princípio do contraditório ou igualdade, a aquisição processual de factos ou
admissibilidade de meios de prova (artigo 7.º-A do CPTA);
 Decisão de convite ao suprimento de irregularidades, insuficiências ou imprecisões
dos articulados (artigo 87.º, n.º 6 do CPTA);
  Decisão (inicial) de decretamento provisório de providência cautelar (artigo 131.º,
n.º 4 do CPTA);
 Decisão proferida em processo de conflitos (artigo 135.º, n.º 1, alínea e) do CPTA)

Legitimidade (artigo 141.º do CPTA)

 Aproximação às regras do Código de Processo Civil: o critério geral do decaimento nos
pedidos (principais ou subsidiários), enquanto condição de legitimidade para a interposição
de recurso, além da legitimidade transversal do Ministério Público;
 Sucumbência: o decaimento em metade do valor da alçada do Tribunal a quo, enquanto
condição de interposição de recurso, e a especificidade dos casos de valor indeterminado
(artigo 34.º, n.º 3, do CPTA);
 A legitimidade de terceiros em relação à lide para a interposição de recurso: a necessidade
de demonstração de um prejuízo direto e efetivo decorrente da decisão recorrida
(anteriormente reconhecida pelo STA, artigo 141.º, n.º 4 do CPTA);
 Particularidades do contencioso de atos administrativos: (a) a legitimidade de quem obteve
ganho de causa para impugnar a decisão recorrida; e (b) a legitimidade de quem apenas
pretende questionar alguns dos vícios determinantes da invalidade do
ato administrativo impugnado

Aspetos processuais relevantes em sede de recurso

 Prazos de interposição de recurso (único):
 15 dias para os processos urgentes (artigos 36.º e 147.º do CPTA);
 15 dias para outros casos específicos do CPTA (artigo 48.º, n.º 5 do CPTA);
 30 dias, em geral (artigo 144.º do CPTA), mesmo nas situações específicas reguladas
com prazo diferente no Código de Processo Civil
 Ampliação do prazo de recurso em caso de impugnação de matéria de facto com recurso a
prova gravada: as particularidades das providências cautelares e do contencioso pré-
contratual
 Alegação e contra-alegação: a sucessão de atos processuais, o momento da admissão do
recurso (Acórdão n.º 1/2008, de 31.03 do STA) e a alteração em relação ao regime
processual anterior;
 Efeitos de interposto do recurso:
 Efeito suspensivo: critério geral para os recursos ordinários;
 Efeito meramente devolutivo (artigo 143.º do CPTA):
o intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias;
o decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes;
o decisões de mérito proferidas por antecipação do juízo sobre a causa
principal no âmbito de processos cautelares (artigo 121.º, n.º 2)
 Casos especiais:
o decisão sobre levantamento de efeito suspensivo em contencioso pré-
contratual e decisões sobre medidas provisórias (artigos 103.º-A e 103.º-B
do CPTA);
o afastamento do efeito suspensivo em função das circunstâncias concretas:
risco de criação de situações de facto consumado ou prejuízos de
 o difícil reparação, mediante providências adequadas ou garantia (artigo
143.º, n.º 3 a 5 do CPTA);
o impugnação de decisão de apensação nos termos do artigo 48.º, n.º 5;
o decisão arbitral proferida em impugnação de atos administrativos (artigo
476.º, n.º 5, do CCP).

Dependendo dos vícios, pode-se recorrer de uma decisão de ato anulado pela Administração que o
próprio impugnou:
 Vícios procedimentais – vícios que ocorrem no procedimento, por exemplo, falta de
fundamentação podendo ter que ser repetido. Este tipo de vícios não impedem a renovação
do ato, ou seja, por exemplo, na falta de audiência esta pode ser “repetida”;
 Vícios formais – estes vícios impedem a renovação do ato
 Vícios de substância – estes vícios impedem a renovação do ato
Assim, ao impugnarmos uma ação com base num vício em que o ato possa voltar a ser repetido não
será suficiente porque se trata de um vício procedimental, por exemplo, falta de audiência.
Portanto, apenas podemos recorrer com base na existência de outros vícios que impedem a
renovação do ato, por ser devido e formado em caso julgado como, por exemplo, falta de norma ou
poder para atribuir licença. Assim, temos que ter sempre em conta o tipo de vício (artigo 95.º, n.º 3
do CPTA).

Os vícios alegados são os que serão discutidos, ou seja, não podem vir a ser alegados posteriormente
salvo se se tratarem de factos supervenientes, objetivos ou subjetivos.

Processo instrutor – conjunto de documentos apresentados pelas partes para a prática do ato como,
por exemplo, informações e provas. Quando alguém demanda existe a necessidade de apresentar o
processo instrutor, daí que o próprio Tribunal se possa perceber de outros vícios que, nesse
momento, podem ser alegados (artigo 84.º e 86.º, n.º 2 do CPTA – podem existir factos
superveniente que podem invocar novos vícios).

Efeitos dos recursos (artigo 121.º, n.º 2; 103.º-A e 143.º do CPTA)

 Efeito suspensivo
 Efeito meramente devolutivo (artigo 185.º-A CPTA – revisão da decisão do Tribunal arbitral)
 Efeito meramente devolutivo afastando o efeito suspensivo associado a prestação de
garantia (artigo 143.º, n.º 3 do CPTA)

Tipos de recurso
 Recurso de apelação – o Tribunal toma conhecimento da matéria de facto que foi discutida
na primeira instância
 Recurso de revista – apreciação de uma mesma decisão por um Tribunal Superior. É um
recurso de carater discricionário porque não é imposto pela Lei, mas sim se o STA entender
que se justifica, desde que enquadre uma das três opções referidas no artigo 150.º do CPTA.

NOTAS
 Recurso (reexame e substitutivo) de apelação (artigo 149.º do CPTA):
  Declarada a nulidade (processual) da sentença recorrida, o tribunal de recurso deve
apreciar o mérito;
 Revogada a decisão de mérito da primeira instância, o tribunal de recurso deve
pronunciar-se sobre questões não apreciadas anteriormente;
 Revogada a decisão que não se pronúncia sobre o mérito, o tribunal de recurso deve
conhecer do pedido;
 A possibilidade de produção de prova em sede de recurso: tramitação processual
(artigo 149.º, n.º 4 e 5 do CPTA);
 A possibilidade de conhecimento de questões novas não suscitadas em primeira
instância: o limite do pedido
 Recurso de revista (artigo 150.º do CPTA):
 Manutenção dos pressupostos de admissão (discricionária) do recurso: (a) a
importância fundamental da questão, em função da sua relevância jurídica ou social,
ou (b) a necessidade de melhor aplicação do direito;
 Admissibilidade da revista em sede de providência cautelar e com pronúncia de
mérito em sede de recurso;
 Simplificação do recurso per saltum: questões de direito e causa de valor
indeterminado ou superior a € 500.000,00.

Responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas

Leitura do livro “Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual Administrativa: Questões
Essenciais”
Leitura do capítulo VI do livro do livro “Temas e Problemas da Justiça Administrativa”

A Lei 67/2007, de 31 de dezembro é uma Lei substantiva e aprova o regime da Responsabilidade civil
extracontratual do estado e pessoas coletivas de direito público.

Nesta matéria importa, também, o artigo 4.º, n.º 1 do ETAF, especialmente as alíneas f), g) e h) que
correspondem às funções politicas, legislativas, jurisdicional e administrativa, embora esta última
não seja mencionada na alínea f) também está incluída.

A alínea h) do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF remete-nos, desde logo, para o artigo 1.º da Lei 67/2007.

O artigo 22.º e 271.º da CRP também têm relevância para esta matéria e o n.º 4 do artigo 271.º da
CRP refere-se a um Direito de regresso das entidades públicas contra os titulares dos seus órgãos,
funcionários e agentes que cometam faltas porque atuam com zelo manifestamente inferior ao que
estão obrigadas ou com dolo e, por isso, devem reembolsar as pessoas coletivas que pagaram por
eles, sendo eles os principais responsáveis por essa atuação estando, esta norma, pressuposta no
artigo 22.º da CRP porque este fala na forma solidária, cuja solidariedade implica uma atuação com
algum grau de culpa e a solidariedade significa que qualquer devedor pode pagar toda a dívida, mas
depois há um encontro de contas entre eles que remete para o artigo 271.º, n.º 4 da CRP.

Este regime, aprovado em 2007, sucedeu-se a um regime que esteve em vigor desde 1967, durante
40 anos, e nesse regime apenas se regulava a responsabilidade da função administrativa e, portanto,
esta é uma das grandes diferenças sendo o regime atual muito mais abrangente na sua regulação,
no entanto, a função jurisdicional e legislativa oferecem particulares dificuldades no campo de
imputação de danos porque, no caso da função jurisdicional aparece no capitulo III da Lei (artigo
12.º, 13.º e 14.º) que estabelecem um regime que, fundamentalmente, passam pela verificação de
pressupostos relativamente apertados tendo sempre que haver uma decisão de um Tribunal que
confirme que a primeira decisão para fundamentar o pedido de responsabilidade, ou seja, tem
sempre que existir uma confirmação de que alguém errou dentro da sua função e isto nem sempre é
possível, por exemplo, quando os Tribunais Superiores erram não temos como recorrer ou nas
decisões que não são recorríveis porque ficam abaixo da alçada de recurso (podendo-se estar a falar
em danos não patrimoniais e, por isso, danos consideráveis) e o artigo 14.º ainda nos diz que os
magistrados judiciais e do Ministério Público não podem ser diretamente responsabilizados pelos
danos decorrentes dos atos que pratiquem no exercício das respetivas funções, assim, o particular
imputa a responsabilidade ao Estado e depois de o Conselho Superior de Magistratura decidir
autorizar que haja regresso do Estado contra o Magistrado é que haverá uma responsabilização de ir
“ao bolso” do Juiz em causa  devemos ter em conta que esta responsabilidade civil não tem nada
a ver com a responsabilidade disciplinar pois os funcionários podem ser alvo de procedimentos
disciplinares e a que é de difícil imputação é a responsabilidade civil, quer pelos pressupostos, quer
pelo mecanismo do artigo 14.º.

No caso de se tratar do legislador vigora o artigo 15.º que reduz os danos ressarcíveis aos danos
anormais (artigo 2.º da Lei 67/2007) e, portanto, não são quaisquer danos e, além disso, este artigo
faz depender a imputação de danos provocados por facto da função legislativa, por ação ou omissão,
a uma prévia decisão de inconstitucionalidade tendo logo um problema no caso de omissão porque
ninguém irá aceder à jurisdição constitucional no caso de omissões constitucionais e, portanto, se o
dano se dever à omissão de norma não há como imputar porque não se pode pedir ao Tribunal
Constitucional nem a fiscalização difusa nem a pronúncia de omissão legislativa e, por outro lado, é
necessária uma decisão de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou
desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo que é
pressuposto de uma ação por responsabilidade por facto e função legislativa. As condicionantes
decorrentes do n.º 4 e 5 também não trazem grandes resultados práticos para os particulares que se
sintam lesados em função desta função (no caso do Aquapark, os pais exigiram responsabilidade ao
dono do parque (privado) e ao Estado (porque não existia legislação que regulamentasse estes
parques e o Estado também foi condenado a pagar uma indemnização aos pais da criança sugada na
piscina, hoje em dia, os pais não conseguiriam essa indemnização por parte do Estado porque faltava
a prévia decisão de inconstitucionalidade).

Este regime é geral, não afastando a convocação de regimes especiais que possam existir (artigo 1.º,
n.º 1 da Lei 67/2007), aplicando-se a toda a atividade administrativa que resulte do exercício de
prerrogativas de poder público ou regulada por disposições ou princípios de Direito Administrativo
(artigo 1.º, n.º 2 da Lei 67/2007). Este artigo 1.º, n.º 5 da Lei 67/2007 vem puxar para o âmbito desta
Lei pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais,
representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas
de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
Parece um regime muito abrangente, mas o artigo 22.º da CRP quando diz “por ações ou omissões
praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício” serve para distinguir os atos
funcionais (praticados no exercício das funções e por causa delas) dos atos pessoais (atos praticados,
até durante o exercício das funções, mas não por causa delas ou, fora das funções, mas
aparentemente em funções sendo imputados os atos a título pessoal e, nos ordenamentos jurídicos,
existem respostas diferentes a estes caso por causa da teoria colaboradores benévolos que nasceu
na Jurisprudência do Conselho de Estado Francês e, por exemplo, um polícia é um colaborador
benévolo porque não tem que exercer tarefas de proteção fora das suas funções e, para evitar, que
se contenham de intervir por saberem que serão eles os responsáveis, o que pode originar a mais
assaltos, por exemplo, a Jurisprudência tende a aplicar as mesmas regras da responsabilidade da
função administrativa, muitas vezes, até a responsabilidade pelo risco por existir uma margem de
risco ao impedir um assalto para incentivar estes colaboradores benévolos que estão a agir em prol
do bem comum dando uma resposta diferente e faz-se como se tivesse sido praticado por um órgão
da Administração nas suas funções. Em Portugal, a teoria do colaborador benévolo nunca foi
aplicada, por isso, desconhece-se como seria decidido um caso destes).

O artigo 4.º do ETAF deve-se cruzar com este regime, ou seja, quando sejam factos pessoais não se
trata de jurisdição administrativa, sendo os Tribunais comuns, assim, só quando é um facto ou
omissão é que entramos nos Tribunais Administrativos, normalmente, pela alínea f).

O artigo 37.º, n.º 1, alínea k) do CPTA refere-se a trabalhadores em funções públicas fazendo sentido
que o Estado exerça o Direito de regresso porque o que o Estado paga será através dos
Contribuintes e se forem pessoas coletivas privadas é o património desta que responde, já não
sendo o Estado a pagar, mas se existir falha do seu colaborador fará sentido continuar a falar o
regresso, podendo-se questionar se há um dever, ou não, por já não serem dinheiros públicos em
causa, mas o regresso contra servidores da entidade privada não é exercido nos Tribunais
Administrativos (artigo 4.º, n.º 4, alínea b) do ETAF) pois se não há um vinculo de Direito público,
não cabe na jurisdição dos Tribunais Administrativos.

Pressupostos processuais
 Relativamente à competência do Tribunal temos jurisdição, mas existem questões de
competência territorial resolvidos no âmbito dos artigos 16.º e seguintes do CPTA devendo
ter em consideração que, em muitas situações, o pedido de responsabilidade civil vai estar
cumulado com o pedido de anulação do ato; anulação de norma; condenação à emissão de
um ato; condenação à emissão de norma e, portanto, é um pedido complementar do pedido
principal ao abrigo do artigo 4.º, n.º 2, alínea f) do CPTA (cumulação de pedidos) o que
consumirá grande parte das situações significando que se aplica o artigo 21.º, n.º 2 do CPTA
porque o artigo 18.º só vale para as situações em que a Administração praticou um dano
independentemente de um ato ou de uma norma, por exemplo, a Câmara Municipal
mandou desbravar um terreno particular porque queria aumentar o terreno público
causando um dano ao particular (operação material) e o que titular do terreno pretende é
que a Administração lhe devolva o terreno tal e qual como estava devendo interpor uma
ação para reposição do statu quo ante que é uma ação ressarcitória e só se não for possível
essa reposição é que se passa para uma compensação pecuniária. Assim, se existir uma
cumulação com um pedido principal deve ser aplicado o artigo 21.º, n.º 2 do CPTA, se
 estivermos somente perante uma ação de responsabilidade civil aplicamos o artigo 18.º do
CPTA. Se existir uma cumulação de um pedido de responsabilidade civil pela prática de um
ato praticado por um Município deve-se aplicar sempre o artigo 20.º do CPTA, enquanto se
for uma cumulação com um pedido de anulação de um ato de um Instituto Público já será
aplicado o artigo 21.º do CPTA;
 Quanto ao prazo, estas ações, teoricamente, teriam o prazo do artigo 41.º do CPTA (a todo o
tempo), mas este artigo só se aplica caso não exista disposição em Lei substantiva e, neste
caso, o artigo 5.º da Lei 67/2007 remete-nos para o artigo 498.º do CPC que serão três anos
sobre a prática do facto lesivo ou três anos sobre a data do conhecimento desse facto lesivo
pelo lesivo (três anos para a ação de efetivação da responsabilidade e três anos para a ação
de regresso – conta-se os três anos após o pagamento efetivo  a pessoa coletiva é
condenada, paga e, depois, tem três anos para acionar o funcionário para o reembolso do
montante devido);
 Quanto à legitimidade podemos ter pessoas coletivas a exigir responsabilidade de outras
pessoas coletivas, mas o quadro mais habitual será um particular sofrer danos em virtude da
prática de um ato; emissão de uma norma; etc. e, portanto, temos a legitimidade formada a
partir do artigo 9.º, n.º 1 do CPTA e temos a legitimidade passiva nos termos do artigo 10.º
do CPTA. Estas ações não têm contrainteressados pois não há ninguém que tenha interesse
na não interposição de indemnização, mas esta é uma das situações em que o autor público
pode não estra sozinho e até pode não ser um autor público sendo necessário verificar o
artigo 7.º, 8.º, 11.º e 16.º (se considerarmos este uma forma de responsabilidade civil,
embora a Regente o desconsidere, maioria da Doutrina em Portugal ainda o considera como
tal) da Lei 67/2007:
 O artigo 7.º e 8.º da Lei 67/2007 tratam de responsabilidade por facto ilícito e são o
grosso das atuações;
 O artigo 11.º da Lei 67/2007 trata de responsabilidade pelo risco onde se
enquadram, tipicamente, as atuações policiais e exercícios militares;
 O artigo 16.º da Lei 67/2007 trata de indemnização por sacrifício que são as típicas
situações de expropriação por utilidade pública em que se vai indemnizar um
particular que sofra um dano especial e anormal a bem do bem comum;
 O artigo 8.º, n.º 4 da Lei 67/2007 vem estabelecer um regime estranho em que
quando alguém quiser imputar responsabilidade à pessoa coletiva deverá fazê-lo,
mas se esta quiser colocar o funcionário poderá fazê-lo e, terminada a primeira ação
em que a vítima agiu contra a pessoa coletiva, esta ação irá continuar assumindo o
réu a posição de autor e alguém que nem sequer estava na ação a posição de réu,
portanto, continua a ação para, depois, a pessoa coletiva exercer o regresso porque
já foi condenada e pagará (o objeto e as partes são diferentes na primeira e segunda
ação e ainda se coloca o problema de se esgotar o poder jurisdicional e existir
trânsito em julgado e, por isso, esta norma não é exequível e existe porque no
regime anterior existiram umas cinco de ações de regresso e o legislador colocou
esta norma para facilitar o regresso pois o que interessa é acautelar o direito da
vítima, mas acautela um esquema para regresso, mas isto não funciona porque a
pessoa coletiva já tem um caso julgado contra si que é por culpa leve, se não existir
outro grau de culpa, paga e, depois, até poderá exigir ao funcionário, mas já não
será um regresso e sim um novo apuramento de responsabilidade porque, nessa
 segunda ação, em que o funcionário se pode defender o julgador pode concluir que
não houve culpa do funcionário ou que, efetivamente, este agiu com falta grave
existindo razão para o reembolso, mas não é uma ação de regresso propriamente
dita);
 Nos casos de atuação com culpa leve, culpa anónima (culpa do serviço como, por
exemplo, alguém que foi para o hospital e saiu de lá com uma infeção em que não
existiu responsabilidade de nenhum profissional), de responsabilidade pelo risco e
de compensação pelo sacrifício (artigo 7.º, n.º 1, 3 e 4; 11.º e 16.º da Lei 67/2007) a
responsabilidade é apenas da pessoa coletiva;
 Nos casos em que um funcionário pratica um facto pessoal será apenas a
legitimidade do funcionário que está em juízo, logo, será resolvido nos Tribunais
comuns;
 As situações mais complexas serão aqueles em que o funcionário atua com
diligência inferior à devida porque aí a CRP determina que existe uma
responsabilidade solidária e, nessa situação, a legitimidade passiva pode-se fazer de
três formas diferentes dependendo do que o lesado pretende:
o Pode estar apenas a pessoa coletiva;
o Pode estar apenas o funcionário;
o Podem estar ambos
NOTA: na opinião da Regente, como a responsabilidade, hoje em dia, é imputada por falta leve à
pessoa coletiva, o lesado não tem que se preocupar em caraterizar a falta grave chamando a pessoa
coletiva imputando-lhe tudo e a pessoa coletiva, se tiver interesse, é que irá chamar o funcionário à
demanda passando a existir dois réus no lado passivo, assim, este diploma permite à vítima colocar
só a pessoa coletiva, mas na verdade, a pessoa coletiva se quiser exercer o regresso tem todo o
interesse em que o funcionário figure na ação declarativa porque só aí é que pode imputar a sua
culpa, se deixar passar será imputada por culpa leve e responde sozinha.

Embora o artigo 6.º da Lei 67/2007 diga que o exercício do direito de regresso é um dever, o nosso
grande problema continua a ser o facto de ele não estar a acontecer.

Contratação pública
É algo que tem a ver com o modo de satisfação das necessidades aquisitivas do Estado porque com o
retrocesso do Estado social, hoje em dia, temos uma figura que se chama Estado regulador, ou seja,
o estado já não presta todos os serviços existindo uma certa parte que está a ter a colaboração do
privado. Assim, a necessidade da contratação pública surge porque o Estado não produz todos os
bens e serviços necessários para manter o funcionamento dos seus órgãos essenciais, por exemplo,
quando o Estado precisa de uma nova sede para construir um edifício ou autoestradas tem de
contratar um empreiteiro ou até poderá ser algo de uma dimensão mais pequena como, por
exemplo, na FDUL existem lâmpadas, papel higiénico, etc. que são bens adquiridos pela Faculdade
entrando na necessidade aquisitiva da Faculdade tendo que ir ao mercado para contratar um
operador económico para aceder a estes bens.
O Estado e a Administração quando agem estão vinculados aos princípios jurídicos (legalidade,
igualdade, proporcionalidade, transparência, boa-fé, etc.) e é devido a esta vinculação do Estado que
nasce a necessidade de regular o ramo da contratação pública porque o Estado quando compra
injeta dinheiro no mercado porque implica uma atribuição de uma vantagem económica à pessoa
que recebe o contrato com o Estado, logo, temos uma questão de princípio de igualdade e
transparência porque, por exemplo, se o Estado contratar sempre a mesma empresa significa que
está a conceder uma vantagem concorrencial para essa empresa gerando uma questão de
desigualdade devido aos concorrentes do mercado.
Além disso, do ponto de vista dos Contribuintes, temos a questão da gestão do dinheiro público
porque se comprar sempre à mesma empresa pode não estar a adquirir os serviços ao melhor
operador por estar a cobrar preços altos ou a qualidade não ser a melhor.
Por isso, existem duas grandes preocupações, por um lado, garantir o funcionamento normal da
concorrência e quando o Estado intervir na aquisição no mercado não está a perturbar o
funcionamento normal do mercado e, depois, garantir que o dinheiro público seja bem utilizado
significando que a contratação pública tem uma finalidade primordial para garantir a concorrência e
a gestão eficiente do dinheiro público, logo, a contratação pública tem como seu principio
fundamental a concorrência e, por isso, o Estado quando quiser realizar compras tem que lançar um
procedimento concorrencial e o Estado analisará todas as propostas, escolhendo a melhor e
adjudicando a proposta.

O CCP tem várias partes e os essenciais são a segunda e terceira parte. A primeira parte diz respeito
ao âmbito subjetivo e objetivo e, ao nível de aplicação subjetivo, podem aparecer não só entidades
administrativas, mas também entidades privadas com alguma ligação com a Administração e, por
isso, não abrange apenas a Administração em sentido orgânico, estando sobretudo no artigo 2.º do
CCP e a ideia geral é que o âmbito de aplicação objetivo incide sobre os contratos cujas prestações
são suscetíveis de gerar interesses concorrenciais. A segunda parte diz respeito à contratação
pública que regula o procedimento de necessidades aquisitivas da administração e, por isso, esta
parte é de regulação procedimental para sabermos quais são os procedimentos pré-contratuais
necessários para satisfazer as necessidades aquisitivas e, por isso, quando falamos em contencioso
pré-contratual estamos, muitas vezes, da segunda parte do CCP, logo, o fundamento da PI que é a
ilegalidade de um procedimento pré-contratual, em regra, consiste na violação de algumas normas
da segunda parte do CCP. A terceira parte diz respeito à regulação de contratos administrativos
regulando a execução dos contratos administrativos, por isso, a sua relevância está mais virada para
o contencioso contratual. No entanto, não existe uma fronteira rígida entre a segunda e a terceira
parte e, por isso, às vezes, consoante a circunstância, algumas normas da terceira parte também
podem ser relevantes no plano substancial para o efeito do contencioso pré-contratual. A nível da
terminologia, os contratos públicos e contratação pública tem a ver com um contrato que está, ou
não, sujeito à segunda parte do CCP, por isso, é um conceito procedimental enquanto um contrato
administrativo depende da satisfação de um dos requisitos do artigo 280.º, n.º 1 do CCP e o conceito
de contrato administrativo tem a relevância de delimitar o âmbito de aplicação da terceira parte do
CCP. Esta distinção é relevante porque um contrato público pode não ser, necessariamente, um
contrato administrativo, enquanto um contrato administrativo, em teoria, também pode não ser
necessariamente um contrato público o que significa que em relação à formação e execução de um
contrato pode não ser aplicável, simultaneamente, a segunda e terceira parte do CCP.

A segunda parte é uma regulação procedimental tendo um conjunto de regras procedimentais e é

muito importante o artigo 16.º do CCP porque tem uma lista taxativa de procedimentos adotáveis
para celebrar um contrato público e estes procedimentos são diferentes porque têm fases
procedimentais e utilidades diferentes.
A regra é que se deva utilizar o procedimento concorrencial e, por isso, é excecional o facto de se
adotar um procedimento não concorrencial e, na lista, existem dois tipos procedimentais não
concorrenciais ou não concorrência aberta:
 Ajuste direto – significa que a Administração pode legitimamente comprar a um operador à
sua escolha não existindo concorrência e, por isso, se não estiverem reunidos os
pressupostos para adoção do ajuste direto (artigo 24.º a 27.º; 19.º, alínea d) e 20.º, alínea d)
do CCP) estamos perante uma adjudicação ilegal que poderá ser impugnada no contencioso
pré-contratual. Na prática, este procedimento pode ser importante na prossecução do
interesse público porque, muitas vezes, o Estado precisa de algo rapidamente e um
procedimento concorrencial poderá demorar muito tempo;
 Consulta prévia – não existe concorrência aberta porque o Estado não vai abrir um
concurso, mas sim uma concorrência fechada pois convida três ou mais operadores à sua
escolha para ter uma concorrência fechada só entre os operadores escolhidos e porque,
também, não está totalmente coerente com o princípio da concorrência é um tipo
procedimental de utilização excecional.

Além destes dois procedimentos, existem tipos concorrenciais que são diferentes por terem fases
procedimentais diferentes podendo ter um procedimento concorrencial unifásico, bifásico e
multifásico que são procedimentos complexos porque implicam um conjunto de prática de atos
administrativos pré-contratuais durante o procedimento como, por exemplo:
 Concurso público – tem abertura concorrencial
 Concurso limitado por prévia qualificação – tem abertura concorrencial, mas tem mais uma
fase do que o concurso público

Concurso público
O artigo 100.º do CPTA diz que “o contencioso pré-contratual compreende as ações de impugnação
ou de condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada
de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição
ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços” e “são considerados atos administrativos os
atos praticados por quaisquer entidades adjudicantes ao abrigo de regras de contratação pública”,
logo, compreende-se que o procedimento pré-contratual é um procedimento que implica aprática
de um conjunto de atos administrativos ao longo do procedimento coincidindo com a ideia do artigo
100.º do CPTA.
Para iniciar um procedimento pré-contratual, a entidade adjudicante tem que praticar um conjunto
de decisões preparatórias como, por exemplo, a decisão de contratar (artigo 36.º do CCP) que
consiste na decisão através da qual a entidade adjudicante vai justificar a sua necessidade para
aquisição, mas não basta uma decisão de contratar para iniciar um procedimento pré-contratual
sendo preciso, ainda, a adoção de um conjunto de decisões preparatórias como, por exemplo,
decisão de autorização de despesas porque o Estado, muitas vezes, tem que utilizar dinheiro público
e, para isso, tem o seu próprio subprocedimento para autorizar a utilização do dinheiro devido às
regras de Finanças Públicas. Além disto, ainda tem que adotar uma decisão justificada da adoção do
tipo procedimental que está, por exemplo, no artigo 38.º do CCP. Existe ainda a decisão de
aprovação das peças do procedimento que é muito importante encontrando-se no artigo 40.º e
seguintes do CCP e corresponde ao conjunto de regras que regulam peças do procedimento e tem
de se adotar uma decisão de aprovação das peças e o artigo 40.º, n.º 1, alínea c) do CCP diz-nos que
as peças são o anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos e, comparando com a
alínea a) e b), não se encontram o anúncio porque o concurso público, sendo público, tem de se
publicitar um anúncio, enquanto no ajuste direto e consulta prévia não existe concorrência aberta,
logo, não há anúncio pois não se vai publicitar a pretensão do Estado. O programa de procedimento,
embora não se encontre na alínea a) e b), tem a sua função cumprida nessas alíneas pelo convite.

O anúncio consiste na publicitação da pretensão aquisitiva do Estado dando informação básica sobre
o procedimento sendo publicado no DR (https://dre.pt/dre/detalhe/anuncio-procedimento/1237-
2022-178583787) um conjunto de informações básicas sobre o que a entidade pretende adquirir e
todos os operadores sabem o que o Estado pretende e avaliam se irão apresentar proposta ou não.

O programa de procedimento é um regulamento que regula a tramitação do concurso público

(artigo 41.º do CCP) existindo um conjunto de aspetos que podem ser regulados no programa de
procedimentos sendo definido o prazo de apresentação de propostas, os elementos que têm que
integrar a proposta e o critério de adjudicação/avaliação (fatores a aplicar para avaliar uma
proposta) por força do princípio da transparência que podem ser, por exemplo, o preço (critério
quantitativo) e qualidade do produto (critério qualitativo) e o Estado tem que fixar os critérios de
modo objetivo podendo existir uma multiplicidade de fatores de avaliação e, nesse caso, tem que
fixar o coeficiente para cada um dos fatores.

O caderno de encargos é uma pré-minuta da futura minuta do contrato (artigo 42.º, n.º 1 do CCP)
percebendo-se o conteúdo do contrato existindo cláusulas técnicas (por exemplo, regras de
qualidade do produto a fornecer) e cláusulas jurídicas (por exemplo, forma de resolução de litígio).

Assim, tanto o programa de procedimento como o caderno de encargos, têm a função de conformar
o procedimento e esta ideia ajuda-nos a perceber qual é o alcance do artigo 103.º do CPTA pois os
documentos conformadores do procedimento, no caso de um concurso público, são o programa de
procedimento e o caderno de encargos, assim, se alguém quiser impugnar o programa de
procedimento ou o caderno de encargos será esta regra a aplicar e poderá existir interesse em
impugnar quando, por exemplo, o prazo mínimo previsto para a apresentação das propostas viola o
limite legal (artigo 135.º e 136.º do CCP) existindo uma ilegalidade. na parte final do artigo 103.º do
CPTA temos a possibilidade de impugnar um documento conformador do procedimento com
fundamento na ilegalidade das especificações técnicas.
Se não for aplicável o pré-contratual urgente, delimitado no artigo 100.º do CPTA, e se quisermos
impugnar um programa de procedimento, em regra, devemos utilizar os meios gerais (artigo 37.º do
CPTA) e, sendo o programa de procedimento um regulamento, teremos que recorrer à impugnação
de normas.
Depois deste conjunto de decisões preparatórias, o anúncio será publicitado e começará a contar o
prazo para apresentação das propostas e durante esse tempo podem acontecer várias situações,
tanto do lado da entidade adjudicante como do lado dos concorrentes.
Para existir um concurso tem que haver um júri (órgão da entidade adjudicante) que irá conduzir o
procedimento e durante o prazo para apresentação das propostas os concorrentes podem, por
exemplo, ter dúvidas sobre as peças porque podem não estar muito claras ou até podem ter erros e,
por isso, durante o prazo para a apresentação das propostas existe um prazo para os concorrentes
pedirem esclarecimentos e depois o júri vai apreciar os pedidos de esclarecimentos ou erros e
omissões e dará resposta dentro do prazo e se se atrasar o prazo para apresentação de propostas
será prolongado, por exemplo, se inicialmente for um mês pode ser prolongado por mais uma
semana. Também pode acontecer que a entidade adjudicante detete algumas falhas nas peças
podendo aproveitar este prazo para retificar ou alterar as peças e a alteração das peças pode
justificar também a prorrogação do prazo (artigo 50.º e 64.º do CCP).
Depois de tudo isto, existirá a apresentação de propostas até à data-limite e, quando a data-limite
chegar, o concurso será fechado, o júri irá abrir as propostas apresentadas e irá analisar (verificar se
as propostas têm alguma irregularidade e se tiverem serão excluídas e verificar se existem
impedimentos – artigo 55.º do CCP) e avaliar as propostas admitidas (aplicação do critério de
adjudicação às propostas admitidas).
O júri após a análise e avaliação das propostas vai submeter o seu relatório preliminar (artigo 146.º
do CCP – não é um ato administrativo porque não tem conteúdo vinculativo) para pronúncia dos
concorrentes em sede de audiência prévia podendo não concordar com a exclusão da sua proposta
ou com a avaliação da sua proposta ou dizer que existem concorrentes que deveriam ter outra
avaliação, etc.
Depois da audiência prévia, o júri vai apreciar as pronúncias remetidas pelos concorrentes e, depois,
o júri vai emitir um relatório final (artigo 148.º, n.º 4 do CCP) submetido a apreciação da entidade
adjudicante que poderá decidir homologar, ou não, o relatório final, assim, a entidade adjudicante
se homologar o relatório final irá praticar o ato de adjudicação (ato final da fase adjudicatória do
procedimento pré-contratual) e, em simultâneo, alguns atos de exclusão de algumas propostas
(artigo 103.º-A do CPTA) porque todos os atos praticados até agora pelo júri são projetos de decisão
para a entidade adjudicante e o que será praticado, a final, como ato administrativo é pela entidade
adjudicante.
Depois da adjudicação irá iniciar-se um conjunto de fases que o adjudicatário terá que cumprir
como, por exemplo, prestação de caução, apresentar documentos de habilitação e, depois, será
elaborada a minuta do contrato com base na pré-minuta plasmada no caderno de encargos e só
depois o adjudicatário será convidado a assinar o contrato.

Resumindo, o concurso público tem as decisões preparatórias; início do concurso; abertura das
propostas; relatório preliminar do júri; audiência prévia e pronúncias; relatório final; homologação,
ou não, pela entidade adjudicante e ato de adjudicação.

Concurso limitado por prévia qualificação

No artigo 40.º, n.º 1, alínea d) do CCP também temos o anúncio e as peças são idênticas ao concurso
público, mas existe mais uma fase (procedimento bifásico) porque tem uma fase de pré-qualificação
que serve para selecionar a apresentação de propostas pelas pessoas que preencham determinadas
capacidade técnicas e/ou financeiras, por exemplo, na construção de um hospital o Estado não pode
confiar a alguém sem experiência tendo que ter uma garantia a nível profissional e financeiro
podendo incluir uma fase de pré-qualificação no concurso fazendo com que tenha um concurso
limitado por prévia-qualificação.

Na fase inicial também tem que se tomar as decisões preparatórias, decisão de contratar, decisão de
autorização de despesa, decisão da escolha de procedimento, decisão de aprovação de despesas,
etc.
Depois, inicia-se um prazo para apresentação não das propostas, mas sim das candidaturas (primeira
fase) que também são reguladas pelo programa de procedimento e esta fase tem como finalidade
verificar se os candidatos satisfazem, ou não, os requisitos da capacidade profissional e financeira,
ou seja, na candidatura os candidatos interessados vão justificar às entidades adjudicantes que têm
experiência que preenche os requisitos mínimos de capacidade técnica e/ou requisitos da
capacidade financeira.
Após a apresentação das candidaturas começa o júri a ter intervenção pois irá apreciar as
candidaturas, analisá-las, classificá-las e emitir um relatório preliminar de qualificação (artigo 184.º a
186.º do CCP) permitindo que os candidatos se possam pronunciar sobre o relatório preliminar.
Depois emitirá o relatório final e, depois, será adotada a decisão de qualificação pela entidade
adjudicante, assim, chegamos ao fim da fase da qualificação com a decisão da qualificação que
coincide, também, com a decisão de não qualificação de alguns candidatos. Se alguém não
qualificado quiser impugnar o ato de não qualificação não poderá aplicar o artigo 103.º-A do CPTA
porque não está em causa um ato de adjudicação pois o que é adjudicado é a proposta e a
qualificação é referente a uma candidatura, por isso, sendo o ato de qualificação um ato que aplica o
programa de procedimento se alguém quiser impugnar um ato de não qualificação num
procedimento de aquisição de papel higiénico trata-se de uma aquisição de bem móvel e o âmbito
de aplicação praticado pela entidade adjudicante é um ato administrativo, logo, cabe no contencioso
pré-contratual urgente (artigo 100.º do CPTA) existindo o ónus de impugnar logo porque não podem
passar à fase seguinte (artigo 103.º, n.º 3 do CPTA).
Depois da fase de qualificação, os candidatos qualificados recebem um convite para apresentar as
propostas e inicia-se a fase de apresentação das propostas sendo, daí para a frente, igual ao
concurso público.

O prazo stand still (artigo 103.º-A, n.º 1, parte final do CPTA – 10 dias úteis depois da adjudicação)
ocorre na fase pós-adjudicatória.

Resumindo, no concurso limitado por prévia qualificação temos a fase de candidaturas (primeira
fase); fase de apresentação de propostas que vai terminar no ato de adjudicação; depois inicia-se a
fase pós-adjudicatória e, no final da fase pós-adjudicatória, temos a celebração do contrato e,
depois, a execução e, neste tipo de procedimento, há diferentes atos administrativos que podem ser
praticados ao longo do procedimento e, por isso, o artigo 100.º do CPTA fala de atos administrativos
porque podem existir vários atos administrativos praticados por quaisquer entidades adjudicantes
ao abrigo da contratação pública (artigo 100.º, n.º 2 do CPTA) que podem ser, por exemplo, o ato de
desqualificação de um dos candidatos e o ato de adjudicação sendo relevante distinguir entre o ato
administrativo ser de qualificação ou de adjudicação porque o artigo 103.º-A do CPTA só se aplica no
caso de impugnação de um ato de adjudicação e durante o procedimento podem existir não só atos
administrativos como também documentos conformadores do procedimento (artigo 103.º do CPTA).

Se se pretender impugnar o contrato a celebrar a via a seguir será a impugnação do ato de

adjudicação no prazo de um mês (artigo 101.º do CPTA).

O procedimento pré-contratual, consoante o tipo procedimental em causa, pode ser mais ou menos
complexo, mas temos sempre a fase adjudicatória e a fase pós-adjudicatória que terminará na
celebração do contrato e só depois temos a execução.
Se se pretender impugnar um ato de não adjudicação não urgente segue-se a impugnação de atos
administrativos.
No artigo 100.º do CPTA cabem os casos de não qualificação de um candidato porque é um ato
administrativo praticado por quaisquer entidades adjudicantes ao abrigo das regras de contratação
pública não cabendo no artigo 103.º do CPTA que nos diz que podemos impugnar durante toda a
pendência do procedimento, mas essa possibilidade de impugnar as peças não prejudica o ónus de
impugnar o ato de aplicação, quando aplicável, por exemplo no caso de qualificação ou não
qualificação se não for logo impugnado o ato de não qualificação já não podem ficar para a próxima
fase e, por isso, existe um ónus de impugnação autónoma (artigo 51.º, n.º 3 do CPTA conjugado com
o artigo 103.º, n.º 3 do CPTA porque se estiver em causa um ato que determina a exclusão do
interessado do procedimento ele terá que impugnar o ato – ónus de impugnação autónoma – no
prazo de um mês (artigo 101.º do CPTA)).

Casos práticos
Distinção do âmbito de aplicação de impugnação e condenação
A impugnação tem como objeto de processo a invalidade de um ato (objetivista) e na condenação o
objeto do processo é a pretensão do autor (artigo 66.º do CPTA). No caso da impugnação temos um
ato e na condenação podemos, ou não, ter um ato porque no caso da impugnação estará sempre
em causa um ato e, no caso da condenação, podemos estar perante quatro situações diferentes: 1.
Recusa da apreciação do pedido (não temos ato); 2. Inércia/omissão (não temos ato); 3.
Indeferimento (ato com conteúdo negativo) ou 4. Diferimento parcial (ato parcialmente negativo
porque não satisfaz totalmente a pretensão). Nas duas primeiras situações não temos ato e, por isso,
pretende-se condenar a Administração a regular e, nas duas últimas situações, já temos algo, mas o
artigo 66.º, n.º 2 do CPTA diz que o objeto do processo é a pretensão, ou seja, aqui mesmo que já
exista ato a pretensão não será avaliação da legalidade do ato, mas sim se a pretensão que será ter o
diferimento total tem viabilidade jurídica ou não e, se tiver, condenar a Administração.
No artigo 51.º, n.º 4 do CPTA o legislador vem dizer que não é pertinente impugnar um
indeferimento (ato negativo) porque o objeto do processo tem que ser a pretensão e não
imediatamente a ilegalidade do ato e, por isso, o processo mais correto seria de natureza
condenatória.
O artigo 68.º, n.º 1, alínea a) do CPTA diz que o objeto de apreciação é a pretensão o que significa
que a pretensão deve estar baseada ou num direito ou num interesse legalmente protegido e nas
quatro situações a pretensão não está satisfeita e, por isso, o interesse e direito subjacente à
aplicação está lesada, por isso, não é a questão de sabermos se o artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do CPTA
menciona “lesado” e o artigo 68.º, n.º 1, alínea a) do CPTA não menciona “lesado” que faz a
diferença porque em ambas as situações o Direito está prejudicado, logo, esta não será uma
diferença real entre o artigo 55.º e 68.º do CPTA.
A diferença real está no facto de o artigo 68.º do CPTA falar só e exclusivamente à não satisfação do
interesse e direito subjacente à pretensão (direito e interesse legalmente protegido) e o artigo 55.º
do CPTA ser apenas um exemplo porque diz “designadamente”, logo, o artigo 68.º do CPTA é mais
limitado o que significa que o artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do CPTA temos mais coisas que os direitos e
interesses e, por isso, o artigo 55.º do CPTA é mais amplo porque os “direitos ou interesses
legalmente protegidos” referidos no artigo 68.º do CPTA são uma subcategoria do “interesse direto
e pessoal” referido no artigo 55.º do CPTA.

Distinção entre uma posição jurídica subjetiva ativa e posição de facto subjetiva ativa
Exemplo 1
Um Município emitiu um ato de demolição de um edifício de construção legal, mas estão lá a viver
sem-abrigo e estes não têm direitos subjetivos sobre o edifício porque não tem arrendamento,
usufruto, etc., e, neste caso, estando a falar de uma demolição será regulada por normas
urbanísticas que não têm nenhuma finalidade de proteger sem-abrigos e, por isso, também não têm
um interesse legalmente protegido, no entanto, têm um interesse de facto porque vivem lá, logo,
não será uma posição jurídica, mas é uma posição de facto porque já estão lá a viver e assim temos
de saber se é um interesse direto (significa que é atual e imediato, não sendo eventual, hipotético
nem meramente reflexivo pois tem impacto direto na esfera) e pessoal (se releva para mim próprio,
ou seja, não será um interesse difuso, mas sim um interesse individual) e, neste caso, para os sem-
abrigo existe um interesse pessoal e direto porque a demolição significa imediatamente que as
pessoas não terão lugar para a estadia, assim, não estamos perante um interesse legalmente
protegido, mas é um interesse direto e pessoal que legitima os sem-abrigo a impugnar o ato de
demolição.
Exemplo 2
No Direito Urbanístico existe uma figura que se refere à legalização das obras ilegais, ou seja, serve
para legalizar o que é ilegal e, neste caso, os sem-abrigo já não podem condenar a Administração à
prática de um ato de legalização da construção ilegal porque não têm um interesse legalmente
protegido pois a condenação tem uma natureza subjetivista e protege as posições jurídicas
subjetivas e não qualquer uma posição, enquanto a impugnação é objetivista e, por isso, alarga a
possibilidade de fiscalizar a legalidade daí não interessar muito se a pessoa tem uma pretensão
subjetiva jurídica ou não.

Casos práticos sobre conflitos de jurisdição

1. Se o particular for destinatário de uma coima e intentou uma ação de impugnação do ato da
aplicação da coima num Tribunal Administrativo e este diz que não é da sua jurisdição, por força
do artigo 4.º, n.º 1, alínea l) à contrari do ETAF, emitindo uma Sentença e o particular, nos
termos do artigo 14.º, n.º 2 do CPTA, pode requerer a remissão do processo para o Tribunal
competente no prazo de 30 dias (n.º 3). O Tribunal Administrativo notificou o Tribunal comum
que também se pronunciou pela sua incompetência em razão da jurisdição entendendo que está
em causa matéria da jurisdição administrativa nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do ETAF
 O particular não pode logo lançar mão do instituto da Lei 91/2019, requerendo a pronúncia
do Tribunal dos Conflitos, porque não há ainda conflito de jurisdição pois ainda são suscetíveis
de recurso ordinário as decisões proferidas sobre a questão da jurisdição (artigo 9.º, n.º 1 da Lei
91/2019) e como a Sentença ainda não transitou em julgado ainda não existe o tal conflito de
jurisdição não se verificando o pressuposto processual deste processo no Tribunal de Conflitos.
O particular também não pode requerer diretamente a resolução do conflito ao Tribunal de
 Conflitos porque o pedido é dirigido ao Supremo Tribunal, nos termos do artigo 10.º, n.º 2 da Lei
91/2019.
1.1.Imaginando que o Tribunal de Conflitos aceita este processo para resolução do
conflito de jurisdição, este terá natureza urgente (artigo 5.º, n.º 1 da Lei 91/2019) e
este, ao pronunciar-se, notifica o Acórdão a dizer que o Tribunal competente será o
Administrativo e no recurso para o Tribunal Central Administrativo este querendo
reapreciar a questão da jurisdição, por ser de ordem pública, (artigo 13.º do CPTA) já
não é possível nos termos do artigo 17.º da Lei 91/2019.
2. Um aluno foi destinatário de uma sanção de suspensão ou anulação da matrícula emitida pela
FDUL determinando a proibição de assistência às aulas e pretende reagir. Qual o tipo de ação
para reagir judicialmente?  Ação de impugnação do ato ou poderíamos equacionar uma
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (tem os seus pressupostos
processuais que são muito mais exigentes porque a intimação é um processo urgente porque os
pressupostos são muito evidentes).
2.1. Imaginando que foram instauradas as duas ações e que, em ambas, foram
suscitadas dúvidas sobre se é o Tribunal Administrativo o Tribunal competente, pode o
particular ou algum dos outros sujeitos processuais requerer a intervenção de outro
Tribunal? Sim pode requerer a consulta prejudicial, no entanto, apenas no que diz
respeito à ação de impugnação pois a outra é uma ação urgente (artigo 15.º, n.º 1 e 2 da
Lei 91/2019).
2.2. A consulta prejudicial só existe entre o Tribunal da causa e o Tribunal de Conflitos
ou pode ser questionada a outro Tribunal? Pode também ser feita consulta ao Tribunal
de Justiça da União Europeia, em alguns casos, e também pode existir consulta
prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo constante no artigo 93.º, n.º 1,
alínea b) do CPTA. Um dos pressupostos do artigo 93.º do CPTA é a colocação de uma
questão de Direito nova que suscita dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada
noutros litígios e, imaginando, que esta nova questão é sobre conflitos de jurisdição
deverá ser reencaminhada para o Tribunal de Conflitos ou para o Supremo Tribunal
Administrativo? só há três respostas possíveis: 1. Remessa para o Tribunal de Conflitos;
2. Remessa para o Supremo Tribunal Administrativo e 3. O sistema abriu duas
alternativas para o Tribunal decidir oficiosamente se vai para o Tribunal de Conflitos ou
para o Supremo Tribunal Administrativos  Ler o artigo do Assistente e Regente sobre
esta questão. Imaginando que depois da consulta prejudicial, o Tribunal de Conflitos se
pronuncia sobre a competência do Tribunal Administrativo e esta pronúncia tem
natureza vinculativa sobre aquele caso e a todos os Tribunais que no caso venham a
intervir.
2.3. Imaginando que na ação de impugnação, o Tribunal Administrativo se pronuncia no
sentido de o particular ter dúvidas sobre a competência do mesmo, mas o próprio
Tribunal não tem dúvidas e não necessita que seja levantada essa questão, o particular
pode reagir perante esta pronúncia do Tribunal Administrativo nos termos do artigo
15.º, n.º 3 da Lei 91/2019.

Casos práticos sobre competência em razão da hierarquia

No sistema organizatório dos Tribunais Administrativos temos três níveis de hierarquia:
- Primeiro nível: Tribunal Administrativo de Círculo e Tribunal Tributário (artigo 44.º e 49.º do ETAF)
- Segundo nível: Tribunal Central Administrativo Norte e Tribunal Central Administrativo Sul
- Supremo Tribunal Administrativo

A questão da competência em razão da hierarquia coloca-se porque há situações em que a

competência de julgar a 1.ª instância não pertence ao nível mais baixo, mas sim a um dos dois níveis
superiores, ou seja, há situações em que o TCA (artigo 37.º e 38.º do ETAF) ou o STA (artigo 24.º e
26.º do ETAF) vão julgar logo em 1.ª instância podendo existir recurso, nos casos do STA, nos termos
do artigo 25.º e 27.º do ETAF

Resolução dos casos práticos I

Determine se os seguintes litígios devem ser julgados na jurisdição administrativa e, em caso
afirmativo, indique o Tribunal concretamente competente para o efeito:
1. A., residente em Cascais e aluno da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, pretende
impugnar o atual Regulamento de Avaliação.
Partes
- Quanto à FDUL existe uma divergência Doutrina se pertence à Administração autónoma ou à
Administração interna e, pelo artigo 76.º, n.º 2 da CRP e pelo artigo 35.º da Lei 108/88, podemos
considerar como Administração autónoma e estamos a falar de um regulamento, que é um conjunto
de normas nos termos do artigo 135.º do CPA

Jurisdição
O critério de entrada na jurisdição administrativa é o da relação jurídico-administrativa presente no
artigo 212.º, n.º 3 da CRP e 1.º, n.º 1 do ETAF e, neste caso, estamos a falar de uma matéria relativa
a normas e de um órgão da Administração Pública, portanto, caberia no artigo 4.º, n.º 1, alínea b) do
ETAF.

Competência em sentido próprio

Hierarquia
Trata-se de uma matéria que não pertence nem ao artigo 24.º e 27.º do ETAF que dariam
competência ao STA; não cabe no artigo 37.º e 38.º do ETAF que atribuem competência ao Tribunal
Central e, portanto, cabe no artigo 44.º e 49.º do ETAF cabendo, a nível de hierarquia, ao Tribunal
Administrativo e Fiscal de Círculo.

Território
Neste caso, o artigo 17.º, 18.º, 19.º e 20.º do CPTA não se aplicam devendo ser aplicado o artigo 16.º
do CPTA que nos remete para a residência do autor e, sendo Cascais, o mapa diz-nos que o Tribunal
será o TAF de Sintra.

Matéria
Quanto à matéria, neste caso, estamos perante uma matéria enquadrável no artigo 44.º do ETAF
sendo matéria administrativa na vertente macro. Quanto ao segundo nível devemos analisar as
normas relativas à especialização administrativa (artigo 9.º, n.º 5 e 44.º-A do ETAF; DL 174/2019 e
Portaria 121/2020) sendo possível verificar que já se encontra em funcionamento o Tribunal de
Sintra, nos termos da alínea h) do artigo 1.º do DL 174/2019 sendo da competência do Juízo
administrativo comum, segundo o artigo 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF.

Assim, deverá ser realizado no Juízo Administrativo comum do TAF de Sintra.

2. B., residente em Aveiro, mas de passagem por Lisboa, pretende propor uma ação de
responsabilidade civil extracontratual contra a Onibus, S.A., empresa responsável pela exploração
do serviço público de transporte rodoviário de passageiros na Área Metropolitana de Lisboa, em
virtude dos danos que sofreu depois de ter sido atropelado por um autocarro em serviço.
Partes
1. Cabe no artigo 4.º, n.º 1, alínea h) do ETAF considerando que estamos perante uma ação
intentada contra uma entidade privada que exerce funções administrativas, o que na prática
significa que será uma concessionária
2. Também podemos considerar que pertence ao sector empresarial do Estado –
Administração indireta – e, por isso, uma empresa pública sob a forma de sociedade
comercial
3. A terceira hipótese possível é considerarmos que é um particular mero prestador de serviços

Jurisdição
1. No caso de consideramos que a Onibus é uma concessionária, a alínea h) remete-nos para a
Lei 67/2007 e, nos termos do artigo 1.º, n.º 5, o diploma aplica-se também à
responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores no
exercício de prerrogativas de poder público e, neste caso, por ser um serviço público de
transportes encontrava-se abrangido por esta norma, logo, seria jurisdição dos TAF. A alínea
h) refere-se apenas a atos de gestão pública, ao contrário da alínea f) que abrange gestão
privada (artigo 501.º do CC) cuja jurisdição pertenceria aos Tribunais comuns e não dos
Tribunais Administrativos daí a importância de sabermos se estamos perante uma gestão
pública ou privada e, neste caso, considerando que a entidade é uma concessionária irá
aplicar-se a alínea h) e não a f). A relação entre o Estado e funcionário já cabe na alínea g).
2. Se a Onibus for uma pessoa coletiva de Direito Público, apesar de ter personalidade jurídica
privada, aplica-se o artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF.
3. Se a Onibus for um prestador de serviços, B pode intentar uma ação de responsabilidade
civil extracontratual contra o Município, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF e,
ao mesmo tempo, pode intentar contra o particular Onibus nos termos do artigo 4.º, n.º 2
do ETAF que não é muito claro em relação à sua aplicação apenas ao litisconsórcio passivo
necessário ou também a voluntário. Assim, sendo um prestador de serviço, não pode
intentar uma ação de responsabilidade civil extracontratual contra o particular porque o n.º
1 não tem uma alínea para este efeito porque não é uma entidade privada que exerça
função administrativa, mas aqui por detrás do particular temos um Município (AML) que é o
dono do serviço e, por isso, tem a possibilidade de intentar uma ação contra a AML nos
termos da alínea f), do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF e, ao mesmo tempo, aplicando o artigo
4.º, n.º 2 do ETAF pode também chamar para a ação o particular.

Competência em sentido próprio

Hierarquia
Trata-se de uma matéria que não pertence nem ao artigo 24.º e 27.º do ETAF que dariam
competência ao STA; não cabe no artigo 37.º e 38.º do ETAF que atribuem competência ao Tribunal
Central e, portanto, cabe no artigo 44.º e 49.º do ETAF cabendo, a nível de hierarquia, ao Tribunal
Administrativo e Fiscal de Círculo.

Território
Olhando para as regras especiais em primeiro lugar, aplica-se o artigo 18.º, n.º 1 do CPTA por se
tratar de matéria de responsabilidade civil e de uma operação material e, por isso, teria que ser
deduzida no Tribunal do lugar em que se deu o facto constitutivo da responsabilidade. De acordo
com o mapa pertence ao Tribunal de Lisboa e no DL 174/2019 verificamos que tem o Juízo comum
identificado e pela Portaria 121/2020, artigo 1.º, alínea a) conseguimos saber que já se encontra em
funcionamento.

Matéria
Em termos da competência em função da matéria pertence ao Juízo administrativo, nos termos do
artigo 44.º do ETAF e, em particular, trata-se da competência residual do Juízo administrativo
comum por não caber em nenhum dos Juízos especializados do artigo 44.º-A do ETAF.

Assim, deverá ser realizado no Juízo Administrativo comum do TAC de Lisboa (segundo o artigo 9.º,
n.º 2 do ETAF os Tribunais Administrativos e Fiscais podem funcionar de forma agregada e no artigo
2.º e 3.º do DL 174/2019 verifica-se que em Lisboa temos o Tribunal de Círculo de Lisboa e o Tribunal
Tributário o que significa que não funcionam agregadamente)

3. C., empresa com sede na Amadora, pretende impugnar a validade do ato de adjudicação
relativo a um procedimento pré-contratual promovido pelo Município do Porto.
Rever a resolução

Imaginando que este contrato não tem natureza de proteção social, tirando do cenário a questão
do Juízo Administrativo Social, cabe ou não ao Juízo dos contratos públicos?
Estaríamos perante um potencial conflito entre o Juízo administrativo comum e o Juízo de contratos
públicos. Quando estamos perante um contrato que não tem interesse concorrencial, à partida, este
contrato está excluído do CCP e a Doutrina e a Jurisprudência são confrontadas com a questão de
saber se a especialidade do Juízo dos contratos públicos serve apenas para a matéria de contratos
com interesse concorrencial ou se está dedicada a quaisquer contratos celebrados pela
Administração Pública. Se a tese adotada for a primeira, o contrato de subvenção não tem qualquer
interesse concorrencial sendo competente o Juízo administrativo comum. Se, pelo contrário,
adotarmos a tese contrária a especialidade dos Juízos dos contratos públicos seria mais abrangente
e, nesse caso, o conflito já seria resolvido a favor do Juízo dos contratos públicos, mas o artigo 44.º-A
do ETAF não é muito claro para percebermos a abrangência. Em princípio, caberia ao Presidente do
Tribunal Central Administrativo resolver este litígio, nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do
ETAF.

NOTA: O artigo 22.º e 36.º do ETAF resolvem conflitos de competência em razão territorial e da
matéria que não devem ser confundidos com os conflitos de jurisdição. Quanto à resolução dos
conflitos em razão da hierarquia os artigos correspondentes são o 5.º, n.º 2 (prevalece sempre o
Tribunal superior) e 23.º, n.º 2, alínea d) (conflitos entre o primeiro e o segundo nível faltando os
conflitos entre o STA e TAF e entre o STA e TCA tendo que recorrer ao artigo 5.º, n.º 2) do ETAF e,
por isso, podemos entender que o artigo 23.º, n.º 2, alínea d) do ETAF (introduzido com a Lei
114/2019) é especial em relação ao artigo 5.º, n.º 2 do ETAF, assim se o conflito de competência em
razão de hierarquia for entre TCA e TAF devemos recorrer ao artigo 23.º, n.º 2, alínea d) do ETAF.

4. D., residente em Beja, pretende impugnar o ato de aplicação de uma coima praticado pela
Divisão de Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa, por violação de normas urbanísticas.
Partes
A Câmara Municipal de Lisboa é uma autarquia local.

Jurisdição
Por falar na violação de normas urbanísticas aplica-se o artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF.

Competência em sentido próprio

Hierarquia
Trata-se de uma matéria que não pertence nem ao artigo 24.º e 27.º do ETAF que dariam
competência ao STA; não cabe no artigo 37.º e 38.º do ETAF que atribuem competência ao Tribunal
Central e, portanto, cabe no artigo 44.º e 49.º do ETAF cabendo, a nível de hierarquia, ao Tribunal
Administrativo e Fiscal de Círculo.

Território
Aplica-se o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA por se tratar de atos de uma autarquia local e o elemento de
conexão é a área da sede da entidade demandada que, neste caso, seria Lisboa. Nos termos do
artigo 2.º, n.º 1 do DL 174/2019 o Tribunal de Lisboa tem competência especializada e já entrou em
funcionamento, conforme artigo 1.º, alínea a) da Portaria 121/2020.

Matéria
Em termos da competência em função da matéria pertence ao Juízo administrativo, nos termos do
artigo 44.º do ETAF e, em particular, trata-se da competência residual do Juízo administrativo
comum por não caber em nenhum dos Juízos especializados do artigo 44.º-A do ETAF – não foi
criada um Juízo com competência especializada de urbanismo, artigo 2.º, n.º 1 do DL 174/2019.

Assim, deverá ser realizado no Juízo Administrativo comum do TAC de Lisboa.

E se D. em vez de ser residente em Beja, fosse residente em Castelo Branco?

A resposta seria a mesma porque o elemento de conexão é a sede da entidade demandada e, por
isso, a residência do autor não é relevante.

E se o órgão que aplicou a coima for a Câmara Municipal de Monchique?

Neste caso, o Tribunal competente seria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé e no DL
174/2019 não temos um Juízo especializado para Loulé, por isso, será Tribunal Administrativo e
Fiscal de Loulé.
E se tiver sido a Câmara Municipal de Mesão Frio?
Neste caso, o Tribunal competente seria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela e no DL
174/2019 não temos um Juízo especializado para Loulé, por isso, será Tribunal Administrativo e
Fiscal de Mirandela.

5. E. pretende impugnar o ato de aplicação de uma coima praticado pela Inspeção-Geral dos
Ministérios do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e da Agricultura e do Mar
(IGAMAOT), por violação de normas ambientais.
Aqui não caberia no artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF porque é a estatuição da alínea à contrari,
apesar de existir Doutrina que entende que, no caso de cumulação de um pedido de violação de
normas urbanísticas com normas ambientais, poderiam ser avaliados ambos os pedidos entrando
pelo artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF. Existe outra Doutrina que tem um entendimento mais lato
acerca do urbanismo, aplicando a alínea l), pois considera que já detém o ordenamento do ambiente
e, às vezes, as normas ambientais têm finalidades de tutela urbanística e, se for o caso, é
simultaneamente uma norma urbanística e também entrará pela alínea l).

6. F., residente em Leiria, pretende impugnar o ato de declaração de utilidade pública (inserido
num procedimento de expropriação) praticado pelo Município de Viseu em relação a um imóvel aí
sito.
Partes
Estamos perante um ato de um órgão da Administração Pública, artigo 4.º, n.º 1, alínea a) (Direito de
propriedade privada) ou d) do ETAF.

Competência em sentido próprio

Hierarquia
Trata-se de uma matéria que não pertence nem ao artigo 24.º e 27.º do ETAF que dariam
competência ao STA; não cabe no artigo 37.º e 38.º do ETAF que atribuem competência ao Tribunal
Central e, portanto, cabe no artigo 44.º e 49.º do ETAF cabendo, a nível de hierarquia, ao Tribunal
Administrativo e Fiscal de Círculo.

Território
Estando perante uma autarquia local e trata-se de uma situação de um bem imóvel aplica-se o artigo
17.º do CPTA e o elemento de conexão é a área da situação do bem e, neste caso, seria Viseu. Nos
termos do DL 174/2019 verificamos que não existem Juízos especializados em Viseu e, por isso, será
o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.

Matéria
Não se encontrando esta matéria numa das alíneas do artigo 49.º do ETAF, estamos perante
jurisdição dos Tribunais Administrativos.

E, se no âmbito do procedimento de expropriação, F. tem um litígio com o Município quanto ao

montante de indemnização deverá ir para que o Tribunal?
Deverá ser o Tribunal comum, nos termos do artigo 38.º e 84.º do Código das Expropriações.
7. G., “trabalhador” afeto à Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (ACSS, I.P.), pretende
intentar uma ação de reconhecimento da existência de um «contrato de trabalho» entre ela e o
ACS, I.P..
Partes
Estamos perante um Instituto Público.

Jurisdição
A ação de reconhecimento da existência de um contrato de trabalho entre um privado e um
Instituto Público cabe na jurisdição administrativa dependendo se se trata de um contrato de
trabalho privado porque, neste caso, seria excluído nos termos do artigo 4.º, n.º 4, alínea b) do ETAF
ou, então, de um vínculo de emprego público que, neste caso, caberia na jurisdição administrativa
ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea e) e 4.º, n.º 4, alínea b) do ETAF à contrari.

Competência em sentido próprio

Hierarquia
Trata-se de uma matéria que não pertence nem ao artigo 24.º e 27.º do ETAF que dariam
competência ao STA; não cabe no artigo 37.º e 38.º do ETAF que atribuem competência ao Tribunal
Central e, portanto, cabe no artigo 44.º e 49.º do ETAF cabendo, a nível de hierarquia, ao Tribunal
Administrativo e Fiscal de Círculo.

Território
Estando em causa uma ação que tem por objeto um litígio emergente do vínculo de emprego
público intentada pelo trabalhador contra o empregador, nos termos do artigo 19.º, n.º 3 do CPTA, é
competente o Tribunal do lugar da prestação de trabalho ou do domicílio do autor. Não sabendo
onde é que o autor tem o seu domicílio, presumimos que ser em Lisboa por ser o local onde está
sediado o Instituto Público e, de acordo com o mapa, o Município de Lisboa pertence ao Tribunal de
Círculo de Lisboa.

Matéria
Não se encontrando esta matéria numa das alíneas do artigo 49.º do ETAF, estamos perante
jurisdição dos Tribunais Administrativos nos termos do artigo 44.º do ETAF. Incidindo sobre a
matéria micro, existe um Juízo especializado administrativo social, nos termos do artigo 9.º, n.º 5,
alínea b) e 44.º-A, n.º 1, alínea b) do ETAF, mas conjugado com o artigo 2.º, n.º 1, alínea b) DL
174/2019 vimos que existe um desdobramento e assim sendo concluímos que é competente o Juízo
Administrativo social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

8. H. pretende propor uma ação de responsabilidade civil extracontratual por ato jurisdicional
contrário ao Direito da União Europeia em virtude de uma decisão do Tribunal Central
Administrativo Sul transitada em julgado.
Rever a resolução

Aplica-se o artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF e, sendo uma decisão do TCA Sul pertence à jurisdição
administrativa.
Relativamente à hierarquia faz parte das competências do STA, nos termos do artigo 24.º, n.º 1,
alínea a), subalínea v) do ETAF.
Em relação ao território será em Lisboa.
Deverá ser remetida para o STA, secção de contencioso administrativo.

E se o particular perder a ação como é que pode recorrer?

Através do pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, nos
termos do artigo 25.º, n.º 1, alínea a) do ETAF.

9. I., residente em Faro, pretende consultar os arquivos administrativos relativos ao seu percurso
académico na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, que lhe negou esse acesso.
Existe a dúvida se a alínea k) do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF está pensada só para interesses difusos e,
neste caso, como a informação é para efeito pessoal e não para proteção de Direitos e interesses
difusos não seria aplicável a alínea k), mas sim a alínea a). Existe discussão na Doutrina sobre se o
modo de satisfazer o pedido de acesso a informação jurídica é através de ato administrativo ou
através de um mero ato jurídico. Assim, deveria ser para o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto
(artigo 20.º, n.º 4 do CPTA).

10. J., empresa com sede em Braga e vencida num procedimento pré-contratual promovido pelo
Centro Hospitalar de Lisboa Norte, E.P.E., pretende propor uma ação de anulação do contrato de
aquisição de material médico destinado ao Hospital de Santa Maria celebrado por esta entidade e
a empresa adjudicatária.
Aplica-se o artigo 19.º, n.º 1 do CPTA porque estamos perante um contencioso contratual (validade
do contrato – artigo 4.º, n.º 1, alínea e) do ETAF) e, por isso, deveria ser intentada no Juízo de
contratos públicos do Tribunal Administrativo de Lisboa (artigo 2.º, n.º 1 do DL 174/2019 e artigo 1.º,
alínea a) da Portaria 121/2020). A linha Jurisprudencial é de que a dedicação destes Juízos ser em
contratos com interesse concorrencial e, neste caso, o contrato teria interesse contratual.

E se quem lançou o concurso e contraente público fosse o Município de Palmela?

A resposta não iria alterar porque o elemento de conexão é o lugar de cumprimento do contrato,
nos termos do artigo 19.º, n.º 1 do CPTA.

E se a sede do Hospital fosse em Palmela?

Embora o elemento de conexão tenha alterado, segundo o DL 325/2003 Palmela pertence à sede de
Almada, o Juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa tem jurisdição alargada ao TAC de Almada,
nos termos do artigo 2.º, n.º 2 do DL 174/2019 e, por isso, o Tribunal seria o mesmo.

11. K., funcionária dos serviços da Assembleia da República e residente em Sintra, pretende
impugnar as normas constantes do regulamento interno que regulam os horários de tais serviços,
aprovadas pela Presidente da Assembleia da República.
Aqui a pretensão não é pedir responsabilidade, mas sim invalidar as normas (que não são atos
administrativos) e a Assembleia da República é uma entidade que pressupõe personalidade jurídica
e, por isso, aparentemente, não encaixa na alínea c), do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. A alínea d) foi
criada para casos de entidades, sobretudo de natureza privada, que não façam parte da
Administração Pública em sentido orgânico o que não se verifica no nosso caso. O caso não suscita
grandes dúvidas quanto ao facto de ser uma matéria que envolva relações jurídicas administrativas
e, por isso, poderíamos aplicar a alínea o) conjugado com o artigo 212.º, n.º 3 da CRP. Assim, a ação
deveria ser intentada na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
(artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea ii) do ETAF).

12. L. Lda., com sede no Porto, pretende pedir uma indemnização ao Estado pelos danos sofridos
em resultado de um ato ilegal de liquidação adicional do IRC (judicialmente anulado) praticado
pela Direção-Geral dos Impostos, tendo proposto a respetiva ação junto do Tribunal
Administrativo de Círculo de Lisboa.
A ação consiste num pedido de responsabilidade e, por isso, deveria ser intentada no Juízo
Administrativo comum do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (artigo 44.º do ETAF se
considerarmos que o artigo 49.º do ETAF é taxativo).

Resolução do caso prático 2 do livro

Um grupo de escuteiros do Algarve, de visita ao Minho, decide apresentar uma ação contra a
Inspeção Geral do Ambiente, pedindo a condenação desta entidade na aplicação de coimas aos
caçadores ilegais de águias no Parque Nacional da Peneda-Gerês.
O Tribunal recusa a petição inicial por falta de indicação dos contrainteressados e absolve a
Inspeção Geral do pedido. O Ministério Público, no entanto, substitui-se aos escuteiros e requer o
prosseguimento dos autos. O Tribunal decide então absolver novamente a Inspeção Geral do
pedido, considerando-a parte ilegítima.
Quid juris?
Analisar os pressupostos processuais quanto aos sujeitos
O modelo padrão do processo administrativo é de um particular em relação à Administração e, por
isso, em regra, o autor é um particular e a entidade demandada é a Administração podendo existir
desvios ocorrendo situações em que seja a Administração contra um particular; um particular contra
particular e a Administração contra a Administração.
Neste modelo padrão temos sempre um processo bilateral (Réu <-> Autor) que é muito semelhante
ao Processo civil, mas existem casos em que se tratam de processos plurilaterais em que temos
contrainteressados e o Ministério Público e a intervenção destas duas figuras fazem com que este
processo seja diferente do Processo Civil e o Ministério Público tem um papel diferente do existente
no Processo Penal. Quanto aos contrainteressados não devem ser entendidos como os assistentes
do Processo Civil pois são parte principal do litígio com direito a contestar, etc. e se a faltar a sua
citação o processo padece do vício de exceção dilatória que pode dar lugar a absolvição do Réu da
instância. O regime geral relativo às partes encontra-se no artigo 8.º-A e seguintes do CPTA e há
muitos casos em que se aplicam regras especiais sendo necessário identificar sempre o processo (o
artigo 37.º e 109.º do CPTA ajudam) em causa porque, em função do processo, pode existir ou não
um regime especial como, por exemplo, se for uma ação de impugnação de ato administrativo
temos o artigo 55.º do CPTA que é especial relativamente à legitimidade, assim, para aferir a
existência da legitimidade ativa (artigo 9.º, n.º 2 do CPTA conjugado com o processo de natureza
condenatória – interesses difusos) temos que, em primeiro lugar, verificar se existem regras
especiais que dependem do tipo de processo aplicável e só assim conseguimos saber as regras
aplicáveis aos pressupostos processuais. Nos litígios intra-administrativas (órgão contra outro órgão
dentro da mesma pessoa coletiva) os dois órgãos não têm personalidade jurídica e, segundo a regra
geral, não teriam personalidade judiciária, mas o artigo 9.º, n.º 3 do CPTA diz que excecionalmente
pode ser conferido personalidade judiciária aos órgãos da Administração Pública (por exemplo,
artigo 68.º, n.º 1, alínea d) do CPTA) e os Ministérios.

Escuteiros
O grupo de escuteiros não tem personalidade judiciária porque não tem personalidade jurídica, mas
analisando a coligação (várias relações jurídicas que por algumas razões estão unidas no litígio) que
tem os seus pressupostos de admissão no artigo 12.º, n.º 1 (geral) e n.º 2 (especial) do CPTA
verificamos que o n.º 2 não será aplicável ao nosso caso porque não se trata de uma impugnação,
mas o n.º 1, alínea a), 1.ª parte é possível de aplicar, logo, em vez de termos um único grupo de
autor (grupo de escuteiros) que não teriam personalidade, temos uma pluralidade de autores; a
capacidade judiciária pressupõe, regra geral, que tenha capacidade jurídica e, em Portugal, por
norma, os escuteiros são menores e não têm capacidade de exercício de Direitos e, por isso, em
princípio não terão capacidade judiciária só podendo ir a Tribunal se estiverem representados pelo
representante legal sendo aplicável ao processo administrativo o regime de suprimento da
incapacidade previsto na lei processual civil, conforme o artigo 8.º-A, n.º 2, parte final do CPTA e se
não for suprida dá origem a uma exceção dilatória – absolvição da instância (se forem escuteiros
adultos não existirá esta incapacidade judiciária).

Inspeção Geral do Ambiente

Considerando que a Inspeção Geral do Ambiente é a Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT) será um serviço central da Administração
direta do Estado e para ter legitimidade cível primeiro temos que ver se tem capacidade judiciária e,
regra geral, a IGAMAOT não sendo pessoa coletiva não teria personalidade jurídica sendo o Estado
quem teria personalidade jurídica e, neste caso, temos a regra especial do artigo 8.º-A, n.º 3
conjugado com o artigo 9.º ou 10.º do CPTA, consoante estejamos perante legitimidade ativa ou
passiva, que justifica uma certa confusão existente entre a personalidade judiciária e a legitimidade
porque no caso do n.º 3 a personalidade judiciária é atribuída em função da legitimidade ativa ou
passiva (lógica invertida). Segundo o artigo 8.º-A, n.º 3 do CPTA para sabermos quem tem
personalidade judiciária temos que saber quem tem legitimidade passiva e, neste caso, quem tem
legitimidade passiva serão os Ministérios, segundo o artigo 10.º, n.º 2, 2.ª parte do CPTA, pois
estamos perante uma omissão de um órgão que integra dois Ministérios e, por isso, a parte
demandada seriam os Ministérios devendo intentar a ação contra os Ministérios, logo, mesmo que
exista uma regra especial não daria personalidade judiciária nem legitimidade passiva à IGAMAOT e,
por isso, teria que intentar contra os Ministérios e não o tendo feito terá como consequência o
artigo 10.º, n.º 4 do CPTA estando perante uma solução que sana este vício porque se não fosse esta
solução a consequência seria uma exceção dilatória por falta de legitimidade (princípio pro actione).

NOTA: no artigo 10.º, n.º 2 do CPTA há situações em que a parte demandada é o Estado e não o
Ministério como os casos de responsabilidade civil extracontratual porque não é uma ação ou
omissão do Ministério e nos casos de contencioso contratual. Antigamente existiam ações
administrativas comuns (servia para os contratos, ação civil de responsabilidade extracontratual,
etc.) e especiais (quando a entidade administrativa exerce o poder de autoridade  quando a
Administração praticava atos administrativos ou normas administrativas) e no artigo 10.º, n.º 2 do
CPTA continuamos a ver resquícios históricos quando temos o Estado a continuar a ser a parte
legítima nas ações que antigamente eram entendidas como comuns enquanto os Ministérios
continuam a ser parte legítima nas ações que antigamente eram definidas como especiais. Quem
representa a parte demandada nos Tribunais encontra-se no artigo 11.º do CPTA e quando a parte
legítima são os Tribunais será o Ministério Público enquanto quando estamos perante os Ministérios
já não será obrigatório ser o Ministério Público e aparentemente a Doutrina defende que a parte
final do n.º 1, do artigo 11.º do CPTA é ilegal porque a ideia de “sem prejuízo da possibilidade de
representação do Estado pelo Ministério Público” não é compatível com o artigo 51.º do ETAF e com
a CRP que atribui esta competência da representação do Estado ao Ministério Público e aqui parece
que o Estado pode renunciar a esta competência do Ministério Público que não é o regime da CRP
que diz que esta é competência do Ministério Público  existe muita Jurisprudência que explica esta
situação e distingue entre a representação orgânica e a representação legal e o facto de o Ministério
Público representar o Estado nos Tribunais não significando que deva ser o órgão a ser citado para o
efeito pois se a citação tiver defeitos dará lugar a uma exceção dilatória.

O pedido, do caso prático, consiste a condenação desta entidade na aplicação de coimas aos
caçadores ilegais de águias no Parque Nacional da Peneda-Gerês
Neste caso estamos perante uma coima que, à partida, não caberia na jurisdição administrativa
conforme artigo 4.º, n.º 1, alínea l) à contrari do ETAF, sendo uma matéria do Tribunal comum só
podendo enquadrar-se nesta alínea se víssemos o conceito de urbanismo extensivamente
abrangendo o ambiente e o ordenamento do território ou se existisse cumulação de pedido do
ambiente com outra situação e, neste caso, não se verificando nenhuma dessas situações o Tribunal
competente seria o Tribunal comum e não o Tribunal Administrativo. Temos também que analisar a
letra da lei da alínea l) que fala apenas em impugnações judiciais e, neste caso, estamos perante
uma condenação e se defendermos que não se aplica esta alínea teríamos que ver outra alínea para
enquadrar o caso como, por exemplo, a alínea b), k) ou o) e se não existir uma norma especial que
exclua será matéria dos Tribunais Administrativos e, por isso, esta interpretação formal da alínea l)
gera discrepância no tratamento do processo impugnatório relativamente ao processo
condenatório. Se não estivéssemos perante um interesse difuso não existiria legitimidade ativa pelo
particular, por isso, esta situação não é muito comum. Se a condenação for mais subjetivista não
basta o justo receio tendo sempre que existir um interesse pessoal em causa; se for mais objetivista
mesmo que não haja um interesse pessoalíssimo em risco ainda existe algum mecanismo para
justificar a legitimidade.

Ministério Público
Confrontando a redação do artigo 55.º, n.º 1, alínea b) (impugnação) e 68.º, n.º 1, alínea b)
(condenação) do CPTA percebe-se que a legitimidade ativa é mais limitada no artigo 68.º, n.º 1,
alínea b) do CPTA porque o Ministério Público só intervém se cumprir certos requisitos, enquanto no
artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA existe uma certa liberdade do Ministério Público. Comparando a
impugnação com a condenação, teoricamente, a impugnação é mais objetivista (a causa de pedir é
apreciar a legalidade de um ato) e a condenação é mais subjetivista (a causa de pedir é a pretensão
do interessado e não o ato de indeferimento – artigo 66.º, n.º 2 do CPTA), mas não podemos que é
totalmente objetivista ou subjetivista porque o nosso sistema é misto, no entanto, o nível de
intervenção destes dois pendores são diferentes consoante o tipo de processo e isso é relevante
para percebermos porque é que a legitimidade do Ministério Público é diferente na impugnação e
na condenação pois, uma vez que o Ministério Público é o maior defensor da legalidade, é normal
que tenha maior poder na impugnação existindo uma harmonia normativa entre a finalidade
principal do processo (que é a fiscalização da legalidade) e o estatuto do Ministério Público
(defensor da legalidade). No artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA a condição de legitimidade é, em
geral, a existência de uma ilegalidade qualificada o que não existe em relação ao artigo 55.º n.º 1,
alínea b) do CPTA e, mesmo sendo uma legitimidade mais limitada, é um traço do objetivismo e, por
isso, existem aqui duas observações: 1. Para a Doutrina que considera que a condenação é
puramente subjetivista ou deveria ser totalmente subjetivista esta norma não faria sentido porque o
Ministério Público não vai defender a pretensão interessada porque o objeto do processo é a
pretensão do interessado e, por isso, não faz sentido que seja o Ministério Público a intervir num
processo em que o objeto é a pretensão do interessado; 2. Isto justifica-se porque o sistema, mesmo
para a condenação, não é totalmente subjetivista tendo sempre uma certa infiltração do objetivismo
no subjetivismo e vice-versa sendo este um dos casos em que existe uma compatibilização entre o
tendencial subjetivismo inerente ao processo condenatório com o estatuto do Ministério Público,
que é defensor da legalidade, e, por isso, independentemente do tipo de processo tem de cumprir a
sua missão de tutelar a legalidade existindo aqui um equilíbrio porque enquanto na impugnação
poderá intervir em qualquer situação aqui o Ministério Público ainda pode intervir como defensor da
legalidade de interesse público, mas só quando esteja em causa uma situação de legalidade
qualificada em sentido amplo.

O Ministério Público, no processo administrativo, tem algumas multiplicidades de funções:

 Tem legitimidade ativa, podendo ser autor, e, por isso, pode ser parte ativa, mas a sua
legitimidade varia consoante o tipo de processo;
 Tem a função de representar do Estado (artigo 219.º da CRP e 11.º, n.º 1 do CPTA);
 Pode intervir como autor de modo superveniente, ou seja, pode exercer legitimidade no
início ou pode exercer a sua legitimidade durante ou no meio do processo (por exemplo, o
artigo 62.º, n.º 1 do CPTA)  quando o autor desiste ou quando a instância se extingue por
causa de alguma circunstância própria do autor podendo o Ministério Público substituir-se
ao autor dando continuação ao processo. Esta norma está inserida na impugnação de atos
(não inclui normas) e, por isso, está apenas previsto para os processos impugnatórios e,
comparando o artigo 62.º, n.º 1 do CPTA com o artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA,
verificamos que existe uma certa harmonia porque a prossecução da ação pelo Ministério
Público também é incondicionada não exigindo qualquer ilegalidade qualificada para que
haja uma intervenção do Ministério Público (manifestação do traço objetivista do processo
impugnatório) e, relativamente à possibilidade de analogia do artigo 62.º do CPTA aos
processos de condenação, temos o obstáculo de não existir uma analogia própria porque
inclusivamente o objeto impugnatório não é igual ao objeto condenatório e admitindo a
possibilidade de analogia teriam que se harmonizar os requisitos do artigo 62.º ao artigo
68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA. A história da justiça administrativa começou pelo recurso da
anulação (atual impugnação) daí o regime da impugnação estar mais desenvolvida pois
existem normas antigas que foram sendo aproveitadas. Quanto às ações populares (artigo
16.º do CPTA) ao comparar com o artigo 62.º do CPTA podemos questionar se um deles é
mais amplo do que o outro  Ler a anotação do Professor Mário Aroso de Almeida e do Juiz
Conselheiro nos comentários ao CPTA sobre este tema;
 Tem a função amicus curiae (amigos da justiça – artigo 85.º, n.º 2 e 3 do CPTA)  é uma
norma que se encontra na parte da marcha do processo e, por isso, temos que saber que o
 artigo 85.º do CPTA é aplicável no momento da citação da entidade demandada sendo
facultado, nesse momento, o acesso ao processo pelo Ministério Público e depois disso é
que este pode exercer os poderes de intervenção nos termos do n.º 4. A parte final do n.º 1
ajuda-nos a perceber a multiplicidade das funções do Ministério Público porque diz “salvo
nos processos em que este figure como autor ou como representante de alguma das
partes”, assim, o n.º 2 e 3 serão aplicáveis nos casos em que o Ministério Público não seja
autor ou representante de alguma das partes. O n.º 2 (regime geral – as condições do
exercício de legitimidade desta norma são iguais às do artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA,
mas enquanto o artigo 68.º do CPTA se aplica apenas aos processos de condenação, esta
norma aplica-se a quaisquer processos tendo o legislador o cuidado de não permitir uma
intervenção demasiado ampla do Ministério Público no regime geral pensando na aplicação
da norma aos processos de condenação. Esta norma aplica-se apenas a questões de mérito
da causa e não a questões processuais não podendo o Ministério Público pronunciar-se, por
exemplo, sobre a ilegitimidade das partes) e 3 (norma especial porque se aplica apenas aos
processos impugnatórios e tem a ver com o entendimento da causa de pedir de um processo
impugnatório) são diferentes quer ao nível do conteúdo de intervenção quer ao nível do
âmbito de aplicação;
 Tem legitimidade de intervenção e poder de interposição nos recursos (artigo 141.º, n.º 1 e
146.º do CPTA).

NOTA: Se o autor na PI invocar a falta de observância do regime da audiência prévia (vício

procedimental), pode o Ministério Público num processo impugnatório invocar que não se trata
apenas da inobservância do regime, mas também um vício de incompetência e a Doutrina tem
criticado por defender que se trata quase como que de um “jogo de 2 contra 1”, mas a atuação do
Ministério Público tem a ver com a observância da legalidade e, por isso, ao aplicar o artigo 85.º do
CPTA não podemos pensar no sentido de o Ministério Público ser um assessor jurídico do autor não
sendo defensor da pretensão nem do interesse particular do autor não intervindo para tornar mais
robusta a PI nem vai intervir para suprir alguma insuficiência ou irregularidade cometida pelo PI, mas
sim sempre a título de defensor de legalidade. Por exemplo, o prazo para o particular intentar uma
ação impugnatória é de 3 meses e o Ministério Público tem 1 ano e se o particular intentar uma ação
após os 3 meses esta será improcedente por ser intempestiva (não é uma das circunstâncias próprias
do autor referida no artigo 62.º do CPTA) e o Ministério Público não poderá exercer a sua
legitimidade simplesmente para ajudar o particular para suprir a intempestividade só podendo
intervir a título de ilegalidade. O artigo 51.º, n.º 4 do CPTA refere-se a erros quanto à forma de
processo que é diferente do artigo 85.º, n.º 3 do CPTA que se refere a causas de invalidade pois aqui
a forma do processo é correta, sendo impugnatório, mas o Ministério Público pode invocar mais
causas de ilegalidade além das que foram invocadas pelo autor.

Assim, no nosso prático, sendo uma ação de condenação temos a questão de admissibilidade
analogia da aplicação do artigo 62.º, n.º 1, alínea b) e 16.º do CPTA por se tratar de uma ação
popular e não se perceber se o artigo 16.º do CPTA é imediatamente operativo ou se pressupõe
outra Lei que consagre este regime de intervenção e o artigo 62.º do CPTA dá uma certa
concretização a esta lei da ação popular.
Os contrainteressados (artigo 10.º e 57.º do CPTA – existe Doutrina que suscita dúvidas quanto à
definição dos contrainteressados abranger os cointeressados e, embora a definição de
contrainteressados só esteja densificada no artigo 57.º do CPTA, que se circunscreve aos processos
impugnatórios, o n.º 1 do artigo 10.º do CPTA leva-nos a crer que o seu conceito é universal a todos
os processos) são parte principal do processo podendo intervir e estarão do lado da entidade
demandada porque têm o mesmo interesse da Administração por quererem manter o ato pois o
efeito da Sentença pode afetar a esfera jurídica dos contrainteressados (vertente subjetivista) e
também porque numa relação poligonal todos são partes de maneira igual, não havendo uma parte
mais importante do que outra, e, em regra, num processo a decisão judicial tem efeitos interpartes
(existem casos em que a Sentença tem efeito erga omnes) e se os contrainteressados não forem
citados, se o autor conseguir invalidar um ato e for uma Sentença interpartes, o ato vai ser inválido e
válido ao mesmo tempo existindo aqui uma preocupação com a ordem jurídica e não com os
contrainteressados (vertente objetivista). O recurso extraordinário (recurso de revisão) do artigo
154.º e 155.º, n.º 2 do CPTA pressupõe uma Sentença transitada em julgado e mostra-nos a
gravidade de os contrainteressados não serem citados.

Ministério Público
O MP tem uma multiplicidade de funções no processo administrativo:
 Legitimidade ativa – devemos comparar duas legitimidades do MP, a do processo de
impugnação (artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA – processo mais objetivista pois o Estatuto
do MP diz que este é um defensor da legalidade daí ser uma natureza mais objetivista visto
que este processo visa sobretudo fiscalizar a legalidade e, por isso, existe coerência pois o
MP não tem condições para exercer a legitimidade ativa) e a do processo de condenação
(artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA). A legitimidade do MP no artigo 55.º do CPTA é mais
ampla do que a do artigo 68.º do CPTA. O MP também tem legitimidade para interpor
providências cautelares nos termos do artigo 112.º, n.º 1 do CPTA;
 Representação do Estado (artigo 11.º do CPTA);
 Pode intervir durante o decurso de uma ação (artigo 62.º do CPTA), ou seja, o MP não
intervém no início do processo, mas sim só no meio assumindo a posição do autor mesmo
que este desista ou a ação seja julgada improcedente ou extinta devido a exceções
dilatórias. Este artigo está inserido no capítulo de impugnação de atos e, por isso, suscita-se
a questão de saber se esta norma também vale para outros processos. Na letra da Lei esta
norma limitada para os processos de impugnação, contudo não parece lógica a restrição
deste artigo para os processos de impugnação de atos, logo, há Doutrina que defende que
devemos aplicar com as devidas adaptações esta possibilidade de intervenção do MP para
outros processos, designadamente de natureza condenatória e processos que não incidem
sobre atos, por exemplo, sobre normas, no entanto, este artigo deve ser alargado com as
devidas adaptações e não por analogia porque ele está pensado apenas para os processos
de impugnação e diz “no exercício da ação pública” que remete para o artigo 55.º, n.º 1,
alínea b) do CPTA sobre a legitimidade e, por isso, quando quisermos aplicar este artigo a
outros processos deverá ser com as devidas adaptações, por exemplo, num processo de
natureza condenatória não devemos aplicar o artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, mas sim o
artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA porque as condições previstas neste artigo servem para
restringir a intervenção do MP num processo condenatório que tem natureza menos
objetivista do que um processo impugnatório.
Assim, quando o caso prático 2 do livro diz “O Ministério Público, no entanto, substitui-se aos
escuteiros e requer o prosseguimento dos autos”, estando em causa uma condenação à prática de
ato devido (ação de condenação) aplica-se o artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, logo, esta
legitimidade pública tem que resultar diretamente da Lei e esteja em causa a ofensa de direitos
fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos valores
e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA existindo a necessidade de aplicar o artigo 62.º do
CPTA porque o MP está a dar prossecução à ação depois de a entidade demandada ser absolvida da
instância. Se defendermos que o artigo 62.º do CPTA se aplica a processos fora dos de impugnação
temos que aplicá-lo com a devida correção e, neste caso, temos de adaptá-lo em conformidade com
o artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA. Mesmo assim, o artigo 62.º do CPTA só pode ser aplicado
quando se trata de uma desistência da ação do pedido do autor ou outras circunstâncias próprias do
autor (este conceito não é muito claro – por exemplo, ilegitimidade ativa e intempestividade). No
nosso caso o que deu origem à absolvição da instância foi a falta de indicação de contrainteressados
e aqui já se coloca a questão de saber se se inclui numa circunstância própria do autor que deu lugar
à absolvição do réu, por isso, além da aplicabilidade do artigo 62.º do CPTA ao nosso caso por ser
condenatório e não impugnatório, também se coloca a questão de saber se estão preenchidas as
condições de aplicação do artigo 62.º do CPTA, além disto, na nossa situação está em causa a defesa
de interesses difusos chamando à colação o artigo 16.º, n.º 1 da LAP que tem condições de aplicação
diferentes do artigo 62.º do CPTA e isto pode gerar dúvidas relativamente à compatibilidade dos dois
artigos e o artigo 16.º da LAP, aparentemente, não é uma norma imediatamente aplicável porque se
diz que é precisa uma Lei para concretizar a estatuição do artigo e essa concretização dá-se com o
artigo 62.º do CPTA quando esteja em causa a defesa de interesses difusos, assim, coloca-se a
questão de saber se esta concretização do artigo 16.º da LAP através do artigo 62.º do CPTA, no caso
de interesses difusos, está em conformidade com o artigo 16.º da LAP porque, além de não limitar a
sua aplicação à impugnação, em condições aplicativas diferentes. Assim, quando respondermos a
este parágrafo deste caso temos que colocar um conjunto de questões: 1. Aplicabilidade por
extensão ou por correção do artigo 62.º do CPTA; 2. Como se corrige ou adapta o artigo 62.º do
CPTA a um processo condenatório tendo que ver o artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPTA e 3.
Tratando-se de proteção de interesses difusos vai-nos levar para a LAP e o seu artigo 16.º fala da
possibilidade de intervenção superveniente do MP sendo certo que este artigo, mesmo que não seja
imediatamente operativo porque precisa de uma Lei posterior para concretizar a aplicação da sua
estatuição, podemos colocar a questão de saber se o artigo 62.º do CPTA, quando se tratar de
proteção de interesses difusos, deve ser interpretado em conformidade com o artigo 16.º da LAP
que não restringe a sua aplicação ao processo impugnatório e tem condições aplicativas não
totalmente coincidentes com a parte final do artigo 62.º, n.º 1 do CPTA.

O Juízo do MP é sempre à luz da finalidade da proteção da legalidade administrativa e interesse

público, mesmo no caso de condenação à prática do ato devido (artigo 66.º, n.º 2 do CP) e não para
suprir a falta do autor nem para ajudar o autor para suprir alguma ilegalidade pois o MP não é um
assessor jurídico do autor.

Contrainteressados
A primeira parte do segundo parágrafo deste caso já tem a ver com outra figura especial do
contencioso administrativo que são os contrainteressados.
O artigo 57.º do CPTA está previsto só para a impugnação de atos administrativos, ou seja, é uma
norma com definição especial para impugnação sendo certo que, no nosso caso, se trata de uma
condenação e, por isso, este artigo não será diretamente aplicável, assim, no nosso caso, aplica-se o
artigo 68.º, n.º 2 do CPTA. Estes dois artigos são uma concretização da norma geral (artigo 10.º, n.º
1, 2.ª parte do CPTA) e, assim, o contrainteressado está do lado da entidade demanda, logo, tem o
mesmo interesse da entidade demandada e, por isso, tem interesse contraposto ao autor
diferentemente do cointeressado que já se trata de um sujeito com interesse idêntico do autor.
No nosso caso não foram indicados contrainteressados e o Tribunal recusou a PI e absolveu o réu do
pedido e no artigo 80.º do CPTA temos as recusas pela Secretaria, tratando-se de um ato meramente
formal, enquanto no caso do artigo 89.º do CPTA trata-se de um juízo de Direito do Juiz e podemos
distinguir melhor as duas situações porque enquanto no primeiro caso estamos perante uma
situação, por exemplo, em que o autor referiu ele próprio que existem contrainteressados, mas não
disse quem são e a Secretaria, olhando para estas questões formais, consegue perceber que algo
está em falta; já no segundo caso estamos perante uma situação, por exemplo, em que o autor
refere que existem três contrainteressados e indicou os três, mas existem mais do que três e, por
isso, como a Secretaria não pode exercer qualquer juízo de Direito para saber se existem realmente
só três contrainteressados ou não terá que ser um juízo a exercer pelo Tribunal ou, outro exemplo,
se o autor não referir a existência de contrainteressados a Secretaria irá passar o processo para
afrente porque não tem qualquer competência para saber se está correto ou não, ao abrigo do
Direito, porque é uma competência do Juiz, logo, se o autor, por lapso, não indicar que existem
contrainteressados, mas o Juiz, pegando no processo, reparar que existem contrainteressados ou
mais do que os que foram identificados pelo contrainteressados não se irá logo aplicar o artigo 89.º
do CPTA (exceção dilatória absolvendo o réu da instância) devendo o Juiz dar oportunidade ao autor
para suprir a irregularidade.

Exemplo
Imaginando que todos os licenciados deste ano concorrem para uma única vaga aberta para
assessor jurídico de uma Câmara Municipal em que A ganhou o concurso e B, que fica no quarto
lugar, não concordando com a decisão do júri pretende impugná-la, assim, B deve indicar como
contrainteressado A, que ganhou o concurso, e todos os outros participantes do concurso, embora
seja um tema muito debatido na pática, sobretudo, na Jurisprudência, mas esta tem sido a posição
Doutrinária mais pragmática e isto deve-se ao facto de no artigo 99.º, n.º 2 do CPTA referir que
existe o prazo de um mês para a propositura da ação e, se não se aplicasse este artigo, mas sim uma
impugnação não urgente, o prazo seria de três meses (artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA) e
imaginando que B interpôs uma ação e, chegando ao momento da citação dos contrainteressados,
normalmente, já deve ter passado um mês ou até três meses porque, por um lado, B pode não
intentar a ação logo no primeiro dia do prazo e intente, por exemplo, no último dia do prazo,
significando que não há mais prazo para alguém impugnar o ato e, neste caso, se todos estiverem
todos citados como contrainteressados para contestar: 1. Se todos tiverem o mesmo interesse em
manter o ato irão contestar; 2. Os candidatos que não tiverem interesse em manter o ato não farão
nada. Se não existir interesse em manter o ato ou se existir interesse em eliminar o ato o que
deveriam intentar uma ação de impugnação dentro do prazo (após citação), assim, todos os
participantes estarão sempre envolvidos no processo pois esta Jurisprudência permite que todos os
participantes terão sempre a oportunidade de participar no processo de impugnação porque, antes
de tudo, se alguém quiser impugnar o ato pode sempre intentar uma ação autónoma de
impugnação do mesmo ato dentro do prazo ou coligar-se com B. Deixando passar o prazo já não
pode intervir no processo como cointeressado no sentido de coautor ou parte principal do processo
ao lado de B porque o prazo já foi ultrapassado e, nesta situação, sendo a pessoa citada como
contrainteressado não irá contestar porque é algo contra o seu interesse, mas será citado porque
assim terá, em abstrato, a oportunidade de participar neste processo. Já quanto aos outros
participantes que tiverem interesses em manter o ato não irão impugnar o ato e, no momento da
citação dos contrainteressados, irão adotar uma postura que é como contrainteressado a sua
contestação. Assim, esta posição Jurisprudencial permite envolver todos os participantes no
processo porque se se adotasse uma posição em que não se citava nenhum dos participantes já não
teriam oportunidade de intervir no processo podendo existir o risco de alguém conseguir justificar
que tem interesse em manter o ato existiria um problema de ilegitimidade do processo porque
deveria se deveria citar C, mas ao adotar esta posição não foi citado e o C tem interesse em recorrer
da Sentença dizendo que esta decisão não o deveria vincular porque não foi citado e não teve
oportunidade de contestar, mas tem interesse em manter o ato.
Concluindo, o melhor processo a adotar é a citação de todos para que todos tenham a oportunidade
de se pronunciar sobre o processo e, assim, já se vai evitar a aplicação do artigo 155.º do CPTA
porque todos já tiveram a oportunidade de participar.
Neste caso, a nível processual aplicável, no contencioso relativo aos processos urgentes, seria o
contencioso dos procedimentos em massa (artigo 99.º, n.º 1, alínea a) do CPTA conjugado com o
artigo 97.º, n.º 1, alínea b) e 36.º, n.º 1, alínea b) do CPTA) admitindo que existiam mais do que 50
participantes e não o contencioso pré-contratual (artigo 100.º do CPTA) pois não se aplica a
contratação de emprego público.
NOTA: citar os contrainteressados tem uma função subjetivista porque é para proteger a esfera
jurídica, ou seja, o interesse das pessoas em manter o ato no caso do processo impugnatório pois
esses contrainteressados são partes reais e substanciais de uma relação jurídica administrativa (a
relação jurídica administrativa, hoje em dia, muitas vezes, já não é bilateral, mas sim poligonal).
Quanto à função objetivista, serve para acautelar a segurança jurídica e a unidade do ordenamento
jurídico porque, em regra, uma Sentença tem efeitos interpartes, salvo o contencioso com efeito
erga omnes que tem a ver com o contencioso das normas pois a questão da legalidade de normas
pode, consoante a situação, ter eficácia geral e, assim, se não se citar os contrainteressados corre-se
o risco de um ato ser válido para alguns, mas inválido para o resto e isto não é compatível com a
unidade do ordenamento jurídico porque um mesmo que, neste caso, será a decisão do Júri não
pode ser simultaneamente válido para uma pessoa e inválido para outra pessoa e, por isso, tudo isto
justifica a necessidade de o nosso sistema de contencioso administrativo estar a exigir a citação dos
contrainteressados (Ler texto do Professor Paulo Otero em “Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Rogério Soares – Os contrainteressados em contencioso administrativo: fundamento, função
e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal”).

Resolução do caso prático 3 do livro

António, empresário em nome individual, decide abrir um restaurante e bar numa rua em que
recentemente vários apartamentos foram transformados em alojamentos de curta duração. O
local onde o restaurante irá funcionar estava fechado há alguns anos, tenho sido sempre utilizado
como uma mera garagem para moradores do edifício. Ao abrigo do regime de mera comunicação
prévia, António informa, no dia 1 de abril, a Câmara Municipal de Coimbra de que irá inaugurar o
restaurante dentro de um mês.
Atentos às movimentações no local, alguns moradores de prédios vizinhos apresentam em
Tribunal Administrativo, no dia 1 de abril, uma providência cautelar para condenação da Câmara
na abstenção da prática do ato autorizativo. Citada para responder, a Câmara alega que o regime
não envolve a prática de qualquer ato, pelo que a procidência não tem objeto. O Tribunal absolve
o pedido. Quid juris?
Neste caso, além do processo principal também temos um processo acessório (providência
cautelar).
Aparentemente, o que os vizinhos pretendem é a condenação à não emissão de ato por parte da
Administração (artigo 37.º, n.º 1, alínea c) e 39.º, n.º 2 do CPTA – regulação minimalista) sendo um
processo de natureza preventiva e não de natureza reativa.

Tendo esta via uma ideia de última racio só deverá ser utilizada se se mostrar imprescindível para
proteger o interesse e Direitos subjetivos do autor, ou seja, só se deverá recorrer a esta via se não
existir outro processo adequado para acautelar a situação subjetiva (traço subjetivo pois trata-se de
um ato lesivo de Direitos (ação para proteger Direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos)
e não um ato lesivo de ordenamento jurídico) tendo que se fazer um juízo para esta condição
aplicativa para ver se no caso de não se reconhecer ao autor este meio processual se a sua esfera
jurídica estará colocada em causa, ou não, ou seja, se numa situação em que não se reconheça
legitimidade ou interesse em agir ao autor na condenação da Administração na omissão da prática
do ato administrativo mesmo assim não vai prejudicar imediatamente a esfera jurídica do autor
podendo não justificar a utilização deste meio de última racio (Leitura do texto da autoria do Dr. Rui
Lanceiro “A condenação à não prática de atos administrativos” nos Comentários à Legislação
Processual Administrativa - Volume II). Por exemplo, imaginando que há possibilidade de deixar a
Administração emitir o ato em causa o que o autor deverá fazer é impugnar o ato e a questão que se
coloca é se é mesmo necessário impedir a administração à prática do ato para, assim, proteger a
esfera jurídica do autor e verificando-se que não é razoável aguardar a emissão do ato impugnado
depois, o autor, o ato emitido, assim, o juízo será comparatista entre prevenção e reação, isto é,
olhando para a via preventiva que é a condenação à não prática do ato e depois a via reativa, que
pressupõe a existência de um ato que lese o interesse do autor.
Existe a possibilidade de existir uma situação em que o ato está praticado, mas que ainda não
produz efeitos lesivos imediatamente na esfera jurídica do autor sobretudo temos na situação em
que o ato precisa de execução, portanto, pode acontecer que o ato produza só efeitos jurídicos e
para a sua consumação ainda necessite de algumas operações materiais por parte da Administração
e, neste caso, poderá não existir a imprescindibilidade de pedir logo a ação preventiva , ou seja, não
é imprescindível para evitar a lesão através da via preventiva, mas sim através da via reativa. Assim,
a situação em que é necessário evitar logo, por ser imprescindível, porque no momento da prática
do ato já vai causar lesões de modo imediato na esfera jurídica do autor é, por exemplo, o caso de
uma sanção disciplinar pois pode produzir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica do autor
independentemente da sua execução porque o mero facto de se ter emitido uma sanção disciplinar
já pode constituir um impedimento ao autor para se candidatar, por exemplo, a determinadas vagas
ou de ser promovido independentemente da execução desta sanção disciplinar. Assim, consoante a
circunstância concreta, porque para ver se é imprescindível não basta um juízo abstrato sendo
sempre necessário um juízo circunstancializado.
A consequência de ser um processo de última instância está sobretudo, mas não exclusivamente, a
exigir uma comparação entre a necessidade desta via preventiva e a pertinência de uma via reativa
que pressupõe a emissão do ato e, para ver se é o meio mais adequado, temos de ver o modo de
produção dos efeitos lesivos deste ato pois se tivermos perante uma situação em que no momento
da emissão do ato, este produza logo efeitos lesivos independentemente de qualquer ato material
de execução por parte da Administração, à partida, estamos perante uma situação em que podemos
justificar a via preventiva face à via reativa. O artigo 39.º, n.º 2 do CPTA serve para evitar os efeitos
lesivos provenientes imediatamente do ato a praticar neste procedimento.
Num contencioso administrativo, no modelo padrão, o Tribunal está a julgar a Administração
colocando-se uma questão fundamental sobre o princípio constitucional relativo à separação de
poderes que nos diz que o Juiz quando julgar a Administração tem o impedimento de não poder
administrar (artigo 3.º, n.º 1 do CPTA – quando diz “…não da conveniência ou oportunidade da sua
atuação” tem a ver com mérito que diz respeito o espaço de discricionariedade administrativa) e isso
vai-nos ajudar o artigo 39.º do CPTA que pressupõe que o ato ainda não está emitido e, por isso,
ainda há oportunidade para a Administração emitir um ato não lesivo e ao permitir o Tribunal de
intervir ainda na fase constitutiva do ato é uma fase em que a Administração vai exercer a sua
função de discricionariedade implicando que, estruturalmente, este tipo de ação implica a
intervenção do Tribunal ainda na fase constitutiva do procedimento causando mais desafio para a
garantia do princípio da separação de poderes, sobretudo, a garantia de integridade da função
administrativa e é daqui que provém a racio da imprescindibilidade.

NOTA 1: num procedimento administrativo temos várias fases para a produção de um ato
administrativo (iniciativa particular ou oficiosa; instrução; audiência dos interessados e decisão 
faz constitutiva do ato num procedimento; depois da fase constitutiva temos a fase integrativa de
eficácia que pressupõe que o ato já está constituído e, consoante a situação, o ato pode não
produzir logo os seus efeitos, por exemplo, a sua eficácia pode depender da publicação no Jornal e,
nessas situações, o ato já está constituído (emitido) faltando a eficácia não se aplicando o artigo
39.º, n.º 2 do CPTA porque esta norma pressupõe que ainda não esteja concluída a fase constitutiva
porque a partir do momento da conclusão da fase constitutiva já temos um ato e já não se pode
pedir a condenação da Administração a não praticar um ato que já está praticado. Já numa situação
de impugnar um ato administrativo ineficaz é uma possibilidade que se aplica na fase pós-
constitutiva, mas durante a fase integrativa de eficácia aplicando-se o artigo 54.º, n.º 2 do CPTA).
Distinguir a fase constitutiva da fase integrativa tem relevância pois se houver vícios ou
irregularidade na fase integrativa da eficácia do ato não afeta a essência do ato, logo, não afeta a sua
validade, mas sim a sua eficácia, enquanto a impugnação tem a ver com os vícios de invalidade
(nulidade ou anulabilidade) que são vícios cometidos só na fase constitutiva porque a invalidade tem
a ver com o valor do ato e não com a sua eficácia (vícios ocorridos na fase de constituição de um ato,
por exemplo, falta de audiência prévia, falta de momentos instrutórios obrigatórios ou aplicar mal a
Lei na fase da decisão) e, nos termos do artigo 50.º, n.º 1 do CPTA o ato é impugnado devido à sua
nulidade, anulabilidade ou inexistência e não por causa da sua ineficácia. A questão da ineficácia, à
luz do artigo 54.º do CPTA, é o momento oportuno para impugnar um ato com vícios de invalidade e
não a possibilidade de impugnar um ato só com problemas na fase integrativa de eficácia.
Resumindo, temos a fase constitutiva e a fase integrativa de eficácia e se os vícios ocorrerem na fase
constitutiva a consequência, em regra, será uma questão de invalidade, enquanto que se os vícios
cometidos forem na fase integrativa de eficácia será uma questão de eficácia e, por isso,
distinguimos o vício em função do momento da sua comissão. O artigo 50.º, n.º 1 do CPTA diz que a
impugnação de atos visa a anulação ou declaração de nulidade do ato, por isso, diz que o processo
de impugnação de um ato tem a ver com uma questão de invalidade e não com a ineficácia, ou seja,
só se pode impugnar um ato com base nos vícios de invalidade e, por isso, não é possível impugnar
um ato só com fundamento num vício cometido apenas na fase integrativa de eficácia. O artigo 54.º
do CPTA não altera esta observação, ou seja, não vem permitir que um ato ineficaz seja impugnado
com base na sua ineficácia, vem sim permitir que um ato, ainda que ineficaz, possa se impugnado
com vícios de invalidade e, por isso, está a antecipar o momento de impugnação porque, em regra,
segundo, sobretudo, o artigo 51.º do CPTA um ato impugnável, em princípio, pressupõe que já esteja
a produzir efeitos.

Ao condenar a Administração à omissão de prática de um ato pressupõe que exista um ato, mas no
nosso caso prático estamos perante um caso de mera comunicação prévia (artigo 134.º, n.º 1 do
CPA) e, no nosso caso, porque está em causa uma situação atual é aplicável o regime da mera
comunicação prévia não existindo qualquer procedimentalização na emissão de ato porque o efeito
constitutivo resulta da simples comunicação e o controlo da administração irá ser sucessivo, ou seja,
a Administração não irá controlar previamente e o interessado, desde que bem feita a comunicação,
pode exercer logo a atividade e depois a administração irá controlar através de uma fiscalização
sucessiva e, no nosso caso, como depende de prática de ato não se deverá condenar a administração
à não prática de um ato pois não se pode condenar a Administração a algo que ela não precisa de
praticar.

NOTA 2: enquanto o artigo 134.º, n.º 1 do CPTA diz respeito à mera comunicação prévia, já o n.º 2 é
relativo à comunicação prévia com prazo e aqui a Administração ainda tem oportunidade de um
controlo prévio porque o particular, depois de ter submetido a comunicação, não agir logo tendo
que acordar um prazo de stand still, por exemplo, num prazo de 15 dias é o prazo que a
Administração tem para fazer o seu juízo de controlo prévio e, se decorrido o prazo, a Administração
nada fizesse aplica-se o n.º 3 do mesmo artigo em que o silêncio não equivale a um tácito, logo,
neste caso, também não há um ato e, por isso, também não faz sentido o contencioso de
condenação à não prática de um ato porque aqui também não um ato pois o silêncio mantém-se
como silêncio mesmo que tenha um efeito constitutivo.

Olhando, novamente para o caso, aparentemente o processo principal não é viável porque não há
um ato a emitir e a repercussão na providência cautelar será um despacho limiar com rejeição
liminar do requerimento, nos termos do artigo 116.º, n.º 2 alínea a) e f) do CPTA, no entanto, no
artigo 114.º, n.º 3, alínea i) do CPTA indica que deve ser identificado o tipo de processo principal e,
neste caso, o autor não conseguiu identificar o processo principal sendo a recusa liminar prevista no
artigo 116.º, n.º 2 alínea a) do CPTA ou, mesmo que consiga indicar que será a condenação a não
prática de ato devido, o Juiz também terá argumento para rejeitar liminarmente o requerimento
através do artigo 116.º, n.º 2 alínea f) do CPTA porque, neste caso, manifestamente o processo
principal artigo 116.º, n.º 2 alínea a) e f) do CPTA não tem objeto.

Caraterísticas das providências cautelares (acessoriedade, provisoriedade e sumariedade)

 Instrumentalidade ou acessoriedade, ou seja, o processo cautelar não pode existir por si só
sendo sempre necessário a existência de um processo principal e, apesar desta relação de
 instrumentalidade, é possível que a ação cautelar entre antes, em simultâneo ou na
pendência do processo principal, mas tem de haver sempre um processo principal mesmo
que não sejam intentados ao mesmo tempo (artigo 114.º, n.º 1 do CPTA);
 O artigo 123.º do CPTA também associa ou depende o destino da providência cautelar do
processo principal;
 O artigo 124.º do CPTA também justifica a instrumentalidade ou acessoriedade da ação
cautelar face à ação principal;
 Esta instrumentalidade tem uma pequena vicissitude que se encontra no artigo 121.º, n.º 1
do CPTA: “quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos
ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso
ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo
prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que
constituirá a decisão final desse processo”, ou seja, o Tribunal pode convolar o contencioso
pronunciando-se sobre a questão principal de modo definitivo não havendo a
instrumentalidade em sentido próprio porque aqui o Tribunal vai fazer um juízo definitivo
sobre a questão que é objeto do processo principal;
 São processos sumários, não sendo um juízo definitivo nem com pormenores e a ação
cautelar não regula de modo definitivo a questão e, por isso, existe uma provisoriedade
(artigo 123.º do CPTA);
 A sumariedade tem a ver com os requisitos do decretamento das providências cautelares e
regra geral está no artigo 120.º do CPTA: “as providências cautelares são adotadas quando
haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção
de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no
processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo
venha a ser julgada procedente”;
 Regra geral, não há prazo para propor um processo principal (artigo 41.º do CPTA) e, nas
impugnações, o prazo é de três meses para o particular e de um ano para o MP (artigo 58.º
do CPTA) e, no geral, os prazos limites para intentar uma ação cautelar são os prazos para
intentar a ação principal que é a todo o tempo, mas devido ao requisito do periclum in mora
pode implicar que que se a ação cautelar for pedida muito tarde exista um indício de que
não existe periclum in mora para o sujeito, por isso, em teoria não há prazo, mas devido a
esta caraterística que é sensível ao tempo quanto mais rápido interpuser a ação melhor;

Requisitos das providências cautelares (periclum in mora; fumus boni iuris e proporcionalidade)
 Os requisitos gerais são periclum in mora; fumus boni iuris e proporcionalidade, mas o n.º 6
consagra um regime especial dispensando o preenchimento integral destes três requisitos
existindo, ainda, disposições particulares a partir do artigo 128.º do CPTA com regimes
especiais sobre o modo de densificação destes três requisitos e, em alguns casos pode existir
dispensa de alguns destes requisitos. O artigo 128.º e seguintes do CPTA não preveem todas
as disposições particulares das providências cautelares como, por exemplo, o pré-contratual
tem disposições sobre providências cautelares que não se encontram nestes artigos.
NOTA: Leitura do artigo do Assistente sobre periculum in mora no processo administrativo
disponível em
http://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_danoecologico_22jul2019_0.pdf

Resolução do caso prático do moodle

Imagine que a Câmara Municipal de Lisboa decide hoje aprovar uma deliberação com o seguinte
teor:
1. A fim de contribuir para a ajuda ao povo ucraniano, impõe-se aos proprietários de imóveis
sitos no município de Lisboa arrendados em sistema Airbnb com rendimentos superiores a
200.000€ anuais, por referência ao ano de 2019, a cedência gratuita de 10% da sua
capacidade hoteleira para acolhimento de refugiados daquele estado.
2. Os proprietários deverão comunicar quais os imoveis que disponibilizarão para este efeito
até ao final do mês de maio, na sequência de notificação da Câmara Municipal de Lisboa.
Armando, proprietário de vários imoveis em Lisboa explorados no sistema Airbnb e que sofreu
prejuízos avultados no período pandémico, quer propor uma ação para evitar a notificação.
Bruna, proprietária de vários imóveis no Porto explorados no sistema Airbnb, considera esta
medida um perigoso precedente, que afronta diversos princípios que devem nortear a conduta
administrativa, e quer reagir contra a deliberação.
A Associação Lisbonense de proprietários (ALP) entende que a medida é inconstitucional a vários
títulos e dá indicação ao seu advogado para a impugnar.
Responda fundamentadamente às questões seguintes:
a) Analise a viabilidade de cada uma das pretensões, nomeadamente quanto:
i. Ao pedido a formular;
ii. Ao tribunal competente;
iii. À base de legitimidade (ativa e passiva);
iv. Ao prazo de apresentação da petição.

Aula dada pela Regente

Armando
Pedido a formular
O que Armando pretende é a condenação à não emissão de atos administrativos (disposta no artigo
37.º, n.º 1, alínea c) e 39.º, n.º 2 do CPTA) e, neste caso, o meio é um pouco “contranatura”
relativamente aquilo que decorre, por exemplo, do princípio da decisão consagrado no artigo 13.º
do CPA pois a Administração existe para decidir e o que se pretende é pedir ao Juiz que condene a
Administração a não decidir e, por isso, o legislador do CPTA entende que o autor deste pedidos
deve: 1. Expressar particular necessidade dessa tutela e 2. A impossibilidade de se valer de outro
meio de tutela, nomeadamente, de outro pedido no contencioso administrativo. Neste caso, era
provável que se estivesse a preparar um ato lesivo porque quando ele fosse notificado teria que
comunicar os imóveis que tinha, mas a questão é saber se o meio é mesmo imprescindível tendo
que arranjar um interesse material especialmente qualificado para o Armando poder recorrer à
tutela preventiva e poderíamos defender a nossa posição pela organização do seu negócio –
iniciativa económica – porque enquanto está à espera da notificação já selecionou os imóveis e no
mês anterior já não os pôde ocupar perdendo rendimentos e essa perda financeira seria argumento
suficiente para justificar esta tutela preventiva porque se não poderia existir um meio reativo que
pudesse ser ponderado tanto como este meio defensivo porque, no fundo, podia esperar pela
notificação (considerando que é um ato administrativo e não um ato informal nem de execução) e
depois impugná-lo e cumulativamente poderia colocar uma providência cautelar que seria a de
suspensão da eficácia.

Tribunal competente
Aplicar-se-ia o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA e, por isso, seria o tribunal da área da sede da entidade
demandada (TAC de Lisboa).

Legitimidade
Ativa
Para sabermos se Armando tem legitimidade ativa temos que recorrer ao artigo 9.º, n.º 1 do CPTA
pois o autor, sendo na relação material controvertida, é considerado parte legítima no processo.

Passiva
Para aferir a legitimidade passiva devemos verificar o artigo 10.º, n.º 2 do CPTA que nos diz que a
ação deve ser intentada contra a Câmara Municipal de Lisboa devendo-se incluir os
contrainteressados (neste caso não existiam porque os refugiados ainda não estão em Portugal, não
se sabe quando virão, não têm residência e, sobretudo não têm uma posição jurídica consistente
com a posição de contrainteressados pois não têm o direito a ocupar um imóvel de carater privado).

Prazo
Nos termos do artigo 41.º, n.º 1 do CPTA a ação administrativa pode ser proposta a todo o tempo
(quando o ato surja perde-se o interesse).

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Aula dada pelo Assistente

Embora possamos considerar a deliberação como um ato administrativo, desde que devidamente
fundamentada, deveríamos considerar que a deliberação é uma norma porque é uma decisão de
natureza geral e abstrata.
Esta deliberação é uma figura especial cruzada, de certa forma, com os Direitos reais porque está a
criar um ónus real pois a estatuição da norma está a onerar a propriedade, que tem que ter
obrigatoriamente um proprietário, e não uma pessoa enquanto cidadão e, por isso, no momento da
elaboração da norma não se sabe quem será o proprietário no momento da aplicação porque os
imóveis são passíveis de transmissão e a norma depende do preenchimento do rendimento anual.
Tem natureza abstrata porque se fosse natureza concreta a decisão esgotava-se num só momento
de aplicação, mas neste caso, esta deliberação pode ser aplicada sucessivamente no tempo existindo
uma incerteza quanto à determinabilidade dos sujeitos porque, ao ser uma figura de ónus real,
segue a propriedade e é através da propriedade que se identifica o proprietário e, por isso, o
proprietário pode ser X num momento e noutro já ser Y não se sabendo a quem se irá aplicar nem
tendo uma previsibilidade de acabar, mesmo aplicando-se a uma situação concreta que se tratava
dos refugiados.

Armando
O Armando pretende evitar a notificação que, rigorosamente, é uma forma de comunicação
(comportamento/conduta), mas o que pretende realmente é que não exista a aplicação da
deliberação e, por isso, o que pretende não é apenas a abstenção de uma conduta, mas sim a não
emissão de um ato administrativo de aplicação da deliberação, logo, será a condenação à não
prática de um ato (artigo 37.º, n.º 1, alínea c) e 39.º, n.º 2 do CPTA).

Bruna
A pretensão da Bruna está dirigida à deliberação e como tem natureza normativa significa que se
aplicará o contencioso de normas e, neste caso, trata-se de uma impugnação aplicando-se o artigo
37.º, n.º 1, alínea d) do CPTA concretizado no artigo 72.º a 76.º do CPTA.
Na impugnação de normas temos três institutos com natureza diferente (artigo 73.º do CPTA):
 Dentro destas três temos duas ações principais e um incidente;
 Como ações principais de normas temos o n.º 1 que tem força obrigatória geral e o n.º 2
com efeito circunscrito ao caso e têm como objeto imediato a norma (a norma é apreciada a
título principal nestas duas ações);
 O incidente não é uma ação principal porque é um incidente dentro de uma outra ação
principal que não é sobre a normas, mas sobre o ato de aplicação e o incidente é a
apreciação incidental da norma porque, numa ação de impugnação de ato administrativo, o
fundamento é a invalidade e, neste caso, a invalidade encontra-se na ilegalidade da norma e,
por isso, o que se realiza neste caso é uma ação de impugnação do ato, tratando-se de um
ato de aplicação de uma norma, e o que o autor argumenta é que o ato de aplicação da
norma é ilegal porque a norma objeto de aplicação é ilegal e a ilegalidade da norma
contamina a validade do ato e, por isso, pede para ser analisada a legalidade da norma para
o efeito da anulação do ato, logo, a apreciação da norma será incidental porque tem uma
finalidade dirigida a apreciar a pretensão de impugnação do ato;
 Existem normas imediatamente operativas (n.º 1 – ação principal com força obrigatória
geral; n.º 2 – ação principal com efeito circunscrito ao caso e n.º 4), por exemplo, uma
norma de proibição e normas mediatamente operativas (n.º 3, alínea a) – ação incidental
inserido numa ação principal de atos; n.º 3, alínea b) – ação principal com força obrigatória
geral e n.º 4), por exemplo, uma norma de sanção associada à norma de proibição não
sendo a sanção imediatamente operativa porque pressupõe um ato de aplicação da sanção
e esta distinção irá ter disposições diferentes de aplicação;
 Devido ao artigo 72.º, n.º 2 do CPTA, o artigo 73.º, n.º 1 do CPTA nunca pode ter
fundamento no artigo 281.º, n.º 1 da CRP (vício de inconstitucionalidade) o que significa que
esta ação só pode ter como fundamento de invalidade de norma um vício de ilegalidade
simples. O artigo 73.º, n.º 2 do CPTA só se pode aplicar quando esteja em causa em um vício
de inconstitucionalidade;
 A inconstitucionalidade só se aplica ao n.º 2 porque se trata de uma matéria do Tribunal
Constitucional e se assim não fosse estaríamos perante uma usurpação de poderes.
No nosso caso, estando perante uma norma trata-se de uma norma mediatamente operativa porque
pressupõe a notificação e tendo em conta que Bruna pretende atacar a deliberação com uma ação
principal aplicando-se o artigo 72.º, n.º 3, alínea b) do CPTA que se trata de uma disposição
referente a legitimidade ativa que cabe ao MP e, não sendo Bruna o MP, não tem legitimidade. Este
artigo também permite que um sujeito requeira ao MP que este exerça a sua legitimidade ativa, mas
esta faculdade está reservada aos autores populares e Bruna não está a defender um interesse
difuso, mas sim um interesse particular.
Olhando para o artigo 73.º, n.º 1, alínea d) do CPTA remete-nos para o artigo 55.º, n.º 2 do CPTA
(ação popular autárquica – permite a eleitores das autarquias locais impugnar deliberações das
autarquias locais independentemente do interesse difuso porque o critério é autárquico) e como no
artigo 73.º, n.º 2 do CPTA não se encontra esta alínea, existe Doutrina que questiona se se pode
aplicar por analogia para incluir criativamente o artigo 55.º, n.º 2 do CPTA no artigo 72.º, n.º 3,
alínea b) do CPTA.
Neste caso, seria irrelevante a posição Doutrinária porque a Bruna é do Porto e a deliberação é de
Lisboa e como a ação popular autárquica só é permitido aos eleitores com eleição naquele
Município, Bruna não poderia impugnar.

ALP
A sua pretensão é impugnar a deliberação e, mais uma vez, será aplicável o contencioso de normas
e, por isso, a resposta será a mesma que foi dada em relação a Bruna não tendo legitimidade ativa
porque não é o MP nem figura nas situações do artigo 9.º, n.º 2 do CPTA porque não está a defender
interesse difuso, mas sim um interesse individual homogéneo dos seus associados. Os seus
associados já poderiam optar por uma ação popular autárquica.
A ALP invoca uma inconstitucionalidade e, devido ao artigo 72.º, n.º 2 do CPTA, não poderia intentar
a ação pretendida por não ter legitimidade, mas também devido a esta disposição.
Para a ALP conseguir reagir teria de aguardar a emissão do ato, impugnando-o nos termos do artigo
55.º, n.º 1, alínea c) do CPTA, aplicando-se, depois, o artigo 73.º, n.º 3, alínea a) do CPTA.

Tribunal competente
Aplica-se o artigo 20.º, n.º 1 do CPTA porque existe Doutrina que defende que o artigo 17.º do CPTA
aplica-se a atos materiais e não atos administrativos e normas e, no caso do Armando, nem sequer
existia qualquer ato sobre o imóvel, portanto, nesse caso, não se poderia mesmo aplicar o artigo
17.º do CPTA.

b) Armando, Bruna e ALP poderiam coligar-se?

A Bruna não tem qualquer hipótese conforme vimos anteriormente. Armando pretende uma
condenação à não emissão de um ato fundamentando a sua pretensão na ilegalidade da norma. A
ALP pretende impugnar o ato com fundamento na invalidade da norma (invalidade consequente). A
coligação encontra-se no artigo 12.º do CPTA (n.º 1 – regra geral; n.º 2 – regra especial) e o seu n.º 1
tem duas hipóteses em cada alínea, por isso, temos quatro hipóteses no total:
 A causa de pedir seja a mesma e única (alínea a);
 Os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência (alínea a);
 A apreciação dos mesmos factos (alínea b);
 Interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (alínea b)
Assim, neste caso, poderia existir coligação porque a apreciação da precedência de cada um dos
pedidos vai depender, essencialmente, da interpretação e aplicação dos mesmos factos (artigo 12.º,
n.º 1, alínea b) in fine do CPTA).

Imaginando que a ALP impugna o ato administrativo pedindo incidentalmente a apreciação da

legalidade da norma e o Tribunal der razão a ALP terá como consequência, quanto ao ato, a
invalidação retirando-o da ordem jurídica com eficácia retroativa. Já existindo Sentença, estamos na
fase de execução e a norma aplicada será o artigo 173.º do CPTA tendo a Administração que restituir
a situação como se o ato nunca tivesse sido praticado (efeito retroativo).
Se existir precedência do processo incidental o ato será anulado e a norma não será aplicada, mas
permanece na ordem jurídica e, devido a isto, temos o n.º 4 do artigo 73.º do CPTA.
No caso de uma ação principal com força obrigatória geral, a norma fica invalidada, ou seja, fica
destruída na ordem jurídica com efeitos retroativos.

c) Haveria algum pedido urgente especialmente apto a evitar os prejuízos para os sujeitos
indicados?
O artigo 36.º do CPTA fala dos pedidos urgente, mas não é taxativo pois, por exemplo, o artigo 48.º
do CPTA também é um pedido urgente e não está mencionado no artigo 36.º do CPTA.
Quanto ao artigo 36.º do CPTA temos a tutela cautelar e a tutela principal, tendo sempre que
identificar a providência cautelar concretamente aplicada porque, em função da providência
cautelar, podem existir regimes diferentes.
Para Armando, não sendo o artigo 112.º do CPTA taxativo, poder-se-ia optar por uma providência
cautelar não especificada baseada numa suspensão de procedimento à prática do ato e, assim, iria
suspender-se aquele procedimento administrativo travando o andamento do mesmo e aqui
aplicava-se o regime geral porque não existe nenhuma norma que regule esta providência.
Caso Bruna tivesse legitimidade iria aplicar-se a suspensão da eficácia da norma (artigo 130.º do
CPTA).
Para a situação eventual da ALP vista anteriormente, seria a suspensão da eficácia do ato já
executado (artigo 129.º do CPTA) e, devido ao requerimento da suspensão da eficácia do ato, existe
uma pré-providência aplicando-se, posteriormente, o artigo 128.º do CPTA.

Caso prático
Várias pessoas, em conjunto, ganharam o euro milhões e querem formar uma sociedade comercial
e requerer a construção de um centro comercial na freguesia de Arroios.
O processo de licenciamento da abertura do estabelecimento é da competência do Município, mas
o Município só poderá emitir a decisão final após consulta da Direção Geral das Atividades
Económicas.
Foi dada entrada do procedimento, entregue o requerimento e as pessoas foram notificadas da
pronúncia da Direção Geral que é desfavorável ao licenciamento. Esta pronúncia pode ser
impugnada?
O parecer é obrigatório por ser exigido por Lei e, segundo o artigo 91.º, n.º 2 do CPA, os pareceres
legalmente previstos consideram-se obrigatórios e não vinculativos, no entanto, o facto de o parecer
não ser um ato final não é decisivo para esta questão porque não são só os atos finais que podem
ser impugnados, os atos destacáveis também podem ser. Olhando para o artigo 51.º, n.º 1 do CPTA
já é decisivo porque o parecer jurídico não tem eficácia externa pois não produz efeitos na esfera
jurídica dos particulares e, segundo o artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do CPTA só tem legitimidade q uem
alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado e aqui não
existe lesão proveniente deste parecer.
E se a Lei referente ao processo de licenciamento (foi inventada pelo Assistente) fosse alterada e
passasse a estipular que a pronúncia, além de obrigatória, seria vinculativa?
Há várias Doutrinas estando cada vez mais abertas para a impugnabilidade deste tipo de pré-
decisões (antecipação do momento da decisão), mas o que interessa do ponto de vista do
contencioso é que o parecer tem como destinatário o Município e, por isso, tem como incidência
subjetiva o Município e não o particular e o facto de ser dado conhecimento do parecer, não
significa que tenha como destinatário o particular porque a função do parecer é emitir uma opinião
para a entidade administrativa sendo vinculativa, mas apenas para a entidade que pediu o parecer e,
por isso, mesmo que o parecer seja vinculativo não produz efeitos externos para o particular pois o
que irá produzir esses efeitos externos é a decisão da Câmara, logo, o parecer não pode ser
impugnado, mas sim a decisão da Câmara pois, mesmo que o parece seja vinculativo, a Câmara pode
recusar o parecer com fundamento na ilegalidade do parecer, logo, nada garante que a decisão da
Câmara irá de encontro à posição do parecer (devido ao princípio da legalidade administrativa, o
Município tem o dever de rejeitar os pareceres ilegais mesmo que sejam vinculativos), por isso, em
teoria, ainda há a possibilidade de não coincidência da decisão final com o parecer.
Nem todos os atos administrativos são impugnáveis nos termos do CPTA.
Quem tem legitimidade para impugnar uma pronúncia, mesmo que seja vinculativa, será o
Município (artigo 55.º, n.º 1, alínea c) do CPTA) e este litígio terá uma natureza especial atendendo
aos sujeitos em causa (interadministrativa) pois tem o Município como destinatário tendo um efeito
externo no sentido de não estar dentro da mesma pessoa coletiva, mas ainda dentro da
Administração. Temos ainda que saber se o Município tem um interesse em agir, ou seja, se a
impugnação da pronúncia tem utilidade ou não (se é útil utilizar a via contenciosa) e, neste caso, o
Município pretende saber se pode, ou não, ignorar o parecer, por exemplo, no caso de ser ilegal, ou
seja, se o Município tem ele próprio competência para afastar o parecer com fundamento na
ilegalidade, existindo Doutrina que impõe condições exigentes para o exercício desta competência
de afastar um parecer vinculativo ilegal e outra Doutrina mais flexível quanto a esta possibilidade e,
para esta última, o Município não terá interesse em agir porque ele próprio através da sua
competência pode alcançar o mesmo efeito que teria indo a Tribunal.

Ultrapassadas todas as formalidades e obtendo a licença para construção do centro comercial

poderá o dono de uma frutaria do mesmo bairro impugnar a licença por ter sido prejudicado na
clientela?
Neste caso, teria legitimidade nos termos do artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do CPTA e confrontando
com o artigo 68.º, n.º 1, alínea a) do CPTA, a norma que confere mais legitimidade será o artigo 55.º
do CPTA.
Assim, para sabermos se o dono da frutaria tem um interesse legalmente protegido tem a ver com a
questão de saber se a norma violada pelo Município na emissão da licença tutelava o interesse da
clientela ou não e, neste caso, não sabemos qual a norma violada e presumimos que não existe e,
por isso, excluindo a possibilidade de Direito subjetivo, ou seja, que a norma violada não defende o
interesse de clientela, temos que saber se o dono da frutaria tem um interesse direto e pessoal para
a impugnação e, neste caso, a Jurisprudência tem defendido que não tem que existir uma certeza de
100%, se não quase nenhum caso teria o interesse direto sendo difícil aplicar o juízo de prognose e,
por isso, defende-se que tem que existir uma probabilidade séria e aqui a Jurisprudência não é
estável existindo uma mais e outra menos exigente porque não conseguimos, com base na letra da
Lei, reduzir a natureza subjetiva do critério de decisão do Juiz, sendo aferido caso a caso e Juiz a Juiz
e esta base subjetiva não eliminável faz com que seja difícil garantir uma segurança jurídica no
preenchimento do critério de interesse direto e pessoal e, considerando que sim, o prazo para
impugnar seriam três meses (Artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA).

Após a construção do centro comercial o dono, ao passear na rua, verifica que existem uns
panfletos da freguesia a solicitar o apoio do comércio local e a incentivar que se visite certas lojas
onde não consta o centro comercial. É possível o dono do centro comercial fazer algo a nível do
contencioso?
O artigo 37.º do CPTA diz-nos como reagir no contencioso e para encontrar o meio certo o primeiro
passo é sabermos a natureza dos panfletos e as principais formas de atividade administrativa são
através de atos, normas e contratos existindo, eventualmente, operações materiais e atos jurídicos
que não são atos administrativos como, por exemplo, um parecer não vinculativo. No nosso caso,
não é um ato administrativo, norma, nem um contrato, assim, sendo uma operação material, o
artigo 37.º do CPTA dá-nos um meio na alínea i) primeira parte e, o próximo passo, será encontrar o
regime. Se fosse impugnação do ato teríamos o regime do artigo 50.º e seguintes do CPTA e, neste
caso, será aplicável o regime geral estando o prazo previsto no artigo 41.º do CPTA (todo o tempo) e
a legitimidade encontra-se no artigo 9.º, n.º 1 do CPTA.