CEDIS-Working-Paper Modelos de Polícia 2015

DIREITO,
SEGURANÇA E
DEMOCRACIA
Nº 13
OUTUBRO
2015
O SISTEMA DE SEGURANÇA DUAL OU POLÍCIA

NACIONAL – UMA REFLEXÃO CRÍTICA
JORGE ANTÓNIO DE JESUS SOARES DA CUNHA DOS

SANTOS CARDOSO
Mestrando em Direito e Segurança
RESUMO
O presente trabalho, subordinado ao tema “Sistema de Segurança Dual ou Polícia
Nacional – Uma Reflexão Crítica”, pretende refletir sobre a possibilidade do modelo dual
em vigor impedir, ou não, a modernidade do sistema policial português, bem como sobre
as perspetivas possíveis desse sistema.
A estruturação do trabalho assentou numa breve introdução, onde se apresenta o
objeto do trabalho, promove-se o enquadramento geral das forças de cariz militar e civil
no Sistema Nacional de Forças, e particular no Sistema de Segurança Interna, e em três
grandes áreas de esforço.
A primeira área de esforço destinou-se a dar atenção à dualidade existente no
Sistema Policial português (GNR/PSP), analisando-se o conceito de polícia, onde se
ressalva a importância da polícia administrativa em sentido restrito, verificando-se as
competências comuns plasmadas nas respetivas Leis Orgânicas, distinguindo-se as
atribuições e dependências, concluindo-se que a condição militar marca a destrinça entre
as duas instituições, elencando-se por fim argumentos a favor e contra o modelo dual
instituído, sendo de salientar que existe espaço suficiente para ambas.
CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | ISSN 2184-0776 | Nº 13 | 1

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A segunda área do trabalho foi dedicada análise dos sistemas policiais europeus,
em consonância com a classificação destes sistemas (15 de entre os 28 Estados
Membros), concluindo-se que na UE não existe um único modelo policial e que Portugal a
par de Espanha, França e Itália, adotaram o modelo pluralista vertical na verdadeira
aceção do conceito.
Na terceira e última área de esforço salientou-se as perspetivas possíveis do
Sistema Policial português, apresentando-se as tendências como a desmilitarização do
sistema, a constituição da GNR como 4.º Ramo das Forças Armadas, a evolução da
dualidade, a especialização policial, a segmentação da polícia e a cooperação entre as
polícias.
Por fim, conclui-se que o modelo dual, em detrimento da constituição de uma Polícia
Nacional, é para manter no Sistema Policial português, pois não contraria a modernidade,
pelo contrário, parece ser a opção mais adequada para as sociedades onde se encontra
instalada, pois favorece a soberania democrática e a divisão de poderes e mostra-se
capaz de evoluir, acompanhando a mudança da sociedade, necessitando apenas de ter
em conta a especialização, a segmentação e a cooperação policial.
PALAVRAS-CHAVE
Sistema Policial, Modelo Dual, Militarismo, Civilismo
ABSTRACT
This study, entitled "Dual Security System or National Police - A Reflection
Criticism", intends to reflect on the possibility of dual model in force today prevent, or not,
the modernity of the Portuguese police system, as well as the possible perspectives of this
system.
The work structure was based on a brief introduction, which presents the work object,
promotes the overall framework for military and civilian nature forces on the Forces
National System, and particularly in the Internal Security System, and in three major areas
of effort.
The first area of effort was designed to give attention to the duality in Portuguese
Police System (GNR/PSP), analysing the concept of police, where is underline the
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importance of administrative police in the strict sense, verifying power sharing defined in
their Organic Laws, distinguishing the tasks and dependencies, concluding that the military
condition marks the distinction between the two institutions, referring finally the arguments
for and against the dual model set, emphasizing that there is enough room for both.
The second area of work was devoted to the analysis of European police systems, in
accord with the classification of these systems (15 of the 28 member states), concluding
that in the EU there is no single model police and Portugal along with Spain, France and
Italy, have adopted the vertical pluralistic model in the true sense of the concept.
The third and final area of effort pointed to the possible prospects of Portuguese
Police System, presenting trends as the demilitarization of the system, the constitution of
GNR as fourth Branch of the Armed Forces, the evolution of duality, police specialization,
police segmentation and cooperation between police forces.
Finally, it is concluded that the dual model, rather than the establishment of the
National Police, is to keep on the Portuguese Police System, because it isn’t contrary to
modernity, for the opposite, seems to be the most suitable option for societies where they
were installed, because it facilitates democratic sovereignty and the division of powers and
proven capable of evolving, following the change of society, requiring only take into
account the police specialization, segmentation and cooperation.
KEYWORDS
Police System, Dual Model, Militarism, Civilest
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRÓNIMOS

Art.º - Artigo
CEMGFA - Chefe de Estado Maior General das Forças Armadas
CPP - Código de Processo Penal
CRP - Constituição da República Portuguesa
DL- Decreto-Lei
EMGNR - Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana
FFAA - Forças Armadas
FFSS - Forças e Serviços de Segurança
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GM - Guardas Municipais
GNR - Guarda Nacional Republicana
GRP - Guarda Real de Polícia
LBGECM -Lei das Bases Gerais do Estatuto da Condição Militar
LDN - Lei de Defesa Nacional
LOBOFA - Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas
LOGNR - Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana
LOPSP - Lei Orgânica da Polícia de Segurança Pública
LSI - Lei de Segurança Interna
OTAN - Organização do Tratado do Atlântico Norte
PSP - Polícia de Segurança Pública
SI - Segurança Interna
EU - União Europeia
INTRODUÇÃO
O presente Trabalho Individual insere-se no âmbito do curso de Mestrado em Direito
e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, sendo realizado
na esfera da Unidade Curricular “Outros Sistemas de Segurança”, ministrada durante o
Curso de Promoção a Oficial Superior da Guarda Nacional Republicana (GNR) e pretende,
em contexto académico, analisar e refletir sobre a possibilidade do modelo dual em vigor
na atualidade impedir, ou não, a modernidade do sistema policial português, bem como
sobre as tendências desse sistema.
Atualmente a dicotomia Segurança Interna / Defesa Nacional ficou completamente
ultrapassada, uma vez que as ameaças como o tráfico de droga, a criminalidade
organizada e o terrorismo, deixaram ser apenas consideradas problemas internos.
Nos termos do Art.º 25.º da Lei de Segurança Interna (LSI), aprovado pela Lei n.º
53/2008, de 29 de agosto, as Forças e Serviço de Segurança (FFSS) são organismos
públicos, que concorrem para garantir a Segurança Interna (SI), encontrando-se entre
estes a Guarda Nacional Republicana, a Polícia de Segurança Pública (PSP), a Polícia
Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e o Sistema de Informação de
Segurança. De referir que exercem ainda funções de segurança os órgãos da Autoridade
Marítima Nacional e do Sistema da Autoridade Aeronáutica. Porém, apenas a Polícia
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Marítima, a GNR e a PSP são forças de segurança, mas apenas estas duas últimas se
encontram enquadradas como polícias de ordem pública, visando a prevenção de delitos.
Figura n.º 1 – Sistema Nacional de Forças

Fonte: (GNR, 2012)
A GNR e a PSP sempre se caracterizaram pela solidez, disciplina, serenidade,

competência e disponibilidade para servir. Porém, a dimensão militar (fator diferenciador)
da GNR, não poderá ser entendida apenas como uma mais-valia da ação policial, mas
também como um fator de estabilidade que confere acrescida robustez, integridade e
fiabilidade ao sistema de SI português.
A escolha do tema “Sistema de Segurança Dual ou Polícia Nacional – Uma
Reflexão Crítica” justifica-se por duas razões: primeiro, por ser um tema recorrente que
cicliclamente aparece na ordem do dia, quer na dos nossos governantes, quer na dos
cidadãos, nomeadamente quando em tempo de crise e contenção de despesas; segundo,
refletir e perspetivar as tendências do nosso sistema policial, tendo atenção aos
“fantasmas” existentes no que toca à atuação de uma força militar como força de
segurança, que ainda hoje levanta algum melindre.
O objeto de estudo deste trabalho visa assim, estabelecer uma comparação entre a
GNR e a PSP, e apresentar quais as perspetivas futuras para as mesmas enquanto parte
integrante do Sistema Policial português. Desta forma, materializa-se este objetivo na
seguinte pergunta de partida: “Será que o modelo dualista impede a modernidade do
sistema policial português?”
Atendendo ao tema inicialmente proposto e considerando a pergunta de partida,
formularam-se outras perguntas derivadas: “Porquê um corpo militar e outro civil, como
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força policial?” e “Quais as perspetivas do sistema policial português?”.

Tendo presente a magnitude da temática abordada, efetuou-se uma revisão
bibliográfica existente sobre o assunto e dividiu-se o estudo em três fases (a saber:
Pesquisa para enquadramento conceptual e legal; Análise; e Conclusões), e o trabalho foi
organizado em três capítulos, divididos pelas três fases atrás descritas.
Numa primeira fase, a que correspondem o primeiro e segundo capítulos, irá
efetuar-se a análise do conceito de polícia, da dualidade existente no Sistema Policial
português (GNR/PSP), distinguindo-se as atribuições e dependências do sistema dual, e
dos sistemas policiais europeus, em consonância com a classificação destes sistemas.
Numa segunda fase, a que corresponde o terceiro capítulo, será efetuada uma
análise sobre as possíveis tendências do Sistema Policial português.
Por fim, serão selecionadas as principais conclusões, que procurarão realçar os
aspetos relevantes abordados ao longo do presente trabalho.
CAPÍTULO I: A DUALIDADE GNR / PSP
A. CONCEITO DE POLÍCIA
O Estado é a entidade responsável pela criação de uma força coletiva (Polícia)
capaz de garantir, em níveis aceitáveis, a segurança dos cidadãos e dos seus bens
(Valente, 2005).
No Apêndice A apresenta-se uma breve resenha histórica sobre as duas
instituições (GNR e PSP) que aqui se pretendem analisar, comparar e distinguir.
A dimensão da palavra polícia assume dois grandes significados: polícia em
sentido material (ou funcional) e polícia em sentido orgânico (ou institucional) (Correia,
1994).
A polícia, numa perspetiva funcional ou material pode considerar-se como a
atividade administrativa desenvolvida pelos órgãos da administração pública que, numa
perspetiva essencialmente preventiva de danos sociais, visam assegurar a legalidade
democrática, garantir a SI e o exercício dos direitos liberdades e garantias dos cidadãos
(Raposo, 2006).
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A doutrina e a jurisprudência vêm ainda dividir a polícia administrativa em sentido

amplo em dois ramos: a polícia administrativa em sentido restrito e a polícia judiciária.
Esta distinção reconhece a polícia administrativa como uma polícia de ordem pública, com
o fim de prevenir delitos, e uma polícia judiciária como uma polícia que investiga os delitos
que a polícia administrativa não conseguiu impedir, com vista a reunir as provas e
apresentar os responsáveis à justiça (Raposo, 2006).
Nesta visão, a polícia judiciária é a modalidade de polícia que tem por objeto
prevenção e a investigação dos crimes com vista à repressão da criminalidade, e a polícia
administrativa, em sentido restrito, a modalidade de polícia que tem por objeto garantir a
segurança de pessoas e bens, a ordem pública e os direitos dos cidadãos (policia
administrativa geral ou de segurança publica) ou assegurar a proteção de outros
interesses públicos específicos definidos por lei (policias administrativas especiais). As
atividades de polícia administrativa especial são fruto da intervenção do estado nos
variados domínios da vida social: cabem nessa designação a policial fiscal, de
estrangeiros, económica, do ambiente, dos espetáculos, de viação e de transporte, entre
outras (Raposo, 2006).
Por outro lado, a polícia, vista numa perspetiva institucional ou orgânica pode
considerar-se como o conjunto de serviços, autoridades de polícia e agentes cuja função
primordial consiste na realização de atribuições de índole policial. Trata-se das
corporações ou corpos integrados no aparelho administrativo público que tem por missão
prevenir a ocorrência ou a propagação de situações lesivas dos interesses e valores
essenciais da vida em sociedade, se necessário através da força (Raposo, 2006). Nesta,
segundo Canotilho & Moreira (1993) cabe o conjunto dos serviços de polícia, ou seja, “o
conjunto de órgãos e institutos encarregados da actividade de polícia”.
O n.º 1 do Art.º 272.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) define as
funções de polícia como sendo a defesa da legalidade democrática (função geral de
polícia administrativa), a garantia da SI (função específica de polícia de segurança) e a
garantia dos direitos dos cidadãos.
Quanto à Função geral de polícia administrativa, existem diversas referências na
CRP (Art.ºs 3.º, n.º 2; 202.º, n.º 2; 199.º, al. f); 219.º, n.º 1) que consagram a defesa da
legalidade democrática como ideia de garantia de respeito e cumprimento das leis
inerentes à vida em sociedade, bem como da proteção das normas jurídicas.
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Quanto à Função específica de polícia de segurança, verifica-se que a SI do

Estado é reservada às Forças de Segurança e a segurança externa reservada às Forças
Armadas (FFAA). Em lado algum da CRP vem caracterizada a SI, ou seja, a sua
caracterização não é alcançável diretamente da CRP. O seu conceito legal decorre do n.º
1 do Art.º 1.º da LSI, aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto1.
O cidadão tem direito à liberdade e à segurança (Art.º 27.º da CRP), sendo esta
garantia dos direitos dos cidadãos a tarefa fundamental do Estado (alínea b) do Art.º 9.º
da CRP), pois este tem a obrigação de proteger os cidadãos contra a agressão de
terceiros. Quanto à atividade policial estas têm um limite e um fim, uma vez que não
podemos limitar as garantias dos direitos do cidadão, mas a existirem limites estes têm de
se encontrar plasmados na lei. O cidadão tem o Direito à atuação policial e as polícias
têm a obrigação de atuação na defesa das garantias dos direitos do cidadão. Em suma,
exige-se à polícia o dever de prevenção dos perigos que ameaçam ou possam vir a afetar
os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e que, de igual modo, o exercício da
atividade policial a desenvolver, se realize no estrito respeito desses mesmos direitos,
liberdades e garantias, conforme resulta dos n.os 2 e 3 do Art.º 272.º, da CRP.
B. COMPETÊNCIAS COMUNS
Nos termos do CPP, são consideradas Autoridades de polícia criminal “os directores,
oficiais, inspectores e subinspectores de polícia e todos os funcionários policiais a quem
as leis respectivas reconhecerem aquela qualificação.” (Art.º 1.º do CPP, sendo
especificado no Art.º 11.º da Lei Orgânica da GNR (LOGNR)2 e Art.º 10.º da Lei Orgânica
da PSP (LOPSP)3 a quem é reconhecido aquela qualificação). Nos termos do Art.º 1.º do
CPP são considerados órgãos de polícia criminal, todos os militares da GNR e elementos
da PSP a quem “(...) caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade
judiciária ou determinados por este Código.”. Enquanto órgãos de polícia criminal e sem
1 “actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas,
proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal
funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias
fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática.”
2 Lei n.º 63/2007, de 06 de novembro.

3 Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto.
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prejuízo da sua organização hierárquica, os militares da Guarda e os elementos da PSP

atuam sob a direção e na dependência funcional da autoridade judiciária competente
(Art.º 12.º da LOGNR e Art.º 11.º da LOPSP).
Compete às autoridades de polícia, no exercício das suas funções de SI, determinar
a aplicação das medidas de polícia (n.º 2 do Art.º 11.º LOGNR e n.º 2 do Art.º 10.º da
LOPSP) previstas na lei e nas condições e termos da CRP e da LSI, subordinadas aos
princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade (n.º 2 do Art.º 272.º da CRP e
n.º 2 do Art.º 2.º e Art.ºs 28.º e 29.º todos da LSI).
Nos termos do Art.º 15.º da LOGNR e do Art.º 13.º da LOPSP, as autoridades
judiciárias e administrativas podem requisitar à GNR e à PSP a atuação de forças para a
manutenção da ordem e tranquilidade públicas, sendo esta requisição apresentada junto
da autoridade de polícia territorialmente competente, indicando a natureza do serviço a
desempenhar e o motivo ou a ordem que as justifica. De realçar que estas forças atuam
no quadro das suas competências, mantendo-se subordinadas aos comandos de que
dependem.
A GNR e a PSP podem ainda, nos termos respetivos do Art.º 16.º da LOGNR e do
Art.º 14.º da LOPSP, “(…) prestar serviços especiais, mediante solicitação (...)”.
A GNR e a PSP podem ainda, sem prejuízo do cumprimento da sua missão, prestar
colaboração a outras entidades públicas ou privadas (Art.º 18.º da LOGNR e Art.º 16.º da
LOPSP), que a solicitem, para garantir a segurança de pessoas e bens ou para a
prestação de outros serviços, mediante pedidos concretos que lhe sejam formulados.
A GNR e a PSP encontram-se assim limitadas nas suas competências, não podendo
intervir em assuntos de natureza exclusivamente civil, limitando-se a sua ação, ainda que
requisitada, à manutenção da ordem e tranquilidade públicas. Quando, porém, se tratar
da restituição de direitos em virtude de execução de sentença com trânsito em julgado ou
para assegurar a manutenção da ordem em atos processuais, ambas as Forças de
Segurança atuam em conformidade com as instruções da autoridade competente.
De salientar que as atribuições plasmadas nos artigos, 3.º da LOGNR e da LOPSP,
são em grande parte idênticas, sendo de salientar: garantir as condições de segurança
que permitam o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos
cidadãos; garantir o pleno funcionamento das instituições democráticas, no respeito pela
legalidade e pelos princípios do Estado de direito; garantir a ordem e a tranquilidade
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públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens; prevenir a criminalidade em

geral; prevenir a prática dos demais atos contrários à lei e aos regulamentos; desenvolver
as ações de investigação criminal e contraordenacional que lhe sejam atribuídas,
delegadas ou solicitadas, pelas diversas entidades competentes; velar pelo cumprimento
das leis e regulamentos relativos à viação terrestre e aos transportes rodoviários e
promover e garantir a segurança rodoviária; garantir a execução dos atos administrativos
emanados da autoridade competente; participar no controle da entrada e saída de
pessoas e bens no território nacional; garantir a segurança nos espetáculos desportivos e
de recreação e lazer; proteger, socorrer e auxiliar os cidadãos e defender e preservar os
bens que se encontrem em situações de perigo; manter a vigilância e a proteção de
pontos sensíveis; prevenir e detetar situações de tráfico e consumo de substâncias
proibidas; contribuir para a formação e informação em matéria de segurança dos cidadãos.
C. GUARDA NACIONAL REPUBLICANA

De acordo com o plasmado no Art.º 1.º da sua LOGNR, a GNR “...é uma força de
segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial
de tropas...”, tendo como missão geral, “...assegurar a legalidade democrática, garantir a
segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na execução da
política de defesa nacional, nos termos da Constituição e da lei.”.
(1) Atribuições
A GNR tem por atribuições um largo espetro de atividades que constam do Art.º 3.º
da LOGNR, pelo que apenas se realça as que se distinguem da PSP: assegurar o
cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à proteção e
conservação da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respetivos
ilícitos; participar na fiscalização do uso e transporte de armas, munições e substâncias
explosivas e equiparadas, exceto das demais FFSS ou das FFAA; garantir a fiscalização,
o ordenamento e a disciplina do trânsito em todas as infraestruturas constitutivas dos
eixos da Rede Nacional Fundamental e da Rede Nacional Complementar, em toda a sua
extensão, fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto; assegurar a vigilância,
patrulhamento e interceção terrestre e marítima, em toda a costa e mar territorial do
continente e das Regiões Autónomas; prevenir e investigar as infrações tributárias, fiscais
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e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias; controlar e

fiscalizar as embarcações, seus passageiros e carga; participar na fiscalização das
atividades de captura, desembarque, cultura e comercialização das espécies marinhas;
executar ações de prevenção e de intervenção de primeira linha em situação de
emergência de proteção e socorro (incêndios florestais, matérias perigosas, catástrofes e
acidentes graves); colaborar na prestação das honras de Estado; cumprir, no âmbito da
execução da política de defesa nacional e em cooperação com as FFAA, as missões
militares que lhe forem cometidas; Assegurar o ponto de contacto nacional para
intercâmbio internacional de informações relativas aos fenómenos de criminalidade
automóvel com repercussões transfronteiriças.
(2) Dependências
A GNR depende (Art.º 2.º da LOGNR):
 Do Ministro da Administração Interna (MAI), relativamente ao
recrutamento, administração, disciplina e execução do serviço decorrente
da sua missão geral;
 Do Ministro da Defesa Nacional (MDN), relativamente à uniformização
e normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento;
 Em caso de guerra ou em situação de crise, as forças da GNR podem,
nos termos nas leis (LDN e Regime de estado de sítio e do estado de
emergência), ser colocadas na dependência do CEMGFA, através do
seu Comandante-Geral.
D. POLICIA DE SGURANÇA PÚBLICA

A PSP, de acordo com o Art.º 1.º da sua LOPSP, “(...) é uma força de segurança,
uniformizada e armada, com natureza de serviço público (...)”, tendo como missão geral,
“(...) assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos
cidadãos, nos termos da Constituição e da lei.” e encontra-se organizada
hierarquicamente em todos os níveis da sua estrutura.
(1) Atribuições
A PSP tem por atribuições um largo espetro de atividades que constam do Art.º 3.º
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da LOPSP, pelo que apenas se sublinha as que se distinguem da GNR: assegurar o

cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à proteção do ambiente;
licenciar, controlar e fiscalizar o fabrico, armazenamento, comercialização, uso e
transporte de armas, munições e substâncias explosivas e equiparadas, exceto das forças
militares, sem prejuízo das competências de fiscalização legalmente cometidas a outras
entidades; licenciar, controlar e fiscalizar as atividades de segurança privada; garantir a
segurança pessoal dos membros dos órgãos de soberania e de altas entidades nacionais
ou estrangeiras; assegurar o ponto de contacto permanente para intercâmbio
internacional de informações relativas aos fenómenos de violência associada ao desporto.
(2) Dependências
A PSP depende do Ministro da Administração Interna (Art.º 2.º da LOPSP). É de
realçar que nos termos do n.º 1 do Art.º 3.º da LOPSP, as suas atribuições em situações
de normalidade institucional são as decorrentes da legislação de SI e as suas atribuições
em situações de exceção são resultantes da legislação sobre a defesa nacional e sobre o
estado de sítio e de emergência.
E. A GRANDE DIFERENÇA
A Guarda encerra na sua essência um cariz militar, natureza esta que lhe vai atribuir
uma mais-valia, na medida em que a capacita a desempenhar duas missões distintas,
uma policial e a outra de natureza militar. A condição militar encontra-se plasmada na Lei
de Bases Gerais do Estatuto da Condição Militar (Art.º 19.º da LOGNR) e verifica-se a
vários níveis, dos quais se destaca: a própria formação dos militares, não quer dizer que
seja melhor, apenas diferente. A própria vivência, ambiente e maneira de estar na
instituição é muito diferente; os princípios pelos quais se regem estão previstos nos Art.º s
6.º a 16.º do EMGNR; a estrutura da instituição tem um forte cunho hierárquico (Art.º 28.º
do EMGNR e Art.º 19.º LOGNR); e a restrição, constitucionalmente prevista, do exercício
de alguns Direitos e Liberdades (Art.º 17.º do EMGNR, Art.º 26.º da LDN e Art.º 270.º da
CRP), onde grande parte destas restrições derivam exatamente da própria condição
militar.
De ressalvar, que não se deve confundir a palavra “militar” com a “militarizado”, uma
vez que são duas realidades distintas, tendo até o Tribunal Constitucional efetuado esta
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destrinça, considerando que “uma instituição “militarizada” é algo que apenas se aproxima,
através de determinadas características, da instituição “militar”, mas com a qual não se
identifica, não sendo sequer um seu desenvolvimento” (Tribunal Constitucional, 1987).
F. A PROBLEMÁTICA DA DUALIDADE
Em alguns países europeus, como França, Itália e Espanha, além das polícias de
cariz civil, têm forças de natureza militar, preparadas e formadas para a execução de
missões no âmbito da SI. Estas Forças são geralmente conhecidas por “gendarmarias”.
Nenhum dos países onde este modelo vigora, que se saiba, se encontra interessado em
pôr-lhe fim. Pelo contrário, coloca-se a hipótese de outros países o instituírem (Alves,
1996).
Atualmente, o Governo confirma a “(...) opção pela existência de um sistema de
segurança dual (...)”4, assente numa vertente militar e numa vertente civil.
Seja por razões económicas, seja por razões ideológicas, a natureza militar da
Guarda, é ciclicamente colocada em crise, quer por diversos autores que estudam esta
temática, quer por políticos, questionando-se o dualismo policial seguido em Portugal
(como em Itália, Espanha ou França), por oposição ao pluralismo (como na Alemanha ou
no Reino Unido) ou ao monismo (como na Dinamarca ou na Irlanda) fará algum sentido.
Os menos atentos poderão questionar da razão de existência desta dualidade policial.
Será que esta dualidade se justifica? Não será mais funcional e menos oneroso ter uma
só força?
Podemos então elencar alguns argumentos a favor, relativamente à qual esta
dualidade pode ser defendida: o modelo dual permite maior eficiência na ação sem afetar
a economia de meios; são corpos com características diferenciadas, podendo
complementar-se e ao mesmo tempo proporcionar um maior equilíbrio de forças num
estado; a Guarda, ligada inevitavelmente ao estabelecimento e manutenção de um poder
central soberano, que sobrevive a todos os regimes; as forças tipo “gendarmarias” são
garantes da segurança fronteiriça, proteção das vias de comunicação e controlo das
populações, dada a sua reconhecida mobilidade, disponibilidade, disciplina e treino para
4 Programa do XIX Governo Constitucional (http://www.portugal.gov.pt/media/130538/programa_gc19.pdf )
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combate; a Guarda é sempre uma terceira força entre a polícia e as FFAA, com que os
governantes contam para gerir as crises (Alves, 1996). Quanto a argumentos, a desfavor
da dualidade podemos referir: quando as Guardas têm uma conceção militar da
manutenção da ordem; e quando são mais legitimistas do que democráticas (Alves, 1996).
Vejamos este nosso sistema dual. Existem diversas situações de perturbação da
ordem pública e de atividade criminosa que carecem de respostas providas de diferentes
capacidades. Nesta medida, o modelo dual permitiria maior eficiência na ação sem afetar
a economia de meios. Uma única força de segurança, para fazer face a qualquer destas
situações mais críticas, teria de dispor da totalidade dos instrumentos de força
apropriados, das mais simples às mais complexas, criando assim o risco dessa força se
transformar numa estrutura demasiado pesada, pouco proveitosa e eficiente (Alves, 1996).
Para garantir a ordem e tranquilidade pública podemos destrinçar três níveis de
intervenção. O primeiro nível, por ser o menos intenso, trata da pequena criminalidade,
bem como da garantia do cumprimento das regras indispensáveis ao funcionamento
social, dito normal. Neste caso a resposta passará pela utilização de forças de segurança
menos robustas. O terceiro nível, que reproduz uma situação de desordem social
persistente e intensa, capaz de se transformar em caos generalizado e colocar em causa
a autoridade do Estado, bem como ameaçar o funcionamento das suas instituições
democráticas. Neste caso a situação só poderá ser travada pela atuação das FFAA,
mediante a declaração de um dos estados de exceção (de sítio ou de emergência). Entre
estes dois, situa-se um nível intermédio, caracterizado pela existência de criminalidade
organizada, muito violenta, com ameaças a pontos sensíveis críticos ou da possibilidade
de se desenvolverem ações que paralisem áreas críticas do funcionamento do país ou
perturbem o exercício da autoridade estatal. Nível este em que, embora se não justifique
o emprego das FFAA, recomenda a utilização de forças com cariz militar, treinadas e
preparadas para a ação policial (Branco, 2010).
Enquanto as FFAA atuam no terceiro patamar, a PSP e a GNR destinam-se a atuar
nos primeiro e segundo patamares, respetivamente. Esta lógica dual da SI, civil e militar,
não deve impedir a existência de capacidades comuns às forças, assim como alguma
sobreposição limitada de funções (Branco, 2010).
Segundo Branco (2010), existe espaço suficiente para a GNR e para a PSP,
devendo-se assumir a PSP como a “(...) verdadeira polícia do modelo dual, (...), deixando
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outras funções e tarefas de segurança, para a componente mais musculada do sistema, a

GNR, (...).”. Defende ainda este autor que para a “(...) rentabilização dos recursos da
GNR, nos locais onde não se justifica a colocação da PSP, deverá esta força assumir
também, as competências tipicamente policiais.”.
Em suma, é fundamental que estas forças de segurança tenham capacidades
específicas para, de acordo com elas, se lhes poder conferir áreas funcionais e áreas
geográficas, pois sem uma correta divisão de funções, efetuada com base nas suas
capacidades diferenciadas, serão inevitáveis os conflitos de competências e um regresso
cíclico à questão do sistema dual (Branco, 2010).
CAPÍTULO II: SISTEMAS POLICIAIS DA UNIÃO EUROPEIA
A. AS POLÍCIAS NA UNIÃO EUROPEIA

A União Europeia (UE) é um vastíssimo espaço social, político e económico
constituído por 28 países de diferentes culturas, onde se fala 24 línguas e onde residem
cerca de 508 milhões de pessoas. Esta diversidade política, económica e cultural
encontra-se naturalmente refletida nos diferentes sistemas policiais adotados por cada um
dos membros da UE. Com a abolição das fronteiras internas entre os vários Estados
Membros, criaram-se delicados problemas de SI, de harmonização de legislações e de
procedimentos das entidades empenhadas.
Assim, apresenta-se no Apêndice B uma caracterização de, ainda que de forma
breve, alguns sistemas policiais existentes na UE (14 dos 28 Estados membros).
B. CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS POLICIAIS

Analisando os Sistemas Policiais existentes, podemos assim agrupá-los em
diferentes modelos com recurso a várias classificações (Alves, 1998):
(1) Quanto ao número de corpos policiais: Modelo Monista (apenas existe
uma força policial num dado país) e Modelo Pluralista (existem vários corpos
policiais). Este último pode ainda ser classificado:
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 Modelo Vertical – as forças têm competência genérica ou especifica para

determinada matéria, com jurisdição em todo o território;
 Modelo Horizontal – existindo vários corpos policiais, estes apenas têm
jurisdição numa dada zona ou região.
Neste sentido Portugal apresenta um Sistema Policial Dual (GNR e PSP),
classificando-se ainda de modelo vertical.
(2) Quanto à qualidade / natureza dos Corpos Policiais: Civil; Militar; e
Militarizada.
(3) Quanto à Extensão: Polícia Nacional ou Federal; Polícia Regional ou
Estadual; Polícia Municipal ou Local.
(4) Quanto ao Objeto: Polícia Administrativa; e Polícia Criminal ou Judiciária.
(5) Quanto ao Espaço Social: Polícia Urbana; Polícia Rural; e Polícia
Suburbana.
(6) Quanto à Operacionalidade (Unidades): Territorial, Fixa ou de Guarnição;
Móvel, de Intervenção ou Antimotim.
À semelhança de Portugal também nos diferentes países europeus, que fazem parte
da UE, existem diversas organizações com características próprias e que desempenham
tarefas no âmbito da SI. Tendo por base a análise do Apêndice B, vamos caracterizar de
forma muito sintética os Sistemas Policiais existentes na UE.
C. O MODELO MONISTA
Do conjunto dos 15 países da UE analisados no Apêndice B (Portugal incluído),
quatro podem-se incluir no denominado modelo Monista, ou seja, possuem apenas um
corpo policial. São eles a Suécia, a Dinamarca, a Irlanda e desde o ano 2000, também o
Luxemburgo. Segundo Alves (1998) “Embora em certos casos funciona bastante bem, é
um sistema que suscita algumas dúvidas, dado que implica uma grande concentração de
poderes num único bloco e pode dar origem à emergência de um verdadeiro poder
policial que eventualmente tende a constituir-se como um autêntico contra poder e uma
ameaça para o poder legítimo.”.
Segundo o Coronel Carlos Alves (1996), não podemos abordar o modelo Monista
com uma visão assim tão catastrófica. Refere que cada sociedade tem as suas
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particularidades culturais, pelo que não quer dizer que modelos institucionais que
funcionam bem numa cultura funcionem bem noutra. Desta forma, não podemos ver este
modelo como sinónimo de um regime político autoritário ou totalitário.
D. O MODELO PLURALISTA
Os restantes 11 países da UE, analisados no Apêndice B, possuem sistemas
pluralistas. O modelo Pluralista representa por um lado, uma barreira ao eventual
aparecimento de um poder policial autónomo, por outro, garante a independência para o
poder judiciário. Acresce a função reguladora de separação de poderes, que leva o
pluralismo policial a concorrer para a preservação da liberdade de ação dos magistrados
judiciais. Contudo este modelo não é em si mesmo um elemento constitutivo e privativo
de democracia (Alves, 1998). Dos países da UE analisados, alguns utilizam o modelo
Pluralista horizontal, outros utilizam o vertical.
(1) Modelos Pluralistas Horizontais

O Reino Unido, a Alemanha, a Finlândia, a Grécia e a Bélgica têm modelos
horizontais. Cada Corpo Policial tem responsabilidade numa dada região ou zona do país.
O Reino Unido adotou este modelo na forma mais pura, ou seja, possui 52 corpos
de polícia autónomos e independentes, cada um com jurisdição no respetivo condado. Já
a Alemanha, Estado Federal, para além de ter 16 corpos policiais, cada um
correspondente a um Lander, possui ainda dois corpos Federais, com competência
especializada e jurisdição supraestadual. A Grécia e a Finlândia possuem dois corpos
policiais, cuja competência se reparte em razão da matéria. A Policia Helénica e a Policia
Portuária, no caso da Grécia e a Polícia e a Guarda de Fronteira, no caso da Finlândia. A
Bélgica, cujo sistema policial ainda não está estabilizado, possui cento e noventa e seis
(196) Policias Locais e uma Policia Federal, com missões específicas e supralocais.
(2) Modelos Pluralistas Verticais

Os quatro países do sul da Europa, Portugal, Espanha, França e Itália, adotaram o
modelo pluralista vertical na verdadeira aceção do conceito.
A responsabilidade pelo policiamento está atribuída a dois corpos policiais, um civil e
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outro de natureza militar (modelo dualista), cabendo a cada um a jurisdição de uma área
geográfica bem delimitada, onde exerce uma competência policial genérica, não ficando
nenhum dos corpos ou dos seus membros individualmente considerados, inibidos de
atuar na área geográfica adstrita ao outro em determinadas circunstâncias, existindo até
certas complementaridades entre ambos. Em regra, ao corpo civil está atribuída uma área
menor, mas mais urbana, deixando ao corpo militar, as zonas suburbanas e rurais, as
fronteiras e as vias de comunicação, para além de outras missões de âmbito militar ou de
maior risco.
Uma referência a Espanha, onde coexistem com o modelo pluralista vertical, três
polícias autónomas, com atribuições e competências nas respetivas regiões autónomas.
De salientar que de todas estas forças policiais de natureza militar, apenas a GNR e
a Guardia Civil, não fazem parte das FFAA.
Assim, de acordo com a respetiva história e cultura, podemos dividir os modelos
policiais em duas grandes famílias (Alves, 1998):
 Anglo-saxónica – predomínio das polícias de estatuto civil (Reino Unido e países
Escandinavos)
 Europa do sul – predomínio dos sistemas de dupla componente, ou seja, com
uma polícia civil e outra de natureza militar (França, Itália, Espanha e Portugal).
Concluindo, pode-se afirmar que na UE, não existe um único Modelo Policial.
CAPÍTULO III: PERSPETIVAS POSSÍVEIS DO SISTEMA

POLICIAL PORTUGÊS
Segundo o Coronel Carlos Alves (2007) a “(...) mudança cultural bem como a
alteração das estruturas sociais, que ocorrem em ritmo vertiginoso nas sociedades
modernas, (...) ou as instituições se adaptam, de modo a acompanhar a sociedade de que
fazem parte, ou correm o risco grave de se isolarem e mesmo de serem rejeitadas.”.
Neste prisma, adaptar-se não é sinónimo de “seguidismo” nem sequer implica o
abandono de valores fundamentais. Significa, flexibilidade na procura de soluções
apropriadas para os antigos e recentes problemas, de modo a prosseguir o melhor
possível o cumprimento das finalidades institucionais, sem quebra de coesão social
(Alves, 2007).
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Apresenta-se de seguida as tendências possíveis do Sistema Policial português.
A. DISMILITARIZAÇÃO
A desmilitarização dos corpos de polícia, por vezes com razões de facto, outras
vezes por motivos corporativistas e oportunísticos, e outras ainda apenas por moda,
acabou por assumir-se como um dos temas quentes no tocante à evolução dos corpos de
polícia.
Aponta-se a qualidade militar, belicista por natureza, como contraditória da marca
pacificadora da função polícia. Facilmente se cai na identificação entre militar e militarista.
No entanto são conceitos diferentes. Militar significa aquilo que é relativo à guerra, ao
exército, aquele que se designa como soldado, demonstra disciplina e hierarquia. Por
outro lado, militarismo é entendido como perversão do exercício de poder pelos militares,
exprime a preponderância destes numa nação ou um sistema político que se apoia nas
FFAA. Importa ter bem claro que nem tudo o que é militar é militarista. A questão crucial
não consiste na existência de forças militares de polícia, mas sim em quem e como
determina as suas estratégias e no modo como eles funcionam (Alves, 2008).
Desmilitarizar os corpos de polícia é, hoje em dia, objetivo perseguido em muitas
instâncias, inclusive em ação política. Analisemos alguns aspetos menos claros deste
problema, que originam situações controversas.
Em primeiro lugar importa referir que a GNR tem uma vertente de inserção da
política de Defesa Nacional, preparando-se para situações de crise sempre que pelos
meios constitucionais adequados forem declarados estados ou situações de exceção. É
precisamente o facto de ser uma força intermédia entre as FFAA e a PSP que pela sua
flexibilidade e polivalência, está apta a atuar articuladamente com cada uma daquelas
conforme os cenários e as necessidades, perfilando-se como a mais capaz para enfrentar
as situações híbridas e difusas, entre a normalidade e o conflito, como são as de crise.
O 11 Setembro trouxe consigo uma alteração profunda. Até então podíamos dizer
que a SI e a Defesa Nacional eram conceitos separáveis, mas de facto deixando de o ser,
cada vez menos. A experiência adquirida pelos países que integram a OTAN e a UE dão-
nos esta dimensão. De facto eram conceitos separáveis ontológica e conceptualmente,
mas, cada vez menos, operacionalmente. Assim sendo, o caráter da GNR permite cultivar
a “dupla face” de SI e de Defesa Nacional (Alves, 2008).
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Quando se considera a desmilitarização da generalidade dos corpos de polícia, não

se distingue entre militares e civis, tem-se em vista o modelo civil como único aceitável e,
portanto, está-se a optar pelo monismo ou pelo pluralismo, afastando o dualismo policial.
Ao pretender-se a desmilitarização dos corpos militares, em termos radicais elimina-
se o estatuto militar e desvirtua-se o dualismo enquanto sistema, ou, sem alterar o
estatuto, abandonam-se alguns aspetos organizacionais, disciplinares, etc., do modelo
militar, fazendo aproximações ao modelo civil de polícia, e corre-se o risco de diminuir as
virtudes e as capacidades militares (Alves, 2008).
Se a opção a adotar pelo poder político enveredar pela desmilitarização da GNR, as
diferenças conceptuais e de natureza em relação à PSP serão esbatidas, e ao mesmo
tempo conduzirá à descaracterização da GNR e a uma de duas consequências (Alves,
2008):
 A passagem do sistema dual para um sistema monista, com a harmonização
das duas (2) forças, onde naturalmente, apenas a PSP subsistirá, ou;
 A manutenção do sistema dual, não baseado na existência de uma força militar
e outra civil, harmonizando-se ambas pela natureza cívica passando, uma, a
urbana e, outra, a rural, hipótese que relegará a GNR para um segundo plano.
Nesta situação, perder-se-á a flexibilidade do sistema e a sua capacidade de
adaptação a diferentes cenários, uma vez que se retira a polivalência (militar e policial) da
sua única força militar de segurança, deixando de fazer sentido a própria qualificação do
mesmo como força ou corpo militar. A GNR abandonará a prontidão, a imediatividade de
resposta e a disponibilidade permanente dos seus militares e deixará de cumprir,
certamente, missões em situação de crise ou conflito. O governo debater-se-á com uma
escalada de disputa interminável, entre duas forças muito semelhantes, senão iguais,
ambas de natureza civil, por uma constante e permanente equiparação de direitos,
regalias e benefícios, sem quaisquer constrangimentos éticos estatutários que não sejam
os da função pública e os das lógicas sindicais, dificilmente controláveis (Alves, 2008).
É comummente aceite que as forças militares de segurança são as mais adequadas
a desempenhar missões de Manutenção da Paz. Pois têm a capacidade e a formação
tradicional militar e têm ainda um complemento essencial, o contacto permanente com as
populações. A UE confirma este facto ao sustentar o interesse especial numa Força
Policial Europeia com capacidade de mediação entre componentes civis e componentes
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militares, considerando essa força um capital qualitativo da UE.

Os países anglo-saxões optaram por repudiar os corpos militares de polícia, como é
o caso do Reino Unido e dos Estados Unidos, e têm sistemas pluralistas de corpos civis
de polícia. Os Estados da Europa do Norte, designadamente os países escandinavos,
também só têm corpos civis de polícia, embora com sistemas monistas. No entanto
permitem que, na existência de distúrbios graves, seja chamado o Exército a intervir
(Alves, 2008).
Porém, a militarização cada vez maior das estruturas policiais ditas civis é notória,
veja-se a multiplicação das unidades especiais de intervenção com figurino militar
(comando, armamento, uniformes, mentalidade, treino), tanto na Europa como na
América.
Importa ter em conta que povos e culturas diferentes possuem padrões e traços
culturais distintos e encontram soluções diferenciadas para os problemas que se lhes
colocam, pelo que copiar linearmente soluções, com base em simples modas ou mesmo
estudos de direito comparado, pode estar condenado ao fracasso (Alves, 2008). Não quer
isto dizer que se ignorem e deixem de se estudar saídas encontradas noutras culturas,
contudo, há que usar de extremo cuidado na sua aplicação.
B. CRIAÇÃO, ESTRUTURA E ATRIBUIÇÕES

É sempre uma possibilidade, bem aceite nos meios militares e por antigos
comandantes. Por outro lado é visto com alguma desconfiança pelas Guardas da GNR. O
cenário completa-se com o receio evidenciado por algumas forças políticas e, afigura-se-
nos com pouco entusiasmo por parte do poder instituído.
Se a GNR viesse a integrar as Forças Armadas (FFAA) como 4.º ramo, teriam de ser
efetuadas significativas alterações na legislação em vigor, nomeadamente transferências
de competências e alterações de atribuições. Sendo necessário equacionar o seguinte:
 Proceder à sua afetação ao MDN e ao EMGFA, com a respetiva qualificação de
primeiro escalão das FFAA para a SI, numa espécie de “regresso às origens”
deste Corpo Militar;
 Transferência para a GNR das atribuições e meios, humanos e materiais, de
Polícia Militar dos três Ramos, para emprego nessa missão e a nível das FFAA,
tal como acontece com a Gendarmerie, a Guardia Civil e os Carabinieri, nos
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respetivos países;
 Atribuir-lhe os meios da Polícia Marítima, ainda a exemplo das FFSS dos países
indicados, com vista a retirar à Armada este ónus de empenhamento direto na
fiscalização policial (das praias, por exemplo);
 Transferência para a GNR das atribuições de controlo, registo e fiscalização de
armas e explosivos. Presentemente a cargo da PSP, essa gestão retira do âmbito
do Ministério da Defesa Nacional o conhecimento e o controlo da situação nesta
área. Também não acontece em nenhum dos países indicados como exemplo;
 Transferência das missões de segurança das representações diplomáticas
portuguesas no estrangeiro, presentemente a cargo da PSP, para as FFAA e
GNR.
O que se sugere, mais não é do que o que já funciona em pleno na França, Espanha
e Itália. Obviamente que esta solução, como de resto acontece nos países indicados,
permite a utilização de meios de reserva comuns às FFAA e às FFSS, em qualquer altura,
sem necessidade da prévia declaração dos estados de sítio ou de emergência. O que,
para além da economia de meios, se torna manifestamente mais prático e funcional.
Haveria vantagens em converter a GNR no 4.º Ramo das FFAA, uma vez que
clarificava definitivamente o seu estatuto militar e permitia uma racionalização de meios
com o assumir da função de Polícia Militar, à semelhança do que acontece em França e
Itália. Implicava por sua vez inconveniente, na vertente de coordenação com outras FFSS,
sendo esta, imprescindível na maioria das missões da GNR (Branco, 2010).
Apesar do defendido por Gervásio Branco (2010) onde vislumbra que enquanto a
GNR não for um ramo das Forças Armadas, esta não será respeitada, continuando a ser
vítima de "discriminações várias", questionamo-nos se será estrategicamente vantajoso
passar a GNR a quarto ramo das FFAA, ou seja, será esta a melhor solução para o país?
Ter uma Força de Segurança de natureza militar, que tem demonstrado ser uma mais-
valia, estando inclusive em vigor noutros países da Europa este modelo, não será mais
benéfico?
C. DUALIDADE E EVOLUÇÃO
A dualidade de forças policiais num Estado é um tema do maior interesse e muito em
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foco em vários círculos, designadamente militares, policiais e políticos, onde a existência

de corpos militares de polícia, a par de corpos civis de polícia, pode ser defendida, entre
outros, com os seguintes argumentos (Alves, 1996):
 A procura de complementaridades, entre forças com características
diferenciadas, que podem ainda contribuir para a concretização de equilíbrio de
forças;
 O papel da Guarda, como força ligada ao estabelecimento e manutenção de um
poder central soberano, que tem sobrevivido a todos os regimes;
 Embora as forças tipo “gendarmaria” tenham sido repudiadas pelo mundo anglo-
saxão, estas sempre reconheceram que missões de segurança das fronteiras, de
proteção das vias de comunicação e de controlo das populações, só podiam ser
asseguradas por forças móveis, muito disciplinadas e treinadas para o combate;
 A Guarda constitui uma terceira força (charneira), como recurso suplementar,
entre polícia e FFAA, para gerir as crises. Constituindo assim um meio sobre o
qual os governantes rapidamente percebem que podem tirar grandes vantagens;
 Capacidade de adaptação, para adotar a modernização, porquanto ter forte
tendência para ministrar ao seu pessoal formação cada vez mais pedagógica e
técnica, em vez de simples instrução;
 Grande dispersão territorial, que dadas as suas características militares afirmam
a presença soberana do poder central por todo o País;
 Acentuado sentido de serviço à causa pública, acrescido de disponibilidade total,
grande celeridade de mobilização, firme determinação no cumprimento da missão
e inigualável espírito de sacrifício são qualidades geralmente reconhecidas.
Por outro lado, as “gendarmarias” são criticadas, quando têm uma conceção militar
da manutenção da ordem e quando são mais legitimistas do que democráticas.
Assim sendo Alves (1996) refere “serem muitos os que admitem ser o dualismo ou o
pluralismo policial um sistema dos menos maus, tanto para governantes como para
governados.”. Refere ainda que quer os britânicos, quer os escandinavos, são avessos ao
modelo de “gendarmarias”, porém no Reino Unido, onde o sistema policial é pluralista,
têm existido tentativas para criar forças paramilitares de polícia e o Exército cumpre
missões no âmbito da SI. Sendo de realçar que nas ilhas britânicas e na Escandinávia, a
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cultura é bastante diferente do resto da Europa. Na Europa central e do sul, predomina o

sistema dualista. Pelo que será lícito estabelecer, que por algumas razões fortes, França,
Itália e Espanha, sendo democracias estabilizadas persistem em manter aquele modelo.
D. ESPECIALIZAÇÃO DA POLÍCIA
A vida social é cada vez mais complexa, as sociedades modernas estão a viver uma
civilização cada vez mais técnica e os cidadãos tornaram-se mais exigentes. Também o
desempenho da função polícia desde há muito vem sendo afetado por estas
características. Os agentes policiais lidam diariamente com a Lei e, tal como se constata
por todo o lado, esta atravessa uma fase aguda de produção inflacionária. Acresce que a
função polícia tem vindo constantemente a alargar o leque das suas competências e
obrigações aos mais diversos campos, desde a proteção civil à defesa do ambiente.
A modernização dos meios, implícita em tudo, obriga a desenvolver novas
tecnologias policiais, a aumentar o grau de habilitação escolar e a diversificar e alargar a
formação dos agentes de polícia. A profissionalização no mais correto sentido é uma
exigência inultrapassável, mas não basta por si só, pois a forte diversidade de algumas
tarefas, em nome da indispensável eficácia, acaba por impor especializações várias. E
estas, por vezes, implicam situações contraditórias. Atuar em forças de intervenção é
incompatível com o desempenho normal das tarefas de polícia de proximidade; qualquer
delas se situa nos antípodas das de investigação criminal ou das de combate ao crime
organizado; nenhuma bate certo com a fiscalização rodoviária ou com o combate ao crime
fiscal ou mesmo com a proteção do ambiente. Além de outros não citados, qualquer dos
conjuntos específicos de tarefas acabados de referir exige, hoje, especialização cuidada,
obtida na base de qualificações particulares que permitam melhorar as condições de
desempenho do serviço, procurando maximizar a eficácia do mesmo (Alves, 2007).
Surge por esta via a necessidade de formar especialistas e unidades especiais de
polícia, com competências apenas setoriais, mas com alta qualificação nas mesmas.
E. SEGMENTAÇÃO DA POLÍCIA
De há uns anos a esta parte, têm vindo a multiplicar-se as experiências daquilo que
é designado como polícia de proximidade ou polícia comunitária. Algumas ideias-força
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mais comuns que se identificam nos projetos em curso são: conseguir maior aproximação
nas relações entre polícia e cidadãos; dar mais importância às políticas locais de seguran-
ça; atuar preferencialmente no sentido da prevenção, em termos pró-ativos; constituir a
polícia como prestadora de serviços à população local; assentar o sistema no
patrulhamento local, personalizado; dar maior autonomia aos agentes que se encontram
no terreno; territorializar os corpos de polícia, com áreas demarcadas de comando único;
descentralizar as organizações policiais (Alves, 2008).
Torna-se evidente a tendência forte para a segmentação dos corpos, com acentuado
predomínio do policiamento local e de caráter geral. Ao patrulheiro da polícia de
proximidade, não é possível ser um especialista de cada um dos aspetos que interessam
à polícia, portanto, a sua eficácia em muitos campos está limitada. Temos antes que vê-lo
como um generalista, polivalente apenas até certo ponto, efetivamente vocacionado para
o policiamento geral (Alves, 2008).
Porém, os militares veem as saídas do patrulhamento geral para as várias
especialidades como evolução ou quase promoção na carreira e, em muitos casos,
encaram o patrulhamento geral como menos prestigiante. Para estes, o “verdadeiro
trabalho de polícia” seria o da investigação criminal, erigido em mito, ou então melhor
seria trabalhar numa especialidade menos pesada ou mais aliciante que a da patrulha.
Estas ideias têm criado bastantes dificuldades, designadamente para se conseguir
pessoal qualificado e motivado para o exercício do policiamento de proximidade.
F. COOPERAÇÃO
A complexidade crescente da vida em sociedade, as cada vez maiores facilidades de
transportes e de comunicações, os caminhos conducentes à criação de grandes espaços
e à globalização da vida internacional, a internacionalização do crime, o terrorismo, têm
vindo a acentuar as necessidades de cooperação cada vez mais estreita entre as forças
de polícia de diversos países e, ao mesmo tempo, a induzir efeito semelhante a nível
interno.
Inicialmente posta em marcha com a INTERPOL, melhorada com relações bilaterais
entre alguns países, alargada em quadros multilaterais, traçando novos caminhos com o
esboço da EUROPOL no seio da UE. Os mecanismos próprios da cooperação
internacional têm vindo a conduzir à melhoria de cooperação entre corpos de polícia a
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nível interno.
Segundo Alves (2008) a cooperação entre corpos de polícia, por razões de eficácia,
torna-se muito mais exigente quanto à especialização.
O problema da coordenação da informação policial tática, em Portugal continua a
não estar resolvido, tendo a mesma de ser concertada entre a PJ, a PSP, a GNR e
demais serviços de segurança. Não falamos aqui da existência de bases de dados, que
as há até demais, mas da utilização destas pelas FFSS, constituindo esta “falha” um
grande desperdício e vulnerabilidade do sistema policial português.
Outra forma de cooperação, embora distinta, que poderá ocorrer no futuro, será entre a
GNR e as FFAA. Senão vejamos, em caso de guerra ou em situação de crise, as forças
da GNR podem ser colocadas na dependência do CEMGFA, através do seu
Comandante-Geral, porém, esta norma não tem reciprocidade. Ou seja, em caso de uma
intervenção de nível intermédio (possibilidade de se desenvolverem ações que paralisem
áreas críticas do funcionamento do país ou perturbem o exercício da autoridade estatal),
porque não colocar algumas forças das FFAA na dependência do Comandante-Geral da
GNR, através do seu CEMGFA. Esta cooperação poderia também ser estendida à PSP,
com devidas adaptações.
CONCLUSÕES
Os ventos da modernidade, na medida em que esta implica rutura com o passado,
colocam problemas ao dualismo policial, muito principalmente à sua componente militar,
mormente devido à sua tradicional resistência à mudança. No entanto, como instituições
históricas sólidas, as “gendarmarias” têm conseguido não só aguentar os embates da
mudança como adaptar-se aos novos tempos e, sem perderem os seus valores
fundamentais, continuarem a cumprir as finalidades que lhes são traçadas pelo poder
político. Isto mesmo integra já a sua tradição. Atualmente pesam mais os ritmos da
mudança, vertiginosos e nada fáceis de acompanhar, que não esperam por aqueles que
descuidadamente se atrasam.
Em jeito de conclusão, podemos afirmar:
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 O lado frequentemente criticado dos corpos militares de polícia assenta,

fundamentalmente, no militarismo como doença grave (perversão) e não na
qualidade militar (mentalidade, estatuto e estrutura) repositório de virtudes.
Pode ainda o militarismo ser agravado por formas cegas de elitismo ou de
corporativismo aberrante;
 A desmilitarização das forças gendarmes passa prioritariamente pelo
afastamento do militarismo e das formas de elitismo e de corporativismo – que
prejudicam a eficiência no cumprimento das missões principais – do que pela
dissimulação de uma qualquer apenas ilusória “civilização”;
 Nos corpos militares de polícia, há que salvar e sublinhar as virtudes e as
capacidades militares, colocando-as incondicionalmente ao serviço das
missões civis atribuídas;
 Civilizar as forças militares de polícia tem a ver, sobretudo, com a adoção de
arquétipos da sociedade civil que beneficiem a eficiência no cumprimento
integral das missões, como por exemplo a total, correta e profunda formação
a partir de uma alma comum – com capacidade de investigação, estudo e
pensamento autónomo – e a profissionalização especializada de todos os
seus elementos;
 Civilizar as “gendarmarias” será muito mais adotar os modelos da sociedade
civil, que facilitem a relação desta com os militares, proporcionando
comunicação e aceitabilidade, do que insistir na vigência de alguns modelos
que a mesma sociedade já não aceita e conduzem ao isolamento social.
No que concerne à predisposição para as missões no estrangeiro é precisamente o
facto de serem forças intermédias entre as FFAA e as Polícias Civis que, pela sua
flexibilidade e polivalência, estão aptas a atuar articuladamente com cada uma daquelas
conforme os cenários e as necessidades, perfilando-se como as mais capazes para
enfrentar as situações híbridas e difusas, entre a normalidade e o conflito, como são as
de crise.
Mas para tanto, a formação dos seus militares, terá que conter todas as valências
necessárias à multiplicidade de missões para que foram criadas e existem, razão porque
formar um polícia civil, não pode ser o mesmo que formar um militar da Guarda.
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Neste sentido, estou apto a responder à pergunta de partida – “Será que o modelo
dualista impede a modernidade do sistema policial português?”. Por inúmeras razões
já aventadas o dualismo como sistema interno de um Estado não contraria a
modernidade, pelo contrário, parece a opção mais adequada para as sociedades onde se
encontra instalada. Afasta fantasmas, favorece a soberania democrática e a divisão de
poderes e mostra-se capaz de evoluir, acompanhando a mudança social, pelo que, neste
contexto, existe espaço para as duas Forças de Segurança (GNR e PSP).
Porém, ao dualismo, necessita de ser acrescentados: especialização, segmentação
e cooperação. Surge assim a necessidade de formar especialistas e unidades especiais
de polícia, com competências apenas setoriais, mas com alta qualificação das mesmas. A
cooperação entre corpos de polícia, por razões de eficácia, torna-se muito mais exigente
quanto à especialização, que deve ter como ponto de partida um banco de dados comum
com acesso restrito a quem tenha de ter conhecimento.
Assim sendo, os exíguos recursos humanos e materiais obrigará o sistema policial
português a evoluir, quem sabe se não no sentido, de colocar forças militares das FFAA
na dependência da GNR ou da PSP (mediante controlo operacional e não de comando
completo ou de comando operacional), através do seu CEMGFA.
Em suma, a Polícia Nacional não se aventa a melhor solução a seguir. Porém, para
sobreviver num contexto de dualismo policial, a GNR, terá de ser autónoma e específica
como terceira força (charneira), gerir cuidadosamente uma vivência saudável dos seus
valores tradicionais, mantendo relações flexíveis com a envolvente social, afirmar-se
como tendo natureza militar e policial, mas recusando o militarismo e o civilismo,
respetivamente.
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Tribunal Constitucional, 1987. Declara, ou não, conforme as partes, a

inconstitucionalidade do artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, na sua redacção inicial e na
redacção dada por outras leis; declara, com força obrigatória geral, a
inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 440/82, bem como do Regulamento
Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP) por ele aprovado; declara, ou não, a
inconstitucionalidade de algumas normas do RDPPSP, aprovado pelo Decreto n.º 40118;
não toma conhecimento do pedido de apreciação da constitucionalidade da norma do n.º
27.º do artigo 5.º do RDPPSP (Acórdão n.º 103/87 – Processo n.º 74/83, HYPERLINK
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APÊNDICES
APÊNDICE A – RESENHA HISTÓRICA

I. Guarda Nacional Republicana
Em Portugal, após a morte do Rei D. José I e o afastamento do Marquês de Pombal,
verifica-se por um lado, o abrandamento da repressão criminal e da punição dos crimes
civis, e por outro a criação de uma nova ameaça à já débil segurança pública, proveniente
da fraca disciplina militar imposta aos soldados, desmobilizados ou não, após o desaire
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das campanhas de Rossilhão e Catalunha, sendo de salientar que um dos principais

elementos de desordem na capital, era o Exército5 .
Verificava-se assim nesta altura uma grande desarticulação entre o poder
monárquico e as forças de manutenção da ordem, uma vez que estas últimas se
encontravam sujeitas ao poder local, pelo que urgia a criação de um corpo de polícia,
permanente, que substituísse os Quadrilheiros (organização de polícia civil – antepassada
das Polícias, Civil, Cívica e de Segurança Pública), pela sua evidente insuficiência
operacional (Regalado, 2006).
Em 1780, por Decreto de 19 de janeiro, é nomeado Intendente-Geral da Polícia da
Corte e do Reino Diogo Inácio de Pina Manique, iniciando este de imediato diligências
com a finalidade de criar em Lisboa um Corpo de Polícia, que pudesse proteger os seus
habitantes, à imitação dos Guet e da Marechaussé da França.
Desta forma, em 1801, por intermédio do Príncipe Regente D. João e sob proposta
do Intendente Geral da Policia da Corte e do Reino, D. Diogo Inácio de Pina Manique,
tomando por modelo a Gendarmerie francesa (1791), por Decreto de 10 de Dezembro foi
criada a Guarda Real da Polícia (GRP), que se constitui como um corpo de polícia
permanente, a pé e a cavalo, com a missão de assegurar a paz, a segurança e a
tranquilidade pública, na cidade de Lisboa e, mais tarde, em 1824, no Porto (GNR, 2010).
Segundo Rodrigues (1949), esta força de manutenção de ordem pública encontrava-se
dependente do Ministério do Reino e, em termos de organização, disciplina e armamento,
dependente do Ministério da Guerra, pelo que pelas suas características militares,
dependência, recrutamento, organização e enquadramento, é a verdadeira antecessora
das Guardas Municipais e da GNR.
Na sua curta vida de 33 anos, a GRP não foi completamente feliz, primeiro por
motivo da política estrangeira que dominava o País e que culminou com as invasões
francesas (1907-1810) e, posteriormente com as lutas civis, que ao terminarem com a
vitória dos Liberais e viriam provocar a sua dissolução (Rodrigues, 1949).
Segundo Regalado (2006), a GRP participou em diversas ações de combate durante
a Guerra Peninsular e na Guerra Civil que opôs liberais e absolutistas, tendo o seu
5
Nesta altura, desenrola-se a campanha de 1801 contra a Espanha, que culminou com a perda de
Olivença, região além Guadiana que nunca mais voltou a Portugal, embora juridicamente nos continue a
pertencer.
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posicionamento ao lado das tropas de D. Miguel I (liberal e irmão mais novo de D. Pedro
IV), ditado a sua extinção em 26 de Maio de 1834, na Convenção de Évora-Monte, pelas
mãos de D. Pedro IV, regente do reino durante a menoridade de sua filha D. Maria II.
Porém, por reconhecer a urgente necessidade de por cobro à escalada alarmante da
criminalidade e violência (em consequência do período de Guerra Civil), D. Pedro IV
ordenou, por Decreto de 3 de Julho 1834, a organização da Guarda Municipal de Lisboa,
com idênticas características à extinta GRP. Em 1835, já após a morte de D. Pedro IV,
por Decreto de 24 de agosto, foi organizada a Guarda Municipal do Porto (GNR, 2010).
Segundo Branco (2010) em 1868, as Guardas são colocadas sob um comando
único, o Comando-Geral das Guardas Municipais (GM), sediado no Quartel do Carmo, em
Lisboa, sendo-lhes introduzidas alterações de organização de modo a compatibilizá-las
com a organização do Exército, em matéria de disciplina e promoções. Quanto à
Segurança Pública esta continua subordinada ao Ministério do Reino (GNR, 2010).
A GM herdou assim as funções desempenhadas pela GRP, mas mais ampliadas de
entre as quais se destaca a característica de Corpo Militar.
De realçar que as GM, nos acontecimentos de 4 e 5 de Outubro de 1910, que
levariam à implantação da República, se constituíram como um dos últimos bastiões da
monarquia, tendo sofrido um significativo número de baixas, sobretudo por ataques à
bomba infligidos por civis, enquadrados na Carbonária. Segundo Regalado (2006), uma
vez mais, a sua fidelidade à causa monárquica, resultou na sua extinção por Decreto do
Governo Provisório, dando lugar nesse mesmo ano à criação da Guarda Republicana
(de Lisboa e Porto). Porém, esta criação seria a título transitório, enquanto não se
organizasse a GNR, "um Corpo de Segurança Pública para todo o país", não existindo
qualquer alteração fundamental relativamente às suas antecessoras. Tratando-se assim
de uma mera alteração de nome, de modo a fazer ressaltar o cariz do novo regime
emergente. O Comando-Geral permaneceu no Carmo, em Lisboa e a sua subordinação
aos Ministérios da Guerra e do Interior continuou como do antecedente (GNR, 2010).
A Guarda Nacional Republicana foi criada através do Decreto de 3 de Maio de
1911, sendo esta uma força de Segurança de natureza militar, constituída por militares
organizados num Corpo Especial de Tropas dependendo em tempo de paz do MAI, para
efeitos de recrutamento, administração e execução do serviço decorrente da sua missão
geral, e do MDN para efeitos de uniformização e normalização da doutrina militar, do
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armamento e do equipamento. Em caso de guerra ou em situação de crise, as forças da

GNR passarão a estar subordinadas ao Chefe de Estado Maior General das Forças
Armas (CEMGFA), quando nos termos da Lei estas forem colocadas na sua dependência
para efeitos operacionais (GNR, 2010).
Figura n.º 2 – Evolução histórica da Guarda

Fonte: GNR – Relatório de Atividades 2012 (pág. 12)
A designação de GNR “…mergulha as suas raízes no “republicanismo” da

Revolução Liberal de 1820, contrariado pelo cartismo, combatido pelo miguelismo,
reaceso pelo setembrismo, destroçados pelo cabralismo, mas nunca abandonado como
mito salvador da Pátria, da sua grandiosidade ecuménica, hipoteticamente ameaçada
pela Monarquia.” (Santos, 1999, p. 188).
II. Polícia de Segurança Pública

Em 2 de Julho de 1867, o Rei D. Luís fez publicar, a lei que criou em Portugal o
Corpo de Polícia Civil. Com o nascimento desta nova instituição, estavam lançadas as
bases, longínquas, para criação da atual Polícia de Segurança Pública (PSP, 2010).
Esta Lei foi precedida de um relatório preparado por uma comissão de juristas, no
qual, é referido que à Polícia “cumpre fazer cessar toda a perturbação na economia da
sociedade organizada e constituída” (PSP, 2010). A 14 de Dezembro de 1867 foi
publicado o Regulamento para os Corpos da Polícia Civil de Lisboa e Porto, ficando estes
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apenas dependentes do Ministério da Justiça do Reino. Com esta criação, foram

esquematizadas duas espécies de serviços: deteção de crimes, por parte da Polícia
Cívica (Judiciária), e manutenção da ordem pública, por parte da Guarda Municipal (PSP,
2010).
Até 1910, os serviços da Polícia sofreram várias reorganizações. Com a
reorganização de 28 de Agosto de 1893, a Polícia passou a ser comandada por um oficial
superior do Exército, tendo sido aumentado substancialmente o número de efetivos. A 6
de Outubro de 1910 a Polícia foi dissolvida (PSP, 2010).
Em 29 de Abril de 1918 foi criada a Direcção Geral de Segurança Pública que
superintendia nos comandos da Policia de Lisboa e Porto, sendo nomeado Comandante
da Polícia de Lisboa, em 16 de Novembro de 1923, o Tenente-Coronel José Maria
Ferreira do Amaral, que deixou obra de grande mérito na Corporação.
A Direcção-Geral de Segurança Pública foi extinta em 1924. Em Março de 1927 são
restabelecidas as suas funções, mas agora já sem autoridade sobre a Polícia de
Investigação Criminal, que passou a depender do Ministério da Justiça. Neste mesmo ano
são reestruturados os Corpos de Polícia Cívica de Lisboa e Porto, passando a designar-
se por Polícia de Segurança Pública, e tendo-se mantido o Coronel Ferreira do Amaral no
Comando de Lisboa e assumido o Capitão João Carlos de Azevedo Franco o Comando
do Porto. Assim sendo, a designação PSP nasce em 1927, sendo a partir dessa época
que a Polícia aparece com uma nova imagem na opinião pública e que “nasce” a atual
PSP, desaparecendo o Corpo de Polícia Civil (PSP, 2010).
Policia Cívica Patrulheiro Sinaleiro Patrulheiro

(1898) (1949 a 1958) (1949) (1959)
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Figura n.º 3 – Evolução histórica da PSP

Fonte: PSP
Entretanto, a Direcção-Geral de Segurança Pública é extinta, definitivamente, em 31

de Julho de 1928 e toma o nome de Intendência-Geral de Segurança Pública, sendo o
seu primeiro Intendente-Geral o Coronel Fernando Luís Mouzinho de Albuquerque.
A 4 de Maio de 1932 foi extinta a Intendência-Geral e criada a Direcção-Geral de
Segurança Pública. Em 1935 o comando do Corpo de “Polícia de Segurança Pública”
passa a designar-se por Comando-Geral, sendo nomeado, em 21 de Janeiro de 1935,
para o cargo de primeiro Comandante-Geral da PSP o Coronel José Martins Cameira, e
passou a abranger todo o continente e ilhas, a exemplo do que hoje acontece.
Atualmente a PSP é uma força de segurança, uniformizada e armada tendo a sua Lei
Orgânica (LOPSP) sido aprovada pela Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto e através do
Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro aprovado o seu Estatuto do Pessoal da PSP.
APÊNDICE B – SISTEMAS POLICIAIS DA UNIÃO EUROPEIA

Serão aqui apenas analisados de forma breve 14 dos 28 Sistemas Policiais da UE.
I.A Polícia do Reino Unido

O Reino Unido é uma Monarquia Constitucional Parlamentar. O Reino Unido da Grã-
Bretanha e da Irlanda do Norte é um estado que compreende quatro nações, repartida
por duas ilhas britânicas: a Ilha da Grã-Bretanha (Inglaterra, o País de Gales e a Escócia)
e a Ilha da Irlanda (Irlanda do Norte).
A Inglaterra e o País de Gales formam a Bretanha e estas duas nações e a Escócia
constituem a Ilha da Grã-Bretanha. O Reino Unido inclui ainda, inúmeras ilhas mais
pequenas, em especial as Shet Land, as Hébridas e as Orcadas da Escócia, tem uma
superfície total de 244.820 Km2. A sua população ronda os 63 milhões de habitantes. Tem
como densidade populacional 256 habitantes por Km 2.
A Escócia tem 9 regiões, divididas em 53 distritos. A Irlanda do Norte encontra-se
dividida em 26 distritos. A Inglaterra e País de Gales (excluído a área da grande Londres)
estão divididos em 53 condados que, por sua vez se dividem em 369 distritos. Seis
desses 53 condados são considerados área metropolitana e subdividem-se em distritos
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(36 ao todo). Na grande Londres (uma área com cerca de 1580 Km 2 e 7,5 milhões de
habitantes) há 32 municípios. Existem, no Reino Unido 52 forças de polícia: 8 na
Escócia, 1 na Irlanda do Norte (The Royal Ulster Constabulary) e 43 na Inglaterra e País
de Gales. Cada força é responsável pela aplicação da lei da sua área de competência. A
uniformidade e a eficácia são garantidas pelo Home Office (escola de formação de
Bramshill, colégio da Policia da Escócia, Laboratório da policia Cientifica, Registo de
Dados Criminais, Computador Central, rádio Nacional da Policia)
Este conjunto de corpos policiais totaliza um efetivo de 152.000 polícias, existindo
assim um reduzido número de agentes de polícia em relação à população existente, que
é aproximadamente de 1 polícia para 468 habitantes. Todas estas forças policiais
dependem do Ministério do Interior, são de estatuto civil, podendo ser uniformizada ou
não. As Forças Policiais têm liberdade sindical.
II.A Polícia da Dinamarca

A Dinamarca tem uma área total de 43.094 Km 2 compreende a Península da
Jutlândia, separada da Alemanha setentrional por uma linha fronteiriça de 67 km de
comprimento e 500 ilhas, das quais 100 estão habitadas.
A Dinamarca tem 5,6 milhões de habitantes dos quais 1,5 milhões vivem na área
metropolitana de Copenhaga e 3 milhões vivem em outras áreas urbanas. Tendo uma
densidade populacional de 129 habitantes por Km2.
A Dinamarca é uma Monarquia Constitucional. A força policial existente na
Dinamarca é apenas uma (Politiet). Esta é uma força nacional, e é financiada por fundos
estatais, o seu estatuto de polícia é de civil, uniformizada e armada. Depende do
Ministério da Justiça, tem como unidade central o Comissariado Nacional da Policia. Os
54 distritos policiais estão divididos em sete regiões policiais com o objetivo de prover às
necessidades de cada circunscrição. Em cada uma destas regiões existe um comandante.
Em Copenhaga, esta função ficará a cargo do Comissário de Policia de Copenhaga.
Esta força é constituída por 14.000 agentes, pelo que a relação entre agentes de
polícia e população existente é de aproximadamente 1 polícia por cada 387 habitantes.
Esta polícia tem liberdade sindical.
III. A Polícia da Alemanha
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A Alemanha é uma Republica Federal subdividida em 16 estados, com uma

população de 81,8 milhões de habitantes (5 milhões são estrangeiros).
Com uma superfície total de 357.051 Km2, este país está localizado na Europa
Central e tem uma densidade populacional de 229 habitantes por Km 2.
Na Alemanha existe apenas uma força policial a Deutsche Polizei (18 Corpos de
Polícia) com cerca de 262.967 agentes, existindo assim 1 polícia por cada 311 habitantes.
A manutenção da segurança e da ordem pública é uma das mais importantes funções do
Estado, sendo esta realizada por Órgãos dos Estados e da Federação, encontrando-se a
polícia, consequentemente organizada em serviços que dependem dos Estados
Federados e em serviços Federais.
Os serviços Federais encontram-se na dependência do Ministério Federal do Interior
e os dos Estados na dependência dos Ministros do Interior dos respetivos Estados.
Os serviços Federais da manutenção da segurança e ordem pública são os
seguintes:
a. Policia Federal Criminal (Bundeskriminalamt – BKA) – a Policia Federal
Criminal é um órgão central para a cooperação entre a Federação e os Estados
no combate à criminalidade. Esta polícia dispõe de recursos de técnica
criminalística e de identificação, funcionando também como comité nacional da
Interpol.
b. Policia Federal das Fronteiras (Bundesgrenzschutzi – BGS) – tem como
principal missão o policiamento fronteiriço e o controle do tráfego internacional. A
ela compete igualmente a defesa dos órgãos de soberania.
Existem 16 forças de polícia dos 16 Estados (Lander):

a. Schutzpolizei – Policia da Via Pública, uniformizada;
b. Kriminalpolizei – Policia Criminal, traja à civil.
O estatuto da polícia é assim civil podendo ser uniformizada ou à civil e armada.
Neste país existe liberdade sindical e política da polícia.
IV. Polícia da Bélgica

A Bélgica é uma Monarquia Constitucional com uma superfície de 30.158 Km 2 onde
habitam 10,4 milhões de habitantes, existindo uma densidade populacional de 342
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habitantes por Km2. Na Bélgica existem duas forças policiais de estatuto civil onde
existe liberdade sindical e uma política da polícia:
a. Policia Federal (unidade central);
b. Polícia local: existem 196 Corpos de Polícia Local.
Estas duas forças policiais estão na dependência do Ministério do Interior.

Em termos de efetivos a força policial belga tem um total de 35.500 agentes, no
entanto, mais de 3.500 são funcionários administrativos. Numa relação entre polícia e
habitantes podemos dizer que existe um ratio de 1 polícia por 287 habitantes.
V. A Polícia da Grécia
A Grécia é uma Republica com uma área total de 131.990 Km2. O país é formado
por uma longa península e 2.000 ilhas, 134 das quais são desabitadas. O continente
constitui 80% da área total. As ilhas estão espalhadas na circunferência da península,
encontrando-se a maior parte delas no arquipélago do Mar Egeu.
A população da Grécia e de 11,3 milhões de habitantes. O país está dividido em 13
grandes distritos e 51 prefeituras subordinadas aos distritos. Em termos de forças policiais
existem duas polícias de estatuto civil cuja unidade central é a Direção Geral onde
existe liberdade sindical e política da polícia:
a. Policia Helénica – esta polícia está na dependência do Ministério da Ordem
Pública, exercendo as suas funções sob diferentes condições, no continente e na
área insular, nos grandes subúrbios e nos povoados rurais, extremamente
tradicionais. A competência territorial da Policia Helénica estende-se por todo o
país. Os dois únicos sectores que não supervisiona são da competência da
Policia Portuária e das Autoridades Alfandegárias.
b. Policia Portuária – esta força é dependente do Ministério da Marinha Mercante,
e desempenha missões gerais de polícia na área marítima.
Em termos de efetivos totais existem cerca de 41.515 agentes divididos em 12

circunscrições e 51 departamentos. A relação existente entre polícia por habitante é de 1
polícia por 250 habitantes.
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VI.A Polícia de França

A França é uma Republica com uma superfície total de 543.965 Km 2, situado na
extremidade do continente europeu. É o maior país da Europa tendo cerca de 5.500 Km
de fronteira, sendo 2.700 Km costa marítima.
A França tem atualmente cerca de 65,4 milhões de habitantes. A França tem cerca
de 6 milhões de estrangeiros, deste modo, a emigração tem tido um papel muito
importante no crescimento da população francesa. A densidade populacional é de cerca
de 115 habitantes por Km2.
As missões que visam garantir a segurança do Estado, a ordem pública, proteção e
vigilância de pessoas e bens são assumidas em França por dois corpos policiais
distintos:
a. Police National – este Corpo está na dependência do Ministério do Interior cuja
unidade central é a Direção Geral da Police National. Tem estatuto civil, armada
e uniformizada. Nesta força existe liberdade sindical e política da polícia. Em
termos de efetivos existem cerca de 125.000 agentes divididos por 91 direções
departamentais, 36 distritos, 410 circunscrições e 41 polícias municipais.
b. Gendarmerie National – este é o corpo policial mais antigo de França, de
caráter militar, e dependente do Ministério da Defesa cuja unidade central é a
Direção Geral da Gendarmerie National. Esta força não tem liberdade sindical
nem política de polícia. A Gendarmerie responde pela segurança nas áreas
rurais e nas povoações com menos de 10.000 habitantes. Em termos de efetivos
a Gendarmerie National conta com cerca de 90.000 militares distribuídos em 3
regiões, 9 circunscrições (zonas de defesa), 31 legiões, 97 grupos, 397
companhias, 3.637 postos.
No conjunto das duas forças policiais existe assim um efetivo de 215.000 agentes
policiais, ou seja, existe 1 polícia por 316 habitantes.
VII.A Polícia da Irlanda

A Irlanda é uma Democracia Parlamentar com duas Câmaras, um Presidente eleito,
Chefe de Estado, e um Primeiro-Ministro, chefe do Governo. A Irlanda é uma ilha situada
no extremo ocidental da Europa com uma superfície de 70.273 Km 2. A ilha encontra-se
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dividida politicamente. A República da Irlanda inclui 26 dos 32 Condados e a capital é

Dublin. Os Condados restantes constituem a Irlanda do Norte. A costa estende-se por
5.630 Km. A população é atualmente de 4,5 milhões de habitantes. A densidade
populacional é de 29 habitantes por Km2.
Na Irlanda existe apenas uma força policial civil não armada (uniformizados) –
Garda Síochána. Esta como polícia nacional exerce funções policiais em todo o território.
Ela garante a segurança do Estado e visa garantir o respeito pelo Código Penal e pelo
Código da Estrada. Esta força tem como unidade central a Direção Geral da Garda
Síochána Dublin estando na dependência do Ministério da Justiça. Esta polícia tem
liberdade sindical e política da polícia.
Em termos de efetivos este corpo policial tem 12.000 agentes divididos em 25
divisões territoriais, 107 distritos e 641 subdistritos. A relação entre polícia por habitante é
de 1 polícia por 308 habitantes. Cada divisão é comandada por um Superintendente
Chefe. Cada divisão territorial está dividida em distritos, cada um sob a direção de um
Superintendente, assistido por vários Inspetores. Os agentes uniformizados da Garda
Síochána não utilizam arma de fogo. A polícia irlandesa defende que a ordem pública
deverá ser assegurada com o simples uso do bastão. Só os agentes à civil usam arma de
fogo.
VIII.A Polícia de Itália

A Itália é uma grande península que se situa na bacia do Mediterrâneo, com uma
superfície continental e insular de 301.230 Km2. A Itália tem hoje uma população total de
60.3 milhões de habitantes, tendo assim uma densidade populacional de cerca de 200
hab/Km2. A República Italiana divide-se em 20 Regiões e estas em 95 Províncias, e estas
em 7991 Municípios. As Regiões são entidades políticas, gozando de autonomia jurídica
própria, sendo apenas sujeitas a controlo do Estado.
Em Itália existem três Forças Policiais:
a. Polícia do Estado – é uma polícia civil, uniformizada ou à civil, armada. Tem
como Unidade Central, 9 (nove) Direções Centrais e está na dependência do
Ministério do Interior. Este Corpo policial tem liberdade sindical e tem cerca de
100.787 agentes distribuídos por 103 Questure e 358 comissariados.
b. Carabinieri – é uma polícia com Estatuto Militar, cuja Unidade Central é o
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Comando-Geral. É um componente atual das Forças Armadas e, de facto, a

primeira força do Exército. É responsável perante o Ministério da Defesa e está
incumbido de funções de policiamento militar, em situações de guerra ou de paz.
Este Corpo policial não tem liberdade sindical e tem cerca de 107.215 militares
distribuídos por 5 Comandos Inter-regionais, 19 Comandos de Região, 102
Comandos de Província, 553 Companhias e 4657 Postos.
c. Guarda di Finanza (Guarda Fiscal) – é uma força de Estatuto Militar, cuja
Unidade Central é o Comando-Geral. Desempenha funções de controlo de
impostos, taxas, etc., finanças e sectores monetários. A sua estrutura militar é
semelhante à dos Carabinieri. O Corpo é da responsabilidade do Ministério das
Finanças, não tem liberdade sindical e tem cerca de 64.003 militares distribuídos
por 6 Comandos Inter-regionais, 20 Comandos de Região, 103 Comandos de
Província, 330 Companhias e 335 Postos.
Em termos de efetivos gerais existem 272.000 agentes da autoridade, pelo que

existe um ratio de um polícia por 210 habitantes.
Como complemento às Autoridades de Polícia Nacional, a Itália tem também
autoridades de polícia Municipal, que estão diretamente sob a responsabilidade do
Município, na pessoa do Prefeito e levam a cabo as tarefas de Polícia Administrativa.
IX. A Polícia do Luxemburgo

O Grão-Ducado do Luxemburgo é uma Monarquia Constitucional. Tem uma
dimensão de 2.586 Km2, sendo usualmente dividido em duas regiões naturais: a região
norte (Oesling) com 828 Km2 e a região Sul (Bom Pays) com 1758 Km2. Tem 505.500
habitantes e uma densidade populacional de 186 hab/Km 2.
Este País tem apenas uma Força Policial de Estatuto Civil dependente do
Ministério do Interior, o Corpo de Polícia Grão-Ducal, cuja Unidade Central é a Direção
Geral.
Em termos de efetivo, apenas tem cerca de 1.000 agentes, pelo que a relação
existente entre polícia por habitante é de 1 polícia para 429 habitantes. Os agentes não
têm liberdade sindical.
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X.A Polícia da Holanda

A Holanda é uma Monarquia Constitucional de regime parlamentar, cuja superfície
total é de 41.528 Km2. Desta devemos deduzir 4.243 Km2 ocupados pelos muitos rios,
canais e lagos, os quais, naturalmente, não são habitáveis.
A Holanda tem hoje 16,8 milhões de habitantes e uma densidade de 405 hab/km 2. O
Reino conta atualmente com 12 Províncias, sendo cada uma delas administrada pelos
Estados Provinciais, pela Deputação Provincial e pelo Comissário do Soberano. Três
Forças Policiais constituem a Polícia Holandesa, entre as quais:
a. Polícia Central Especial – polícia civil compreende todos os serviços de apoio
às polícias regionais em determinadas áreas da sua missão; tem dependência do
Ministério da Justiça; A polícia civil tem liberdade sindical;
b. Polícias regionais – combinação da Polícia Local e da Polícia Nacional para
constituir uma polícia totalmente renovada. Esta divide-se agora em 25 Polícias
Regionais (civil); tem dependência do Ministério da Justiça;
c. Marechausseé – Polícia militar, tendo dependência do Ministério da Defesa
(adveio da Real Polícia Militar); não tem liberdade sindical.
Existem 49.500 agentes da autoridade distribuídos por 25 regiões, cuja Unidade

Central é a Polícia Central. Existe assim, 1 polícia por cada 320 habitantes.
XI.A Polícia da Suécia

A Suécia é uma Monarquia Constitucional situada no norte da Europa, ocupando a
parte Este da Península Escandinava. Ocupa 449.964 Km 2, sendo por isso o quarto maior
território da Europa. Habitam 9.4 milhões de pessoas, tendo uma densidade populacional
de 20 hab/km2.
Apenas existe uma Força Policial na Suécia, a Swedish Police Force. Esta polícia
sueca é civil, tem liberdade sindical, depende do Ministério da Justiça e está dividida em
três níveis: o Nacional, o Regional e o Local.
Como estrutura nacional aparece a Direção Nacional de Polícia (DNP), sendo esta a
autoridade administrativa Central. Ao nível regional existem as chamadas Administrações
de Condado, essencialmente encarregadas do planeamento, distribuição de recursos e
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coordenação. Estas estruturas regionais são comandadas por um Chefe de Polícia de

Condado, que é o comandante da principal polícia local.
Por outro lado, nas estruturas locais aparecem 118 Divisões policiais, sendo estas
ainda divididas em áreas policiais mais pequenas. Em cada Divisão Policial existe uma
administração composta por um conselho policial e um chefe de polícia com posto de
Comissário de Polícia.
Este Corpo de Policia é constituído por 22.700 efetivos, sendo apenas 16.120
polícias distribuídos por 21 Unidades de Polícia Local e 118 Divisões Policiais, em termos
de ratio polícia por habitante podemos dizer que existe um polícia para 550 habitantes.
XII.A Polícia da Finlândia

A Finlândia é uma República (democracia parlamentar) com superfície total de
338.145 Km2. Existem 187.888 lagos e 179.584 ilhas no país. Em termos populacionais
tem 5.3 milhões de habitantes, pelo que tem uma densidade populacional de 15 hab/km 2.
Existem duas Forças Policiais, a Polícia e a Guarda de Fronteira, cuja unidade
central é o Comando Superior de Policia. A Polícia Finlandesa é civil, uniformizada e
armada (tem liberdade sindical), mas a Guarda de Fronteira é militar (não tem liberdade
sindical). Estes Corpos de Polícia estão na dependência do Ministério do Interior.
A organização policial finlandesa comporta três níveis: a nacional, provincial e a local.
A nível nacional compreende o departamento de polícia do Ministério do Interior, que
planeia, desenvolve e supervisiona o serviço policial em todo o país. A nível provincial a
polícia está sob a dependência do Departamento ou Gabinete do Governo Provincial.
Para as operações policiais locais, a Finlândia está dividida em 233 circunscrições
policiais, das quais 25 são departamentos de polícia e 208 circunscrições policiais rurais.
Existem cerca de 8.500 agentes policiais, existindo mais 3.500 elementos de apoio
(12.000 efetivos na administração policial). Este efetivo está dividido pelos Comandos
Provinciais e Locais. Existe assim um polícia por cada 600 habitantes.
XIII.A Polícia da Áustria

A Áustria é uma República com uma superfície total de 83.879 Km 2. Tem 8.4
milhões de habitantes, pelo que a sua densidade populacional é de 100 hab/Km 2. Neste
país existem duas Forças Policiais de natureza civil e que estão na dependência do
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Ministério do Interior.
Existem cerca de 27.000 agentes policiais no conjunto das Forças, pelo que o seu
ratio habitante/polícia é de um polícia para 300 habitantes. Estes agentes policiais têm
liberdade sindical.
XIV. A Polícia de Espanha

A Espanha, é um país com sistema de monarquia parlamentar, possui uma
superfície de 504.030Km2. A maior parte da referida superfície, situa-se na Península
Ibérica, a sudoeste do continente europeu, sendo incluídos nesta extensão 7.273 Km 2 que
compreendem as Ilhas Canárias, no Oceano Atlântico, e outros 5.014 Km 2,
correspondentes às Ilhas Baleares, situadas no Mar Mediterrâneo. O regime político
espanhol é de uma monarquia constitucional, possui 47.265.321 habitantes com uma
densidade populacional de 90 habitantes/Km2.
O Estado Espanhol organiza-se territorialmente em municípios, províncias e
comunidades autónomas, todas estas entidades gozam de autonomia na gestão dos seus
interesses. Em cada província, o Governador Civil exerce o comando direto das forças e
corpos de segurança do Estado, sem prejuízo da dependência funcional das unidades de
polícia judiciária em relação aos juízes, tribunais e o Ministério Público.
As forças e corpos de segurança desempenham as suas missões em todo o
território nacional e compreendem:
a. Cuerpo Nacional de Polícia – é uma instituição armada de natureza civil,
dependente do Ministério do Interior, tem como Unidade Central a Direção Geral
de Polícia.
b. Guardia Civil – que é uma instituição armada de natureza militar, dependente do
Ministério do Interior, no desempenho das atribuições que a lei lhe confere, e do
Ministério da Defesa no cumprimento de missões de caráter militar que este ou o
Governo lhe atribuam. Em tempo de guerra e numa situação de estado de sítio,
depende exclusivamente do Ministério da Defesa. Tem como Unidade Central a
Direção Geral da Guardia Civil.
Para além destas duas que são de âmbito nacional existem mais quatro polícias
de caráter local (polícias autónomas e local).
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Os corpos de polícia das comunidades autónomas são instituições armadas, de

natureza civil, com estrutura e organização hierarquizada. Os municípios podem, mesmo
assim, criar corpos de polícia próprios. Estes, no entanto, só podem atuar dentro da área
do município. Estes corpos à semelhança dos das comunidades autónomas são
instituições armadas de natureza civil.
No seu conjunto os efetivos destas polícias totalizam 186.110 agentes policiais,
correspondendo, 50.700 para o Cuerpo Nacional de Polícia, 72.773 para a Guardia Civil,
50.845 para a Polícia local, 7.292 para a Ertzaintza, 4.100 para Mossos de Esquadra e
400 agentes da Polícia Floral de Navarra. Existindo como relação polícia por habitante um
ratio de 1 polícia por 290 habitantes.
Relativamente à liberdade sindical poderemos dizer que o Cuerpo Nacional de
Polícia a tem, ao passo que a Guardia Civil não, por ser uma instituição de cariz militar.
Concluindo, cabe referir que entre 20 a 25% dos Corpos de Polícia da UE

analisados, têm natureza militar, ou seja, cerca de 250 mil elementos das polícias da
Europa têm um Estatuto militar.
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DIREITO,

O SISTEMA DE SEGURANÇA DUAL OU POLÍCIA

JORGE ANTÓNIO DE JESUS SOARES DA CUNHA DOS

CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | ISSN 2184-0776 | Nº 13 | 1

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRÓNIMOS

Figura n.º 1 – Sistema Nacional de Forças

A GNR e a PSP sempre se caracterizaram pela solidez, disciplina, serenidade,

força policial?” e “Quais as perspetivas do sistema policial português?”.

CAPÍTULO I: A DUALIDADE GNR / PSP

A doutrina e a jurisprudência vêm ainda dividir a polícia administrativa em sentido

Quanto à Função específica de polícia de segurança, verifica-se que a SI do

2 Lei n.º 63/2007, de 06 de novembro.

prejuízo da sua organização hierárquica, os militares da Guarda e os elementos da PSP

públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens; prevenir a criminalidade em

C. GUARDA NACIONAL REPUBLICANA

e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias; controlar e

D. POLICIA DE SGURANÇA PÚBLICA

da LOPSP, pelo que apenas se sublinha as que se distinguem da GNR: assegurar o

4 Programa do XIX Governo Constitucional (http://www.portugal.gov.pt/media/130538/programa_gc19.pdf )

outras funções e tarefas de segurança, para a componente mais musculada do sistema, a

CAPÍTULO II: SISTEMAS POLICIAIS DA UNIÃO EUROPEIA

A. AS POLÍCIAS NA UNIÃO EUROPEIA

B. CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS POLICIAIS

 Modelo Vertical – as forças têm competência genérica ou especifica para

(1) Modelos Pluralistas Horizontais

(2) Modelos Pluralistas Verticais

CAPÍTULO III: PERSPETIVAS POSSÍVEIS DO SISTEMA

Apresenta-se de seguida as tendências possíveis do Sistema Policial português.

Quando se considera a desmilitarização da generalidade dos corpos de polícia, não

militares, considerando essa força um capital qualitativo da UE.

B. CRIAÇÃO, ESTRUTURA E ATRIBUIÇÕES

foco em vários círculos, designadamente militares, policiais e políticos, onde a existência

cultura é bastante diferente do resto da Europa. Na Europa central e do sul, predomina o

 O lado frequentemente criticado dos corpos militares de polícia assenta,

Branco, C. M. G., 1988. A Guarda Nacional Republicana e as suas congéneres: Guardia

GNR, 2010b. Historial. [Em Linha] Disponível em: http://www.gnr.pt/default.asp?

Tribunal Constitucional, 1987. Declara, ou não, conforme as partes, a

II. SÍTIOS DA INTERNET

APÊNDICE A – RESENHA HISTÓRICA

das campanhas de Rossilhão e Catalunha, sendo de salientar que um dos principais

armamento e do equipamento. Em caso de guerra ou em situação de crise, as forças da

Figura n.º 2 – Evolução histórica da Guarda

A designação de GNR “…mergulha as suas raízes no “republicanismo” da

II. Polícia de Segurança Pública

apenas dependentes do Ministério da Justiça do Reino. Com esta criação, foram

Policia Cívica Patrulheiro Sinaleiro Patrulheiro

Figura n.º 3 – Evolução histórica da PSP

Entretanto, a Direcção-Geral de Segurança Pública é extinta, definitivamente, em 31

APÊNDICE B – SISTEMAS POLICIAIS DA UNIÃO EUROPEIA

I.A Polícia do Reino Unido

II.A Polícia da Dinamarca

III. A Polícia da Alemanha

A Alemanha é uma Republica Federal subdividida em 16 estados, com uma

Existem 16 forças de polícia dos 16 Estados (Lander):

IV. Polícia da Bélgica

Estas duas forças policiais estão na dependência do Ministério do Interior.

Em termos de efetivos totais existem cerca de 41.515 agentes divididos em 12

VI.A Polícia de França

VII.A Polícia da Irlanda

dividida politicamente. A República da Irlanda inclui 26 dos 32 Condados e a capital é

VIII.A Polícia de Itália

Comando-Geral. É um componente atual das Forças Armadas e, de facto, a