Governo do Estado do Rio de Janeiro

Secretaria de Estado de Fazenda

Subsecretaria Geral de Fazenda

NOTA TÉCNICA SUBGERAL/ ASSGEPR N° 04 Rio de Janeiro, 07 de Fevereiro de 2022.

Objetivo: Definição das principais medidas que estão sendo adotadas pela Secretaria de
Estado de Fazenda no que tange à análise e revisão de benefícios fiscais.

1. Aspectos normativos de Renúncia Fiscal: benefícios e incentivos fiscais.

A concessão de benefícios/incentivos fiscais é um instrumento bastante útil ao alcance dos

entes federativos. Primeiro, serve para fomentar o desenvolvimento, atraindo novas empresas
ou ampliando as já existentes, de modo a gerar empregos e aumentar a renda per capita da
população. Segundo, presta-se para reduzir as desigualdades sociais, desonerando a população
de baixa renda do pagamento de alguns tributos, como é o caso da isenção de produtos da
cesta básica. Pode-se afirmar que, com a devida responsabilidade, é salutar o uso desses
instrumentos que têm objetivos econômicos e sociais.

Devido à sua importância, o tema é tratado em todo o arcabouço jurídico brasileiro (

constitucional, legal e infralegal). A Constituição Federal de 1988, nos artigos 70 e 165, § 6º,
estabelece o controle sobre as renúncias de receita, com o nítido objetivo de promover o
equilíbrio financeiro da União, Estados e Municípios.

A Constituição Federal, no § 6º, do art. 150, estabelece a forma legal para instituição de
Renúncia Fiscal:

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,

concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos
a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido
mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que
regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o
correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

Do ponto de vista orçamentário, a Carta Maior, no artigo 165, § 6º, estabelece que o “projeto
de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia”.
1
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Observa-se que os quatro primeiros institutos que a Constituição específica (isenções, anistias,
remissões e subsídios) também poderiam ser incluídos nas naturezas ali relacionadas, sendo
os três primeiros benefícios de natureza tributária e o último de natureza financeira ou
creditícia1. Desta forma, para Lino (2001), benefício fiscal refere-se ao termo mais abrangente,
que corresponderia ao gênero, ao passo que os benefícios tributários, financeiros e creditícios
seriam espécies –, subconjuntos dos benefícios fiscais.

Já a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu no artigo 11, a necessidade de instituição,

previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional dos entes da
federação, como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. Significa dizer que
cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base tributária e, dessa forma,
ter capacidade de estimar qual a sua receita, visando ao não-comprometimento das metas de
resultados fiscais preestabelecidas, com previsão, inclusive, de sanções institucionais. O
dispositivo legal citado está em perfeita sintonia com o princípio da indisponibilidade dos
bens e interesses públicos, integrante do regime jurídico-administrativo.

Quanto à renúncia de receita prevista no artigo 14 da LRF, os juristas Ives Gandra da Silva
Martins e Carlos Valder do Nascimento2, assim se pronunciam:

Exprime a expressão renúncia de receita a desistência do

direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistência
expressa do ente federado competente para sua instituição. De
sorte que importa sempre num abandono ou numa desistência
voluntária, pela qual o titular de um direito deixa de usá-lo ou
anuncia que não o quer utilizar.

Para Torres (2013)3, a renúncia de receita pode ser tomada em acepção financeira como:

1 As anistias e isenções são hipóteses de exclusão dos créditos tributários e a remissão, hipótese de extinção dos
mesmos, consoante o capítulo IV e V do CTN. E subsídios, na vertente da despesa pública, tratam, consoante
Pedro Lino, de “dotações destinadas a influir na formação de preços e incentivar a produção de determinados
bens”. Cf. LINO, Pedro. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Atlas, 2001, p. 62.

2 MARTINS, Ives Gandra da Silva e NASCIMENTO, Carlos Valder (orgs). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 94-95
3 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 19ª ed. Rio de Janeiro: Renovar. 2013.
2
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Equivalente a gasto tributário, tax expenditure, entrou na

linguagem orçamentária americana nas últimas décadas e
adquiriu dimensão universal pelos trabalhos de Surrey. Gastos
tributários ou renúncias de receita são mecanismos financeiros
empregados na vertente da receita pública (isenção fiscal,
redução de base de cálculo ou de alíquota de imposto,
depreciações para efeito de imposto de renda etc.) que
produzem os mesmos resultados econômicos da despesa
pública (subvenções, subsídios, restituições de imposto etc).

A LRF estabelece, no § 1º, do artigo 14, o que se compreende como renúncia de receitas, in
verbis:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício

de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita
deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua
vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes
condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia
foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na
forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados
fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes
orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de
compensação, no período mencionado no caput, por meio do
aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo
ou contribuição. § 1º. A renúncia compreende anistia,
remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção
em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos
ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.

O dispositivo mencionado apresenta sete hipóteses que devem ser consideradas como
renúncia de receita, sendo que para as quatro primeiras situações 4 a Lei não impõe qualquer

4 anistia, remissão, subsídio e crédito presumido.

3
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

condição para que integrem o conceito de renúncia; já para as três últimas hipóteses 5 o
legislador impôs adjetivação específica, considerando como renúncia, apenas, as isenções em
caráter não geral, a alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique
redução discriminada de tributos ou contribuições (isenções parciais), e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.

Do exposto, conclui-se que somente caracterizarão renúncia de receita as hipóteses que

privilegiem e beneficiem, individualmente, certo contribuinte. Se os quatro primeiros
institutos são considerados renúncia de receita sem qualquer condição, resta, então, esclarecer
o alcance do significado de cada um dos três últimos da forma em que foram especificados.

Em relação a avaliação do controle e fiscalização da fruição dos benefícios e incentivos fiscais

pelos contribuintes e segundo o Manual de Benefícios da SEFAZ/RJ -existem diferentes
benefícios fiscais em vigor, 12 (doze) tipos, conforme o mecanismo de não incidência previsto
no instrumento normativo de concessão (Convênio, Lei, Decreto ou outro), são eles
diferimento, isenção, redução base de cálculo, inexigibilidade de estorno de crédito, crédito
presumido, suspensão, transferência do saldo credor acumulado, ampliação do prazo de
pagamento, tributação sobre saída, repasse do crédito fiscal, tributação sobre faturamento e
redução de alíquota. Segundo o Relatório de Auditoria do TCE 106.302-6/16, uma das
dificuldades para controlar e quantificar os benefícios fiscais reside nas numerosas maneiras
possíveis de desonerar a cadeia tributária, não sendo incomum uma única lei veicular
diferentes tipos de benefícios a serem fruídos isolados, conjunta ou alternativamente pelos
contribuintes.

O ICMS, sem sobra de dúvidas é, atualmente, a maior renda dentro de qualquer Estado, pois
sua incidência está em todas as operações comerciais de circulação de mercadorias e prestação
de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

É de suma importância saber que existem variadas formas de se beneficiar empresas privadas
para que essa faça parte do polo comercial de determinado Estado. Melo (2010) esquematizou
como funciona cada tipo de benefícios, ele diz:

5 isenção, redução de alíquota e base de cálculo e outros benefícios.

4
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

a)fiscais: isenção de imposto para novas empresas, sem

produção similar no Estado, válida por determinado período
de tempo; isenção ou redução do imposto para as micro e
pequenas empresas, redução da alíquota do imposto para
situações e produções especiais; postergação dos prazos de
pagamento, adiamento do pagamento do imposto por longo
prazo; isenção ou redução do imposto sobre produtos
específicos destinados ao exterior; b) financeiros: Aquisição
de ativos fixos; formação ou recomposição de capital de
trabalho; financiamento do pagamento do imposto;
participação acionária; financiamento para o desenvolvimento
tecnológico; financiamento para empresa de turismos; c)
estimulo para infra-estrutura: venda de lotes e galpões por
preços reduzidos; permuta de terrenos para localização de
empresas; doação de áreas e lotes industriais; implantação de
áreas e distritos industriais; d) outros estímulos: simplificação
do processo de registro de empresas; simplificação do
processo de licitação para pequenas empresas; assistência
técnica na elaboração do projeto; apoio à formação de
capacitação de pessoal. (MELLO, 2010, p 419-420)

O tributo assume duas funções principais: a fiscal, que tem por principal objetivo promover a
arrecadação de recursos financeiros para o Estado e a extrafiscal, através da qual o Estado visa
interferir no domínio econômico. Isto não quer dizer que este não arrecade recursos para o
Estado. Os recursos são consequências da existência do tributo. No entanto, para ter função
extrafiscal, o tributo tem de ser criado, principalmente, para interferir no domínio econômico.

É possível que se apresente uma diferenciação entre benefícios fiscais e incentivos fiscais.
Conforme a posição de Gomes (1991)6, os dois integram o que se concebe como
desagravamento fiscal. Porém, os incentivos fiscais têm um aspecto mais dinâmico,
porquanto, são concedidos com o objetivo de fomentar e de incentivar atividades e
comportamentos. Por outro lado, os benefícios atuam em situações já consumadas, tendo por
objetivo a concretização de valores considerados fundamentais e prioritários na sociedade.
Segundo Brito (2016)7:

6 GOMES,NunoSa.Teoria Geral dos Beneficios Fiscais. Lisboa, Centro de EstudosFiscais da DGCI,1991.

7 BRITO, Edvaldo. Direito Tributário: estudos e pareceres. São Paulo: Atlas, 2016, p. 525
5
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

“O incentivo fiscal resulta da atuação do Estado em canalizar,

para determinadas atividades produtivas ou determinadas
regiões geográficas ou setores econômicos, recursos externos
à economia própria das empresas, setores econômicos ou
regiões geográficas visadas”

A concessão de incentivos e benefícios fiscais é um instrumento bastante útil ao alcance dos

entes federativos. Primeiro, serve para fomentar o desenvolvimento, atraindo novas empresas
ou ampliando as já existentes, de modo a gerar novos empregos e aumentar a renda per
capita da população. Segundo, presta-se para reduzir as desigualdades sociais, desonerando a
população de baixa renda do pagamento de alguns tributos, como é o caso da isenção de
produtos da cesta básica, como já abordado anteriormente. Diante disso, pode-se afirmar que,
com a devida responsabilidade, é salutar o uso desses instrumentos que tem objetivos
econômicos e sociais.

Segundo Gadelha (2010)8, os benefícios fiscais geralmente utilizam como ferramenta, a

exclusão, total ou parcial dos créditos tributários originados nas compras do contribuinte. Para
o autor, esses incentivos são utilizados como ferramentas do Estado com a finalidade de
desenvolver as regiões, e o objetivo de concretizar as propostas de políticas públicas.

Para Amaral Filho (2010)9, a criação do incentivo fiscal tem o intuito de reparar possíveis
falhas ou dificuldades da região que façam com que a mesma se torne menos atrativa ao
investidor. Essas falhas nem sempre estão ligadas ao setor público. Podem estar ligadas ao
alto custo de produção, transporte ou matéria prima na região, dificuldade de empreender
devidos os juros das instituições privadas, ou até a falta de mercado ou mão de obra
qualificada.

Catão (2004)10, na sua obra Regime jurídico dos incentivos fiscais, expõe os elementos
configuradores do instituto em foco, atrelando a ideia de privilégio fiscal à ocorrência de uma
distorção, que o torna ilegítimo. É o que se verifica da definição abaixo reproduzida:

8 GADELHA, G. P. Isenção tributária: crise de paradigma do federalismo fiscal cooperativo. Curitiba: Juruá.
2010
9 AMARAL FILHO, Jair do. Incentivo Fiscal como Instrumento de Desenvolvimento Local ou Regional.
Revista Desenbahia, Salvador – BA, v. 2, n. 1, p. 07-38, 2010.
10 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
6
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

[...] os “Incentivos Fiscais” são instrumentos de desoneração

tributária, aprovados pelo próprio ente político autorizado à
instituição do tributo, através de veículo legislativo específico,
com o propósito de estimular o surgimento de relações
jurídicas de cunho econômico. Trata-se de uma suspensão
parcial ou total, mas sempre provisória, do poder que lhe é
inerente, a fim de conformar determinadas situações, diferindo
a tributação para o momento em que a captação de riquezas
(imposição fiscal) possa ser efetuada de maneira mais efetiva,
eficiente e justa.

Além de equiparados a privilégios fiscais e a favores fiscais, o incentivo fiscal também vem
sendo tradicionalmente tratado pela doutrina e pela jurisprudência com pouco rigor
terminológico. Ora se equipara o instituto em tela a benefício fiscal, alívio fiscal, auxílios de
Estado, desoneração tributária, isenção etc., ora como espécie do gênero benefício fiscal ou
do gênero subvenção. Torna-se, pois, necessário, tecer algumas considerações. Inicialmente,
irá se abordar a acepção de benefício fiscal.

Henriques (2010)11, após salientar a dificuldade para uma definição satisfatória sobre a
expressão “benefício fiscal”, em face dos diversos enfoques e critérios que se podem conferir
(finalidade, estrutura e efeito), salienta que o seu atributo fundamental consiste no “tratamento
tributário menos gravoso para os contribuintes beneficiados, acarretando um recolhimento a
menor de tributos”. Para o autor:

Assim, o “benefício” auferido pelos contribuintes abrangidos

por umbenefício fiscal é exatamente a diminuição, parcial ou
total, do valor do tributo a ser pago. Essa redução, em caráter
excepcional, da tributação sobre determinado fato tem como
resultado a manutenção da propriedade de determinados
valores pelo particular, os quais, sem tal norma, a princípio,
seriam pagos ao erário.

O benefício fiscal seria um tratamento tributário atenuado voltado tão somente à concretização
de princípios, bens e valores constitucionais, sem a pretensão de influenciar o comportamento

11 HENRIQUES, Elcio Fiori. Os benefícios fiscais no direito financeiro e orçamentário: o gasto tributáriono
direito brasileiro. São Paulo: Quartier Latin, 2010. p. 28.
7
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

do contribuinte beneficiado. O tratamento diferenciado seria justificado pelo apelo vinculado

ao substrato a que se pretende favorecer, ou seja, em função da importância do bem
juridicamente tutelado que se irá proteger. Para os autores, somente pode ser enquadrado como
incentivo fiscal quando é “indutor de comportamento”, estimulando condutas que visam a
alcançar um alvo econômico ou social previamente firmado.

A exigência de que a concessão, ampliação ou renovação de benefícios fiscais, seja

acompanhada de metas fiscais orçamentárias anuais, vai ao encontro do que estabelece a Lei
de Responsabilidade Fiscal, no artigo 14, no sentido de que seja realizado um prévio estudo
de impacto, seguido de demonstrativo de que não afetará as metas dos resultados fiscais e/ou
de que a renúncia será compensada por meio de elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Entretanto, cabe acrescentar que, em recente Acórdão de nº 2532/2021, o Tribunal de Contas

da União – TCU, nos termos do art. 59, § 1.º, inciso V, da Lei Complementar nº 101/2000,
alertou o Poder Executivo Federal de que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício
de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, por ato normativo do Poder
Executivo, deve obedecer os requisitos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3.º, inciso I, do referido diploma, bem como os
dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, aplicando-se, no que
couber, a resposta do Tribunal de Contas da União na consulta julgada por meio do Acórdão
1.907/2019-TCU.

Atualmente, qualquer benefício ou incentivo fiscal relativo ao ICMS somente pode ser
concedido mediante a deliberação dos Estados e do Distrito Federal por meio de Convênio,
de acordo com os artigos 150, § 6º e 155, § 2º, da CF/88, que instituem que qualquer tipo de
benefício, seja isenção, redução ou crédito presumido deve ser concedido por meio de
legislação específica.

8
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

2. Lei 8.445/19 e no Decreto 47.201/20: Regulamentação da concessão, ampliação e

renovação dos incentivos fiscais condicionados e de incentivos financeiros-fiscais
condicionados relativos ao ICMS no Estado do Rio de Janeiro

Segundo o Decreto 47.201, de 07 de agosto de 2020, que regulamenta a Lei 8.445, de 03 de

julho de 2019:

Art. 1º - A concessão, a ampliação e a renovação de incentivos

fiscais condicionados e de incentivos financeiro-fiscais
condicionados, relativos ao ICMS, deverão ser acompanhadas
de metas fiscais orçamentárias anuais de desempenho, nos
termos definidos neste Decreto.

No inciso X do referido Decreto, o legislador traça o significado de metas fiscais

orçamentárias anuais de desempenho, que representa os resultados em temos de arrecadação
a serem alcançados por meio da concessão e/ou ampliação de incentivos fiscais condicionados
e de incentivo financeiro-fiscais condicionados.

O Decreto 47.201, de 2020, conceitua incentivos fiscais condicionados e incentivos

financeiro-fiscais condicionados:

I - incentivos fiscais condicionados: regimes diferenciados de

tributação que impliquem desoneração relativa ao ICMS, e que
envolvam a fixação de contrapartidas onerosas por parte da
empresa beneficiária;

II - incentivos financeiro-fiscais condicionados: subsídios que

decorrem de programas oficiais de crédito concedidos a taxas
de juros inferiores ao custo de captação do governo e que são
operacionalizados por meio de fundos ou programas, e que
envolvam a fixação de contrapartidas onerosas por parte da
empresa beneficiária;

III - enquadramento: decisão em processo administrativo que

constitui o direito do contribuinte de fruir de incentivos fiscais
ou de incentivos financeiro-fiscais condicionados;

9
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

IV - desenquadramento: decisão em processo administrativo

que cassa o direito do contribuinte de fruir de incentivos fiscais
ou de incentivos financeiro-fiscais condicionados;

A partir do advento da LRF, qualquer ato que importe renúncia de receita deve ser precedido
de minucioso estudo e planejamento, de modo a identificar as consequências imediatas e
futuras sobre a arrecadação e indicar as medidas de compensação cabíveis. São pressupostos
para a renúncia de receitas (LRF, art. 14, caput e incisos I e II):

a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar a vigência

da renúncia e nos dois seguintes;

b) atendimento ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

c) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita

da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo de
metas fiscais da LDO;

d) adoção de medidas de compensação no exercício em que deva iniciar a vigência da renúncia

e nos dois seguintes, por meio do aumento da receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Importante
esclarecer que as medidas deverão ser implementadas antes da edição do ato de concessão ou
ampliação do incentivo ou benefício fiscal.

Nota-se que dos quatro pressupostos para a renúncia de receita elencados, os dois últimos são
alternativos, isto é, ou um ou outro deve ser obrigatoriamente adotado, conforme estabelecido
nos incisos I e II, do artigo 14, da LRF.

Essa alternância importa a seguinte consequência: se a renúncia foi considerada na estimativa

de receita da lei orçamentária e não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo
de metas fiscais da LDO, não é exigida a adoção de medidas de compensação. Caso contrário,
é obrigatória a adoção de medidas de compensação, as quais deverão ser implementadas antes
da edição do ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício fiscal.

10
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Note-se, por outro lado, que para afastar a exigência de medidas de compensação não basta
que a perda de receita tenha sido considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, mas
impõe-se, cumulativamente, que a perda de receita não afete as metas de resultados fiscais
previstas no anexo de metas fiscais da LDO. Desta forma, pode-se considerar que as medidas
de compensação pressupõem situações não consideradas na lei orçamentária, renúncia de
receita cujo montante não tenha sido pré-deduzido da previsão orçamentária. Entretanto, a
necessidade ou não de medidas de compensação depende também do exame da lei de
diretrizes orçamentárias.

De todo o exposto, infere-se que é preciso, primeiramente, para o ente tributante, ter claro o
que é, de fato, renúncia de receita para, posteriormente, tomar as medidas anteriormente
apresentadas como exigência de uma gestão responsável.

Com relação a terminologia de incentivos fiscais condicionados e de incentivos financeiro-

fiscais condicionados observados no Decreto Estadual 47.201/20, cabe frisar que, no campo
da extrafiscalidade, considerado praticamente um instrumento de política econômica e
adunado este papel à ideia de criação de uma Justiça Tributária, temos nas mais diversas
modalidades de incentivos, um campo fértil com múltiplas espécies do gênero incentivo
difundidas nas mais diversas instâncias de poder: União, Estados e Municípios. Decerto que
o tema, envolto nas questões relativas ao desenvolvimento econômico, enquanto princípio,
leva o administrador a se colocar diante da sistemática necessidade de intervenção na realidade
econômica e a lançar mão de toda sorte de mecanismos de fomento (muitos deles relacionados
ora com financiamentos diretos à produção, ora com renúncias fiscais) que levem a um
atrativo adicional para a atividade econômica.

Sob o enfoque amplo do conceito de extrafiscalidade, vale registrar a posição de Fábio

Fanucchi (1976)12, para quem há tributo extrafiscal quando se identificam, na sua cobrança,
“outros interesses que não sejam os de simples arrecadação de recursos financeiros”,
exteriorizados mediante “alívios” e “agravamentos fiscais”. Mita (2005)13 defende que no
âmbito da extrafiscalidade o Estado não busca tanto a receita, mas outros fins com relação aos

12 FANUCCHI, Fábio. Curso de direito tributário brasileiro. São Paulo: Resenha Tributária, 1976. p. 54.
13 MITA, Enrico de. O princípio da capacidade contributiva. In: FERRAZ, Roberto Catalano Botelho
(Coord.). Princípios e limites da tributação. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 247-248.
90
Id., loc. cit.
11
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

quais o tributo adquire perfil instrumental. Assim, a estrutura ordinária do tributo é modificada
em vista do objetivo político que se pretende alcançar.

É no contexto da extrafiscalidade que se situa o incentivo fiscal, cuja origem consiste numa
intervenção estatal destinada à promoção de fins juridicamente tutelados, a exemplo do
desenvolvimento econômico e social. Por meio de tal intervenção, é criada uma norma que
conferirá tratamento tributário mais brando ao contribuinte que adotar o comportamento ali
preconizado. Noutros dizeres, trata-se de mecanismo regulatório que busca a indução dos
destinatários da norma tributária a praticarem condutas desejáveis, sob o prisma do interesse
coletivo. Deveras, o ente tributante se abstém de exigir tributo (total ou parcialmente), como
forma de estimular condutas desejadas pela ordem jurídica posta.

Os incentivos fiscais não se confundem com os incentivos financeiros, que constituem

empréstimo, pelo Estado, de valor com taxa de juros reduzida. É certo que a má prática do
mencionado instrumento financeiro pode, de fato, mascarar verdadeira isenção ou redução do
tributo, por vias transversas. Neste sentido, a doutrina e a jurisprudência têm considerado que
os incentivos financeiros, cuja mensuração é feita com base no quantum da obrigação
tributária, deve ser interpretado de acordo com a realidade concreta, ou seja, como incentivo
fiscal. A par de tal anomalia, o incentivo financeiro é instrumento de auxílio estatal. Soares
(2003)14, tratando especificamente de incentivos financeiros concedidos no domínio
ambiental, esclarece que:

“Quando o auxílio assume forma de empréstimo a taxa de juro

bonificada as empresas têm um duplo benefício. Além da
obtenção de capital a uma taxa de remuneração inferior à
vigente no mercado, têm ainda a possibilidade de deduzir
fiscalmente os juros pagos como despesas financeiras. Esta
forma de ajuda é bastante utilizada, para evitar que a totalidade
dos custos de adaptação das empresas por razões ambientais
seja suportada pela generalidade dos contribuintes, como
acontece no caso da atribuição de subsídios, com todas as
dificuldades que essa situação acarretaria para o erário e para
o cumprimento do PPP (princípio do poluidor-pagador). A

14 SOARES, Cláudia Dias. O direito fiscal do ambiente: o enquadramento comunitário dos auxílios de Estado
a favor do ambiente. Coimbra: Almedina, 2003.

12
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

opção pela concessão de empréstimos em condições mais

favoráveis do que as gerais permitem promover a aceleração
dos investimentos ambientais, através da distribuição no
tempo dos custos a suportar pelo agente económico. O que,
apesar de gerar um ganho financeiro para este, não provoca a
sua desresponsabilização na resolução do problema”

Ainda Troianelli (1973) apud Calderaro (2002) 15, em pesquisa, segue conceituando:

Costuma-se denominar “incentivos fiscais” a todas as normas

que excluem total ou parcialmente o crédito tributário, com a
finalidade de estimular o desenvolvimento econômico de
determinado setor de atividade ou região do país. Os
incentivos fiscais são concedidos atualmente sob as mais
variadas formas, tais como: imunidades, isenções, suspensão
do imposto, reduções de alíquota, crédito e devolução de
impostos, depreciação acelerada, restituição de tributos pagos,
etc.; porém, todas essas modalidades têm como fator comum a
exclusão parcial ou total do crédito tributário, ditadas com a
finalidade de estímulo ao desenvolvimento econômico do país.

Dessa forma, pode-se inferir que, o fundamento para o estabelecimento da espécie incentivo
é o princípio do desenvolvimento regional, não obstante a mera descrição das mais variadas
modalidades não se prestar para que, além de um elenco exauriente, se possa perquirir a
natureza jurídica da espécie.

Com relação ao conceito de incentivos financeiros-fiscais, Torres (1995)16, ensina que estes
incentivos, apesar de operarem no lado da despesa pública, possuem distinção meramente
jurídico-formal, afirmando o seguinte:

[...] operam na vertente da receita estão em simetria e podem

ser convertidos em privilégios financeiros, a gravar a despesa
pública. A diferença entre eles é apenas jurídico-formal. A
verdade é que a receita e a despesa são entes de relação,

15 CALDERARO, Francisco R. S. Incentivos Fiscais à Exportação. São Paulo: Resenha Tributária, 1973, p.
17, apud TROIANELLI, Gabriel Lacerda. Incentivos Setoriais e Crédito-Prêmio de IPI. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2002, p. 17-18.
16 TORRES, Ricardo Lobo. Os Direitos Humanos e a Tributação. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 293-294.
13
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

existindo cada qual em função do outro, donde resulta que

tanto faz diminuir-se a receita pela isenção ou dedução, como
aumentar-se a despesa, pela restituição ou subvenção, que a
mesma consequência será obtida: o empobrecimento do ente
público e o enriquecimento do contribuinte.

Com efeito, as modalidades exoneratórias, sejam elas via renúncia ou via devolução a título
de incentivo, possuem o condão de apresentar o mesmo resultado econômico, objetivando
uma diminuição de custos do contribuinte e, em sendo este uma unidade econômica produtiva,
a concessão do referido incentivo pode estar legitimada em virtude dos princípios do
desenvolvimento econômico e da diminuição das desigualdades, pois esta pode representar
empregos e um retorno em termos de resultados práticos que suplantem a efetiva diminuição
dos valores entesourados aos cofres público.

3. Atividades do escopo do projeto de benefícios fiscais: Draft do mapa de entregas

• Julho de 2021

Em 01 de julho de 2021 foi realizada a primeira reunião de alinhamento, com as equipes da

Subsecretaria de Receita- SSER, Subsecretaria de Contabilidade - SUBCONT, Subsecretaria
Geral de Fazenda-SUBGERAL e Gabinete do Secretário. Nessa reunião foram abordadas as
providências adotadas pela Secretaria em relação à eficácia do art. 6º da Lei 8.445/19, no qual
foram apresentados os critérios adotados em relação à elaboração do Dashboard dos
benefícios fiscais geral e não geral, extraídos da EFD- Escrituração Fiscal Digital, no qual,
para a elaboração, se utilizou como base tanto o Manual de Emissão e Escrituração de
Documentos Fiscais e benefícios, bem como tabela de Tabela de Benefícios (que codifica
cada benefício por codificação/norma legal). Naquele momento foram apresentadas as
principais dificuldades enfrentadas na identificação dos lançamentos.

Em 09 de julho de 2021, em reunião de continuidade, houve a apresentação do Dashboard de

benefícios fiscais geral e não geral, extraídos da EFD, desenvolvido e os critérios/parâmetros,
até então adotados. Após discussão dos critérios/parâmetros, entendeu-se necessária a criação
de um Grupo de Trabalho objetivando a validação dos critérios e a metodologia utilizados
para aferição da renúncia de receita.

14
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Em 19 de julho de 2021, com base na Portaria 254 foi criado um grupo de trabalho com o
objetivo de apresentar uma minuta de regulamentação do Decreto nº 47.201/2020, bem como
homologar os critérios/parâmetros do cálculo do valor da renúncia fiscal decorrente da
concessão de incentivos fiscais e incentivos financeiro- fiscais, com base em dados extraídos
da EFD apresentados no Dashboard dos benefícios fiscais de caráter geral e não geral.

• Setembro de 2021

Em início de setembro, a Subsecretaria de Receita – SSER apresentou um mapa para

acompanhamento das ações relacionadas ao Programa de Reestruturação dos Incentivos
Fiscais no ERJ. O objetivo é o de demonstrar a execução das atividades no tempo e a relação
de causalidade existente entre as ações. Este Mapa pode ser observado na figura 1.

Figura 1

15
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

A criação do Sistema de Benefícios Fiscais envolve uma série de etapas de acordo com os
eixos específicos do programa, que envolve: tecnologia, revisão normativa e legal,
transparência e gestão e fiscalização.

Naquele programa foi estabelecido, entre outros objetivos, a reestruturação da área de estudos
econômicos e tributários, onde foi estabelecido que todo o incentivo/benefício concedido seria
acompanhado da confecção de um estudo de impacto, segundo os critérios estabelecidos na
LRF, além da padronização das normas e da necessidade de contratação de consultoria
especializada com o objetivo de avançar na regulamentação das atribuições determinadas pela
Lei 8.4458/19

• Outubro de 2021

Início de outubro foi realizada uma reunião de alinhamento, com as equipes da Subsecretaria
de Receita- SSER, Subsecretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação- SUBTIC e a
Subsecretaria Geral de Fazenda-SUBGERAL com o objetivo de desenvolvimento e
prospecção da Estrutura Analítica de Projetos do Sistema de Concessão de Benefícios Fiscais,
que vinha sendo desenvolvido pela SUBTIC, com o objetivo de otimizar o tempo de
concessão, dar transparência e facilitar o acompanhamento e controle dos benefícios e
incentivos fiscais existentes e futuros. A partir daquela reunião, o projeto foi desmembrado
em vários níveis e etapas. Naquela ocasião ressaltou que um dos principais gargalos que
dificultava o respectivo controle e acompanhamento seria a existência de uma multiplicidade
de entradas, no momento da concessão do benefício/incentivo fiscal e isso seria um grande
empecilho para a existência de uma entrada unificada. Foi definido, também, a necessidade
da uniformidade de terminologias existentes e a criação de uma sistematização/critérios de
avaliação para a verificação da fruição/continuidade do benefício/incentivo fiscal, segundo os
parâmetros elencados no art. 2º, da Lei 8.445, de 3 de julho de 2019 e no Decreto 47.201/2020,
bem como a identificação do conjunto de normas existentes para subsidiar a sua posterior
consolidação.

Cabe frisar que, ainda em outubro, foi elaborado o Procedimento Administrativo Tributário –
PAT, com o objetivo de padronizar os procedimentos administrativos tributários no que se
refere ao processo legislativo em matéria de Incentivos Fiscais. Esse procedimento pode ser
visto na Figura 2.
16
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Figura 2: Fluxo do Processo

17
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Início de outubro também houve a disponibilização do “dashboard” dos benefícios

fiscais geral e não geral no Portal de Transparência da Secretaria de Fazenda do Estado
do RJ – Painel de Benefícios Fiscais, conforme figuras 3 e 4.

Figura 3: Renúncia Fiscal Fundes- atualização até dezembro de 2021.17

17
www.fazenda.rj.gov.br/transparencia/faces/oracle/webcenter/portalapp/pages/navigation-
renderer.jspx?_afrLoop=56178936387244585&datasource=UCMServer%23dDocName%3AWCC420000236
08&_adf.ctrl-state=a6y55jv5o_106
18
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Figura 4: Renúncia Fiscal de Normas Legais de Caráter Não Geral – RJ,

atualização em fevereiro de 2022, com atualização até dezembro de 2021.18

Cabe ressaltar que, algumas premissas devem ser consideradas no painel no que tange a
renúncia fiscal através do Fundes, tais como: o incurso na Lei 2.823/97; Fonte de dados para
análises: EFD ICMS/IPI (Banco de dados da SEFAZ RJ); Período considerado nas análises:
janeiro/20 a dezembro/21 e que as análises consideradas foram baseadas na escrituração fiscal
apresentada pelos contribuintes. Auditorias fiscais podem ser realizadas para verificação da
conformidade dessas informações.

Em relação à Renúncia Fiscal de Normas Legais de Caráter Não Geral – RJ (Normas legais
consideradas: Lei 6.979/15, Dec. 41.483/08, Dec. 44.629/14, Dec. 36.450/04, Dec. 43.603/12,
Dec. 35.418/04, Lei 6.331/12, Lei 9.025/20, Lei 4.173/03 e Dec. 41.557/08), importante frisar
os critérios e parâmetros que foram utilizados, tais como:

• Não será considerada a repercussão no aumento ou diminuição da circulação de

mercadorias e serviços em função da renúncia usufruída;

18
Microsoft Power BI
19
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

• A renúncia será calculada individualmente, por contribuinte, e não será considerado

o eventual efeito na cadeia de fatos geradores desencadeados, antecedentes ou
subsequentes, provocado pela renúncia usufruída por um determinado contribuinte;

• Não será considerado como renúncia a redução de multas ou acréscimos moratórios;

• A renúncia será apurada com base nas informações prestadas ao Fisco

pelo contribuinte por meio da EFD ICMS/IPI e pressupõe o cumprimento, pelo
contribuinte, das normas relativas à escrituração de benefícios fiscais previstas nos
Anexos XVIII e XXI da Parte II da Resolução SEFAZ nº 720/2014 e dos preceitos
regidos no Manual de preenchimento de documentos fiscais e escrituração -
Benefícios Fiscais;

• Não será incluída a renúncia fiscal derivada dos regimes de estimativa previstos nas
Leis 2.778/97, 2.804/97 e 2.869/97, dado que a própria redação das leis impede o
cálculo da desoneração;

• A renúncia fiscal terá origem apenas em operações de circulação de mercadorias (NF-

e e NFC-e), estando excluídos eventuais benefícios fiscais concedidos em operações
de transporte, energia elétrica e comunicações (operações estas objeto de documentos
fiscais próprios, distintos de NF-e e NFC-e);

• A eventual atribuição de base de cálculo da substituição tributária inferior ou superior

à referência da lei nacional não será considerada renúncia fiscal, desde que o valor
usado como base de cálculo da ST tenha sido escolhido com intuito de estimar o
melhor valor real do produto ou serviço, sem a inclusão de vantagens ao substituto ou
ao substituído;

• Os benefícios das normas legais consideradas no dashboard se dividem em

caráter geral e não geral. Por definição:

• Benefício Geral - sua adesão não depende de ato concessivo prévio da Administração
Pública, bastando a mera comunicação do contribuinte que preencha os requisitos
previstos na referida lei;

20
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

• Benefício Não Geral - aquele benefício ou incentivo concedido:

• Mediante termo de acordo ou contrato;

• Mediante mera comunicação, quando houver exigência de cumprimento de requisitos.

• Os dados apresentados nesse dashboard são gerados de forma automática em conexão

com o banco de dados da SEFAZ-RJ, baseados nas informações prestadas
pelo contribuinte à SEFAZ-RJ via entrega da EFD ICMS/IPI. Posteriores
avaliações/fiscalizações poderão ser realizadas na escrituração fiscal
do contribuinte para corroborar as informações prestadas e os dados poderão sofrer
alterações e impactar no cálculo da renúncia fiscal correspondente

• Pelo sigilo fiscal, as empresas tiveram sua identificação individual preservada,

conforme Lei nº 5.172/66, Código Tributário Nacional (CTN), artigo 198. Os valores
de renúncia fiscal estão agrupados por tipo de benefício fiscal ou pela Classificação
Nacional de Atividades Econômicas – CNAE;

• Os benefícios fiscais avaliados e apresentados no dashboard podem ou não apresentar

condição onerosa aos cofres do Estado do Rio de Janeiro;

• Os benefícios fiscais considerados e apresentados no dashboard estão listados

na tabela de códigos de benefícios que consta no sítio da Secretaria de Fazenda do RJ;

• Fonte de dados: Banco de Dados SEFAZ – RJ (EFD ICMS/IPI);

• Período avaliado: 01/2020 a 10/2021.

21
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

• Janeiro de 2022

Considerando o determinado no artigo 1º-A, da Lei Estadual 8.445, de 03 de julho de 2019, a

Subsecretaria Geral de Fazenda solicitou à Subsecretaria de Receita, providências em relação
à elaboração de Relatório da Avaliação dos Benefícios/Incentivos Fiscais vigentes, por Tipo
de Benefício/Incentivo Fiscal, contendo os seguintes critérios: I- Legislação e sua adequação
ao Confaz (nº do Convênio); II- Aumento da Arrecadação ( Valor apurado pela diferença do
arrecadado entre 2021 e 2020); III- O valor da renúncia total ( indicada no Dashboard, através
das informações prestadas pelos contribuintes via entrega da EFD ICMS/IPI), IV- outras
informações que julgar necessárias.

Em virtude de escapar a esta pasta o preenchimento dos critérios dispostos nos incisos II e IV
do §1º do artigo 1-A da referida lei, entendeu-se necessário, em obediência à LC 187/202119,
o envio da relação nominal das empresas beneficiárias à CODIN/SEEDERI para a indicação
dos Resultados socioeconômicos, ambientais e tecnológicos, à geração de emprego, à
preservação do ecossistema (conforme o caso), o fomento setorial ou regional que motivou a
concessão do incentivo, razão pela qual solicitou-se especial atenção à elaboração de tal
relação para imediato envio à CODIN e SEEDERI. Esta demanda está em pleno andamento
no Processo SEI-040075/000001/2022.

Neste processo, foi apresentado pela Subsecretaria de Receita a EAP - Estrutura Analítica
do Projeto na Figura 5, bem como o Diagrama de Contexto para o Projeto de Implantação
do Sistema de Benefícios Fiscais, na Figura 6.

A Estrutura Analítica do Projeto - EAP é um diagrama que organiza o escopo do projeto de

forma visual, hierárquica e em partes menores, a fim de facilitar o gerenciamento das entregas.
É uma ferramenta que organiza o trabalho que será realizado no projeto
representando graficamente e simplificadamente o escopo. A EAP serve também para diluir
as tarefas e melhor apresentá-las. A natureza gráfica da EAP auxilia a área de projetos a fazer
um planejamento com base em uma visão geral, assegurando melhores decisões.

19
Dentre outros pontos alterou o artigo 198 do Código Tributário Nacional, extinguindo o sigilo fiscal sobre
benefícios fiscais.
22
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Figura 5

Desse modo, procurou-se fazer uma adequação normativa dos benefícios e incentivos fiscais
existentes, além de uma adequação estrutural e organizacional, buscando identificar as
responsabilidades e tarefas de cada área. Procurou-se verificar a forma de implementação de
mecanismos de transparência e governança e a definição das etapas/fases para o
aprimoramento dos Sistemas existentes na Secretaria de Fazenda.

Com relação à construção do diagrama de contexto, o objetivo é mapear a internalização de

cada etapa dentro do Sistema de Benefícios Fiscais, tais como: módulo interno, relacionado
ao registro, cadastro e gerenciamento do benefício fiscal pela Secretaria de Fazenda; com
módulo externo, com cadastro e inserção da documentação realizado pelo contribuinte e
também o módulo consulta pública.

23
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

Figura 6

Há também a fase de solicitação e análise do pleito, o módulo de legislação tributária, bem

como a fase de fruição do benefício, com o processo de integração dos dados.

No final de Janeiro, foi encaminhado, pela Assessoria de Planejamento e Gestão de

Resultados – SUBGERAL à Subsecretaria de Receita – SSER, através de Processo SEI –
040075/000003/2021, Nota Técnica com as principais terminologias e aspectos legais que
envolvem as modalidades de renúncia fiscal, com a diferenciação conceitual de benefícios e
incentivos fiscais, bem como uma proposta de criação de uma sistematização/critérios de
avaliação para a verificação da fruição/continuidade do benefício/incentivo fiscal, segundo os
parâmetros elencados no art. 2º, da Lei 8.445, de 3 de julho de 2019. O processo ainda está
em andamento nesta secretaria.

24
 Governo do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Fazenda
Subsecretaria Geral de Fazenda

• Fevereiro de 2022

Normatização para ações fiscais específicas para fins de enquadramento e desenquadramento

de contribuinte em incentivos condicionados, fiscais ou financeiros-fiscais, de caráter não
geral, através de uma atualização da Portaria SUFIS Nº 1.414 de 05 de outubro de 2020,
através da nova Portaria SAF Nº 296 de 03 de fevereiro de 2022.

4. Conclusão

O Programa de reestruturação dos incentivos fiscais, tem como um de seus principais

produtos, a implantação de um Sistema integrado e unificado de gestão de benefícios fiscais
do Estado do Rio de Janeiro, que tem como escopo o controle e monitoramento de todo o
processo de concessão de benefícios/incentivos fiscais de acordo com os critérios
estabelecidos pela norma; facilitar a integração com todos os agentes envolvidos no
procedimento administrativo e dar maior transparência aos atos relacionados à política fiscal
e tributária do Ente.

LUANA ABREU LOURENÇO

Assessor Chefe da Assessoria de Planejamento e Gestão de Resultados

ID: 5032907-3

25