Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Apresentação ............................................................................................... 10
Relação das entidades entrevistadas ........................................................... 12
Caracterização do universo de entidades pesquisadas ................................ 15
Caracterização da estrutura das entidades comunitárias pesquisadas ......... 21
Caracterização da organização e funcionamento interno das entidades
comunitárias pesquisadas ............................................................................ 30
Caracterização da atuação das entidades comunitárias pesquisadas ........... 40
Considerações finais ................................................................................... 63
Bibliografia citada ....................................................................................... 65
Apresentação ............................................................................................... 68
Relação das 116 entidades pesquisadas ...................................................... 69
Caracterização das entidades pesquisadas .................................................. 72
Participação no Orçamento Participativo .................................................... 82
Efeitos do Orçamento Participativo sobre as organizações sociais ............ 94
Avaliação do OP ......................................................................................... 102
Considerações Finais .................................................................................. 106
Bibliografia citada ....................................................................................... 107
2
Introdução. Associativismo e democracia: o caso de Porto Alegre
3
aprendem a submeter sua vontade à de todos os outros e a subordinar seus
esforços particulares à ação comum, coisas que não é menos necessário
saber nas associações civis do que nas associações políticas. (...) Portanto,
as associações políticas podem ser consideradas como grandes escolas
gratuitas, em que todos os cidadãos vão aprender a teoria geral das
associações. (...) Quando os deixam [os indivíduos] associar-se livremente
em todas as coisas, acabam vendo, na associação, o meio universal e, por
assim dizer, único, que os homens podem utilizar para atingir os diversos
fins que se propõem. Cada nova necessidade desperta imediatamente a
idéia de se associar.
4
associativos, na medida em que é a partir dela que se podem estabelecer objetivos
comuns e, mais do que isso, haver um engajamento dos agentes na realização destes
objetivos em função de uma expectativa de que todos (ou pelo menos uma parcela
significativa) irão igualmente engajar-se. Como salienta Putnan (1996:180), A confiança
promove a cooperação. Quanto mais elevado o nível de confiança numa comunidade,
maior a probabilidade de haver cooperação. E a própria cooperação gera confiança.
Assim, as práticas associativas contribuem para a constituição daquilo que
alguns autores têm conceituado como “capital social”, ou seja, confiança, normas e
sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações
coordenadas (PUTNAN, 1996:177). Este “capital social” tende a ser produzido e
acumulado através da ação e cooperação coletiva, forjando articulações e relações de
confiança que facilitam a geração de práticas coletivas em outros campos, não
necessariamente relacionados com aquele das relações originais.
Para Putnan, este “capital social” acumulado, este estoque de confiança e
cooperação, é um fator central na explicação do bom desempenho das instituições
políticas democráticas, condicionando as mesmas. Nas suas palavras,
o contexto social e a história condicionam profundamente o desempenho
das instituições. Quando o solo regional é fértil, as regiões sustentam-se das
tradições regionais, mas quando o solo é ruim, as novas instituições
definham. A existência de instituições eficazes e responsáveis depende, no
jargão do humanismo cívico, das virtudes e práticas republicanas.
Tocqueville tinha razão: diante de uma sociedade civil vigorosa, o governo
democrático se fortalece em vez de enfraquecer.(1996:191 – destaque no
original)
5
Esta relação entre associativismo e democracia, tal qual enunciada pelos autores
referidos acima, se coloca como uma das vertentes centrais da já significativa literatura
de análise das experiências de organização e participação social que marcam a trajetória
recente de Porto Alegre (Abers, 2000; Araújo, 1999; Avritzer e Navarro, 2003;
Baiocchi, 2005; Fedozzi, 2000; Santos, 2002; Silva, 1997; Silva, 2001).
Esta literatura tem enfatizado, de um lado, a importância da trajetória e da
configuração do associativismo municipal, especialmente dos segmentos populares,
para a instituição e efetivação de experiências participativas como o Orçamento
Participativo e os Conselhos de Políticas Sociais. Ou seja, o êxito dos fóruns
participativos implantados no município, no sentido da sua constituição como canais de
efetiva participação social, estaria, em grande medida, relacionado à existência de uma
sociedade civil formada por organizações sociais com relativa autonomia, capacidade de
mobilização, enraizamento e reconhecimento sociais.
Por outro lado, esta mesma literatura enfatiza que as próprias experiências de
participação, pela forma como se constituíram em Porto Alegre, criaram condições e
estímulos que fomentam os processos organizativos da sociedade civil, contribuindo,
assim para o seu fortalecimento e vitalidade.
Neste sentido, então, Porto Alegre seria um caso exemplar de uma “relação
virtuosa” entre as dinâmicas associativas e os processos de ampliação da democracia
através da participação social: estes processos encontram uma de suas principais bases
naquelas dinâmicas, que, por sua vez, são alimentadas pela participação social. Tal
“relação virtuosa” seria um dos fatores que fizeram com que Porto Alegre se destacasse
internacionalmente, trazendo para a cidade um grande número de pesquisadores,
gestores públicos, representantes de organismos internacionais, militantes políticos,
entre outros.
No entanto, apesar da significativa literatura já existente sobre o tema, parece
haver uma certa fragilidade em termos da base empírica sobre a qual se fundam grande
parte das análises que abordam o associativismo porto-alegrense e sua relação com a
democratização no âmbito da gestão municipal. Na verdade, a idéia da existência de
uma sociedade civil “forte, autônoma e participativa” acabou se transformando em um
“dado”, em um pressuposto de grande parte dos estudos.
Neste sentido, cabe retomar a afirmação de Bachelard (1996:18): Diante do real,
aquilo que cremos saber com clareza ofusca o que deveríamos saber. Ou seja, a
presença de uma certa reificação e idealização da sociedade civil porto-alegrense
6
acabou se colocando como um entrave para um conhecimento mais adequado de um
tecido associativo dinâmico e complexo, particularmente no que se refere às suas
significativas diferenças regionais e às mudanças pelas quais passa este associativismo,
nas últimas duas décadas, em função das alterações mais ou menos profundas nos
padrões de relacionamento entre a sociedade civil e a esfera municipal do Estado.
O presente estudo visa, exatamente, buscar, através da reunião e sistematização
de duas bases de dados sobre a sociedade civil e a participação social em Porto Alegre,
cobrir tal lacuna e oferecer informações e análises que possibilitem uma compreensão
mais qualificada tanto das implicações da configuração do associativismo local sobre os
processos de participação quanto os impactos destes processos sobre as práticas
associativas. Além disto, a partir deste trabalho são identificados diversas lacunas em
termos do conhecimento do tecido associativo de Porto Alegre, abrindo novas frentes de
trabalho para futuras investigações tanto no âmbito do Observatório Social de Porto
Alegre quanto nas instituições acadêmicas.
Referências bibliográficas
7
PATEMAN, Carole. Participação e teoria democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1992.
PUTNAN, Robert D.. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1996.
SANTOS, Boaventura de Souza (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.
SILVA, Deise Nepomuceno da. A ação comunicativa no processo do Orçamento
Participativo em Porto Alegre – Região Centro. Porto Alegre: PUC/RS, 1997.
(Dissertação de Mestrado em Serviço Social, Curso de Pós-Graduação em
Serviço Social).
SILVA, Marcelo Kunrath. Construção da “participação popular”: análise comparativa
de processos de participação social na discussão pública do orçamento em
municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre/RS. Porto Alegre: UFRGS,
2001 (Tese de Doutorado em Sociologia, Curso de Pós-Gradução em
Sociologia)
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América: sentimentos e opiniões. São
Paulo: Martins Fontes, 2000.
8
Base de Dados I
Pesquisa com 167 entidades comunitárias/2003
9
Apresentação
A presente seção traz informações e análises produzidas a partir do banco de
dados da pesquisa realizada com 167 entidades comunitárias da cidade de Porto Alegre,
no ano de 2003. A pesquisa foi realizada pelos pesquisadores Gianpaolo Baiocchi
(Universidade de Pittsburgh - EUA) e Marcelo Kunrath Silva (Universidade Federal do
Rio Grande do Sul), sendo os seus dados inéditos no Brasil.
Esta pesquisa, inicialmente, foi planejada para abranger a totalidade das
entidades comunitárias de três regiões da cidade: Norte, Nordeste e Partenon. A partir
de diversas bases de informações sobre as entidades comunitárias destas três regiões, foi
constituída uma listagem de entidades a serem entrevistadas. Durante a pesquisa de
campo, no entanto, observou-se que diversas entidades preliminarmente identificadas
não existiam ou não se encontravam em funcionamento no período da pesquisa.
Ademais, ao serem consultados, os entrevistados passaram a indicar lacunas na listagem
prévia de entidades, informando sobre a existência de algumas entidades que não
constavam daquela relação. Neste sentido, a lista inicial foi sendo corrigida e
complementada através das indicações dos próprios entrevistados, seguindo o método
denominado de “bola de neve”.1
Na medida em que o número estimado de entidades nas três regiões previamente
definidas se mostrou significativamente menor do que inicialmente previsto, abriu-se a
possibilidade de estender o trabalho de pesquisa para entidades de outras regiões da
cidade. Neste sentido, foram selecionadas aleatoriamente entidades a partir do cadastro
constituído no início da pesquisa. No entanto, assim como ocorreu nas três regiões,
muitas das entidades selecionadas não existiam ou não estavam em atividades, levando
à necessidade de repetidas seleções de novas entidades para o fechamento do número
preestabelecido de entrevistas.
Um aspecto que chama a atenção na relação final das entidades entrevistadas é
sua distribuição muito desigual em termos regionais. Excluídas as três regiões
totalmente cobertas pela pesquisa, observa-se uma significativa variação no número de
entidades entrevistadas em cada uma das regiões. Tal variação, certamente, não reflete
as diferenças no associativismo realmente existente nestas regiões, mas sim a
1
Este método consiste na utilização das indicações obtidas nas próprias entrevistas para a definição do
universo de entrevistados. Este método é particularmente adequado em situações, como a desta pesquisa,
nas quais não é possível delimitar de forma segura o universo da pesquisa a partir das informações
previamente disponíveis.
10
desigualdade de registro das entidades no cadastro disponível e as diferenças em termos
do conhecimento/habilidade dos aplicadores dos questionários2. Este aspecto indica a
necessidade de um investimento na elaboração de um mapeamento detalhado do tecido
associativo da cidade, que, esperamos, começa a ser desenvolvido a partir desta
primeira pesquisa.
Em função desta desigualdade nas distribuições regionais, os dados devem ser
vistos como oferecendo uma caracterização geral do associativismo comunitário da
cidade, o qual pode apresentar significativas diferenças regionais. Tais diferenças, por
sua vez, podem ser apreendidas através da comparação entre os dados das três regiões
cujas entidades foram apreendidas na totalidade.
Apesar destas limitações, o material produzido apresenta a possibilidade ímpar
de esboçar uma caracterização qualificada do associativismo “comunitário”, que marca
de maneira particular o município de Porto Alegre, constituindo-se em elemento
importante de sua configuração sócio-política. Na medida em que o cadastro de
entidades utilizado como base, no início da pesquisa, indicava a existência de 541
entidades “comunitárias”, uma pesquisa que atinge 167 entidades (ou seja, mais de 30%
do que seria o total de entidades) possibilita a construção de análises e avaliações com
alto grau de confiabilidade. Além disto, no decorrer do trabalho de pesquisa, observou-
se que este cadastro tende a super-estimar o número de entidades realmente ativas, o
que pode ser exemplificado pelo fato de que a primeira relação de entidades a serem
entrevistadas apresentou o percentual de praticamente 25% de entidades desativadas ou
inexistentes. Generalizando esta proporção para o universo das entidades contidas no
cadastro, pode-se inferir a existência de algo em torno de 400 entidades em
funcionamento no período da pesquisa, o que faz com que a amostra de 167 entidades
passe a representar aproximadamente 40% daquele universo, aumentando a sua
significância e confiabilidade.
Feitas estas considerações introdutórias, passa-se à apresentação do material
constante deste relatório:
1. Relação das 167 entidades entrevistadas;
2. Informações e análises das principais variáveis do Banco de Dados.
2
A aplicação dos questionários foi realizada pelo coordenador da pesquisa, Prof. Marcelo Kunrath Silva,
e por auxiliares de pesquisa contratados. Entre estes últimos havia estudantes do curso de graduação de
ciências sociais da UFRGS e militantes “comunitários”. Estes militantes, por seu maior conhecimento do
universo da pesquisa, tiveram muito mais êxito em localizar e desenvolver suas entrevistas do que os
estudantes. Em vista disso, as regiões nas quais os militantes realizaram a pesquisa, como na Leste,
acabaram tendo um número maior de entrevistas.
11
Uma observação importante a ser feita, refere-se ao fato de que foi excluído do
banco de dados as informações existentes de identificação das entidades e dos
entrevistados. Este procedimento visa garantir o total anonimato das informações, tanto
no que se refere àqueles que as forneceram quanto em termos das entidades
pesquisadas. Cumpre-se, assim, com o princípio ético que deve orientar as relações de
confiança estabelecidas entre pesquisadores e pesquisados.
12
Associação Comunitária São Guilherme
Associação Comunitária Setor Leste da Vila União (União Leste)
Associação Comunitária Unidos da Paineira
Associação Comunitária Vovó Nair
Associação Cristovão Colombo
Associação da Vila dos Sargentos
Associação da Vila Graciliano
Associação de Moradores 5ª Unidade da Restinga
Associação de Moradores Cosme e Galvão
Associação de Moradores da Estrada dos Alpes
Associação de Moradores da Estrada dos Batillanos
Associação de Moradores da Grande Santa Rosa (Nova Santa Rosa)
Associação de Moradores da Linha de Tiro Federal
Associação de Moradores da Mariano de Matos
Associação de Moradores da Nova Gleba
Associação de Moradores da Padre Cacique
Associação de Moradores da Rua Santa Clara
Associação de Moradores da Safira Velha
Associação de Moradores da Santa Helena
Associação de Moradores da Vila 14 de Novembro
Associação de Moradores da Vila Asa Branca
Associação de Moradores da Vila Batista Flores
Associação de Moradores da Vila Camaquã
Associação de Moradores da Vila Castelo
Associação de Moradores da Vila Clarel
Associação de Moradores da Vila Dois Irmãos
Associação de Moradores da Vila Dona Teodora
Associação de Moradores da Vila Esperança-Cordeiro
Associação de Moradores da Vila Fraternidade
Associação de Moradores da Vila Grécia - AMOVIG
Associação de Moradores da Vila João Goulart
Associação de Moradores da Vila Mato Grosso
Associação de Moradores da Vila Minuano
Associação de Moradores da Vila Nazaré
Associação de Moradores da Vila Nossa Senhora Aparecida
Associação de Moradores da Vila nossa Senhora de Lourdes
Associação de Moradores da Vila Nova Brasília
Associação de Moradores da Vila Nova Esperança
Associação de Moradores da Vila Operária do Passo das Pedras
Associação de Moradores da Vila Páscoa
Associação de Moradores da Vila Protásio Alves
Associação de Moradores da Vila Restinga - AMOVIR
Associação de Moradores da Vila Santana II - Quadra 166
Associação de Moradores da Vila São Borja
Associação de Moradores da Vila São Francisco
Associação de Moradores da Vila Silva Paes
Associação de Moradores da Vila Sossego
Associação de Moradores da Vila Teresina
Associação de Moradores da Vila Tronco 1 - Postão
Associação de Moradores da Vila Vicente Monteggia
Associação de Moradores da Vila Viçosa
13
Associação de Moradores das Vilas Elizabeth-Parque
Associação de Moradores David Canabarro
Associação de Moradores Divina Providência
Associação de Moradores do Bairro Humaitá
Associação de Moradores do Bairro Jardim do Salso
Associação de Moradores do Bairro Jardim Itu - AMBAJAÍ
Associação de Moradores do Bairro Ponta Grossa
Associação de Moradores do Bairro Santo Antônio
Associação de Moradores do Conjunto Residencial Protásio Alves
Associação de Moradores do Jardim Alvorada (Vila Chimarrão e Nossa Senhora Aparecida)
Associação de Moradores do Jardim da FAPA
Associação de Moradores do Jardim das Paineiras
Associação de Moradores do Jardim das Paineiras
Associação de Moradores do Jardim Floresta
Associação de Moradores do Jardim Ipiranga
Associação de Moradores do Jardim Vitória da Conquista
Associação de Moradores do Jardim Zona Sul
Associação de Moradores do Morro Alto
Associação de Moradores do Núcleo Residencial CEFER II
Associação de Moradores do Parque 20 de Maio
Associação de Moradores do Parque dos Maias II
Associação de Moradores do Residencial Guapuruvu
Associação de Moradores do Vale dos Canudos
Associação de Moradores Dutra Jardim
Associação de Moradores e Amigos da Nova Chácara da Fumaça
Associação de Moradores e Amigos da Vila Chico Mendes
Associação de Moradores e Amigos da Vila Planalto
Associação de Moradores e Amigos da Vila Safira Nova
Associação de Moradores Jardim das Colinas - Timbaúva III
Associação de Moradores Jardim Guanabara
Associação de Moradores Jardim Pôr do Sol
Associação de Moradores Parque das Orquídeas
Associação de Moradores Quinta do Portal
Associação de Moradores Recanto do Sabiá
Associação de Moradores Recreativa Beneficiente União
Associação de Moradores São Judas Tadeu
Associação de Reciclagem Ecológica Rubem Berta
Associação do Bairro Três Figueiras
Associação do Condomínio Residencial machado
Associação do Conjunto Residencial Parque Alto Petrópolis - Vila Tijuca
Associação dos Amigos da Avenida Ganzo
Associação dos Moradores da Chácara Sperb
Associação dos Moradores da Ilha do Pavão
Associação dos Moradores da Vila dos Eucaliptos
Associação dos Moradores da Vila Esperança - AMOVIESP
Associação dos Moradores da Vila Floresta
Associação dos Moradores da Vila Maria da Conceição
Associação dos Moradores da Vila Mimo de Vênus
Associação dos Moradores da Vila Paris
Associação dos Moradores da Vila União II
Associação dos Moradores do Bairro Menino Deus
14
Associação dos Moradores do Loteamento Timbaúva
Associação dos Moradores do Rubem Berta
Associação Reivindicativa e Esportiva Santo Agostinho
Centro Comunitário Alto Erexim
Centro Comunitário da Vila Orfanatrófio I
Centro Comunitário da Vila Pinto
Centro Comunitário de Desenvolvimento da Tristeza, Assunção e Conceição
Centro Comunitário do Morro da Cruz
Centro Comunitário São José Operário
Centro dos Moradores do Bairro Rio Branco
Clube de Mães Bárbara Maix
Clube de Mães Novo Mundo
Clube de Mães Raio de Sol
Comissão da Travessa José Bonifácio e Deodoro
Comitê de Desenvolvimento da Região Medianeira-Tronco
Comitê de Desenvolvimento do Campo da Tuca
Conselho Comunitário do Bairro Cavalhada
Cooperativa Habitacional de Ação Comunitária Ipê-São Borja
Cooperativa Habitacional Vida Nova - Vila Athemis
Creche Turminha do Barulho
Nova Cooperativa Comunitária e Habitacional dos Moradores da Vila São Borja
ONG NACIPAZ - Natureza, Cidadania e Paz
Sociedade Amigos da Vila Leão
Sociedade Amigos do Jardim Itu
Sociedade Comunitária Heróphilo de Azambuja
Sociedade Comunitária Jardim Medianeira
Sociedade dos Moradores da Vila da Fonte
Sociedade dos Moradores da Vila São Pedro
União das Associações dos Bairros Navegantes, Farrapos, Humaitá e Arquipélago
15
Conforme os números do Quadro, observa-se que a grande maioria dos
entrevistados (85%) ocupava cargos na diretoria das entidades, sendo pouco expressivo
o número de respondentes sem qualquer vinculação formal com as mesmas.
Em relação à divisão de gênero dos entrevistados, as informações são as
seguintes:
Quadro 2. Divisão dos entrevistados por gênero – Porto Alegre/2003
Freqüência % % cumulativo
Feminino 70 41,9 41,9
Masculino 97 58,1 100,0
Total 167 100,0
16
maiores números de entidades entrevistadas (juntas, elas respondem por mais de 50%
das entidades entrevistadas). De outra parte, limitações de informações e diferenças no
conhecimento dos auxiliares de pesquisa sobre o associativismo comunitário3 explicam
as significativas variações observadas entre o número de entidades entrevistadas nas
outras treze regiões, que pode ser melhor visualizada no Gráfico abaixo:
Gráfico 1. Distribuição das entidades entrevistadas por Região do Orçamento
Participativo – Porto Alegre/2003
30
20
31
28
26
10
16
9 9
8 8
6 6
5 5
4
3
2
1
0
Norte Leste Restinga Centro-Sul Cruzeiro Eixo Baltazar Noroeste Cristal
Nordeste Partenon Centro Extremo Sul Glória Humaitá-... Lomba do... Sul
Apesar disto, tendo por base os números encontrados nas três regiões cujas
entidades foram pesquisadas na totalidade, pode-se inferir que as regiões tendem a
apresentar entre 25 e 30 entidades comunitárias, com uma disseminação relativamente
equilibrada deste padrão organizativo.
Em relação ao tempo de existência das entidades pesquisadas, as informações
coletadas foram as seguintes:
3
Ver nota 2, acima.
17
Quadro 4. Ano de Fundação da Entidade, por ano de fundação – Porto Alegre/2003
Freqüência % % cumulativo
1947 1 ,6 ,6
1954 1 ,6 1,2
1957 2 1,2 2,4
1960 2 1,2 3,6
1962 2 1,2 4,8
1963 1 ,6 5,4
1965 1 ,6 6,0
1968 1 ,6 6,6
1969 1 ,6 7,2
1970 3 1,8 9,0
1972 6 3,6 12,6
1973 1 ,6 13,2
1975 6 3,6 16,8
1976 2 1,2 18,0
1978 6 3,6 21,6
1979 5 3,0 24,6
1980 2 1,2 25,7
1981 13 7,8 33,5
1982 9 5,4 38,9
1983 6 3,6 42,5
1984 3 1,8 44,3
1985 5 3,0 47,3
1986 8 4,8 52,1
1987 9 5,4 57,5
1988 12 7,2 64,7
1989 1 ,6 65,3
1990 6 3,6 68,9
1991 2 1,2 70,1
1992 8 4,8 74,9
1993 2 1,2 76,0
1994 3 1,8 77,8
1995 2 1,2 79,0
1996 5 3,0 82,0
1997 6 3,6 85,6
1998 6 3,6 89,2
1999 3 1,8 91,0
2000 3 1,8 92,8
2001 2 1,2 94,0
2002 4 2,4 96,4
2003 1 ,6 97,0
NR 5 3,0 100,0
Total 167 100,0
18
Gráfico 2. Ano de fundação da entidade, por períodos – Porto Alegre/2003
Ano de fundação
6 da entidade
3,59% Até 1960
5 1961-1964
3
2,99% 1,8% 1965-1978
1979-1988
27 Após 1989
16,17% NS/NR
54
32,34%
72
43,11%
19
contrário do que foi afirmado por alguns estudos desde o final dos anos 80, quando
autores passaram a apontar para o declínio do “surto associativo” do período da
redemocratização, os números apresentados mostram a manutenção de uma dinâmica de
constituição de novas entidades comunitárias, na medida em que praticamente um terço
das entidades pesquisadas foram criadas a partir do ano de 1989. Ou seja, pelo menos
no município de Porto Alegre, não é correto falar de um estancamento e, muito menos,
refluxo no processo organizativo nos anos 90.
Esta manutenção da dinâmica de organização social parece estar associada,
conforme apontado por alguns autores (Abers, 2000; Silva, 2001 e 2002), às
experiências participativas implantadas na cidade, especialmente a partir do início das
gestões da “Frente Popular” em 19895, quando é ampliado o sistema de participação
social existente no âmbito municipal, com destaque para o Orçamento Participativo
(OP).
Esta dinâmica de constituição de entidades comunitárias apresenta, no entanto,
variações importantes em termos regionais, as quais tem impactos significativos para o
entendimento das especificidades do associativismo comunitário nas diferentes regiões
da cidade. Tais variações podem ser claramente observadas quando se observa período
de fundação das entidades nas três regiões para as quais os dados estão completos:
Quadro 5. Ano de fundação da entidade, por região (Nordeste, Norte e Partenon) – Porto
Alegre/2003
Norte Nordeste Partenon
Até 1960 Freqüência 2 1 3
% na Região 6,5% 3,6%
1961-1964 Freqüência 2 2
% na Região 6,5%
1965-1978 Freqüência 2 3 5
% na Região 6,5% 11,5%
1979-1988 Freqüência 14 6 11 31
% na Região 45,2% 21,4% 42,3%
Após 1989 Freqüência 10 20 11 41
% na Região 32,3% 71,4% 42,3%
NS/NR Freqüência 1 1 1 3
% na Região 3,2% 3,6% 3,8%
Total Freqüência 31 28 26 85
% na Região 100,0% 100,0% 100,0%
5
Coligação eleitoral vitoriosa nas eleições municipais de 1988, formada inicialmente pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) e Partido Comunista do Brasil (PCB), se manteve à frente da Prefeitura de Porto
Alegre até o ano de 2004.
20
(1979-1988); a Região Partenon, por sua vez, apresenta um processo associativo mais
concentrado, dividindo-se basicamente entre o período da redemocratização e o período
pós-89; por fim, a Região Nordeste apresente uma expressiva concentração da criação
de suas entidades no período pós-89.
Tais diferenças estão, em grande medida, relacionadas à própria temporalidade
diferenciada do processo de ocupação destas três regiões: a Região Norte é uma região
de ocupação mais antiga; a Região Partenon apresenta uma intensificação na sua
ocupação em período um pouco mais recente; a Região Nordeste, apesar de alguns
núcleos habitacionais bastante antigos (como mostram os dados, nela se localiza uma
das entidades com maior longevidade), é incorporada à malha urbana da cidade entre os
anos 80 e 90. Estas informações sobre as diferenças regionais, que, como veremos não
se resumem ao tempo de criação das entidades, indicam a importância de novas
investigações que permitam qualificar a presente análise, explorando as especificidades
do associativismo comunitário nas dezesseis regiões de Porto Alegre.
Por fim, para finalizar esta caracterização geral das entidades entrevistadas, o
Quadro abaixo apresenta a situação de registro formal das 167 entidades:
Quadro 6. Situação de registro legal da entidade – Porto Alegre/2003
Freqüência % % cumulativo
Entidade com registro legal 157 94,0 94,0
Entidade sem registro legal 9 5,4 99,4
NSA/NR 1 ,6 100,0
Total 167 100,0
21
Conforme salientado anteriormente, uma das dificuldades da investigação do
associativismo comunitário se refere à instabilidade no funcionamento das entidades, as
quais, por não contarem, muitas vezes, com fontes de recursos estáveis e com pessoal
profissionalizado, tendem a uma atuação cíclica, alternando períodos de maior ativismo
e períodos de baixa atuação (chegando, no limite, à desativação da entidade). Esta
realidade se expressa no Quadro abaixo:
Quadro 7. Ocorrência de paralisação nas atividades da entidade – Porto Alegre/2003
Freqüência % % cumulativo
Sim 42 25,1 25,1
Não 123 73,7 98,8
NSA/NR 2 1,2 100,0
Total 167 100,0
22
De acordo com o Quadro, observa-se a tendência esperada de que as entidades
mais antigas tenham, proporcionalmente, maior número de paralisações. Por outro lado,
no entanto, também se observa que entre as entidades mais “novas”, criadas a partir de
1989, há um número expressivo (praticamente 15%) de paralisações.
Mas como funcionam estas entidades? Uma primeira aproximação à resposta a
esta pergunta pode ser extraída das informações sobre a estrutura existente nas mesmas,
conforme expressas no Quadro abaixo:
Quadro 9. Estrutura existente nas entidades comunitárias – Porto Alegre/2003
Possui Estrutura Sede Própria Jornal Boletim
Freqüência % Freqüência % Freqüência %
Sim 115 68,9 97 58,1 33 19,8
Não 51 30,5 69 41,3 133 79,6
NS/NR 1 ,6 1 ,6 1 ,6
Total 167 100,0 167 100,0 167 100,0
23
buscada pelos moradores quando estes se confrontam com determinados problemas
sociais.
Em relação à existência de algum tipo mais formal de comunicação entre as
entidades e os moradores, através da elaboração de jornais ou boletins permanentes,
observa-se um número relativamente baixo de entidades (menos de 20%) que
desenvolve esta prática. Além do custo significativo, tanto de recursos financeiros
quanto humanos, para manter uma publicação permanente, a baixa presença de jornais
ou boletins parece indicar que a comunicação entre membros das entidades e os
moradores tende a ocorrer muito mais pelas conversas cotidianas, seja nas atividades da
própria entidade seja nos encontros informais nas redes de vizinhança, parentesco e/ou
amizade.
Outro aspecto para a caracterização das entidades é a forma como se estruturam
as relações entre as entidades e os moradores. Uma informação que permite uma
primeira aproximação a este aspecto refere-se à existência ou não de quadro formal de
associados na entidade:
Gráfico 3. Existência de associação formal na entidade – Porto Alegre/2003
Sua entidade
possui
associados?
Sim
Não
71
42,51%
96
57,49%
24
A contribuição dos associados para a manutenção financeira da entidade se
expressa no gráfico abaixo:
Gráfico 4. Pagamento de mensalidade pelos associados da entidade – Porto Alegre/2003
Em caso de
possuir
associados, eles
1 pagam
1,04% mensalidade?
Sim
Não
NSA/NR
42
43,75%
53
55,21%
25
Gráfico 5. Existência de fonte de renda para manutenção da entidade – Porto Alegre/2003
A entidade possui
fonte de renda
Sim
Não
41
24,55%
126
75,45%
26
Gráfico 6. A entidade realiza festas e rifas para arrecadação de recursos – Porto
Alegre/2003
Festas e Rifas
Sim
Não
49
38,89%
77
61,11%
49
38,89%
77
61,11%
27
Gráfico 8. A entidade recebe recursos através de doações – Porto Alegre/2003
Doações
Sim
Não
38
30,16%
88
69,84%
Aluguel de sala
Sim
Não
37
29,37%
89
70,63%
De acordo com os dados dos gráficos, a forma mais utilizada pelas entidades
para buscar recursos é a realização de atividades eventuais de arrecadação de fundos
(festas e rifas), que estão presentes em mais de 60% das 126 entidades que declararam
ter alguma fonte de renda. Este tipo de atividade, no entanto, se caracteriza pela
eventualidade, não oferecendo, em geral, uma fonte permanente e estável de recursos.
Neste sentido, a significativa presença desta forma de arrecadação de recursos indica
uma tendência de instabilidade na fonte de renda das entidades.
28
A segunda forma mais comum de obtenção de recursos pelas entidades é o
estabelecimento de convênios, especialmente com os órgãos públicos municipais.6
Quase 40% das 126 entidades comunitárias que declaram ter fonte de renda indicaram a
existência de algum tipo de convênio no financiamento das suas atividades. Esta
presença expressiva de convênios tende a oferecer às entidades uma fonte mais estável
de recursos, propiciando, assim, uma maior estabilidade na sua atuação. No entanto,
conforme será retomado na seqüência deste relatório, a dependência destes recursos
externos, especialmente quando provenientes do governo, pode ser um obstáculo
importante para a manutenção da autonomia das entidades comunitárias.
Em terceiro lugar nas formas mais destacadas de arrecadação de recursos das
entidades comunitárias colocam-se as doações: estas foram indicadas por 30% das 126
entidades com alguma fonte de renda. Este aspecto indica a existência de importantes
fluxos de recursos (não necessariamente financeiros) que circulam por fora dos canais
institucionais do Estado e do mercado, contribuindo para viabilizar a atuação das
entidades pesquisadas. As doações, no entanto, tendem a apresentar as mesmas
limitações das atividades eventuais de arrecadação (festas e rifas), vistas acima, na
medida em que tendem a não representar um fluxo permanente e estável de recursos.
Além disto, na medida em que tendem a depender de forma direta da disponibilidade e
interesse dos doadores, as doações apresentam um forte risco de descontinuidade.
Por fim, a quarta forma de arrecadação de recursos que obteve maior número de
referências foi o aluguel do espaço da entidade para a realização de atividades
particulares. Praticamente 30% das 126 entidades comunitárias utilizam este tipo de
prática, corroborando uma afirmação feita anteriormente sobre a importância da
existência de uma sede própria para, entre outros aspectos, a manutenção financeira da
entidade.
6
Observe-se a existência de uma diferença entre o número/percentual de entidades que fazem referência à
existência de convênios como fonte de renda para a entidade e o número/percentual de entidades que
fazem referência à existência de convênio para a execução de serviços de interesse público, abordado na
seqüência deste relatório. Tal diferença se deve, entre outros aspectos, ao fato de que alguns convênios
para a prestação de serviços não oferecem recursos que podem ser utilizados para o financiamento de
outras atividades da entidade, não sendo contabilizados pelos entrevistados como uma verdadeira fonte de
recursos para a entidade. Além disto, muitas vezes as entidades comunitárias constituem entidades
específicas para a realização de convênios (como uma creche comunitária, por exemplo), com
personalidade jurídica própria, o que faz com que o recurso do convênio fique nesta outra entidade, sem
chegar a ser diretamente utilizado no financiamento das outras atividades desenvolvidas pelas entidades
comunitárias.
29
Caracterização da organização e funcionamento interno das entidades
comunitárias pesquisadas
117
70,06%
Os dados do gráfico mostram que a tendência, expressa por 70% das entidades, é
de diretorias que envolvam mais dez pessoas. Em um quarto das entidades, a diretoria
apresenta entre seis e dez membros, sendo que menos de 4% das entidades possuem até
cinco membros nas suas diretorias.
No entanto, estes dados podem apresentar uma certa distorção, na medida em
que os respondentes tiveram duas possibilidades de interpretação: por um lado, podem
7
O padrão organizativo das entidades comunitárias, de fato, reproduz modelo similar da estrutura sindical
brasileira, com organizações de base (Associações de Moradores, Sociedades Amigos de Bairro,
Conselhos Comunitários etc.), Uniões Municipais (no caso de Porto Alegre, a União das Associações de
Moradores de Porto Alegre – UAMPA), Federações Estaduais (no caso do Rio Grande do Sul, a
Federação Riograndense de Associações Comunitárias e de Amigos de Bairros - FRACAB) e
Confederação Nacional (Confederação Nacional das Associações de Moradores – CONAM).
30
ter informado o número de membros que formalmente compõem a diretoria; por outro,
podem ter informado o número de membros que efetivamente compõem a diretoria. No
primeiro caso, teríamos uma distorção pela super-estimativa dos participantes nas
diretorias das entidades comunitárias, uma vez que muitos dos componentes das chapas
que assumem estas diretorias tendem a não apresentar uma participação efetiva ao longo
da gestão. Quantas pessoas efetivamente participam nas diretorias das entidades
comunitárias ainda é uma questão que exige uma investigação mais aprofundada.
O processo de escolha das diretorias também apresenta um padrão bastante
claro, conforme o gráfico abaixo:
Gráfico 11. Forma de escolha da direção da entidade – Porto Alegre/2003
De que forma é
escolhida a
8
diretoria da
4,79%
entidade?
1 Eleição
0,6%
Indicação da
diretoria anterior
Outra forma
158
94,61%
31
Gráfico 12. Periodicidade das eleições para escolha da diretoria da entidade – Porto
Alegre/2003
Periodicidade das
1 eleições
0,6% Anual
9 A cada dois anos
11 5,39% 24 A cada três anos
6,59% 14,37% Mais de três
anos
10
Não faz eleições
5,99%
NS/NR
112
67,07%
32
Gráfico 13. Detentores do direito de voto nas eleições da diretoria da entidade – Porto
Alegre/2003
Direito de voto nas
1 eleições
0,6% Todos os
moradores
9
Associados
5,39%
Não faz eleições
NS/NR
53
31,74%
104
62,28%
33
Gráfico 14. Numero de votantes na última eleição da diretoria da entidade – Porto
Alegre/2003
Quantas pessoas
votaram última
eleição da
entidade?
24 Até 50 pessoas
14,37% 51 a 100
40 pessoas
9
23,95% 101 a 150
5,39%
pessoas
1 151 a 200
0,6% pessoas
201 a 300
21 pessoas
12,57% Mais de 300
pessoas
27
Não houve
16,17%
eleição
13
Não faz eleição
7,78%
NS/NR
17 15
10,18% 8,98%
34
De acordo com este gráfico, observa-se que em praticamente dois terços das
entidades comunitárias as eleições tiveram apenas uma chapa concorrendo. Ou seja, a
grande maioria das eleições não teve uma real disputa, o que pode fazer com que não
tenha se colocado uma efetiva necessidade ou capacidade de mobilizar um maior
número de eleitores para participar.
Esta relação entre o número de chapas participantes da eleição e o número de
eleitores participantes fica clara no seguinte quadro:
Quadro 10. Número de chapas concorrentes pelo número de votantes na última eleição
da entidade – Porto Alegre/2003
Quantas chapas concorreram na última eleição da
entidade?
Não
mais NSA/ houve Não faz
1 2 3 de 3 NR eleição eleição Total
Quantas Até 50 pessoas 39 1 0 0 0 0 0 40
pessoas 51 a 100 pessoas 22 5 0 0 0 0 0 27
votaram
última 101 a 150 pessoas 10 4 0 1 0 0 0 15
eleição da 151 a 200 pessoas 12 5 0 0 0 0 0 17
entidade? 201 a 300 pessoas 7 5 1 0 0 0 0 13
Mais de 300 pessoas 6 9 6 0 0 0 0 21
Não houve eleição 0 0 0 0 0 1 0 1
Não faz eleição 0 0 0 0 0 0 9 9
NS/NR 13 6 0 0 5 0 0 24
Total 109 35 7 1 5 1 9 167
35
Gráfico 16. Realização de reuniões ou assembléias com a comunidade e/ou associados –
Porto Alegre/2003
A sua entidade
realiza reuniões ou
assembléias com a
7 comunidade e/ou
4,19% os associados?
Sim
Não
160
95,81%
35
20,96%
41
24,55%
36
por volta de 45% das mesmas indicaram que, neste período, realizaram entre quatro e
dez reuniões; por fim, 13% responderam que fizeram mais de dez reuniões em um ano.
Assim, percebe-se que existe um número significativo de entidades comunitárias que
busca manter uma interlocução com os moradores das comunidades que pretendem
representar. O quanto estes moradores respondem a esta iniciativa das entidades pode
ser aferido pelos seguintes dados:
Gráfico 18. Número de presentes nas reuniões ou assembléias com a comunidade e/ou
associados – Porto Alegre/2003
Quantas pessoas
9 compareceram, em
5,39% média, nestas
7 reuniões ou
4,19% assembléias?
7 31 Até 20 pessoas
4,19% 18,56% 21 a 40 pessoas
41 a 70 pessoas
14 71 a 100
8,38% pessoas
101 a 150
pessoas
Mais de 150
24 36 pessoas
14,37% 21,56% Não faz
assembléia
NS/NR
39
23,35%
Estes números indicam que a grande maioria das reuniões ou assembléias feitas
pelas entidades com suas bases (ou seja, praticamente, dois terços delas) reuniu até 70
pessoas (sendo que 40% reuniram até 40 pessoas). Além disto, um número expressivo
de entidades (pouco mais de 25% delas) informou que reuniu, em média, mais de 70
pessoas em suas reuniões e assembléias. Estas informações, mesmo podendo estar
marcadas por uma super-estimativa o número de participantes, tendem a indicar a
existência de um expressivo enraizamento das entidades comunitárias entre a população
dos locais onde atuam, o qual se expressa na capacidade de reunir parcelas expressivas
desta população nas atividades que realizam.
Além destas reuniões e assembléias, outro espaço de participação da
comunidade nas atividades da entidade poderia se dar através de comissões constituídas
pela entidade para tratar de temas específicos. A presença ou não de comissões é
apreendida no gráfico que segue:
37
Gráfico 19. Existência de comissão em funcionamento na entidade – Porto Alegre/2003
Sua entidade
possui alguma
comissão ativa?
1 Sim
0,6% Não
NSA/NR
78
88 46,71%
52,69%
38
Quadro 11. Freqüência das comissões em funcionamento nas entidades – Porto
Alegre/2003
Comissão Freqüência
Habitação/Urbanização/Regularização Fundiária 15
Saúde
14
Obras
Transporte/Trânsito 9
Cultura
7
Esporte e Lazer
Comissão de Rua/de Moradores
Delegados/OP
6
Plano Diretor/Planejamento/Desenvolvimento
Eventos/Promoções
Temas Específicos 4
Social
3
Assistência Social
Praças/Parques
DMAE/Água 2
Meio Ambiente
Mulheres
Visitas
Lixo
Trabalho
Arrecadação de Fundos 1
Áreas de Risco
Reivindicações
Jovens
Segurança
Os dados do Quadro mostram que os principais temas em torno dos quais são
formadas comissões específicas nas entidades comunitárias são
Habitação/Urbanização/Regularização Fundiária, Saúde e Obras. O primeiro tema
indica um foco importante da atuação das entidades comunitárias de Porto Alegre
(particularmente aquelas constituídas nas vilas populares marcada pela irregularidade na
posse da terra), que se refere às iniciativas para a legalização e urbanização das áreas de
habitação popular. Além do problema objetivo da ameaça de perda da moradia vivido
em diversas vilas, esta questão da Habitação/Urbanização/Regularização Fundiária
também foi objeto de intensa atuação de lideranças comunitárias e ONGs da cidade, que
viam nesta questão um tema que, além de problematizar a propriedade privada do solo
urbano, teria um grande potencial de mobilização popular (Silva, 2004).
O segundo tema que se destaca é a Saúde, indicando, por um lado, uma certa
tradição de envolvimento de entidades comunitárias de algumas regiões da cidade com
esta temática (Réos, 2003). Este envolvimento, além da existência de Comissões de
Saúde nas entidades, vai se expressar na participação de representantes destas entidades
nas instâncias de participação do SUS (Comissões de Postos de Saúde, Conselhos
39
Locais de Saúde e Conselho Municipal de Saúde). Por outro lado, observa-se que a
constituição de um setor específico para lidar com o tema da Saúde nas entidades se
deve, também, à indução de programas governamentais, como o Programa de Saúde da
Família (PSF). Na medida em que membros das entidades passam a atuar como agentes
comunitários nas equipes do PSF ou junto aos Postos de Saúde, existe uma certa
tendência de que a temática da saúde passa a fazer parte do cotidiano das entidades.
Por fim, o terceiro tema que mais gera a constituição de comissões nas entidades
é Obras. Ou seja, as entidades formam um grupo específico de representantes para
acompanhar, fiscalizar e avaliar a execução de obras públicas nas suas áreas de atuação.
Em geral, estas comissões de obras fazem o acompanhamento daquelas obras definidas
pela população através do OP.
Observando aqueles temas que geraram um menor número de comissões é
possível perceber alguns aspectos importantes. Entre estes temas encontram-se alguns
dos temas que, nos últimos anos, têm uma presença central na agenda do debate público
na cidade: meio ambiente, trabalho e, sobretudo, segurança. No entanto, os números
mostram que, apesar da relevância dos temas, eles parecem não ter a mesma
centralidade na atuação das entidades. Particularmente no caso da segurança, é evidente
a discrepância entre o grau de interesse social neste tema e o grau em que este tema é
objeto de uma intervenção das entidades. Tal discrepância indica que, por diversos
fatores a serem investigados, um determinado problema social não se converte,
automaticamente, em um problema a ser enfrentado pelas entidades comunitárias. Na
verdade, estas “filtram”, no universo de temas passíveis de serem objeto de sua ação,
alguns nos quais se detém, enquanto outros acabam sendo secundarizados ou, até
mesmo, desconsiderados.
40
9 Atividades recreativas –
Gráfico 20. Realização de festa ou churrasco nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou festa ou
churrasco
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
68
40,72%
98
58,68%
Gráfico 21. Realização de atividades para crianças nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou atividades
para crianças
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
55
32,93%
111
66,47%
De acordo com estes dados, observa-se que uma parcela significativa das
entidades comunitárias tende a desenvolver atividades de recreação e confraternização
entre os moradores: quase 60% delas realizam festas e dois terços fazem atividades para
as crianças (geralmente em datas comemorativas, como Dia das Crianças, Natal,
Páscoa, São João etc.). Isto permite avaliar que estas entidades podem apresentar, em
muitos casos, um papel significativo na constituição de vínculos entre os moradores, na
medida em que propiciam um espaço para o encontro dos mesmos. Estes vínculos, por
sua vez, podem ser um recurso importante tanto para a disseminação de informações no
âmbito da comunidade quanto para a viabilização de iniciativas de organização e
41
mobilização dos moradores em determinadas conjunturas. O quanto estas atividades
recreativas conseguem de fato forjar este “capital social”, no entanto, é algo que exigiria
uma investigação qualitativa, especialmente através da observação direta deste tipo de
atividade.
9 Atividades educativas –
Gráfico 22. Realização de atividade educativa nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou Atividade
Educativa
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
79
87 47,31%
52,1%
Gráfico 23. Realização de debates nos últimos doze meses – Porto Alegre/2003
Realizou debates
Sim
Não
1 NS/NR
0,6%
71
42,51%
95
56,89%
42
educação para jovens e adultos, através da manutenção de turmas do MOVA8) ou
atividades (in)formativas através da realização de encontros, seminários e debates sobre
temas de interesse comunitário. Através destas atividades, constitui-se uma rede
importante de transmissão de informações, opiniões e conhecimentos, que, na medida
em que se ancora e se articula com as redes de sociabilidade existente no âmbito das
comunidades, pode ter um papel importante na conformação de uma esfera pública que
reflita, discuta e opine sobre temas e problemas locais, regionais e/ou municipais.
9 Atividades reivindicativas –
Gráfico 24. Realização de abaixo-assinado nos últimos doze meses – Porto Alegre/2003
Realizou abaixo-
assinado
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
53
31,74%
113
67,66%
8
O Movimento de Alfabetização (MOVA), foi implantado pela Prefeitura de Porto Alegre no ano de
1997. Os alfabetizadores do MOVA são indicados por entidades sociais e contratados pela Prefeitura
através de convênio. As turmas do MOVA funcionam nas próprias entidades ou em Igrejas, sindicatos e
residências de moradores. Para maiores informações sobre este Programa ver o sítio:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smed/default.php?p_secao=72
43
Gráfico 25. Realização de protesto ou reivindicação nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou protesto
ou reivindicação
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
63
37,72%
103
61,68%
Gráfico 26. Realização de denúncia para imprensa nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou denúncia
para imprensa
Sim
1 Não
0,6% 28 NS/NR
16,77%
138
82,63%
44
Alegre: quase 40% delas fizeram algum tipo de protesto ou reivindicação pública no
período pesquisado. Ou seja, apesar da existência de canais institucionais com uma
significativa capacidade de absorção das reivindicações sociais (especialmente o
Orçamento Participativo), observa-se ainda a presença de ações reivindicativas por fora
destes canais.
Por outro lado, os dados acima indicam um significativo declínio de uma das
práticas mais tradicionais das entidades comunitárias: a realização de abaixo-assinados.
Embora pouco mais de 30% das entidades ainda lancem mão deste tipo de instrumento
de reivindicação, é significativo que quase 70% delas tenham deixado de utilizá-lo
como forma de construção e encaminhamento de suas demandas. Este declínio do uso
do abaixo-assinado pode indicar a institucionalização e publicização dos canais e
procedimentos de encaminhamento das demandas sociais, através da rede de
participação social constituída na cidade, com a conseqüente perda de eficácia e, assim,
de prestígio das formas mais particularistas de acesso aos bens e serviços públicos.
Por fim, os dados dos gráficos acima indicam uma utilização pouco significativa
de um dos canais de expressão mais poderosos na sociedade contemporânea, que é a
mídia. Ou seja, menos de 20% das entidades utiliza a mídia como instrumento de
expressão pública de suas reivindicações, indicando um distanciamento entre os meios
de comunicação da cidade e a rede associativa formada pelas entidades comunitárias.
Em que medida este distanciamento expressa um fechamento da mídia às reivindicações
sociais (especialmente aquelas das camadas populares), uma rejeição das lideranças
comunitárias em manterem contato com a imprensa ou, ainda, um desconhecimento
recíproco, é algo a ser avaliado com estudos mais aprofundados. Parece possível
levantar a hipótese, no entanto, de que há uma rede formada pelo associativismo
comunitário de Porto Alegre, pela qual circula um volume significativo de informações,
que conforma uma esfera pública com relativa autonomia em relação à atuação da
mídia.
9 Atuação institucional –
45
Gráfico 27. Realização de reuniões com Secretarias nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou reunião
com Secretarias
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
51
30,54%
115
68,86%
Gráfico 28. Realização de reunião com Prefeito ou Vice-Prefeito nos últimos doze meses
– Porto Alegre/2003
Realizou reunião
com Prefeito ou
Vice
1 Sim
0,6% Não
34 NS/NR
20,36%
132
79,04%
46
Gráfico 29. Realização de reunião com Vereador ou Deputado nos últimos doze meses –
Porto Alegre/2003
Realizou reunião
com Vereador ou
Deputado
1 Sim
0,6% Não
NS/NR
39
23,35%
127
76,05%
Gráfico 30. Realização de reunião com órgãos policiais nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Realizou reunião
com Polícia
Sim
1 Não
0,6% NS/NR
67
40,12%
99
59,28%
47
Gráfico 31. Participação no Orçamento Participativo nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Participação no
Orçamento
Participativo?
8 Sim
4,79% Não
159
95,21%
Gráfico 32. Prestação de serviço de interesse público nos últimos doze meses – Porto
Alegre/2003
Desenvolve serviço
de interesse
público
Sim
Não
83 84
49,7% 50,3%
Apesar da atuação reivindicativa por fora dos canais institucionais ainda manter
uma certa presença entre as entidades comunitárias de Porto Alegre, observa-se
claramente, desde o final dos anos 80, uma crescente “institucionalização” da atuação
destas entidades. Por um lado, esta “institucionalização” expressa o aprofundamento de
uma relação mais ou menos próxima (que não significa harmônica) que
tradicionalmente existe entre o associativismo comunitário e as instituições
governamentais, na medida em que a quase totalidade destas entidades apresenta como
objetivo central da sua atuação a busca do atendimento de suas demandas pelos
48
governos. Por outro lado, no entanto, observa-se que a “institucionalização” dos anos 90
e do início do século XXI se caracteriza por uma nova relação entre as organizações
sociais e as instituições governamentais, na qual as primeiras passam, crescentemente, a
ocupar um lugar permanente no processo de tomada de decisão e/ou na execução de
serviços de interesse público.
Observando os dados dos gráficos acima, identifica-se uma significativa
interação direta entre as entidades comunitárias e diversos representantes das
instituições governamentais. Em primeiro lugar, em termos de maior volume de
relacionamento, quase 70% das entidades realizaram, no período de um ano, reuniões
com secretarias do governo municipal. Este alto percentual indica a existência de uma
relação bastante intensa entre aquelas entidades e os órgãos que são os responsáveis
diretos pela execução das políticas e ações governamentais.
Em segundo lugar, encontram-se as atividades reunindo entidades comunitárias
e representantes dos aparatos policiais, que foram realizadas por 40% das entidades.
Este número significativo de reuniões com representantes da polícia pode ser tomado
como um indicador do aumento da preocupação com crescimento da criminalidade
violenta na cidade, que tem afetado diretamente a atuação das entidades e lideranças
comunitárias de Porto Alegre (Fonseca, 1993; Silva, 2003).
Em terceiro lugar, pouco menos de um quarto das entidades realizaram reuniões
com representantes do Legislativo, seja estadual (deputados) seja municipal
(vereadores). Apesar de ser um número significativo, quando comparado ao percentual
de entidades que mantiveram reuniões com secretarias (quase 70%) identifica-se uma
presença bem menos expressiva dos parlamentares como interlocutores das entidades
comunitárias. Esta posição pode ser expressão de uma perda de importância dos
parlamentares como mediadores no acesso aos bens e serviços públicos, em virtude da
consolidação de mecanismos institucionalizados de participação, conforme tem sido
abordado pela literatura sobre a dinâmica política de Porto Alegre (Dias, 2002). Tal
hipótese, no entanto, exigiria análises mais aprofundadas.
Por fim, mais de um quinto das entidades mantiveram reuniões com o Prefeito
e/ou Vice-Prefeito. Apesar de ser a relação com menor valor percentual, é significativo
que 20% das entidades comunitárias pesquisadas tenham tido pelo menos um contato
direto, no período de um ano, com os dirigentes máximos do governo municipal. Esta
freqüência de contato indica uma abertura das forças políticas à frente do governo
49
municipal na época da pesquisa (2003) para uma interlocução direta com setores da rede
associativa comunitária.
Além desta interação direta com representantes governamentais, os gráficos
acima informam sobre duas outras formas de atuação institucional que adquiriram
grande centralidade para as entidades comunitárias de Porto Alegre. Conforme os dados
do gráfico 31 percebe-se que o Orçamento Participativo se constituiu em um espaço de
atuação para praticamente toda a rede de entidades comunitárias: mais de 95% das
entidades entrevistadas indicaram que participaram ou participam do OP. A distribuição
do tempo de participação entre as entidades pesquisadas encontra-se no seguinte
gráfico:
Gráfico 33. Período de ingresso das entidades no Orçamento Participativo – Porto
Alegre/2003
Período em que
ingressou no OP
Desde o início
8
4,79% Durante a
8 Gestão Olívio
4,79% (1990-1992)
16 Durante a
9,58% 48 Gestão Tarso
28,74% (1993-1996)
Durante a
Gestão Pont
(1997-2000)
Durante a
Gestão
Tarso/Verle
44 (2001-2003)
26,35% 15
Não participou
8,98% do OP
NS/NR
28
16,77%
50
Gráfico 34. Obtenção de obra ou benefício com a participação no Orçamento
Participativo – Porto Alegre/2003
Sua entidade
obteve alguma
8
obra ou benefício
4,79%
com esta
3 participação no
1,8% OP?
23 Sim
13,77% Não
NSA/NR
Não participou
133
79,64%
51
Gráfico 35. Ocorrência de votação conjunta com outras entidades no Orçamento
Participativo – Porto Alegre/2003
A sua AMs votou
junto com alguma
outra AMs no OP
6 do ano passado?
11 3,59% SIM
6,59% Não
Não participou
NSA/NR
37
22,16%
113
67,66%
52
Em virtude desta disseminação e consolidação, pode-se observar que, em
determinadas regiões, as instâncias do OP tenderam, ao longo do tempo, a substituir
e/ou se fundir com as instâncias de auto-organização social (especialmente os
Conselhos Populares e Uniões de Vilas), gerando uma certa indeterminação entre os
espaços de organização da sociedade civil e os espaços de participação institucional. O
mapeamento de como este processo se expressa nas distintas regiões da cidade e suas
implicações em termos da conformação da rede associativa municipal e suas relações
com as instituições e atores estatais, é algo que deverá ser objeto de maior investigação.
Além da participação no OP, o Gráfico 32 indica que um outro tipo de atividade
apresenta um peso importante nas práticas desenvolvidas pelas entidades comunitárias
de Porto Alegre: a prestação de serviços de interesse público. Praticamente metade das
organizações entrevistadas prestava, em 2003, algum tipo de serviço de interesse
público. Entre os principais serviços prestados, destacam-se:
Gráfico 36. Prestação de serviço de interesse público pela entidade: creche comunitária
– Porto Alegre/2003
Creche
Comunitária
Sim
Não
26 Não presta
15,57% serviço
83
49,7%
58
34,73%
53
Gráfico 37. Prestação de serviço de interesse público pela entidade: MOVA – Porto
Alegre/2003
MOVA
Sim
Não
Não presta
serviço
46
27,54%
83
49,7%
38
22,75%
83
49,7% 72
43,11%
54
serviços que envolvem maior formalização e institucionalização (como as Creches e o
MOVA), em detrimento das atividades voluntárias informais (como são muitas das
atividades assistenciais), é significativa a importância adquirida por estes serviços na
atuação cotidiana de muitas entidades comunitárias pesquisadas.
Os dados obtidos na pesquisa permitem identificar que este envolvimento das
entidades na prestação de serviços de interesse público é algo que vem crescendo de
forma significativa no período mais recente. Tal fato é ilustrado pelas informações do
gráfico abaixo:
Gráfico 39. Tempo de prestação de serviço de interesse público pela entidade – Porto
Alegre/2003
Quanto tempo
desenvolve este
serviço
Até 2 anos
5
5,95% 3 a 5 anos
6 a 10 anos
19
22,62% Mais de 10 anos
NS/NR
28
33,33%
19
22,62%
13
15,48%
55
Gráfico 40. Existência de convênio para o financiamento da prestação de serviço de
interesse público pela entidade – Porto Alegre/2003
Sua entidade
possui algum
convênio para a
1 realização desta(s)
1,19% atividade(s)?
Sim
17
Não
20,24%
NSA/NR
66
78,57%
Segundo este gráfico, quase 80% das entidades que prestam serviços de interesse
público (ou seja, 66 das 84 entidades que prestam estes serviços) possuem algum tipo de
convênio para a sustentação destas atividades. Isto indica que tais atividades tendem a
se sustentar, na sua grande maioria, em fontes de recursos externos às comunidades e
que apresentam alguma permanência ao longo do tempo. São poucos os casos (em torno
de 20%) nos quais as fontes de recursos não são formalizadas através de convênios ou
projetos, mas sim ocorrem através de colaborações voluntárias de membros das próprias
comunidades e/ou de doações externas.
Na medida em que os convênios sustentam a quase totalidades dos serviços de
interesse público prestado pelas entidades comunitárias, resta saber com quem são
celebrados tais convênios. Tal informação encontra-se no seguinte gráfico:
56
Gráfico 41. Instituições com quem a entidade tem convênio para a prestação de serviço
de interesse público – Porto Alegre/2003
1 Com quem tem
1,52% convênio
Prefeitura
1 Municipal
1,52%
Órgãos
1 Governamentais
1,52%
Empresas
Privadas
Organizações
Religiosas
63
95,45%
O gráfico mostra que a quase totalidade dos convênios existentes (mais de 95%)
são realizados entre as entidades comunitárias e a Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Surpreendentemente, na medida em que se observa uma crescente presença na mídia do
tema da “responsabilidade social”, é quase nula a existência de convênios com
instituições públicas não vinculadas ao governo municipal, empresas privadas e
organizações religiosas.
Esta significativa presença das entidades comunitárias na prestação serviços de
interesse público, ao mesmo tempo em que a manutenção de tais serviços depende
quase que exclusivamente da obtenção de recursos junto ao governo municipal, traz à
discussão o tema da autonomia das organizações sociais perante o Estado. Na medida
em que a prestação de serviços vem se tornando um foco central de atuação das
entidades comunitárias (sendo, em muitos casos, sua atividade principal) e a
viabilização de tais serviços implica no acesso a recursos públicos municipais, não
haveria um risco crescente de que as entidades tenham que evitar relações mais
conflitivas com o governo de forma a não verem ameaçados os recursos dos quais
dependem? Na medida em que as entidades passam a ser fiscalizadas pelos órgãos
governamentais responsáveis pelos convênios, devendo se adequar à legislação vigente
para poderem desenvolver os serviços e receber os recursos, não existiria uma ameaça
de ingerência e controle do poder público sobre a dinâmica de atuação das entidades?
Estas são questões bastante pertinentes em virtude de um longo histórico de repressão e
controle do Estado sobre as organizações sociais no Brasil, devendo ser objeto de
57
futuras análises para ver quais as implicações que a expansão da prestação de serviços
de interesse público pelas entidades sociais tem gerado para a autonomia destas
entidades.
Para finalizar esta caracterização da atuação das entidades pesquisadas, um
último aspecto a ser abordado se refere às formas de articulação entre as mesmas, as
quais configuram isto que foi denominado de rede associativa comunitária de Porto
Alegre. Além da informação já apresentada anteriormente sobre as articulações entre as
entidades para intervenção no OP, a qual mostra uma significativa ocorrência de
alianças entre as entidades para as votações no OP, outra informação que permite
visualizar algumas características desta rede associativa é presença de relações pessoais
entre as lideranças das entidades, conforme o gráfico abaixo:
Gráfico 42. Existência de vínculos pessoais entre membros de diretorias de distintas
entidades comunitárias – Porto Alegre/2003
Você tem
conhecidos em
diretorias de outras
3 AMs da região?
12 Sim
1,8%
7,19% Não
NSA/NR
152
91,02%
Mais de 90% dos entrevistados declararam que possuem algum tipo de vínculo
pessoal com indivíduos que participam das diretorias de outras entidades da região na
qual se inserem. Este aspecto ficou evidente no trabalho de campo, quando muitos
entrevistados se mostraram uma fonte fundamental para obter contato com participantes
de outras entidades que deveriam ser entrevistadas.
O contato entre as lideranças comunitárias de diversas vilas e bairros é, em
grande medida, propiciado pela participação destas lideranças nos diversos fóruns
institucionais (Fóruns de Delegados do OP, Conselho do OP, Conselhos de Políticas
Públicas, Comitês Gestores de Programas Governamentais etc.) e sociais (Conselhos
58
Populares, Uniões de Vilas, Fóruns de Entidades etc.). A freqüência desta participação
encontra-se no seguinte gráfico:
Gráfico 43. Participação da entidade em fóruns institucionais ou sociais – Porto
Alegre/2003
A entidade
participa de algum
fórum institucional
ou social
24 Sim
14,37% Não
143
85,63%
59
Gráfico 44. Participação da entidade nas instâncias do Orçamento Participativo – Porto
Alegre/2003
Participa nas
instâncias do OP
Sim
Não
24 NSA
14,37%
85
50,9%
58
34,73%
73
43,71%
70
41,92%
9
Na verdade, a participação das entidades comunitárias nas instâncias do OP parece estar subestimada
nos dados apresentados. Tal avaliação se deve não apenas ao fato de um número muito maior de
entidades (mais de 95%) participar do OP, mas, especialmente, pelo fato de que 82% das entidades
declararam terem eleito delegados no OP de 2002.
60
local/regional (CLIS, CRAS, Comissão de Praça etc.) ou municipal (CMS, CMAS,
COMATHAB etc.).
Em termos dos fóruns sociais, as informações disponíveis são as seguintes:
Gráfico 46. Participação da entidade em articulação regional ou fóruns de entidades –
Porto Alegre/2003
Participa de
articulação regional
ou fórum de
entidades
24 Sim
14,37% Não
NSA
67
40,12%
76
45,51%
110
65,87%
De acordo com os dados dos gráficos, observa-se que 40% das entidades estão
inseridas em alguma articulação regional de entidades ou em algum fórum de entidades
relacionado a uma determinada áreas de política pública (assistência social, criança e
adolescente etc.). É significativo que, apesar do número relativamente elevado de
61
entidades inseridas em fóruns sociais, o percentual desta inserção fique abaixo daquele
observado em relação aos fóruns institucionais. Esta é mais uma informação que
corrobora à hipótese, já apontada anteriormente, sobre uma significativa
“institucionalização” das entidades comunitárias.
Outra informação significativa é o número relativamente baixo da inserção das
entidades comunitárias naquela que seria sua entidade de representação coletiva: apenas
20% das entidades declararam participar da UAMPA. Comparando este dado com o da
inserção das entidades em outros fóruns sociais, identifica-se a manutenção de uma
tendência, já apontada em outras análises (Baierle, 1992; Silva, 2001), de perda de
importância da UAMPA no associativismo comunitário, ao mesmo tempo em que
cresce a importância de outros fóruns sociais e institucionais de inserção e intervenção
das entidades.
Além dos contatos pessoais e da participação em diferentes fóruns sociais e
institucionais, outro indicador da rede formada pelo associativismo comunitário em
Porto Alegre se expressa no desenvolvimento de atividades conjuntas entre as entidades.
Esta informação encontra-se no gráfico abaixo:
Gráfico 48. Realização de trabalho ou atividade com outra entidade – Porto Alegre/2003
Realizou trabalho
ou atividade com
outra entidade
1 Sim
0,6% Não
NS/NR
42
25,15%
124
74,25%
62
Considerações finais
Para concluir o presente relatório, esta seção busca sintetizar alguns aspectos
destacados na caracterização do associativismo comunitário de Porto Alegre, de forma a
identificar algumas continuidades e mudanças neste tipo de prática organizativa que
caracteriza de forma marcante a sociedade civil porto-alegrense. Em primeiro lugar, os
dados apresentados indicam que o associativismo comunitário, baseado em associações
de moradores e entidades similares, mantém-se como um modelo de organização
importante, especialmente entre os moradores dos bairros e vilas populares da cidade.
Neste sentido, observa-se a manutenção da dinâmica de criação de novas entidades
comunitárias ao longo dos anos 90 e nos primeiros anos do século XXI. Tal crescimento
quantitativo das entidades comunitárias corrobora a interpretação de que a configuração
política da cidade neste período, marcada por mudanças significativas na forma de
relação entre as organizações sociais e o poder público municipal, tendeu a estimular as
práticas associativas. Ou seja, as organizações sociais de Porto Alegre (entre elas, as
organizações comunitárias) tenderam a assumir um papel importante na mediação entre
as demandas e propostas da sociedade civil da cidade e os novos espaços de
participação política (direta ou por representação) constituídos a partir da segunda
metade dos anos 80 (Conselhos, OP, Comitês Gestores etc.), estimulando, assim, a
constituição de novas organizações e o conseqüente adensamento do tecido associativo
da cidade.
Esta dinâmica de crescimento quantitativo, que poderia levar a um diagnóstico
apressado de fortalecimento da sociedade civil, precisa ser articulada a uma análise que
apreenda as mudanças qualitativas do associativismo porto-alegrense, para que se
chegue a uma interpretação mais qualificada de sua configuração recente. Os dados
apresentados mostram uma mudança expressiva que pode ser sintetizada na hipótese de
uma crescente “institucionalização” dos atores sociais de Porto Alegre nos últimos anos.
Retomando a história do associativismo comunitário de Porto Alegre, pode-se
identificar dois padrões de relação com as instituições e os atores políticos: de um lado,
a tendência, presente tanto na tradição populista-clientelista quanto na tradição
autoritária-clientelista, de uma inserção subordinada das entidades comunitárias no jogo
político, através da barganha de apoio eleitoral em troca do acesso a determinados bens
e serviços públicos; de outro, a tendência mais recente, forjada no processo de
63
redemocratização do país, de uma ação de confrontação das entidades comunitárias com
os atores e/ou instituições políticos, buscando o acesso a bens e serviços públicos
através da pressão por fora dos canais institucionais (protestos, mobilizações de rua
etc.).
Os dados apresentados no relatório mostram que, ao lado destas duas formas
mais tradicionais de relacionamento sociedade civil-Estado (que, em maior ou menor
grau, ainda mantém-se), houve a introdução de novas formas de relacionamento: a
atuação em canais institucionais, através dos quais ocorre a reivindicação de bens,
serviços e políticas públicas; a formalização da prestação de serviços de interesse
público por parte das entidades sociais, que passam a receber recursos públicos para tal
atividade. Estas novas formas de relacionamento entre os atores sociais e o Estado
implicam numa significativa institucionalização da atuação dos atores e, especialmente
no caso da prestação de serviços, na sujeição das entidades a um conjunto de regras e
controles exercidos por instâncias governamentais.
A questão que se coloca em função destas mudanças se refere à capacidade de
manutenção da autonomia das organizações comunitárias frente a este processo de
institucionalização. Ou seja, na medida em que estas organizações enfrentam
dificuldades constantes do ponto de vista da sua manutenção financeira, ao mesmo
tempo que são atores fortemente marcados pelas disputas político-partidárias e as
decisões governamentais, há um risco significativo de que a institucionalização tenda a
se desdobrar em perda de autonomia. Tal perda de autonomia não significa,
necessariamente, a subordinação da entidade aos interesses de agentes políticos e/ou
governamentais, mas sim uma dificuldade de definição autônoma da agenda (no sentido
de temas e de dinâmicas de intervenção) da entidade. Em outras palavras, haveria uma
tendência crescente de que a atuação das entidades seja pautada pelas ações e propostas
dos agentes políticos e/ou governamentais, frente às quais as entidades atuariam mais de
forma reativa do que de forma protagonista.
No entanto, se este processo de institucionalização pode apresentar este risco de
perda de autonomia, por outro lado os dados apresentados indicam que esta mesma
institucionalização tem contribuído para um adensamento e fortalecimento dos vínculos
entre as entidades que conformam a rede associativa da cidade. Ao contrário de
períodos anteriores, quando a atuação tendia a ser mais fragmentada, formou-se na
cidade um conjunto de lideranças comunitárias cujo raio de ação transcende os âmbitos
mais restritos dos bairros/vilas e regiões, intervindo de fato no âmbito municipal. Esta
64
ampliação do grau de articulação de entidades pode propiciar recursos de diferentes
tipos (informação, conhecimento, apoio político, pessoal, material etc.), que são
fundamentais para viabilizar uma atuação autônoma das organizações comunitárias,
contrabalançando, assim, a tendência de subordinação identificação acima.
Frente a este quadro complexo, no qual apresentam-se tendências que indicam
um fortalecimento do associativismo comunitário (fundação de novas entidades, maior
articulação entre as mesmas, entre outros aspectos) e, ao mesmo tempo, uma maior
dependência governamental (dependência de recursos de convênios, concentração da
intervenção nos espaços institucionais, entre outros aspectos), conclui-se este relatório
com um alerta contra as análises simplistas que enfatizam determinados elementos em
detrimento de outros, perdendo, assim, a riqueza que caracteriza a rede associativa de
Porto Alegre e suas relações com as instituições e atores políticos. Apreender esta
complexidade é um elemento fundamental para o aprofundamento da democracia, na
medida em que auxilia os atores sociais e políticos refletirem de forma mais adequada
sobre as possibilidades e limites colocados para suas intervenções. Contribuir para esta
reflexão e, assim, para a construção democrática é o objetivo central deste relatório e, de
forma mais ampla, do próprio Observatório Social de Porto Alegre.
Bibliografia citada
65
GUARESCHI, Pedrinho. Urban social movements in brazilian squatter settlements.
Madison: University of Wisconsin-Madison, 1980. Tese (Doutorado em
Sociologia), Univesity of Wisconsin-Madison, 1980.
RÉOS, Janete. Participação em saúde na gerência distrital 5 de Porto Alegre
Glória/Cruzeiro/Cristal (1980-2000). Porto Alegre: UFRGS, 2003. (Dissertação
de Mestrado em Sociologia)
SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1988.
SILVA, Marcelo Kunrath. O problema habitacional e a democratização da gestão
municipal em Porto Alegre. In: DIAZ ORUETA, Fernando; LOURES
SEOANE, Maria Luisa (orgs.). Desigualdad social y vivienda. Alicante:
Editorial Club Universitário, 2004.
SILVA, Marcelo Kunrath. Criminalidade, violência e movimentos sociais: novos
obstáculos à organização popular. Trabalho apresentado no II Seminário
Internacional de Educação Intercultural, Gênero e Movimentos Sociais,
Florianópolis, abril de 2003.
SILVA, Marcelo Kunrath. Cidadania e exclusão: os movimentos sociais urbanos e a
experiência de participação na gestão municipal em Porto Alegre. Porto Alegre:
Editora da UFRGS, 2002.
SILVA, Marcelo Kunrath. Construção da “participação popular”: análise comparativa
de processos de participação social na discussão pública do orçamento em
municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre/RS. Porto Alegre: UFRGS,
2001. (Tese de Doutorado em Sociologia).
66
Base de Dados II
Pesquisa com 116 entidades participantes do Orçamento Participativo
(1999).
67
Apresentação
68
novas entidades foram incorporadas na amostra, distorcendo, em certa medida, a
proporcionalidade entre os tipos de entidades.
Feitas estas considerações introdutórias, passa-se à apresentação do material
constante deste relatório:
1. A relação das 116 entidades entrevistadas;
2. Informações e análises das principais variáveis do Banco de Dados.
Uma observação importante a ser feita, refere-se ao fato de que foi excluído do
banco de dados as informações existentes de identificação das entidades e dos
entrevistados. Este procedimento visa garantir o total anonimato das informações, tanto
no que se refere àqueles que as forneceram quanto em termos das entidades
pesquisadas. Cumpre-se, assim, com o princípio ético que deve orientar as relações de
confiança estabelecidas entre pesquisadores e pesquisados.
Afro-Sul ODOMODE
Associação Comunitária Alto Embratel / Primeiro de Maio
Associação Comunitária Amigos do Bairro Sarandi
Associação Comunitária Bairro Vermelho
Associação Comunitária Beneficiente da Vila Cristal (Sanga da Morte)
Associação Comunitária Campos Velho
Associação Comunitária Colina Verde
Associação Comunitária da Extrema
Associação Comunitária da Vila dos Sargentos
Associação Comunitária da Vila Graciliano Ramos
Associação Comunitária da Vila Monte Cristo
Associação Comunitária do Bairro Teresópolis
Associação Comunitária do Lami
Associação Comunitária do Morro da Cruz
Associação Comunitária do Parque Araribóia
Associação Comunitária do Parque Tamandaré
Associação Comunitária dos Moradores da Vila Hipódromo-Taquari
Associação Comunitária dos Moradores da Vila Nossa Senhora de Fátima
Associação Comunitária dos Moradores da Vila Vargas
Associação Comunitária dos Moradores do Jardim Camaquã
Associação Comunitária dos Moradores do Parque dos Maias
Associação Comunitária Jardim Bento Gonçalves
Associação Comunitária Jardim das Oliveiras
69
Associação Comunitária Nova Gleba
Associação Comunitária Residencial Machado
Associação Comunitária Sargento Raimundo Corrêa da Silva
Associação da Vila Dois Irmãos
Associação das Federações Esportivas do RGS
Associação de Amigos e Moradores Nossa Senhora dos Navegantes
Associação de Desenvolvimento Comunitário da Vila Farrapos
Associação de Moradores Chácara de Banco
Associação de Moradores da Nova São Carlos
Associação de Moradores da Santa Helena
Associação de Moradores da Via Tarso Dutra
Associação de Moradores da Vila Agrovet
Associação de Moradores da Vila Asa Branca
Associação de Moradores da Vila Mapa
Associação de Moradores da Vila Nossa Sra. da Esperança
Associação de Moradores da Vila Pinto
Associação de Moradores da Vila Rio Branco
Associação de Moradores da Vila Safira Nova
Associação de Moradores da Vila São Francisco do Boqueirão
Associação de Moradores Divina Providência
Associação de Moradores do Bairro Ipanema
Associação de Moradores do Beco Adelar
Associação de Moradores do Serra Verde
Associação de Moradores Dona Teodora
Associação de Moradores e Amigos do Bairro Três Figueiras
Associação de Moradores Geraldo Santana e Ana Carvalho
Associação de Moradores Maria da Conceição
Associação de Moradores São Francisco de Assis
Associação de Moradores Soldado João Alfredo
Associação de Moradores Triângulo Esmeralda
Associação de Moradores Vila Grécia-Jardim Carvalho.
Associação de Moradores Vila Pedreira Bairro Cristal
Associação dos Amigos da Vila Jardim
Associação dos Moradores Amigos da Nova Chácara do Fumaça
Associação dos Moradores da Estrada dos Alpes
Associação dos Moradores da Quinta do Portal
Associação dos Moradores da Vila Batista Flores
Associação dos Moradores da Vila Colina do Prado
Associação dos Moradores da Vila do IAPI
Associação dos Moradores da Vila Figueira
Associação dos Moradores da Vila Icaraí II
Associação dos Moradores da Vila Jardim Alvorada
Associação dos Moradores da Vila Orfanotrófio II
Associação dos Moradores da Vila Parque Belém
70
Associação dos Moradores da Vila Renascença II
Associação dos Moradores Di Primo Beck II
Associação dos Moradores do Bairro Anchieta
Associação dos Moradores do Bairro Guarujá
Associação dos Moradores do Bairro Parque Humaitá
Associação dos Moradores do Chapéu do Sol
Associação dos Moradores do Conjunto Habitacional Alto Petropólis/Vila Tijuca
Associação dos Moradores do Núcleo Residencial Cefer 2
Associação dos Moradores e Amigos do Passo das Pedras.
Associação dos Moradores Jardim das Acácias
Associação dos Moradores Parque das Orquídeas
Associação dos Moradores Vila Parque Belém
Associação dos Moradores Vila São Vicente Martir
Associação dos Pescadores Artesanais do RS
Associação Evangélica Luterana de Caridade
Associação Jardim Leopoldina
Associação Moradores Vila Boa Vista
Associação Recreativa Carnavalesca União da Vila do IAPI
Associação Santo Agostinho
Centro comunitário da Vila do IAPI
Centro Comunitário São José Operário
Centro de desenvolvimento comunitário do Jardim Residencial Alto Petropólis
Clube de Mães da Vila União
Clube de Mães Lar das Laranjeiras
Clube de Mães Rubem Berta II
Conselho da Entidades da Vila Mapa
Conselho Popular da Grande Glória
Conselho Popular da Zona Norte
Conselho Popular Santa Tereza
Cooperativa Cre-Ser (Educação para portadores de deficiência)
Cooperativa Habitacional Diretor Pestana LTDA.
Cooperativa Habitacional Vale das Pedras
Creche Arco-Íris Encantado
Fraternidade Cristã de Doentes e Deficientes - FCD
GAPA-RS
Instituto Popular Arte e Educação
Liga de Amparo aos Necessitados
Movimento Educacional Especial
Núcleo Esperança
Sindicato dos Metroviários
Sindicato dos Municipários de Porto Alegre
Sindicato dos Taxistas de POA.
Sindicato dos Trabalhadores em Processamento de Dados no Estado do Rio Grande do
Sul
71
Sociedade Beneficiente e Recreativa Mocidade Independente da Lomba do Pinheiro
Sociedade Beneficiente, Recreativa e Cultural Afro-Tchê
Sociedade Comunitária Herophilo Azambuja
Sociedade Comunitária Jardim Medianeira
Sociedade dos Amigos da Vila Safira
Sociedade Literária e Caritativa Santo Agostinho / Creche Madre Tereza
União Sul-Brasileira de Educação e Ensino
1
Associações Profissionais 0,86%
1
Entidades ligadas à saúde 0,86%
1
Grupos/entidades religiosas 0,86%
3
Cooperativas 2,59%
Tipo de entidade
3
Associações culturais 2,59%
3
Entidades Educacionais 2,59%
Associações de 3
amparo/caridade 2,59%
4
Entidades Sindicais 3,45%
Associações 5
esportivas/recreativas 4,31%
92
Entidades Comunitárias 79,31%
0 20 40 60 80 100
72
Comparando os dados do gráfico com as proporções inicialmente identificadas
no universo, observa-se um pequeno aumento da proporção de entidades comunitárias
(de 73,2% no universo para 79,3% na amostra), de entidades sindicais (de 1,7% para
3,45%) e de associações de amparo/caridade (de 1,7% para 3,45%) entre as entidades
pesquisadas. Por outro lado, há uma pequena queda na proporção de grupos/entidades
religiosos (de 1,7% para 0,86%), de associações profissionais (de 2,5% para 0,86%), de
entidades educacionais (de 6,7% para 2,59%), de entidades ligadas à saúde (de 2,5%
para 0,86%) e de cooperativas (de 3,3% para 2,59%). Mantiveram-se praticamente com
os mesmos valores as associações esportivas/recreativas e as associações culturais.
Apesar destas pequenas variações, observa-se que a amostra reflete um aspecto
bastante significativo do universo de entidades que é o claro predomínio do
associativismo comunitário em termos da participação das organizações sociais no OP
de Porto Alegre. Em torno de três quartos das entidades participantes situam-se neste
tipo de prática associativa, o que corrobora os resultados de pesquisas feitas por outros
pesquisadores.
Tal predomínio indica a manutenção uma tendência que marca o OP desde o seu
processo de implantação, no ano de 1989: um processo de participação que repousa, em
grande medida, sobre a rede associativa comunitária existente em Porto Alegre. A
introdução das Plenárias Temáticas, no ano de 1994, que tinha como um de seus
objetivos trazer novos participantes para o OP, incluindo outros tipos de entidades
constitutivas da sociedade civil porto-alegrense, parece ter se revelado pouco eficaz no
sentido de alterar a centralidade das entidades comunitárias no OP.
Analisando as informações sobre o ano de constituição destas entidades,
conforme o gráfico abaixo, percebe-se que a maior parte dos casos (em torno de 80%)
se concentra a partir de 1976, ou seja, no processo da redemocratização e no período
posterior. Assim, apesar da presença de um associativismo mais antigo, pode-se
concluir que a retomada da democracia abriu oportunidades para a constituição e
atuação das organizações sociais em Porto Alegre, contribuindo para uma significativa
ampliação do tecido associativo da cidade.
Outra informação que chama a atenção neste gráfico é o significativo número de
entidades constituídas a partir de 1989: praticamente um terço do tecido associativo
participante do OP em 1998 havia se estruturado a partir de 1989. Esta informação nos
permite inferir que a dinâmica política local, a partir de 1989, ampliou ainda mais as
oportunidades políticas para a criação de entidades sociais (no caso, especialmente para
73
as entidades comunitárias), corroborando conclusões de outras pesquisas realizadas em
Porto Alegre (ABERS, 2000; FEDOZZI, 2000; SILVA, 2001).
Uma questão que se coloca para futuras investigações é se este crescimento
associativo é um processo generalizado entre diferentes tipos de entidades. Os dados
desta pesquisa, em virtude do forte peso das entidades comunitárias e do pequeno
número de casos de outras entidades não possibilita responder tal questão.
Gráfico 2. Distribuição das entidades, de acordo com o ano de fundação das
entidades - Pesquisa Entidades OP/1999.
3
NS/NR 2,59%
38
A partir de 1989
32,76%
20
1986-1988
17,24%
33
1976-1985
28,45%
14
1964-1975
12,07%
7
1946-1963
6,03%
1
1924-1945 0,86%
0 10 20 30 40
74
Gráfico 3. Distribuição das entidades segundo o tipo organização formal ou
informal - Pesquisa Entidades OP/1999.
Tipo de Organização?
Formal
Informal
1
0,86% NR
8
6,9%
107
92,24%
75
Gráfico 4. Freqüência das reuniões da diretoria da entidade, nos últimos 12 meses -
Pesquisa Entidades OP/1999.
5
Não faz reunião 4,31%
2
NR
1,72%
10
Outro
8,62%
4
Trimensalmente
3,45%
55
Mensalmente
47,41%
21
Quinzenalmente
18,1%
19
Semanalmente
16,38%
0 10 20 30 40 50 60
76
A quantidade de membros das diretorias/coordenações que comparecem às
reuniões encontra-se no seguinte gráfico:
Gráfico 5. Número de participantes nas reuniões de diretoria/coordenação das
entidades - Pesquisa Entidades OP/1999.
4
NS/NR
3,45%
5
Não faz reunião
4,31%
11
mais de 20
9,48%
8
16 a 20
6,9%
30
11 a 15
25,86%
44
6 a 10
37,93%
14
1a 5
12,07%
0 10 20 30 40 50
77
Gráfico 6. Freqüência das reuniões com a comunidade/base representada pela
entidade - Pesquisa Entidades OP/1999.
5
NS/NR
4,31%
7
Bimestralmente
6,03%
33
Outro
28,45%
11
Anualmente
9,48%
21
Semestralmente
18,1%
13
Trimestralmente
11,21%
24
Mensalmente
20,69%
0 10 20 30 40
78
Gráfico 7. Número de participantes nas reuniões com a comunidade/base
representada pela entidade - Pesquisa Entidades OP/1999.
15
NS/NR
12,93%
19
mais de 100
16,38%
8
81 a 100
6,9%
9
61 a 80
7,76%
23
41 a 60
19,83%
33
21 a 40
28,45%
7
1 a 20
6,03%
0 10 20 30 40
Freqüência %
79
Transporte 8 5,6
Orçamento Participativo 4 2,8
Cultura 3 2,2
Outros 12 8,3
Nenhum 3 2,2
NS/NR 2 1,4
Total 145 100,0
Obs: O total excede o número de entidades (116), pois algumas indicaram mais de um tema.
Os dados da tabela mostram que os temas que mais mobilizam as bases das
entidades pesquisadas referem-se, em grande medida, a determinados “problemas
sociais” que são objetos de políticas públicas do governo municipal. Neste sentido, o
público mobilizado por estas entidades tende a ser aquelas populações sujeitas a
determinadas carências em termos de acesso a bens e/ou serviços públicos ou, ainda,
que dependem destes bens e serviços para sua reprodução social.
Este predomínio de entidades demandantes de bens e serviços públicos é, em
parte, resultado da própria conformação do OP, que pode ser caracterizado como um
processo público de deliberação sobre a distribuição de bens e serviços públicos na
cidade através da decisão sobre a alocação dos investimentos do governo municipal. Ou
seja, este espaço participativo tende a mobilizar e atrair aqueles segmentos da população
e do tecido associativo de Porto Alegre que buscam ou querem manter o acesso àqueles
bens e serviços públicos. Neste sentido, pode-se inferir que o OP cria um ambiente
político que estimula um determinado tipo de associativismo reivindicativo, com forte
enraizamento nos bairros e vilas populares da cidade, ao instituir um canal de
participação que se funda na mobilização social em torno da construção e expressão
pública de reivindicações coletivas.
Em momentos anteriores deste relatório foram feitas referências à “rede
associativa” e ao “tecido associativo” constituído por estas entidades que participam do
OP de Porto Alegre, indicando a existência de relações entre as mesmas. Tais relações
podem ser inferidas das informações do gráfico abaixo:
80
Gráfico 8. Distribuição das entidades segundo a existência de relações regulares
com outras organizações sociais - Pesquisa Entidades OP/1999.
Sua entidade se
relaciona regularmente
com outras
organizações?
8 Sim
6,9%
Não
1
0,86% NS/NR
107
92,24%
81
relacionam 12% das entidades comunitárias). Além disto, praticamente em todos os
outros tipos de entidades pesquisadas, à exceção dos sindicatos, foram coletadas
informações sobre a existência de relações com as entidades comunitárias.
Uma informação que se destaca na tabela é o forte “internismo” das relações dos
sindicatos. Ou seja, estes tendem a ter seu círculo de relações inter-organizacionais
restrito ao próprio campo sindical, observando-se poucas referências a relações entre
sindicatos e outros tipos de organizações sociais.10
Tabela 3. Relações das entidades pesquisadas com outras organizações sociais,
segundo o tipo de entidade - Pesquisa Entidades OP/1999.
Associações Grupos Sindicatos ONGs
Comunitárias religiosos/igrejas
Associações
Comunitárias (92)
75 (81,5%) 22 (23,9%) 1 (1,1%) 11 (12%)
Grupos/entidades
religiosos (1)
1 (100%) 1 (100%) 0 1 (100%)
Associações Profissionais
(1)
1 (100%) 0 0 0
Entidades Educacionais
(3)
2 (66,7%) 1 (33,3%) 0 0
Entidades ligadas à
saúde (1)
1 (100%) 0 1 (100%) 1 (100%)
10
No entanto, os dados sobre os sindicatos, assim como sobre os outros tipos de organizações sociais, à
exceção das entidades comunitárias, não possibilitam nenhuma interpretação mais conclusiva em função
do número muito limitado de casos. Apenas permitem inferências a serem aprofundadas em futuras
investigações.
82
Gráfico 9. Distribuição das entidades segundo o tempo participação no Orçamento
Participativo - Pesquisa Entidades OP/1999.
58
Todos os anos
50,0%
6
Nove a dez anos
5,17%
11
Sete a oito anos
9,48%
10
Cinco a seis anos
8,62%
16
Três a quatro anos
13,79%
15
Um a dois anos
12,93%
0 10 20 30 40 50 60
83
Gráfico 10. Evolução do número de entidades participantes no OP, no período de
1989 a 1999 – Pesquisa Entidades OP/1999.
120
100
80
60
40
20
0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000
11
Como o orçamento público é elaborado durante um ano para ser aplicado no ano seguinte, as edições
do OP utilizam como referência o ano de aplicação do orçamento. Assim, o OP/1990 refere-se ao
processo de elaboração do orçamento ocorrido no ano de 1989.
84
Tabela 4. Fatores que levaram ao ingresso no Orçamento Participativo – Pesquisa
Entidades OP/1999.
Fatores que levaram ao ingresso no OP Casos
Conhecimento do OP pela mídia 6
Informação por outra organização social 15
Informação por agentes da Prefeitura Municipal 13
Posse de nova diretoria 11
Credibilidade no OP 13
Única alternativa para o atendimento de demandas 17
85
demandas da entidade (dois casos); o atendimento de tais demandas (um caso); a
mudança de diretoria (três casos). Ou seja, tanto o atendimento como o não atendimento
podem ser motivos para sair do OP. No entanto, o escasso número de casos em que se
observa a saída do processo indica que as entidades que não conquistam suas demandas
tendem a retornar ao processo no ano seguinte para tentar novamente e, por seu turno,
as entidades que obtém suas demandas tendem a produzir novas demandas, mantendo
sua presença no OP. No que se refere às saídas pela mudança de diretoria, retoma-se o
mesmo argumento apresentado acima sobre a mudança de diretoria como motivo para
entrada no OP: os alinhamentos político-partidários e/ou ideológicos das diretorias das
organizações afeta a participação em um processo que objeto de profundas disputas
políticas na cidade.
Quando é feito o cruzamento entre o tempo de participação e os tipos de
entidades participantes, observa-se, conforme a tabela abaixo, que as entidades
comunitárias são as mais importantes em termos da manutenção de uma participação
continuada no OP de Porto Alegre. Ou seja, a dinâmica de participação está, em grande
medida, assentada na mobilização e atuação da rede associativa comunitária identificada
anteriormente.
86
Tabela 5. Distribuição das entidades de acordo com o tempo de participação no
Orçamento Participativo, segundo o tipo de entidade – Pesquisa Entidades
OP/1999.
Tempo de participação no OP
Um a dois Três a Cinco a Sete a oito Nove a
anos quatro anos seis anos anos dez anos Todos os anos Total
Tipo de Associações 8 10 5 9 6 54 92
entidade Comunitárias
53,3% 62,5% 50,0% 81,8% 100,0% 93,1% 79,3%
% Tempo no OP
Grupos/entidades 1 1
religiosos
1,7% ,9%
% Tempo no OP
Associações Profissionais 1 1
9,1% ,9%
% Tempo no OP
Entidades Educacionais 3 3
18,8% 2,6%
% Tempo no OP
Entidades ligadas à saúde 1 1
6,7% ,9%
% Tempo no OP
Associações Sindicais 1 3 4
87
das demandas dos seus participantes. Esta interpretação é sustentada pelo grande
número de pesquisados (mais de 85%) que respondeu já haver obtido o atendimento de
suas solicitações de bens e serviços públicos via OP, conforme o gráfico abaixo:
Gráfico 11. Distribuição das entidades segundo a obtenção de ganhos (bens e/ou
serviços públicos) com a participação no Orçamento Participativo – Pesquisa
Entidades OP/1999.
A população
representada pela
entidade já obteve
ganhos com a
2 participação no OP?
1,72% Sim
15
Não
12,93%
NR
99
85,34%
88
disponibilidade de algum(ns) membro(s) da entidade. Neste caso, em geral, não há um
processo de mobilização coletiva. Este aspecto é claramente apreendido na resposta de
um entrevistado, representante de uma entidade sindical, para quem “Há uma forte
visão de que os sindicatos só devem atuar na questão salarial/profissional. Os
sindicatos não possuem assembléias de base para formar propostas. As demandas
acabam sendo de alguns militantes que atuam no processo”.
Esta diferença nos padrões de participação no OP gerou, inclusive, problemas
metodológicos para a realização da pesquisa, uma vez que algumas entidades
selecionadas não puderam ser incluídas na amostra, pois, quando procuradas,
informaram que, de fato, não houve uma participação da entidade enquanto ator
coletivo, mas sim de um ou mais membros (sendo que, em alguns casos, estes já não
estavam mais na entidade). Em outros casos, foram entrevistados indivíduos que
participavam do OP, mas enquanto iniciativa pessoal e não institucional.
Estas diferenças de tipos de participação trazem um aspecto importante a ser
aprofundado por futuras investigações, pois, em geral, as análises sobre a participação
da sociedade civil do OP têm tomado esta participação como algo homogêneo, como se
houvesse apenas diferenciações em termos quantitativos. Os dados desta pesquisa, ao
contrário, identificam uma significativa heterogeneidade qualitativa na participação de
distintos tipos de entidades no OP. Assim, identificar os diferentes padrões de
participação e suas implicações é um tema significativo para novos estudos.
Em relação à distribuição das entidades pesquisadas em termos do âmbito de sua
participação no OP (regional ou temático), os dados encontram-se no gráfico abaixo:
89
Gráfico 12. Distribuição das entidades segundo o principal âmbito de atuação
(regional ou temático) no Orçamento Participativo – Pesquisa Entidades OP/1999.
Participa regional ou
temática
Regional
Temática
3 NS/NR
7 2,59%
6,03%
106
91,38%
Grupos/entidades religiosos 0 1 0 1
Associações Profissionais 1 0 0 1
Entidades Educacionais 2 0 1 3
Associações Sindicais 1 2 1 4
90
Associações
esportivas/recreativas
5 0 0 5
Associações de
amparo/caridade
1 2 0 3
Associações culturais 1 1 1 3
Cooperativas 2 1 0 3
Total 106 7 3 116
91
Gráfico 13. Distribuição das entidades segundo o mecanismo de escolha das
prioridades para o Orçamento Participativo – Pesquisa Entidades OP/1999.
2
NR
1,72%
8
outro
6,9%
a asembléia/reunião de 86
moradores 74,14%
16
a diretoria
13,79%
o presidente 4
3,45%
0 20 40 60 80 100
Por outro lado, destaca-se o fato de quase 20% das entidades pesquisadas
informarem que a tomada de decisão sobre as demandas é realizada pelo Presidente e,
especialmente, pelas Diretorias das entidades. Tal fato indica uma significativa
centralização e, no limite, personalismo nas relações internas de uma parcela
significativa das entidades pesquisas.
A mesma conclusão resulta das informações sobre o processo de escolha dos
representantes das organizações sociais no OP: apesar do significativo predomínio das
entidades que possuem mecanismos participativos de escolha, observa-se a presença de
um número expressivo de entidades nas quais esta escolha é concentrada na Diretoria
e/ou Presidência.
92
Gráfico 14. Distribuição das entidades segundo o mecanismo de escolha dos
representantes no Orçamento Participativo (delegados e conselheiros) – Pesquisa
Entidades OP/1999.
3
NR
2,59%
7
outro
6,03%
82
a assembléia
70,69%
19
a diretoria
16,38%
5
o presidente
4,31%
0 20 40 60 80 100
Entre os entrevistados, 50,9% afirmaram não ter sido necessário nenhum tipo de
intervenção para garantir o bom andamento das obras e serviços aprovados no OP. Por
outro lado, quase um terço declarou que a efetivação da conquista no OP exigiu uma
intervenção das entidades e/ou da população demandante, indicando que a
93
implementação das decisões do OP não se dão, necessariamente, de forma automática e
tranqüila. Ao contrário, esta implementação pode tornar-se, em determinados casos, um
longo e conflitivo processo. Em que medida tais demoras e dificuldades se devem à
Administração Municipal ou a outros atores ou instituições, no entanto, é algo a ser
analisado. Da mesma forma, parece existir variações importantes entre diferentes tipos
de ações, em virtude de diferenças de complexidade e/ou conflitualidade (por exemplo,
processos de regularização fundiária tende a se estender por muito mais tempo que as
pavimentações de ruas).
Quando questionados sobre quais os procedimentos adotados para garantir a
implementação das decisões do OP, 25 dos 35 entrevistados que declararam ter sido
necessário algum tipo de ação responderam que foi preciso realizar alguma forma de
negociação ou pressão diretamente com os setores da prefeitura responsáveis pelas
obras e/ou serviços. Quatorze entrevistados, por sua vez, informaram que tiveram de
recorrer aos Centros Administrativos Regionais e/ou a algum outro órgão do governo
municipal. No entanto, nenhum entrevistado respondeu ter recorrido aos vereadores
municipais para resolver problemas no encaminhamento de suas demandas.
Estas respostas indicam que, no período estudado, houve um claro predomínio
do recurso a uma interlocução direta com o Executivo municipal em detrimento do
recurso à intermediação dos membros do Legislativo municipal. Mesmo reconhecendo
uma provável tendência de subestimação do recurso aos vereadores, esta informação
pode sinalizar para uma importante mudança nos mecanismos de relacionamento entre
Poder Público Municipal e sociedade civil de Porto Alegre, com uma perda de
importância da mediação dos vereadores. Tal mudança pode ser um dos fatores
explicativos para o tradicional conflito estabelecido entre vereadores oposicionistas e
OP (DIAS, 2002).
94
objetivos desta pesquisa, tendo sido perguntado aos entrevistados sobre a ocorrência ou
não de um conjunto de mudanças em função da participação das entidades no OP.
Em primeiro lugar, os entrevistados foram questionados sobre os efeitos do OP
na credibilidade da entidade junto ao segmento por ela representado. As respostas foram
as seguintes:
Gráfico 15. Efeito da participação no Orçamento Participativo sobre a
credibilidade da entidade – Pesquisa Entidades OP/1999.
A entidade se
fortaleceu e ganhou
mais credibilidade junto
à comunidade?
3 Sim
2,59% Não
NR
33
28,45%
80
68,97%
95
Tabela 8. Efeitos da participação no Orçamento Participativo nas relações entre as
organizações sociais – Pesquisa Entidades OP/1999.
Sim
Freq %
Aprenderam negociar/reivindicar seus interesses com
outros grupos
108 93,1%
Criou união entre associações vizinhas que não se
conheciam/relacionavam antes do OP
94 81%
Passaram a atuar junto com outras
associações/entidades, fora das atividades dos OP
76 65,5%
12
Isto não implica em negar a existência de diversas divisões e conflitos entre os participantes do OP. Ao
contrário, estes conflitos estão presentes e, por vezes, estimulam a construção de articulações entre os
atores envolvidos nas disputas que compartilham determinadas posições contra os eventuais adversários
comuns.
96
Tabela 9. Efeitos da participação no Orçamento Participativo nos estoques de
conhecimento das organizações sociais – Pesquisa Entidades OP/1999.
Sim
Freq %
Passaram a compreender melhor como funciona o
governo e qual a função dos órgãos públicos
105 90,5%
Conheceram pessoas/associações com idéias e práticas
diferentes
99 85,3%
97
basicamente ao processo do OP (o quê seria algo a ser analisado), ela tende a criar
novas oportunidades de recrutamento de membros para as entidades, contribuindo para
o surgimento e a renovação das lideranças sociais.
Como seria esperado, o OP também provocou mudanças na forma como as
entidades buscam do atendimento de suas demandas, na medida em que criou um
espaço institucional para tal fim. Quando perguntados sobre os mecanismos utilizados
antes do OP, os entrevistados apresentaram as seguintes respostas:
Tabela 11. Mecanismos utilizados para o encaminhamento das demandas das
organizações sociais, anteriormente ao Orçamento Participativo – Pesquisa
Entidades OP/1999.13
Freqüência %
Mobilização/Pressão 20 26,7
Negociação com políticos 17 22,7
Negociação e mobilização 13 17,3
Não Conseguia 10 13,3
Outra 13 17,3
NR 2 2,7
Total 75 100,0
13
Dados referentes às 75 entidades cuja fundação é anterior ao surgimento do OP, em 1989.
98
(17,3%) se valia de outros meios para obter a realização de seus interesses: formas de
auto-ajuda, recurso à caridade privada, vínculos com instituições religiosas etc. Estes
mecanismos, que configuram a denominada “Sociedade Providência”, possuíam
importância considerável para aqueles segmentos incapazes de acessar os bens e
serviços públicos (seja pela ação coletiva seja pelos canais particularistas).
Por fim, deve-se destacar, ainda, um contingente significativo (13,3%) de
entidades que declarou não ter obtido bens e serviços públicos anteriormente à
implantação do OP. Mesmo que haja algum viés nesta resposta, ela se coloca como mais
um indicador da legitimidade adquirida pelo OP enquanto canal de relativa eficácia na
distribuição de bens e serviços públicos aos seus participantes.
Outra informação que reforça este argumento encontra-se no Gráfico abaixo:
Gráfico 16. Distribuição das entidades segundo acesso a bens e serviços públicos
fora do Orçamento Participativo – Pesquisa Entidades OP/1999.
Em anos recentes, sua
entidade conseguiu
alguma conquista fora
do OP?
6 Sim
5,17% Não
NS/NR
53
45,69%
57
49,14%
99
de deliberação no OP (ou seja, resultados de investimentos municipais). Esta
informação indica a existência, no período estudado, de uma consolidação do OP como
espaço de distribuição de determinados investimentos públicos, com o fechamento de
“canais alternativos” de acesso a tais recursos.
O último aspecto a ser analisado em termos das mudanças provocadas pelo OP
nas entidades participantes refere-se às formas de relação com os atores políticos (tanto
do Legislativo quanto do Executivo municipal). Conforme analisado anteriormente, o
contato direto e particularista com os atores políticos foi um mecanismo usual e
importante para o encaminhamento das demandas da sociedade civil porto-alegrense.
Quando perguntados sobre a existência de mudanças nesta relação em função do OP, os
entrevistados apresentaram as seguintes respostas:
Gráfico 17. Efeitos da participação no Orçamento Participativo na relação das
organizações sociais com os atores políticos – Pesquisa Entidades OP/1999.
A existência do OP
mudou a relação da
entidade com os
políticos?
Sim
10
8,62% Não
NS/NR
26
22,41%
80
68,97%
100
que não percebem mudanças significativas, apontando para uma relativa continuidade
nos padrões de relações políticas.
As principais mudanças identificadas pelos entrevistados foram:
Gráfico 18. Mudanças nas relações entre organizações sociais e atores políticos em
função do Orçamento Participativo – Pesquisa Entidades OP/1999.
14
NS/NR
12,07%
26
NSA
22,41%
3
Outras 2,59%
3
Menor autonomia 2,59%
21
Maior proximidade
18,1%
49
Maior autonomia
42,24%
0 10 20 30 40 50
101
uma perda de autonomia das organizações sociais e a submissão destas aos interesses e
dinâmicas do Poder Públicos municipal.
102
execução de uma parte das obras aprovadas no OP). 18,1% dos entrevistados, por sua
vez, salientam que as dificuldades de entendimento do funcionamento do OP e a falta de
informações são problemas significativos, prejudicando a participação e o controle
social sobre a implementação das decisões. Por fim, apenas 6% identificaram a
existência de limitações no valor das obras como um problema do OP. Isto tanto pode
ser um sinal de que não há um limitador na definição das obras, quanto do fato de que a
grande maioria das demandas sociais são ações de custo relativamente baixo.
Apesar das avaliações acima permitirem identificar aspectos importantes, a
oferta de opções para as respostas dos entrevistados tende a reduzir a riqueza de tais
respostas. Neste sentido, quando formulada de maneira aberta, a pergunta sobre os
problemas e dificuldades do OP possibilita a emergência de um quadro muito mais
diversificado e complexo, conforme se expressa no conjunto de respostas dos
entrevistados listado abaixo:
1) Interesses políticos não permitem que sejam aprovadas certas demandas.
2) Muito controle do PT.
3) Loteamentos irregulares não conseguem o atendimento de suas demandas
4) Como processo o OP é trabalhoso. Ocorrem problemas conjunturais no andamento
das obras que não dependem só da prefeitura.
5) Discussão muito marcada pelas demanda imediatas
6) Muita disputa interna - algumas associações têm muito mais força e acabam
ganhando.
7) Os critérios técnicos, que inviabilizam o acesso das vilas irregulares às obras.
8) Grande trabalho das lideranças, mas sem reconhecimento da comunidade.
9) Poucas verbas para educação e saúde.
10) Muita reunião e pouco sentido concreto.
11) Intervenção de Política partidária no processo, criando muita disputa.
12) O empreguismo, a partir do mandato de Raul Pont (1997-2001).
13) Ação de pessoas de outros partidos, que atuam só para denegrir o processo.
14) Um pouco burocratizado, muita reunião
15) Não regulamentação que permite as manipulações políticas. Controle dos
investimentos pelos "espertos" do OP.
16) Informalidade do processo, que não segue regras. O controle da prefeitura e não das
entidades comunitárias. Uso político eleitoral do processo, enfraquecendo e cooptando
as entidades comunitárias.
17) Dificuldade de negociar. Intimidação que alguns usam para negociar.
18) Dificuldade de manter a participação da comunidade, pois querem sonhos
imediatos.
19) Não aprovar obras que impliquem custeio, como escolas.
20) Falta transparência e disputa entre as regiões. Muita presença do PT no processo,
impedindo manifestação de pessoas de outros partidos.
21) Falta de argumentação
22) Necessidade de discutir as políticas de serviço/custeio e de pessoal da PMPA.
23) Que o principal critério para ter demanda atendida seja o número de pessoas que
vão nas reuniões.
103
24) Leis e critérios técnicos ultrapassados.
25) Necessidade de maior presença dos órgãos da prefeitura e vereadores para verem a
luta do povo - estão muito distantes.
26) Tirar o poder do presidente de associação.
27) Conseguir aprovar as obras. Comunidades que dão inchaço.
28) Perigo da legalização, querem tirar o poder das comunidades.
29) População cobra das entidades e não do governo. Disputa entre as entidades por
poucos recursos.
30) Às vezes as secretarias não comparecem às reuniões.
31) Dificuldade de divulgação e de mobilização. Critérios técnicos.
32) Dificuldade de contato mais direto com os representantes do Executivo, como havia
no início da administração popular.
33) Não realização de tudo o que é definido.
34) A forma como se dá o processamento no Conselho, que altera as prioridades
definidas pela população. Interesses muito particulares dos que participam, que só
querem saber de suas demandas.
35) Os conselheiros deveriam ficar mais tempo, pois quando estão aprendendo precisam
sair. Falta preparação/qualificação.
36) Muitos não vêem necessidade de participar (ainda querem conseguir as coisas indo
“pedir” individualmente aos órgãos públicos).
37) Infiltração de políticos. Não precisa ter tanta gente convocada - esvazia a
participação. Presidente da associação deveria ter maior autonomia.
38) Problema do voto que às vezes não é democrático.
39) Ainda é muito burocrático. Interesses muitos pessoais.
40) Faltam informações mais detalhadas sobre a peça orçamentária. A Prefeitura deve
dispor de informações mais atualizadas.
41) Engessamento da comunidade: o governo coloca as prioridades; o processo é
manipulado.
42)Processo lento; demandas são encaminhadas, mas não é possível saber com rapidez
o que realmente será feito.
43) Falta mais atenção das Secretarias; que os responsáveis viessem para a comunidade.
44) Excesso de democracia.
45) Há uma forte visão de que os sindicatos só devem atuar na questão
salarial/profissional. Os sindicatos não possuem assembléias de base para formar
propostas. As demandas acabam sendo de alguns militantes que atuam no processo.
Excesso de controle governamental.
46) Inchaço nas reuniões.
47) Muito fechado, esvaziando o processo.
48) Existência de pessoas (grupos) que tentam controlar e manipular o processo só para
defender seus interesses.
49) Determinadas questões (como educação) não deveriam ser via Orçamento
Participativo.
50) Certas questões que deveriam ser prioridade (atendimento à criança), mas têm que
disputar com outros temas. Excesso de reuniões/atividades.
51) Critérios técnicos dentro do Orçamento Participativo.
52) Limite do município para enfrentar o crescimento da demanda.
53) Muita interferência governamental (controle).
54) Determinadas demandas deveriam ter mais prioridade (saneamento básico).
55) Discussão limitada a apenas uma parte do orçamento - o poder de decisão é relativo.
56) Excesso de reuniões.
104
Estas respostas oferecem uma caracterização bastante rica dos problemas
identificados pelos participantes. Estes vão desde as limitações na autonomia do
processo de discussão e deliberação, até as críticas às dificuldades de mobilização das
bases das organizações para a participação, passando por problemas de funcionamento e
de limitações de recursos.
Apesar destas críticas, o OP é avaliado positivamente pela quase totalidade dos
entrevistados. Os motivos destacados por eles para esta avaliação se encontram
sintetizados no gráfico abaixo:
Gráfico 19. Resultados positivos da introdução do Orçamento Participativo –
Pesquisa Entidades OP/1999.
NS/NR 5
4,31%
Nenhum 3
2,59%
5
Outro
4,31%
11
Desenvolvimento da cidadania
9,48%
16
Maior união/mobilização social
13,79%
Maior participação/transparência 42
nas decisões 36,21%
23
Conquista de obras
19,83%
0 10 20 30 40 50
105
significativos da população de Porto Alegre, especialmente os moradores das vilas e
bairros populares, o acesso a investimentos públicos até então inexistentes.
Para 13,79% dos entrevistados, o OP adquire positividade na medida em que
estimula o processo de organização, mobilização e articulação das populações e
organizações sociais participantes. Ou seja, o OP teria um efeito de dinamização da
sociedade civil da cidade, instituindo uma dinâmica que contribuiria para o
fortalecimento do tecido associativo local.
O quarto aspecto positivo, destacado por 9,48% dos entrevistados refere-se à
melhoria das relações entre a população/organizações sociais e o Poder Público
Municipal. Para estes entrevistados, o OP aproximou o Executivo municipal da
população, facilitando tanto o acesso da população aos membros do governo quanto a
obtenção de informações sobre a estrutura e dinâmica de funcionamento do governo.
Por fim, 9,48% dos entrevistados responderam que o OP funciona como um
instrumento de desenvolvimento da cidadania, na medida em que, por um lado, gera
uma consciência de direitos em substituição à lógica do favorecimento clientelista e, por
outro, cria espaços nos quais os cidadãos têm a possibilidade de exercer tais direitos de
uma forma efetiva.
Considerações Finais
106
Tal institucionalização pode ser interpretada como um resultado “natural” do
processo de democratização brasileiro, na medida em que os atores da sociedade civil
reivindicaram intensamente o direito de participar diretamente dos processos de
discussão, formulação, decisão, implantação e/ou controle das políticas governamentais.
Neste sentido, a conquista de espaços institucionais de participação tendeu a produzir
uma canalização da intervenção dos atores para tais espaços. Um aspecto importante de
ser analisado, no entanto, são as implicações desta institucionalização para a
conformação da sociedade civil e a configuração de suas relações com os atores e
instituições do campo político-institucional. Temas como a autonomia das organizações
sociais e as relações de poder com o Estado, por exemplo, devem ser objeto de estudos
aprofundados.
Os dados sobre o caso de Porto Alegre mostram que esta institucionalização
possibilitou às organizações sociais alterarem de forma significativa sua relação com os
atores políticos do Executivo e, especialmente, do Legislativo municipal. A
possibilidade de acesso direto ao governo municipal rompeu, em grande parte, os
mecanismos de intermediação de interesses sociais a partir dos quais se constituíam as
relações entre mediadores políticos e organizações sociais. O OP, oportunizando um
canal eficaz de encaminhamento as demandas da sociedade civil, foi um dos
instrumentos fundamentais para estas mudanças. Sob este ponto de vista, pode-se
identificar que esta institucionalização contribuiu para uma relativa ampliação da
autonomia das organizações sociais. Se, por outro lado, novas formas de dependência
foram construídas neste mesmo processo, é algo que novos estudos sobre o
associativismo de Porto Alegre deverão investigar.
Bibliografia citada
107
MARQUES, Eduardo et all.. Redes pessoais e pobreza: considerações preliminares
para as políticas públicas. Caxambu: XXXI Encontro Anual da ANPOCS, 2007.
SILVA, Marcelo Kunrath. Construção da “participação popular”: análise comparativa
de processos de participação social na discussão pública do orçamento em
municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre/RS. Porto Alegre: UFRGS,
2001. (Tese de Doutorado em Sociologia).
108