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1- Apresentação
As presentes considerações aqui elencadas buscam abordar a complexidade que envolve
o reconhecimento do direito às pessoas com deficiência e à pessoa idosa, que buscam o
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC), disposto na Constituição
Federal em seu artigo 203 e regulamentado pela Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS),
Lei 8742/1993 e suas alterações. Mais especificamente, abordar a dimensão social presente,
que deve ser apreendida e considerada no processo de análise que envolve a situação
socioeconômica do/a requerente e as limitações de participação das pessoas com deficiência e
idosas na sociedade. Destaca-se que a dimensão social se refere aos aspectos sociais presentes
no processo de reconhecimento de direito e que necessitam ser desvelados e analisados de
forma qualificada e consistente por saber especializado. E o/a assistente social, enquanto
profissional que atua nas manifestações da questão social nas mais diversas situações, com
respaldo no estatuto da profissão, considerando a Lei 8662/1993 e o Código de Ética
Profissional, tem importantes contribuições a realizar no reconhecimento deste direito
constitucional, seja na esfera administrativa, atuando no Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), órgão operacionalizador do BPC, seja no Poder Judiciário, em função de pleito judicial
do/a requerente.
A Constituição Federal estabelece que o BPC deve abranger pessoas com deficiências
ou pessoas idosas, que não tenham capacidade de se manter ou de ser mantidas pela família. E
a LOAS estabelece um corte de renda familiar inferior a ¼ do salário mínimo per capita e
define conceito de família para acesso ao BPC.
A dimensão social presente no processo de reconhecimento de direito ao BPC deve ser
apreendida à luz do arcabouço teórico, técnico, ético e metodológico de um saber especializado
1
Nota produzida pela assistente social Marinete Cordeiro Moreira (CRESS 8537/7ª Região-RJ), do Instituto
Nacional do Seguro Social, gerência executiva de Volta Redonda, mestre em Serviço Social pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Acatada pelo Conselho Pleno do Cfess em 21/10/2017.
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e qualificado na realização dessa análise, que permita emitir opinião técnico-profissional, que
irá embasar, respaldar ou subsidiar a concessão do benefício. E o que se apresenta é essa ótica
do Serviço Social para o presente debate.
No Brasil, a profissão de assistente social é regulamentada pela Lei 8.662/1993, a qual,
em seus artigos 4º e 5°, dispõe sobre as atribuições privativas e competências profissionais da/o
assistente social. A fundamentação legal em vigor referente ao processo de concessão do BPC,
seja pela via administrativa ou judicial, nos remete, por exemplo, à complexidade do fenômeno
da deficiência, que envolve diferentes dimensões e aspectos, que não se limitam à função ou
estrutura do corpo do indivíduo atingido. O Brasil é signatário da Convenção da Organização
das Nações Unidas (ONU) que adota concepção mais abrangente do conceito de deficiência, e
tal adesão tem poder de Emenda Constitucional.
Outro eixo de análise fundamental refere-se ao segmento populacional a ser atendido
pelo BPC, considerando o corte de renda disposto na LOAS, o público-alvo da política de
assistência social no país e a busca pela participação plena das pessoas com deficiência e da
pessoa idosa, na sociedade, em igualdade de condições, conforme também dispõe a LOAS.
Nesse processo, é importante que os aspectos sociais e econômicos sejam abordados à luz do
objetivo do benefício, considerando a história de vida, única e singular, do indivíduo que
pleiteia o BPC, avaliando sua inserção no meio social em que vive, em determinado território, e
diferentes aspectos sociais devem ser considerados como o acesso às políticas públicas, o
atendimento a necessidades básicas de vida, o apoio familiar existente e as atitudes presentes
nas relações sociais estabelecidas, que impactam no desempenho da pessoa na sociedade.
A operacionalização do benefício é competência do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) desde a implantação do benefício, em 1996. O INSS, autarquia federal, vincula-se ao
Ministério do Desenvolvimento Social, com a extinção recente do Ministério da Previdência
Social. E outras mudanças estão em curso, de forma muito dinâmica, com possível vinculação
desta autarquia ao Ministério do Trabalho.
Muitas vezes, quando a deficiência não é reconhecida para o acesso ao BPC, ou quando
a renda per capita iguala ou ultrapassa o que dispõe a LOAS, o Poder Judiciário é acionado a
tomar decisões, atingindo coletivo de usuários/as, a exemplo de diferentes ações civis públicas
existentes no país, ou individualmente.
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O Conselho Federal de Serviço Social (CFESS), tendo como função precípua a
fiscalização do exercício profissional de assistentes sociais e a normatização do mesmo, foi
acionado pela Federação Nacional das Associações de Oficiais de Justiça/Avaliadores Federais
(Fenassojaf) a emitir pronunciamento, tendo em vista que, a esse segmento de trabalhadores/as
do Poder Judiciário, tem sido demandada a realização de auto de constatação, visando a aferir
grau de miserabilidade das partes no processo de acesso ao BPC. A Federação considera que,
na realidade, são laudos socioeconômicos e não autos de constatação, considerando as
quesitações solicitadas, compreendendo tal demanda como desvio de função e que não
possuem a qualificação necessária para realizar esses procedimentos, que subsidiarão os/as
magistrados/as em suas decisões.
As presentes considerações sobre a temática visam a contribuir nesse posicionamento
do Conselho Federal de Serviço Social.
Nesse sentido, foram elencados quatro eixos de apresentação, visando à melhor exposição das
questões presentes no processo de reconhecimento do direito ao BPC e destaca-se adoção de
uma perspectiva de totalidade na análise e compreensão do fenômeno:
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Estes dispositivos normativos apontam diferentes variáveis presentes nos critérios para
acesso ao BPC, que exijam problematizações envolvendo questões conceituais, como
deficiência, necessidades básicas, direitos sociais, seguridade social, proteção social, cidadania,
pobreza, participação plena na sociedade, capacidade de se manter ou de ser mantido pela
família, dentre outros. Conceitos que devem ser adotados na análise do processo concessório,
seja em âmbito administrativo ou judicial, que permitam a concretização no acesso ao direito.
Estudo do IPEA apresentado por Freitas (2010) revelou que o
BPC tem um dos maiores multiplicadores da renda familiar e do PIB, dentre
as transferências: R$1 gasto no BPC gera R$1,38 de PIB e R$2,20 de renda
familiar, ou seja, seu valor é multiplicado, pois ele gera poder de compra, que
gera empregos, que gera mais poder de compra e assim por diante. O gasto de
1% do PIB no BPC aumenta a renda per capita das famílias rurais cujo chefe
tem menos de 1 ano de escolaridade (analfabeto) em 9,1%, enquanto aumenta
a renda das famílias urbanas com chefe analfabeto em 8,8% - muito
importante para atenuar a pobreza urbana, mas também para atenuar a pobreza
rural, uma vez que seu valor é muito significa tivo quando adicionado à
baixíssima renda per capita de tais famílias.
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situação das famílias sem, no entanto, serem suficientes para retirar todas elas
da pobreza”. (Textos diários, IPEA, abril 2017).
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vistas à proposição de novos parâmetros e procedimentos de avaliação das pessoas com
deficiência para acesso ao BPC, que era realizada exclusivamente pelo médico perito do INSS.
O Brasil passou a ser signatário da Convenção Internacional sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, em março de 2007. Ambos foram
aprovados pelo Decreto Legislativo 186/2008 e promulgados pelo Decreto 6.949 em 2009, com
status de Emenda Constitucional.
A Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência definiu:
PREÂMBULO
DEFICIÊNCIA é um conceito em evolução e que resulta da interação entre
pessoas com deficiência e as barreiras devidas às atitudes e ao ambiente que
IMPEDEM a plena e efetiva participação dessas pessoas na sociedade em
igualdade de oportunidades com as demais pessoas.
PROPÓSITO – Art. 1º
PESSOAS COM DEFICIÊNCIA são aquelas que têm IMPEDIMENTOS DE
LONGO PRAZO de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais,
em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e
efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
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- Produtos e tecnologia – inclui acesso a medicamentos, alimentação, órtese e prótese;
- Condições de moradia e mudanças ambientais - inclui também acessibilidade, privacidade,
tipo de moradia, se própria ou não;
- Apoio e relacionamentos – considerando também apoio afetivo, financeiro, dos membros da
família, profissionais de saúde e educação;
- Atitudes – situações de preconceitos, superproteção, dentre outras vivenciadas pelo
requerente;
- Serviços, sistemas e políticas – acesso, regularidade, existência de políticas sociais e serviços.
O desempenho do/a requerente é avaliado, considerando as dificuldades, (limitações e
restrições) presentes ao desenvolvimento de atividades e participação. No processo de
avaliação, o componente “Atividade e Participação” é avaliado pelo/a assistente social e pericia
médica, considerando a especificidade de cada área técnica.
Pelo/a assistente social
- Vida doméstica (a partir de 7 anos);
- Relação e interações interpessoais (a partir de 6 meses);
- Áreas principais da vida - incluindo educação – (a partir de 6 meses);
- Vida comunitária, social e cívica (a partir de 3 anos).
Pelo/a perito/a médico/a
- Aprendizagem e aplicação do conhecimento (a partir de 6 meses);
- Tarefas e demandas gerais (a partir de 6 meses);
- Comunicação (a partir de 1 ano);
- Mobilidade (a partir de 6 meses);
- Cuidado pessoal (a partir de 3 anos).
Os qualificadores presentes nos componentes avaliados, conforme a CIF, variam de
nenhum, leve, moderado, grave a completo. E são os seguintes:
Fatores Ambientais: barreiras;
Função e estrutura do corpo: deficiência;
Atividades e Participação: dificuldade.
Os qualificadores de cada domínio (aspecto avaliado) convergem para qualificadores
finais dos três componentes da CIF (Fatores Ambientais, Atividades e Participação e Funções
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do corpo) que, transpostos para uma “Tabela Conclusiva de Qualificadores”, definem a
concessão ou indeferimento do benefício, no que se refere à avaliação da deficiência e ao grau
de impedimento.
Com esta lógica é que o qualificador adotado em cada domínio (barreira, na análise dos
fatores ambientais e dificuldades, na atividade e participação) não representa a soma dos
aspectos avaliados ou qualquer resultado matemático, a priori. Assim, cabe à/ao assistente
social, com seu saber especializado e qualificado, graduar a barreira ou a dificuldade de cada
domínio, tendo como respaldo o arcabouço de referências teóricas, éticas, técnicas e
metodológicas já abordadas. O objetivo do instrumento é de uniformizar os procedimentos, sem
eximir a responsabilidade dos/as profissionais responsáveis por esse processo.
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Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2013 sobre a questão, conforme
destaca nota técnica do IPEA ,
admite que a renda familiar per capita poderia ser flexibilizada em casos
concretos; esta flexibilização era possível “ante razões excepcionais
devidamente comprovadas... em tais casos, pode o Juízo superar a norma
legal” (Brasil, 2013, apud Venturini, 2016).
Segue a nota
O Tribunal reconheceu a não exclusividade do critério de renda e a
necessidade de considerar outros elementos para aferir a condição social dos
requerentes – como haviam feito os juizados especiais nos últimos anos.
Apesar de reconhecer a insuficiência do critério de renda, o STF não declarou
sua nulidade: a regra segue vigente até a aprovação de nova legislação.
Enquanto esta não vier, a decisão da Suprema Corte confere aos juízes a
legitimidade de continuar julgando as ações relacionadas ao BPC
considerando outros parâmetros além da renda para avaliar a situação de
pobreza. (Nota Técnica IPEA, nº 31, Brasília, novembro de 2016).
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aspectos sociais presentes na capacidade de o/a requerente se manter ou de ser mantido/a pela
família.
A alteração na LOAS, quanto à possibilidade de considerar outras variáveis para além
do corte de renda, não se normatizou em atos normativos posteriores, como o Decreto
8805/2016, que, além de não enfrentar a questão, mesmo com a decisão do STF, cria
mecanismos referentes à implantação de novos procedimentos que podem significar restrição
no acesso ao BPC e aumento no processo de judicialização. Há inclusão de dois dispositivos no
referido decreto, que podem caminhar nessa direção. É preocupante, por exemplo, que, a partir
da adoção do Cadastro Único da Política de Assistência Social como requisito para acesso e
manutenção do BPC, o INSS, por meio de Portaria 2 e memorandos internos3, inclua, para o
cômputo de renda per capita familiar, o campo “ajuda e doação” registrado no cadastro único,
que é um instrumento da assistência social, exigido para acesso a diversos programas sociais
existentes. E a inclusão de tal valor na composição da renda familiar ocorre mesmo que o/a
doador/a não se configure no rol dos membros do grupo familiar previsto na LOAS nem resida
com o/a requerente. Outro dispositivo refere-se ao fato de determinar que as avaliações social e
médica só serão realizadas nas situações em que a renda per capita for inferior a ¼ do salário
mínimo, impedindo o/a requerente de ter todas as informações referentes aos motivos que
geraram o indeferimento de seu pleito e desconsiderando a própria LOAS quando normatiza a
decisão do STF.
2
Portaria Conjunta MDSA/INSS nº1, de 3/1/2017 - DOU de 4/1/2017, regulamenta regras e procedimentos de
requerimento, concessão, manutenção e revisão do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social -
BPC.
3
Memorando Circular nº 3 DIRBEN/DIRAT/DIRSAT/INSS de 12/1/2017 e Memorando-Circular Conjunto nº
7/DIRBEN/DIRAT/DIRSAT/INSS, de 17/2/2017.
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Artigo 4º - Competência do assistente social
XI – Realizar estudos socioeconômicos com os usuários para fins de benefícios
e serviços sociais junto a órgãos da administração pública direta e indireta,
empresas privadas e outras entidades.
Artigo 5º Atribuições privativas do assistente social
IV – Realizar vistorias, perícias técnicas, laudos periciais, informações e
pareceres sobre a matéria de Serviço Social;
Destaca-se também, na legislação em vigor, além da LOAS, outros atos que dispõem
sobre a elaboração de parecer social e avaliação social para acesso aos benefícios
previdenciários e assistenciais pelo Serviço Social do INSS:
- Decreto nº 3048/1999;
- Portaria Conjunta MDS/INSS que estabelece o instrumento para avaliação da deficiência e do
grau de impedimento das pessoas com deficiência requerentes do BPC;
- Instrução Normativa nº 77/2015;
- Matriz Teórico-Metodológica do Serviço Social (1994);
- Resolução nº 203/2012, que aprova o Manual Técnico do Serviço Social no INSS;
- Memorandos específicos sobre a elaboração de parecer social, considerando ações civis
públicas existentes de abrangência nacional e regionais.
O parecer social na Matriz Teórico Metodológica do Serviço Social do INSS é
compreendido como:
a opinião profissional do assistente social, com base na observação e estudo de
uma dada situação, fornecendo elementos para a concessão de um benefício,
recurso material e decisão médico-pericial (MPAS/MTSS, 1994 p. 25-26).
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A compreensão deste processo, em seus múltiplos aspectos, exige inclusive a análise do
sistema de proteção social existente no país, considerando determinados contextos históricos.
Segue afirmando que, ao/à assistente social, cabe resgatar e emitir a sua opinião
profissional sobre a situação solicitada, enfatizando a dimensão social presente na relação
saúde/doença/deficiência, dando relevância e especificidade a este olhar, compreendido dentro
da concepção de totalidade (2011, mimeo).
A elaboração do parecer social deve ter por base a observação e a realização do estudo
socioeconômico de uma dada situação. Ele deve exprimir a opinião profissional sobre a referida
situação em consonância com o objetivo que gerou a solicitação do parecer, de forma nítida,
objetiva e conclusiva. Mas o/a profissional deve estar atento/a para não entrar no mérito da
decisão de competência de outros setores ou atores, situando a conclusão de seu estudo no
âmbito do Serviço Social e fornecendo elementos para subsidiar a decisão dos setores
solicitantes.
Importante análise realiza Fávero, ao discorrer sobre instruções sociais de processos,
sentenças e decisões, quando afirma que
A instrução social faz parte da instrução processual, ou seja, conhecimentos da
área de Serviço Social, registrados em um informe, um relatório, um laudo ou
um parecer, servem de referência ou prova documental que vai contribuir para
formar o processo, para informar a ação sobre a qual o magistrado decide.
(Fávero, 2009, p. 610)
Segue a autora:
A realidade socioeconômica e cultural dos sujeitos que se tornam personagens
ou “partes” das ações processuais- é a base sobre a qual a instrução social se
apresenta. Assim, desvelar a realidade social em suas conexões e
determinações mais amplas e em suas expressões particularizadas no dia a dia
de crianças, adolescentes, adultos, mães, pais, famílias envolvidos nessas
ações, interpretá-la com o apoio de conhecimentos científicos pertinentes à
área e tomar uma posição do ponto de vista do Serviço Social - portanto de um
ponto de vista fundamentado teórica e eticamente- apresenta-se como
conteúdo central da instrução. (Fávero, 2009, p. 610).
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políticas públicas presentes naquele território. A emissão de opinião técnica, por meio da
realização de estudo social e elaboração de laudos e pareceres sociais, requer do/a assistente
social um arcabouço profissional presente em sua formação, que permite ir além do imediato e
interpretar a situação analisada dentro de um concepção de totalidade, considerando o
indivíduo e o meio no qual está inserido, contextualizando historicamente a realidade social,
econômica e cultural apresentada.
Nesse sentido, o auto de constatação elaborado pelos/as Oficiais de Justiça não podem
ser equiparados, na presente situação, à realização de laudos socioeconômicos elaborados
pelos/as assistentes sociais, sendo muito pertinente e legítima a preocupação da entidade
representativa desses/as servidores/as. E não se trata de nenhuma posição valorativa de
graduação de saberes, mas sim o reconhecimento de especialidades presentes na divisão
sociotécnica do trabalho, que, com suas atribuições e competências, respondem a necessidades
específicas e que podem e devem ser acionadas a se pronunciar em situações determinadas e
contribuir no cumprimento das missões institucionais nas diferentes esferas dos poderes
existentes, com destaque para o Poder Judiciário. A falta de condições objetivas, inclusive pelo
fato de não ter profissionais disponíveis nos quadros funcionais dos órgãos envolvidos no
processo de reconhecimento de direitos, seja no Executivo ou Judiciário, não pode ser
determinante nesta compreensão. O que deve guiar as análises e decisões é a defesa da pessoa
com deficiência e da pessoa idosa como cidadãos/ãs de direito, em total contraposição à
histórica condição de invisibilidade imposta ao longo dos anos por padrões socioeconômicos e
culturais da lógica mercantilizadora da sociabilidade capitalista.
Referências bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Assembléia Nacional
Constituinte; 1988.
____ Decreto n° 6.214 Regulamenta do Beneficio de Prestação Continuada, que trata a Lei
8.742, de 07 de 12.1993, e a Lei 10.741, de 1º/10/1993, e dá outras providências. Brasília. 2007
_____Decreto n° 6564. Altera o Regulamento do Beneficio de Prestação Continuada, aprovado
pelo Decreto n° 6.214, de 26 de setembro de 2007, e dá outras providências. Brasília. 2008.
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____ Decreto n° 7.617. Altera o Regulamento do Beneficio de Prestação Continuada, aprovado
pelo Decreto n° 6.214, de 26 de setembro de 2007, e dá outras providências. Brasília. 2011
____ Lei nº 8.213. Dispõe sobre o Plano de Benefícios da Previdência Social e dá outras
providências. Brasília, 1991.
____ Lei nº 8.662. Dispõe sobre a profissão de Assistentes Sociais e dá outras providências.
Brasília, 1993.
____Lei n° 8.742 e suas alterações. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá
outras providências. Brasília. 1993.
____Resolução nº 203/PRES/INSS. Aprova o Manual Técnico do Serviço Social. 2013.
FÁVERO, Eunice. Instruções sociais de processos, sentenças e decisões. In: Serviço Social:
Direitos Sociais e Competências Profissionais. Brasília/DF: Conselho Federal de Serviço
Social – CFESS/Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social – ABEPSS,
2009.
JACCOUD, L. et al. O BPC na reforma da Previdência: Contribuições para o debate.
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http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/7783
MPAS / INSS. Matriz Teórico-Metodológica do Serviço Social na Previdência Social. Brasília:
MPAS, 1994
MIOTO. Regina. C. Estudos Socioeconômicos. In: Serviço Social: Direitos Sociais e
Competências Profissionais. Brasília/DF: Conselho Federal de Serviço Social –
CFESS/Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Serviço Social – ABEPSS, 2009.
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SILVEIRA, F. G. et al. Deficiência e dependência no debate sobre a elegibilidade ao BPC.
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