UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE

BRUNO RAFAEL LEITE SOUZA

O COAF E A REGULAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO

BRASILEIRO NA PREVENÇÃO DOS CRIMES DE
“LAVAGEM” DE DINHEIRO

São Paulo
2020
 BRUNO RAFAEL LEITE SOUZA

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Universidade Presbiteriana Mackenzie como
requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel
em Direito.

ORIENTADOR(A): Prof. Dr. Fabiano Dolenc Del Masso

São Paulo

2020
 BRUNO RAFAEL LEITE SOUZA

O COAF E A REGULAÇÃO DO SISTEMA

FINANCEIRO BRASILEIRO NA PREVENÇÃO DOS
CRIMES DE “LAVAGEM” DE DINHEIRO

Trabalho de Graduação Interdisciplinar

apresentado como requisito para
obtenção do título de Bacharel no Curso
de Direito da Universidade
Presbiteriana Mackenzie.

Aprovad(o)a em: __/__/__

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Fabiano Dolenc Del Masso

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Examinador(a):

Examinador(a):
 O COAF E A REGULAÇÃO DO SISTEMA
FINANCEIRO BRASILEIRO NA PREVENÇÃO DOS
CRIMES DE “LAVAGEM” DE DINHEIRO

BRUNO RAFAEL LEITE SOUZA

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Atuação e competências do COAF. 3. Relação do

COAF com outros órgãos internacionais de prevenção a lavagem de dinheiro 4.
impactos da mudança do COAF para a competência do Banco Central do Brasil.
5. Conclusão. 6. Referências

RESUMO

Este artigo tem como objetivo demonstrar a origem histórica do controle nacional de
prevenção aos crimes de lavagem de dinheiro, detalhar o surgimento do COAF (Conselho de
Controle de Atividades Financeiras) e demais orgãos institucionais de inteligência financeira,
suas competências, poderes e suas ligações com outros orgãos internacionais de controle de
atividades financeiras.

Além disso, será exposto as principais diretrizes do COAF, como: Prevenção à lavagem
de dinheiro, Supervisão de atividades e Inteligência financeira, bem como a comunicação
dessas análises aos demais órgãos fiscalizadores nacionais e internacionais.

Por fim, é pretendido nesta pesquisa, expor as principais mudanças e alteraçãoes que
afetaram o COAF ao decorrer dos anos, como ocorrido pela sanção da lei nº 13.974, de 7 de
janeiro de 2020, e como estas alterações legislativas e operacionais à respeito do COAF
podem afetar a autonomia do orgão nas suas atividades de prevenção e repressão à lavagem
de dinheiro no âmbito nacional.

Palavras chaves: Atividades financeiras, Lavagem de dinheiro, inteligência financeira,

Prevenção à lavagem de dinheiro.
 ABSTRACT

This article has as objective to demonstrate the historical origin of National prevention
control about money laundering crimes, furthermore, to detail the emergence of COAF
(Financial Activities Control Council) and other institutional agencies of financial
intelligence, their competences, powers and their connections with other international
financial activity control bodies.

Furthermore, the main COAF guidelines will be exposed, such as: Prevention of money
laundering, Supervision of activities and Financial Intelligence, as well as the communication
of these analyzes to the other national and international inspection bodies.

Finally, it is intended in this research, to expose the main changes and alterations that have
affected COAF over the years, as occurred by the provision of law No. 13.974, of January 7,
2020, and how these legislative and operational changes regarding the COAF may affect the
organ's activity in its national money laundering prevention and repression activities.

Key words: Financial activities, Money Laundering, financial intelligence, Prevention of

money laundering.

1. INTRODUÇÃO

Em meados do ano de 1998, em pleno auge do governo do então Presidente Fernando

Henrique Cardoso, e após alguns anos da implentação do plano real, e de uma série de anos
turbulentos que o país atravessou, ficou latente que havia uma grade necessidade de serem
formuladas diversas novas políticas economicas, sociais e melhorias no sistema nacional de
prevenção e combate a corrupção, tendo em vista que no inicio dos anos ’90, o brasil tinha
sido destaque em ambito internacional por causa de um dos maiores casos de corrupção na
época, que ficou conhecido como “Escândalo do Banestado”1, caso que foi deflagrados através
de investigações da Polícia Federal Brasileira ter apurado que agentes brasileiros estavam
envolvidos em envios de remessas ilegais de divisas, pelo sistema financeiro público brasileiro

1
Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Esc%C3%A2ndalo_do_Banestado. Acesso em: 16 Fev. 2020.
 para o exterior. houve a instauração de uma CPI Comissão Parlamentar de Inquérito, que
cocnluiu que ao decorrer do inicio dos anos de 1990 até meados dos anos 2000, esse esquema
movimentou cerca de R$ 20 Bilhões de reais ilegalmente.

Tendo em vista o caso do Banestado, e diversos outros casos de corrupção e lavagem de

dinheiro deflagrados no brasil no início dos anos ’90, o governo brasileiro teve que repensar
suas medidas, políticas e instituições existentes para melhorar e adequar-se aos níveis
internacionais de melhores práticas de combate e prevenção à corrupção e à “lavagem” de
dinheiro.

Com o objetivo de melhroar sistematicamente os controles internos financeiros de combate

a corrupção no país, foi sancionada a Lei 9.613 em 03 de Março de 1998, criando portanto o
Conselho de controle de atividades financeiras (COAF), orgão que fora criado com o intuito
de se tornar a princiapal institução e princial responsável no sistema financeiro pela prevenção
à lavagem de dinheiro no âmbito nacional.

O Termo “Lavagem de dinheiro” é oriundo da expressão original na lingua inglesa “Money

Laundering”, algumas pesquisas indicam que a origem do termo tem relação com o famoso
criminoso americano conhecido como “Al Capone” que possuia uma rede de lavanderias, das
quais utilizava como forma de inserção do dinheiro oriundo do Crime organizado, denominado
“dinheiro sujo” para transformá-lo em “dinheiro limpo”, o termo tambem ganhou maior
notoriedade com o caso conhecido como Watergate, que levou a renúncia do presidente
americano Richard Nixon nos anos ’70.

É definido como lavagem de dinheiro a incorporação de valores ou bens de origem ilícita,

com processos e operações que possam aparentar uma suposta origem lícita desses bens. Após
os grandes casos de lavagem dinheiro, as entidades de combate e controle financeiro,
mapearam as condutas dos agentes ilicitos, e concluiram que constituem 3 (três) fases
principais para ocorrencia e conclusão do crime, sendo2:

1. Colocação: etapa principal da lavagem de dinheiro, na qual o agente insere o dinheiro

oriundo de fontes ilícitas no sistema econômico, com objetivo de ocultar a origem ilícita do
dinheiro;

2. Ocultação: a segunda etapa do processo, é o processo de ocultar rastros contábeis sobre

2
Disponível em: fazenda.gov.br/assuntos/prevencao-lavagem-dinheiro. Acesso em: 16 Fev. 2020.
 a origem do dinheiro, desta forma os agentes podem utilizar uma série de técnicas como
criação de empresas de fachada, depósitos em contas anônimas (em países nos quais permitam
essa modalidade), entre outras;

3. Integração: nesta última fase o objetivo é incorporar os ativos ao sistema econômico,

para fazer com que se tornem ativos lícitos.

Este é o macro fluxo das etapas de lavagem de dinheiro, que é utilizado no mundo todo,
inclusive no Brasil, como etapas básicas para analisar e previnir atividades ilícitas no sistema
financeiro.

A lei 9.613 dispõe sobre as bases da prevenção à lavagem de dinheiro, e determina a criação
do COAF para ser o orgão responsável pela prevenção desses crimes3, o COAF fora instituído
com os seguintes objetivos: disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e
identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas, visto que até a criação do orgão, essas
atividades ficavam exparsas entre diversos orgãos nacionais, como a Polícia Federal, a Receita
Federal, a Comissão de valores mobilários, Banco Central, entre outros, portanto, uma das
inovações no sistema financeiro nacional, especilamente no que tange à prevenção contra
crimes financeiros, foi a unifcação das atividades preventivas e repressivas contra à lavagem
de dinheiro.

2. ATUAÇÃO E COMPETÊNCIAS DO COAF

Em um ambiente financeiro tão vasto como no território Brasileiro, foi necessário

mudanças drásticas nas estruturas institucionais para acompanhar e supervisionar as transações
financeiras que ocorrem diaramente, conforme pesquisas e levantamentos de dados realizados
em 2013 pelo próprio COAF e em parceira com a FEBRABAN (Federação Brasileira de
Bancos), estima-se que ocoreram somente naquele ano, 17 bilhões de transações bancárias com
movimentação financeira, além de 9,3 bilhões de transações com cartões e 16,6 bilhões de
transações pelo internet banking4, além disso, No Brasil, há cerca de 135 milhões de pessoas

3
Lei 9.613, Disciplina sobre a reestruturação do COAF. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm. Acesso em: 27 Jan. 2020.
4
Lavagem de Dinheiro : legislação brasileira / (organizado por Conselho de Controle de Atividades Financeiras,
Federação Brasileira de Bancos. – 3ª Ed.rev. – Brasilia: COAF; São Paulo : FEBRABAN, p. 13, 2014. Disponível
em: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/publicacoes/livros/arquivos/livro-legislacao-brasileira-
lavagem-de-dinheiro-e-financiamento-do-terrorismo.pdf. Acesso em: 29 Jan. 2020.
que utilizam ou possui algum relacionamento em operações no sistema financeiro, com
números tão altos, e com a expectativa de aumento dessas operações a cada anao, com avanços
de novas empresas e tecnologias no setor financeiro, é necessário uma grande atuação dos
orgãos supervisionadores como o COAF.

Quanto à composição do orgão, o plenário do COAF é composto pelo presidente do Coaf,

cargo que atualmente é exercido pelo Sr. Ricardo Liáo, nomeado pelo presidente da República,
por indicação do ministro da Fazenda, e por 11 conselheiros designados em ato do ministro da
Fazenda.

Participam também das sessões do conselho, na qualidade de convidados, sem direito a

voto, representantes dos seguintes órgãos:

1. Advocacia-Geral da União (AGU), responsável pela assistência jurídica aos

conselheiros;

2. Conselho Federal de Corretores de Imóveis (COFECI), responsável por regular o setor

de promoção imobiliária;

3. Conselho Federal de Contabilidade (CFC), responsável por regular profissionais e

organizações contábeis, quando no exercício de suas funções;

4. Secretaria de Assuntos Econômicos (SEAE), responsável por regular exploração de

loterias;

5. Conselho Federal de Economia (COFECON), responsável por regular pessoas físicas e

jurídicas que exploram atividades de economia e finanças;

6. Departamento de Registro Empresarial e Integração (DREI), responsável por regular as

juntas comerciais.5

A presença de diversos representantes de orgãos públicos, e de diversos setores da

economia, é um triunfo da legislação do COAF e de suas atividades, pois há a interação na
análise dos processso e casos de competência do orgão, sob diversas perspectivas diferentes,
sendo que os demais representantes de cada orgão tem uma expertise que pode compartilhar
durante as sessões dos plenários para que possam contribuir com a constante melhoria da

5
Plenário do Coaf. Disponível em: http://www.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/estrutura-
organizacional/conselho-de-controle-de-atividades-financeiras-coaf/plenario. Acesso em: 26 Fev. 2020.
atuação do COAF na atividade de prevenção contra os crimes financeiros.

Dentro das competências do COAF, os seus objetivos envolvem a regulação, fiscalização e

a aplicação de penas administrativas relativas a prevenção à lavagem de dinheiro e ao
financiamento do terrorismo, e a forma mais prática encontrada pelo orgão para fazer o controle
de atividades financeiras no país, foi impor a obrigação de envio das informações de operações
financeiras por parte das denominadas “pessoas obrigadas”.

São consideradas “pessoas obrigadas” pelo COAF pessoas físicas ou juridicas, que praticam
as atividades que estão enumeradas e previstas no artigo 9° da lei 9.613, sendo entre algumas
delas: quem capta ou intermedia aplicação de recursos financeiros de terceiros em moeda
nacional ou estrangeira, quem compra e vende moeda estrangeira, quem emite ou negocia
valores mobiliários, entre outras atividades previstas no artigo 9° e subsequentes.

Portanto, as pessoas que exercem as atividades previstas no artigo 9° da lei 9.613,

denominadas como “pessoas obrigadas” deverão cumprir um série de requisitos que estão
previstos nos artigos 10° e 11° da mesma lei, como: manter atualização e identificação
constantes dos clientes, manter regisatro de todas as transações em moeda nacional ou
estrangeira que ultrapasse o limite mínimo fixado pela lei 9.613 e diretrizes do COAF.

Para que as pessoas obrigadas pela lei pudessem comunicar or registros de transações
financeiras ao orgão, o COAF criou o SISCOAF, sistema eletônico de uso exclusivo das pessoas
obrigadas entre outras entidades autorizadas pela lei 9.613, no qual as mesmas devem inserir as
informações de transações financeiras conforme previsto na lei e nos comunicados do
SISCOAF.

Com o advindo da lei 9613, e a lei posterior lei nº 12.683, de 9 de julho de 2012, na qual
torma mais eficiente as sanções penais para os responsáveis perante o COAF, também submete
o setor financeiro e outras atividades e profissões não-financeiras á deveres referentes à
identificação dos clientes e manutenção de cadastros, ao registro das transações e à
comunicação de operações suspeitas ao COAF, sob pena de responsabilidade6.

Para estruturação desse sistema e de toda dinâmica de obrigações e controle das atividades
financeiras no país, o COAF se baseou em modelos de orgãos internacionais e principalmente
na teoria da regulação responsiva, de AYRES e BRAITHWAITE (1992)7, tal teoria Propõe

6
VIEIRA, V. L. R. A atuação do COAF na prevenção à lavagem de dinheiro à luz da Teoria da Regulação
Responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 4, n. 1, p. 263-288, Maio 2018. Disponível em:
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/
bibli_boletim/bibli_bol_2006/Rev-Dir-Set-Regulat_v.4_n.1.13.pdf. Acesso em: 16 Fev. 2020.
7
Ian Ayres e John Braithwaite desenvolveram a teoria da regulação responsiva em 1992 com a publicação do
 uma mudanaça na dinâmica regulatória da administração pública, susbtituindo o antigo perfil
meramente punitivo das instituiçõe reguladoras, pasando portanto para uma atuação regulatória
mais dinâmica e flexível com medidas de persuasão e autorregulação dos agentes regulados,
teoria esta que o COAF baseou-se para estruturar suas políticas e regulamentos para suas
atividades de prevenção aos crimes financeiros.

Após o fim de cada ano, o COAF realiza um estudo e a compilação de informações e

registros realizados no SISCOAF gerando uma base de dados para ser analisada, após a análise
dessas informações, o orgão emite os Relatórios de Inteligência Financeira – RIF, o objetivo
dos Relatórios, são de registrar as informações e análises de operações com indícios de lavagem
de dinheiro, crimes financeiros ou suspeita de quaisquer transações ilícitas, para que estes
relatórios sejam encaminhados para as autoridades competentes para que possam analisar e
instaurar inquéritos, processos penais ou quaisquer outros procedimentos judiciais cabíveis em
face dos agentes suspeitos. 8

Os relatórios de inteligência financeira são instrumentos importantes para a manutenção das

atividades do COAF, além de dar transparência para os demais orgãos envolvidos e tambem
para a sociedade da atuação do orgão. No relatório de inteligência de 2017, o COAF informou
que produziu cerca de 6.608 Relatórios de Inteligência Financeira (RIF), os quais relacionaram
249.107 mil pessoas físicas e jurídicas analizadas, com uma consolidação final de 265.693 mil
comunicações de operações financeiras, até o ano de 2017 a base de dados do COAF reúnia
mais de 13,9 milhões de comunicações de operações financeiras.9

Esta atuação do COAF em conjunto com o Ministério Público e autoridades policiais, foram
geradas em 2017 o bloqueio judicial de R$ 46 milhões de reais e aplicação de R$ 7,6 milhões
em multas pecuniárias no Brasil e no exterior, relacionados a investigações sobre lavagem de
dinheiro e crimes relacionados.

3. RELAÇÃO DO COAF COM OUTROS ÓRGÃOS INTERNACIONAIS DE

PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO

livro em inglês “Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation
Debate”, publicado pela Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration.
8
Disponível em: http://www.fazenda.gov.br/assuntos/prevencao-lavagem-dinheiro/inteligencia-financeira.
Acesso em: 26 Fev. 2020.
9
Relatório de atividades 2017, COAF. Diponivel em: http://www.fazenda.gov.br/noticias/2018/marco/coaf-
publica-o-relatorio-de-atividades-2017. Acesso em: 08 Mar. 2020.
 O COAF além de atuar como orgão nacional de prevenção e combate à lavagem de dinheiro,
10
tambem é membro efetivo da ENCCLA (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à
Lavagem de Dinheiro), e para auxiliar as atividade de recuperação de bens e valores ilícitos
obtidos no exterior, foi criado em 18 de fevereiro de 2004, através do Decreto nº 4.991,
revogado pelo Decreto nº 9.662, de 1º de janeiro de 2019, O Departamento de Recuperação de
Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI),11 orgão instituído com os objetivos de
auxiliar na articulação de demais agências e órgãos do governo nos aspectos relacionados ao
combate à corrupção, à lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, e tambem com
objetivo primordial de acompanhar e executar à recuperação de ativos e bens, frutos de
atividades ilícitas de pessoas físicas e jurídicas brasileiras que mantém operações e valores no
exterior e realizar a interlocução com entidades governamentais para à cooperação jurídica
internacional, entre orgãos nacionais e internacionais na troca de informações, e documentos
que possam auxiliar nas atividades do DRCI.

O DRCI é subordinado à Secretaria Nacional de Justiça (Senajus) do Ministério da Justiça

e Segurança Pública (MJSP), e tem suas competências disciplinadas no Art. 14 do Decreto
9.662/2019, que dispõe que o orgão atuará, além de suas competências informadas acima, que
dizem respeito ao combate aos crimes financeiros, com cooperação jurídica internacional em
matéria civil e penal, inclusive em assuntos de prestação internacional de alimentos, subtração
internacional de crianças, adoção internacional, extradição, transferência de pessoas
condenadas e transferência da execução da pena, sendo assim, pode-se notar o caratér versátil
e abrangente das competências do orgão, que age como um grande facilitador no âmbito da
cooperação internacional, em áreas que o COAF não tem autorização ou permissão legal para
faze-lo.

Além do ante exposto sobre o COAF, o mesmo atua e também coordena como representante
da República federativa do Brasil em organizações internacionais que lidam com o tema da
prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.

Um dos principais grupos que o COAF atua, é o Grupo de Ação Financeira contra a
Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI), ou do original em inglês

10
Objetivos do Enccla (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro). Diponivel em:
http://enccla.camara.leg.br/quem-somos. Acesso em: 08 Mar. 2020.
11
Competências do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI).
Diponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9662.htm. Acesso em: 23
Mar. 2020.
Financial Action Task Force (FATF)12 é um orgão intergovernamental internacional de carácter
informal de unidades de inteligência financeira, formado por mais de 200 países ao redor do
mundo, foi fundado em 1989 na cidade de Paris, na França, e um dos seu pilares é de ser um
organismo elaborador de politicas públicas, reformas legislativas e regulatórias para os seus
países membros, no âmbito da prenvenção e combate à lavagem de dinheiro, ao financiamento
ao terrorismo e demais atividades associadas.

Dentro do aspecto e dos pilares da entidade, no ano de 1990 o GAFI elaborou as “Quarenta
recomendações do GAFI” sendo um documento de caratér expositivo, trazeno uma série de
condutas que deveriam ser seguidas pelos países membros para instituirem em suas atividades
de combate à corrupção, lavagem de dinheiro e demais atividades associadas. 13

Em 2001, após o atentado terrorista de 11 de setembro do mesmo ano na cidade de Nova

York, o GAFI realizou uma atualização das recomendações, incluindo o combate as
organizações terrroristas e seus agentes fiananciadores, além disso, foi um marco regulátorio
nesse tema, criando as Oito (posteriormente expandidas para Nove) Recomendações Especiais
sobre Financiamento do Terrorismo, estipulando uma série de condutas, procedimentos
operacionais, intercâmbio de informações, penas e sanções aos envolvidos com essas
organizações.

A última atualização das recomendações do GAFI ocorreu em 2003, no intuito de

acompanhar a modernização das novas técnicas de lavagem de dinheiro, e atualmente essa
recomendações são reconhecidas universalmente como o padrão internacional antilavagem de
dinheiro e de combate ao financiamento do terrorismo envolvendo orgãos governamentais e
instituições privadas.

Um dos grandes trunfos de atuação do GAFI, foi o estabelecimento de atuação conjunta

com as maiores organizações do mundo, como o Fundo Monetário Internacional, o Banco
Mundial e a Conselho de Segurança da ONU (Organização das Nações Unidas), estas parcerias
auxilaram na maior visibilidade das atuações do orgão, além de trazer um grande caratér
impositico as politicas e recomendações do GAFI.

O COAF introduziu completamente as recomendações do GAFI em sua estrutura

operacional e em todos os seus regulamentos, dento das recomendações do GAFI podemos citar
que as mais pertinentes e presentes no COAF são: a Cooperação e Coordenação Nacional e

12
Diponivel em: https://www.fatf-gafi.org/about/. Acesso em: 08 Mar. 2020.
13
Diponivel em: http://www.fazenda.gov.br/orgaos/coaf/arquivos/as-recomendacoes-gafi. Acesso em: 08 Mar.
2020.
internacional e a Comunicação de operações suspeitas, estas recomendações são pilares
fundamentais para a interligação dos orgãos de inteligência financeira ao redor do mundo, e o
COAF é constantemente citado como membro destaque pela execução destas recomendações.

Além disso, foram criados grupos subsidiarios do GAFI para que estes possam ter uma
atuação mais aprofundada no cenário local dos países membros, sendo criado em 08 de
dezembro de 2000 o Financial Action Task Force of South America (GAFISUD) traduzido
como “Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do
Terrorismo da América do Sul” e posteriormente alterado para Financial Action Task Force of
Latin America (GAFILAT), traduzido como “Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de
Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo da América latina” sub-orgão do GAFI responsável
por elaborar recomendações e políticas de combate à corrupção no âmbito pos países da
América Latina. 14

Referente as recomendações do GAFI e suas políticas e normas, debate-se se as mesmas

possuem caratér orientador ou se possuem uma natureza reguladora, portanto, de caratér
obrigatório, pelo menos aos membros participantes da organização, Conforme Alberico
Mendonça15 explica, o plano do direito Internacional conforme as teorias mais tradicionais de
Kelsen e Bobbio, há entendimentos sobre a coercitividades das normas do plano internacional
porém, ambos convergem no sentido de que o principio do Pacta Sunt Servanda deve ser
seguido, portanto, ha entendimentos de ambos os lados, porém, não há uma definição quanto a
obrigatoriedade de cumprimento das recomendações do GAFI.

De toda forma, para garantir que haja disposição para o cumprimento das normas e
recomendações do GAFI pelo seus estados membros e demais organizações não-membros, a
organização possui um mecanismo de sanção, vulgarmente conhecida como “lista negra do
GAFI” e é intitulada lista dos países e territórios não-cooperativos (NCCT – non-cooperative
countries and territories). A lista dos países não cooperativos do GAFI é considerada por
especilaistas de Direito Internacional como instrumento do Soft Law.16

Conforme exposto, é evidente que a criação do GAFI trouxe uma maior eficiência e
cooperação global entre países com o objetivo de combater a corrupção e crimes financeiros,

14
Estrutura e planos de atuação do GAFISUD. Disponível em:
https://www.fatf-gafi.org/pages/financialactiontaskforceofsouthamericaagainstmoneylaunderinggafisud.html.
Acesso em: 08 Mar. 2020.
15
Recomendações do FATF/GAFI: Soft ou Hard Law ?. disponivel em:
https://portalrevistas.ucb.br/index.php/rvmd/article/view/2618. Acesso em: 08 Mar. 2020.
16
Luis Guillermo Colin Villavicencio, em seu artigo “El Soft Law, una fuente formal más Del Derecho
Interncional ?” (1999), define o soft law como regras de obrigação não-vinculante.
nesse movimento, depois do GAFI, surgiram uma série de organizações governamentais e não-
governamentais com o mesmo intuito de seu predecessor, nesta frente destaca-se a criação do
conhecido “Grupo de Egmont”, este grupo foi a comunhão de diversar unidades de inteligência
financeira de vários países, que se reuniram em 1995 no Palácio de Egmont Arenberg em
Bruxelas, Bélgica, e decidiram formar um grupo informal visando estimular a cooperação
internacional, intercâmbio de informações financeiras, e ações operacionais para combate à
lavagem de dinheiro.

Hoje conhecido como “Grupo de Egmont”, esse organismo reúne mais de 164 UIF’s
(unidades de inteligência financeira) que se encontram regularmente para buscar formas de
cooperação mútua, especialmente nas áreas de intercâmbio de informações, treinamentos,
difusão de conhecimentos técnicos e troca de experiências e casos práticos que são abordados
por essas unidades.

O Brasil é membro participante do Grupo Egmont, por intermédio do Conselho de Controle

de Atividades Financeiras (COAF), que é registrado como unidade de inteligência financeira
de natureza administrativa. Diante do caratér administrativo do COAF junto ao Grupo Egmont,
O órgão não possui competência para promover medidas cautelares, quebras de sigilos
bancários ou requerer instauração de processos penais.

As funções do COAF como membro deste grupo, resumem-se ao planejamento estratégico

das políticas e regulações, à promoção de ações de inteligência e à gestão de dados operacionais,
e fruto dos resultados das análises realizadas pelo COAF junto ao Grupo Egmont, é consolidado
e públicado através de um RIF (Relatório de Inteligência Financeira).17

Segundo determina o COAF, para o intercâmbio de informações com outra Unidade do

Grupo Egmont, esta mesma deve estar autorizada por lei a trocar informações de inteligência
financeira com as unidades estrangeiras e além disso, possuir mecanismos e regulamentos para
assegurar o sigilo e a segurança das trocas de informações. 18

Além do GAFI e do Grupo Egmont terem sido pioneiros na união de entidades

governamentais e não-governamentais para regulamentar e combater crimes financeiros,
corrupção e Lavagem de Dinheiro, dos frutos destas organizalções surgiram mundialmente
diversas outras organizações e entidades com o intuito de combater a corrupção. Tanto da
iniciativa pública tanto na iniciativa privada, dividindo-se em atuações por blocos regionais,

17
Disponível em: http://www.jcc.org.br/ojs2/index.php/JCC/article/view/27. Acesso em: 08 Mar. 2020.
18
Intercâmbio de informações do COAF com demais orgãos. Disponível em: http://coaf.fazenda.gov.br/menu/a-
inteligencia-financeira/intercambio-de-informacoes. Acesso em: 08 Mar. 2020.
por continentes e até mesmo com parcerias globais, tendo como principal vertente as
recomendações do GAFI, que é até os dias de hoje a regulamentação global que serve como
guia para as demais entidades de inteligência financeira ao redor do mundo , dentre estas
diversas organizações, pode-se destacar como as mais proeminentes: a Global Organization of
Parliamentarians Against Corruption (GOPAC) (http://gopacnetwork.org/) traduzido como
“Organização Global de parlamentares contra a corrupção”, organização não-governamental
internacional composta por parlamentares de todo o mundo fundada em outubro de 2002 na
cidade de Ottawa, Canadá; o Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money
Laundering Measures and the Financing of Terrorism, traduzido como “Comitê de Peritos em
Avaliação de Medidas contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo”
conhecido como Moneyval (https://www.coe.int/en/web/moneyval) fundada em setembro de
1997 na cidade de Estrasburgo, França; e o Wolfsberg Group (https://www.wolfsberg-
principles.com/) que é uma associação não governamental da iniciativa privada, que reune as
maiores instiuições bancárias e do setor financeiro mundial, com o intuito de desenvolver
melhores práticas, padrões e regulações para o setor financeiro e ao combate à lavagem de
dinheiro, crimes financeiros e o combate contra o financiamento ao terrorismo.

4. IMPACTOS DA MUDANÇA DO COAF PARA A COMPETÊNCIA DO BANCO

CENTRAL DO BRASIL.

O ano de 2020 está sendo marcado como um ano ímpar na história por ter tido uma série de
acontencimentos e mudanças drásticas em um espaço tão curto de tempo, desde janeiro até hoje,
houve uma série de acontecimentos impactantes no mercado finaceiro, nas relações
internacionais e na política nacional. 19

No âmbito nacional, tivemos uma grande mudança administrativa, dentre elas, no dia 7 de
janeiro de 2020 foi promulgada a lei Nº 13.974, que converteu em lei a Medida Provisória
893/19, esta lei teve como o objetivo realizar a reestruturação do COAF, e entre as principais
mundanças no orgão, foi a alteração da vinculação administrativa do COAF, qu antes estava
sob a supervisão do Ministério da Economia, e após a lei, foi vinculado junto ao Banco Central
do Brasil, sendo que o COAF sempe esteve historicamente, desde sua criação, sob a

19
Disponivel em: https://www.estadao.com.br/infograficos/brasil,o-que-aconteceu-em-janeiro-de-2020-veja-
retrospectiva-em-fotos,1072101. Acesso em: 14 Mar. 2020.
administração do Ministério da fazenda.20

Antes da promulgação da nova lei de reestruturação do COAF, havia uma grande discussão
na mídia nacional à respeito dos casos de análises financeiras realizados pelo orgão no fim de
2018, no qual através do relatório de inteligência financeira, o mesmo apontou uma série de
operações financeiras suspeitas de membros da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro (Alerj), transações estas que tambem eram investigadas pelo Ministério Publico do Rio
de Janerio na Operação conhecida como “Furna da Onça”, dentre as transações financeiras,
houve cerca de R$ 1,2 milhão de reais deflagrados como movimentação suspeita e atípica na
conta de Fabrício Queiroz, ligado como assessor de Flávio Bolsonaro, que à epoca ocupava o
cargo de deputado estadual no estado do Rio de Janeiro. 21

Depois desse entrave sobre as análises financeiras do COAF, no dia de 16 de julho de 2019,
O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Dias Toffoli, acatou pedido da
defesa do então senador Flávio Bolsonaro e com decisão monocrática suspendeu
temporariamente todas as investigações em curso no país que tinham como base, dados
sigilosos compartilhados pelo (Coaf) e pela Receita Federal sem autorização prévia da Justiça,
até que a questão fosse julgada pelo orgão colegiado do STF.

Esta decisão repercutiu negativamente no mundo inteiro, e gerou preocupação em

entidades e organizações ligadas ao combate à corrupção, como exemplo disso, o presidente do
Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE (Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico), em visita oficial em Brasília no dia 13 de novembro de 2019,
fez uma declaração sobre a decisão do Ministro:22 “não segue os padrões internacionais de luta
contra a lavagem de dinheiro”, declarou o Senhor Drago Kos, Presidente do Grupo de Trabalho
sobre Suborno da OCDE.

Após a discussão da decisão sobre a suspensão de investigações com dados obtidos do

COAF, foi agendada a data para julgamento colegiado do caso, a questão foi julgada pelo pleno
do STF no dia 28 de novembro de 2019 e por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal
Federal aprovou a o entendimento de repercussão geral no Recurso Extraordinário (RE)
1055941, ocasião na qual ficou decidido que o compartilhamento de dados e informações

20
Disponivel em: http://www.in.gov.br/web/dou/-/lei-n-13.974-de-7-de-janeiro-de-2020-236986816. Acesso
em: 14 Mar. 2020.
21
Disponivel em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/07/16/toffoli-atende-flavio-bolsonaro-e-suspende-
apuracoes-com-dados-do-coaf-e-do-fisco-sem-aval-judicial.ghtml. Acesso em: 14 Mar. 2020.
22
Disponivel em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/11/13/ocde-manifesta-preocupacao-com-suspensao-
das-investigacoes-com-dados-do-coaf.ghtml. . Acesso em: 14 Mar. 2020.
obtidas pelo COAF, junto aos orgãos do judiciário, Receita Federal e as autoridades policiais,
inclusive dados bancários e fiscais dos contribuintes, poderiam ser compartilhados sem a
necessidade de autorização prévia do Poder Judiciário.23

A decisão de suspensão envolvendo o uso de dados do COAF em investigações em

andamento, impactou fortemente a atuação do orgão, conforme pode-se analizar pelo gráfico
abaixo, que diz respeito a quantidade de relátorios financeiros expedidos pelo orgão antes e
depois da decisão do STF em julho de 2019:

Gráfico 1 – Número de relatórios do COAF entre Janeiro à Agosto de 2019

24
Fomte: Folha de São Paulo, (2019).

Depreende-se do gráfico apresentado, que após a decisão do STF houve uma retração na
emissão de relatórios do COAF, uma provável causa dessa retração seria a instabilidade das
decisões judiciais quanto ao uso das informações obtidas pelo COAF.
Diante de todo o cenário envolvendo a atuação do COAF, e com as mudanças
admnistrativas realizadas no orgão, especialistas em prevenção e combate à lavagem de
dinheiro, entenderam que a decisão do STF auxiliou muito nos mescanismos e na jurisprudência

23
Disponivel em: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=431690&ori=1. Acesso em:
14 Mar. 2020.
24
Queda dos relatórios do COAF. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/09/coaf-
esvazia-producao-de-relatorios-e-enfrenta-paralisia-apos-decisao-de-toffoli.shtml. Acesso em: 22 Mar.
2020.
para efetividade de atuação do orgão, porém, a mudança da administração do COAF para o
Banco Central, gerou preocupações, como: possível burocratização das emissões dos relátorios
e informações emitidas pelo COAF, possível interferência do poder executivo nas atividades
do orgão, visto que atualmente a diretoria colegiada do Banco Central possui nove membros,
um deles o seu presidente, sendo o presidente e dos demais membros todos nomeados pelo
presidente da República, e conforme previsto no artigo § 5º a lei nº 13.974, fica a competência
do Presidente do Banco Central do Brasil escolher e nomear o Presidente do Coaf e os demais
membros do Plenário,25e também quanto a autonomia de atuação do próprio Banco Central que
26
está sendo discutida no congresso, como por exemplo o Projeto de lei 32/2003 da Câmara
dos Deputados, definido na ementa do projeto de lei o propósito de estabelecer o objetivo
fundamental do Banco Central do Brasil e dispor sobre sua organização administrativa superior.
Ainda, segundo estudiosos e especialistas em prevenção e combate à lavagem dinheiro, os
mesmos acreditam que a decisão de mudança da competência administrativa do COAF para o
Bacen, tenha se baseado na estrutura administrativa da Unidade de Inteligência Financeira dos
Estados Unidos da América, conhecida em seu território como FinCEN – (Financial Crimes
Enforcement Network)27, é uma das UIF’s pioneiras no combate à lavagem de dinheiro, a
mesma teve sua fundação em 25/04/1990, na cidade de Vienna, Estado da Virgínia, EUA, e é
também um dos membros fundadores do Grupo de Egmont.
O FinCEN é uma agência de análise de informações financeiras, com foco na prevenção e
combate à lavagem de dinheiro e crimes financeiros, a agência é ligada administrativamente ao
Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, órgão responsável por administrar o tesouro
público dos Estados Unidos da América, sendo assim, no caso do Brasil, acredita-se que a
proximidade com o principal órgão responsável pela regulamentação e controle do mercado
financeiro (no caso o BACEN) possa oferecer um maior número de dados e suporte técnico
para os trabalhos de análises e elaboração de relatórios do COAF, similar a atuação do FinCEN.
Diante deste cenário, há grandes expectativas e preocupações quanto à administração do
Banco Central do Brasil junto ao COAF conforme exposto anteriormente,
Também ficou verificado através dos números públicos do COAF, que após as mudanças
administrativas no órgão e mudança organizacional para as competências do BACEN, houve

25
Disponivel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L13974.htm. Acesso em: 15
Mar. 2020.
26
Discussão sobre Autonomia do BACEN. Disponível em:
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/03/07/autonomia-do-banco-central-volta-a-ser-debatida-no-
senado. Acesso em: 15 Mar. 2020.
27
Strategic Plan of US Financial Crimes Enforcement Network. Disponível em:
https://www.fincen.gov/about/fincens-strategic-plan. Acesso em: 23 Mar. 2020.
uma grande diminuição, incialmente verifica-se que as multas aplicadas pela instituição caíram
de R$ 77,8 milhões de reais em 2018, para R$ 8,34 milhões de reais, também, vale notar que
houve também uma drástica redução ns quantidade de relatórios de inteligência financeira
produzido pelo órgão, onde em 2019 o conselho produziu cerca de 6.273 relatórios e até meados
de maio de 2020, o conselho cerca de 3.698 relatórios. Por fim, o número mais alarmante quanto
a redução da atuação do órgão, foi no número de insaturação de processo judicias e
administrativos, houve uma produção de 116 processos em 2018 para apenas 15 em 2019,
considerando uma redução de cerca de 60,8% na quantidade de processos instaurados pelo
conselho e apenas 3 processo foram instaurados de Janeiro de 2020 à maio do mesmo ano.28
Porém, além dos números apresentados, ainda se espera uma continuidade efetiva da
atuação do órgão no combate à corrupção, e que com a grande expertise de análise de dados, e
informações de transações financeiras que o Banco Central possui nos principais assuntos do
mercado financeiro, espera-se que o COAF possa utilizar as informações do Banco Central e
possa ter uma facilidade de acesso a estas informações, que tendem a trazer maiores apurações
na emissão de relatórios financeiros e maiores apurações nas investigações e sanções nos casos
e operações financeiras analisadas pelo COAF.

5. CONCLUSÃO

Ante o conteúdo exposto sobre as competências, atuação e resultados do COAF, tanto no

âmbito nacional e no âmbito internacional, fica evidente a efetividade e a relevância da atuação
do orgão e os grandes resultados que o mesmo vem auferindo na prevenção ao combate aos
crimes de lavagem de dinheiro, prevenção contra os crimes financeiros, no combate ao
financiamento ao terrorrismo e no combate a corrupção como um todo.

Embora Fora somente nos últimos anos que o orgão obteve maior relevância junto ao
público e a imprensa nacional, com atuação do orgão em grandes operações interligadas com
demais orgão públicos, os resultados de análises de operações financeiras e pessoas físicas e
empresas investigadas pelo COAF vem crescendo constantemente, em 2018 através dos
informes e resultados dos relatórios de inteligência financeria, o COAF investigou mais de 370
mil pessoas físicas e juridicas, representando um alta de 10% comparados ao ano anterior de
2017 e mais de 297 operações de troca de informações com unidades de inteligência financeira

28
Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/coaf-reduz-atividades-e-aplicacao-de-multas-
apos-vaivem-entre-justica-economia-e-bc.shtml. Acesso em: 22 Mar. 2020.
no exterior, conforme dados compilados pelo site Agência Brasil. 29

Além da grande atuação do COAF no cenário nacional, vimos que o orgão é membro
importante de diversas organizações e gupos governamentais e não-governamentais ao redor
do mundo, como o GAFI/FATF, Grupo Egmont, entre outros. Com a grande expertise, e
volume de dados de transações financerias que o COAF detém, a troca de informações e atuação
conjunta em operações entre outras unidades de inteligência financeira internacionais é crucial
para o desensvolvimento constante do combate a lavagem de dinheiro e crimes conexos ao
redor do mundo.

Decorrente das diversas mudanças que orgão pasosu nos ultimos anos, mais precisamente
entre 2018 e 2020, ficou notado através do resultado e dados públicos do COAF, que houve
uma drástica diminuição nos números de relatório de inteligência, instauração de processo,
repatriação de valores e aplicação de multas pelo Orgão, visto que anterior a estas datas, o orgão
vinha apresentando um número crescente em seus relatórios, alguns especialistas e acadêmcos
dos setores de politicas publicas e prevensão à corrupção, alegam que um dos principais fatores
para essa contração da atuação do COAF em ambito nacional, se deu pelas grandes interfercnais
politicas ns colegiados, diretorias e até mesmo nas diretrizes da instituição, tambem que as
mudanças administrativas repentinas, e uma redução nas contratações de novos servidores e
funcionários, e um baixo investimento e orçamento público direcionado ao orgão impactaram
drasticamente a operação e atuação do mesmo na prevenção e combate a corrupção no Brasil.

Apesar dos infortunios, é latente a grande importância do COAF como instituição pública
brasileira, e pela sua grande relevancia operacional e insitucional, e sua preseça em diversos e
importantes organismos internacionais ao redor do mundo,

Por fim, é esperado que as mudanças administrativas e decisões judicias tomadas no tocante
as atuações do COAF, não reprimam a atividade crucial do orgão, tampouco nos números e
eficiência das análises de transações e operações financeiras, na emissão dos relátorios de
inteligência e principalmente no efetivo combate repressivo e preventivo à lavagem de dinheiro,
seus crimes conexos e na corrupção no âmbito nacional e internacional e que sua alteração
adminsitrativa sob a responsabilidade do Bacno Central possa gerar um maior investimento e
atuação do orgão no ambito interno.

29
Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2018-12/coaf-investigou-370-mil-pessoas-
fisicas-e-empresas-em-2018. Acesso em: 22 Mar. 2020.
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de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos
previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá outras
providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccIVIL_03/leis/L9613compilado.htm. Acesso em: 29 Jan. 2020.

BRASIL. Lei 12.683, de 9 de Julho de 2012. Altera a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, para
tornar mais eficiente a persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12683.htm. Acesso em: 29 Jan.
2020.

BRASIL. Lei 13.974, de 07 de Janeiro de 2020. Dispõe sobre o Conselho de Controle de

Atividades Financeiras (Coaf), de que trata o art. 14 da Lei nº 9.613, de 3 de Março de 1998.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L13974.htm.

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