Estado do Paraná

Secretaria da Saúde

I Encontro intermunicipal dos profissionais da vigilância sanitária – INTERVISA

Direito sanitário: uma vivência teórica e prática - Pinhais

Atualidades no processo administrativo sanitário

Sérgio Toshihiko Eko

Médico Veterinário - Sesa
12ª RS / Umuarama – PR
Formação em direito – especialização em Direito
Aplicado – Perícia Veterinária Forense - Gestão e Formulação em
Políticas Públicas – Gestão em Saúde – Mestre em Políticas Públicas
Dificuldades e problemas relacionadas ao processo administrativo sanitário

1) Externa ao processo

 Alta rotatividade dos agentes nas vigilâncias

 Falta de pessoal na Visa
 Perfil dos profissionais: área de saúde x jurídico
 Deficiência de apoio jurídico
 Insegurança nas ações mais impactantes
 Pressão externa e ingerência política
 Quando recorrer ao processo?
Dificuldades e problemas relacionadas ao processo administrativo sanitário

1) Externa ao processo

 Há deficiências de conhecimento sobre normas e processo

 O secretário de saúde desconhece o processo
 E o conflito com outros órgãos (saúde trabalhador e inspeção)?
 Quando o promotor de justiça determina ação da Visa contra
estabelecimento.
 Agente com contrato temporário pode lavrar auto de infração?
 Deficiências em noções básicas da administração pública
 Deficiência na identificação (perfil) da Visa. O que é a Visa?
Dificuldades e problemas relacionados ao processo administrativo sanitário

2) Do processo

 Que tipo de procedimento deve ser utilizado?

 Se o processo demorar demais, caduca?
 Nos pequenos municípios quem decide? E o recurso
 E a orientação tem valor legal? Em que caso posso usar?
 Se o processo ficar parado na mesa do secretário?
 Posso usar código estadual, municipal e lei 6437/77 no mesmo
processo?
Dificuldades e problemas relacionados ao processo administrativo sanitário

2) Do processo

 Quando usar a intimação e infração?

 Pode lavrar a infração e a intimação juntas?
 Pode lavrar a infração e interdição?
 A multa aplicada pela Visa municipal pelo código estadual vai para o
Estado?
 Identificação e valoração de riscos, a fundamentação e os tipos de
procedimentos
 Descrever os fatos corretamente nos autos de infração e interdição
Constituição Federal
A roda
de 1988 Art. 200. Ao sistema único de saúde
compete, além de outras atribuições, nos
termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos,
produtos e substâncias de interesse para a
saúde [...];
II - executar as ações de vigilância
sanitária [...];
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos,
compreendido o controle de seu teor
nutricional, bem como bebidas e águas para
consumo humano [...};
VII - participar do controle e fiscalização da
produção, transporte, guarda e utilização de
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos
e radioativos [...];
Lei nº 8.080/90 A roda

Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de

atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;

§ 1º Entende-se por vigilância sanitária um

conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir
ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos
problemas sanitários decorrentes do meio
ambiente, da produção e circulação de bens e
da prestação de serviços de interesse da
saúde, [...]:
 Questões prévias ao processo administrativo

 A Visa não é uma ilha isolada.

 Relação de dependência: administração pública – SUS – poder de polícia.
 Questões básicas e gerais do direito para entender melhor o processo
administrativo sanitário.
 Constituição Federal de 1988 – Lei Orgânica de Saúde: conceito e
atribuições a Visa
 Ingrediente fundamental: a norma
 Finalidade da Visa: diminuir ou eliminar riscos
 Questões prévias ao processo administrativo

 A Visa não é uma ilha isolada.

 Relação de dependência: administração pública – SUS – poder de polícia.
 Questões básicas e gerais do direito para entender melhor o processo
administrativo sanitário.
 Constituição Federal de 1988 – Lei Orgânica de Saúde: conceito e
atribuições a Visa
 Ingrediente fundamental: a norma
 Finalidade da Visa: diminuir ou eliminar riscos
 CONTEXTO - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – agente público - SUS

Agente público Federal

Constituição

ADMINISTRAÇÃO de 1988
Responsabilidades: PÚBLICA
administrativa
Criminal SUS
civil SNVS
Vigilância em saúde
(sanitária)
Princípios da
Políticas sociais Administração Pública
Princípios e
diretrizes

Lei 8.080/90
 Política da VISA

DICOTOMIA NA VISA: Educação & fiscalização sanitária

Portaria nº 1.565/MS/GM, de 26 de agosto de 1994.

Define SNVS e estabelece as bases para vigilância

“Art. 7º Uma vez esgotada a eficácia das ações orientadoras, preventivas

e persuasivas, o exercício do poder de polícia administrativa se
efetivará, no campo da vigilância sanitária, sob o enfoque do poder de
autoridade derivado da lei.”
 Estudos de legislações

Por que o agente fiscal deve saber sobre normas?

• Faz relatório?
• Quem é a maior autoridade sanitária em sua localidade?
• Quem deve esclarecer (interpretar) a norma em sua localidade?
• Tem que convencer o regulado a cumprir as normas sanitárias?
• Divulga normas a população?
• Faz auto de infração? Intimação? Interdição?
• E os documentos que podem circular em outros órgãos?
Técnicas de legislação - As normas

Constituição Federal

Leis

Medida provisória

Decretos Leis

Decreto

Resolução

Portaria
 Interpretação das normas

Algumas questões:
 Você é a maior autoridade sanitária em sua localidade?
 Você tem que convencer alguém sobre a importância de cumprir as normas
sanitárias?
 Você acha importante a população entender sobre os riscos sanitários?
 Você participa na elaboração de normas sanitárias do seu município?

Interpretar a norma significa:

 Diálogo no SNVS é a norma
 O agente é um intérprete
 Agente precisa entender a norma
 Agente precisa convencer o seu público a partir da norma
 Agente precisa aplicar a norma de forma equitativa – atinja a finalidade e resolver
problemas
 FORMAS DE INTERPRETAÇÃO DA NORMA

1ª - GRAMATICAL: É a leitura do texto da lei. O que diz o texto. É decifrar

cada palavra e entender o que diz a frase inteira.

2ª - INTERPRETAÇÃO LÓGICA: Prevalece aqui a razão e exclui os absurdos.

3ª - INTERPRETAÇÃO HISTÓRICA: temos que atualizar a lei para o nosso

presente.

4ª - INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA: Sabemos que a lei pode ser feita de

inúmeros dispositivos e, ainda que cada uma desta lei está situada num
emaranhado de normas das mais complexas redes interligada.
PROCESSO ADMINISTRATIVO
SANITÁRIO
 AS DIFERENTES APLICAÇÕES DA NORMA

EXERCÍCIO DO EFETIVIDADE
DIREITO DIREITO DO DIREITO

NORMAS DE ORDEM NORMAS DE ORDEM

MATERIAL PROCESSUAL
Regulamentadores de RESULTA-
atividades Lei 6.437/77 (Federal)– infrações e DO
permissivas e proibi- Penalidades. FINALIDADE
tivas PARANÁ - Lei 13.331/01 – ALCANÇA-
Na saúde: de estabe- Capítulo III (art. 45 seg.) DA
lecimentos e produtos Decreto 5.711/02 – Capítulo VIII
e serviços (art. 519
 Princípios do direito e do processo administrativo

 A administração pública é igual a iniciativa privada?

 Que caminho deve percorrer o órgão público?

 O agente fiscal é igual ao trabalhador privado?

 Quando você foi contratado falaram alguma coisa especial da

administração pública?
 PRINCÍPIOS DO DIREITO E PROCESSUAIS

1) Princípio da legalidade

Art. 5º da CF 1988:
“II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei;”

2) Princípio do devido processo legal

CF 1988. art. 5º, inciso LIV – “ninguém será privado da liberdade ou de

seus bens sem o devido processo legal.”

Absolvição
infração defesa relatório julgamento
ou penalidade
 PRINCÍPIOS DO DIREITO E PROCESSUAIS

3 - Princípio da ampla defesa e do contraditório

Art. 5º da CF. 1988. "LV - aos litigantes, em processo judicial ou

administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;"
 REQUISITOS E CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

 formalismo moderado: ritos e formas simples > respeito aos direitos

e garantias dos sujeitos - finalidade interesse público
 Documentos formais: auto de infração – interdição
 Linguagem acessível
 Julgamento profissionais de saúde

 Interpretação flexível e razoável quanto às formas, para evitar que

estas sejam vistas como um fim em si mesmo, desligado das
verdadeiras finalidades do processo.
 IMPORTÂNCIA E OBJETIVO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Vitor R. Shirato: “Um instrumento para a afetiva realização dos valores democráticos e
legitimação da atuação do poder público. O processo
administrativo propicia o
diálogo entre a administração pública e o particular, com o
propósito de identificar os diversos interesses ao caso concreto, para
então obrigatoriamente chegar a uma decisão, sem a conotação pura de imposição unilateral”.
(O processo administrativo como instrumento do Estado de Direito e da Democracia, 2010, p. 37, 39).

finalidades do processo administrativo

Bernardo S. Guimarães: “Uma das
moderno é garantir a efetiva participação da sociedade nas questões
estatais, permitindo uma leitura mais ampla do devido processo legal integrado com os
pressupostos da democracia administrativa.” (A participação no processo administrativo, 1995, p.
88)

Yara O. R. Lima e Ediná A. Costa: “O processo administrativo sanitário é a realização estatal

com o dever
de proteger a saúde, mas, também como um direito do
cidadão a proteção de sua saúde. E por este meio, o Estado controla e pune a
inobservância das normas sanitárias.” (O processo administrativo no âmbito da vigilância sanitária,
2009, p. 216.)
 APLICAÇÕES/FINALIDADES
discricionariedade INSPEÇÃO

IRREGULARI-
DADES

Obrigações: dever do agente público

MEDIDAS INFRAÇÃO Fazer com

INTIMAÇÃO Não fazer
CAUTELARES abuso de
Obrigação NADA
Interdição poder
Fazer ou
apreensão
Não fazer SANÇÃO
punitiva OMISSÃO
FUNCIONAL Ato ilegal

Irregularidades
Irregularidades
Risco iminente
Baixo risco e
com Medida de Crimes PROCESSO Processo
urgência contra o DISCIPLINAR
oportunidade disciplinar
de correção Indício de consumo ou CRIME
infração saúde PREVARICA- Crime
e/ou passível de
infração pública ÇÃO Responsabili-
dade civil
indenizatória
 FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

PROCESSO ADMINISTRATIVO MEDIDAS CAUTELARES

FASES TERMO INTIMAÇÃO
PROCEDIMENTOS
PRÉVIOS

1) - AUTO DE INFRAÇÃO

INSTAURAÇÃO
Medidas cautelares incidental

INSTRUÇÃO
 Provas
 Diligências
 Decisões Provisórias Julgamento e decisão 1ª
 Defesa instância
 Relatório Penalidades
 Organização do processo Encerramento do processo
JULGAMENTO E
DECISÃO

Recursos
 Procedimento prévio: Intimação

 Passível de correção em determinado tempo

 Irregularidades de baixa gravidade e/ou passível de infração
 Obrigação de fazer e não fazer
 Não é risco iminente à saúde
 Efeitos: Findo prazo sem correção > processo administrativo
 Conflito: Auto de infração x termo de intimação
 Conceito de processo administrativo sanitário

São ritos procedimentais organizados em atos administrativos

e sucessivos com a finalidade de eliminar o risco sanitário

Absolvição
Auto de
defesa relatório julgamento ou
infração
penalidade
 AUTO DE INFRAÇÃO

Essência do auto de infração: registro das circunstâncias dos FATOS que

configura violação a NORMA SANITÁRIA.

• FATOS: Irregularidades que definem a infração sanitária

1º

• BASE LEGAL: norma sanitária violada

• Definir o inciso do art. 10 da Lei nº 6.437/77 ou
2º • Inciso do art. 63 da lei da Lei nº 13.331/01 PR.

• Autoria: Quem deu causa ou para ela concorreu. Termo: “acusado”,

3º “infrator”, “regulado”, “interessado”, “particulares”, administrado e
“autuado”.
 Infração sanitária?

Conduta > vontade > viola a norma > imposição de sanção.

Fato irregular Base legal Infração

Auto de infração
Descrição dos fatos no auto de infração

O Ideal na descrição dos fatos

Forma completa

Clareza

Localizável -Identificável (auto

explicável)

Precisa – ajustável ao dispositivo legal

 REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

1 - Escrever é mandar
• Qual o recado do auto de infração
recado

2 - Seja simples • Escrever para quem? Confira e revise o texto

3 - Vá direto ao assunto • Não enrole. Não conte historinha

• O documento público é formal e os formulários

4 - Use frases curtas
possuem pouco espaço
 REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

5 – prefira palavras breves • Use as palavras empregadas nas normas e os

e simples termos técnicos

• Quem escreve é a autoridade sanitária e deve

6 – Coloque as sentenças
ser de forma imperativa. O documento público e
de forma imperativa
fiscal tem que ser afirmativo e passar segurança

7 – Jamais erro na • Não e a perfeição. Está em dúvida, recorra a

gramática alguém ou use o dicionário

• Escreva com convicção de que no idioma só

8 – Abuse de substantivo e existem essas duas classes de palavras. Ao
verbos escrever textos (informativos), use substantivos
(fortes) e verbos (expressivos).
 REGRAS BÁSICAS PARA ESCREVER BEM NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

• Não diga nem mais nem menos do que você

precisa dizer. Cultivar a economia verbal sem
9 – Seja conciso
prejuízo da completa e eficaz expressão do
pensamento é mais eficiente.

• No processo administrativo não existe palavras

10 – Persiga a clareza sem significado ou redundante. Não fique
explicando o que já foi dito.

• ex.: Sem condições inadequadas de higiene;

11 – Evite generalizações presença de objetos estranhos/desuso –
descreva com precisão e indicações.
 Tipificação da infração sanitária

Princípio da tipicidade - princípio da legalidade: “ninguém será obrigado a fazer

ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”.

Base legal - INFRAÇÃO

Poderá ser constituída por duas normas ou
mais

1 2
Obrigatória complementar
Infração Dispositivo da norma
Art. 10 lei 6.437/77 ou regulamentadora da
Art. 63 lei PR 13.331/01 atividade violada
MEDIDAS
CAUTELARES
 características

Urgência Preventivo
Risco ameaça
iminente investigativa
Medida
cautelar

Periculosida-
Perigo
de
Risco de
Causar
dano
prejuízo
 Definição do risco Define a medida
sanitário cautelar

Classificação – fins processo

• Definido pela norma

Formal
• Ex.: produto vencido

• Critério epidemiológica – conhecimento

Material
tecnológico

• Risco iminente
Gravidade - perigo
• Risco ordinário

• leve
Processual – infração
• grave
sanitária
• gravíssimo
MEDIDA CAUTELAR – apreensão, interdição, suspensão, inutilização, etc...

Conceito: urgência - finalidade de afastar o risco sanitário iminente ou dano -

assegurar que a saúde coletiva ou individual seja preservada

posse - autoridade
apreensão
sem garantia da medida
Tipos de procedimentos

Posse e manutenção no
local
interdição

Paralisação de atividades

Paralisação comércio de
suspensão
produtos

inutilização Perda do bem

 ALCANCE DAS MEDIDAS CAUTELARES

Princípio da proporcionalidade e razoabilidade

Alcance espacial: total ou parcial

Alcance temporal – prazo temporária

Prazo: 180 dias – art. 547 § 5º CSE – dep. Liberação produtos
Prazo: 90 dias – art. 23 § 4º lei 6437/77 e art. 537 § 1º Decreto PR
5.711/02 – liberação automática
 FASE DE INSTRUÇÃO

RELATÓRIO DE
DEFESA PROVAS
INSTRUÇÃO

• Princípios da ampla • Perícias • Descrever os fatos

defesa e contraditório • Fotos • Sobre a inspeção
• Preliminares – • Antecedentes • Rebater e esclarecer
nulidade atos • princípio da os pontos suscitados
• Cerceamento de legitimidade e da pela defesa
defesa – medidas veracidade
cautelares • Sobre incidentes e
impedimentos
• Erros de processo
• Circunstâncias
• Ataque as infrações agravantes
• Alegação de • Sugerir penalidade
circunstâncias
atenuantes • conclusão
 JULGAMENTO E DECISÃO

Autorida
de
julgadora

Autoridade
autuante autuado
provas

Equilíbrio = justiça
 Julgamento e decisão

Julgar é avaliar, formar uma opinião e decidir um conflito.

Se a razão for do auto de infração: procedente e penalidade

Se a razão for do infrator: improcedente e absolvição

Agir com ética da Administração Pública – exige a neutralidade

A credibilidade do órgão da Visa

FASES:
1º - JULGAMENTO: Preliminares e decidir pela procedência ou improcedência da
infração
2º - APLICAÇÃO DA PENALIDADE: decidir pela penalidade
Julgamento e decisão

Princípios na decisão

 Da Impessoalidade

 Da Legalidade: Fatos & lei

 Da Motivação: Dar a explicação necessária conforme a lei

 Da Eficiência: dar respostada adequada a finalidade legal da Visa

Quem decide?
É a autoridade superior
Chefia hierarquia superior – devidamente nomeado
Ou Colegiado (alguns Estados ou municípios)
 Fases e considerações do julgamento e penalidade

1ª
preliminares Nulidades ou não

2ª Alegação – atuação - provas

DECISÃO
Julgamento
= = Procedente ou
infração
improcedente
Alegação – defesa - provas

3ª
Classifi- Tipos de
cação penalida-
Imposi- Circunstân- infração des:
ção de cias Prepon-
atenuantes leve advertên-
penalida- derantes
agravantes grave cia multa
de
gravís- interdi-
sima ção
 A formalidade na descrição da fase do julgamento

1º - Relatório
 Não há padrão
 relatório opcional

2º - Julgamento das preliminares – se houver

 defesa
 Não afetam o principal (infração) e se dirigem previamente a formalidade do
processo.

3º - Depois – julgamento do mérito – principal – as infrações

 Individualização das infrações e penas
Regras básicas da aplicação da penalidade

• desestimular os comportamentos socialmente

1) Finalidade penalidade reprováveis mediante a aplicação de determinada
repressão ou multa

2) Princípio da legalidade • cada infração corresponde a uma penalidade

3) Princípio da
razoabilidade e da • De acordo com a gravidade da infração
proporcionalidade

• 1ª aplicação objetiva (regra estabelecida)

4) Gradação da pena multa • 2ª princípio da razoabilidade da
proporcionalidade (da menor para maior)
 Regra para Imposição de penalidades

1º circunstâncias 2º classificação 3ª penalidades 4ª MULTAS

da infração • Advertência
• Atenuantes • Multas Leves
• Agravantes • Apreensões
• Leve: 1 at. • Interdições
Graves
• Grave: 2 agr. • Suspensões Gravíssimas
• Gravíssima: + 2 • Cancelamento
ag.
• REINCIDÊNCIA MÁXIMA
• Gravíssima
 Avaliar as circunstâncias ATENUANTES

Prevista na Lei federal nº 6437/77

• A ação do infrator não ter sido fundamental para a consecução do evento

I

• A errada compreensão da norma sanitária, admitida como escusável,

quanto patente a incapacidade do agente para atender o caráter ilícito do
II fato

• O infrator, por espontânea vontade, imediatamente, procurar reparar ou

minorar as consequências do ato lesivo à saúde pública que lhe for
III imputado

• Ter o infrator sofrido coação, a que podia resistir, para a prática do ato
IV

• Ser o infrator primário, e a falta cometida, de natureza leve

V
 Avaliar as circunstâncias AGRAVANTES

Lei 6437/77 Circunstância agravantes

• Reincidência
I

• Obter vantagem pecuniária pela violação a norma

II

• Coagido outro para execução da infração

III

• Consequência danosas a saúde pública

IV
• Tenho conhecimento ato lesivo e não adotou providências para evitar ou
V minorar o dano

• Ter agido com dolo

VI
Concurso de circunstâncias

 solução por preponderância: escolha e eliminação

 Dispensa o concurso e a classificação de gravíssima: reincidência

especifica Lei nº 6437/77 - Art. 8º. Parágrafo único

Lei 6.437/77Art . 4º - As infrações sanitárias classificam-se em:

I - leves, aquelas em que o infrator seja beneficiado por circunstância
atenuante;
II - graves, aquelas em que for verificada uma circunstância agravante;
III - gravíssimas, aquelas em que seja verificada a existência de duas ou
mais circunstâncias agravantes.
 As sanções administrativas

Tipos de sanções:

Lei 6437/77 - Art. 2º

I - advertência;
II - multa;
III - apreensão de produto;
IV - inutilização de produto;
V - interdição de produto;
VI - suspensão de vendas e/ou fabricação de produto;
VII - cancelamento de registro de produto;
VIII - interdição parcial ou total do estabelecimento;
IX - proibição de propaganda;
X - cancelamento de autorização para funcionamento da empresa
XI - cancelamento do alvará de licenciamento de estabelecimento;
XI - A - intervenção no estabelecimento que receba recursos públicos de
qualquer esfera.

LEGISLAÇÕES ESTADUAIS E MUNICIPAIS: PENAS EDUCATIVAS

 Tipos de penalidades mais aplicados

1) Advertência

É uma penalidade de natureza moral, repressiva e pessoal.

2) Penalidade de interdição – apreensão – suspensão – inutilização

 interrupção de atividade ou produto

 parcial ou total
 Finalidade corretiva ou expulsiva.
 Tipos de Penalidades

3) MULTA

Advertência Multa – PR (FCA) Multa – Federal (R$)

Infração leve Leve: 2.000 a

Leve: 100 a 500
75.000
Primário
Grave: 75.000,00 a
Reparação Grave: 501 a 5.000
200.000,00
Sem dolo
Gravíssimo:
Gravíssima: 5.001
200.000,00 a
Mais educativa a 10.000
1.500.000,00
Questões – a multa?

 Valores entre o mínimo e máximo?

 Multa – questão econômica do infrator?

 Instâncias de decisões administrativas

Decisão de Decisão de Decisão de

1ª Instância 2ª Instância última
Instância

• Chefe Visa • Diretor • Secretário de

• Cabe • Cabe Estado/Munici-
recurso recurso pal
• Última
instância
 OBRIGADO

Sérgio Toshihiko Eko

sergio.eko@sesa.pr.gov.br
sereko7@gmail.com
Fone: (44) 3621-8244 (12ª RS – Umuarama)