PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

NÚCLEO DE PARCERIAS E TRANSPORTES

PROCESSO: SIMA.008313/2020-02 (SEMIL-PRC-2023/00380)

INTERESSADO: SIMA - SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA E MEIO
AMBIENTE
PARECER: NPT n.º 68/2023
EMENTA: CONCESSÃO DE USO. Contrato de Concessão de Uso nº
01/2021, firmado entre o Estado de São Paulo, por meio da
Secretaria de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística, e a
Concessionária Parquetur – Caminhos do Mar S.A., tendo
por objeto o direito de uso de parcela territorial contida nos
limites da Unidade de Conservação do Parque Estadual Serra
do Mar, relativa ao Caminhos do Mar, incluindo as atividades
de realização de investimentos, conservação, manutenção e
exploração econômica da área concedida. Consulta da
Coordenadora do Grupo Técnico de Concessões da Secretaria
de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística sobre a
possibilidade de ser atendido pedido formulado pela
Concessionária visando à concessão de prazo adicional para a
conclusão das obras de restauro dos monumentos “Calçada
do Lorena”, “Padrão do Lorena”, “Ruínas” e “Rancho da
Maioridade” incluídos na Área da Concessão. Proposta de
retorno dos autos à origem para prosseguimento do
tratamento da matéria telada, à luz dos apontamentos e
recomendações constantes do opinativo.

Sr. Procurador do Estado Coordenador,

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1. Trata-se de consulta da Sra. Coordenadora do Grupo Técnico

de Concessões da Secretaria de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística sobre a
possibilidade de ser atendido pedido formulado pela Concessionária Parquetur – Caminhos
do Mar S.A., na Carta PCM nº 04/2023 (fls. 11.029/11.037 – v. 05) e na Carta PCM nº
05/2023 (fls. 11.037/11.057 – v. 05), visando à concessão de prazo adicional para a
conclusão das obras de restauro dos monumentos “Calçada do Lorena”, “Padrão do
Lorena”, “Ruínas” e “Rancho da Maioridade”, nos termos do Contrato de Concessão de
Uso nº 01/2021 (fls. 9.412/9.544 – v. 05).
1.1. A consulta em questão foi apresentada em 21.03.2023,
destacando-se o seguinte (fls. 11.058/11.064 – v. 05):

“Em Cartas 04 e 05 da Concessionária, de 14 e 19 de março de 2023

respectivamente, foram comunicados os atrasos das obras de restauro, sendo
solicitados prazos adicionais para a conclusão dos mesmos, apresentada de
páginas 10959 a 10979 deste expediente.
Em vistoria técnica realizada por esta Secretaria e pela Fundação Florestal, na
data de 20 de março de 2023, verificou-se, conforme fotos abaixo, a não
conclusão da totalidade das obras de restauro, restando os monumentos: Calçada
do Lorena, Padrão do Lorena, Ruínas e Rancho da Maioridade. [...]
A gestão do Contrato e a fiscalização da Fundação Florestal, desde o início do
restauro dos monumentos, tem cientificado e questionado sobre o andamento das
obras e o atendimento ao prazo final, considerando, em especial, o modelo de
aporte financeiro do Estado para restauro dos monumentos, seja com recursos da
Câmara de Compensação, seja com os recursos que seriam provenientes da
outorga fixa da Concorrência, como de fato ocorreu neste projeto.
Considerando a solicitação da Concessionária em relação a solicitação de prazos
adicionais em relação ao definido no Contrato de Concessão e no Caderno de
Encargos, questiona-se a possibilidade de aprovação frente aos riscos existentes
e a sistemática de recursos financeiros previstos no contrato para o restauro”.

2. Em 17.04.2023, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de

Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística encaminhou a consulta ao Sr. Procurador do
Estado Chefe da Consultoria Jurídica da Pasta (fls. 11.067/11.068 – v. 05), que, em
19.04.2023, remeteu o feito a este Núcleo de Parcerias e Transportes (fls. 11.069/11.071).

É o relatório. Opino.

3. De início, cabe observar que a consulta em tela foi

encaminhada a este Núcleo de Parcerias e Transportes no mesmo processo administrativo

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no qual está registrada a generalidade dos atos concernentes ao Contrato de Concessão de

Uso nº 01/2021. Vale dizer, o expediente registra desde procedimentos relativos à fase de
estruturação do projeto de concessão, passando pela realização do respectivo processo
licitatório, até chegar a atos referentes à execução contratual propriamente dita. Desse
modo, o feito reúne diversos documentos que não dizem respeito especificamente à
consulta em exame, espalhados ao longo de mais de 11.000 (onze mil) páginas e 05 (cinco)
volumes de instrução processual.
3.1. Esse procedimento de instrução processual, além de ir de
encontro às melhores práticas de gestão documental, prejudica a celeridade e a eficiência
da tramitação da matéria telada, incluindo a correspondente análise por este Núcleo de
Parcerias e Transportes, sendo certo que não foram encaminhadas nesses termos outras
consultas dirigidas pela Coordenadoria do Grupo Técnico de Concessões da Secretaria de
Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística a este órgão consultivo.
3.2. Por esse motivo, recomenda-se que a Coordenadoria do
Grupo Técnico de Concessões passe a instaurar processos administrativos próprios para a
tramitação de assuntos específicos concernentes aos contratos de concessão gerenciados
pela Unidade, a exemplo de requerimentos pontuais apresentados pelas concessionárias
durante a execução contratual e que não dialoguem com os projetos concessionários como
um todo, instruindo-os apenas com a documentação pertinente à matéria em questão,
sobretudo nas hipóteses de encaminhamento do feito para a análise deste Núcleo de
Parcerias e Transportes.
4. Superada essa questão, em resposta à consulta em tela,
cumpre ressaltar que, no caso concreto, não existe fundamento contratual para a
reprogramação do cronograma de execução das obras de restauro dos monumentos
“Calçada do Lorena”, “Padrão do Lorena”, “Ruínas” e “Rancho da Maioridade”, nos
termos requeridos pela Concessionária na Carta PCM nº 04/2023 (fls. 11.029/11.037 – v.

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05) e na Carta PCM nº 05/2023 (fls. 11.037/11.057 – v. 05), ao menos não a reprogramação
a que aludem as Cláusulas 18.5.1, e 44.6 do Contrato.
4.1. A Cláusula Décima Oitava (“Do restauro dos monumentos”),
Subcláusula 18.5.1, do Contrato de Concessão1, somada à Cláusula Quadragésima Quarta
(“Das penalidades”), Subcláusula 44.62, condiciona eventual reprogramação à não
alteração da data final do cronograma originalmente apresentado pela Concessionária.
4.2. Trata-se de exigência que, inclusive, foi expressamente
salientada pela Sra. Coordenadora do Grupo Técnico de Concessões no Termo de Ciência
nº 01/2022, encaminhado, em 08.09.2022, à Concessionária (fls. 9.988/9.996 – v. 05). A
cientificação foi feita justamente após a Fundação Florestal certificar a existência de
atrasos nos marcos intermediários do cronograma de execução das obras de restauro (fls.
9.976/9.979 – v. 05) e a Concessionária solicitar a aprovação de novo cronograma (fls.
9.980/9.984 e 9.996/10.188 – v. 05).
4.3. Apesar de, nesta última oportunidade, a Concessionária ter
apresentado cronograma reprogramado compatível com os marcos finais exigidos
contratualmente, indicando a conclusão do restauro do último monumento em 15/03/2023,
tal obrigação não foi cumprida. A Cláusula Quinta (“Do objeto da concessão”),
Subcláusula 5.5, inciso VI, do Contrato de Concessão3 estabeleceu que as obras de restauro
1
“18.5.1. Os atrasos no atingimento dos marcos estabelecidos para a realização das obras do RESTAURO,
tanto aqueles que indiquem o início quanto os que estabeleçam o final de cada etapa construtiva das obras,
poderão ensejar em aplicação de penalidades à CONCESSIONÁRIA, sem prejuízo da possibilidade de
reprogramação do cronograma, observada a disciplina prevista na Cláusula 44.6”.
2
“44.6. Quando a penalidade decorrer do descumprimento de prazos iniciais ou intermediários de
INVESTIMENTOS MÍNIMOS INICIAIS, do RESTAURO ou de INVESTIMENTOS ADICIONAIS, o
CONCEDENTE poderá aceitar nova programação dos serviços ainda não executados, de modo a permitir a
recuperação do prazo descumprido, desde que não seja alterada a data final do cronograma originariamente
prevista”.
3
“5.5. Sem prejuízo do disposto neste CONTRATO e ANEXOS, a CONCESSIONÁRIA deverá observar os
seguintes marcos contratuais: (...) VI. até 21 (vinte e um) meses, contados da data de assinatura do TERMO
DE ENTREGA DO BEM PÚBLICO, a CONCESSIONÁRIA deverá concluir a realização do RESTAURO”.
No mesmo sentido: (i) o Item 7.4 (“Encargo de restauro dos bens tombados”) do Anexo II (“Caderno de
encargos”) do Contrato de Concessão: “Foram elaborados os projetos executivos dos MONUMENTOS,
apresentados no ANEXO IV, além das disposições do CONTRATO e ANEXO III, cujas obras de
RESTAURO deverão ser executadas em até 21 (vinte e um) meses contados a partir da assinatura do
TERMO DE ENTREGA DO BEM PÚBLICO, nos termos dos ANEXOS III e IV”; e (ii) o Item 11 (“Do
restauro”), Subitem 11.1.1, do Contrato de Concessão: “11.1.1. A CONCESSIONÁRIA deverá concluir as
INTERVENÇÕES inerentes ao RESTAURO em até 21 (vinte e um) meses, contados da data de assinatura do
TERMO DE ENTREGA DO BEM PÚBLICO”.

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deveriam ser concluídas em até 21 (vinte e um) meses contados da assinatura do Termo de
Entrega do Bem Público, o qual foi formalizado em 15.06.2021. Nesse sentido, o
cronograma originalmente apresentado pela Concessionária projetou o início das obras em
15.10.2021, com conclusão em 15.02.2023, em atenção à data-limite de 15.03.2023 (fls.
9.835/9.844 – v. 05). E, conforme já salientado, com a reprogramação solicitada às fls.
9996/10021, o último dos monumentos teria o seu restauro concluído em 15/03/2023. Já
houve, assim, a expiração do prazo final estabelecido para a execução das obras, de modo
que não é mais possível a reprogramação sem prejuízo à data-limite originalmente
estipulada no cronograma, conforme exigido pelo Contrato de Concessão.
4.4. Além disso, eventual reprogramação do cronograma iria de
encontro à previsão constante da Cláusula Quadragésima Quarta (“Das penalidades”),
Subcláusula 44.6.3, do Contrato de Concessão4. Esse dispositivo estabelece que o pedido
de reprogramação é incompatível com a alegação de que os atrasos no cumprimento do
cronograma não são de responsabilidade da Concessionária. No entanto, no caso concreto,
a Concessionária, na Carta PCM nº 04/2023 e na Carta PCM nº 04/2023, mobilizou-se para
atribuir o atraso do restauro dos monumentos “Calçada do Lorena”, “Padrão do Lorena”,
“Ruínas” e “Rancho da Maioridade” a circunstâncias alheias à sua vontade:

i) Quanto à “Calçada do Lorena”, atribuiu-se o atraso ao fato de o projeto

executivo elaborado pelo Poder Concedente 5 não ter previsto a qualificação
do monumento como “Sítio Arqueológico”, o que sujeitaria a intervenção à
autorização do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(“IPHAN”), impactando, consequentemente, o cronograma de execução das
obras. No entendimento da Concessionária, a situação evidenciaria um vício
do projeto executivo, sendo, assim, imputável ao Poder Concedente, nos
termos da Cláusula Vigésima Quinta (“Dos riscos do Concedente”),
Subcláusula 25.1, inciso XVI, do Contrato de Concessão6;

4
“44.6.3. A apresentação, pela CONCESSIONÁRIA, de pedido de reprogramação dos serviços ainda não
executados, a que alude a Cláusula 44.6, equivalerá ao reconhecimento de que o descumprimento do prazo
inicial ou intermediário decorre de fato de sua responsabilidade, não podendo a CONCESSIONÁRIA adotar,
no processo sancionatório, comportamento incompatível com este reconhecimento”.
5
Anexo IV (“Projeto executivo do restauro e manual de uso e conservação da conservação”) do Contrato de
Concessão.
6
“25.1. Sem prejuízo de outros riscos expressamente assumidos pelo CONCEDENTE em outras Cláusulas
deste CONTRATO, o CONCEDENTE assume os seguintes riscos relacionados à CONCESSÃO: (...) XVI.
necessidade de revisão do(s) projeto(s) executivo(s) para RESTAURO dos MONUMENTOS, na hipótese de
vícios ou erros de projeto que inviabilizem, tecnicamente, sua execução”.

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ii) Quanto às “Ruínas”, atribui-se o atraso a uma demora excessiva do IPHAN

em autorizar as intervenções. No entendimento da Concessionária, embora o
projeto executivo tenha previsto a necessidade de autorização do IPHAN, o
atraso na obtenção da permissão constituiria risco do Poder Concedente, nos
termos da Cláusula Vigésima Quinta (“Dos riscos do Concedente”),
Subcláusula 25.1, inciso XIX, do Contrato de Concessão7; e
iii) Quanto ao “Padrão Lorena” e ao “Rancho da Maioridade”, atribuiu-se o
atraso às fortes chuvas registradas na Area da Concessão nos primeiros
meses de 2023. No entendimento da Concessionária, a situação
caracterizaria hipótese de caso fortuito/força maior, de modo a afastar a sua
responsabilidade pelo atraso, nos termos da Cláusula Quinquagésima Quarta
(“Do caso fortuito e da força maior”), Subcláusula 54.2, do Contrato de
Concessão8.

5. Não sendo cabível o pedido de reprogramação, tem-se que,

no caso concreto, a Cláusula Décima Oitava (“Do restauro dos monumentos”), Subcláusula
18.5, do Contrato de Concessão9 determina a instauração de processo administrativo
sancionador em face da Concessionária, sendo certo que há tipificação específica para o
descumprimento dos marcos intermediários das obras de restauro e a não conclusão das
intervenções no prazo final contratualmente estabelecido nos Itens 7 e 8 da Tabela de
Infrações Contratuais constante do Anexo XVI (“Caderno de fiscalização e penalidades”)
do Contrato.
5.1. Com efeito, no âmbito do processo administrativo
sancionador, a Concessionária poderá veicular as teses de defesa cabíveis, inclusive para
atribuir os atrasos na execução das obras de restauro a circunstâncias alheias à sua vontade,
como indicado na Carta PCM nº 04/2023 e na Carta PCM nº 05/2023. Sem embargo,
permanecerá obrigada a adotar as providências pertinentes à conclusão das obras
inacabadas como condição para a purgação da mora e a interrupção da incidência da multa

7
“25.1. Sem prejuízo de outros riscos expressamente assumidos pelo CONCEDENTE em outras Cláusulas
deste CONTRATO, o CONCEDENTE assume os seguintes riscos relacionados à CONCESSÃO: (...) XIX.
atrasos nas obras de execução dos INVESTIMENTOS MÍNIMOS INICIAIS, do RESTAURO ou dos
INVESTIMENTOS ADICIONAIS decorrentes do atraso na obtenção de autorizações, licenças ou permissões
de órgãos da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, exigidos para construção ou operação das novas instalações,
exceto se decorrente de fato imputável à CONCESSIONÁRIA”.
8
“54.2. O descumprimento de obrigações contratuais comprovadamente decorrentes de caso fortuito ou de
força maior, nos termos deste CONTRATO e ANEXOS, não será passível de penalização”.
9
“18.5. Todos os marcos e etapas, inclusive marcos iniciais e intermediários apresentados no cronograma das
obras de RESTAURO, referido no inciso VII da Cláusula 5.5, deverão ser devida e tempestivamente
cumpridos pela CONCESSIONÁRIA, sob pena de incidência das penalidades previstas neste CONTRATO e
demais consequências cabíveis”.

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correspondente, caso as suas alegações não sejam acolhidas pela Administração, nos
termos do Item 4.6.2 do Anexo XVI (“Caderno de fiscalização e penalidades”) do Contrato
de Concessão10.
5.2. Há, portanto, um sistema contratual sancionatório que impele
a Concessionária à conclusão das obras de restauro independentemente de reprogramação
do cronograma, de modo que, além de não ser cabível, tal medida não é necessária para
que a Contratada adote todas as providências ao seu alcance para concluir, com a maior
brevidade possível, as intervenções pendentes.
6. No entanto, embora a reprogramação não seja cabível no caso
concreto, inexistem óbices jurídicos a que o Grupo Técnico de Concessões avalie
preliminarmente as alegações da Concessionária, veiculadas na Carta PCM nº 04/2023 e na
Carta PCM nº 05/2023, visando a identificar, ainda que perfunctoriamente, se os atrasos na
execução das obras de restauro decorreram total ou parcialmente de circunstâncias alheias
à vontade da Contratada.
6.1. Com efeito, considerando que tal análise já haveria de ser
feita no âmbito de processo administrativo sancionatório, não há impedimento a que a
questão seja desde logo avaliada pela Administração.
6.2. Nesse contexto, muito embora não se trate, propriamente, da
reprogramação a que aludem as Cláusulas 18.5.1 e 44.6 do Contrato, cuja aplicação,
conforme dito, pressupõe a preservação do termo final de conclusão das obras, caso o
restauro tenha sofrido atrasos em função de evento cujo risco foi atribuído ao Concedente,
conforme alegado pela Concessionária, esta não poderá sofrer qualquer prejuízo diante

10
“4.6.2. As infrações por mora são caracterizadas por refletirem um atraso da CONCESSIONÁRIA no
cumprimento de suas obrigações previstas em lei, no EDITAL, no CONTRATO ou nos ANEXOS, de modo
que a infração persiste até que a CONCESSIONÁRIA adimpla, ainda que extemporaneamente, a obrigação,
purgando a mora. 4.6.2.1. Nesta hipótese, sem prejuízo da imediata instauração do correspondente processo
administrativo sancionatório, o CONCEDENTE notificará a CONCESSIONÁRIA para que se proceda ao
cumprimento imediato da obrigação inadimplida, indicando a classificação da infração dentre as previstas na
Tabela de Infrações, quando pertinente. A falta da notificação não eximirá a CONCESSIONÁRIA do dever
de purgar a mora verificada. 4.6.2.2. O valor da infração, calculado com base no item 4.5, corresponde ao
valor da multa a cada mês completo em que perdurar a mora da CONCESSIONÁRIA, sendo a multa
calculada pela multiplicação de 1/30 (um trigésimo) do valor da infração por cada dia em que a
CONCESSIONÁRIA permanecer em mora, contados desde a data em que a obrigação deveria ter sido
adimplida”.

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desta situação, do que decorreria a necessidade, para este específico período de atraso, de
postergação do marco final exigido para conclusão do restauro, tolerando-se o atraso
imputável ao Concedente sem qualquer consequência à Concessionária.
6.3. Nestas circunstâncias, seria viável o acréscimo do número de
dias de atraso eventualmente imputáveis a eventos cujo risco foi atribuído ao Concedente
ao cronograma de execução das obras de restauro, o que pode, inclusive, tornar
desnecessária a instauração de processo administrativo sancionatório em desfavor da
Concessionária. Isso porque, a depender do número de dias a serem acrescidos ao
cronograma, é possível que fiquem descaracterizadas as situações tipificadas nos Itens 7 e
8 da Tabela de Infrações Contratuais do Anexo XVI (“Caderno de fiscalização e
penalidades”) do Contrato de Concessão.
6.4. A realização deste acréscimo não equivale a uma
reprogramação do cronograma de execução, não prevista, pelo Contrato de Concessão, na
presente situação. A uma, porque eventual acréscimo se resumiria a uma adição
matemática do número de dias de atraso não imputáveis à Concessionária aos marcos
intermediários e finais estabelecidos no cronograma, não envolvendo, assim, qualquer
outro tipo de alteração do documento, como, a rigor, possível nos casos de reprogramação.
A duas, porque a reprogramação pressupõe a responsabilidade da Concessionária pelo
descumprimento do cronograma11, enquanto eventual acréscimo será condicionado à
ausência de culpabilidade da Contratada e limitado ao número de dias de atraso a ela não
imputáveis.
6.5. Como observado pela Sra. Coordenadora do Grupo Técnico
de Concessões, a avaliação quanto ao cabimento deste acréscimo de dias ao cronograma de
execução das obras de restauro deve ser feita à luz da matriz de riscos do Contrato de
Concessão, a qual estabelece as circunstâncias que são ou não imputáveis à
Concessionária.
6.6. No entanto, preliminarmente à realização de qualquer análise
a partir da repartição contratual de riscos, a qual poderá contar com o apoio jurídico deste

11
Cf. Cláusula Quadragésima Quarta (“Das penalidades”), Subcláusula 44.6.3, do Contrato de Concessão.

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Núcleo de Parcerias e Transportes, é necessário que o Grupo Técnico das Concessões se

manifeste, do ponto de vista fático e técnico, sobre as situações relatadas pela
Concessionária na Carta PCM nº 04/2023 e na Carta PCM nº 05/2023. A Unidade deve
avaliar tecnicamente se os atrasos do cronograma podem ou não – e, em caso positivo, em
que medida – ser atribuídos às circunstâncias ali indicadas (falhas no projeto executivo,
atrasos nas autorizações a cargo do IPHAN e chuvas verificadas no local das obras).
Apenas após essa análise técnica, será possível fazer o enquadramento jurídico das
situações fáticas efetivamente certificadas à vista do disposto na matriz de riscos
estabelecida no Contrato de Concessão.
6.7. Quanto ao primeiro ponto, observo que, em consulta
realizada junto ao Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos do IPHAN, a “Calçada do
Lorena” é registrada como situo arqueológico, com registro datado de 04/11/1991 12, de
forma que tal qualificação preexistia ao contrato, e independe do processo de tombamento
relatado pela Administração à fl. 11064. É necessário, portanto, que se avalie se esta
qualificação do local como sítio arqueológico demandaria, de fato, alterações no projeto
executivo, e, em caso positivo, se foram estas alterações as responsáveis pelo atraso
ocorrido na conclusão do restauro.
6.8. A este respeito, cumpre já observar que não basta a
ocorrência de algum evento de risco do Concedente para que se postergue o marco final de
conclusão do restauro, mas, adicionalmente, é indispensável que se comprove o nexo de
causalidade entre tal evento e o atraso ocorrido. Ou seja, ainda que se demonstre que a
Calçada do Lorena é, de fato, um sítio arqueológico, e que tal circunstância demandou a
realização de alterações no projeto executivo, é indispensável que a Concessionária
comprove que tais alterações foram de fato realizadas, e que foram as responsáveis pelo
atraso na execução das obras, observando-se que, em manifestações anteriores a respeito
do tema, a Concessionária jamais havia feito menção a esta circunstância, atribuindo o
atraso a dificuldades com sua subcontratada, que foi, inclusive, substituída.

12
http://portal.iphan.gov.br/sgpa/cnsa_detalhes.php?14245

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6.9. Já quanto às Ruínas do Parque Caminhos do Mar, é

indispensável que se demonstre a ocorrência de efetivo atraso, por parte do IPHAN, na
análise do pedido de autorização, o que pressupõe a indicação de qual o prazo legal ou
regulamentar previsto para esta análise, que tenha sido descumprido, além da comprovação
de que tal demora tenha ocorrido por razões não imputáveis à Concessionária.
6.10. Sem embargo, cabe, desde já, destacar que, para a
caracterização de hipótese de caso fortuito/força maior, é insuficiente a mera alegação da
ocorrência de fortes chuvas durante a execução das obras de restauro.
6.11. Com efeito, conforme o reconhecido pelo Tribunal de Contas
da União (“TCU”), a ocorrência de chuvas no local de obra não tem necessariamente
implicações negativas na execução do empreendimento, devendo as situações que
influenciam a produtividade da empreitada ser devidamente justificadas e comprovadas 13.
Além disso, os efeitos de chuvas somente devem ser considerados como um fator redutor
da produtividade de obras civis em situações de pluviometria comprovadamente
extraordinária, ou seja, muito acima da média 14, sendo igualmente necessária a
comprovação de que essa situação perdurou por número de dias suficiente para afetar
negativamente o cronograma de execução.
6.12. Trata- se de informações que, ao menos por ora, não foram
fornecidas pela Concessionária, a qual se limitou a indicar notícias midiáticas sobre as
chuvas verificadas em data específica.
6.13. Todas estas questões deverão, portanto, ser avaliadas para
fins de decisão quanto à instauração de processo sancionatório – deixando de instaurar o
processo apenas se houver um juízo positivo de certeza quanto à ausência de qualquer
responsabilidade da Concessionária pelo atraso.
7. Finalmente, cabe pontuar que, paralelamente às implicações
sancionatórias, em tese, o atraso na execução das obras de restauro pode gerar impactos
econômico-financeiros passíveis de reequilíbrio, nos termos da Cláusula Vigésima Sexta
(“Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato”), Subcláusulas 26.2, do
13
TCU, TC-007.931/2007-5, Acórdão nº 950/2008, Plenário, Ministro Valmir Campelo, j. 28.05.2008.
14
TCU, TC-013.756/2003-6, Acórdão nº 2.061/2006, Plenário, Ministro Ubiratan Aguiar, j. 08.11.2006.

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Contrato de Concessão1516, o que deve ser avaliado, em concreto, pelo Grupo Técnico de
Concessões.
7.1. Com efeito, o custeio das obras de restauro foi estruturado da
seguinte maneira:

i) O Contrato de Concessão estimou o valor das obras de restauro (“Valor do

Restauro”) em R$ 4.251.853,31 (quatro milhões, duzentos e cinquenta e um
mil, oitocentos e cinquenta e três reais e trinta e um centavos), estabelecendo
ser risco da Concessionária eventual variação do valor efetivamente gasto
com a execução das obras, conforme o previsto na Cláusula Décima Oitava
(“Do restauro dos monumentos”), Subcláusula 18.3.2, do Contrato17;
ii) O Valor do Restauro foi depositado, em sua totalidade, na Conta de Reserva
de Restauro, pela Concessionária, a título de Outorga Fixa, como condição
para assinatura do Contrato, nos termos da Cláusula Sexta (“Da outorga”),
inciso I, do Contrato de Concessão18;
iii) A Concessionária foi obrigada a executar as obras do restauro, sendo
remunerada mediante o recebimento dos valores depositados na Conta de
Reserva de Restauro, de acordo com o atingimento de Eventos de
Desembolso, nos termos da Cláusula Décima Oitava (“Do restauro dos
monumentos”), Subcláusula 18.3, do Contrato de Concessão19;
iv) Nos termos do Item 11 (“Do restauro”) do Anexo III (“Caderno de
Engenharia”) do Contrato de Concessão, as obras de restauro foram
divididas entre vários monumentos inseridos na Área da Concessão 20. Para
cada uma dessas obras, há Eventos de Desembolso específicos,
15
“26.2. Considera-se caracterizado o desequilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO quando qualquer
das PARTES sofrer os efeitos, positivos ou negativos, decorrentes de evento cujo risco não tenha sido a ela
alocado, que comprovadamente promova desbalanceamento do equilíbrio econômico-financeiro do
CONTRATO.”.
16
“26.2.2. Reputar-se-á como desequilibrado o CONTRATO também nos casos em que qualquer das
PARTES aufira benefícios em decorrência do descumprimento, ou atraso no cumprimento, das obrigações a
ela alocadas”.
17
“18.3.2. Qualquer variação entre o valor estimado neste CONTRATO como VALOR DO RESTAURO, e os
gastos efetivamente incorridos pela CONCESSIONÁRIA para a execução do RESTAURO disciplinado no
ANEXO IV, será de responsabilidade da CONCESSIONÁRIA, não sendo devido qualquer reequilíbrio
econômico-financeiro a favor da CONCESSIONÁRIA ou do CONCEDENTE”.
18
“6.1. O preço devido pela CONCESSIONÁRIA ao CONCEDENTE em razão da delegação da exploração
do CAMINHOS DO MAR é composto pela OUTORGA FIXA e pela OUTORGA VARIÁVEL, conforme o
regramento estabelecido neste CONTRATO e seus ANEXOS, da seguinte maneira: I. a OUTORGA FIXA
com valor de R$ 4.050.000,00 (quatro milhões e cinquenta mil reais), data-base de maio/2020, atualizado
pelo IPC/FIPE, foi depositada pela CONCESSIONÁRIA na CONTA DOS RECURSOS DE RESTAURO até
o limite do VALOR DO RESTAURO, sendo que eventual saldo remanescente foi depositado em conta
bancária indicada pelo CONCEDENTE”.
19
“18.3. Os custos com as obras de RESTAURO serão de risco e responsabilidade da CONCESSIONÁRIA,
que receberá os recursos depositados na CONTA DOS RECURSOS DO RESTAURO de acordo com o
atingimento dos EVENTOS DE DESEMBOLSO”.
20
“11.7. Serão objeto de RESTAURO, nos termos desta CONCESSÃO, os seguintes MONUMENTOS,
conforme abaixo descrito: I. Pouso de Paranapiacaba; II. Ruínas; III. Monumento ao Pico; IV. Belvedere
Circular; V. Rancho da Maioridade; VI. Padrão do Lorena; VII. Pontilhão da Raiz da Serra; VIII. Cruzeiro
Quinhentista; IX. Calçada do Lorena”.

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materializados apenas quando concluídas as respectivas intervenções 21.

Nesse caso, a Concessionária deve apresentar um Documento de Conclusão
do Evento de Desembolso à Fundação Florestal, que deverá se manifestar
sobre a execução da obra22. A emissão do aceite pela Fundação Florestal é
condição para a liberação dos recursos relativos à obra em favor da
Concessionária; e
v) Nos termos do Anexo XI (“Minuta de Contrato de Administração de Contas
– Conta dos Recursos do Restauro”) do Contrato de Concessão, a Conta de
Reserva de Restauro somente poderá ser movimentada mediante a
apresentação do Comprovante de Conclusão do Evento de Desembolso
emitido pela Fundação Florestal23. Nesse caso, o Banco Depositário
transferirá o valor indicado no documento para a Conta de Livre
Movimentação da Concessionária, havendo valores específicos para cada
uma das obras de restauro a serem executadas pela Concessionária24.

7.2. Nos termos da sistemática contratualmente estabelecida para

o custeio das obras de restauro, tem-se que, em caso de descumprimento do cronograma de
determinada intervenção, pode haver o diferimento do momento em que projetado: (i) o
desembolso de recursos pela Concessionária para a execução da obra; e (ii) o levantamento
dos recursos correspondentes a essa obra depositados na Conta de Reserva de Restauro. No
primeiro caso, a Concessionária é beneficiada com a disponibilidade financeira de valores
não tempestivamente empregados para a execução da obra. No segundo caso, a

21
“11.1.3. Serão considerados como EVENTOS DE DESEMBOLSO dos RECURSOS DE RESTAURO,
conforme detalhados no ANEXO IV, a: I. Conclusão do Monumento ao Pico; II. Conclusão do Pontilhão
Raiz da Serra; III. Conclusão do Belvedere Circular; IV. Conclusão do Cruzeiro Quinhentista; V. Conclusão
da Calçada do Lorena; VI. Conclusão do Padrão do Lorena; VII. Conclusão do Rancho da Maioridade; VIII.
Conclusão das Ruínas; e IX. Conclusão do Pouso de Paranapiacaba”.
22
“11.1.3.1. Para a obtenção dos recursos inerentes ao RESTAURO, a CONCESSIONÁRIA deverá emitir
DOCUMENTO DE CONCLUSÃO DO EVENTO DE DESEMBOLSO, independente da ordem de
conclusão das INTERVENÇÕES listadas no subitem anterior, apresentando-o à FF, ou terceiro por ela
contratado, para que a FF emita o respectivo aceite”.
23
“4.2. A CONTA BANCÁRIA DOS RECURSOS DO RESTAURO será movimentada apenas na seguinte
hipótese: I. Mediante apresentação, pela CONCESSIONÁRIA, do COMPROVANTE DE CONCLUSÃO
DO(S) EVENTO(S) DE DESEMBOLSO emitidos pela FUNDAÇÃO FLORESTAL. a. Os valores indicados
no COMPROVANTE DE CONCLUSÃO DO(S) EVENTO(S) DE DESEMBOLSO deverão ser transferidos
no prazo de 48 (quarenta e oito) horas para a CONTA DE LIVRE MOVIMENTAÇÃO DA
CONCESSIONÁRIA ou outra indicada, sem a necessidade de notificação adicional”.
24
“4.4. Observados os termos e prazos previstos no CONTRATO, as PARTES concordam que o valor do
RECURSO DO RESTAURO, depositado diretamente na CONTA BANCÁRIA DOS RECURSOS DO
RESTAURO, por quem assim competir, nos termos do EDITAL, do CONTRATO DE CONCESSÃO e dos
demais DOCUMENTOS DA CONCESSÃO, deve ser transferido pelo BANCO DEPOSITÁRIO, respeitando
a forma abaixo: a. O BANCO DEPOSITÁRIO depositará valores na CONTA DE LIVRE
MOVIMENTAÇÃO DA CONCESSIONÁRIA indicada pela CONCESSIONÁRIA, conforme os seguintes
EVENTOS DE DESEMBOLSO”.

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Concessionária é prejudicada pela indisponibilidade financeira de valores depositados na

Conta de Reserva de Restauro cuja liberação é condicionada à conclusão da obra.
7.3. O saldo econômico-financeiro da postergação desses dois
momentos pode levar a impactos econômico-financeiros à Concessionária, a depender de
cada situação concreta, motivando, em alguns casos, a necessidade de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
7.4. Se eventual atraso tiver sido de responsabilidade do
Concedente, o impacto econômico-financeiro deste atraso deve ser neutralizado, na forma
da Cláusula 26.2 e da Cláusula 28.3.1, considerando-se a possibilidade de a Concessionária
já ter dispendido algum volume de recursos para a execução da obra, e, por razões
atribuíveis ao Concedente, ter sido postergado o recebimento dos recursos correspondentes
depositados na Conta de Reserva de Restauro.
7.5. Por outro lado, se eventual atraso tiver sido de
responsabilidade da Concessionária, não haverá desequilíbrio econômico-financeiro
apurável, considerando-se que a própria sistemática descrita quanto ao aporte de recursos,
no exato montante estimado no EVTE para o restauro, demonstra que qualquer postergação
do recebimento do aporte de recursos ou é neutra à Concessionária 25 ou lhe é prejudicial26,
não gerando os impactos econômico-financeiros benéficos que constituem o pressuposto
para a aplicação da hipótese de reequilíbrio contratual descrita na Cláusula 26.2.2, e
observando-se, ainda, o disposto na Cláusula 27.7, inciso II.
7.6. É, assim, necessário que o Grupo Técnico de Concessões
avalie o atual estágio do cronograma físico-financeiro de execução de cada uma das obras
de restauro pendentes de conclusão para a mensuração do impacto econômico-financeiro
do atraso dos empreendimentos, considerando-se a quem venha a ser atribuída a
responsabilidade pelo atraso.
7.7. De todo modo, sob o prisma jurídico, cabe, de antemão,
ressaltar que: (i) deverá ser neutralizado eventual prejuízo econômico-financeiro

25
Na hipótese de postergação, por prazo equivalente, da totalidade do desembolso
26
Na hipótese de postergação do recebimento do aporte por período superior ao da postergação do conjunto
de desembolsos.

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experimentado pela Concessionária em razão de atrasos das obras de restauro que não lhe
sejam imputáveis; e (ii) não é passível de reequilíbrio eventual prejuízo econômico-
financeiro sofrido pela Concessionária em razão de atrasos das obras de restauro que lhe
sejam imputáveis, nos termos da Cláusula Vigésima Sétima (“Da identificação dos eventos
ensejadores do desequilíbrio econômico-financeiro do contrato”), Subcláusula 27.7, inciso
II, do Contrato de Concessão27.
8. Por todo o exposto, nos limites da competência estritamente
jurídica deste órgão consultivo, excluídos os aspectos técnicos e discricionários pertinentes
ao presente expediente, propõe-se o retorno dos autos à origem para prosseguimento do
tratamento da matéria telada, à luz dos apontamentos e recomendações constantes do
opinativo.

É o parecer, à autoridade superior.

São Paulo, 24 de abril de 2023.

assinatura
CAIO CÉSAR ALVES FERREIRA RAMOS
Procurador do Estado

27
“27.7. Não caberá a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em favor da CONCESSIONÁRIA:
(...) II. quando, de qualquer forma e em qualquer medida, a CONCESSIONÁRIA tenha concorrido, direta ou
indiretamente, para o evento causador do desequilíbrio”.

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PROCESSO: SIMA.008313/2020-02 (SEMIL-PRC-2023/00380)

INTERESSADO: SIMA - SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA E MEIO
AMBIENTE
ASSUNTO: Projeto de Concessão de Uso do Caminhos do Mar,
autorizado pela Lei Estadual nº 16.260/2016
PARECER: NPT n.º 68/2022

1. Aprovo o Parecer NPT nº 68/2022, por seus

próprios fundamentos.

2. Encaminhe-se os autos à Chefia de Gabinete da

Secretaria de Parcerias em Investimentos.

São Paulo, 25 de abril de 2023.

assinatura
THIAGO MESQUITA NUNES
Procurador do Estado Assessor
Coordenador do Núcleo de Parcerias e Transportes

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