PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

NÚCLEO DE PARCERIAS E TRANSPORTES

PROCESSO: SEMIL-EXP-2023/00700 (SEMIL.018630/2023-87)

INTERESSADO: GRUPO TÉCNICO DAS CONCESSÕES - Secretaria de
Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística
PARECER: NPT n.º 65/2023
EMENTA: CONCESSÃO DE USO. Contrato de Concessão nº 02/2021,
firmado entre o Estado de São Paulo, por meio da Secretaria
de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística, e a
Concessionária Reserva Paulista Administradora de Parques
S.A., tendo por objeto o direito de uso do Jardim Botânico e
do Zoológico de São Paulo, incluindo a realização dos
investimentos e das atividades de conservação, operação,
manutenção e exploração econômica da área concedida.
Consulta sobre o enquadramento a ser dado às receitas
obtidas pela Concessionária com contratos de cessão
temporária do uso de áreas da Concessão firmados para
permitir a gravação de comerciais e ensaios fotográficos em
espaços do Jardim Botânico e do Zoológico de São Paulo,
visando à definição do montante devido ao Poder
Concedente. Exploração de direitos de imagem dos bens
concedidos. “Receitas Adicionais” submetidas à regra de
compartilhamento com o Poder Concedente prevista na
Cláusula Décima (“da Remuneração”), Subcláusula 10.3.1,
inciso (viii), e na Cláusula Décima Primeira
(“Funcionamento das contas vinculadas”), Subcláusula
11.2.1, do Contrato de Concessão.

Sr. Procurador do Estado Coordenador;

1. Trata-se de consulta da Sra. Coordenadora do Grupo Técnico
de Concessões da Secretaria de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística sobre o

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enquadramento a ser dado, nos termos do Contrato de Concessão nº 02/2021 (fls. 03/138),
às receitas obtidas pela Concessionária Reserva Paulista Administradora de Parques S.A.
com contratos de cessão temporária do uso de áreas da Concessão firmados para permitir a
gravação de comerciais e ensaios fotográficos em espaços do Jardim Botânico e do
Zoológico de São Paulo, visando à definição do montante devido ao Poder Concedente
(fls. 224/229).
1.1. A consulta foi formulada para a confirmação do
entendimento a ser adotado quanto ao “Termo de Adesão de Cessão de Uso de Espaço –
Ensaio Fotográfico e/ou Evento com Finalidade Comercial”, firmado entre a
Concessionária e a empresa Action Midia Partners Serviços de Marketing Ltda., tendo por
objeto a cessão temporária de uso de espaço físico do Jardim Botânico para a realização de
ensaio fotográfico em caráter publicitário da marca “Le Lis” (fls. 211/220). O ajuste foi
comparado com o “Termo de Adesão de Cessão de Uso de Espaço – Ativação – Exposição
de Carro da Marco Peugeot com Finalidade Comercial”, anteriormente firmado entre as
mesmas partes, tendo por objeto a cessão temporária de uso de espaço físico do Zoológico
de São Paulo para a realização de “evento de ativação” da marca “Peugeot” (fls. 184/204).
1.2. De acordo com o entendimento da Sra. Coordenadora do
Grupo Técnico de Concessões, o “Termo de Adesão de Cessão de Uso de Espaço – Ensaio
Fotográfico e/ou Evento com Finalidade Comercial”, diferentemente do “Termo de Adesão
de Cessão de Uso de Espaço – Ativação – Exposição de Carro da Marco Peugeot com
Finalidade Comercial”, envolveria “um direito de imagem do espaço público concedido,
que, pela sua especificidade, a proposição do projeto previu um percentual de outorga
maior” (fl. 225).
1.3. Nesse contexto, a consulta questiona se devem ser “aplicadas
[as] regras de direito de imagem e consequente incidência desta outorga de receita
adicional”, e “como a gestão do contrato deve proceder num caso como este, no qual há
dúvida sobre a aplicação adequada do modelo de receita” (fl. 229).
2. Em 20.03.2023, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística encaminhou a consulta ao Sr. Procurador do

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Estado Chefe da Consultoria Jurídica da Pasta (fls. 231/233), que, em 23.03.2023, remeteu
o feito a este Núcleo de Parcerias e Transportes (fls. 234/236).

É o relatório. Opino.

3. O Contrato de Concessão nº 02/2021 prevê dois tipos

distintos de receitas que podem ser auferidas pela Concessionária mediante a exploração da
área da Concessão, sendo cada um deles submetido a um diferente mecanismo de
compartilhamento com o Poder Concedente.
3.1. De um lado, a Cláusula Décima (“Da remuneração”),
Subcláusula 10.1, do Contrato de Concessão estabelece que constituem “Receitas” 1 da
Concessionária todos os valores por ela auferidos em decorrência da exploração direta ou
indireta da área da Concessão2. Nesse sentido, a Cláusula Sexta (“Da outorga”),
Subcláusula 6.1, inciso (ii), do Contrato prevê que a Concessionária deve pagar ao Poder
Concedente, a título de outorga variável, o montante de 1% (um por cento) de todas as
“Receitas” por ela auferidas, a partir do 13º (décimo terceiro) mês contado da assinatura do
Termo de Entrega do Bem Público3.
3.2. De outro lado, a Cláusula Décima (“Da remuneração”),
Subcláusula 10.1.2, do Contrato de Concessão exclui do conceito de “Receitas” as
“Receitas Adicionais”4, que incluem, entre outros valores, os auferidos pela Concessionária
1
“Corresponde a todas as receitas brutas auferidas pela CONCESSIONÁRIA com a exploração da
CONCESSÃO, sejam elas decorrentes de exploração direta ou indireta de atividades inerentes à exploração
da CONCESSÃO. Excluem-se do conceito de RECEITA as RECEITAS ADICIONAIS e as decorrentes de
aplicações financeiras, conforme disposto no CONTRATO”.
2
“10.1. Consideram-se RECEITAS da CONCESSIONÁRIA todos os valores auferidos pela
CONCESSIONÁRIA, especialmente em razão da exploração direta ou indireta, nos termos deste
CONTRATO, da ÁREA DA CONCESSÃO, incluindo, mas sem limitação, a exploração da bilheteria e
UNIDADES GERADORAS DE CAIXA, assim como demais bens e direitos a eles relacionados”.
3
“6.1. O preço devido pela CONCESSIONÁRIA em razão da delegação da exploração da ÁREA DA
CONCESSÃO é composto pela OUTORGA FIXA e pela OUTORGA VARIÁVEL, conforme o regramento
estabelecido neste CONTRATO e seus ANEXOS: (...) II. a OUTORGA VARIÁVEL, que deverá ser paga
nos termos do ANEXO XXIV, conforme a disciplina da Cláusula Décima Terceira, calculada em 1% da
RECEITA auferida pela CONCESSIONÁRIA, a partir do 13º (décimo terceiro mês) mês contado da
assinatura do TERMO DE ENTREGA DO BEM PÚBLICO”.
4
“Receitas decorrentes da exploração de atividades de publicidade, de comercialização de ‘naming rights’ e
de direitos de imagem pela CONCESSIONÁRIA, assim como da exploração econômica da FAZENDA ou
do resultado econômico de pesquisas científicas realizadas pela CONCESSIONÁRIA, diretamente ou através
de terceiros”.

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em razão de “publicidade, patrocínios, naming rights, direitos de imagem e

assemelhados”5. Nessa esteira, esses valores não integram a base de cálculo da outorga
variável, devendo, em lugar disso, a Concessionária destinar 15% (quinze por cento) de
toda “Receita Adicional” ao Poder Concedente, nos termos da Cláusula Décima (“da
Remuneração”), Subcláusula 10.3.1, inciso (viii) 6, e da Cláusula Décima Primeira
(“Funcionamento das contas vinculadas”), Subcláusula 11.2.17, do Contrato.
4. À vista desse regramento contratual, esta correto o
entendimento da Sra. Coordenadora do Grupo Técnico de Concessões de que as receitas
obtidas pela Concessionária com contratos de cessão temporária do uso de áreas da
Concessão firmados para permitir a gravação de comerciais e ensaios fotográficos em
espaços do Jardim Botânico e do Zoológico podem ser qualificadas como “Receitas
Adicionais”, nos termos da Cláusula Décima (“Da Remuneração”), Subcláusula 10.1.2, do
Contrato de Concessão, submetendo-se à regra de compartilhamento com o Poder
Concedente prevista Cláusula Décima (“da Remuneração”), Subcláusula 10.3.1, inciso
(viii), e na Cláusula Décima Primeira (“Funcionamento das contas vinculadas”),
Subcláusula 11.2.1, do Contrato.
4.1. Esses contratos não se confundem com os demais acordos
firmados pela Concessionária para a geração de receitas acessórias através da cessão
temporária do uso de área da Concessão a terceiros.
4.2. Em contratos como o que se pretende celebrar na forma
indicada nestes autos, o atrativo ofertado pela Concessionária àquele que com ela pretende

5
“10.1.2. Também não se incluem no conceito de RECEITAS para os fins deste CONTRATO, as
RECEITAS ADICIONAIS, referentes à exploração econômica da FAZENDA, assim como a receita
decorrente de publicidade, patrocínios, naming rights, direitos de imagem e assemelhados. Para as
RECEITAS ADICIONAIS dever-se-á observar o disposto na Cláusula 10.3”.
6
“10.3. A exploração de atividades que gerem RECEITAS ADICIONAIS depende de prévia comunicação ao
CONCEDENTE, sob pena de aplicação de sanções, nos termos do ANEXO XXXI. 10.3.1. A comunicação,
prevista na Cláusula 10.3 acima, deverá ser acompanhada das minutas de todos os contratos a serem
celebrados, e outros documentos pertinentes, apresentando e indicando, no mínimo, quando cabível: (...)
VIII. o compromisso expresso de destinação de 15% (quinze por cento) da RECEITA ADICIONAL ao
CONCEDENTE, nos termos do ANEXO XXV”.
7
“11.2.1. As PARTES concordam que de todas as RECEITAS ADICIONAIS da CONCESSIONÁRIA, nos
termos deste CONTRATO, antes de sua destinação à conta bancária de livre movimentação pela
CONCESSIONÁRIA, será descontado montante equivalente a 15% dos valores brutos recebidos sob tal
título, nas condições estabelecidas neste CONTRATO e ANEXOS”.

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contratar está na imagem e belezas naturais do próprio bem público concedido. Tais
contratos destinam-se, assim, precipuamente a uma finalidade específica, qual seja, a
exploração comercial da imagem dos bens concedidos.
4.3. Naqueles outros, relacionados à cessão temporária do uso de
área da Concessão a terceiros, com a ocupação de espaços do Jardim Botânico e do
Zoológico, para, por exemplo, venda ou oferecimento de bens e serviços, o atrativo
ofertado pela Concessionária àquele que com ela pretende contratar não é, precipuamente,
a imagem dos bens públicos concedidos, mas, em especial, o alto fluxo de visitantes que os
frequenta, potencial consumidor destes bens ou serviços.
4.4. É o que ocorreu no caso do “Termo de Adesão de Cessão de
Uso de Espaço – Ativação – Exposição de Carro da Marco Peugeot com Finalidade
Comercial” (fls. 184/204), por meio do qual foi realizado um “evento de ativação”
destinado a colocar veículos da marca “Peugeot” ao alcance de potenciais consumidores
frequentadores do Zoológico de São Paulo, visando a iniciar possíveis processos de venda
dos bens (fl. 181). O atrativo ofertado pela Concessionária à sua contratada era o próprio
público usuário do Zoológico de São Paulo, que, durante a visitação, poderia tomar contato
com o produto ofertado.
4.5. Em sentido diverso, os contratos voltados à gravação de
comerciais e ensaios fotográficos em áreas do Jardim Botânico e do Zoológico não
pretendem divulgar ou oferecer produtos ao seu público. A finalidade desses contratos é a
apropriação das belezas e paisagens naturais presentes na área da Concessão para a criação
de um cenário ou plano de fundo artístico apropriado aos filmes/ensaios fotográficos a que
se referem.
4.6. É o que ocorreu no caso do “Termo de Adesão de Cessão de
Uso de Espaço – Ensaio Fotográfico e/ou Evento com Finalidade Comercial” (fls.
211/220), no que se refere à ocupação de espaços do Jardim Botânico para a realização de
ensaio fotográfico de roupas da marca “Le Lis”.
4.7. Com efeito, conforme o exposto nas imagens acostadas aos
autos (fls. 226/229), o contrato, neste particular, serviu à utilização das singulares espécies

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de plantas presentes na Estufa do Jardim Botânico visando à composição de um cenário

exuberante para a realização do referido ensaio fotográfico. Para além da mera ocupação
de espaços físicos do Jardim Botânico, houve, assim, a exploração comercial da imagem e
da representação externa da vegetação armazenada na área da Concessão. É o que está,
inclusive, expressamente previsto em disposição do instrumento contratual segundo a qual
a finalidade do acordo seria exatamente o “uso de imagens dos imóveis e/ou atrações do
Jardim Botânico” (fl. 213).
4.8. Sendo assim, não assiste razão ao entendimento da
Concessionária de que o ajuste em questão se trataria apenas de mais um “contrato de
cessão de uso de espaço” (fl. 208), sendo correta a conclusão da Sra. Coordenadora do
Grupo Técnico de Concessões de que houve a exploração comercial de direitos de imagem
dos bens concedidos, devendo, por conseguinte, as receitas daí decorrentes ser submetidas
ao correspondente regramento de compartilhamento com o Poder Concedente, nos termos
do Contrato de Concessão.
5. Tendo em vista essa premissa, sem prejuízo de eventual
peculiaridade inerente a cada caso concreto, e de outras modalidades contratuais que
possam ser enquadradas em um ou outro dos tipos de receitas, recomenda-se que a Gestão
do Contrato de Concessão adote o mesmo critério em situações similares à presente,
devendo ser compreendidas como:

i) “Receitas Adicionais”, os valores auferidos pela Concessionária em

decorrência de contratos de cessão temporária do uso de áreas da Concessão
que, inequivocamente, destinem-se precipuamente à exploração comercial
da imagem dos bens concedidos, com a apropriação de belezas e paisagens
naturais do Jardim Botânico e do Zoológico, inclusive, mas não apenas, para
a composição de cenário ou plano de fundo artístico utilizado em
filmes/ensaios fotográficos comerciais, aplicando-se, em tais hipóteses, a
regra de compartilhamento com o Poder Concedente prevista na Cláusula
Décima (“da Remuneração”), Subcláusula 10.3.1, inciso (viii), e na Cláusula
Décima Primeira (“Funcionamento das contas vinculadas”), Subcláusula
11.2.1, do Contrato de Concessão; e
ii) “Receitas”, os valores auferidos pela Concessionária em decorrência de
contratos de cessão temporária do uso de áreas da Concessão em que, além
da ocupação física da área da concessão, for identificado que o atrativo
oferecido à contratada da Concessionária é o próprio público visitante do
parque, e não a sua imagem, e ressalvando-se aqueles contratos que se
caracterizem como de publicidade, para os quais, muito embora o atrativo

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esteja relacionado ao público visitante dos bens concedidos, a natureza

contratual é, inequivocamente, de “Receitas Adicionais”, conforme expressa
previsão da Cláusula Décima (“Da remuneração”), Subcláusula 10.1.2, do
Contrato de Concessão, aplicando-se, em tais hipóteses, a regra de
compartilhamento com o Poder Concedente prevista na Cláusula Sexta (“Da
outorga”), Subcláusula 6.1, inciso (ii), do Contrato.

É o parecer, à autoridade superior.

São Paulo, 13 de abril de 2023.

assinatura
CAIO CÉSAR ALVES FERREIRA RAMOS
Procurador do Estado

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INTERESSADO: GRUPO TÉCNICO DAS CONCESSÕES - Secretaria de
Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística
ASSUNTO: Contrato Concessão Zoológico e Jardim Botânico -
Solicitação de esclarecimento jurídico sobre Receita
Adicional e Direito de Imagem.
PARECER: NPT n.º 65/2023

1. Aprovo o Parecer NPT nº 65/2023, por seus

próprios fundamentos.

2. Encaminhe-se os autos à Secretaria de Meio

Ambiente, Infraestrutura e Logística, por intermédio de sua Consultoria Jurídica.

São Paulo, 13 de abril de 2023.

assinatura
THIAGO MESQUITA NUNES
Procurador do Estado Assessor
Coordenador do Núcleo de Parcerias e Transportes

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