RESPONSABILIDADE PENAL NO DIREITO SANITÁRIO: CRIMES COMETIDOS

NO CONTEXTO DA RESPOSTA À COVID-19

1. Introdução

A pandemia de COVID-19 trouxe uma série de desafios para o sistema de justiça

criminal, incluindo a questão da responsabilidade penal durante esse período. Com a crise
global, os governos foram forçados a tomar medidas drásticas para conter a propagação do
vírus, incluindo lockdowns e restrições de movimento. Essas medidas têm implicações
significativas para a responsabilidade penal, pois afetam a capacidade das pessoas de cumprir
suas obrigações legais e podem levar a uma maior criminalização de comportamentos que, em
outras circunstâncias, não seriam considerados criminosos.

Um dos principais desafios é determinar como lidar com as violações das medidas de
saúde pública impostas durante a pandemia. Sob esse viés, apesar de diversos casos de
indivíduos que violaram restrições de movimento, é questionável se podem ser processadas por
desobediência, quando questionado se esta seria a abordagem mais justa e proporcional. Além
disso, é preciso considerar as diferenças nas capacidades e recursos das pessoas para cumprir
essas medidas, bem como a falta de clareza e coerência nas regras.

Evidências surgiram quanto às práticas delituosas ao combate e enfrentamento da

pandemia, principalmente no que condiz às infrações de medidas sanitárias preventivas. Ao
adotar uma visão crítica, pode-se perceber a presença tanto de crimes contra a saúde pública
quanto aos crimes de responsabilidade, cometidos por agentes públicos.

Como objetivo geral, o presente artigo examina a eventual prática de crimes de

responsabilidade em tempos de pandemia sob o argumento ad minus, de modo a demonstrar a
indispensabilidade de uma pena às autoridades que descumpriram norma penal, para depois
punir transgressões de menor grau.

1. GRAVIDADE DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE

Ao passo que estamos tratando de dois anos de pandemia, onde foram contabilizados
inúmeros casos de descumprimento de medidas sanitárias, será necessário refletir
principalmente quanto aos reflexos de ações adotadas durante o período que ensejaram a
disseminação do coronavírus.
 Cesare Beccaria, um dos fundadores do Iluminismo italiano, acreditava que as penas
devem ser aplicadas apenas para prevenir futuros crimes e defendia que a pena deve ser imposta
de forma rápida, clara e imparcial para deter as pessoas de cometer futuros crimes:

“Nota-se, em todas as partes do mundo físico e moral, um princípio universal de

dissolução, cuja ação só pode ser obstada nos seus efeitos sobre a sociedade por meios que
impressionam imediatamente os sentidos e que se fixam nos espíritos, para contrabalançar por
impressões vivas a força das paixões particulares, quase sempre opostas ao bem geral. Qualquer
outro meio seria insuficiente. Quando as paixões são vivamente abaladas pelos objetos
presentes, os mais sábios discursos, a eloquência mais arrebatadora, as verdades mais sublimes,
não passam, para elas, de um freio importante que logo despedaçam.” Dos delitos e das penas
(Coleção Clássicos para Todos) Cesare Beccaria

Assim, pode-se observar que a pena não tem como objetivo apenas reprimir o
comportamento criminoso, mas também simbolizar a condenação social do delito e a afirmação
dos valores jurídicos da sociedade. Em suma, Beccaria acreditava que a finalidade da pena é
proteger a sociedade, e que a justiça é a base para uma sociedade livre e justa.

Em atenção aos crimes de responsabilidade, correspondem a uma obrigação que

determinado indivíduo possuirá para incumbir-se de consequências jurídicas da prática de
determinada ação, trazendo a ideia de reparação de um dano. Condutas diversas podem ser
levadas em consideração enquanto mencionada a responsabilidade civil e penal durante
epidemia, como por exemplo o descumprimento de medidas sanitárias e até mesmo gestões
inadequadas pelo governo federal em situação de necessidade.

Sob esse viés, é importante ressaltar a primordialidade de criminalizar condutas ilegais

por parte de autoridades durante uma pandemia, para garantir assim responsabilidade e
transparência no manuseio da crise, principalmente antes de punir criminalmente ações
individuais. Ainda, antes de criminalizar descumprimentos individuais de medidas sanitárias
em pandemia, caberia investigar ações ou omissões de autoridades públicas que corroboraram
para a difusão do coronavírus.

Um forte empecilho para apurar possíveis crimes de responsabilidade vem a ser o

carecimento de normas pontuais que figurem a responsabilidade de autoridades públicas em
nossa legislação. Pois dessa forma não há um controle rigoroso de responsabilidade na gestão
de crises futuras, gerando ainda uma ausência de transparência no sistema de justiça, diante da
norma penal como uma medida preventiva para evitar futuros crimes por parte do governo.
 Desse modo, deve-se não somente investigar e criminalizar condutas de
responsabilidade individual de cada cidadão, mas também de autoridades públicas. Estes
encontram-se sujeitos aos princípios e normas aplicados e propostos, de forma a se estabelecer
a ética no trabalho desses agentes diante de seu comprometimento democrático.

Ademais, tal apuração ajuda a prevenir comportamentos negativos que possam

prejudicar a população, como a negação de acesso a informações, a distribuição desigual de
recursos, e a corrupção. A criminalização dessas condutas serve como um alerta para outras
autoridades, incentivando-as a agir de forma ética e responsável durante futuras crises.

2. DA RESPONSABILIDADE ESTATAL E A NECESSIDADE DE PRIORIZAR A

SAÚDE PÚBLICA

Em epidemias, a urgência de dispositivos adequados que regulem medidas de saúde

pública, de modo que sejam tomadas e implementadas de maneira eficaz e equilibrada. Diante
do impacto mundial da pandemia e o número excessivo de mortalidade, é crucial priorizar a
saúde pública acima da economia, já que a propagação do vírus pode causar graves danos à
saúde da população e ao sistema de saúde.

A implementação de medidas de saúde, como distanciamento social, uso de máscaras e

vacinação, é fundamental para controlar a disseminação do vírus e proteger a saúde da
população. Apesar do impacto temporário da economia, seria possível sua recuperação; a
saúde, porém, é algo que não pode ser restaurada facilmente.

A fim de fornecer informações sobre as condições sanitárias do país de origem e as

medidas de saúde aplicadas, o Relatório Sanitário Internacional de 2005 Revisado,
desenvolvido pela Organização Mundial da Saúde instituiu diretrizes referentes ao tratamento
da pandemia do coronavírus, entre elas estão:

a. Liderança da resposta nacional no maior nível institucional possível;

b. Tomada de decisão rápida e complexa em um contexto de incertezas agudas e
dinâmicas, em particular no tocante à adoção de medidas de distanciamento social na
comunidade, e na ausência de orientação da RSPA ou da Secretaria da OMS;
c. Acionamento duradouro de medidas e intervenções de resposta de todo o governo e
toda a sociedade, que, com o passar do tempo, muitas vezes ampliaram tensões
geopolíticas, bem como tensões políticas internas;
d. Rápida mobilização e negociação de recursos financeiros e humanos nacionais;
 e. Mecanismos de coordenação de respostas que superem, em termos de amplitude,
alcance e — paradoxalmente — simplicidade, qualquer modelo previsto em planos
documentados existentes de preparação e resposta nacional;
f. Ações reativas, adaptativas e inovadoras, realizadas durante um curtíssimo período,
com potencial de orientar e configurar uma transformação sustentável do sistema
nacional de saúde como um todo — da prática de saúde pública à reorganização dos
serviços de saúde, com maior independência da cadeia de suprimento e uso de
tecnologia para a saúde.

Esse regulamento fornece uma estrutura para a colaboração internacional na prevenção,

controle e erradicação de doenças, incluindo a coordenação de respostas rápidas a surtos e a
garantia de que os produtos de saúde são seguros, eficazes e de qualidade.
Assim, estas são disposições vinculadas a todos os Estados Membros da OMS,
encontrando-se entre eles o Brasil. A adesão ao RSI é vista como uma parte importante da
estratégia de saúde pública do país e é gerenciada pelo Ministério da Saúde, bem como por
outros órgãos relevantes, como a Anvisa.
Ao analisar minuciosamente essas diretrizes, pode-se observar mudanças significativas
em relação à prevenção e controle de doenças transmissíveis, incluindo a gestão de crises de
saúde pública, a colaboração internacional e a garantia da segurança e qualid ade dos produtos
de saúde.
Sendo assim, seguir o RSI, o Brasil se comprometeu a colaborar com a comunidade
internacional na prevenção, controle e erradicação de doenças transmissíveis, bem como na
garantia da segurança e qualidade dos produtos de saúde.

A emergência estimula, ainda, a produção de um caudal regulatório –

leis excepcionais, decretos, portarias –, atos normativos que, por vezes de
maneira concorrente, complementam tipos penais, como é o caso do art.
268 CP.

como a colisão de deveres, o estado de necessidade e o erro de

proibição. A emergência produz, inevitavelmente, instabilidade jurídica.

2. Não surpreende que o Direito Penal se apresente como instrumento de

administração da crise epidêmica irrevogavelmente instalada. Afinal, a
responsabilidade penal – assim como o contágio – pode alcançar a todos
indistintamente: comerciantes e empresários, incertos quanto à extensão
do volátil conceito de “serviço essencial”, determinante no contexto do art.
268 CP; demais cidadãos que não seguem recomendações ou ordens de
isolamento ou imposição de quarentena – e, talvez, quem os instiga a essa
desobediência; intimoratos e sobrecarregados médicos e profissionais da
saúde, que flertam com decisões trágicas e limítrofes diariamente – quem
recebe o respirador? 6 –, que podem, eventualmente, realizar tipos penais
(cf. a Parte II deste estudo).

c) O Direito Penal é estático por vocação. As epidemias, ao revés, urgem e

clamam por flexibilidade reativa. A proteção penal da saúde pública, assim,
não poderia permanecer confinada à hipótese grave, bélica e mais remota
da provocação dolosa ou culposa de epidemias – pense-se na eclosão de
uma “guerra biológica”. Epidemias desaconselham sublevação, clamam por
cooperação e impõem obediência ao agir estatal.

Em face da inexistência de lei geral que regule as relações jurídicas

em tempos de epidemias – como há em outros países29 –, logo surgiu a L.
13.979/20 – lei excepcional em sentido técnico (art. 8o) –, destinada a
regular, sob o signo da provisoriedade, a epidemia específica do Covid-19.

De outro lado, os Estados e Municípios podem adotar medidas mais ou

menos restritivas, como de fato fizeram. Pense-se em um dono de loteria
ou um sacerdote que continuam a realizar suas atividades, porque o
Decreto federal de nº. 10.282, de 20.3.2020, em seu art. 3º XXXIX e XL as
define como “serviços públicos essenciais”, mas que se deparam com
discurso de governador ou de prefeito ameaçando inclusive de prisão
quem realizar tais atividades, ou, mais do que isso, com decreto estadual
impondo a suspensão de “eventos e atividades com a presença de público,
ainda que previamente autorizadas, que envolvem aglomeração de
pessoas, tais como: eventos desportivos, shows, feiras, eventos científicos,
comícios, passeatas e afins” (art. 4 I, Decreto nº. 46.970, de 13.03.2020, do
Governador do Rio de Janeiro). O resultado, naturalmente, é a instauração
de situações de dúvida objetiva quanto a elemento que, a rigor, pode definir
a realização do art. 268 CP.

(posso dar de exemplo o caso ed ouvir fake news sobre a eficácia da vacina e desistir de tomá-
la

3. DOS CRIMES COMETIDOS

Durante a pandemia, o Brasil enfrentou uma série de desafios, porém, todas as respostas
governamentais foram demasiadamente criticadas por serem lentas e inconsistentes em alguns
aspectos. Além disso, o país enfrentou escassez de equipamentos médicos, falta de
planejamento e discordâncias políticas que prejudicaram a resposta à pand emia.
Ademais, apesar de adotadas medidas sanitárias diversas, incluindo algumas de acordo
com as orientações da OMS, também foram tomadas decisões controversas, como a negação
inicial da importância da transmissão aérea do vírus e a falta de implementação de medidas de
proteção à população.

3.1. Recomendação de Medicamentos Contraindicados

Em maio de 2020, o Ministério da Saúde orientou a população para o possível manuseio
de medicamentos como cloroquina e hidroxicloroquina em casos de covid -19 ou suspeitas da
doença. Entretanto, em nota oficial, o Conselho Nacional de Saúde suspendeu a recomendação
observando o fato de não haver evidências científicas que possibilitem a indicação de terapia
farmacológica específica, conforme afirmado nas próprias orientações do Ministério da Saúde.
Segundo a RDC nº 405 de 22 de julho de 2020 e como explica o Conselho Regional de
Farmácia do Estado de São Paulo, essa regulamentação estabeleceu as medidas de controle
para a obtenção desses medicamentos, que dispunha de regime próprio de prescrição em
receituário branco em duas vias, assim como a aquisição de medicamentos que continham a
substância ivermectina deveriam ser incluídos às transmissões no SNGPC. Em setembro do
mesmo ano, a RDC nº 420, promoveu a exclusão da ivermectina e nitazoxanida do regime de
controle antes estabelecido. Com a determinação, a apresentação do receituário de controle
especial para a venda desses medicamentos não era mais obrigatória, devendo s er apresentada
receita simples, sem a necessidade de retenção (ANVISA, 2020; CRF -SP, 2020).
Conforme retrata André Felipe Candido da Silva, professor e pesquisador da Fiocruz, a
cloroquina e a hidroxicloroquina tiveram origem a partir de uma série de modificações em uma
família de moléculas, das quais também surgiram os primeiros antimaláricos. A finalidade foi
substituir a quinina de maneira a diversificar o repertório de tratamentos contra a malária, que
apesar de ser um problema sanitário milenar, ainda representa enorme desafio para a saúde
global.
A pressa no desenvolvimento de medicamentos ou tratamentos é compreensível, afinal
de contas, as vidas de milhões de pessoas estão em risco. Por outro lado, a ansiedade pode ser
uma péssima conselheira. A ciência tem prazos quase sempre longos, sobretudo quando
estamos falando do desenvolvimento de vacinas. Pular ou acelerar essas etapas pode resultar
não só em riscos para a saúde como em violações éticas graves.
Contudo, é preciso estar atento às transgressões éticas que podem ser
despertados pela busca apressadas e politizada de medicamentos. Que a descoberta dos
novos terapêuticos contra a pandemia obedeçam a tais critérios éticos e que os
nostálgicos de tempos sombrios não encontrem voz em uma crise que pede uma ciência
mais humana, solidária e cidadã.

3.2. Violação de Medidas Emergenciais/Sanitárias

Conforme artigo 268, caput do Código Penal, infringir determinação do poder público,
destinada a impedir propagação de doença contagiosa incide na pena de detenção de um mês a
um ano e multa. Trata-se aqui de qualquer violação de medidas emergenciais com presunção
absoluta de perigo à saúde pública (BITENCOURT, 2019, p 293).
Houve relatos e imagens de diferentes momentos em que o ex-presidente Jair Bolsonaro
não usou máscara durante a pandemia da COVID-19, mesmo quando a recomendação das
autoridades de saúde era que as pessoas usassem máscaras em público como forma de
prevenção da disseminação do vírus.

Ainda, Bolsonaro em várias ocasiões, expressou ceticismo sobre a gravidade da

pandemia, minimizou a importância das medidas de distanciamento social e criticou o uso de
máscaras em público.
 Em resumo, enquanto houve momentos em que Bolsonaro usou máscara em público
durante a pandemia da COVID-19, houve também ocasiões em que ele optou por não usá-la e
até mesmo se posicionou contrário ao uso obrigatório da máscara em locais públicos.

Durante o ano de 2021, foram promovidos diversos atos em suporte à presidência e

ideologia política, mobilizando grupos de apoiadores a irem às ruas apoiarem seus candidatos,
como por exemplo as chamadas “motociatas”, projetadas pelo ex-presidente Jair Bolsonaro.
Ao longo do percurso, não foram utilizadas máscaras de proteção individual pela sua equipe e
não houve recomendações acerca do cuidado ao aglomerar apoiadores. Essas aglomerações
podem representar um risco à saúde pública, especialmente quando está se tratando de uma
figura pública altamente influentes sobre as opiniões e comportamentos da população. Desse
modo, é imprescindível que autoridades políticas apresentem um nível altíssimo de
responsabilidade e ética ao falar e compartilhar informações, especialmente em tempos de crise
ou incerteza.

3.3. Atraso em Vacinas e Falta de Incentivo

4. DAS CONSEQUÊNCIAS DOS CRIMES

Em atenção ao art. 268, caput do Código Penal, o elemento subjetivo do tipo seria o
conhecimento da determinação do Poder Público, para que assim se caracterize o crime de
infração de medida sanitária. Entretanto, alguns questionamentos podem ser gerados quando
analisada a inconsistência e desacordo de certas disposições dadas por autoridades. Nesse
sentido, leva-se como exemplo

http://www.cpjm.uerj.br/wp-content/uploads/2020/04/O-Direito-Penal-em-tempos-de-
pandemia-2.pdf
A previsão desses crimes busca proteger a máxima autoridade da Constituição
Federal, os valores da república e da democracia, assim como os direitos políticos e
sociais. Isto, somado ao fato de que a acusação só pode recair sobre algumas
autoridades públicas, é a razão por que nós os chamamos crimes “de
responsabilidade”.

Nos crimes de abuso de autoridade não existe culpa, pois nesses crimes sempre haverá
a intenção de causar dolo, consequentemente nesses crimes sempre haverá o dolo, a
intenção de causar a lesão, de praticar o dano.

Tanto é assim que em uma linguagem precisamente técnica os crimes de

responsabilidade também podem ser chamados espécies de infrações político-
administrativas. Tecnicamente, segundo o art. 1º da Lei de Introdução ao Código
Penal (Decreto-lei nº 3.914/1941), crime é apenas
“a infração penal a que a lei comina pena de reclusão ou de detenção, quer
isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa […]”
Em outras palavras, um crime precisa ter a possibilidade de condenar o acusado à
reclusão ou detenção, o que a maioria das pessoas conhece simplesmente como
“prisão”. Mais à frente veremos que as penas dos crimes de responsabilidade
afetam, na verdade, os direitos políticos do apenado, mas nenhuma delas inclui
qualquer forma de restrição da liberdade de ir e vir.

Crimes de responsabilidade não resultam em prisão ou outra forma de restrição de

liberdade, como ocorre com crimes comuns, como roubo ou homicídio. A
consequência de uma condenação por crime de responsabilidade é a perda do
cargo e inabilitação para o exercício de qualquer função pública por até cinco anos.
Em outras palavras, além de ser afastado do cargo, o condenado não poderá se
reeleger, prestar concursos ou exercer qualquer outra função no Estado por até
cinco anos, a depender da sua sentença.

Tecnicamente, como dissemos, crimes de responsabilidade não são crimes, mas

infrações, já que crimes sempre possuem a possibilidade da pena de reclusão ou
detenção.
Ainda assim, a Lei nº 1.079/1950 faz uma ressalva no seu artigo 3º:

“Art. 3º A imposição da pena referida no artigo anterior não exclui o processo e

julgamento do acusado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis de
processo penal.”

Súmula 722 do STF: “São da competência legislativa da união a definição dos crimes de
responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento”.
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/10/20/com-nove-crimes-atribuidos-a-
bolsonaro-relatorio-da-cpi-e-oficialmente-apresentado