DESENVOLVIMENTO

ZONEAMENTO AMBIENTAL
De acordo com o autor, a crise ambiental trouxe questionamentos sobre a
racionalidade e os paradigmas teóricos que impulsionaram o crescimento econômico,
negando a natureza. Além disso, Leff destaca que o conceito de sustentabilidade surge a
partir do reconhecimento da função de suporte da natureza, bem como a condição e o
potencial do processo de produção.

O discurso do desenvolvimento sustentável é utilizado como uma forma de

incentivo que dissimula e justifica a destruição do meio ambiente. Leff argumenta que o
desenvolvimento sustentável tornou-se uma ilusão de ótica que distorce a percepção das
coisas, burla a razão crítica e nos deixa sem rumo em relação às nossas ações no mundo.

Não se busca negar a importância da sustentabilidade como elemento que deu

início ao debate teórico sobre a retirada do meio ambiente da condição de simples
elemento da economia. Afinal, a sustentabilidade configura-se como uma nova
perspectiva de compreensão e atuação do ser humano.
Guillén, sem diminuir a importância da trajetória histórica na formação do
entendimento da sustentabilidade, declara:

O conceito de sustentabilidade está rodeado de equívocos, de mal entendidos

e de indefinições. O próprio tema parece ter nascido sob o signo da

contradição. Assim, enquanto que na língua espanhola na América Latina se

utiliza o vocábulo sustentable [que se mantém; se alimenta] e, na Espanha se

utiliza sostenible [que se sustenta; se apóia]. Esse equívoco inicial tem um

certo valor simbólico, porque, por desgraça, as coisas não ficaram apenas na

indefinição da palavra, mas, também, na difusa percepção do conceito, que

está para além da palavra. Gostaria de demonstrar algo simples, elementar,

mas, ao meu juízo, básico: tudo o que perdura ao longo do tempo é, por

definição, sustentável e, dessa forma, devemos admitir que os diversos

 métodos, sistemas, etc., de que se tem valido a humanidade até o presente

momento, isto é, para chegar onde estamos, têm sido aceitavelmente

sustentáveis. Do contrário, não teríamos chegado até aqui.

Não se pode entender o conceito de sustentabilidade como sinônimo do

conceito de desenvolvimento sustentável, uma vez que esse último é o processo, ou seja,
o meio pelo qual se busca aquele. Em sistemas desse tipo, percebe-se a relevância do
processo. No que diz respeito à sustentabilidade, o processo de busca é tão ou até mais
importante que o próprio objetivo, pois há uma chance de alcançá-lo dependendo do
caminho a ser adotado.

Podemos entender melhor essas afirmações com um exemplo simples: para a

preservação de uma espécie endêmica, os poucos exemplares são retirados do meio
ambiente e colocados em um ambiente artificial, totalmente controlado pelo homem.
Esses últimos exemplares da espécie não resistem à mudança de ambiente e acabam
perecendo.
De maneira similar, pode-se afirmar que não foi a preservação ambiental ou a
falta dela que ocasionou a extinção de toda uma espécie, mas sim o processo utilizado
para assegurar sua sobrevivência. Houve uma questão de desenvolvimento sustentável,
e não de sustentabilidade em si. Portanto, percebe-se que o processo, em alguns casos, é
tão ou mais relevante do que o objetivo almejado por ele.
O desenvolvimento sustentável encontra total respaldo no artigo 225 da
Constituição Federal Brasileira, em que o legislador enfatiza a responsabilidade do
Estado e da sociedade como um todo em defender e preservar o meio ambiente em
equilíbrio ecológico para as presentes e futuras gerações. Assim, o desenvolvimento
sustentável, o caminho para alcançar a sustentabilidade, é guiado pelas políticas
públicas formuladas pelo Estado.
O zoneamento ambiental, por sua vez, deve ser compreendido como uma
ferramenta de planejamento territorial que visa proteger o meio ambiente e orientar o
desenvolvimento sustentável. É um guia para o processo de desenvolvimento
sustentável, focado na preservação ambiental, e não um instrumento destinado a
autorizar a exploração econômica dos recursos naturais.

Para entender essa ferramenta, é importante entender sua natureza jurídica.

A NATUREZA JURÍDICA DO ZONEAMENTO AMBIENTAL

Determinar a natureza jurídica do zoneamento ambiental pode parecer

desnecessário, mas essa ideia tem prejudicado a compreensão correta dos diversos
instrumentos disponíveis para a proteção do meio ambiente.
Machado, de maneira simples e didática, afirma que o zoneamento consiste em
dividir o território em áreas onde certas atividades são permitidas e outras são proibidas,
de forma absoluta ou relativa.
Para determinar a natureza jurídica do zoneamento ambiental, é necessário, em
primeiro lugar, compreender sua formação, seu surgimento e seu objetivo primordial.
Ao considerar que seu surgimento ocorre por meio de um ato administrativo e que todo
ato administrativo é composto pelos elementos competência, finalidade, forma, motivo
e objeto, é preciso identificar o motivo justificador para a criação desse instrumento.
Essa identificação pode ser feita através de uma análise histórica dos instrumentos que
orientaram a criação do zoneamento ambiental.
Em sua cronologia, Lima apresenta uma interessante visão sobre o zoneamento
e ordenamento territorial no Brasil, na qual se destacam os momentos legislativos mais
importantes no desenvolvimento do zoneamento ambiental. Um desses marcos ocorreu
em 30 de novembro de 1964, quando o general Castelo Branco sancionou a Lei n.º
4.504 - Estatuto da Terra, que criou o zoneamento agrário.
No dia 27 de outubro de 1966, entrou em vigor a Lei número 5.173, a qual
estabeleceu o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, visando fomentar o
progresso econômico e o bem-estar social da região amazônica de uma maneira
equilibrada e integrada na economia nacional. Em 1967, com a promulgação da
Constituição Federal, e em 1968, com a Emenda Constitucional, foi criado o Plano
Nacional e os Planos Regionais de Desenvolvimento (art. 8º, XIII, art. 65, parágrafo 6º).
Em 19 de dezembro de 1971, entrou em vigor a Lei número 6.001 - Estatuto do Índio,
que reconheceu o direito dos indígenas à posse e ao usufruto exclusivo dos recursos
naturais existentes nas terras que ocupavam. Em 4 de dezembro de 1974, através da Lei
Federal número 6.151, foi aprovado o II Plano Nacional de Desenvolvimento, o qual, ao
abordar o desenvolvimento urbano, estabeleceu a necessidade de implantação do
zoneamento industrial com o objetivo de controlar a poluição e preservar o meio
ambiente; No dia 31 de março de 1975, foi emitido o Decreto número 55.891, que
estabeleceu as normas para a Política Agrícola e a Reforma Agrária. Em 2 de julho de
1980, foi promulgada a Lei número 6.803, que determinou que as atividades industriais
deveriam estar em conformidade com a proteção ambiental, definindo três tipos de
zonas industriais (zona de uso exclusivamente industrial - ZUEI, zona de uso
predominantemente industrial - ZUPI e zona de uso diversificado - ZUD). Em 3 de
setembro de 1980, o Decreto número 85.118 foi aprovado, o que estabeleceu o Plano
Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico dentro do III Plano Nacional de
Desenvolvimento, com o objetivo de aprimorar e acelerar o zoneamento ecológico-
econômico, levando em consideração a capacidade de uso do solo e identificando áreas
que devem ser preservadas como reservas naturais. E, finalmente, em 27 de abril de
1981, foi criada a Lei número 6.902, que instituiu as Estações Ecológicas e as Áreas de
Proteção Ambiental (APA).
Todos esses instrumentos jurídicos foram moldados tendo em vista a
perspectiva socioeconômica como norte filosófico para sua criação. Isso é
compreensível ao considerarmos o contexto histórico e político em que essas leis foram
elaboradas, onde as necessidades sociais e o desequilíbrio entre a quantidade de
recursos naturais e as demandas sociais eram significativamente diferentes.
Somente com a criação da Lei nº 6.938, em 31 de agosto de 1981, que
estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, é que o zoneamento ambiental
surgiu como um instrumento real de proteção ao meio ambiente.
Considerando o Estado Democrático de Direito instituído a partir da matriz
constitucional de 1988, o embasamento jurídico do zoneamento ambiental é encontrado
na própria Constituição Federal, porém não nos artigos 21, XX e 30, VIII, que
respaldam a competência dos entes federativos. O fundamento jurídico primordial do
zoneamento ambiental está no artigo 225 da Constituição Federal, o qual determina que
é obrigação do Estado e da comunidade cuidar do meio ambiente. Portanto, o
zoneamento ambiental possui uma natureza jurídica específica como instrumento de
planejamento com o objetivo de efetivar a proteção ambiental.
PRINCÍPIOS BÁSICOS DE IMPLEMENTAÇÃO DO
ZONEAMENTO AMBIENTAL
Os preceitos do direito ambiental necessitam ser compreendidos dentro do
contexto do ordenamento jurídico, ao invés de serem tratados de forma independente.
Estes princípios encontram sua origem na construção da ordem constitucional, onde
devem ser interpretados.
Apesar disso, possuem uma significativa importância para o direito ambiental,
uma vez que as diversas formas de agressão ao meio ambiente estão em constante
mutação. Isso determina que as medidas de proteção ambiental não podem ser estáticas,
mas devem estar sempre atualizadas. Com a finalidade de assegurar maior segurança
para a humanidade, as estratégias de proteção devem estar sempre um passo à frente dos
métodos de destruição da natureza.
Portanto, os princípios constituem um alicerce jurídico dinâmico, que
viabilizam a constante criação de medidas legais para a defesa do meio ambiente contra
as novas formas de poluição e destruição.
O artigo 5º do Decreto nº 4.297/2002, que estabelece as diretrizes para o
zoneamento ambiental, apresenta os princípios da responsabilidade socioambiental da
propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da
participação informada, do acesso equitativo e da integração como guias para o
zoneamento ambiental.
É importante salientar que as restrições ao direito de propriedade não são novas
no Brasil. A Constituição de 1934 já introduzia o conceito de função social da
propriedade ao limitar o exercício pleno da propriedade de acordo com os interesses
sociais ou coletivos determinados pelo direito de vizinhança e pelas restrições
urbanísticas e administrativas.
No entanto, a ideia de que a propriedade deve cumprir uma função social não
se aplica apenas à propriedade urbana. A propriedade rural também tem sua função
social quando atende aos interesses da sociedade, ou seja, quando está em conformidade
com as leis que lhe são aplicáveis, especialmente o Estatuto da Terra.
O princípio da prevenção, segundo Machado, não é estático e implica na
implementação de políticas públicas:
A prevenção não é estática; e, assim, tem-se que atualizar e fazer

reavaliações, para poder influenciar a formulação das políticas ambientais,

das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública,

dos legisladores e do judiciário

É importante realizar atividades de organização e planejamento prévio de toda

a região do município, para que possa acomodar o crescimento da ocupação pelas
atividades econômicas urbanas ou rurais, determinando as áreas que podem ser
ocupadas e as atividades que podem ser desenvolvidas. Esse princípio tem uma
conotação de política pública voltada para a prevenção e proteção do meio ambiente. O
princípio da precaução é o cerne do zoneamento ambiental e se baseia no cuidado e na
precaução em relação aos riscos, garantindo uma margem de segurança.
Este princípio também se aplica à motivação do zoneamento ambiental,
representando uma abordagem ambientalmente cautelosa na organização e gestão do
território, com o uso dos recursos naturais dentro de limites de segurança, visando
garantir equilíbrio e sustentabilidade.
De acordo com Derani, as normas que indicam uma prática sustentável de
aproveitamento de recursos naturais são integralmente incorporadas ao planejamento da
política econômica e, consequentemente, às regulamentações da prática econômica. O
autor destaca também que a precaução ambiental implica necessariamente em uma
modificação da forma de desenvolvimento da atividade econômica. É através do
zoneamento ambiental que o território do município é examinado, a fim de identificar as
atividades naturalmente compatíveis que serão realizadas em cada porção do território.
A verificação de compatibilidades entre as atividades econômicas e o meio
ambiente em todo o território municipal favorece a eliminação de atividades prejudiciais
ao meio ambiente, direcionando-as para áreas com maior respeito ambiental. Essa é uma
tarefa a ser desempenhada pela Administração Pública, que deve prever, planejar e
orientar o crescimento para áreas que apresentem capacidade de suporte, de acordo com
cada tipo de atividade a ser desenvolvida.
A ausência de uma política pública de planejamento ambiental resulta em
insustentabilidade inevitável, enquanto o planejamento para a sustentabilidade implica
em uma mudança de mentalidade em relação ao desenvolvimento. Não se trata de
adaptar o meio ambiente à economia, como evidenciado pela simples demarcação de
áreas a serem preservadas, mas sim de adequar a economia ao meio ambiente, o que se
concretiza por meio de um planejamento sustentável possível apenas com uma
transformação da visão filosófica do desenvolvimento.

O LITORAL SERGIPANO E SEU ZONEAMENTO

Antes de iniciar a discussão sobre o ordenamento do território e as formas de uso

do solo no contexto da gestão da zona costeira sergipana, é conveniente introduzir
algumas características básicas da região para fins de uma breve representação
geográfica. O Litoral Sergipano, localizado no Nordeste do Brasil, tem
aproximadamente 163km de extensão e 5.513,7km² de área, correspondendo a 25,1% do
território do Estado de Sergipe. Utilizando zonas ao longo do litoral, Carvalho e Fontes
(2006) dividiram o litoral sergipano em três zonas: margem continental, planície
costeira e margem marítima.

No primeiro caso, destacam-se os sedimentos continentais da Formação Barreira

e as paisagens da região da planície costeira. Em termos de segmentos partilhados, é útil
destacar os terraços marinhos (holocênicos e pleistocênicos), as cristas costeiras, dunas
e estuários, mangais e ambientes de praia. A planície costeira sergipana é heterogênea,
assimétrica, alongada e segue um padrão costeiro gradual em direção ao mar. Além
dessa perspectiva horizontal, é possível compreender o litoral sergipano a partir de
outros critérios, como distribuição por localização, contato direto com o mar e extensão
do estuário.

O litoral sergipano é relativamente pequeno, mas oferece belas paisagens e

atrativos naturais com potencial turístico. Do ponto de vista estritamente
geomorfológico, podemos constatar que o ambiente físico inclui uma presença
significativa de planaltos, especialmente estuários e planícies costeiras influenciadas
diretamente pelo Oceano Atlântico. Devido a esta base territorial, grande parte das
praias sergipanas são ecologicamente frágeis e necessitam de manutenção regular.

Atualmente, a construção das mais diversas infraestruturas de transporte e

comunicação na região costeira sergipana evidencia uma nova lógica de estruturação
territorial através de três vetores de emprego muito importantes: a indústria, o município
e principalmente o turismo. Além disso, a avaliação social dos ambientes costeiros
levou a uma ênfase na ocupação e ao aumento da especulação imobiliária, aumentando a
complexidade territorial.

Em geral, as áreas urbanas costeiras do litoral sergipano são constituídas por

campos, vegetação secundária e florestas recreativas. As fazendas de várzea são
proeminentes no litoral norte, a cidade de Aracaju no litoral central, e as lagoas e
manguezais são proeminentes no complexo estuarino do Piauí-Real no litoral sul. A
forma de turismo também tem forte acento praiano através do sol, sendo o modelo de
turismo de praia de ocupação ocasional e cada vez mais visível.

O conflito entre territórios nômades e permanentes revela-se também ao nível da

percepção dos diferentes recursos, da capacidade de humanização da paisagem e da
degradação ambiental sob a forma de uso do solo. Nestas duas esferas opostas mas
interligadas, a importância dos recursos manifesta-se de formas diferentes e
antagônicas, quer como objetos de consumo, quer como meios de sobrevivência.

Considerando a avaliação litoral sergipano, a pressão sobre o setor imobiliário e

o “despejo” dos moradores locais acarretam conflitos socioambientais associados à
desterritorialização da comunidade. E mude para um local menos valioso, mais longe da
praia. Deve-se lembrar que, em geral, a reterritorialização ou outras atividades em
outros locais são prejudiciais à preservação da história e da cultura da comunidade.

DESAFIOS E DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO SERGIPANO

 A ocupação irregular do litoral sergipano vem se tornando uma realidade em
meio a uma série de problemas sociais e ambientais que exigem uma avaliação
equilibrada para apresentar cenários futuros. Analisamos os objetivos e as estratégias de
implementação numa perspectiva de desenvolvimento regional. Tanto os fatores sociais
causadores do conflito como a importância geográfica que o acompanha exigem um
equilíbrio que garanta parâmetros que determinem a qualidade do ambiente, a utilização
adequada dos recursos e o respeito pela natureza especial do litoral.

Vale lembrar ainda que mais de 50% da população sergipana está localizada nas
zonas costeiras, sendo as zonas costeiras da província as mais densamente povoadas. Os
municípios costeiros falam de estrutura espacial juntamente com questões de unidade
territorial. Além desses problemas amplos, outro problema mais específico e
socioambiental é a manifestação do caos territorial e da desordem na paisagem. Os
problemas do litoral sergipano estão, portanto, relacionados à conservação de recursos e
ao uso inadequado de mão de obra, em outras palavras, é um problema social e
ambiental.

A política territorial do Brasil em geral no século XX, e a política de Sergipe em

particular, não deu atenção adequada ao espaço costeiro. Ao longo do tempo, a falta de
políticas nacionais focadas especificamente nas zonas costeiras é uma das fragilidades
do planeamento regional, mesmo na gestão de ambientes chave: praias, ecossistemas de
mangais, estuários, terraços, lagoas e dunas.

Em Sergipe, a SEPLANTEC foi inicialmente responsável pela gestão costeira. A

partir de 1989, um ano após a institucionalização do programa em nível federativo. As
tentativas de regular o uso e ocupação de espaços altamente vulneráveis à atividade
humana e natural são claramente visíveis. No geral, existem todos os tipos de lacunas na
política ambiental costeira de Sergipe, o que destaca a falta de um modelo regional que
expresse prioridades e contornos.

Outra questão que precisa ser feita diz respeito à capacidade de gestão da cidade,
que é a capacidade deste órgão executivo de planejar e desenvolver políticas ambientais.
Em entrevistas com administradores municipais, ficou evidente a falta de infraestrutura
mínima, inclusive em algumas cidades que não possuem sequer secretaria de meio
ambiente. Dificilmente estas câmaras municipais conseguirão programar os resultados
da zona econômica exclusiva, monitorizar as condições ambientais e gerir
adequadamente o sistema de autorização, ou seja, realizar atividades de ordenamento do
território. A prestação de serviços urbanos é talvez a única área onde foram alcançados
resultados eficazes, embora incompletos. Não há dúvida de que estas dificuldades na
gestão urbana se tornarão verdadeiros obstáculos ao planeamento e gestão.