LEGISLAÇÃO
instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e fi-
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS): PRINCÍPIOS, DIRE-
TRIZES, ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO; POLÍTICAS DE
SAÚDE. ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DAS INS-
TITUIÇÕES E SUAS RELAÇÕES COM OS SERVIÇOS DE
SAÚDE
O que é o Sistema Único de Saúde (SUS)?
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores e mais com-
plexos sistemas de saúde pública do mundo, abrangendo desde o
simples atendimento para avaliação da pressão arterial, por meio
da Atenção Primária, até o transplante de órgãos, garantindo aces-
so integral, universal e gratuito para toda a população do país. Com
a sua criação, o SUS proporcionou o acesso universal ao sistema
público de saúde, sem discriminação. A atenção integral à saúde, e
não somente aos cuidados assistenciais, passou a ser um direito de
todos os brasileiros, desde a gestação e por toda a vida, com foco
na saúde com qualidade de vida, visando a prevenção e a promoção
da saúde.
A gestão das ações e dos serviços de saúde deve ser solidária e
participativa entre os três entes da Federação: a União, os Estados
e os municípios. A rede que compõe o SUS é ampla e abrange tan-
to ações quanto os serviços de saúde. Engloba a atenção primária,
média e alta complexidades, os serviços urgência e emergência, a
atenção hospitalar, as ações e serviços das vigilâncias epidemioló-
gica, sanitária e ambiental e assistência farmacêutica.
AVANÇO: Conforme a Constituição Federal de 1988 (CF-88), a
“Saúde é direito de todos e dever do Estado”. No período anterior a
CF-88, o sistema público de saúde prestava assistência apenas aos
trabalhadores vinculados à Previdência Social, aproximadamente
30 milhões de pessoas com acesso aos serviços hospitalares, caben-
do o atendimento aos demais cidadãos às entidades filantrópicas.
Estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS)
O Sistema Único de Saúde (SUS) é composto pelo Ministério da
Saúde, Estados e Municípios, conforme determina a Constituição
Federal. Cada ente tem suas co-responsabilidades.
Ministério da Saúde
Gestor nacional do SUS, formula, normatiza, fiscaliza, monitora
e avalia políticas e ações, em articulação com o Conselho Nacio-
nal de Saúde. Atua no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite
(CIT) para pactuar o Plano Nacional de Saúde. Integram sua estru-
tura: Fiocruz, Funasa, Anvisa, ANS, Hemobrás, Inca, Into e oito hos-
pitais federais.
Secretaria Estadual de Saúde (SES)
Participa da formulação das políticas e ações de saúde, pres-
ta apoio aos municípios em articulação com o conselho estadual e
participa da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) para aprovar e
implementar o plano estadual de saúde.
Secretaria Municipal de Saúde (SMS)
Planeja, organiza, controla, avalia e executa as ações e serviços
de saúde em articulação com o conselho municipal e a esfera esta-
dual para aprovar e implantar o plano municipal de saúde.
Conselhos de Saúde
O Conselho de Saúde, no âmbito de atuação (Nacional, Esta-
dual ou Municipal), em caráter permanente e deliberativo, órgão
colegiado composto por representantes do governo, prestadores
de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação
de estratégias e no controle da execução da política de saúde na
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nanceiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder
legalmente constituído em cada esfera do governo.
Cabe a cada Conselho de Saúde definir o número de membros,
que obedecerá a seguinte composição: 50% de entidades e movi-
mentos representativos de usuários; 25% de entidades representa-
tivas dos trabalhadores da área de saúde e 25% de representação
de governo e prestadores de serviços privados conveniados, ou
sem fins lucrativos.
Comissão Intergestores Tripartite (CIT)
Foro de negociação e pactuação entre gestores federal, esta-
dual e municipal, quanto aos aspectos operacionais do SUS
Comissão Intergestores Bipartite (CIB)
Foro de negociação e pactuação entre gestores estadual e mu-
nicipais, quanto aos aspectos operacionais do SUS
Conselho Nacional de Secretário da Saúde (Conass)
Entidade representativa dos entes estaduais e do Distrito Fe-
deral na CIT para tratar de matérias referentes à saúde
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Co-
nasems)
Entidade representativa dos entes municipais na CIT para tra-
tar de matérias referentes à saúde
Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems)
São reconhecidos como entidades que representam os entes
municipais, no âmbito estadual, para tratar de matérias referentes
à saúde, desde que vinculados institucionalmente ao Conasems, na
forma que dispuserem seus estatutos.
Responsabilidades dos entes que compõem o SUS
União
A gestão federal da saúde é realizada por meio do Ministério
da Saúde. O governo federal é o principal financiador da rede públi-
ca de saúde. Historicamente, o Ministério da Saúde aplica metade
de todos os recursos gastos no país em saúde pública em todo o
Brasil, e estados e municípios, em geral, contribuem com a outra
metade dos recursos. O Ministério da Saúde formula políticas na-
cionais de saúde, mas não realiza as ações. Para a realização dos
projetos, depende de seus parceiros (estados, municípios, ONGs,
fundações, empresas, etc.). Também tem a função de planejar, ela-
birar normas, avaliar e utilizar instrumentos para o controle do SUS.
Estados e Distrito Federal
Os estados possuem secretarias específicas para a gestão de
saúde. O gestor estadual deve aplicar recursos próprios, inclusive
nos municípios, e os repassados pela União. Além de ser um dos
parceiros para a aplicação de políticas nacionais de saúde, o estado
formula suas próprias políticas de saúde. Ele coordena e planeja o
SUS em nível estadual, respeitando a normatização federal. Os ges-
tores estaduais são responsáveis pela organização do atendimento
à saúde em seu território.
Municípios
São responsáveis pela execução das ações e serviços de saúde
no âmbito do seu território. O gestor municipal deve aplicar recur-
sos próprios e os repassados pela União e pelo estado. O município
formula suas próprias políticas de saúde e também é um dos par-
ceiros para a aplicação de políticas nacionais e estaduais de saúde.
Ele coordena e planeja o SUS em nível municipal, respeitando a
 LEGISLAÇÃO
normatização federal. Pode estabelecer parcerias com outros mu-
nicípios para garantir o atendimento pleno de sua população, para
procedimentos de complexidade que estejam acima daqueles que
pode oferecer.
História do sistema único de saúde (SUS)
As duas últimas décadas foram marcadas por intensas transfor-
mações no sistema de saúde brasileiro, intimamente relacionadas
com as mudanças ocorridas no âmbito político-institucional. Simul-
taneamente ao processo de redemocratização iniciado nos anos
80, o país passou por grave crise na área econômico-financeira.
No início da década de 80, procurou-se consolidar o processo
de expansão da cobertura assistencial iniciado na segunda metade
dos anos 70, em atendimento às proposições formuladas pela OMS
na Conferência de Alma-Ata (1978), que preconizava “Saúde para
Todos no Ano 2000”, principalmente por meio da Atenção Primária
à Saúde.
Nessa mesma época, começa o Movimento da Reforma Sa-
nitária Brasileira, constituído inicialmente por uma parcela da in-
telectualidade universitária e dos profissionais da área da saúde.
Posteriormente, incorporaram-se ao movimento outros segmentos
da sociedade, como centrais sindicais, movimentos populares de
saúde e alguns parlamentares.
As proposições desse movimento, iniciado em pleno regime
autoritário da ditadura militar, eram dirigidas basicamente à cons-
trução de uma nova política de saúde efetivamente democráti-
ca, considerando a descentralização, universalização e unificação
como elementos essenciais para a reforma do setor.
Várias foram às propostas de implantação de uma rede de serviços
voltada para a atenção primária à saúde, com hierarquização, descentra-
lização e universalização, iniciando-se já a partir do Programa de Interio-
rização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), em 1976.
Em 1980, foi criado o Programa Nacional de Serviços Básicos
de Saúde (PREV-SAÚDE) - que, na realidade, nunca saiu do papel -,
logo seguida pelo plano do Conselho Nacional de Administração da
Saúde Previdenciária (CONASP), em 1982 a partir do qual foi imple-
mentada a política de Ações Integradas de Saúde (AIS), em 1983.
Essas constituíram uma estratégia de extrema importância para o
processo de descentralização da saúde.
A 8ª Conferência Nacional da Saúde, realizada em março de
1986, considerada um marco histórico, consagra os princípios pre-
conizados pelo Movimento da Reforma Sanitária.
Em 1987 é implementado o Sistema Unificado e Descentrali-
zado de Saúde (SUDS), como uma consolidação das Ações Integra-
das de Saúde (AIS), que adota como diretrizes a universalização e
a equidade no acesso aos serviços, à integralidade dos cuidados, a
regionalização dos serviços de saúde e implementação de distritos
sanitários, a descentralização das ações de saúde, o desenvolvi-
mento de instituições colegiadas gestoras e o desenvolvimento de
uma política de recursos humanos.
O capítulo dedicado à saúde na nova Constituição Federal, pro-
mulgada em outubro de 1988, retrata o resultado de todo o proces-
so desenvolvido ao longo dessas duas décadas, criando o Sistema
Único de Saúde (SUS) e determinando que “a saúde é direito de
todos e dever do Estado” (art. 196).
Entre outros, a Constituição prevê o acesso universal e igua-
litário às ações e serviços de saúde, com regionalização e hierar-
quização, descentralização com direção única em cada esfera de
governo, participação da comunidade e atendimento integral, com
prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos servi-
ços assistenciais.
A Lei nº 8.080, promulgada em 1990, operacionaliza as disposi-
ções constitucionais. São atribuições do SUS em seus três níveis de
governo, além de outras, “ordenar a formação de recursos huma-
nos na área de saúde” (CF, art. 200, inciso III).
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Princípios do SUS
São conceitos que orientam o SUS, previstos no artigo 198 da
Constituição Federal de 1988 e no artigo 7º do Capítulo II da Lei n.º
8.080/1990. Os principais são:
Universalidade: significa que o SUS deve atender a todos, sem
distinções ou restrições, oferecendo toda a atenção necessária,
sem qualquer custo;
Integralidade: o SUS deve oferecer a atenção necessária à
saúde da população, promovendo ações contínuas de prevenção e
tratamento aos indivíduos e às comunidades, em quaisquer níveis
de complexidade;
Equidade: o SUS deve disponibilizar recursos e serviços com
justiça, de acordo com as necessidades de cada um, canalizando
maior atenção aos que mais necessitam;
Participação social: é um direito e um dever da sociedade par-
ticipar das gestões públicas em geral e da saúde pública em par-
ticular; é dever do Poder Público garantir as condições para essa
participação, assegurando a gestão comunitária do SUS; e
Descentralização: é o processo de transferência de responsa-
bilidades de gestão para os municípios, atendendo às determina-
ções constitucionais e legais que embasam o SUS, definidor de atri-
buições comuns e competências específicas à União, aos estados,
ao Distrito Federal e aos municípios.
Principais leis
Constituição Federal de 1988: Estabelece que “a saúde é direi-
to de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais
e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços
para sua promoção, proteção e recuperação”. Determina ao Poder
Público sua “regulamentação, fiscalização e controle”, que as ações
e os serviços da saúde “integram uma rede regionalizada e hierar-
quizada e constituem um sistema único”; define suas diretrizes,
atribuições, fontes de financiamento e, ainda, como deve se dar a
participação da iniciativa privada.
Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei n.º 8.080/1990: Regulamen-
ta, em todo o território nacional, as ações do SUS, estabelece as
diretrizes para seu gerenciamento e descentralização e detalha as
competências de cada esfera governamental. Enfatiza a descentra-
lização político-administrativa, por meio da municipalização dos
serviços e das ações de saúde, com redistribuição de poder, com-
petências e recursos, em direção aos municípios. Determina como
competência do SUS a definição de critérios, valores e qualidade
dos serviços. Trata da gestão financeira; define o Plano Municipal
de Saúde como base das atividades e da programação de cada nível
de direção do SUS e garante a gratuidade das ações e dos serviços
nos atendimentos públicos e privados contratados e conveniados.
Lei n.º 8.142/1990: Dispõe sobre o papel e a participação das
comunidades na gestão do SUS, sobre as transferências de recursos
financeiros entre União, estados, Distrito Federal e municípios na
área da saúde e dá outras providências.
Institui as instâncias colegiadas e os instrumentos de participa-
ção social em cada esfera de governo.
Responsabilização Sanitária
Desenvolver responsabilização sanitária é estabelecer clara-
mente as atribuições de cada uma das esferas de gestão da saú-
de pública, assim como dos serviços e das equipes que compõem
o SUS, possibilitando melhor planejamento, acompanhamento e
complementaridade das ações e dos serviços. Os prefeitos, ao as-
sumir suas responsabilidades, devem estimular a responsabilização
junto aos gerentes e equipes, no âmbito municipal, e participar do
processo de pactuação, no âmbito regional.
 LEGISLAÇÃO
Responsabilização Macrossanitária
O gestor municipal, para assegurar o direito à saúde de seus
munícipes, deve assumir a responsabilidade pelos resultados, bus-
cando reduzir os riscos, a mortalidade e as doenças evitáveis, a
exemplo da mortalidade materna e infantil, da hanseníase e da tu-
berculose. Para isso, tem de se responsabilizar pela oferta de ações
e serviços que promovam e protejam a saúde das pessoas, previ-
nam as doenças e os agravos e recuperem os doentes. A atenção
básica à saúde, por reunir esses três componentes, coloca-se como
responsabilidade primeira e intransferível a todos os gestores. O
cumprimento dessas responsabilidades exige que assumam as atri-
buições de gestão, incluindo:
- execução dos serviços públicos de responsabilidade munici-
pal;
- destinação de recursos do orçamento municipal e utilização
do conjunto de recursos da saúde, com base em prioridades defini-
das no Plano Municipal de Saúde;
- planejamento, organização, coordenação, controle e avalia-
ção das ações e dos serviços de saúde sob gestão municipal; e
- participação no processo de integração ao SUS, em âmbito
regional e estadual, para assegurar a seus cidadãos o acesso a ser-
viços de maior complexidade, não disponíveis no município.
Responsabilização Microssanitária
É determinante que cada serviço de saúde conheça o território
sob sua responsabilidade. Para isso, as unidades da rede básica de-
vem estabelecer uma relação de compromisso com a população a
ela adstrita e cada equipe de referência deve ter sólidos vínculos te-
rapêuticos com os pacientes e seus familiares, proporcionando-lhes
abordagem integral e mobilização dos recursos e apoios necessá-
rios à recuperação de cada pessoa. A alta só deve ocorrer quando
da transferência do paciente a outra equipe (da rede básica ou de
outra área especializada) e o tempo de espera para essa transfe-
rência não pode representar uma interrupção do atendimento: a
equipe de referência deve prosseguir com o projeto terapêutico,
interferindo, inclusive, nos critérios de acesso.
Instâncias de Pactuação
São espaços intergovernamentais, políticos e técnicos onde
ocorrem o planejamento, a negociação e a implementação das po-
líticas de saúde pública. As decisões se dão por consenso (e não
por votação), estimulando o debate e a negociação entre as partes.
Comissão Intergestores Tripartite (CIT): Atua na direção nacio-
nal do SUS, formada por composição paritária de 15 membros, sen-
do cinco indicados pelo Ministério da Saúde, cinco pelo Conselho
Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass) e cinco pelo
Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems).
A representação de estados e municípios nessa Comissão é, por-
tanto regional: um representante para cada uma das cinco regiões
existentes no País.
Comissões Intergestores Bipartites (CIB): São constituídas pa-
ritariamente por representantes do governo estadual, indicados
pelo Secretário de Estado da Saúde, e dos secretários municipais
de saúde, indicados pelo órgão de representação do conjunto dos
municípios do Estado, em geral denominado Conselho de Secretá-
rios Municipais de Saúde (Cosems). Os secretários municipais de
Saúde costumam debater entre si os temas estratégicos antes de
apresentarem suas posições na CIB. Os Cosems são também ins-
tâncias de articulação política entre gestores municipais de saúde,
sendo de extrema importância a participação dos gestores locais
nesse espaço
3
Espaços regionais: A implementação de espaços regionais de
pactuação, envolvendo os gestores municipais e estaduais, é uma
necessidade para o aperfeiçoamento do SUS. Os espaços regionais
devem-se organizar a partir das necessidades e das afinidades es-
pecíficas em saúde existentes nas regiões.
Descentralização
O princípio de descentralização que norteia o SUS se dá, es-
pecialmente, pela transferência de responsabilidades e recursos
para a esfera municipal, estimulando novas competências e capa-
cidades político-institucionais dos gestores locais, além de meios
adequados à gestão de redes assistenciais de caráter regional e ma-
crorregional, permitindo o acesso, a integralidade da atenção e a
racionalização de recursos. Os estados e a União devem contribuir
para a descentralização do SUS, fornecendo cooperação técnica e
financeira para o processo de municipalização.
Regionalização: consensos e estratégias - As ações e os ser-
viços de saúde não podem ser estruturados apenas na escala dos
municípios. Existem no Brasil milhares de pequenas municipalida-
des que não possuem em seus territórios condições de oferecer
serviços de alta e média complexidade; por outro lado, existem
municípios que apresentam serviços de referência, tornando-se
polos regionais que garantem o atendimento da sua população e
de municípios vizinhos. Em áreas de divisas interestaduais, são fre-
quentes os intercâmbios de serviços entre cidades próximas, mas
de estados diferentes. Por isso mesmo, a construção de consensos
e estratégias regionais é uma solução fundamental, que permitirá
ao SUS superar as restrições de acesso, ampliando a capacidade de
atendimento e o processo de descentralização.
O Sistema Hierarquizado e Descentralizado: As ações e servi-
ços de saúde de menor grau de complexidade são colocadas à dis-
posição do usuário em unidades de saúde localizadas próximas de
seu domicílio. As ações especializadas ou de maior grau de comple-
xidade são alcançadas por meio de mecanismos de referência, or-
ganizados pelos gestores nas três esferas de governo. Por exemplo:
O usuário é atendido de forma descentralizada, no âmbito do mu-
nicípio ou bairro em que reside. Na hipótese de precisar ser atendi-
do com um problema de saúde mais complexo, ele é referenciado,
isto é, encaminhado para o atendimento em uma instância do SUS
mais elevada, especializada. Quando o problema é mais simples, o
cidadão pode ser contrarreferenciado, isto é, conduzido para um
atendimento em um nível mais primário.
Plano de saúde fixa diretriz e metas à saúde municipal
É responsabilidade do gestor municipal desenvolver o proces-
so de planejamento, programação e avaliação da saúde local, de
modo a atender as necessidades da população de seu município
com eficiência e efetividade. O Plano Municipal de Saúde (PMS)
deve orientar as ações na área, incluindo o orçamento para a sua
execução. Um instrumento fundamental para nortear a elaboração
do PMS é o Plano Nacional de Saúde. Cabe ao Conselho Municipal
de Saúde estabelecer as diretrizes para a formulação do PMS, em
função da análise da realidade e dos problemas de saúde locais,
assim como dos recursos disponíveis. No PMS, devem ser descritos
os principais problemas da saúde pública local, suas causas, con-
sequências e pontos críticos. Além disso, devem ser definidos os
objetivos e metas a serem atingidos, as atividades a serem execu-
tadas, os cronogramas, as sistemáticas de acompanhamento e de
avaliação dos resultados.
Sistemas de informações ajudam a planejar a saúde: O SUS
opera e/ou disponibiliza um conjunto de sistemas de informações
estratégicas para que os gestores avaliem e fundamentem o pla-
 LEGISLAÇÃO
nejamento e a tomada de decisões, abrangendo: indicadores de
saúde; informações de assistência à saúde no SUS (internações
hospitalares, produção ambulatorial, imunização e atenção básica);
rede assistencial (hospitalar e ambulatorial); morbidade por local
de internação e residência dos atendidos pelo SUS; estatísticas
vitais (mortalidade e nascidos vivos); recursos financeiros, infor-
mações demográficas, epidemiológicas e socioeconômicas. Cami-
nha-se rumo à integração dos diversos sistemas informatizados de
base nacional, que podem ser acessados no site do Datasus. Nesse
processo, a implantação do Cartão Nacional de Saúde tem papel
central. Cabe aos prefeitos conhecer e monitorar esse conjunto de
informações essenciais à gestão da saúde do seu município.
Níveis de atenção à saúde: O SUS ordena o cuidado com a
saúde em níveis de atenção, que são de básica, média e alta com-
plexidade. Essa estruturação visa à melhor programação e planeja-
mento das ações e dos serviços do sistema de saúde. Não se deve,
porém, desconsiderar algum desses níveis de atenção, porque a
atenção à saúde deve ser integral.
A atenção básica em saúde constitui o primeiro nível de aten-
ção à saúde adotada pelo SUS. É um conjunto de ações que engloba
promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento e reabilitação. De-
senvolve-se por meio de práticas gerenciais e sanitárias, democrá-
ticas e participativas, sob a forma de trabalho em equipe, dirigidas
a populações de territórios delimitados, pelos quais assumem res-
ponsabilidade.
Utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densida-
de, objetivando solucionar os problemas de saúde de maior fre-
quência e relevância das populações. É o contato preferencial dos
usuários com o sistema de saúde. Deve considerar o sujeito em sua
singularidade, complexidade, inteireza e inserção sociocultural,
além de buscar a promoção de sua saúde, a prevenção e tratamen-
to de doenças e a redução de danos ou de sofrimentos que possam
comprometer suas possibilidades de viver de modo saudável.
As Unidades Básicas são prioridades porque, quando as Unida-
des Básicas de Saúde funcionam adequadamente, a comunidade
consegue resolver com qualidade a maioria dos seus problemas de
saúde. É comum que a primeira preocupação de muitos prefeitos
se volte para a reforma ou mesmo a construção de hospitais. Para o
SUS, todos os níveis de atenção são igualmente importantes, mas a
prática comprova que a atenção básica deve ser sempre prioritária,
porque possibilita melhor organização e funcionamento também
dos serviços de média e alta complexidade.
Estando bem estruturada, ela reduzirá as filas nos prontos so-
corros e hospitais, o consumo abusivo de medicamentos e o uso
indiscriminado de equipamentos de alta tecnologia. Isso porque
os problemas de saúde mais comuns passam a ser resolvidos nas
Unidades Básicas de Saúde, deixando os ambulatórios de especiali-
dades e hospitais cumprirem seus verdadeiros papéis, o que resul-
ta em maior satisfação dos usuários e utilização mais racional dos
recursos existentes.
Saúde da Família: é a saúde mais perto do cidadão. É parte
da estratégia de estruturação eleita pelo Ministério da Saúde para
reorganização da atenção básica no País, com recursos financeiros
específicos para o seu custeio. Cada equipe é composta por um
conjunto de profissionais (médico, enfermeiro, auxiliares de enfer-
magem e agentes comunitários de saúde, podendo agora contar
com profissional de saúde bucal) que se responsabiliza pela situa-
ção de saúde de determinada área, cuja população deve ser de no
mínimo 2.400 e no máximo 4.500 pessoas. Essa população deve
ser cadastrada e acompanhada, tornando-se responsabilidade das
equipes atendê-la, entendendo suas necessidades de saúde como
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resultado também das condições sociais, ambientais e econômicas
em que vive. Os profissionais é que devem ir até suas casas, porque
o objetivo principal da Saúde da Família é justamente aproximar as
equipes das comunidades e estabelecer entre elas vínculos sólidos.
A saúde municipal precisa ser integral. O município é respon-
sável pela saúde de sua população integralmente, ou seja, deve
garantir que ela tenha acessos à atenção básica e aos serviços es-
pecializados (de média e alta complexidade), mesmo quando locali-
zados fora de seu território, controlando, racionalizando e avalian-
do os resultados obtidos.
Só assim estará promovendo saúde integral, como determina a
legislação. É preciso que isso fique claro, porque muitas vezes o gestor
municipal entende que sua responsabilidade acaba na atenção básica
em saúde e que as ações e os serviços de maior complexidade são res-
ponsabilidade do Estado ou da União – o que não é verdade.
A promoção da saúde é uma estratégia por meio da qual os
desafios colocados para a saúde e as ações sanitárias são pensados
em articulação com as demais políticas e práticas sanitárias e com
as políticas e práticas dos outros setores, ampliando as possibilidades
de comunicação e intervenção entre os atores sociais envolvidos (su-
jeitos, instituições e movimentos sociais). A promoção da saúde deve
considerar as diferenças culturais e regionais, entendendo os sujeitos
e as comunidades na singularidade de suas histórias, necessidades,
desejos, formas de pertencer e se relacionar com o espaço em que vi-
vem. Significa comprometer-se com os sujeitos e as coletividades para
que possuam, cada vez mais, autonomia e capacidade para manejar
os limites e riscos impostos pela doença, pela constituição genética e
por seu contexto social, político, econômico e cultural. A promoção da
saúde coloca, ainda, o desafio da intersetorialidade, com a convoca-
ção de outros setores sociais e governamentais para que considerem
parâmetros sanitários, ao construir suas políticas públicas específicas,
possibilitando a realização de ações conjuntas.
Vigilância em saúde: expande seus objetivos. Em um país com
as dimensões do Brasil, com realidades regionais bastante diver-
sificadas, a vigilância em saúde é um grande desafio. Apesar dos
avanços obtidos, como a erradicação da poliomielite, desde 1989,
e com a interrupção da transmissão de sarampo, desde 2000, con-
vivemos com doenças transmissíveis que persistem ou apresentam
incremento na incidência, como a AIDS, as hepatites virais, as me-
ningites, a malária na região amazônica, a dengue, a tuberculose
e a hanseníase. Observamos, ainda, aumento da mortalidade por
causas externas, como acidentes de trânsito, conflitos, homicídios
e suicídios, atingindo, principalmente, jovens e população em idade
produtiva. Nesse contexto, o Ministério da Saúde com o objetivo
de integração, fortalecimento da capacidade de gestão e redução
da morbimortalidade, bem como dos fatores de risco associados
à saúde, expande o objeto da vigilância em saúde pública, abran-
gendo as áreas de vigilância das doenças transmissíveis, agravos e
doenças não transmissíveis e seus fatores de riscos; a vigilância am-
biental em saúde e a análise de situação de saúde.
Competências municipais na vigilância em saúde
Compete aos gestores municipais, entre outras atribuições, as
atividades de notificação e busca ativa de doenças compulsórias,
surtos e agravos inusitados; investigação de casos notificados em
seu território; busca ativa de declaração de óbitos e de nascidos vi-
vos; garantia a exames laboratoriais para o diagnóstico de doenças
de notificação compulsória; monitoramento da qualidade da água
para o consumo humano; coordenação e execução das ações de
vacinação de rotina e especiais (campanhas e vacinações de blo-
queio); vigilância epidemiológica; monitoramento da mortalidade
infantil e materna; execução das ações básicas de vigilância sanitá-
 LEGISLAÇÃO
ria; gestão e/ou gerência dos sistemas de informação epidemioló-
gica, no âmbito municipal; coordenação, execução e divulgação das
atividades de informação, educação e comunicação de abrangência
municipal; participação no financiamento das ações de vigilância
em saúde e capacitação de recursos.
Desafios públicos, responsabilidades compartilhadas: A legis-
lação brasileira – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e legislação
sanitária, incluindo as Leis n.º 8.080/1990 e 8.142/1990 – estabe-
lece prerrogativas, deveres e obrigações a todos os governantes. A
Constituição Federal define os gastos mínimos em saúde, por es-
fera de governo, e a legislação sanitária, os critérios para as trans-
ferências intergovernamentais e alocação de recursos financeiros.
Essa vinculação das receitas objetiva preservar condições mínimas
e necessárias ao cumprimento das responsabilidades sanitárias e
garantir transparência na utilização dos recursos disponíveis. A res-
ponsabilização fiscal e sanitária de cada gestor e servidor público
deve ser compartilhada por todos os entes e esferas governamen-
tais, resguardando suas características, atribuições e competências.
O desafio primordial dos governos, sobretudo na esfera municipal,
é avançar na transformação dos preceitos constitucionais e legais
que constituem o SUS em serviços e ações que assegurem o direito
à saúde, como uma conquista que se realiza cotidianamente em
cada estabelecimento, equipe e prática sanitária. É preciso inovar
e buscar, coletiva e criativamente, soluções novas para os velhos
problemas do nosso sistema de saúde. A construção de espaços de
gestão que permitam a discussão e a crítica, em ambiente demo-
crático e plural, é condição essencial para que o SUS seja, cada vez
mais, um projeto que defenda e promova a vida.
Muitos municípios operam suas ações e serviços de saúde em
condições desfavoráveis, dispondo de recursos financeiros e equi-
pes insuficientes para atender às demandas dos usuários, seja em
volume, seja em complexidade – resultado de uma conjuntura so-
cial de extrema desigualdade. Nessas situações, a gestão pública
em saúde deve adotar condução técnica e administrativa compa-
tível com os recursos existentes e criativa em sua utilização. Deve
estabelecer critérios para a priorização dos gastos, orientados por
análises sistemáticas das necessidades em saúde, verificadas junto
à população. É um desafio que exige vontade política, propostas
inventivas e capacidade de governo.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios compar-
tilham as responsabilidades de promover a articulação e a intera-
ção dentro do Sistema Único de Saúde – SUS, assegurando o acesso
universal e igualitário às ações e serviços de saúde.
O SUS é um sistema de saúde, regionalizado e hierarquizado,
que integra o conjunto das ações de saúde da União, Estados, Dis-
trito Federal e Municípios, onde cada parte cumpre funções e com-
petências específicas, porém articuladas entre si, o que caracteriza
os níveis de gestão do SUS nas três esferas governamentais.
Criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado
pela Lei nº 8.080/90, conhecida como a Lei Orgânica da Saúde, e
pela Lei nº 8.142/90, que trata da participação da comunidade na
gestão do Sistema e das transferências intergovernamentais de re-
cursos financeiros, o SUS tem normas e regulamentos que discipli-
nam as políticas e ações em cada Subsistema.
A Sociedade, nos termos da Legislação, participa do planeja-
mento e controle da execução das ações e serviços de saúde. Essa
participação se dá por intermédio dos Conselhos de Saúde, presen-
tes na União, nos Estados e Municípios.
Níveis de Gestão do SUS
Esfera Federal - Gestor: Ministério da Saúde - Formulação da
política estadual de saúde, coordenação e planejamento do SUS em
nível Estadual. Financiamento das ações e serviços de saúde por
meio da aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados.
5
Esfera Estadual - Gestor: Secretaria Estadual de Saúde - For-
mulação da política municipal de saúde e a provisão das ações e
serviços de saúde, financiados com recursos próprios ou transferi-
dos pelo gestor federal e/ou estadual do SUS.
Esfera Municipal - Gestor: Secretaria Municipal de Saúde - For-
mulação de políticas nacionais de saúde, planejamento, normaliza-
ção, avaliação e controle do SUS em nível nacional. Financiamento
das ações e serviços de saúde por meio da aplicação/distribuição de
recursos públicos arrecadados.
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
Pela dicção dos arts. 196 e 198 da CF, podemos afirmar que
somente da segunda parte do art. 196 se ocupa o Sistema Único de
Saúde, de forma mais concreta e direta, sob pena de a saúde, como
setor, como uma área da Administração Pública, se ver obrigada a
cuidar de tudo aquilo que possa ser considerado como fatores que
condicionam e interferem com a saúde individual e coletiva. Isso
seria um arrematado absurdo e deveríamos ter um super Minis-
tério e super Secretarias da Saúde responsáveis por toda política
social e econômica protetivas da saúde.
Se a Constituição tratou a saúde sob grande amplitude, isso
não significa dizer que tudo o que está ali inserido corresponde a
área de atuação do Sistema Único de Saúde.
Repassando, brevemente, aquela seção do capítulo da Seguri-
dade Social, temos que: -- o art. 196, de maneira ampla, cuida do
direito à saúde; -- o art. 197 trata da relevância pública das ações
e serviços de saúde, públicos e privados, conferindo ao Estado o
direito e o dever de regulamentar, fiscalizar e controlar o setor (pú-
blico e privado); -- o art. 198 dispõe sobre as ações e os serviços
públicos de saúde que devem ser garantidos a todos cidadãos para
a sua promoção, proteção e recuperação, ou seja, dispõe sobre o
Sistema Único de Saúde; -- o art. 199, trata da liberdade da inicia-
tiva privada, suas restrições (não pode explorar o sangue, por ser
bem fora do comércio; deve submeter-se à lei quanto à remoção de
órgãos e tecidos e partes do corpo humano; não pode contar com
a participação do capital estrangeiro na saúde privada; não pode
receber auxílios e subvenções, se for entidade de fins econômicos
etc.) e a possibilidade de o setor participar, complementarmente,
do setor público; -- e o art. 200, das atribuições dos órgãos e enti-
dades que compõem o sistema público de saúde. O SUS é mencio-
nado somente nos arts. 198 e 200.
A leitura do art. 198 deve sempre ser feita em consonância
com a segunda parte do art. 196 e com o art. 200. O art. 198 estatui
que todas as ações e serviços públicos de saúde constituem um úni-
co sistema. Aqui temos o SUS. E esse sistema tem como atribuição
garantir ao cidadão o acesso às ações e serviços públicos de saúde
(segunda parte do art. 196), conforme campo demarcado pelo art.
200 e leis específicas.
O art. 200 define em que campo deve o SUS atuar. As atribui-
ções ali relacionadas não são taxativas ou exaustivas. Outras po-
derão existir, na forma da lei. E as atribuições ali elencadas depen-
dem, também, de lei para a sua exequibilidade.
Em 1990, foi editada a Lei n. 8.080/90 que, em seus arts. 5º e
6º, cuidou dos objetivos e das atribuições do SUS, tentando melhor
explicitar o art. 200 da CF (ainda que, em alguns casos, tenha repe-
tido os incisos daquele artigo, tão somente).
São objetivos do SUS:
a) a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e de-
terminantes da saúde;
b) a formulação de políticas de saúde destinadas a promover,
nos campos econômico e social, a redução de riscos de doenças e
outros agravos; e
c) execução de ações de promoção, proteção e recuperação
da saúde, integrando as ações assistenciais com as preventivas, de
modo a garantir às pessoas a assistência integral à sua saúde.
 LEGISLAÇÃO
O art. 6º, estabelece como competência do Sistema a execução
de ações e serviços de saúde descritos em seus 11 incisos.
O SUS deve atuar em campo demarcado pela lei, em razão do
disposto no art. 200 da CF e porque o enunciado constitucional de
que saúde é direito de todos e dever do Estado, não tem o condão
de abranger as condicionantes econômico-sociais da saúde, tam-
pouco compreender, de forma ampla e irrestrita, todas as possíveis
e imagináveis ações e serviços de saúde, até mesmo porque haverá
sempre um limite orçamentário e um ilimitado avanço tecnológico
a criar necessidades infindáveis e até mesmo questionáveis sob o
ponto de vista ético, clínico, familiar, terapêutico, psicológico.
Será a lei que deverá impor as proporções, sem, contudo, é
obvio, cercear o direito à promoção, proteção e recuperação da
saúde. E aqui o elemento delimitador da lei deverá ser o da digni-
dade humana.
Lembramos, por oportuno que, o Projeto de Lei Complementar
n. 01/2003 -- que se encontra no Congresso Nacional para regu-
lamentar os critérios de rateio de transferências dos recursos da
União para Estados e Municípios – busca disciplinar, de forma mais
clara e definitiva, o que são ações e serviços de saúde e estabe-
lecer o que pode e o que não pode ser financiado com recursos
dos fundos de saúde. Esses parâmetros também servirão para cir-
cunscrever o que deve ser colocado à disposição da população, no
âmbito do SUS, ainda que o art. 200 da CF e o art. 6º da LOS tenham
definido o campo de atuação do SUS, fazendo pressupor o que são
ações e serviços públicos de saúde, conforme dissemos acima. (O
Conselho Nacional de Saúde e o Ministério da Saúde também dis-
ciplinaram o que são ações e serviços de saúde em resoluções e
portarias).
O QUE FINANCIAR COM OS RECURSOS DA SAÚDE?
De plano, excetuam-se da área da saúde, para efeito de finan-
ciamento, (ainda que absolutamente relevantes como indicadores
epidemiológicos da saúde) as condicionantes econômico-sociais.
Os órgãos e entidades do SUS devem conhecer e informar à socie-
dade e ao governo os fatos que interferem na saúde da população
com vistas à adoção de políticas públicas, sem, contudo, estarem
obrigados a utilizar recursos do fundo de saúde para intervir nessas
causas.
Quem tem o dever de adotar políticas sociais e econômicas
que visem evitar o risco da doença é o Governo como um todo (po-
líticas de governo), e não a saúde, como setor (políticas setoriais).
A ela, saúde, compete atuar nos campos demarcados pelos art. 200
da CF e art. 6º da Lei n. 8.080/90 e em outras leis específicas.
Como exemplo, podemos citar os servidores da saúde que de-
vem ser pagos com recursos da saúde, mas o seu inativo, não; não
porque os inativos devem ser pagos com recursos da Previdência
Social. Idem quanto as ações da assistência social, como bolsa-a-
limentação, bolsa-família, vale-gás, renda mínima, fome zero, que
devem ser financiadas com recursos da assistência social, setor ao
qual incumbe promover e prover as necessidades das pessoas ca-
rentes visando diminuir as desigualdades sociais e suprir suas ca-
rências básicas imediatas. Isso tudo interfere com a saúde, mas não
pode ser administrada nem financiada pelo setor saúde.
O saneamento básico é outro bom exemplo. A Lei n. 8.080/90,
em seu art. 6º, II, dispõe que o SUS deve participar na formulação
da política e na execução de ações de saneamento básico. Por sua
vez, o § 3º do art. 32, reza que as ações de saneamento básico que
venham a ser executadas supletivamente pelo SUS serão financia-
das por recursos tarifários específicos e outros da União, Estados,
DF e Municípios e não com os recursos dos fundos de saúde.
Nesse ponto gostaríamos de abrir um parêntese para comen-
tar o Parecer do Sr. Procurador Geral da República, na ADIn n.
3087-6/600-RJ, aqui mencionado.
6
O Governo do Estado do Rio de Janeiro, pela Lei n. 4.179/03,
instituiu o Programa Estadual de Acesso à Alimentação – PEAA,
determinando que suas atividades correrão à conta do orçamento
do Fundo Estadual da Saúde, vinculado à Secretaria de Estado da
Saúde. O PSDB, entendendo ser a lei inconstitucional por utilizar
recursos da saúde para uma ação que não é de responsabilidade
da área da saúde, moveu ação direta de inconstitucionalidade, com
pedido de cautelar.
O Sr. Procurador da República (Parecer n. 5147/CF), opinou
pela improcedência da ação por entender que o acesso à alimenta-
ção é indissociável do acesso à saúde, assim como os medicamen-
tos o são e que as pessoas de baixa renda devem ter atendidas a
necessidade básica de alimentar-se.
Infelizmente, mais uma vez confundiu-se “saúde” com “assis-
tência social”, áreas da Seguridade Social, mas distintas entre si.
A alimentação é um fator que condiciona a saúde tanto quanto o
saneamento básico, o meio ambiente degradado, a falta de renda
e lazer, a falta de moradia, dentre tantos outros fatores condicio-
nantes e determinantes, tal qual mencionado no art. 3º da Lei n.
8.080/90.
A Lei n. 8.080/90 ao dispor sobre o campo de atuação do SUS
incluiu a vigilância nutricional e a orientação alimentar, atividades
complexas que não tem a ver com o fornecimento, puro e simples,
de bolsa-alimentação, vale-alimentação ou qualquer outra forma
de garantia de mínimos existenciais e sociais, de atribuição da assis-
tência social ou de outras áreas da Administração Pública voltadas
para corrigir as desigualdades sociais. A vigilância nutricional deve
ser realizada pelo SUS em articulação com outros órgãos e setores
governamentais em razão de sua interface com a saúde. São ativi-
dades que interessam a saúde, mas as quais, a saúde como setor,
não as executa. Por isso a necessidade das comissões intersetoriais
previstas na Lei n. 8.080/90.
A própria Lei n. 10.683/2003, que organiza a Presidência da
República, estatuiu em seu art. 27, XX ser atribuição do Ministério
da Saúde:
a) política nacional de saúde;
b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;
c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recupe-
ração da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores
e dos índios;
d) informações em saúde;
e) insumos críticos para a saúde;
f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de
fronteiras e de portos marítimos, fluviais e aéreos;
g) vigilância em saúde, especialmente quanto às drogas, medi-
camentos e alimentos;
h) pesquisa científica e tecnológica na área da saúde.
Ao Ministério da Saúde compete a vigilância sobre alimentos
(registro, fiscalização, controle de qualidade) e não a prestação de
serviços que visem fornecer alimentos às pessoas de baixa renda.
O fornecimento de cesta básica, merenda escolar, alimentação
a crianças em idade escolar, idosos, trabalhadores rurais temporá-
rios, portadores de moléstias graves, conforme previsto na Lei do
Estado do Rio de Janeiro, são situações de carência que necessitam
de apoio do Poder Público, sem sombra de dúvida, mas no âmbito
da assistência social ou de outro setor da Administração Pública e
com recursos que não os do fundo de saúde. Não podemos mais
confundir assistência social com saúde. A alimentação interessa à
saúde, mas não está em seu âmbito de atuação.
Tanto isso é fato que a Lei n. 8.080/90, em seu art. 12, estabe-
leceu que “serão criadas comissões intersetoriais de âmbito nacio-
nal, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos
Ministérios e órgãos competentes e por entidades representativas
 LEGISLAÇÃO
da sociedade civil”, dispondo seu parágrafo único que “as comis-
sões intersetoriais terão a finalidade de articular políticas e progra-
mas de interesse para a saúde, cuja execução envolva áreas não
compreendidas no âmbito do Sistema Único de Saúde”. Já o seu
art. 13, destaca, algumas dessas atividades, mencionando em seu
inciso I a “alimentação e nutrição”.
O parâmetro para o financiamento da saúde deve ser as atri-
buições que foram dadas ao SUS pela Constituição e por leis espe-
cíficas e não a 1º parte do art. 196 da CF, uma vez que os fatores
que condicionam a saúde são os mais variados e estão inseridos
nas mais diversas áreas da Administração Pública, não podendo ser
considerados como competência dos órgãos e entidades que com-
põe o Sistema Único de Saúde.
DA INTEGRALIDADE DA ASSISTÊNCIA
Vencida esta etapa, adentramos em outra, no interior do setor
saúde - SUS, que trata da integralidade da assistência à saúde. O
art. 198 da CF determina que o Sistema Único de Saúde deve ser or-
ganizado de acordo com três diretrizes, dentre elas, o atendimento
integral que pressupõe a junção das atividades preventivas, que de-
vem ser priorizadas, com as atividades assistenciais, que também
não podem ser prejudicadas.
A Lei n. 8.080/90, em seu art. 7º (que dispõe sobre os princí-
pios e diretrizes do SUS), define a integralidade da assistência como
“o conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos
e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em to-
dos os níveis de complexidade do sistema”.
A integralidade da assistência exige que os serviços de saúde
sejam organizados de forma a garantir ao indivíduo e à coletividade
a proteção, a promoção e a recuperação da saúde, de acordo com
as necessidades de cada um em todos os níveis de complexidade
do sistema.
Vê-se, pois, que a assistência integral não se esgota nem se
completa num único nível de complexidade técnica do sistema,
necessitando, em grande parte, da combinação ou conjugação de
serviços diferenciados, que nem sempre estão à disposição do cida-
dão no seu município de origem. Por isso a lei sabiamente definiu
a integralidade da assistência como a satisfação de necessidades
individuais e coletivas que devem ser realizadas nos mais diversos
patamares de complexidade dos serviços de saúde, articulados pe-
los entes federativos, responsáveis pela saúde da população.
A integralidade da assistência é interdependente; ela não se
completa nos serviços de saúde de um só ente da federação. Ela
só finaliza, muitas vezes, depois de o cidadão percorrer o caminho
traçado pela rede de serviços de saúde, em razão da complexidade
da assistência
E para a delimitação das responsabilidades de cada ente da fe-
deração quanto ao seu comprometimento com a integralidade da
assistência, foram criados instrumentos de gestão, como o plano de
saúde e as formas de gestão dos serviços de saúde.
Desse modo, devemos centrar nossas atenções no plano de
saúde, por ser ele a base de todas as atividades e programações da
saúde, em cada nível de governo do Sistema Único de Saúde, o qual
deverá ser elaborado de acordo com diretrizes legais estabelecidas
na Lei n. 8.080/90: epidemiologia e organização de serviços (arts.
7º VII e 37). O plano de saúde deve ser a referência para a demar-
cação de responsabilidades técnicas, administrativas e jurídicas dos
entes políticos.
Sem planos de saúde -- elaborados de acordo com as diretri-
zes legais, associadas àquelas estabelecidas nas comissões intergo-
vernamentais trilaterais, principalmente no que se refere à divisão
de responsabilidades -- o sistema ficará ao sabor de ideologias e
7
decisões unilaterais das autoridades dirigentes da saúde, quando
a regra que perpassa todo o sistema é a da cooperação e da conju-
gação de recursos financeiros, tecnológicos, materiais, humanos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em redes
regionalizadas de serviços, nos termos dos incisos IX, b e XI do art.
7º e art. 8º da Lei n. 8.080/90.
Por isso, o plano de saúde deve ser o instrumento de fixação
de responsabilidades técnicas, administrativas e jurídicas quanto
à integralidade da assistência, uma vez que ela não se esgota, na
maioria das vezes, na instância de governo-sede do cidadão. Ressal-
te-se, ainda, que o plano de saúde é a expressão viva dos interesses
da população, uma vez que, elaborado pelos órgãos competentes
governamentais, deve ser submetido ao conselho de saúde, repre-
sentante da comunidade no SUS, a quem compete, discutir, apro-
var e acompanhar a sua execução, em todos os seus aspectos.
Lembramos, ainda, que o planejamento sendo ascendente, ini-
ciando-se da base local até a federal, reforça o sentido de que a in-
tegralidade da assistência só se completa com o conjunto articulado
de serviços, de responsabilidade dos diversos entes governamentais.
Resumindo, podemos afirmar que, nos termos do art. 198, II,
da CF, c/c os arts. 7º, II e VII, 36 e 37, da Lei n. 8.080/90, a integra-
lidade da assistência não é um direito a ser satisfeito de maneira
aleatória, conforme exigências individuais do cidadão ou de acordo
com a vontade do dirigente da saúde, mas sim o resultado do plano
de saúde que, por sua vez, deve ser a consequência de um planeja-
mento que leve em conta a epidemiologia e a organização de ser-
viços e conjugue as necessidades da saúde com as disponibilidades
de recursos [20], além da necessária observação do que ficou de-
cidido nas comissões intergovernamentais trilaterais ou bilaterais,
que não contrariem a lei.
Na realidade, cada ente político deve ser eticamente respon-
sável pela saúde integral da pessoa que está sob atenção em seus
serviços, cabendo-lhe responder civil, penal e administrativamente
apenas pela omissão ou má execução dos serviços que estão sob
seu encargo no seu plano de saúde que, por sua vez, deve guardar
consonância com os pactos da regionalização, consubstanciados
em instrumentos jurídicos competentes .
Nesse ponto, temos ainda a considerar que, dentre as atribui-
ções do SUS, uma das mais importantes -- objeto de reclamações
e ações judiciais -- é a assistência terapêutica integral. Por sua in-
dividualização, imediatismo, apelo emocional e ético, urgência e
emergência, a assistência terapêutica destaca-se dentre todas as
demais atividades da saúde como a de maior reivindicação indivi-
dual. Falemos dela no tópico seguinte.
NÍVEIS PROGRESSIVOS DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE
Para ofertar uma atenção em saúde mais específica e adequa-
da à saúde foi descentralizada para melhor triar os casos e desafo-
gar centros especializados de alta complexidade de casos de menor
urgência ou de fácil resolução.
Dessa forma, a oferta de saúde passou a ser a nível Primário,
Secundário e Terciário, com alguns hospitais já se enquadrando
como de nível Quaternário.
Classificam-se como de Nível Primário, as Unidades Básicas de
Saúde, ou Postos de Saúde, onde se configura a porta de entrada
do Sistema Único de Saúde. Nesse nível de atenção são marcados
exames e consultas além da realização de procedimentos básicos
como troca de curativos.
Como Nível Secundário, estão as Clínicas e Unidades de Pronto
Atendimento, bem como Hospitais Escolas. Nesses são realizados
procedimentos de intervenção bem como tratamentos a casos crô-
nicos e agudos de doenças.
 LEGISLAÇÃO
Nos níveis Terciários, como os Hospitais de Grande Porte, se-
jam mantidos pelo estado seja pela rede privada, são realizadas
manobras mais invasivas e de maior risco à vida, bem como são
realizadas condutas de manutenção dos sinais vitais, como suporte
básico à vida. Nesses hospitais, também podem funcionar serviços
Quaternários, de transplante de tecidos, como Pulmão, Cora-
ção, Fígado, Rins, dentre outros.
Dessa maneira seccionada, pelo menos em tese, a garantia ao
acesso em consonância com a gravidade e urgência ficam garanti-
dos ao usuário.
O QUE É ATENÇÃO PRIMÁRIA, SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA
A Atenção Primária é constituída pelas Unidades Básicas de
Saúde (UBS), pelos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), pela
Equipe de Saúde da Família (ESF) e pelo Núcleo de Apoio à Saúde
da Família (NASF) enquanto o nível intermediário de atenção fica a
encargo do SAMU 192 (Serviço de Atendimento Móvel as Urgência),
das Unidades de Pronto Atendimento (UPA), e o atendimento de
média e alta complexidade feito nos hospitais.
A Atenção Secundária é formada pelos serviços especializados
em nível ambulatorial e hospitalar, com densidade tecnológica in-
termediária entre a atenção primária e a terciária, historicamente
interpretada como procedimentos de média complexidade. Esse ní-
vel compreende serviços médicos especializados, de apoio diagnós-
tico e terapêutico e atendimento de urgência e emergência.
A Atenção Terciária ou alta complexidade designa o conjunto
de terapias e procedimentos de elevada especialização. Organiza
também procedimentos que envolvem alta tecnologia e/ou alto
custo, como oncologia, cardiologia, oftalmologia, transplantes, par-
to de alto risco, traumato-ortopedia, neurocirurgia, diálise (para pa-
cientes com doença renal crônica), otologia (para o tratamento de
doenças no aparelho auditivo).
Envolve ainda a assistência em cirurgia reparadora (de muti-
lações, traumas ou queimaduras graves), cirurgia bariátrica (para
os casos de obesidade mórbida), cirurgia reprodutiva, reprodução
assistida, genética clínica, terapia nutricional, distrofia muscular
progressiva, osteogênese imperfeita (doença genética que provoca
a fragilidade dos ossos) e fibrose cística (doença genética que aco-
mete vários órgãos do corpo causando deficiências progressivas).
Entre os procedimentos ambulatoriais de alta complexidade
estão a quimioterapia, a radioterapia, a hemoterapia, a ressonância
magnética e a medicina nuclear, além do fornecimento de medi-
camentos excepcionais, tais como próteses ósseas, marca-passos,
stendt cardíaco, etc.
POLÍTICAS PÚBLICAS DO SUS PARA GESTÃO DE RE-
CURSOS FÍSICOS, FINANCEIROS, MATERIAIS E HUMA-
NOS
O modelo de gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) é descen-
tralizado. Ou seja, Governo Federal (União), Estados e Municípios
dividem a responsabilidade de forma integrada, garantindo o aten-
dimento de saúde gratuito a qualquer cidadão através da parceria
entre os três poderes. Em locais onde há falta de serviços públicos,
o SUS realiza a contratação de serviços de hospitais ou laboratórios
particulares para que não falte assistência às pessoas. Desse modo,
estes locais também se integram à rede SUS, tendo que seguir seus
princípios e diretrizes.
8
É importante frisar que Município, Estado e Governo Federal
têm suas respectivas responsabilidades para a gestão da saúde
pública brasileira. Os percentuais de investimento financeiro dos
de cada um são definidos, atualmente, pela Lei Complementar nº
141, de 13 de janeiro de 2012, resultante da sanção presidencial da
Emenda Constitucional 29.
Por esta lei, Municípios e Distrito Federal devem aplicar anual-
mente, no mínimo, 15% da arrecadação dos impostos em ações e
serviços públicos de saúde, cabendo aos estados 12%. No caso da
União, o montante aplicado deve corresponder ao valor empenha-
do no exercício financeiro anterior, acrescido do percentual relativo
à variação do Produto Interno Bruto (PIB) do ano antecedente ao da
Lei Orçamentária Anual.
Participação Social
O Controle Social é a participação do cidadão na gestão públi-
ca, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações do
Poder Público. Trata-se de um importante mecanismo de fortaleci-
mento da cidadania para a consolidação das políticas públicas que
envolvam o Sistema Único de Saúde (SUS). A Constituição Federal
de 1988, por meio da Lei Orgânica da Saúde (Lei Nº 8142/90), criou
uma nova institucionalidade marcada por duas importantes inova-
ções: a descentralização que propunha a transferência de decisões
para Estados, Municípios e União, além da valorização da participa-
ção social no processo decisório das políticas públicas de saúde por
meio dos Conselhos. Para saber mais sobre como o cidadão pode
participar dos Conselhos de Saúde.
Como se dá o financiamento do SUS?
De acordo com a Constituição Federal, os municípios são obri-
gados a destinar 15% do que arrecadam em ações de saúde. Para os
governos estaduais, esse percentual é de 12%. Já o Governo Federal
tem um cálculo um pouco mais complexo: tem que contabilizar o
que foi gasto no ano anterior, mais a variação nominal do Produto
Interno Bruto (PIB). Então essa variação é somada ao que se gastou
no ano anterior para se definir qual o valor da aplicação mínima
naquele ano.
Quem pode usar o SUS?
Todos os brasileiros podem usar o SUS, porque todos nós con-
tribuímos com os nossos impostos para que ele funcione. O SUS é
integral, igualitário e universal, ou seja, não faz, e nem deve fazer
qualquer distinção entre os usuários. Inclusive, estrangeiros que es-
tiverem no Brasil e por algum motivo precisarem de alguma assis-
tência de saúde, podem utilizar de toda rede do SUS gratuitamente.
Se eu pago consulta médica particular ou tenho plano de saú-
de, uso o SUS?
Sim, usa. Todos os brasileiros utilizam o Sistema Único de Saúde
(SUS) de alguma forma, pois o Sistema não se resume a atendimen-
to clínico e/ou hospitalar. No entanto, a Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS), fiscaliza, regulamenta, qualifica e habilita os
planos de saúde brasileiros. A ANS é uma autarquia do Ministério
da Saúde. É importante lembrar que o Ministério da Saúde, por sua
vez, realiza a gestão descentralizada e tripartite do SUS ao lado das
Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde. Caso queira fazer algu-
ma manifestação, acesse: www.ans.gov.br/central-de-atendimento
Quais outras ações de saúde pública são de responsabilidade
do SUS?
As ações do Sistema Único de Saúde (SUS) são diversas e en-
globam, por exemplo, o controle de qualidade da água potável que
chega à sua casa, na fiscalização de alimentos pela da Vigilância
Sanitária nos supermercados, lanchonetes e restaurantes que você
 LEGISLAÇÃO
utiliza diariamente, na assiduidade dos aeroportos e rodoviárias, e
inclusive, nas regras de vendas de medicamentos genéricos ou nas
campanhas de vacinação, de doação de sangue ou leite materno
que acontecem durante todo o ano. Muitos procedimentos mé-
dicos de média e alta complexidade, por exemplo, são feitos pelo
SUS, como doação de sangue, doação de leite humano (por meio de
Bancos de Leite Humano), quimioterapia e transplante de órgãos,
entre outros.
Quando utilizo os serviços de um hospital filantrópico tam-
bém estou utilizando o SUS?
Sim, está. No que se refere às Santas Casas e hospitais filan-
trópicos, o Ministério da Saúde transfere os recursos para o gestor
responsável (Estado ou município) por meio de contrato, para que
efetue os repasses aos estabelecimentos de saúde ligados ao Siste-
ma Único de Saúde (SUS). O recurso federal transferido é composto
pela produção de serviços, que tem a tabela do SUS como referên-
cia, e por incentivos diversos que aumentam substancialmente o
volume de transferências. Atualmente, 50% dos valores transferi-
dos para Estados e municípios já não é mais pela tabela SUS, mas
por incentivos e outras modalidades que priorizam a qualidade.
Qual é a porta de entrada do usuário no SUS?
A porta de entrada do usuário no SUS é na Unidade Básica de
Saúde (UBS), popularmente conhecida como Posto de Saúde. A UBS
é de responsabilidade de gerenciamento do município, ou seja, de
cada Prefeitura brasileira. Para facilitar o acesso do usuário, o mu-
nicípio mapeia a área de atuação de cada UBS por bairro ou região.
Por isso, o cidadão deve procurar a unidade mais próxima da sua
casa, munido de documentos e de comprovante de residência (con-
ta de água, luz ou telefone).
Como acontece o acolhimento do usuário do SUS na UBS?
Ao ir a uma UBS pela primeira vez, o usuário fará um Cartão
do SUS receberá um número e/ou uma cor que irá identificar de
qual equipe da Estratégia da Saúde da Família (ESF) ele fará parte.
Regularmente, a ESF acompanha a saúde do usuário, sendo o elo
de informação da população com os profissionais de saúde da Uni-
dade. É por meio da coleta de informações das equipes de ESF que
é possível pensar em ações de saúde pública de forma regional e
personalizada.
O que é o Cartão do SUS?
O Cartão do SUS ou Cartão Nacional de Saúde é um documento
gratuito que reúne dados sobre quando e onde o usuário foi aten-
dido em toda rede de saúde pública. Se você ainda não tem um car-
tão, faça já o seu em qualquer Unidade Básica de Saúde (UBS, também
conhecida como Posto de Saúde). Por meio do cartão, os profissionais
da equipe de saúde podem ter acesso ao histórico de atendimento do
usuário no SUS. Ainda, o usuário pode acessar o Portal de Saúde do Ci-
dadão para ter acesso ao seu histórico de registros das ações e serviços
de saúde no SUS. Além disso, o Cartão do SUS é feito de forma gratuita
em hospitais ou locais definidos pela secretaria municipal de saúde,
mediante a apresentação de RG, CPF, certidão de nascimento ou ca-
samento. O uso do cartão facilita a marcação de consultas e exames e
garante o acesso a medicamentos gratuitos.
Quais são os serviços de saúde que irei encontrar em uma
UBS?
Na UBS, o usuário do SUS irá receber atendimentos básicos e
gratuitos em Pediatria, Ginecologia, Clínica Geral, Enfermagem e
Odontologia, de segunda a sexta-feira, de 08h às 17h. Os principais
serviços oferecidos pelas UBS são consultas médicas, inalações,
injeções, curativos, vacinas, coleta de exames laboratoriais, trata-
9
mento odontológico, encaminhamentos para outras especialidades
clínicas e fornecimento de medicação básica. As Unidades Básicas
de Saúde (UBS) fazem parte da Política Nacional de Urgência e
Emergência, lançada pelo Ministério da Saúde em 2003, estrutu-
rando e organizando a rede de urgência e emergência no país, para
integrar a atenção às urgências.
O que é uma UPA?
A Unidade de Pronto Atendimento (UPA) são estruturas de
complexidade intermediária entre as Unidades Básicas de Saúde
(UBS) e as portas de urgência hospitalares, onde em conjunto com
estas compõe uma rede organizada de Atenção às Urgências. Com isso
ajudam a diminuir as filas nos prontos-socorros dos hospitais. A UPA
oferece estrutura simplificada, com raio-X, eletrocardiografia, pedia-
tria, laboratório de exames e leitos de observação. Nas localidades que
contam com UPA, 97% dos casos são solucionados na própria unidade.
Quando devo procurar uma UPA?
Somente em casos de urgência e emergência traumáticas e não
traumáticas. Além disso, é a opção de assistência de saúde nos fe-
riados e finais de semana quando a UBS está fechada. Há também
a situação em que o usuário pode ser encaminhado da UBS para
a UPA, dependendo da gravidade ou da necessidade de um pron-
to atendimento ou qualquer situação de emergência. A UPA tem
consultórios de clínica médica, pediatria e odontologia, serviços de
laboratório e raio-x. Também conta com leitos de observação para
adultos e crianças, salas de medicação, nebulização, ortopedia e
uma “sala de emergência” para estabilizar os pacientes mais graves
que, após o atendimento necessário para a estabilização do quadro
clínico, este paciente possa ser removido para um hospital.
Então, qual é o papel dos hospitais na rede do SUS?
O papel dos hospitais é oferecer ao usuário do SUS atendimen-
to de saúde especializado de média e alta complexidade, como ci-
rurgias eletivas (realizada em uma data adequada de acordo com a
saúde do paciente) tratamentos clínicos de acordo com cada espe-
cialidade. Para chegar ao hospital, geralmente o usuário é encami-
nhado depois de ser atendido por uma UBS ou UPA, dependendo
de cada caso. Tudo isso acontece devido ao processo de troca de
informações entre as redes de atenção à saúde no SUS.
De acordo com a Política Nacional de Atenção Hospitalar
(PNHOSP), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), “os hospi-
tais são instituição complexas, com densidade tecnológica especifi-
ca, de caráter multiprofissional e interdisciplinar, responsável pela
assistência aos usuários com condições agudas ou crônicas, que
apresentem potencial de instabilização e de complicações de seu
estado de saúde (...)”.
Se na minha cidade não tem unidade de saúde de referência,
como serei atendido?
Você será atendido na Unidade de Saúde de Referência da sua
região, graças aos Consórcios Intermunicipais de Saúde.São ações
entre municípios próximos para a organização regional de ações e
serviços de saúde, previstos na lei orgânica do SUS (Lei 8.080/1990)
e que garantam atendimento integral à população dos municípios
associados. Desse modo, para atender melhor a população, os mu-
nicípios cooperam entre si para que o atendimento possa ser uni-
versalizado e igualitário a todos os usuários.
Evolução Histórica da Saúde Pública e das políticas de saúde
no Brasil
As políticas públicas de saúde no Brasil têm sofrido modifica-
ções ao longo dos anos, e tais mudanças historicamente têm sido
pelo menos aparentemente para adequarem-se aos contextos polí-
 LEGISLAÇÃO
ticos, econômicos e sociais. Somente com a chegada da família real,
em 1808, é que algumas normas sanitárias foram impostas para
os portos, numa tentativa de impedir a entrada de doenças con-
tagiosas que pudessem colocar em risco a integridade da saúde da
realeza. Em 1822, com a Independência do Brasil, algumas políticas
débeis de saúde foram implantadas, tais políticas eram referentes
ao controle dos portos e atribuía às províncias quaisquer decisões
sobre tais questões.
Somente com a Proclamação da República, em 1889, é que as
práticas de saúde em nível nacional tiveram início. Oswaldo Cruz e
Carlos Chagas que estiveram à frente da Diretoria Geral de Saúde
pública (DGSP), implementaram um modelo sanitarista visando er-
radicar epidemias urbanas e a criação de um novo Código de Saúde
Pública, tornando-se responsável pelos serviços sanitários e de pro-
filaxia no país, respectivamente.
O Estado brasileiro teve sua primeira intervenção em 1923, com
a Lei Elói Chaves, através da criação das Caixas de Aposentadoria
e Pensão (CAPs), que asseguravam aos trabalhadores e empresas
assistência médica, medicamentos, aposentadorias e pensões. Fo-
ram substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs)
passando a abranger uma quantidade maior de trabalhadores(3).
Conforme refere Figueiredo; Tonini (2007), ao extinguir os IAPs, em
1967, o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) foi implan-
tado, atendendo, também, trabalhadores rurais por meio do Fundo
de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) e trabalhadores
com carteira assinada através do Instituto Nacional de Assistência
Médica da Previdência Social (INAMPS). Somente no final da déca-
da de 80 deixou de exigir carteira de trabalho para atendimentos
em hospitais, tornando a saúde menos excludente e mais universal.
Na década de 70 surgiu o Movimento da Reforma Sanitária que
tinha como objetivo conquistar a democracia para mudar o siste-
ma de saúde. O conceito saúde – doença bem como o processo de
trabalho e a determinação social da doença foram rediscutidos(4).
No final da década de 80 o quadro social e político no país era dife-
rente, onde o movimento de redemocratização expandia-se pelos
estados brasileiros e a oposição ganhava força no Congresso Na-
cional. Dentro desse contexto ocorria, em 1986, a VIII Conferência
Nacional de Saúde (CNS) que tinha como presidente Sérgio Arouca
e que, pela primeira vez, foi verdadeiramente popular refletindo o
momento pelo qual o país passava. O grande marco da VIII Confe-
rência Nacional de Saúde foi a criação do Sistema Único Descen-
tralizado de Saúde (SUDS), que posteriormente tornou-se Sistema
Único de Saúde (SUS) além de ter consolidado as ideias da Reforma
Sanitária.
A saúde ganhou espaço a partir de então com a Constituição
Federal de 1988 (CF\88) que criou o SUS rompendo, dessa forma,
com o antigo modelo de saúde que era dominado pelo sistema
previdenciário. A saúde passou a ser direito de todos e dever do
Estado. Os princípios e diretrizes estabelecidos foram: descentrali-
zação, integralidade, participação da comunidade, regionalização e
hierarquização.
O SUS foi regulamentado em 1990, com a Lei Orgânica de Saú-
de (LOS), a Lei Nº 8.080 e a Lei Nº 8.142 onde se deu destaque
para a construção de um modelo de atenção fundamentado na epi-
demiologia, controle social, descentralização e regionalização com
base municipal. A primeira LOS regulamenta o SUS em todo o país
definindo seus princípios e diretrizes, que contemplam a universa-
lidade, a integralidade da assistência, equidade, descentralização e
a participação da comunidade. Estabelece condições para o nortea-
mento do gerenciamento e sobre as condições para a promoção,
proteção, recuperação da saúde, organização e funcionamento dos
serviços de saúde. A segunda regulamenta a participação da socie-
dade na formulação das políticas de saúde, dispõe sobre as transfe-
10
rências intergovernamentais de recursos através do Fundo Nacional
de Saúde, que faria o repasse de forma regular e automática para
cada esfera.
As Normas Operacionais Básicas (NOB’s) foram instituídas para
nortear a operacionalização do sistema, sendo a mais importante a
NOB\SUS 01-96, pois a partir dela o município tornou-se o principal
responsável por atender às necessidades do cidadão com requisitos
de Gestão Plena da Atenção Básica e Gestão Plena do Sistema Mu-
nicipal, onde o Município passou a ser responsável, dentre outras,
pela elaboração da programação municipal dos serviços básicos de
saúde bem como pelos serviços de referência ambulatorial especia-
lizada e hospitalar; executar ações básicas de vigilância sanitária e
epidemiológica, de média e alta complexidade; manter os sistemas
de cadastros atualizados e avaliar o impacto das ações do sistema
sobre as condições de saúde da população e do meio ambiente.
A União passou a normalizar e financiar e os Municípios a exe-
cutar as ações. Criou a Programação Pactuada e Integrada (PPI),
que tinha como objetivo alocar recursos de assistência à saúde nos
estados e municípios, como forma de universalizar o acesso da po-
pulação a todo tipo de assistência nos três níveis de complexidade.
Também foi criado o Piso de Atenção Básica (PAB), que alterou o fi-
nanciamento das ações básicas, tornando necessário uma avaliação
da aplicação dos recursos e impactos.
A NOAS – SUS 01\2001 transformou o modelo vigente de
gestão em Gestão Plena da Atenção Básica – Ampliada (GPAB-A),
ampliando o debate sobre a municipalização egionalização e insti-
tuindo o Plano Diretor de Regionalização (PDR), que estabeleceu as
diretrizes para uma assistência regionalizada, organizada, de forma
que o território estadual foi dividido em regiões e microrregiões
de saúde tendo como base critérios sanitários, epidemiológicos,
geográficos, sociais, a oferta de serviços e a acessibilidade que a
população tem aos mesmos, bem como o diagnóstico dos proble-
mas de saúde mais frequentes e das prioridades de intervenção. E
o Plano Diretor de Investimentos (PDI), que define as prioridades
e estabelece as estratégias no que se refere a investimentos dos
recursos de modo que seja prestada assistência em todos os níveis
de complexidade.
Em 2006 com o Pacto pela Saúde, foram extintas essas formas
de habilitação, através da Portaria Nº 399\2006 passando a vigorar
o Termo de Compromisso e Gestão (TCG) que contemplava atribui-
ções dos entes federados bem como os indicadores de monitora-
mento e avaliação dos Pactos. Nas suas três dimensões, Pacto pela
Vida, em Defesa do SUS e Gestão do SUS, foram estabelecidas no
primeiro seis prioridades representando o compromisso entre os
gestores do SUS em torno de prioridades que apresentem impacto
sobre a situação de saúde da população brasileira, que são: Saúde
do Idoso; Controle do câncer de colo do útero e da mama; Redução
da mortalidade infantil e materna; Fortalecimento da capacidade
de resposta às doenças emergentes e endêmicas, com ênfase na
dengue, hanseníase, tuberculose, malária e influenza; Promoção da
Saúde; Fortalecimento da Atenção Básica.
Em 2008 a Portaria do MS Nº 325\08 criou mais cinco priori-
dades no Pacto pela Vida passando a totalizar onze prioridades. As
cinco prioridades estabelecidas foram: Saúde do Trabalhador; Saú-
de Mental; Fortalecimento da capacidade de resposta do sistema
de saúde às pessoas com deficiência; Atenção integral às pessoas
em situação ou risco de violência; Saúde do Homem. O Pacto em
Defesa do SUS expressa os compromissos entre os gestores com a
consolidação do processo da Reforma Sanitária Brasileira e o Pacto
de Gestão do SUS estabelece as responsabilidades dos entes fede-
rados para o fortalecimento da gestão em seus eixos de ação.
Já em 2011 com o Decreto Nº 7.508\2011 o TCG foi substituído
pelo Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP) tendo
como objetivo a organização e a integração das ações e serviços de
 LEGISLAÇÃO
saúde, sob responsabilidade dos entes federativos com a finalidade
de garantir a integralidade das ações e serviços de saúde a partir da
definição de responsabilidades, indicadores e metas de saúde, de-
sempenho, recursos financeiros. Reconhece a atenção básica como
porta de entrada do sistema e como eixo principal das Redes de
Atenção a Saúde (RAS) que constitui um conjunto de ações e servi-
ços de saúde articulados em níveis de complexidade crescente com
o intuito de garantir a integralidade tendo como porta de entrada
para tais ações a atenção primária; urgência e emergência; atenção
psicossocial e serviços especiais de acesso aberto e a partir destes
partem as referências para serviços de atenção ambulatorial e hos-
pitalar especializado.
Por fim, o SUS representa o maior projeto de inclusão social no
Brasil, proporcionando aos que antes eram excluídos pelo sistema
garantia de assistência à saúde. Entretanto a despeito da mesma im-
ponência do projeto gigantescas dificuldades são encontradas em
sua implementação relacionadas ao financiamento, regulação inci-
piente, precárias condições de trabalho falhas na descentralização.
Necessitando de um fortalecimento no que se refere à regulação da
assistência a saúde no país que apesar dos avanços obtidos com a
descentralização explicita problemas como leitos insuficientes para
atender a demanda da população que necessita de atendimentos,
principalmente de média e alta complexidade, que em sua maioria
estão sob o poder do setor privado complementar e filantrópico
Política Nacional de Atenção Básica
Transcorridos 27 anos desde a promulgação das Leis nº 8.080
e nº 8.142, de 1990, é possível dizer que, mesmo com dificuldades
e lacunas, foram as políticas direcionadas para o fortalecimento da
Atenção Primária à Saúde (APS) no Brasil que mais favoreceram a
implantação dos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde
(SUS).
Expressas por meio de documentos específicos, as Políticas Na-
cionais de Atenção Básica (PNAB) tiveram papel fundamental nesse
processo, permitindo inflexões importantes, principalmente no mo-
delo de atenção e na gestão do trabalho em saúde nos municípios.
Isso ocorreu de modo articulado à introdução dos mecanismos de
financiamento que desempenharam papel indutor na sua adoção
como eixo estruturante da organização das ações e serviços de saú-
de.
Em setembro de 2017, foi publicada uma nova PNAB3, que sus-
citou a crítica de organizações historicamente vinculadas à defesa
do SUS, como a Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco),
o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes) e a Escola Nacio-
nal de Saúde Pública (Ensp). Em nota conjunta, as três instituições
denunciaram, entre outras coisas, a revogação da prioridade dada
à Estratégia Saúde da Família (ESF) na organização do SUS com a
provável perda de recursos para outras configurações da Atenção
Básica (AB), em um contexto de retração do financiamento da
saúde. Demonstraram preocupação com retrocessos em relação à
construção de uma APS integral, que vinha direcionando o modelo
de AB baseado na ESF
Este artigo teve como objetivo analisar as alterações nas dire-
trizes da AB promovidas no texto da PNAB 2017, tomando como
parâmetros a PNAB 2011 e os princípios da universalidade e da in-
tegralidade da atenção à saúde, na perspectiva de uma APS forte e
de uma rede integrada de atenção à saúde no SUS. Os temas anali-
sados foram: a cobertura; a posição relativa da ESF; a configuração
das equipes; e a organização dos serviços.
Inicialmente, foram identificados alguns marcos instituintes da
AB no Brasil e suas contribuições para a configuração do SUS. Na
sequência, procurou-se situar o contexto de formulação dessa nova
política e discutir prováveis riscos e retrocessos das alterações pro-
postas para o SUS.
11
Apontamentos sobre a trajetória da política de Atenção Bási-
ca no Brasil
Em 1994, a criação do Programa Saúde da Família (PSF) permi-
tiu ampliar a cobertura em saúde, em um movimento inicialmente
voltado apenas para a parte da população brasileira em situação
social mais vulnerável. Configurou-se um modo de compor a equipe
e de organizar o processo de trabalho, com base territorial e res-
ponsabilidade sanitária, referências sustentadas pelas sucessivas
políticas.
Com a Norma Operacional Básica do SUS de 1996 (NOB/96),
o PSF assumiu a condição de estratégia de reorientação da APS,
em substituição às modalidades tradicionais. A NOB/96 instituiu os
componentes fixo e variável do Piso da Atenção Básica (PAB) e es-
tabeleceu incentivos financeiros aos municípios que adotassem o
Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs) e o PSF, tornan-
do automática e regular a transferência de recursos federais para o
financiamento desses programas.
Essa priorização teve repercussões concretas, e, em 1998, foi
estabelecido o primeiro Pacto de Indicadores da Atenção Básica,
processo que se renovou periodicamente por meio da negociação
intergestores de metas para a avaliação e o monitoramento da AB
no SUS. Desdobrou-se, também, em outros dispositivos de forta-
lecimento da AB, como, por exemplo, a criação do Sistema de In-
formação da Atenção Básica (Siab), também em 1998, substituindo
o Sistema de Informação do Programa de Agente Comunitário de
Saúde (Sipacs).
Ainda visando à reorientação do modelo de atenção, foi criado,
em 2002, o Projeto de Expansão e Consolidação do Saúde da Famí-
lia (Proesf), voltado para os municípios com mais de 100 mil habi-
tantes, explicitando a compreensão da saúde da família como uma
estratégia viável não apenas nas pequenas cidades e no meio rural,
onde se implantou originalmente. No âmbito do Proesf, foi criada, em
2005, a Avaliação para a Melhoria da Qualidade (AMQ), que instituiu
uma metodologia de avaliação em diversos níveis: gestores, coordena-
dores, unidades de saúde e Equipes da Saúde da Família (EqSF), com o
propósito de qualificação da AB por meio da avaliação.
A agenda política de fortalecimento da APS por meio da ESF
consolidou-se gradativamente e, em 2006, tornou-se uma das di-
mensões prioritárias do Pacto pela Vida. Naquele mesmo ano, foi
publicada a PNAB, revisada em 2011, buscando preservar a centra-
lidade da ESF para consolidar uma APS forte, ou seja, capaz de es-
tender a cobertura, prover cuidados integrais e desenvolver a pro-
moção da saúde, configurando-se como porta de entrada principal
do usuário no SUS e eixo de coordenação do cuidado e de ordena-
ção da Rede de Atenção à Saúde (RAS). Esse processo envolveu um
amplo escopo de ações, mobilizando instituições e sujeitos sociais
para responder aos desafios colocados para a formação de traba-
lhadores, a organização do processo de trabalho, as interações com
a comunidade, a compreensão do território e as relações entre os
entes federados.
Segundo Magalhães Júnior e Pinto, há, pelo menos, dois indica-
dores importantes da centralidade dada à PNAB no âmbito federal
das políticas de saúde. São eles: o aumento superior a 100% dos
recursos repassados aos municípios para o financiamento da AB,
entre 2010 e 2014; e a aplicação de recursos para a qualificação
e a ampliação da estrutura das unidades, por meio de um projeto
específico, o Requalifica SUS, lançado em 2011.
Também em 2011, foi instituído o Programa Nacional de Me-
lhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), que
incorporou elementos da AMQ e ampliou as vertentes de avaliação,
tendo como finalidade a certificação das EqSF. Esse Programa per-
mitiu vincular formas de transferência de recursos do PAB variável
aos resultados provenientes da avaliação, constituindo-se em um
mecanismo de indução de novas práticas.
 LEGISLAÇÃO
Em termos de cobertura, dados disponibilizados pelo Ministé-
rio da Saúde (MS) indicam que a ESF alcançava 58% da população,
em outubro de 2017, e sabe-se que essa cobertura chegou a atin-
gir 100% em alguns municípios. Tudo isso mediante novos serviços,
modalidades e arranjos de equipes multiprofissionais, com desta-
que para as equipes ampliadas pela saúde bucal e pelos Núcleos
de Apoio à Saúde da Família (Nasf). Mesmo reconhecendo a per-
sistência de problemas no acesso, na qualidade e na continuida-
de da atenção, diversos estudos sugerem avanços decorrentes das
políticas de APS na redução de internações evitáveis e dos gastos
hospitalares, e para a melhoria das condições de vida e saúde da
população brasileira
Notas sobre a conjuntura e o texto da Política Nacional de
Atenção Básica 2017
Presenciou-se, recentemente, a reorganização das forças políti-
cas conservadoras no Brasil, o que resultou no impedimento de Dil-
ma Rousseff e na condução do seu vice Michel Temer à Presidência.
Ao mesmo tempo, observa-se o rápido fortalecimento de uma pau-
ta antidemocrática e autoritária, orientada para o aprofundamento
da mercantilização dos direitos sociais brasileiros.
Seguiu-se a aprovação de medidas ditas ‘racionalizantes’, sob a
justificativa da necessidade de enfrentar o desequilíbrio fiscal, atri-
buído ao descontrole das contas públicas decorrentes de ‘políticas
paternalistas’, que teriam agravado a crise econômica. A orientação
é modificar a destinação dos recursos do fundo público, limitando
as políticas sociais, promovendo a redução da dimensão pública
do Estado e ampliando a participação do setor privado. Do mesmo
modo, opera-se uma ofensiva contra a classe trabalhadora, atingin-
do conquistas fundamentais, como os direitos trabalhistas e previ-
denciários. Trata-se de um conjunto de reformas supressoras de di-
reitos sociais, em uma represália sem proporções ainda calculadas,
do capital contra o trabalho.
Entre as alterações legislativas que viabilizam esse processo,
destaca-se a promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016,
conhecida como a emenda do ‘Teto dos Gastos’, que congela por 20
anos a destinação de recursos públicos e produz efeitos nas diver-
sas políticas, especificamente no financiamento do SUS.
Essas medidas incidem sobre uma relação frágil entre o SUS e
a sociedade brasileira, e caminham em paralelo ao fortalecimen-
to ideológico do setor privado como alternativa de qualidade para
o atendimento das necessidades de saúde. Conforma-se, assim, o
terreno propício para dar prosseguimento à desconstrução do SUS,
cujo financiamento jamais alcançou um patamar de suficiência e es-
tabilidade, ao passo que as empresas privadas de planos de saúde
sempre foram objeto de fortalecimento, por meio da destinação de
incentivos financeiros contínuos.
Nessa conjuntura, as tendências que orientavam a revisão da
PNAB 2011 já vinham sendo anunciadas, pelo menos, desde outu-
bro de 2016, quando foi realizado o VII Fórum Nacional de Gestão
da Atenção Básica, cujos indicativos para tal revisão foram publi-
cados em um documento-síntese. Ali, já se apresentava uma pers-
pectiva regressiva, especialmente preocupante, considerando-se a
correlação de forças muito desfavorável aos que defendem a saúde
como um direito universal.
Desde então, as notícias sobre a revisão da PNAB foram se in-
tensificando, mas sua produção foi pouco divulgada oficialmente e
sua discussão manteve-se em espaços restritos, como a Comissão
Intergestores Tripartite (CIT) e as reuniões entre os técnicos do MS.
Em 27 de julho de 2017, o texto preliminar foi apresentado na CIT
e encaminhado para consulta pública por dez dias. Apesar do cur-
to prazo, a consulta recebeu mais de 6 mil contribuições, sem que
tenham gerado, entretanto, mudanças expressivas no texto origi-
nal ou tenham sido divulgados os seus resultados. A nova PNAB foi
12
aprovada em 30 de agosto de 2017, pouco mais de um mês após
tornar-se oficialmente pública. Uma característica marcante do tex-
to da nova PNAB é a explicitação de alternativas para a configuração
e implementação da AB, traduzindo-se em uma pretensa flexibilida-
de, sustentada pelo argumento da necessidade de atender especi-
ficidades locorregionais.
Supostamente, amplia-se a liberdade de escolha dos gestores
do SUS, o que poderia ser visto como positivo por responder às de-
mandas de um processo de descentralização mais efetivo. Entretan-
to, esse processo só se completaria com a transferência de recur-
sos necessários à autonomia de gestão pelos municípios, e com os
mecanismos de controle social e participação popular. A presente
análise não valida o raciocínio otimista, justamente porque é fruto
de uma leitura informada pela atual conjuntura, que indica limites
rigorosos, a partir dos quais essa política e suas possibilidades se
realizarão.
Pode-se dizer que o discurso da PNAB se constrói de modo am-
bivalente, incorporando verbos como sugerir e recomendar, que
retiram o caráter indutor e propositivo da política e expressam a
desconstrução de um compromisso com a expansão da saúde da fa-
mília e do sistema público. Entende-se, ainda, que essa estrutura de
texto tem o propósito de blindá-lo à crítica, tornando suas propo-
sições de mais fácil assimilação, afinal, a partir do que está escrito,
diversas opções seriam possíveis. Esta ambivalência é um recurso
que permite omitir escolhas prévias (ideológicas), que parecem de-
terminar o processo de revisão da PNAB no momento político atual.
Tais escolhas remetem a uma concepção de Estado afinada com a
racionalidade neoliberal, que aponta para o sentido inverso a uma
maior presença do Estado, requerida para a continuidade do SUS
como projeto e da AB como estratégia principal para a garantia da
saúde como direito universal.
Feitas essas considerações mais gerais, apresenta-se a discus-
são de elementos específicos presentes na nova PNAB, inventarian-
do os riscos potenciais detectados para o SUS e seus princípios.
Relativização da cobertura
Como ressaltado, a universalidade é um princípio estruturante
da atenção à saúde no âmbito do SUS, que, aliada à integralida-
de, tem distinguido a PNAB de conformações simplificadas e foca-
lizantes de APS. Baseadas nesses princípios, as PNAB 2006 e 2011
vinham projetando a expansão da ESF, nas duas últimas décadas.
Considerando este movimento, o tema da cobertura da AB desta-
ca-se como um importante indicador da intencionalidade da PNAB
2017.
Retrospectivamente, percebe-se que, entre os itens necessá-
rios à implantação da ESF nas PNAB 2006 e 2011, encontrava-se
uma única referência à cobertura universal. Ela se construiu de for-
ma mediada, representada pela relação entre o número previsto de
Agentes Comunitários de Saúde (ACS) por equipe e a cobertura de
100% da população cadastrada. Nessas PNAB, constava que, para a
implantação de EqSF, seria necessário um número de ACS suficien-
te para cobrir 100% da população cadastrada, com um máximo de
750 pessoas por ACS e de 12 ACS por EqSF. A PNAB 2011 acrescen-
tou o alerta de que não se deveria ultrapassar o limite máximo de
moradores vinculados a cada equipe, evidenciando a preocupação
com as condições que poderiam diretamente afetar a qualidade da
atenção.
No texto da PNAB 2017, anterior à consulta pública, não há ne-
nhuma referência à cobertura universal. A referência a 100% de co-
bertura é retomada no texto publicado, porém restrita a certas áreas:
Em áreas de risco e vulnerabilidade social, incluindo de gran-
de dispersão territorial, o número de ACS deve ser suficiente para
cobrir 100% da população, com um máximo de 750 pessoas por
agente, considerando critérios epidemiológicos e socioeconômicos.
 LEGISLAÇÃO
A flexibilização da cobertura populacional está relacionada
também aos parâmetros da relação equipe/população apresen-
tados no item ‘Funcionamento’. Ali se lê que a população adscrita
recomendada por equipe de AB e EqSF é de 2 mil a 3,5 mil pessoas.
Entretanto, neste mesmo item, de acordo com as especificidades
do território, prevê-se também a possibilidade de “outros arranjos
de adscrição”3(70), com parâmetros populacionais diferentes, que
podem ter alcance “maior ou menor do que o parâmetro recomen-
dado” 3(70). A decisão a esse respeito fica a cargo do gestor munici-
pal, em conjunto com a equipe de AB e o Conselho Municipal ou
Local de Saúde, com a ressalva de que fica assegurada a qualidade
do cuidado.
Na PNAB 2011 havia a seguinte indicação: “quanto maior o
grau de vulnerabilidade, menor deverá ser a quantidade de pes-
soas por equipe”2(55). Segundo essa redação, o critério de flexibiliza-
ção de parâmetros populacionais apontava claramente a intenção de
favorecer aqueles que apresentassem maior necessidade de atenção.
O mesmo não pode ser dito em relação à nova PNAB, que, mais uma
vez, se descompromete a adotar parâmetros que favoreçam um pro-
cesso de atenção progressivamente mais qualificado. Ao desconsiderar
a relação entre quantidade e qualidade, a afirmação de que deve ser
assegurada a qualidade do cuidado torna-se mera retórica.
A cobertura é igualmente relativizada por meio da indefinição
do número de ACS, uma vez que a PNAB 2017 indica que o número
de ACS por equipe deverá ser definido de acordo com base popu-
lacional (critérios demográficos, epidemiológicos e socioeconômi-
cos), conforme legislação vigente.
Deste modo, pode-se compor equipes com apenas um ACS.
Quando uma política, simultaneamente, torna indefinido o número
de ACS por equipes e flexibiliza os parâmetros de cobertura, refor-
ça-se o risco de serem recompostas barreiras ao acesso à saúde de
parte da população. Lembre-se, aqui, que o ACS é um trabalhador
que deveria ser o ‘elo’ entre os serviços de saúde e a população,
contribuindo para facilitar o acesso e proporcionar uma relação
estável e contínua entre a população e os serviços de APS. Tal for-
mulação compromete, também, um conjunto de processos já insti-
tuídos na ESF, que se estruturam por meio da presença constante
de um trabalhador da saúde no território. Entre esses processos,
destacam-se a escuta e a percepção de problemas e necessidades
que poderiam ser invisíveis aos serviços, bem como a identificação
e a criação de possibilidades de intervenção, dadas a partir de seus
conhecimentos sobre a dinâmica da vida no território.
Essas alterações articuladas abrem um precedente inédito na
história da PNAB, que desestabiliza o compromisso da política com
a universalidade da atenção à saúde no SUS.
A segmentação do cuidado: padrões essenciais e ampliados
de serviços
Pode-se dizer que, além da universalidade, outro princípio com
o qual a PNAB 2017 se descompromete é o da integralidade. Isto se
dá, principalmente, por meio da definição de padrões diferenciados
de ações e cuidados para a AB, novamente, sob o argumento das
condições ou especificidades locais. Estes padrões distinguem-se
entre ‘essenciais’ e ‘ampliados’.
Os padrões essenciais são ‘as ações e os procedimentos bá-
sicos’, que deveriam ser garantidos pelas equipes em todo o País.
Embora sejam apresentados como condições básicas de acesso à
atenção à saúde, e de qualidade do cuidado oferecido, a própria
segmentação os remete à ideia de mínimos. Assim, o termo ‘básico’
se esvazia do sentido que é tão caro a alguns autores da literatura
sobre APS no Brasil, isto é, como distintivo do compromisso da AB,
de ser o primeiro nível de acesso a um sistema universal, que abran-
ge uma rede integral e complementar de atenção à saúde, capaz de
resolver 80% dos problemas de saúde da população.
13
Os padrões ampliados correspondem a ações e procedimentos
considerados estratégicos para se avançar e alcançar padrões eleva-
dos de acesso e qualidade na AB, considerando as especificidades
locais e decisão da gestão.
Entretanto, tais padrões são apenas recomendados. A PNAB
projeta um compromisso que se limita aos padrões essenciais, que,
como já advertido, tendem a se configurar em torno de cuidados
mínimos, recuperando a concepção de APS seletiva.
Não há nenhum conteúdo especificado que possibilite conhe-
cer e analisar a que corresponderiam tais padrões. Não se sabe
quais procedimentos e ações integram o padrão básico e, portanto,
mantém-se a incerteza sobre a capacidade de esse padrão atender
as necessidades de saúde que deveriam ser contempladas na APS.
Em relação ao padrão ampliado, cabe questionar: existem ações e
cuidados que integram a AB hoje, e que podem ser negligenciados
a ponto de constituírem um padrão opcional, ou seja, apenas re-
comendável? A análise empreendida conclui o inverso. Este é um
modo de consentir com o aprofundamento das desigualdades e a
segmentação do acesso e do cuidado que marcam a APS em diver-
sos países da América Latina, como apontam Giovanella et al.
O risco colocado, pela diferenciação entre os serviços ‘essen-
ciais’ e ‘ampliados’, é de que se retome a lógica da seletividade
com diretrizes que reforcem a segmentação e a fragmentação dos
serviços e das ações de saúde no SUS, a partir da APS. Segundo
Conill, Fausto e Giovanella, a segmentação e a fragmentação são
categorias fundamentais para a compreensão dos problemas dos
sistemas de saúde. Estão relacionadas à garantia dos direitos sociais
e são muito sensíveis aos problemas de financiamento público, com
efeitos restritivos às possibilidades de acesso aos demais níveis de
atenção e à constituição de redes integradas de atenção à saúde.
A segmentação propugnada pela PNAB deve ser examinada de
modo articulado à racionalidade, aos interesses e à perspectiva de
sistema de saúde enunciada pelo atual ministro da saúde, Ricardo
Barros, segundo a qual seria desejável compreender os setores pú-
blico e privado suplementar como partes de um todo único. Neste
sentido, ampliam-se as condições para que a saúde suplementar
passe a integrar o sistema de serviços de saúde, desta vez direta-
mente impulsionado pelo desenho das políticas públicas.
A base argumentativa para a segmentação do cuidado, na nova
PNAB, deturpa a ideia de especificidades territoriais que antes jus-
tificavam e davam consistência ao princípio da equidade, este que
remete à obrigação ético-política de se estabelecerem parâmetros
e processos visando à superação de desigualdades historicamen-
te produzidas na sociedade brasileira, de modo a revelar e inter-
ferir sobre as condições que as produzem. Contrariamente, esta
segmentação do cuidado traz as bases para o desenvolvimento de
um SUS seletivo, que universaliza mínimos e estratifica padrões de
atenção, justificados por situações precárias, cuja superação não
está no horizonte de compromissos das políticas públicas projeta-
das no atual contexto. São sentidos opostos de utilização de uma
noção - o território - que se fortaleceu no processo de consolidação
da saúde da família como estratégia de ordenamento da AB no Bra-
sil. Daí, o seu apelo positivo. Mais uma vez, trata-se da apropriação
e ressignificação negativa de uma ideia-chave para os defensores da
APS forte, que contribui para confundir o leitor quanto às intenções
da nova PNAB.
Entretanto, a desconstrução do compromisso com a univer-
salidade e com a integralidade parece fazer parte de um quadro
mais amplo, que não nos permite ilusões. O horizonte imediato do
setor da saúde, na perspectiva das forças políticas hegemônicas, re-
vela-se em uma fala proferida pelo ministro Barros sobre o tema
‘Gestão transformadora para a saúde pública’, em um encontro com
líderes empresariais ocorrido em 2016:
 LEGISLAÇÃO
Queremos mais recursos para a saúde e, como estamos nessa
crise fiscal, se tivermos planos acessíveis com modelos de que a
sociedade deseje participar, teremos R$ 20 [bilhões] ou R$ 30 bi-
lhões a mais de recursos, que serão colocados para atendimento
de saúde. Isso vai aliviar nosso sistema, que está congestionado20(1).
Com o intuito de viabilizar esse propósito, o MS criou um Gru-
po de Trabalho (GT) para elaborar um projeto que possibilite a ofer-
ta de planos de saúde com número de serviços inferior ao definido
como cobertura mínima pela Agência Nacional de Saúde Suplemen-
tar (ANS). A adesão a esses planos ‘populares’ de saúde - entendi-
dos aqui como simplificados - seria voluntária.
Como se gera a ‘adesão voluntária’ ao setor privado? A res-
posta que esta reflexão busca oferecer pode parecer óbvia ou re-
dundante: se produz adesão ao setor privado por exclusão do setor
público. Entretanto, não é óbvio compreender que a exclusão do
setor público deve ser ativamente produzida e se faz por meio da
restrição ao acesso, associada à baixa qualidade dos serviços. É esta
combinação que acarreta a evasão de parte das classes populares
ou a não adesão da classe média ao SUS.
Compreende-se que estão em curso três eixos de ação: a) defi-
nir padrões mínimos e ampliados para a AB; b) estabelecer uma “re-
gulação que permita menos cobertura e menos custo; e c) colocar
no mercado planos baseados na oferta de um rol mínimo do míni-
mo de serviços. Articuladas, estas ações integram um processo que,
pela exclusão do SUS, pode gerar clientela para os planos privados
e viabilizar planos incapazes de atender às necessidades de saúde.
Neste cenário, a nova PNAB tende a servir como plataforma para o
avanço de políticas que aprofundem tais possibilidades.
A naturalização da ingerência do setor privado no SUS, expressa
por pensamentos tais como ‘isso já acontece’, contribui para ofus-
car o fato de que a AB vinha se constituindo como um contraponto
a essa realidade. Uma vez sustentado o movimento de expansão
e qualificação da ESF, a AB tenderia a concretizar, a médio e lon-
go prazo, a experiência do acesso à atenção à saúde, efetivamente
pública. Esta é a aposta que está sendo suspensa ou interrompida.
O reposicionamento da Estratégia Saúde da Família e a reto-
mada da Atenção Básica tradicional
Em relação ao papel da ESF, o texto da PNAB 2017 apresenta
uma posição, no mínimo, ambígua. Ao mesmo tempo em que man-
tém a ESF como prioritária no discurso, admite e incentiva outras
estratégias de organização da AB, nos diferentes territórios:
Art. 4º - A PNAB tem na saúde da família sua estratégia prioritá-
ria para expansão e consolidação da Atenção Básica. Contudo, reco-
nhece outras estratégias de organização da Atenção Básica nos ter-
ritórios, que devem seguir os princípios, fundamentos e diretrizes
da Atenção Básica e do SUS descritos nesta portaria, configurando
um processo progressivo e singular que considera e inclui as espe-
cificidades locorregionais, ressaltando a dinamicidade do território.
Essa ambiguidade torna-se mais visível quando se analisam,
em conjunto, certos elementos dessa política. Destacam-se, prin-
cipalmente, alterações nas regras de composição profissional e de
distribuição da carga horária dos trabalhadores nas equipes de AB.
A presença dos ACS não é requerida na composição mínima das
equipes de AB, diferentemente do que acontece na ESF. Conside-
rando as recentes conquistas desses trabalhadores, em relação aos
vínculos empregatícios e à definição do piso salarial da categoria,
entende-se que esta é uma possibilidade que desonera financeira-
mente a gestão municipal, tornando-se extremamente atraente no
contexto de redução de recursos já vivenciado, e cujo agravamento
é previsto.
A presença desse trabalhador e a continuidade, com regulari-
dade, das ações por ele desempenhadas nunca estiveram tão em
risco. O prejuízo recai principalmente sobre as ações educativas e
14
de promoção da saúde, pautadas pela concepção da determinação
social do processo saúde-doença e da clínica ampliada, que confi-
guram bases importantes para a reestruturação do modelo de aten-
ção à saúde.
Em relação à carga horária, determina-se o retorno da obriga-
toriedade de 40 horas para todos os profissionais da ESF, inclusi-
ve os médicos, cuja carga horária havia sido flexibilizada na PNAB
2011. Esta alteração retoma condições estabelecidas desde a im-
plantação do PSF, que são consideradas positivas para favorecer o
vínculo entre profissional e usuário, e potencializar a responsabili-
dade sanitária das equipes e a continuidade do cuidado. Entretanto,
sabe-se que a flexibilização da carga horária dos médicos de 40 para
20 horas buscava equacionar a dificuldade de fixação desse profis-
sional nas equipes, um problema que persiste.
Diferentemente do que é previsto para a ESF, a carga horária
projetada para as equipes de AB (médico, enfermeiro, auxiliar ou
técnico de enfermagem) deve atender às seguintes orientações: a
soma da carga horária, por categoria, deve ser, no mínimo, de 40
horas; a carga horária mínima de cada profissional deve ser de 10
horas; o número máximo de profissionais por categoria deve ser
três.
Operacionalmente, são inúmeros os arranjos possíveis para a
composição das equipes de AB. Para fins de ilustração, uma equi-
pe pode ser composta por três médicos, dos quais dois devam ter
cargas horárias de 20 horas e um de 10 horas; três enfermeiros,
com 40 horas cada; um auxiliar ou técnico de enfermagem, com 40
horas; e nenhum ACS. Isto significa que, pelo menos, três fatores
tornam mais atraente a composição de equipes no modelo de AB
tradicional: contam com menos profissionais do que a ESF e, por-
tanto, podem ter um custo mais baixo; são mais fáceis de organizar,
em função da flexibilidade da carga horária; e, agora, são também
financeiramente apoiadas. É importante relembrar que a referência
de população coberta também foi flexibilizada.
Embora essas alterações possam ser lidas como meros instru-
mentos de gestão, visando à redução de custos, cabe questionar,
ainda, os seus possíveis efeitos sobre o modelo de atenção à saúde.
Tal formatação de equipes tende a fortalecer a presença de profis-
sionais cuja formação permanece fortemente orientada pelo mo-
delo biomédico, curativo e de controle de riscos individuais. Neste
sentido, antes mesmo que a ESF tenha avançado significativamente
na transformação do modelo de atenção, a PNAB 2017 representa
uma regressão em relação a esse propósito, criando as condições
para a expansão da AB tradicional e fortalecendo o binômio quei-
xa-conduta.
Integração das atribuições ou fusão dos Agentes Comunitá-
rios de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias?
Desde a realização do já mencionado VII Fórum de Gestão da
Atenção Básica, em outubro de 2016, pelo MS, com o propósito de
produzir subsídios para a revisão da PNAB, tem circulado a ideia de
fundir as atribuições dos ACS e dos Agentes de Combate às Ende-
mias (ACE), tornando-os um único tipo de profissional.
A PNAB 2017 desenvolve a materialização dessa ideia e afirma
que “as atividades específicas dos agentes de saúde (ACS e ACE)
devem ser integradas sob o argumento da necessidade de união
entre a AB e a vigilância em saúde, visando ao sucesso das ações
desenvolvidas nos territórios. Em seguida, define as atribuições que
devem ser comuns a ambos os agentes e as atribuições específicas
de cada um.
Nessa distribuição, percebem-se três movimentos. O primeiro
é a inclusão, na lista de atribuições comuns aos ACS e aos ACE, das
atividades historicamente destinadas aos ACS, tais como: o desen-
volvimento de ações de promoção da saúde e prevenção de agravos
e riscos; a realização de visitas domiciliares periódicas para o mo-
 LEGISLAÇÃO
nitoramento da situação de saúde das pessoas; a identificação e o
registro de situações de risco à saúde; e a orientação, a informação
e a mobilização da comunidade. O segundo movimento é a predo-
minância, na lista das atribuições específicas dos ACS, de atividades
de produção e registro de uma série de dados e informações pelas
quais somente este trabalhador é responsável. O terceiro corres-
ponde à manutenção do trabalho atualmente já desenvolvido pelos
ACE na lista das atribuições específicas desse trabalhador.
Em síntese, o ACE preserva a responsabilidade sobre práticas
tradicionalmente associadas ao seu trabalho, mas sofre um acrés-
cimo em suas tarefas ao incorporar as atividades hoje atribuídas
aos ACS. Estes, por sua vez, sofrem uma descaracterização do seu
trabalho, que já vem sendo esvaziado das ações de educação em
saúde, em virtude da priorização de atividades associadas às ‘linhas
de cuidado’, que têm assumido um foco na prevenção de doenças,
assim destinando a esses trabalhadores ações mais pontuais.
É preciso também considerar o quanto a integração entre esses
profissionais estaria mais a serviço do corte de custos, pela diminui-
ção de postos de trabalho, do que do aprimoramento do proces-
so de trabalho e do aumento da eficiência das EqSF. Um resultado
provável para esta relação será uma intensificação ainda maior do
trabalho dos agentes que restarem nas equipes.
Ainda que se concorde com a necessidade de aproximação e
de articulação entre os campos da vigilância e da atenção à saúde,
isto não se resume à fusão de seus agentes. Enquanto ainda não se
efetivaram esforços suficientes para se alcançar a integração dos
ACE nas EqSF, conforme estabelecido pela PNAB de 20112, projeta-
-se um processo de trabalho que desconsidera as especificidades
dessas áreas técnicas e suas respectivas políticas. Além disto, não
se desenvolvem pontos de integração no planejamento do trabalho
e da formação, nem projetos de ação conjunta entre esses trabalha-
dores, nos territórios e nas unidades de saúde.
Fragilização da coordenação nacional no pacto federativo da
saúde
O SUS possui caráter nacional e universal, e integra um con-
junto amplo de ações que devem ser organizadas em uma rede
descentralizada, regionalizada e hierarquizada de serviços. Vários
aspectos influenciam a implantação deste modelo, entre eles, as
características da federação brasileira, que se distingue pelo re-
conhecimento dos municípios como entes autônomos a partir da
Constituição de 1988. Tais municípios (5.570, no total) são muito
desiguais entre si e, em sua maioria (cerca de 90%), possuem pe-
queno ou médio porte populacional e limitadas condições político-
-institucionais para assumirem as responsabilidades sobre a gestão
das políticas de saúde que lhes são atribuídas.
Diversos foram os esforços empreendidos na trajetória de im-
plantação do SUS para lidar com as tensões do federalismo brasi-
leiro. As políticas direcionadas para o fortalecimento da ESF per-
mitiram a consolidação do papel coordenador da União no pacto
federativo da saúde. Normas e incentivos financeiros federais fa-
voreceram a implantação das políticas pelos municípios, com des-
concentração de serviços no território e consolidação da ESF como
referência nacional para organização da AB no SUS. Essas políticas
também possibilitaram uma redistribuição não desprezível de re-
cursos financeiros, com privilegiamento de municípios situados em
regiões mais carentes, mesmo em um contexto de dificuldades de
financiamento da saúde.
A nova PNAB, ao flexibilizar o modelo de atenção e do uso dos
recursos transferidos por meio do PAB variável, fragiliza o poder de
regulação e indução nacional exercido pelo MS, responsável por
avanços significativos no processo de descentralização do SUS. No
que tange ao financiamento, ressalta-se a ausência de mecanismos
15
de valorização diferenciada da ESF em relação às chamadas equipes
de AB, para as quais, anteriormente, não eram destinados esses re-
cursos.
O fato é que passa a ser facultada à gestão municipal a possibi-
lidade de compor equipes de AB, de acordo com as características
e as necessidades do município. Mais uma vez, aparece o recur-
so às especificidades locais como justificativa para a flexibilização
do modelo de AB. No discurso dos gestores, a abertura de ‘novas’
possibilidades de financiamento e organização da AB tem sido va-
lorizada quase como um reparo às supostas ‘injustiças’ cometidas
contra as formas tradicionais de configuração da AB. O MS justifica
as mudanças alegando que as regras praticadas nas PNAB anterio-
res acarretaram um desfinanciamento de parte dos serviços de AB
existentes no País.
Entretanto, esses argumentos mostram-se falaciosos na medi-
da em que suprimem do debate as análises que mostram os impac-
tos positivos da adoção e expansão da ESF nas condições de vida
e saúde da população. Também não levam em consideração que
as especificidades locorregionais já eram objeto das PNAB anterio-
res e de incentivos financeiros vigentes, sendo possível observar a
adoção de adaptações ao modelo preconizado pela ESF em vários
municípios do País. Além disto, tais mudanças acabam por favore-
cer as capitais e os centros urbanos metropolitanos, que aderiram
à ESF de modo tardio e apresentam menor cobertura. Isso poderá
acarretar um redirecionamento de recursos para regiões mais de-
senvolvidas e com maior capacidade de arrecadação de tributos,
comprometendo os avanços alocativos do setor.
Por fim, mais uma vez, chama a atenção a ausência de uma
análise contextualizada sobre o impacto das mudanças que estão
sendo propostas na PNAB 2017, e que serão implementadas nos
próximos anos. A liberdade e a maior autonomia requeridas pelos
gestores locais se inserem em uma conjuntura de ameaças aos di-
reitos sociais, e de forte restrição fiscal e orçamentária, com agra-
vamento da situação de subfinanciamento do SUS. Esse contexto
condicionará as escolhas políticas, ampliando as dificuldades locor-
regionais para a manutenção de serviços de AB frente aos custos
elevados da atenção de média e alta complexidade no SUS. A escas-
sez de recursos públicos disponíveis para a saúde também tenderá
a aumentar as disputas redistributivas, favorecendo a influência de
interesses particulares nas decisões alocativas do setor, a implan-
tação de planos privados de cobertura restrita e de modelos alter-
nativos à ESF, com resultados duvidosos para a organização da AB.
Desde o início dos anos 1990, para grande parte da população
brasileira, a AB tem sido a face mais notável de um sistema de saú-
de orientado por princípios de universalidade, integralidade e equi-
dade. Confrontada com tendências que priorizam programas foca-
lizantes e compensatórios, mais afeitos à racionalidade neoliberal
hegemônica, a ESF tem se configurado como meio de expansão do
acesso e de realização do direito à saúde.
Alçada à condição de estratégia de reorientação do modelo de
atenção à saúde, tem ainda um longo caminho a percorrer e obstá-
culos a ultrapassar, antes que seja alcançado o objetivo de efetivar
uma clínica ampliada, que articule diferentes saberes, trabalhado-
res e setores da política pública, de modo a compreender e enfren-
tar os determinantes sociais do processo saúde-doença.
Há muito a ser reorganizado e modificado em função dos re-
sultados das pesquisas e das avaliações realizadas sobre a AB. A
qualificação de trabalhadores de todos os níveis de formação que
compõem as EqSF, visando ao trabalho baseado no território; a in-
tegração entre prevenção, atenção e promoção da saúde; a organi-
zação de processos de trabalho mais democráticos e participativos,
nos quais os trabalhadores tenham papel importante no planeja-
mento das ações, na definição e discussão das metas e prioridades
 LEGISLAÇÃO
das equipes; a gestão pública do trabalho e dos serviços de AB; e a
regularização dos vínculos contratuais são questões que precisam
ser priorizadas.
Entretanto, as modificações introduzidas na PNAB 2017 apon-
tam para outra direção. Em um breve inventário, destacam-se al-
guns mecanismos da nova política que promovem a relativização da
cobertura universal, a definição de padrões distintos de serviços, a
recomposição das equipes e a reorganização do
SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SUS: ESTRATÉGICO E
NORMATIVO
Os gestores do SUS vêm se empenhando continuamente em
planejar, monitorar e avaliar as ações e serviços de saúde. Tais es-
forços têm contribuído, certamente, para os importantes avanços
registrados pelo SUS nestes 20 anos de sua criação. É importante
reconhecer, contudo, que os desafios atuais e o estágio alcançado
exigem um novo posicionamento do planejamento no âmbito do
SUS, capaz de favorecer a aplicação de toda a sua potencialidade,
corroborando de forma plena e efetiva para a consolidação deste
Sistema.
Nesse sentido, é necessário elaborar instrumentos que contri-
buam para um melhor aproveitamento das oportunidades e para
a superação de desafios, entre os quais aqueles que possibilitem o
desenvolvimento de rotinas de monitoramento e avaliação nas três
esferas de governo. Entre os desafios presentes, cabe destacar a
importância do financiamento pleno do SUS, o que envolve a regu-
lamentação e o cumprimento da Emenda Constitucional 29, assim
como a manutenção de processo contínuo de planejamento.
O Sistema de Planejamento do SUS – PlanejaSUS – busca apro-
priar-se da experiência acumulada pela área nas três esferas de ges-
tão que, no tocante à direção nacional, tem como exemplo impor-
tante a formulação do Plano Nacional de Saúde – PNS 2004- 2007 –,
cujo processo evidenciou a necessidade de uma ação permanente-
mente articulada, nos moldes de uma atuação sistêmica.
O planejamento – e instrumentos resultantes de seu processo,
como planos e relatórios – é objeto de grande parte do arcabouço
legal do SUS, quer indicando processos e métodos de formulação,
quer como requisitos para fins de repasse de recursos e de contro-
le e auditoria. Em relação ao planejamento e a instrumentos que
lhe dão expressão concreta, destacam-se, inicialmente, as Leis Nº
8.080/1990 e Nº 8.142/1990 (Leis Orgânicas da Saúde). A primeira
– Lei Nº 8.080/90 – atribui à direção nacional do SUS a responsabi-
lidade de “elaborar o planejamento estratégico nacional no âmbito
do SUS em cooperação com os estados, municípios e o Distrito Fe-
deral” (BRASIL, 1990a).
A referida Lei dedica o seu Capítulo III ao planejamento e orça-
mento. No primeiro artigo desse Capítulo, é estabelecido o proces-
so de planejamento e orçamento do SUS, que “será ascendente, do
nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compa-
tibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibi-
lidade de recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados,
do Distrito Federal e da União” (BRASIL, 1990a). Essa lógica de for-
mulação ascendente é um dos mecanismos relevantes na observân-
cia do princípio de unicidade do SUS. O seu cumprimento é desafio
importante, tendo em conta as peculiaridades e necessidades pró-
prias de cada município, estado e região do País, o que dificulta a
adoção de um modelo único aplicável a todas as instâncias
Nos parágrafos 1º e 2º do Art. 36, são definidos a aplicabilidade
dos planos de saúde e o financiamento das ações dele resultantes.
O primeiro parágrafo estabelece que “os planos de saúde serão a
base das atividades e programações de cada nível de direção do
16
SUS e seu financiamento será previsto na respectiva proposta or-
çamentária” (BRASIL, 1990a). Já o segundo veta a “transferência de
recursos para o financiamento de ações não previstas nos planos
de saúde” (BRASIL, 1990a), salvo em situações emergenciais ou de
calamidade pública de saúde. No Art. 37, a Lei atribui ao Conse-
lho Nacional de Saúde a responsabilidade pelo estabelecimento de
diretrizes para a elaboração dos planos de saúde, “em função das
características epidemiológicas e da organização dos serviços em
cada jurisdição administrativa” (BRASIL, 1990a).
Já a Lei Nº 8.142/90 (BRASIL, 1990b), no seu Art. 4º, entre os
requisitos para o recebimento dos recursos provenientes do Fundo
Nacional de Saúde, fixa que os municípios, estados e o Distrito Fe-
deral devem contar com plano de saúde e relatório de gestão “que
permitam o controle de que trata o §4º do artigo 33 da Lei Nº 8.080,
de 19 de setembro de 1990” (esse parágrafo refere-se ao acom-
panhamento, pelo Ministério da Saúde, da aplicação de recursos
repassados na conformidade da programação aprovada, a ser reali-
zado por meio de seu sistema de auditoria).
É importante destacar igualmente as Portarias Nº 399, de 22
de fevereiro de 2006, e de Nº 699, de 30 de março subsequente,
editadas pelo Ministério da Saúde: a primeira “divulga o Pacto pela
Saúde 2006 - Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacio-
nais do referido pacto” (BRASIL, 2006a) e, a outra, “regulamenta as
Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida e de Gestão” (BRASIL,
2006b). O Pacto pela Saúde envolve três componentes: o Pacto pela
Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão.
No Pacto de Gestão, os eixos são a descentralização, a regio-
nalização, o financiamento, a programação pactuada e integrada,
a regulação, a participação e o controle social, o planejamento, a
gestão do trabalho e a educação na saúde.
O Sistema de Planejamento do SUS é objeto do item 4 do ane-
xo da Portaria Nº 399/2006, estando nele contidos o seu conceito,
princípios e objetivos principais, na conformidade do presente do-
cumento. Destaque, também, que o Pacto estabelece cinco pontos
prioritários de pactuação para o planejamento, que são:
i) a adoção das necessidades de saúde da população como cri-
tério para o processo de planejamento no âmbito do SUS;
ii) a integração dos instrumentos de planejamento, tanto no
contexto de cada esfera de gestão, quanto do SUS como um todo;
iii) a institucionalização e o fortalecimento do PlanejaSUS, com
adoção do processo de planejamento, neste incluído o monitora-
mento e a avaliação, como instrumento estratégico de gestão do
SUS;
iv) a revisão e a adoção de um elenco de instrumentos de pla-
nejamento – tais como planos, relatórios e programações – a serem
adotados pelas três esferas de gestão, com adequação dos instru-
mentos legais do SUS no tocante a este processo e instrumentos
dele resultantes; e
v) a cooperação entre as três esferas de gestão para o fortaleci-
mento e a equidade do processo de planejamento no SUS. (BRASIL,
2006a).
Em relação ao financiamento, introduz e estabelece blocos
específicos: atenção básica; atenção de média e alta complexida-
de; vigilância em saúde; assistência farmacêutica e gestão do SUS.
Configuram-se eixos prioritários para a aplicação de recursos (in-
vestimentos): o estímulo à regionalização e os investimentos para
a atenção básica.
No contexto da regionalização, define que os principais instru-
mentos de planejamento para tanto são o PDR (Plano Diretor de
Regionalização), o PDI (Plano Diretor de Investimento) e a PPI (Pro-
grama Pactuada e Integrada), a qual “deve estar inserida no pro-
cesso de planejamento e deve considerar as prioridades definidas
nos planos de saúde em cada esfera de gestão” (BRASIL, 2006a).
 LEGISLAÇÃO
Segundo o Anexo II da Portaria, o planejamento regional expressará
as responsabilidades dos gestores para com a saúde da população
do território e o conjunto de objetivos e ações, cujas prioridades –
estabelecidas regionalmente – deverão estar refletidas no plano de
saúde de cada município e do estado. Cria também o Colegiado de
Gestão Regional com a função de “instituir um processo dinâmico
de planejamento regional”. (BRASIL, 2006a).
No item 3 do capítulo relativo à responsabilidade sanitária, es-
tão estabelecidos os compromissos de cada esfera no que concerne
ao planejamento e programação. Destacam-se como responsabili-
dades comuns aos entes federados:
i) formular, gerenciar, implementar e avaliar o processo perma-
nente de planejamento participativo e integrado, de base local e
ascendente, orientado por problemas e necessidades em saúde ...,
construindo nesse processo o plano de saúde e submetendo-o à
aprovação do Conselho de Saúde correspondente;
ii) formular, no plano de saúde, a política de atenção em saúde,
incluindo ações intersetoriais voltadas para a promoção da saúde;
iii) elaborar relatório de gestão anual, a ser apresentado e sub-
metido à aprovação do Conselho de Saúde correspondente. (BRA-
SIL, 2006b).
Cabe destacar também as portarias que norteiam a organiza-
ção e a implementação do Sistema de Planejamento do SUS – pac-
tuadas na CIT –, a saber:
• Portaria Nº 3.085, de 1º de dezembro de 2006, que regu-
lamenta esse Sistema;
• Portaria Nº 3.332, do dia 28 subsequente, que aprova
orientações gerais relativas aos instrumentos do PlanejaSUS e re-
voga a Portaria N.º 548/2001 (”Orientações Federais para a Ela-
boração e Aplicação da Agenda de Saúde, do Plano de Saúde, dos
Quadros de Metas e do Relatório de Gestão como Instrumentos de
Gestão do SUS”);
• Portaria Nº 1.229, de 24 de maio de 2007, que aprova
orientações gerais para o fluxo do Relatório Anual de Gestão do
SUS.
Registrem-se ainda as Portarias: Nº 376, de 16 de fevereiro de
2007; Nº 1.510, de 25 de junho de 2007; e Nº 1.885, de 9 de setem-
bro de 2008, que institui incentivo financeiro para o PlanejaSUS;
que desvincula o seu repasse da adesão ao Pacto pela Saúde; e que
estabelece o incentivo de 2008, respectivamente. A íntegra dessas
portarias específicas do Sistema de Planejamento do SUS consta do
item Portarias relativas ao Sistema de Planejamento do SUS, página
34.
Planejamento no SUS
No âmbito do Ministério da Saúde, até o final de 2005 – quan-
do tomou a iniciativa de propor a construção do PlanejaSUS, como
mencionado na apresentação –, o planejamento pautava as suas
ações principalmente no atendimento às demandas interna e ex-
terna, esta última oriunda da coordenação do correspondente
sistema federal, exercida pelo Ministério do Planejamento, Orça-
mento e Gestão (MP). Ao MP cabe, assim, conduzir o planejamento
estratégico do governo federal. As demandas internas referem-se
sobretudo a informações para o atendimento de necessidades téc-
nico-políticas.
O Sistema Federal de Planejamento tem uma agenda estabe-
lecida, mediante a qual responde também às exigências constitu-
cionais e legais, entre as quais figuram a elaboração do Plano Plu-
rianual – a cada quatro anos – e as suas revisões, das propostas
anuais de diretrizes orçamentárias e do orçamento, que balizam a
aprovação das respectivas leis – LDO e LOA –, do Balanço Geral da
União e da Mensagem do Executivo ao Legislativo. Além dessas de-
17
terminações legais, o Sistema requer também o acompanhamento,
o monitoramento, a atualização e a avaliação das ações. Mesmo re-
conhecendo os avanços na alocação dos recursos públicos – basea-
dos em objetivos de médio e longo prazos, com melhor associação
às necessidades de saúde –, é importante considerar que deman-
das contingenciais de curto prazo ainda prejudicam o processo de
estruturação e consolidação do SUS.
Embora responda às necessidades internas e externas, até en-
tão o sistema de planejamento no MS não dispunha de medidas
que viabilizem o aperfeiçoamento do trabalho e que possibilitas-
sem a oportuna e efetiva melhoria da gestão do Sistema, da aten-
ção e da vigilância em saúde, inclusive no tocante à reorientação
das ações. Tratava-se, na realidade, da insuficiência de um processo
de planejamento do Sistema Único de Saúde, em seu sentido amplo
– neste compreendido o monitoramento e a avaliação –, que con-
tribuísse para a sua consolidação que, conforme assinalado, é uma
competência legal do gestor federal, em cooperação com as demais
instâncias de direção do Sistema.
O Ministério da Saúde e as Secretarias Estaduais de Saúde re-
cebem frequentemente, da parte de gestores e técnicos do SUS,
solicitação de orientações e cooperação técnica para a elaboração
de instrumentos de planejamento, em especial planos de saúde
e relatórios de gestão. Observa-se, por outro lado, que estados e
municípios têm se esforçado para formulá-los, quer para fins de
habilitação em uma condição de gestão – e, após o Pacto pela Saú-
de, para a formalização do Termo de Compromisso de Gestão –,
quer para subsidiar auditorias e controles, a cargo das instâncias
incumbidas destas atividades. Como um instrumento essencial de
gestão, cabe ao planejamento contribuir para que o SUS responda,
com qualidade, às demandas e necessidades de saúde, avançando
de forma ágil rumo a sua consolidação.
O processo ascendente de planejamento definido pela Lei Or-
gânica da Saúde configura-se relevante desafio para os responsá-
veis por sua condução, em especial aqueles das esferas estadual
e nacional, tendo em conta a complexidade do perfil epidemioló-
gico brasileiro, aliada à quantidade e diversidade dos municípios,
além da grande desigualdade em saúde ainda prevalente, tanto em
relação ao acesso, quanto à integralidade e à qualidade da aten-
ção prestada. Em relação à gestão, é importante levar em conta o
fato de que cerca de 90% dos municípios têm menos de 50 mil ha-
bitantes e que 48% menos de 10 mil (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2004). Particularmente no tocante ao
planejamento, a organização das ações ainda é bastante precária,
principalmente nos municípios de médio e pequeno portes, o que
dificulta o exercício eficiente e efetivo de seu papel fundamental na
conformação do SUS neste nível.
Cabe ressaltar que, apesar dos esforços empreendidos desde
a criação do SUS e os avanços logrados, a área de planejamento do
Sistema ainda carece, nas três esferas de gestão, de recursos hu-
manos em quantidade e qualidade. Observa-se que falta, não raro,
infraestrutura e atualização contínua nas técnicas e métodos do
planejamento em si – sobretudo em se tratando de monitoramento
e avaliação, no seu sentido mais amplo –, assim como o domínio ne-
cessário das características e peculiaridades que cercam o próprio
SUS e do quadro epidemiológico do território em que atuam. Tais
condições são estratégicas para a coordenação do processo de pla-
nejamento e, portanto, para o funcionamento harmônico do Plane-
jaSUS. É oportuno reiterar, nesse particular, os pontos essenciais de
pactuação para o Sistema de Planejamento do SUS – PlanejaSUS –,
definidos no Pacto pela Saúde 2006, em especial a institucionaliza-
ção e o fortalecimento deste Sistema, “com adoção do processo de
planejamento, neste incluído o monitoramento e a avaliação, como
instrumento estratégico de gestão do SUS”. (BRASIL, 2006a).
 LEGISLAÇÃO
Conceito e caracterização
Define-se como Sistema de Planejamento do Sistema Único de
Saúde – PlanejaSUS – a atuação contínua, articulada, integrada e
solidária das áreas de planejamento das três esferas de gestão do
SUS. Tal forma de atuação deve possibilitar a consolidação da cultu-
ra de planejamento de forma transversal às demais ações desenvol-
vidas no Sistema Único de Saúde. Nesse sentido, o PlanejaSUS deve
ser entendido como estratégia relevante à efetivação do SUS. Para o
seu funcionamento, são claramente definidos os objetivos e as res-
ponsabilidades das áreas de planejamento de cada uma das esferas
de gestão, de modo a conferir efetiva direcionalidade ao processo
de planejamento que, vale reiterar, compreende o monitoramento
e a avaliação.
Na condição de sistema, e consoante à diretriz relativa à dire-
ção única do SUS em cada esfera de gestão, o PlanejaSUS não envol-
ve nenhuma forma de subordinação entre as respectivas áreas de
planejamento. Nesse sentido, a sua organização e operacionaliza-
ção baseiam-se em processos que permitam o seu funcionamento
harmônico entre todas as esferas do SUS. Para tanto, tais processos
deverão ser objeto de pactos objetivamente definidos, com estri-
ta observância dos papéis específicos de cada um, assim como das
respectivas peculiaridades, necessidades e realidades sanitárias. O
desenvolvimento de papéis específicos visa, principalmente, poten-
cializar e conferir celeridade e resolubilidade ao PlanejaSUS, tanto
na sua implantação, quanto no seu funcionamento, monitoramento
e avaliação contínuos.
Como parte integrante do ciclo de gestão, o PlanejaSUS deve
estar próximo dos níveis de decisão do SUS, buscando permanen-
temente, de forma tripartite, a pactuação de bases funcionais de
planejamento, monitoramento e avaliação do SUS, bem como pro-
movendo a participação social e a integração intra e intersetorial,
considerando os determinantes e condicionantes de saúde. Essa
integração deve buscar o envolvimento de todos os profissionais.
Tal entendimento explicita o caráter transversal dessa função e, por
conseguinte, o papel das áreas de planejamento nas três esferas
que, em síntese, é de:
• coordenar os processos de formulação, monitoramento e
avaliação dos instrumentos básicos do PlanejaSUS; e
• prover as demais áreas técnicas de mecanismos - como
métodos e processos - para que possam formular, monitorar e ava-
liar os seus respectivos instrumentos, segundo as suas especificida-
des e necessidades.
Para o alcance do êxito esperado com o PlanejaSUS, estão iden-
tificadas algumas condições e medidas importantes. Tais condições
e medidas – ou eixos norteadores – podem gerar duplo benefício.
De um lado, dariam celeridade ao atendimento de necessidades
importantes da gestão do SUS, de que são exemplos a formulação
ou a revisão de planos, programações e relatórios gerenciais. De
outro, viabilizariam a conformação ágil do PlanejaSUS, tendo em
vista o caráter concreto de algumas medidas indicadas no presente
documento.
Entre as condições necessárias, estão o apoio ao PlanejaSUS,
sobretudo por parte dos gestores e representantes do controle so-
cial, incorporando o planejamento como instrumento estratégico
para a gestão do SUS. Esse apoio deverá ser buscado principalmen-
te junto aos Colegiados de Gestão Regionais, às Comissões Inter-
gestores (CIB e CIT), aos Conselhos Nacionais de Secretários Esta-
duais e Municipais de Saúde (Conass e Conasems) e aos Conselhos
de Secretários Municipais de Saúde (Cosems). Trata-se de tarefa a
ser assumida, inicialmente, por todos os profissionais que atuam
em planejamento no SUS, para o que deve também ser buscada a
contribuição, por exemplo, de organismos internacionais – como as
Organizações Pan-Americana e Mundial da Saúde –, de instituições
de ensino, de pesquisa e entidades afins.
18
Outra condição importante é a adesão institucional mediante a
observância da regulamentação do PlanejaSUS, expressa nas referi-
das Portarias Nº 3.085/2006 e Nº 3.332/2006, e outras decorrentes
de pactuação tripartite, de que são exemplos processos de moni-
toramento e de avaliação dos instrumentos básicos, consoante às
definições contidas nas Leis Orgânicas da Saúde. Constituem igual-
mente condições essenciais para a institucionalização do Planeja-
SUS nas três esferas de gestão: a capacitação de recursos humanos
para o processo de planejamento do SUS; a geração de informações
gerenciais para a tomada de decisão; a adequação do arcabouço
legal relativo ao planejamento; a cooperação técnica e financeira
para o planejamento no SUS; e o provimento de estrutura e infra-
-estrutura para o desenvolvimento da atividade de planejamento.
Objetivo geral
O PlanejaSUS tem por objetivo geral coordenar o processo de
planejamento no âmbito do SUS, tendo em conta as diversidades
existentes nas três esferas de governo, de modo a contribuir – opor-
tuna e efetivamente – para a sua consolidação e, consequentemen-
te, para a resolubilidade e qualidade da gestão e da atenção à saú-
de.
Objetivos específicos
São objetivos específicos do Sistema de Planejamento do SUS:
a) formular propostas e pactuar diretrizes gerais para o proces-
so de planejamento no âmbito do SUS e seu contínuo aperfeiçoa-
mento;
b) propor metodologias e modelos de instrumentos básicos
do processo de planejamento, englobando o monitoramento e a
avaliação, que traduzam as diretrizes do SUS, com capacidade de
adaptação às particularidades de cada esfera administrativa;
c) apoiar a implementação de instrumentos permanentes de
planejamento para as três esferas de gestão do SUS, que sirvam de
parâmetro mínimo para o processo de monitoramento, avaliação e
regulação do SUS;
d) apoiar a implementação de processo permanente e siste-
mático de planejamento nas três esferas de gestão do SUS, neste
compreendido o planejamento propriamente dito, o monitoramen-
to e a avaliação;
e) promover a institucionalização, fortalecendo e reconhecen-
do as áreas de planejamento no âmbito do SUS, nas três esferas de
governo, como instrumento estratégico de gestão do SUS;
f) apoiar e participar da avaliação periódica relativa à situação
de saúde da população e ao funcionamento do SUS, provendo os
gestores de informações que permitam o seu aperfeiçoamento e/
ou redirecionamento;
g) implementar e difundir uma cultura de planejamento que in-
tegre e qualifique as ações do SUS nas três esferas de governo, com
vistas a subsidiar a tomada de decisão por parte de seus gestores;
h) promover a educação permanente em planejamento para os
profissionais que atuam neste âmbito no SUS;
i) promover a eficiência dos processos compartilhados de pla-
nejamento e a eficácia dos resultados;
j) incentivar a participação social como elemento essencial dos
processos de planejamento;
k) promover a análise e a formulação de propostas destinadas
a adequar o arcabouço legal no tocante ao planejamento no SUS;
l) implementar uma rede de cooperação entre os três entes fe-
derados, que permita amplo compartilhamento de informações e
experiências;
m)identificar, sistematizar e divulgar informações e resultados
decorrentes das experiências em planejamento, sobretudo no âm-
bito das três esferas de gestão do SUS, assim como da produção
científica;
 LEGISLAÇÃO
n) fomentar e promover a intersetorialidade no processo de
planejamento do SUS;
o) promover a integração do ciclo de planejamento e gestão no
âmbito do SUS, nas três esferas de governo;
p) monitorar, avaliar e manter atualizado o processo de pla-
nejamento e as ações implementadas, divulgando os resultados
alcançados, de modo a fortalecer o PlanejaSUS e a contribuir para a
transparência do processo de gestão do SUS;
q) promover a adequação, a integração e a compatibilização
entre os instrumentos de planejamento do SUS e os de governo;
r) promover a discussão visando o estabelecimento de política
de informação em saúde; e
s) promover a discussão e a inclusão do planejamento na pro-
posta de planos de carreira, cargo e salários do SUS.
Responsabilidades
As áreas e profissionais que atuam em planejamento nas três
esferas de gestão do SUS assumirão compromissos e responsabi-
lidades voltadas à implantação, implementação, aperfeiçoamento
e consolidação do PlanejaSUS. A seguir, são descritas as responsa-
bilidades nos âmbitos federal, estadual e municipal, identificadas
pelos profissionais participantes das oficinas macrorregionais e dos
encontros do Sistema de Planejamento do SUS.
No âmbito federal
a) Coordenação do processo nacional de planejamento do SUS,
em cooperação com os estados e municípios;
b) organização, implantação e implementação do PlanejaSUS
em âmbito nacional;
c) cooperação técnica e financeira na implantação e implemen-
tação do Planejasus em cada esfera de governo, bem como para a
formulação, monitoramento e avaliação dos instrumentos básicos
definidos para este Sistema;
d) implementação de rede, no âmbito do planejamento, volta-
da à articulação e integração das três esferas de gestão do SUS e à
divulgação de informações e experiências de interesse do Planeja-
SUS, bem como à disseminação do conhecimento técnicocientífico
na área;
e) promoção da educação permanente em planejamento para
os profissionais que atuam em planejamento no SUS;
f) participação no Grupo de Planejamento da Secretaria Técnica
da Comissão Intergestores Tripartite (CIT);
g) formulação e apresentação, para análise e deliberação da
CIT, de propostas relativas ao funcionamento e aperfeiçoamento do
PlanejaSUS e dos seus instrumentos básicos;
h) mobilização e coordenação do grupo de colaboradores,
composto por especialistas e profissionais que atuam nas áreas de
planejamento do SUS, no processo de planejamento e orçamento
na esfera federal e em instituições de ensino e pesquisa, com vistas
a apoiar o MS no cumprimento de suas responsabilidades junto ao
PlanejaSUS;
i) apoio aos grupos de trabalho e demais fóruns da CIT em
questões relativas ao planejamento no âmbito do SUS;
j) organização de sistema informatizado que agregue informa-
ções gerenciais em saúde de interesse do planejamento, valendo-se
dos sistemas já existentes;
k) implantação, monitoramento e avaliação sistemática do pro-
cesso de planejamento do SUS no âmbito federal e apoio a este
processo nos estados e municípios;
l) utilização dos Planos Estaduais e Municipais de Saúde como
subsídio prioritário na formulação do Plano Nacional de Saúde, ob-
servada a Política Nacional de Saúde;
m)sensibilização dos gestores para incorporação do planeja-
mento como instrumento estratégico de gestão do SUS;
19
n) assessoria aos estados na definição de estratégias voltadas
ao fortalecimento e à organização do processo de planejamento es-
tadual.
No âmbito estadual
a) Organização e coordenação do PlanejaSUS no âmbito esta-
dual e apoio a este processo nos municípios;
b) apoio ao MS na implementação e aperfeiçoamento do Pla-
nejaSUS em âmbito nacional;
c) implementação das diretrizes, metodologias, processos e
instrumentos pactuados no âmbito do PlanejaSUS;
d) assessoria aos municípios na definição de estratégias volta-
das ao fortalecimento e organização do processo de planejamento
local e regional;
e) utilização de Planos Regionais/Municipais de Saúde como
subsídio prioritário na formulação do Plano Estadual de Saúde, ob-
servada a Política de Saúde respectiva;
f) coordenação do processo de planejamento regional de forma
articulada, integrada e participativa, com a aplicação e adaptação –
às realidades locais – das metodologias, processos e instrumentos
pactuados no âmbito do PlanejaSUS;
g) apoio à organização e funcionamento dos Colegiados de
Gestão Regionais;
h) estímulo à criação e/ou apoio a câmaras específicas e grupos
de trabalho dos CGR e CIB em questões relativas ao planejamento
no âmbito do SUS;
i) fortalecimento das áreas de planejamento do estado e apoio
às referidas áreas municipais;
j) monitoramento e avaliação das ações de planejamento no
âmbito estadual e apoio aos municípios para o desenvolvimento
deste processo;
k) estímulo ao estabelecimento de políticas públicas de saúde
de forma articulada e intersetorial;
l) desenvolvimento da cooperação técnica e financeira aos mu-
nicípios no âmbito do PlanejaSUS;
m)promoção e apoio à educação permanente em planejamen-
to para os profissionais que atuam no contexto do planejamento no
SUS, em parceria com o MS e municípios;
n) participação na implementação de rede, no âmbito do pla-
nejamento, voltada à articulação e integração das três esferas de
gestão do SUS e à divulgação de informações e experiências de in-
teresse do PlanejaSUS, bem como à disseminação do conhecimento
técnico-científico na área;
o) apresentação, para análise e deliberação da Comissão Inter-
gestores Bipartite – CIB –, de propostas relativas ao funcionamento
e aperfeiçoamento do PlanejaSUS no respectivo âmbito;
p) apoio às câmaras e grupos de trabalho da CIB em questões
relativas ao planejamento no âmbito do SUS;
q) sensibilização dos gestores para incorporação do planeja-
mento como instrumento estratégico de gestão do SUS.
No âmbito municipal
a) Coordenação, execução e avaliação do processo de planeja-
mento do SUS no âmbito municipal, consoante aos pactos estabe-
lecidos no âmbito do PlanejaSUS;
b) apoio ao estado e ao MS na implementação e aperfeiçoa-
mento do PlanejaSUS;
c) implementação das diretrizes, metodologias, processos e
instrumentos definidos de forma pactuada no âmbito do Planeja-
SUS;
d) sensibilização dos gestores e gerentes locais para incorpora-
ção do planejamento como instrumento estratégico de gestão do
SUS;
 LEGISLAÇÃO
e) elaboração dos instrumentos básicos de planejamento de
forma articulada, integrada e participativa, com a aplicação e adap-
tação – às realidades locais – das metodologias, processos e instru-
mentos pactuados no âmbito do PlanejaSUS;
f) participação na implementação de rede, no âmbito do pla-
nejamento, voltada à articulação e integração das três esferas de
gestão do SUS e à divulgação de informações e experiências de in-
teresse do PlanejaSUS, bem como à disseminação do conhecimento
técnico-científico na área;
g) participação e promoção de capacitação em planejamento,
monitoramento e avaliação, na perspectiva da política da educação
permanente;
h) promoção de mecanismos de articulação entre as diversas
áreas da SMS e com outros setores do município;
i) estímulo ao estabelecimento de políticas públicas de saúde
de forma articulada e intersetorial;
j) implementação do planejamento local com monitoramento
e avaliação das ações propostas, bem como divulgação dos resulta-
dos alcançados;
k) coordenação de ações participativas visando a identificação
de necessidades da população, tendo em vista a melhoria das ações
e serviços de saúde;
l) operacionalização, monitoramento e avaliação dos instru-
mentos de gestão do SUS e retroalimentação de informações ne-
cessárias às três esferas;
m)promoção da estruturação, institucionalização e fortaleci-
mento do PlanejaSUS no município, com vistas a legitimá-lo como
instrumento estratégico de gestão do SUS;
n) participação no processo de planejamento regional de forma
articulada, integrada e participativa, com a aplicação e adaptação –
às realidades locais – das metodologias, processos e instrumentos
pactuados no âmbito do PlanejaSUS;
o) apoio à organização e funcionamento dos Colegiados de
Gestão Regionais.
A noção de planejamento é aplicada, fundamentalmente, em
diferentes áreas do conhecimento como Administração, Economia
e Política. Um dos pontos essenciais do planejamento é sua natu-
reza estratégica, muito influenciada pelo uso nas ações militares.
Na geopolítica, o planejamento estratégico pertence à própria
natureza da diplomacia e das relações internacionais. No senso co-
mum, a ideia costuma estar associada a organizar atividades, buscar
melhores resultados, reduzir conflitos e incertezas. Neste sentido,
programação guarda semelhança com o planejamento, embora
seja uma expressão associada a objetivos delimitados e pontuais.
Planejar ações políticas, definir estratégias econômicas, esquemas
regulatórios, modelos de administração de empresas e negócios
em geral fazem parte do cotidiano da ordem política e social. Como
especialidade em seus diferentes ramos, o tema do planejamento
é tratado por especialistas renomados em vasta literatura especiali-
zada das disciplinas aqui assinaladas.
Pode-se afirmar que planejar é reduzir incertezas. Logo, implica
em algum grau de intervenção na economia, associa-se a práticas
regulatórias, orienta investimentos e está diretamente vinculado à
alocação eficiente de recursos. No setor saúde, as práticas de pla-
nejamento estão presentes em todo o processo que é conhecido
como Gestão do SUS.
Para esses objetivos, tratar-se-á planejamento e programação
como áreas de conhecimento e atividades referidas ao setor saú-
de, no qual o tema tem ampla utilização e grande diversidade de
abordagens entre pesquisadores e dirigentes nas áreas pública e
privada. Definir metas, estabelecer objetivos e planejar ou progra-
mar ações representam o dia-a-dia dos gestores do setor público
20
em saúde. As atividades regulatórias, sejam por meio de auditoria
de processos ou de resultados, são afetadas por tais definições de
objetivos e de metas.
Este capítulo abordará noções estabelecidas entre especialis-
tas, sem a preocupação de cobrir todo o debate. Mais adiante serão
referenciados alguns autores e textos que podem ser consultados
para aprofundamento no tema e para conhecer o modo como são
operadas no cotidiano do planejamento as diferentes técnicas aqui
discutidas.
Em termos atuais, muito do que se discute sobre planejamen-
to e técnicas de programação está associado à noção de contrato.
O estabelecimento de contratos de entes públicos entre si e com
agentes privados tem se tornado uma realidade cada vez mais for-
te no SUS, seguindo uma tendência internacional. Isto tem trazido
para as arenas decisórias os interesses de atores, com ou sem fins
lucrativos.
Buscando desconstruir a ideia usual de contrato de mercado
strictu sensu, tem-se trabalhado esta interação de atores públicos e
privados, muitas vezes de forma controversa, como um dos aspec-
tos da governança. Antes de tratar do planejamento e da programa-
ção como parte dos diferentes mecanismos de governança presen-
tes na política de saúde será apresentado o modo como se instituiu
no setor saúde o tema do planejamento para o desenvolvimento
social. Em seguida, serão discutidos aspectos da programação em
saúde e o modo como essa se consolidou no Brasil. Há uma longa
história do planejamento em saúde na experiência internacional e,
especialmente, na América Latina. Um grande número de autores
tratou deste tema orientado à construção de sistemas públicos de
saúde e às reformas sanitárias.
Assim, foi criada uma sólida tradição em associar o planeja-
mento às políticas de saúde. Em diversos casos, a produção dos au-
tores principais foi aceita e praticada por agências de cooperação
internacional na América Latina e, em particular, no Brasil. A seguir,
uma resumida apresentação de algumas das principais abordagens
sobre o assunto, sem a preocupação de abranger todo o tema.
Método CENDES/OPAS
Uma das mais antigas estratégias de planejamento em saúde
na América Latina foi o desenho do método conhecido como CEN-
DES/ OPAS, que surge em um ambiente favorável à intervenção do
Estado na economia como forma de reduzir ou compensar as crises
econômicas por meio do planejamento e do estabelecimento de
incentivos específicos. Fundamentalmente a partir da década de
1920, a noção do planejamento foi entendida na América Latina
como uma ferramenta do Estado para a promoção do desenvolvi-
mento social e econômico. Na Comissão Econômica para a América
Latina (CEPAL), por exemplo, um setor da Organização das Nações
Unidas (ONU) criado em 1948, o planejamento econômico é vis-
to como uma atividade governamental orientada a romper com a
dependência dos países latino-americanos frente às economias de-
senvolvidas e estimular o crescimento econômico. As relações entre
o pensamento cepalino, suas conexões com as técnicas de planeja-
mento e a emergência do planejamento estratégico no contexto da
América Latina foram tratadas por muitos especialistas. Giovanella
(1991) apresenta uma análise minuciosa de todo o processo e de
suas lacunas, a qual inclui a descrição da formação e dos conteúdos
do método CENDES/OPAS e a emergência do planejamento estraté-
gico sob a influência de formuladores relevantes para a cultura téc-
nica da saúde pública no Brasil, como Mario Testa e Carlos Matus.
Como analisado por Giovanella (1991), esse método aplica os
fundamentos do planejamento da CEPAL no setor saúde para otimi-
zar ganhos econômicos e diminuir custos, sendo a escolha de prio-
ridades feita a partir da relação custo/benefício.
 LEGISLAÇÃO
O objetivo era orientar investimentos em programas com me-
nores custos para mortes evitadas em um modelo de planejamento
de caráter normativo.
Esse método foi muito difundido no Brasil e ensinado nas esco-
las de saúde, em cursos acadêmicos e em treinamento de gestores.
A estrutura era em forma de planilha, onde informações de recur-
sos utilizados, custos por absorção e agravos evitados eram cruza-
das com o objetivo de orientar as decisões alocativas ou analisar
o desempenho de sistemas e programas. A dificuldade estava na
obtenção de informações consistentes e, principalmente, em esta-
belecer os benefícios esperados.
Embora seja difícil especificar quando e onde o planejamen-
to central tenha começado no setor saúde, certamente o Método
CENDES/OPAS representou o modelo institucional e oficial de busca
de racionalidade burocrática no âmbito de estruturas administrati-
vas (ministérios, institutos e secretarias de saúde) que operavam de
modo predominante por meio de hierarquias, comando e contro-
le. Ao longo de décadas, estruturas híbridas de cooperação entre
Estado e mercado, que hoje podem ser trabalhadas no âmbito da
governança, não estiveram presentes na agenda política do sistema
público de saúde.
Uma série de soluções de planejamento em saúde se desen-
volveu enquanto o método patrocinado pela Organização Pan-A-
mericana de Saúde (OPAS) perdia importância. A perda de relevân-
cia pode ser atribuída a um conjunto de fatores, dentre os quais
a dificuldade na obtenção de informações adequadas e o foco na
produtividade e eficiência econômica em uma área especial, como
a de saúde, contribuindo para a perda de consenso entre os espe-
cialistas, dirigentes e lideranças setoriais.
Em seu lugar, duas importantes estratégias se disseminaram
em nosso país no que diz respeito à difusão de ideias de especialis-
tas em planejamento para os dirigentes setoriais. São elas as abor-
dagens de planejamento estratégico-situacional e as diferentes prá-
ticas de programação em saúde. Tratar-se-á resumidamente destes
dois temas antes de entrar no item hoje dominante em termos de
planejamento e que se refere aos mecanismos de governança e à
entrada em cena da Nova Gerência Pública.
Planejamento estratégico
O planejamento estratégico é uma concepção geral que implica
em dar à dimensão política o centro da elaboração de modelos. As
relações entre atores políticos e instituições, tratadas como arenas,
são analisadas e as orientações e estratégias são definidas a partir
de conjunturas e equilíbrios de poder (MATUS, 1993). Muitos auto-
res e instituições de saúde no Brasil utilizaram, desde a década de
1980, modelos diretamente definidos por Carlos Matus e por Mario
Testa ou fizeram adaptações ou desenvolvimentos a partir de suas
ideias (TEIXEIRA, 1993; RIVERA; HARTMANN, 2003; PAIM, TEIXEIRA,
2006). Especificamente com relação às concepções de planejamen-
to situacional, Giovanella (1991) afirma que o planejamento estra-
tégico situacional é uma evolução do pensamento crítico dos anos
sessenta em relação ao planejamento econômico.
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) se caracteriza
por tentar conciliar a ação sobre uma realidade complexa, com um
olhar estratégico e situacional, considerando a visão de múltiplos
atores e a utilização de ferramentas operacionais para o enfrenta-
mento de problemas. Pode ser considerado, conforme assinalado
por Giovanella (1991), como uma vertente do planejamento estra-
tégico de saúde, pois o pensamento de Matus, pelo seu frequente
trabalho como assessor da OPAS, tem sofrido adaptações para a
saúde. O PES se divide em quatro momentos, a saber: Explicativo:
seleção e análise dos problemas relevantes para os atores chaves e
sobre os quais se deseja atuar. Normativo: construção do plano de
intervenção, a situação objetivo que se deseja alcançar. Estratégico:
21
análise de viabilidade das ações e a construção de sua viabilidade
quando consideradas essenciais. Tático-operacional: implementa-
ção do plano.
O enfoque estratégico foi adotado, como dito, de modo direto
ou adaptado para a cultura técnica do setor saúde no Brasil. Uma
grande variedade de livros, artigos e teses foi produzida, assim
como relatórios e consultorias a governos municipais, estaduais e
ao Ministério da Saúde, desde o fim da década de 1980 e ao longo
da implantação do SUS, nos anos 1990.
Embora haja uma ênfase em atores políticos, as matrizes fun-
dadoras e as diversas correntes políticas que animaram o debate
entre correntes de planejamento situacional e estratégico na Amé-
rica Latina se fundamentavam na concepção marxista de estruturas
de classes sociais (GIORDANI, 1979).
A emergência dessa concepção de planejamento converge his-
toricamente com a construção do movimento de reforma da saúde
pública nos países latinos e a luta pela redemocratização dos países
que estavam sobre regimes ditatoriais.
O pensamento marxista era muito presente na construção das
políticas de saúde e de seus mecanismos estratégicos de desenvolvi-
mento. Vale assinalar que a importância e relevância destes enfoques
do planejamento, que acabam por ampliar a sua base cognitiva e que
se tornaram influentes nas instituições de saúde na América Latina e
Brasil, em particular, ocorrem simultaneamente a enfoques bastante
distintos já em curso em outros países. Na década de 1980, começa a
se desenvolver o modelo da Nova Gerência Pública, oriundo da cultura
técnica britânica que se dissemina pela Comunidade Europeia. Além
disso, com tradições fortemente arraigadas nos Estados Unidos, e de
desenvolvimento anterior, os modelos de Teoria dos Jogos tratam de
problemas semelhantes aos dos conflitos de atores e instituições do
planejamento estratégico, apesar de orientações políticas bem diferen-
tes e de modelos de análise fortemente matematizados.
Essas orientações chegam com maior força política ao Brasil
apenas em meados da década de 1990 e por meio de instituições
fora do eixo da saúde pública.
O planejamento estratégico no Brasil foi adotado em sua abor-
dagem técnico-política, influenciando o desenho dos distritos sa-
nitários e a organização dos serviços de saúde. Paim (1993) con-
testa a adoção desse planejamento situacional para a organização
dos distritos, devido às limitações do método no que concerne à
compreensão integral da realidade e dos sujeitos. Essa visão mais
abrangente preconizada por Paim, que considera os elementos da
promoção da saúde, da produção social da saúde e da visão de ter-
ritório vivo de Milton Santos (1978), ficou hegemônica no que se
convencionou chamar movimento de Saúde Coletiva.
As reformas de saúde nos anos 1970 foram influenciadas por
uma série de movimentos populares e políticos de redemocratiza-
ção na América Latina, o que resultou numa outra forma de enten-
der e construir planejamento em saúde e contribuiu com a constru-
ção – na academia –, do campo de Saúde Coletiva no Brasil.
Em consonância com a disseminação de abordagens do plane-
jamento em saúde a partir de enfoques estratégicos, outra tradição
se formou no setor saúde brasileiro e se relaciona à programação
em saúde, o que passaremos a tratar na seção seguinte.
A Legislação aplicável ao planejamento no SUS
O planejamento no SUS é de responsabilidade conjunta das
três esferas da federação, sendo que a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios devem desenvolver suas respectivas ativi-
dades de maneira funcional para conformar um sistema de Estado
que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de planeja-
mento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas,
em seus respectivos territórios, devem levar em conta as atividades
das demais esferas, buscando gerar complementaridade e funcio-
nalidade.
 LEGISLAÇÃO
Essa articulação de tarefas entre as três esferas da Federação deve ser organizada a partir de uma distribuição de responsabilidades e
atribuições definidas pelas normas e acordos vigentes. O Ministério da Saúde, o CONASS e o CONASEMS, em consonância com o Conselho
Nacional de Saúde, definem as diretrizes gerais de elaboração do planejamento para todas as esferas de gestão, estabelecem as priorida-
des e os objetivos nacionais.
Os Municípios, a partir das necessidades locais, das diretrizes estabelecidas pelos conselhos municipais de saúde, das prioridades
estaduais e nacionais, elaboram, implementam e avaliam o ciclo do planejamento municipal.
A partir das necessidades de saúde no âmbito estadual, das diretrizes estabelecidas pelos conselhos estaduais de saúde e observadas
as prioridades nacionais, os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam o ciclo de elaboração, implementação e avaliação do plane-
jamento em seus territórios, buscando articulação de processos e instrumentos. O Distrito Federal, pelas suas peculiaridades, assume as
responsabilidades típicas das secretarias de estado e de município.
Na busca da equidade regional, o Estado e os Municípios — em conjunto com seus pares nas respectivas regiões de saúde —, definem
as prioridades regionais e estabelecem as responsabilidades sanitárias de cada ente na região. Os planos e metas regionais resultantes das
pactuações intermunicipais constituirão a base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade inter-regional (§ 2°, art. 30,
LC n° 141, de 2012).
Além disso, o planejamento no SUS deve ter como base territorial as regiões de saúde, uma vez que essas são os espaços geográficos
fundamentais de garantia da integralidade das ações e serviços de saúde para a população no SUS. A Região de Saúde representa a uni-
dade de referência para a análise da dinâmica socioeconômica e da situação de saúde da população, o dimensionamento da capacidade
instalada de produção de serviços, o levantamento dos recursos fiscais, dos profissionais e equipamentos disponíveis e para a projeção de
uma imagem-objetivo da rede de atenção à saúde.
Assim, o planejamento no SUS se fundamenta em uma dinâmica federativa em que cada uma das esferas possui suas atribuições es-
pecíficas, que articuladas produzem um planejamento orientado para impulsionar estratégias de regionalização.
Os princípios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no setor saúde, estão dispostos ao longo de um conjunto de
normas de diversas naturezas, editadas ao longo de quase três décadas9. A legislação a ser observada no campo da saúde é composta tan-
to por normas gerais aplicáveis ao planejamento governamental, quanto pelas normas específicas editadas no âmbito do SUS, conforme
pode ser visto nos Quadros.

Assim, o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma a articular o planejamento setorial com o ciclo
geral de planejamento governamental da Federação. As regras gerais de planejamento são orientações que devem ser seguidas por todas
as áreas desenvolvedoras de políticas públicas e estão expressas, em sua maior parte, nos art. 165 a 169 e 195, § 2°, da Constituição de
1988, e na Lei Complementar n° 101, de 2000, além das normas de Direito Financeiro estabelecidas anteriormente pela Lei n° 4.320, de

22
 LEGISLAÇÃO
1964. O setor saúde deve se orientar primeiramente por essas regras e, subsidiariamente, pelas disposições constantes das regras setoriais
ou específicas que abrangem um conjunto mais amplo de normas, desde as Leis Orgânicas até as publicações infralegais, como portarias e
resoluções mais recentes, com pode ser visto no Quadro.

Principais normas e disposições específicas sobre o planejamento governamental no SUS

23
 LEGISLAÇÃO
Princípios do planejamento governamental no SUS
As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas po-
dem ser elencadas em sete princípios gerais que orientam os gesto-
res das três esferas da Federação na organização de suas atividades
de planejamento, com destaque para as disposições estabelecidas
no Decreto n° 7.508, de 2011, na LC n° 141, de 2012, e especial-
mente na Portaria n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define
de forma mais explícita as diretrizes atuais para o planejamento no
SUS. Esses princípios estão apresentados nas seções a seguir.
Princípio 1: o planejamento consiste em uma atividade obri-
gatória e contínua
O processo de planejamento em saúde é de responsabilida-
de de cada ente federado, a ser desenvolvido de forma contínua,
articulada, ascendente, integrada e solidária, entre as três esferas
de governo, na medida em que visa dar direcionalidade à gestão
pública da saúde.
Assim, os entes da Federação devem, obrigatoriamente, reali-
zar atividades de planejamento. A elaboração dos instrumentos de
planejamento estabelecidos pela legislação são obrigações condi-
cionantes, inclusive, para o recebimento das transferências inter-
governamentais.
O planejamento regular permite dotar os gestores de informa-
ções que possibilitem uma ação mais efetiva sobre a realidade sani-
tária e redirecionar as ações com vistas a melhorar as condições de
saúde da população.
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento
que permita dar suporte ao SUS, a legislação estabelece que cada
um dos entes da Federação desempenhe seu papel específico, ge-
rando complementaridade. Assim, o cumprimento das responsabi-
lidades individuais em cada esfera da Federação é que irá permitir
que as demais também possam realizar a contento suas atividades,
o que exige que o planejamento seja integrado. Essa integração,
para ser efetiva, pressupõe que haja articulação funcional.
Assim, por exemplo, a União, a partir de construção tripartite,
precisa estabelecer diretrizes, objetivos e metas nacionais e o ca-
lendário nacional de elaboração para que os Estados possam defi-
nir as estratégias de coordenação do processo de planejamento em
seu território e os Municípios iniciem, com seus pares, suas ativida-
des nas respectivas regiões de saúde.
Princípio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado à
Seguridade Social e ao planejamento governamental geral
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que as políticas de
saúde, previdência e assistência devem estar articuladas no âmbito
da Seguridade Social, criando sincronia entre os programas e ações
voltados para a inclusão social. Essa articulação, do ponto de vista
operacional, deve ocorrer nos processos de planejamento e orça-
mento, sendo necessário que os planos e os orçamentos do SUS
estejam integrados com os das áreas de previdência e assistência.
O orçamento da Seguridade Social é o instrumento de planejamen-
to e orçamentação que articula e integra os programas dessas três
áreas de política social e junto com o Orçamento Fiscal compõe o
Orçamento Geral de cada ente da Federação.
Além disso, os instrumentos de planejamento da saúde — o
Plano de Saúde e suas respectivas Programações Anuais e o Rela-
tório de Gestão — devem orientar, no que se refere à política de
saúde, a elaboração dos instrumentos de planejamento de governo
— Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
Lei Orçamentária Anual (LOA), definidos a partir do art. 165 da CF.
A Constituição Federal de 1988 define a integração entre as
funções de planejamento estatal e as de orçamentação como sen-
do o fundamento do modelo orçamentário brasileiro, definido pela
necessidade do estabelecimento de uma conexão coerente entre os
respectivos instrumentos adotados.
24
Do mesmo modo, tal conexão institui uma relação intrínseca
entre os planos de curto e médio prazo e as programações anuais de
gastos governamentais. Dada esta forma de estruturação orçamen-
tária, o PPA consiste no ponto de partida que define as diretrizes
gerais de ação do Estado nas três esferas de governo da Federação.
De acordo com o texto constitucional, cabe ao PPA a definição
das diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública relativas
às despesas de capital e aos gastos correntes delas derivados, ou
seja, o PPA sintetiza as estratégias de médio prazo e as operaciona-
liza por meio dos programas que o constituem.
O PPA se estrutura em duas partes fundamentais que são a
base estratégica e os programas. A base estratégica consiste no
conjunto de análises de cenário e de prospecção estratégica que
orientará o planejamento governamental. A base estratégica deve
contemplar a análise da situação econômica e social, as diretrizes,
objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, a
previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os
setores ou entre os programas e diretrizes, objetivos e metas dos
demais órgãos compatíveis com a orientação estratégica do chefe
do Poder Executivo.
Os programas consistem na sistematização das ações que se-
rão implementadas de acordo com as orientações definidas na base
estratégica.
O detalhamento anual dos gastos relativos a cada etapa das es-
tratégias adotadas é realizado pela LOA, cujo conteúdo deve guar-
dar plena compatibilidade com as diretrizes expressas nos progra-
mas definidos no PPA. Enquanto o PPA compreende o planejamento
governamental de médio prazo, para quatro anos, a LOA contém o
detalhamento anual desse planejamento na forma das ações que
deverão ser implementadas e dos recursos orçamentários que esta-
rão disponíveis para o financiamento das políticas. Assim sendo, a
LOA consiste na expressão anual do planejamento governamental,
quando são previstos com maior detalhamento o volume de recur-
sos arrecadados e como esses serão alocados ao longo do conjunto
de programas e projetos que serão executados no exercício fiscal
correspondente.
A integração entre o PPA e a LOA é função da LDO, consistin-
do no instrumento inovador instituído pela Constituição Federal
de 1988 em matéria de organização orçamentária. Segundo esta
última, cabe à LDO estabelecer, para cada exercício fiscal, as me-
tas e as prioridades da Administração Pública e os parâmetros de
elaboração da LOA, além de dispor sobre um amplo conjunto de
questões adicionais consideradas essenciais para que o planeja-
mento de médio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir em ação
eficiente e eficaz de curto prazo. Esse conjunto abrange disposições
relativas a possíveis alterações na legislação tributária e na política
de pessoal da Administração Pública, a fixação de limites de gastos
para os três poderes, as condições para que o equilíbrio fiscal seja
obtido, o estabelecimento de critérios para limitação de empenho,
a definição de medidas a serem adotadas em caso de redução dos
montantes de endividamento, definição das condições e exigências
específicas para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas, entre outras.
Princípio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das
pactuações entre os gestores nas comissões intergestores regio-
nais, bipartite e tripartite
As instâncias permanentes de negociação e pactuação inter-
gestores são os espaços federativos de construção de consenso po-
lítico e de desenvolvimento de estratégias intergovernamentais que
possibilitam a ação conjunta e articulada do Ministério da Saúde e
das secretarias estaduais e municipais de saúde.
Assim, no processo de planejamento no SUS devem ser con-
sideradas como essenciais as pactuações realizadas nas comissões
intergestores — CIR, CIB e CIT —, uma vez que esses espaços de go-
 LEGISLAÇÃO
vernança têm a competência de discutir e pactuar de forma perma-
nente a política de saúde e sua execução na construção da gestão
compartilhada do SUS.
Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a
lógica federativa clássica em que, apesar de cada uma das esferas
ter suas responsabilidades específicas, as principais decisões sobre
o ciclo de planejamento são tomadas a partir de consensos. Essa
dinâmica de trabalho coletivo é típica de ambientes federativos e
tem como objetivo conferir legitimidade às decisões e estimular o
trabalho conjunto entre a União, os Estados e os Municípios.
Como resultado, um amplo conjunto de questões relativas ao
processo de planejamento no SUS passa por negociações interges-
tores nos fóruns federativos do SUS.
Assim, as pactuações tripartites abrangem: as diretrizes gerais
para a composição do conjunto de ações e serviços de saúde e de
medicamentos essenciais a serem ofertados no SUS (Renases e Re-
name); as etapas e os prazos do processo de planejamento no SUS;
as diretrizes nacionais para a organização das regiões de saúde; os
critérios para o planejamento no SUS nas regiões de saúde; as nor-
mas de elaboração e fluxos do COAP; as regras de continuidade do
acesso para o atendimento da integralidade da assistência nas regiões
de saúde; as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de abrangência
nacional, buscando orientar e integrar o planejamento da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entre outras.
No âmbito estadual, as pactuações a serem realizadas nas CIB,
entre os gestores estaduais e municipais, são relativas: às etapas
e aos prazos do planejamento municipal em consonância com os
planejamentos estadual e nacional; às diretrizes estaduais sobre re-
giões de saúde e demais aspectos vinculados à integração das ações
e serviços de saúde dos entes federados; à conformação e à ava-
liação do funcionamento das regiões de saúde em cada estado; à
continuidade do acesso às ações e aos serviços de saúde da rede de
atenção à saúde, mediante referenciamento em regiões de saúde
intraestaduais; à metodologia de alocação dos recursos estaduais; e
à previsão anual de repasse de recursos aos Municípios (constantes
dos planos estaduais de saúde), entre outras.
Finalmente, no âmbito das CIR10, as principais pactuações
abrangem: o rol de ações e serviços e o elenco de medicamentos
que serão ofertados na Região de Saúde (tomando como base a
Renases e a Rename); os critérios de acessibilidade e escala para
a conformação dos serviços; as diretrizes regionais sobre a organi-
zação das redes de atenção à saúde; a gestão institucional regional
e a integração das ações e serviços dos entes federados na Região
de Saúde11; as responsabilidades individuais e solidárias de cada
ente federativo na Região de Saúde (a serem incluídas no COAP); e
a elaboração, a pactuação, o monitoramento e a avaliação de todo
o processo de planejamento regional integrado nas respectivas re-
giões de saúde, entre outras.
Princípio 4: o planejamento deve estar articulado constante-
mente com o monitoramento, a avaliação e a gestão do SUS
O planejamento não consiste apenas em um simples exercício
de projeção de metas futuras, mas em uma ação estratégica da
gestão pública que tem por objetivo reorientar os programas e os
projetos governamentais de forma a ampliar a eficiência, a eficácia
e a efetividade da ação das políticas de saúde. Portanto, o planeja-
mento está intrinsecamente relacionado à gestão do SUS.
Para que as ações de planejamento possam contribuir para o
aperfeiçoamento da gestão do SUS, os entes federados devem com-
prometer-se a realizar o monitoramento e a avaliação, visando ana-
lisar os resultados alcançados e as estratégias empregadas para tal.
O monitoramento e a avaliação devem ser processos periódi-
cos, orientados pelas diretrizes, objetivos, metas e indicadores as-
sumidos em cada esfera de gestão.
25
No âmbito do planejamento no SUS, o monitoramento e a ava-
liação devem ser executados de forma individual e conjunta entre
os entes federados, tendo como referência as respectivas regiões
de saúde.
O monitoramento compreende o acompanhamento regular
das metas e indicadores, que expressam as diretrizes e os objetivos
da política de saúde em um determinado período e o seu coteja-
mento com o planejado; enquanto a avaliação envolve a apreciação
dos resultados obtidos, considerando um conjunto amplo de fato-
res. A escolha desses fatores ou critérios que irão orientar a avalia-
ção depende do tipo de apreciação que se pretende realizar, uma
vez que toda avaliação consiste na emissão de um juízo de valor
sobre as características, a dinâmica e o resultado de programas e
políticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliação são os que
consideram: os efeitos sobre a saúde da população (avaliação de
impacto ou de efetividade); a obtenção das prioridades e os objeti-
vos iniciais estabelecidos (avaliação dos objetivos ou da eficácia); a
racionalidade no uso dos recursos (avaliação da eficiência); as mu-
danças ocorridas no contexto econômico, político e social (avalia-
ção de cenário); as disposições constantes da legislação (avaliação
de legalidade ou de conformidade); a qualidade da estratégia de
implantação das políticas e programas (avaliação da implementa-
ção); a análise e a apreciação de instâncias oficiais (avaliação ofi-
cial ou institucional); o aperfeiçoamento da capacidade de gestão
dos quadros e das unidades da administração pública (avaliação de
aprendizagem), entre outros.
A legislação do SUS busca induzir os gestores das três esferas
a privilegiar as atividades de monitoramento e de avaliação de im-
pacto ou de efetividade, combinando-as com algumas das outras
modalidades de avaliação mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS res-
saltam que a avaliação deve apreciar em que medida as políticas,
programas, ações e serviços de saúde implementados no período
considerado promoveram a melhoria das condições de saúde da
população.
Princípio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado
O planejamento ascendente e integrado na saúde, além de re-
quisito legal, é um dos mecanismos relevantes para assegurar a uni-
cidade e os princípios constitucionais do SUS. O planejamento ex-
pressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera de governo
em relação à saúde da população do território quanto à integração
da organização sistêmica do SUS.
Portanto, é essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos,
metas e indicadores estabelecidos em âmbito nacional seja em-
pregado pelas três esferas de governo para o desenho de seus ins-
trumentos de planejamento, o que permitirá tanto criar uma ação
sincronizada da administração pública em torno das grandes prio-
ridades nacionais quanto uniformizar o formato e a linguagem do
planejamento em todo o País.
A integração do planejamento no SUS requer também que as
três esferas da Federação orientem suas atividades de maneira fun-
cional entre si para que haja complementaridade e organicidade,
evitando a duplicação de ações e projetos em algumas áreas e a
ausência em outras.
Entretanto, o caráter integrado das atividades de planejamen-
to no SUS valoriza a autonomia dos entes federados, uma vez que
todo o processo deve ser conduzido de maneira ascendente desde
os Municípios até a esfera federal. Assim, os planos municipais de
saúde, elaborados a partir das definições estabelecidas nas confe-
rências municipais de saúde, são a base para o planejamento das
regiões de saúde, que por sua vez, orientam o planejamento em
 LEGISLAÇÃO
âmbito estadual. Da mesma forma, a esfera federal deve levar em
consideração o escopo das atividades planejadas pelas unidades da
Federação.
O Decreto n° 7.508, de 2011, introduz duas inovações essen-
ciais para o aperfeiçoamento do planejamento no SUS e estabelece
o planejamento regional em saúde como a base para a definição
das metas e indicadores do planejamento da política de saúde, vi-
sando conferir maior complementaridade entre as ações a serem
desenvolvidas de forma integrada pelas três esferas de governo.
Essas inovações consistem em estabelecer o conceito de metas
regionais, que fazem interface com as metas municipais, estaduais
e federais e introduzir a necessidade de formalização dos compro-
missos assumidos entre os gestores por meio de um instrumento
jurídico-executivo, o COAP.
Desta forma, a integração do planejamento no SUS se organiza
em torno do planejamento realizado nas regiões de saúde, onde
são estabelecidas as metas e as responsabilidades específicas de
cada uma das três esferas da Federação para que os resultados se-
jam obtidos. Assim, a integração do planejamento no SUS ocorre
por meio da ação complementar entre o trabalho dos gestores mu-
nicipais, estaduais e federal em cada região de saúde.
Princípio 6: o planejamento deve contribuir para a transpa-
rência e a visibilidade da gestão da saúde
Dentre outras normativas, a LC n° 141, de 2012, dá ênfase à
transparência e à visibilidade da gestão da saúde, demandando que
os gestores da saúde deem ampla divulgação, inclusive por meios
eletrônicos de acesso público, das prestações de contas periódi-
cas da saúde, para consulta e acesso da sociedade. Nesse sentido,
sugere que a transparência e a visibilidade sejam asseguradas no
processo de elaboração e discussão do Plano de Saúde, da Progra-
mação Anual de Saúde e do Relatório de Gestão, devendo ser sub-
metidos à apreciação do respectivo Conselho de Saúde e realização
de audiências públicas.
Portanto, o planejamento no SUS adquire também um caráter
de instrumento de ampliação da transparência das ações governa-
mentais, uma vez que a definição detalhada e clara das metas e
das respectivas responsabilidades de cada um dos entes federados
possibilita que a sociedade acompanhe o processo de implantação
e gestão das políticas e programas e discuta seus resultados com os
gestores. A prerrogativa de conhecer os resultados das políticas e
de monitoramento da aplicação dos recursos públicos consiste em
direto de cidadania enfatizado pela Lei n° 12.527, de 18 de novem-
bro de 2011, denominada de Lei de Acesso à Informação. Essa Lei
dispõe, em seu art. 5°, que “É dever do Estado garantir o direito
de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedi-
mentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em lingua-
gem de fácil compreensão” (BRASIL, 2011b). Como consequência, o
planejamento governamental torna-se um instrumento ainda mais
importante para que os cidadãos possam assegurar seus direitos.
Princípio 7: o planejamento deve partir das necessidades de
saúde da população
O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinâmi-
cas presentes no território que influenciam na saúde, bem como
das necessidades de saúde da população dos Municípios que
compõe a Região de Saúde. A análise e o dimensionamento das
necessidades de saúde devem privilegiar um conceito mais amplo
de saúde, entendendo essa como uma condição que transcende a
mera ausência de doença e se caracteriza pela garantia de bem es-
tar tanto físico e afetivo quanto social e econômico. Assim, a análi-
se da situação de saúde envolve primordialmente o conhecimento
adequado e detalhado das condições de vida proporcionadas pelos
diversos Municípios em cada região de saúde e das tendências de
curto, médio e longo prazo (CAMPOS, 2013).
26
São essas necessidades que orientam a construção das diretri-
zes, objetivos, metas e indicadores identificados como essenciais
para a ampliação da qualidade de vida dos cidadãos e para a garan-
tia plena de seus direitos de cidadania. A compreensão das realida-
des locais em cada Região de Saúde abrange o levantamento de um
amplo conjunto de indicadores socioeconômicos, demográficos,
epidemiológicos, sanitários, de infraestrutura urbana, de educação,
culturais, ocupacionais, entre outros. São esses indicadores que
permitem compreender as necessidades de saúde e que, portan-
to, deverão ser tomados como ponto de partida para a tomada de
decisões pelos gestores. Assim, a definição de quais serão as inter-
venções prioritárias que irão orientar a implementação ou o aper-
feiçoamento do conjunto de ações e serviços de saúde no território
deve ser fundamentada em seu impacto na ampliação do bem estar
dos cidadãos. Em essência, a orientação do planejamento a partir
das necessidades de saúde busca ampliar a efetividade das políticas
públicas (OUVERNEY; NORONHA, 2013).
O Planejamento Normativo (DEVER, 1988) “é destinado a pro-
mover mudanças sociais deliberadas ou pretendidas projetadas
para o futuro. Como é possível perceber, nesse nível de planeja-
mento será necessário lidar com os distintos interesses de diferen-
tes atores sociais e sua postura em relação ao plano, de oposição,
indiferença ou adesão”.
Já o Planejamento Estratégico indica os caminhos a percorrer,
detalhar as ações (TANCREDI, 1998). O Planejamento Estratégico
“refere-se ao desenvolvimento de ações (planos) que permitam or-
ganizar a execução das estratégias planejadas em outro nível de pla-
nejamento. Indica como ´colocar em prática´ as ações previstas. No
setor saúde, utiliza-se esse tipo de planejamento na execução dos
programas de assistência à saúde, por exemplo, o programa para
controle da hipertensão”
DIREITOS DOS USUÁRIOS DO SUS
A carta que você tem nas mãos baseia-se em seis princípios
básicos de cidadania. Juntos, eles asseguram ao cidadão o direito
básico ao ingresso digno nos sistemas de saúde, sejam eles públicos
ou privados. A carta é também uma importante ferramenta para
que você conheça seus direitos e possa ajudar o Brasil a ter um sis-
tema de saúde com muito mais qualidade.
PRINCÍPIOS DESTA CARTA*
1. Todo cidadão tem direito ao acesso ordenado e organizado
aos sistemas de saúde.
2. Todo cidadão tem direito a tratamento adequado e efetivo
para seu problema.
3. Todo cidadão tem direito ao atendimento humanizado, aco-
lhedor e livre de qualquer discriminação.
4. Todo cidadão tem direito a atendimento que respeite a sua
pessoa, seus valores e seus direitos.
5. Todo cidadão também tem responsabilidades para que seu
tratamento aconteça da forma adequada.
6. Todo cidadão tem direito ao comprometimento dos gestores
da saúde para que os princípios anteriores sejam cumpridos.
Carta dos Direitos dos Usuários da Saúde
Considerando o art. 196 da Constituição Federal, que garante
o acesso universal e igualitário a ações e serviços para promoção,
proteção e recuperação da saúde.
 LEGISLAÇÃO
Considerando a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que
dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recupera-
ção da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços cor-
respondentes.
Considerando a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que
dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema
Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamen-
tais de recursos financeiros na área da saúde.
Considerando a necessidade de promover mudanças de atitu-
de em todas as práticas de atenção e gestão que fortaleçam a auto-
nomia e o direito do cidadão.
O Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Saúde e a Co-
missão Intergestora Tripartite apresentam a Carta dos Direitos dos
Usuários da Saúde e convidam todos os gestores, profissionais de
saúde, organizações civis, instituições e pessoas interessadas para
que promovam o respeito destes direitos e assegurem seu reconhe-
cimento efetivo e sua aplicação.
O PRIMEIRO PRINCÍPIO assegura ao cidadão o acesso ordena-
do e organizado aos sistemas de saúde, visando a um atendimento
mais justo e eficaz.
Todos os cidadãos têm direito ao acesso às ações e aos serviços
de promoção, proteção e recuperação da saúde promovidos pelo
Sistema Único de Saúde:
I. O acesso se dará prioritariamente pelos Serviços de Saúde da
Atenção Básica próximos ao local de moradia.
II. Nas situações de urgência/emergência, o atendimento se
dará de forma incondicional, em qualquer unidade do sistema.
III. Em caso de risco de vida ou lesão grave, deverá ser assegu-
rada a remoção do usuário em condições seguras, que não implique
maiores danos, para um estabelecimento de saúde com capacidade
para recebê-lo.
IV. O encaminhamento à Atenção Especializada e Hospitalar
será estabelecido em função da necessidade de saúde e indicação
clínica, levando-se em conta critérios de vulnerabilidade e risco com
apoio de centrais de regulação ou outros mecanismos que facilitem
o acesso a serviços de retaguarda.
V. Quando houver limitação circunstancial na capacidade de
atendimento do serviço de saúde, fica sob responsabilidade do ges-
tor local a pronta resolução das condições para o acolhimento e
devido encaminhamento do usuário do SUS, devendo ser prestadas
informações claras ao usuário sobre os critérios de priorização do
acesso na localidade por ora indisponível. A prioridade deve ser ba-
seada em critérios de vulnerabilidade clínica e social, sem qualquer
tipo de discriminação ou privilégio.
VI. As informações sobre os serviços de saúde contendo crité-
rios de acesso, endereços, telefones, horários de funcionamento,
nome e horário de trabalho dos profissionais das equipes assisten-
ciais devem estar disponíveis aos cidadãos nos locais onde a assis-
tência é prestada e nos espaços de controle social.
VII. O acesso de que trata o caput inclui as ações de proteção e
prevenção relativas a riscos e agravos à saúde e ao meio ambiente,
as devidas informações relativas às ações de vigilância sanitária e
epidemiológica e os determinantes da saúde individual e coletiva.
VIII. A garantia à acessibilidade implica o fim das barreiras ar-
quitetônicas e de comunicabilidade, oferecendo condições de aten-
dimento adequadas, especialmente a pessoas que vivem com defi-
ciências, idosos e gestantes.
O SEGUNDO PRINCÍPIO assegura ao cidadão o tratamento ade-
quado e efetivo para seu problema, visando à melhoria da qualida-
de dos serviços prestados.
É direito dos cidadãos ter atendimento resolutivo com qualida-
de, em função da natureza do agravo, com garantia de continuidade
da atenção, sempre que necessário, tendo garantidos:
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I. Atendimento com presteza, tecnologia apropriada e condi-
ções de trabalho adequadas para os profissionais da saúde.
II. Informações sobre o seu estado de saúde, extensivas aos
seus familiares e/ou acompanhantes, de maneira clara, objetiva,
respeitosa, compreensível e adaptada à condição cultural, respei-
tados os limites éticos por parte da equipe de saúde sobre, entre
outras:
a) hipóteses diagnósticas;
b) diagnósticos confirmados;
c) exames solicitados;
d) objetivos dos procedimentos diagnósticos, cirúrgicos, pre-
ventivos ou terapêuticos;
e) riscos, benefícios e inconvenientes das medidas diagnósticas
e terapêuticas propostas;
f) duração prevista do tratamento proposto;
g) no caso de procedimentos diagnósticos e terapêuticos inva-
sivos ou cirúrgicos, a necessidade ou não de anestesia e seu tipo
e duração, partes do corpo afetadas pelos procedimentos, instru-
mental a ser utilizado, efeitos colaterais, riscos ou consequências
indesejáveis, duração prevista dos procedimentos e tempo de re-
cuperação;
h) finalidade dos materiais coletados para exames;
i) evolução provável do problema de saúde;
j) informações sobre o custo das intervenções das quais se be-
neficiou o usuário.
III. Registro em seu prontuário, entre outras, das seguintes in-
formações, de modo legível e atualizado:
a) motivo do atendimento e/ou internação, dados de observa-
ção clínica, evolução clínica, prescrição terapêutica, avaliações da
equipe multiprofissional, procedimentos e cuidados de enferma-
gem e, quando for o caso, procedimentos cirúrgicos e anestésicos,
odontológicos, resultados de exames complementares laboratoriais
e radiológicos;
b) registro da quantidade de sangue recebida e dados que per-
mitam identificar sua origem, sorologias efetuadas e prazo de vali-
dade;
c) identificação do responsável pelas anotações.
IV. O acesso à anestesia em todas as situações em que for indi-
cada, bem como a medicações e procedimentos que possam aliviar
a dor e o sofrimento.
V. O recebimento das receitas e prescrições terapêuticas, que
devem conter:
a) o nome genérico das substâncias prescritas;
b) clara indicação da posologia e dosagem;
c) escrita impressa, datilografadas ou digitadas, ou em caligra-
fia legível;
d) textos sem códigos ou abreviaturas;
e) o nome legível do profissional e seu número de registro no
órgão de controle e regulamentação da profissão;
f) a assinatura do profissional e data.
VI. O acesso à continuidade da atenção com o apoio domiciliar,
quando pertinente, treinamento em autocuidado que maximize sua
autonomia ou acompanhamento em centros de reabilitação psicos-
social ou em serviços de menor ou maior complexidade assistencial.
VII. Encaminhamentos para outras unidades de saúde, obser-
vando:
a) caligrafia legível ou datilografados/digitados ou por meio
eletrônico;
b) resumo da história clínica, hipóteses diagnósticas, tratamen-
to realizado, evolução e o motivo do encaminhamento;
 LEGISLAÇÃO
c) a não utilização de códigos ou abreviaturas;
d) nome legível do profissional e seu número de registro no ór-
gão de controle e regulamentação da profissão, assinado e datado;
e) identificação da unidade de referência e da unidade refe-
renciada.
O TERCEIRO PRINCÍPIO assegura ao cidadão o atendimento
acolhedor e livre de discriminação, visando à igualdade de trata-
mento e a uma relação mais pessoal e saudável.
É direito dos cidadãos atendimento acolhedor na rede de ser-
viços de saúde de forma humanizada, livre de qualquer discrimi-
nação, restrição ou negação em função de idade, raça, cor, etnia,
orientação sexual, identidade de gênero, características genéticas,
condições econômicas ou sociais, estado de saúde, ser portador de
patologia ou pessoa vivendo com deficiência, garantindo-lhes:
I. A identificação pelo nome e sobrenome, devendo existir em
todo documento de identificação do usuário um campo para se re-
gistrar o nome pelo qual prefere ser chamado, independentemente
do registro civil, não podendo ser tratado por número, nome da
doença, códigos, de modo genérico, desrespeitoso ou preconcei-
tuoso.
II. Profissionais que se responsabilizem por sua atenção, iden-
tificados por meio de crachás visíveis, legíveis ou por outras formas
de identificação de fácil percepção.
III. Nas consultas, procedimentos diagnósticos, preventivos, ci-
rúrgicos, terapêuticos e internações, o respeito a:
a) integridade física;
b) privacidade e conforto;
c) individualidade;
d) seus valores éticos, culturais e religiosos;
e) confidencialidade de toda e qualquer informação pessoal
f) segurança do procedimento;
g) bem-estar psíquico e emocional.
IV. O direito ao acompanhamento por pessoa de sua livre esco-
lha nas consultas, exames e internações, no momento do pré-parto,
parto e pós-parto e em todas as situações previstas em lei (criança,
adolescente, pessoas vivendo com deficiências ou idoso). Nas de-
mais situações, ter direito a acompanhante e/ou visita diária, não
inferior a duas horas durante as internações, ressalvadas as situa-
ções técnicas não indicadas.
V. Se criança ou adolescente, em casos de internação, conti-
nuidade das atividades escolares, bem como desfrutar de alguma
forma de recreação.
VI. A informação a respeito de diferentes possibilidades tera-
pêuticas de acordo com sua condição clínica, considerando as evi-
dências científicas e a relação custo-benefício das alternativas de
tratamento, com direito à recusa, atestado na presença de teste-
munha.
VII. A opção pelo local de morte.
VIII. O recebimento, quando internado, de visita de médico de
sua referência, que não pertença àquela unidade hospitalar, sendo
facultado a esse profissional o acesso ao prontuário.
O QUARTO PRINCÍPIO assegura ao cidadão o atendimento que
respeite os valores e direitos do paciente, visando a preservar sua
cidadania durante o tratamento.
O respeito à cidadania no Sistema de Saúde deve ainda obser-
var os seguintes direitos:
I. Escolher o tipo de plano de saúde que melhor lhe convier, de
acordo com as exigências mínimas constantes na legislação, e ter
sido informado pela operadora da existência e disponibilidade do
plano referência.
28
II. O sigilo e a confidencialidade de todas as informações pes-
soais, mesmo após a morte, salvo quando houver expressa autori-
zação do usuário ou em caso de imposição legal, como situações de
risco à saúde pública.
III. Acesso a qualquer momento, do paciente ou terceiro por
ele autorizado, a seu prontuário e aos dados nele registrados, bem
como ter garantido o encaminhamento de cópia a outra unidade de
saúde, em caso de transferência.
IV. Recebimento de laudo médico, quando solicitar.
V. Consentimento ou recusa de forma livre, voluntária e es-
clarecida, depois de adequada informação, a quaisquer procedi-
mentos diagnósticos, preventivos ou terapêuticos, salvo se isso
acarretar risco à saúde pública. O consentimento ou a recusa da-
dos anteriormente poderão ser revogados a qualquer instante, por
decisão livre e esclarecida, sem que lhe sejam imputadas sanções
morais, administrativas ou legais.
VI. Não ser submetido a nenhum exame, sem conhecimento
e consentimento, nos locais de trabalho (pré-admissionais ou pe-
riódicos), nos estabelecimentos prisionais e de ensino, públicos ou
privados.
VII. A indicação de um representante legal de sua livre escolha,
a quem confiará a tomada de decisões para a eventualidade de tor-
nar-se incapaz de exercer sua autonomia.
VIII. Receber ou recusar assistência religiosa, psicológica e so-
cial.
IX. Ter liberdade de procurar segunda opinião ou parecer de
outro profissional ou serviço sobre seu estado de saúde ou sobre
procedimentos recomendados, em qualquer fase do tratamento.
X. Ser prévia e expressamente informado quando o tratamento
proposto for experimental ou fizer parte de pesquisa, decidindo de
forma livre e esclarecida, sobre sua participação.
XI. Saber o nome dos profissionais que trabalham nas unidades
de saúde, bem como dos gerentes e/ou diretores e gestor respon-
sável pelo serviço.
XII. Ter acesso aos mecanismos de escuta para apresentar su-
gestões, reclamações e denúncias aos gestores e às gerências das
unidades prestadoras de serviços de saúde e às ouvidorias, sendo
respeitada a privacidade, o sigilo e a confidencialidade.
XIII. Participar dos processos de indicação e/ou eleição de seus
representantes nas conferências, nos conselhos nacional, estadual,
do Distrito Federal, municipal e regional ou distrital de saúde e con-
selhos gestores de serviços.
O QUINTO PRINCÍPIO assegura as responsabilidades que o ci-
dadão também deve ter para que seu tratamento aconteça de for-
ma adequada.
Todo cidadão deve se comprometer a:
I. Prestar informações apropriadas nos atendimentos, nas con-
sultas e nas internações sobre queixas, enfermidades e hospitali-
zações anteriores, história de uso de medicamentos e/ou drogas,
reações alérgicas e demais indicadores de sua situação de saúde.
II. Manifestar a compreensão sobre as informações e/ou orien-
tações recebidas e, caso subsistam dúvidas, solicitar esclarecimen-
tos sobre elas.
III. Seguir o plano de tratamento recomendado pelo profissio-
nal e pela equipe de saúde responsável pelo seu cuidado, se com-
preendido e aceito, participando ativamente do projeto terapêuti-
co.
IV. Informar ao profissional de saúde e/ou à equipe responsável
sobre qualquer mudança inesperada de sua condição de saúde.
V. Assumir responsabilidades pela recusa a procedimentos ou
tratamentos recomendados e pela inobservância das orientações
fornecidas pela equipe de saúde.
 LEGISLAÇÃO
VI. Contribuir para o bem-estar de todos que circulam no am-
biente de saúde, evitando principalmente ruídos, uso de fumo, de-
rivados do tabaco e bebidas alcoólicas, colaborando com a limpeza
do ambiente.
VII. Adotar comportamento respeitoso e cordial com os demais
usuários e trabalhadores da saúde.
VIII. Ter sempre disponíveis para apresentação seus documen-
tos e resultados de exames que permanecem em seu poder.
IX. Observar e cumprir o estatuto, o regimento geral ou outros
regulamentos do espaço de saúde, desde que estejam em conso-
nância com esta carta.
X. Atentar para situações da sua vida cotidiana em que sua saú-
de esteja em risco e as possibilidades de redução da vulnerabilidade
ao adoecimento.
XI. Comunicar aos serviços de saúde ou à vigilância sanitária ir-
regularidades relacionadas ao uso e à oferta de produtos e serviços
que afetem a saúde em ambientes públicos e privados.
XII. Participar de eventos de promoção de saúde e desenvolver
hábitos e atitudes saudáveis que melhorem a qualidade de vida.
O SEXTO PRINCÍPIO assegura o comprometimento dos gestores
para que os princípios anteriores sejam cumpridos.
Os gestores do SUS, das três esferas de governo, para obser-
vância desses princípios, se comprometem a:
I. Promover o respeito e o cumprimento desses direitos e de-
veres com a adoção de medidas progressivas para sua efetivação.
II. Adotar as providências necessárias para subsidiar a divulga-
ção desta carta, inserindo em suas ações as diretrizes relativas aos
direitos e deveres dos usuários, ora formalizada.
III. Incentivar e implementar formas de participação dos traba-
lhadores e usuários nas instâncias e nos órgãos de controle social
do SUS.
IV. Promover atualizações necessárias nos regimentos e estatu-
tos dos serviços de saúde, adequando-os a esta carta.
V. Adotar formas para o cumprimento efetivo da legislação e
normatizações do sistema de saúde.
Carta dos Direitos dos Usuários da Saúde
I – RESPONSABILIDADE PELA SAÚDE DO CIDADÃO
Compete ao município “prestar, com a cooperação técnica e
financeira da União e do estado, serviços de atendimento à saúde
da população” – Constituição da República Federativa do Brasil, art.
30, item VII.
II – RESPONSABILIDADES PELA GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE – LEI Nº 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990
A. DOS GOVERNOS MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL:
1 – Gerenciar e executar os serviços públicos de saúde.
2 – Celebrar contratos com entidades prestadoras de serviços
privados de saúde, bem como avaliar sua execução.
3 – Participar do planejamento, programação e organização do
SUS em articulação com o gestor estadual.
4 – Executar serviços de vigilância epidemiológica, sanitária,
de alimentação e nutrição, de saneamento básico e de saúde do
trabalhador.
5 – Gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros.
6 – Celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras
de serviços privados de saúde, assim como controlar e avaliar sua
execução.
7 – Participar do financiamento e garantir o fornecimento de
medicamentos básicos.
29
B. DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL:
1 – Acompanhar, controlar e avaliar as redes assistenciais do
SUS.
2 – Prestar apoio técnico e financeiro aos municípios.
3 – Executar diretamente ações e serviços de saúde na rede
própria.
4 – Gerir sistemas públicos de alta complexidade de referência
estadual e regional.
5 – Acompanhar, avaliar e divulgar os seus indicadores de mor-
bidade e mortalidade.
6 – Participar do financiamento da assistência farmacêutica bá-
sica e adquirir e distribuir os medicamentos de alto custo em parce-
ria com o governo federal.
7 – Coordenar e, em caráter complementar, executar ações e
serviços de vigilância epidemiológica, vigilância sanitária, alimenta-
ção e nutrição e saúde do trabalhador.
8 – Implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes
e Derivados juntamente com a União e municípios.
9 – Coordenar a rede estadual de laboratórios de saúde pública
e hemocentros.
C. DO GOVERNO FEDERAL:
1 – Prestar cooperação técnica e financeira aos estados, muni-
cípios e Distrito Federal.
2 – Controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substân-
cias de interesse para a saúde.
3 – Formular, avaliar e apoiar políticas nacionais no campo da
saúde.
4 – Definir e coordenar os sistemas de redes integradas de alta
complexidade de rede de laboratórios de saúde pública, de vigilân-
cia sanitária e epidemiológica.
5 – Estabelecer normas e executar a vigilância sanitária de por-
tos, aeroportos e fronteiras em parceria com estados e municípios.
6 – Participar do financiamento da assistência farmacêutica bá-
sica e adquirir e distribuir para os estados os medicamentos de alto
custo.
7 – Implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes
e Derivados juntamente com estados e municípios.
8 – Participar na implementação das políticas de controle das
agressões ao meio ambiente, de saneamento básico e relativas às
condições e aos ambientes de trabalho.
9 – Elaborar normas para regular as relações entre o SUS e os
serviços privados contratados de assistência à saúde.
10 – Auditar, acompanhar, controlar e avaliar as ações e os
serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e muni-
cipais.
PORTARIA Nº 1.820, DE 13 DE AGOSTO DE 2009
Dispõe sobre os direitos e deveres dos usuários da saúde.
O Ministro de Estado da Saúde, no uso das atribuições prevista
no inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e conside-
rando os arts. 6º e 196 da Constituição Federal;
Considerando a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que
dispõe sobre as condições para a promoção, a proteção e a recu-
peração da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços
correspondentes;
Considerando a Política Nacional de Humanização da Atenção e
da Gestão do SUS, de 2003, do Ministério da Saúde; e
Considerando a Política Nacional de Gestão Estratégica e Parti-
cipativa no SUS, de 2007, do Ministério da Saúde, resolve:
 LEGISLAÇÃO
Art. 1º Dispor sobre os direitos e deveres dos usuários da saúde
nos termos da legislação vigente.
Art. 2º Toda pessoa tem direito ao acesso a bens e serviços
ordenados e organizados para garantia da promoção, prevenção,
proteção, tratamento e recuperação da saúde.
§ 1º O acesso será preferencialmente nos serviços de Atenção
Básica integrados por centros de saúde, postos de saúde, unidades
de saúde da família e unidades básicas de saúde ou similares mais
próximos de sua casa
§ 2º Nas situações de urgência/emergência, qualquer serviço
de saúde deve receber e cuidar da pessoa, bem como encaminhá-la
para outro serviço em caso de necessidade.
§ 3º Em caso de risco de vida ou lesão grave, deverá ser as-
segurada a remoção do usuário, em tempo hábil e em condições
seguras, para um serviço de saúde com capacidade para resolver
seu tipo de problema.
§ 4º O encaminhamento às especialidades e aos hospitais, pela
Atenção Básica, será estabelecido em função da necessidade de
saúde e indicação clínica, levando-se em conta a gravidade do pro-
blema a ser analisado pelas centrais de regulação.
§ 5º Quando houver alguma dificuldade temporária para aten-
der às pessoas, é da responsabilidade da direção e da equipe do
serviço acolher, dar informações claras e encaminhá-las sem discri-
minação e privilégios.
Art. 3º Toda pessoa tem direito ao tratamento adequado e no
tempo certo para resolver o seu problema de saúde.
Parágrafo único. É direito da pessoa ter atendimento adequa-
do, com qualidade, no tempo certo e com garantia de continuidade
do tratamento, e para isso deve ser assegurado:
I – atendimento ágil, com tecnologia apropriada, por equipe
multiprofissional capacitada e em condições adequadas de atendi-
mento;
II – informações sobre o seu estado de saúde, de maneira clara,
objetiva, respeitosa e compreensível quanto a:
a) possíveis diagnósticos;
b) diagnósticos confirmados;
c) tipos, justificativas e riscos dos exames solicitados;
d) resultados dos exames realizados;
e) objetivos, riscos e benefícios de procedimentos diagnósti-
cos, cirúrgicos, preventivos ou de tratamento;
f) duração prevista do tratamento proposto;
g) procedimentos diagnósticos e tratamentos invasivos ou ci-
rúrgicos;
h) necessidade ou não de anestesia e seu tipo e duração;
i) partes do corpo afetadas pelos procedimentos, instrumental
a ser utilizado, efeitos colaterais, riscos ou consequências indese-
jáveis;
j) duração prevista dos procedimentos e tempo de recupera-
ção;
k) evolução provável do problema de saúde;
l) informações sobre o custo das intervenções das quais a pes-
soa se beneficiou;
m) outras informações que forem necessárias.
III – toda pessoa tem o direito de decidir se seus familiares e
acompanhantes deverão ser informados sobre seu estado de saú-
de;
IV – registro atualizado e legível no prontuário das seguintes
informações:
a) motivo do atendimento e/ou internação;
b) dados de observação e da evolução clínica;
c) prescrição terapêutica;
d) avaliações dos profissionais da equipe;
e) procedimentos e cuidados de enfermagem;
30
f) quando for o caso, procedimentos cirúrgicos e anestésicos,
odontológicos, resultados de exames complementares laboratoriais
e radiológicos;
g) a quantidade de sangue recebida e dados que garantam a
qualidade do sangue, como origem, sorologias efetuadas e prazo
de validade;
h) identificação do responsável pelas anotações;
i) outras informações que se fizerem necessárias.
V – o acesso à anestesia em todas as situações em que for indi-
cada, bem como a medicações e procedimentos que possam aliviar
a dor e o sofrimento;
VI – o recebimento das receitas e as prescrições terapêuticas
devem conter:
a) o nome genérico das substâncias prescritas;
b) clara indicação da dose e do modo de usar;
c) escrita impressa, datilografada ou digitada, ou em caligrafia
legível;
d) textos sem códigos ou abreviaturas;
e) o nome legível do profissional e seu número de registro no
conselho profissional;
f) a assinatura do profissional e a data.
VII – recebimento, quando prescritos, dos medicamentos que
compõem a farmácia básica e, nos casos de necessidade de me-
dicamentos de alto custo, deve ser garantido o acesso conforme
protocolos e normas do Ministério da Saúde;
VIII – o acesso à continuidade da atenção no domicílio, quando
pertinente, com estímulo e orientação ao autocuidado que fortale-
ça sua autonomia, e a garantia de acompanhamento em qualquer
serviço que for necessário;
IX – o encaminhamento para outros serviços de saúde deve ser
por meio de um documento que contenha:
a) caligrafia legível ou datilografada, ou digitada, ou por meio
eletrônico;
b) resumo da história clínica, possíveis diagnósticos, tratamen-
to realizado, evolução e o motivo do encaminhamento;
c) linguagem clara, evitando-se códigos ou abreviaturas;
d) nome legível do profissional e seu número de registro no
conselho profissional, assinado e datado;
e) identificação da unidade de saúde que recebeu a pessoa,
assim como da unidade para a qual está sendo encaminhada.
Art. 4º Toda pessoa tem direito ao atendimento humanizado
e acolhedor, realizado por profissionais qualificados, em ambiente
limpo, confortável e acessível a todos.
Parágrafo único. É direito da pessoa, na rede de serviços de
saúde, ter atendimento humanizado, acolhedor, livre de qualquer
discriminação, restrição ou negação em virtude de idade, raça, cor,
etnia, religião, orientação sexual, identidade de gênero, condições
econômicas ou sociais, estado de saúde, de anomalia, patologia ou
deficiência, garantindo-lhe:
I – identificação pelo nome e sobrenome civil, devendo existir,
em todo documento do usuário e usuária, um campo para se re-
gistrar o nome social, independentemente do registro civil, sendo
assegurado o uso do nome de preferência, não podendo ser iden-
tificado por número, nome ou código da doença, ou outras formas
desrespeitosas, ou preconceituosas;
II – a identificação dos profissionais, por crachás visíveis, legí-
veis e/ou por outras formas de identificação de fácil percepção;
III – nas consultas, nos procedimentos diagnósticos, preventi-
vos, cirúrgicos, terapêuticos e internações, o seguinte:
a) à integridade física;
b) à privacidade e ao conforto;
c) à individualidade;
d) aos seus valores éticos, culturais e religiosos;
e) à confidencialidade de toda e qualquer informação pessoal;
 LEGISLAÇÃO
f) à segurança do procedimento;
g) ao bem-estar psíquico e emocional.
IV – o atendimento agendado nos serviços de saúde, preferen-
cialmente com hora marcada;
V – o direito a acompanhante, pessoa de sua livre escolha, nas
consultas e exames;
VI – o direito a acompanhante, nos casos de internação, nos
casos previstos em lei, assim como naqueles em que a autonomia
da pessoa estiver comprometida;
VII – o direito à visita diária, não inferior a duas horas, preferen-
cialmente aberta, em todas as unidades de internação, ressalvadas
as situações técnicas não indicadas;
VIII – a continuidade das atividades escolares, bem como o es-
tímulo à recreação, em casos de internação de criança ou adoles-
cente;
IX – a informação a respeito de diferentes possibilidades tera-
pêuticas, de acordo com sua condição clínica, baseado nas evidên-
cias científicas, e a relação custo-benefício das alternativas de trata-
mento, com direito à recusa, atestado na presença de testemunha;
X – a escolha do local de morte;
XI – o direito à escolha de alternativa de tratamento, quando
houver, e à consideração da recusa de tratamento proposto;
XII – o recebimento de visita, quando internado, de outros pro-
fissionais de saúde que não pertençam àquela unidade hospitalar,
sendo facultado a esse profissional o acesso ao prontuário;
XIII – a opção de marcação de atendimento por telefone para
pessoas com dificuldade de locomoção;
XIV – o recebimento de visita de religiosos de qualquer credo,
sem que isso acarrete mudança da rotina de tratamento e do es-
tabelecimento e ameaça à segurança ou perturbações a si ou aos
outros;
XV – a não-limitação de acesso aos serviços de saúde por bar-
reiras físicas, tecnológicas e de comunicação;
XVI – a espera por atendimento em lugares protegidos, limpos
e ventilados, tendo à sua disposição água potável e sanitários, e
devendo os serviços de saúde se organizar de tal forma que seja
evitada a demora nas filas.
Art. 5º Toda pessoa deve ter seus valores, cultura e direitos res-
peitados na relação com os serviços de saúde, garantindo-lhe:
I – a escolha do tipo de plano de saúde que melhor lhe convier,
de acordo com as exigências mínimas constantes na legislação, e a
informação, pela operadora, sobre a cobertura, custos e condições
do plano que está adquirindo;
II – o sigilo e a confidencialidade de todas as informações pes-
soais, mesmo após a morte, salvo nos casos de risco à saúde públi-
ca;
III – o acesso da pessoa ao conteúdo do seu prontuário ou de
pessoa por ele autorizada e a garantia de envio e fornecimento de
cópia, em caso de encaminhamento a outro serviço ou mudança
de domicilio;
IV – a obtenção de laudo, relatório e atestado médico, sempre
que justificado por sua situação de saúde;
V – o consentimento livre, voluntário e esclarecido a quaisquer
procedimentos diagnósticos, preventivos ou terapêuticos, salvo nos
casos que acarretem risco à saúde pública, considerando que o con-
sentimento anteriormente dado poderá ser revogado a qualquer
instante, por decisão livre e esclarecida, sem que sejam imputadas
à pessoa sanções morais, financeiras ou legais;
VI – a não-submissão a nenhum exame de saúde pré-admissio-
nal, periódico ou demissional, sem conhecimento e consentimento,
exceto nos casos de risco coletivo;
VII – a indicação, de sua livre escolha, a quem confiará a toma-
da de decisões para a eventualidade de tornar-se incapaz de exer-
cer sua autonomia;
31
VIII – o recebimento ou a recusa à assistência religiosa, psico-
lógica e social;
IX – a liberdade, em qualquer fase do tratamento, de procurar
uma segunda opinião, ou o parecer de outro profissional ou serviço
sobre seu estado de saúde, ou sobre procedimentos recomenda-
dos;
X – a não-participação em pesquisa que envolva, ou não, tra-
tamento experimental sem que tenha garantias claras da sua liber-
dade de escolha e, no caso de recusa em participar ou continuar
na pesquisa, não poderá sofrer constrangimentos, punições ou san-
ções pelos serviços de saúde, sendo necessário, para isso:
a) que o dirigente do serviço cuide dos aspectos éticos da pes-
quisa e estabeleça mecanismos para garantir a decisão livre e escla-
recida da pessoa;
b) que o pesquisador garanta, acompanhe e mantenha a inte-
gridade da saúde dos participantes de sua pesquisa, assegurando-
-lhes os benefícios dos resultados encontrados;
c) que a pessoa assine o termo de consentimento livre e escla-
recido.
XI – o direito de se expressar e de ser ouvido nas suas quei-
xas, denúncias, necessidades, sugestões e outras manifestações por
meio das ouvidorias, urnas e qualquer outro mecanismo existente,
sendo sempre respeitado na privacidade, no sigilo e na confiden-
cialidade;
XII – a participação nos processos de indicação e/ou eleição de
seus representantes nas conferências, nos conselhos de saúde e
nos conselhos gestores da rede SUS.
Art. 6º Toda pessoa tem responsabilidade para que seu trata-
mento e recuperação sejam adequados e sem interrupção.
Parágrafo único. Para que seja cumprido o disposto no caput
deste artigo, as pessoas deverão:
I – prestar informações apropriadas nos atendimentos, nas
consultas e nas internações sobre:
a) queixas;
b) enfermidades e hospitalizações anteriores;
c) história de uso de medicamentos, drogas, reações alérgicas;
d) demais informações sobre seu estado de saúde.
II – expressar se compreendeu as informações e orientações
recebidas e, caso ainda tenha dúvidas, solicitar esclarecimento so-
bre elas;
III – seguir o plano de tratamento proposto pelo profissional ou
pela equipe de saúde responsável pelo seu cuidado, que deve ser
compreendido e aceito pela pessoa que também é responsável pelo
seu tratamento;
IV – informar ao profissional de saúde ou à equipe responsável
sobre qualquer fato que ocorra em relação a sua condição de saúde;
V – assumir a responsabilidade pela recusa a procedimentos,
exames ou tratamentos recomendados e pelo descumprimento das
orientações do profissional ou da equipe de saúde;
VI – contribuir para o bem-estar de todos nos serviços de saú-
de, evitando ruídos, uso de fumo e derivados do tabaco e bebidas
alcoólicas, colaborando com a segurança e a limpeza do ambiente;
VII – adotar comportamento respeitoso e cordial com as demais
pessoas que usam ou que trabalham no estabelecimento de saúde;
VIII – ter em mão seus documentos e, quando solicitados, os
resultados de exames que estejam em seu poder;
IX – cumprir as normas dos serviços de saúde, que devem res-
guardar todos os princípios desta Portaria;
X – ficar atento às situações de sua vida cotidiana que colo-
quem em risco sua saúde e a da comunidade, e adotar medidas
preventivas;
XI – comunicar aos serviços de saúde, às ouvidorias ou à Vigi-
lância Sanitária irregularidades relacionadas ao uso e à oferta de
produtos e serviços que afetem a saúde em ambientes públicos e
privados;
 LEGISLAÇÃO
XII – desenvolver hábitos, práticas e atividades que melhorem
sua saúde e a qualidade de vida;
XIII – comunicar à autoridade sanitária local a ocorrência de
caso de doença transmissível, quando a situação requerer isola-
mento ou quarentena da pessoa ou quando a doença constar da
relação do Ministério da Saúde;
XIV – não dificultar a aplicação de medidas sanitárias, bem
como as ações de fiscalização sanitária.
Art. 7º Toda pessoa tem direito à informação sobre os serviços
de saúde e aos diversos mecanismos de participação.
§ 1º O direito previsto no caput deste artigo, inclui a informa-
ção, com linguagem e meios de comunicação adequados, sobre:
I – o direito à saúde, o funcionamento dos serviços de saúde
e o SUS;
II – os mecanismos de participação da sociedade na formula-
ção, acompanhamento e fiscalização das políticas e da gestão do
SUS;
III – as ações de vigilância à saúde coletiva, compreendendo a
vigilância sanitária, epidemiológica e ambiental;
IV – a interferência das relações e das condições sociais, eco-
nômicas, culturais, e ambientais na situação da saúde das pessoas
e da coletividade.
§ 2º Os órgãos de saúde deverão informar às pessoas sobre
a rede SUS pelos diversos meios de comunicação, bem como nos
serviços de saúde que compõem essa rede de participação popular
em relação a:
I – endereços;
II – telefones;
III – horários de funcionamento;
IV – ações e procedimentos disponíveis.
§ 3º Em cada serviço de saúde deverá constar, em local visível
à população:
I – o nome do responsável pelo serviço;
II – os nomes dos profissionais;
III – o horário de trabalho de cada membro da equipe, inclusive
do responsável pelo serviço;
IV – as ações e procedimentos disponíveis.
§ 4º As informações prestadas à população devem ser claras
para propiciar sua compreensão por toda e qualquer pessoa.
§ 5º Os conselhos de saúde deverão informar à população so-
bre:
I – formas de participação;
II – composição do conselho de saúde;
III – regimento interno dos conselhos;
IV – conferências de saúde;
V – data, local e pauta das reuniões;
VI – deliberações e ações desencadeadas.
§ 6º O direito previsto no caput desse artigo inclui a participa-
ção de conselhos e conferências de saúde e o direito de representar
e ser representado em todos os mecanismos de participação e de
controle social do SUS.
Art. 8º Toda pessoa tem direito a participar dos conselhos e
conferências de saúde e de exigir que os gestores cumpram os prin-
cípios anteriores.
Parágrafo único. Os gestores do SUS, nas três esferas de gover-
no e para observância desses princípios, comprometem-se a:
I – promover o respeito e o cumprimento desses direitos e de-
veres, com a adoção de medidas progressivas para sua efetivação;
II – adotar as providências necessárias para subsidiar a divul-
gação desta Portaria, inserindo em suas ações as diretrizes relativas
aos direitos e deveres das pessoas;
III – incentivar e implementar formas de participação dos tra-
balhadores e usuários nas instâncias, e participação de controle so-
cial do SUS;
32
IV – promover as atualizações necessárias nos regimentos e es-
tatutos dos serviços de saúde, adequando-os a esta Portaria;
V – adotar estratégias para o cumprimento efetivo da legisla-
ção e das normatizações do SUS;
VI – promover melhorias contínuas na rede SUS, como a infor-
matização, para implantar o Cartão SUS e o Prontuário eletrônico,
com os objetivos de:
a) otimizar o financiamento;
b) qualificar o atendimento aos serviços de saúde;
c) melhorar as condições de trabalho;
d) reduzir filas;
e) ampliar e facilitar o acesso nos diferentes serviços de saúde.
Art. 9º Os direitos e deveres dispostos nesta Portaria consti-
tuem a Carta dos Direitos dos Usuários da Saúde.
Parágrafo único. A Carta dos Direitos dos Usuários da Saúde
deverá ser disponibilizada a todas as pessoas, por meios físicos e na
internet, no seguinte endereço eletrônico: www.saude.gov.br.
Art. 10. Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 11. Fica revogada a Portaria nº 675, de 30 de março de
2006, publicada no Diário Oficial da União nº 63, de 31 de março de
2006, Seção 1, página 131..
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Participação e Controle Social no SUS
Os movimentos sociais ocorridos durante a década de 80 na
busca por um Estado democrático aos serviços de saúde impulsio-
naram a modificação do modelo vigente de controle social da época
que culminou com a criação do SUS a partir da Constituição Fede-
rativa de 1988.
O objetivo deste texto é realizar uma análise deste modelo de
participação popular e controle social no SUS, bem como favorecer
reflexões aos atores envolvidos neste cenário, através de uma pes-
quisa narrativa baseada em publicações relevantes produzidas no
Brasil nos últimos 11 anos.
É insuficiente o controle social estar apenas na lei, é preciso
que este aconteça na prática. Entretanto, a sociedade civil, ainda
não ocupa de forma efetiva esses espaços de participação.
O processo de criação do SUS teve início a partir das defini-
ções legais estabelecidas pela nova Constituição Federal do Brasil
de 1988, sendo consolidado e regulamentado com as Leis Orgânicas
da Saúde (LOA), n° 8080/90 e n° 8.142/90, sendo estabelecidas nes-
tas as diretrizes e normas que direcionam o novo sistema de saúde,
bem como aspectos relacionados a sua organização e funcionamen-
to, critérios de repasses para os estados e municípios além de disci-
plinar o controle social no SUS em conformidade com as represen-
tações dos critérios estaduais e municipais de saúde (FINKELMAN,
2002; FARIA, 2003; SOUZA, 2003).
O SUS nos trouxe a ampliação da assistência à saúde para a
coletividade, possibilitando, com isso, um novo olhar às ações, ser-
viços e práticas assistenciais. Sendo estas norteadas pelos princí-
pios e diretrizes: Universalidade de acesso aos serviços de saúde;
Integralidade da assistência; Equidade; Descentralização Político-
-administrativa; Participação da comunidade; regionalização e hie-
rarquização (REIS, 2003). A participação popular e o controle social
em saúde, dentre os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS),
destacam-se como de grande relevância social e política, pois se
constituem na garantia de que a população participará do processo
de formulação e controle das políticas públicas de saúde.
No Brasil, o controle social se refere à participação da comu-
nidade no processo decisório sobre políticas públicas e ao contro-
le sobre a ação do Estado (ARANTES et al., 2007). Nesse contex-
 LEGISLAÇÃO
to, enfatiza-se a institucionalização de espaços de participação da
comunidade no cotidiano do serviço de saúde, através da garantia
da participação no planejamento do enfrentamento dos problemas
priorizados, execução e avaliação das ações, processo no qual a par-
ticipação popular deve ser garantida e incentivada (BRASIL, 2006).
Sendo o SUS a primeira política pública no Brasil a adotar cons-
titucionalmente a participação popular como um de seus princí-
pios, esta não somente reitera o exercício do controle social sob as
práticas de saúde, mas também evidencia a possibilidade de seu
exercício através de outros espaços institucionalizados em seu arca-
bouço jurídico, além dos reconhecidos pela Lei Orgânica de saúde
de n° 8.142/90, os conselhos e as conferências de saúde. Destaca,
ainda, as audiências públicas e outros mecanismos de audiência da
sociedade, de usuários e de trabalhadores sociais (CONASS, 2003;
BARBOSA, 2009; COSSETIN, 2010).
Ademais, a Lei Orgânica da Saúde n.º 8.080/1990 estabelece
em seu art. 12 a criação de comissões intersetoriais subordinadas
ao Conselho Nacional de Saúde, com o objetivo de articular as
políticas públicas relevantes para a saúde. Entretanto, é a Lei n.°
8.142/1990 que dispõe sobre a participação social no SUS, definin-
do que a participação popular estará incluída em todas as esferas
de gestão do SUS. Legitimando assim os interesses da população no
exercício do controle social (BRASIL, 2009).
Essa perspectiva é considerada uma das formas mais avança-
das de democracia, pois determina uma nova relação entre o Es-
tado e a sociedade, de maneira que as decisões sobre as ações na
saúde deverão ser negociadas com os representantes da sociedade,
uma vez que eles conhecem a realidade da saúde das comunidades.
Amiúde, as condições necessárias para que se promova a de-
mocratização da gestão pública em saúde se debruça com a discus-
são em torno do controle social em saúde.
O presente estudo tem como objetivo realizar uma análise do
modelo vigente de participação popular e controle social no SUS e
ainda elucidar questões que permitirão entender melhor a partici-
pação e o controle social, bem como favorecer algumas reflexões a
todos os atores envolvidos no cenário do SUS.
Participação e Controle Social
Após um longo período no qual a população viveu sob um es-
tado ditatorial, com a centralização das decisões, o tecnicismo e
o autoritarismo, durante a década de 1980 ocorreu uma abertura
democrática que reconhece a necessidade de revisão do modelo
de saúde vigente na época, com propostas discutidas em ampliar a
participação popular nas decisões e descentralizar a gestão pública
em saúde, com vistas a aproximar as decisões do Estado ao cotidia-
no dos cidadãos brasileiros (DALLARI, 2000; SCHNEIDER et al., 2009;
VANDERLEI; ALMEIDA, 2007).
Nessa perspectiva, a dimensão histórica adquire relevância es-
sencial para a compreensão do controle social, o que pode provocar
reações contraditórias. De fato, o controle social foi historicamente
exercido pelo Estado sobre a sociedade durante muitos anos, na
época da ditadura militar.
É oportuno destacar que a ênfase ao controle social que aqui
será dada refere-se às ações que os cidadãos exercem para moni-
torar, fiscalizar, avaliar, interferir na gestão estatal e não o inverso.
Pois, como vimos, também denominam-se controle social as ações
do Estado para controlar a sociedade, que se dá por meio da legisla-
ção, do aparato institucional ou mesmo por meio da força.
A organização e mobilização popular realizada na década de 80,
do século XX, em prol de um Estado democrático e garantidor do
acesso universal aos direitos a saúde, coloca em evidência a possibi-
lidade de inversão do controle social. Surge, então, a perspectiva de
33
um controle da sociedade civil sobre o Estado, sendo incorporada
pela nova Constituição Federal de 1988 juntamente com a criação
do SUS (CONASS, 2003).
A participação popular na gestão da saúde é prevista pela Cons-
tituição Federal de 1998, em seu artigo 198, que trata das diretrizes
do SUS: descentralização, integralidade e a participação da comuni-
dade. Essas diretrizes orientam a organização e o funcionamento do
sistema, com o intuito de torná-lo mais adequado a atender às ne-
cessidades da população brasileira (BRASIL, 2006; WENDHAUSEN;
BARBOSA; BORBA, 2006; OLIVEIRA, 2003).
A discussão com ênfase dada ao controle social na nova Cons-
tituição se expressa em novas diretrizes para a efetivação deste por
meio de instrumentos normativos e da criação legal de espaços ins-
titucionais que garantem a participação da sociedade civil organiza-
da na fiscalização direta do executivo nas três esferas de governo.
Na atualidade, muitas expressões são utilizadas corriqueiramente
para caracterizar a participação popular na gestão pública de saú-
de, a que consta em nossa Carta Magna e o termo ‘participação da
comunidade na saúde’. Porém, iremos utilizar aqui o termo mais
comum em nosso meio: ‘controle social’. Sendo o controle social
uma importante ferramenta de democratização das organizações,
busca-se adotar uma série de práticas que efetivem a participação
da sociedade na gestão (GUIZARDI et al ., 2004).
Embora o termo controle social seja o mais utilizado, consi-
deramos que se trata de um reducionismo, uma vez que este não
traduz a amplitude do direito assegurado pela nova Constituição
Federal de 1988, que permite não só o controle e a fiscalização
permanente da aplicação de recursos públicos. Este também se
manifesta através da ação, onde cidadãos e políticos têm um papel
social a desempenhar através da execução de suas funções, ou ain-
da através da proposição, onde cidadãos participam da formulação
de políticas, intervindo em decisões e orientando a Administração
Pública quanto às melhores medidas a serem adotadas com objeti-
vo de atender aos legítimos interesses públicos (NOGUEIRA, 2004;
BRASIL, 2011b; MENEZES, 2010).
Fonte: http://cebes.org.br/2013/05/participacao-popular-e-o-controle-
-social-como-diretriz-do-sus-uma-revisao-narrativa/
Estratégias operacionais e metodológicas para o controle so-
cial
Recomenda-se que o processo de educação permanente para
o controle social no SUS ocorra de forma descentralizada, respei-
tando as especifi cidades e condições locais a fim de que possa ter
maior efetividade.
Considerando que os membros do Conselho de Saúde reno-
vam-se periodicamente e outros sujeitos sociais alternam-se em
suas representações, e o fato de estarem sempre surgindo novas
demandas oriundas das mudanças conjunturais, torna-se necessá-
rio que o processo de educação permanente para o controle social
esteja em constante construção e atualização.
A operacionalização do processo de educação permanente
para o controle social no SUS deve considerar a seleção, preparação
do material e a identifi cação de sujeitos sociais que tenham condi-
ções de transmitir informações e possam atuar como facilitadores
e incentivadores das discussões sobre os temas a serem tratados.
Para isso é importante:
• identificar as parcerias a serem envolvidas, como: universida-
des, núcleos de saúde, escolas de saúde pública, técnicos e especia-
listas autônomos ou ligados a instituições, entidades dos segmentos
sociais representados nos Conselhos, Organização Pan-Americana
da Saúde (Opas), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Uni-
cef), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e
 LEGISLAÇÃO
a Cultura (Unesco), Instituto Brasileiro de Administração Municipal
(Ibam), Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva
(Abrasco) e outras organizações da sociedade que atuem na área
de saúde. Na identifi cação e articulações das parcerias, deve fi car
clara a atribuição dos conselhos, conselheiros e parceiros;
• realizar as atividades de educação permanente para os con-
selheiros e os demais sujeitos sociais de acordo com a realidade
local, garantindo uma carga horária que possibilite a participação e
a ampla discussão dos temas, democratização das informações e a
utilização de técnicas pedagógicas para o controle social que facili-
tem a construção dos conteúdos teóricos e, também, a interação do
grupo. Sugere-se que as atividades de educação permanente para
o controle social no SUS sejam enfocadas em dois níveis: um geral,
garantindo a representação de todos os segmentos, e outro específi
co, que poderá ser estruturado e oferecido de acordo com o inte-
resse ou a necessidade dos segmentos que compõem os Conselhos
de Saúde e os demais órgãos da sociedade.
Para promover o alcance dos objetivos do processo de edu-
cação permanente para o controle social no SUS, recomenda-se a
utilização de metodologias que busquem a construção coletiva de
conhecimentos, baseada na experiência do grupo, levando-se em
consideração o conhecimento como prática concreta e real dos su-
jeitos a partir de suas vivências e histórias. Metodologias essas que
ultrapassem as velhas formas autoritárias de lidar com a aprendiza-
gem e muitas vezes utilizadas como, por exemplo, a da comunica-
ção unilateral, que transforma o indivíduo num mero receptor de
teorias e conteúdos.
Recomenda-se, também, a utilização de dinâmicas que propi-
ciem um ambiente de troca de experiências, de refl exões pertinen-
tes à atuação dos Conselheiros de Saúde e dos sujeitos sociais e de
técnicas que favoreçam a sua participação e integração, como, por
exemplo, reuniões de grupo, plenárias, estudos dirigidos, seminá-
rios, ofi cinas, todos envolvendo debates.
A 12.ª Conferência Nacional de Saúde (CONFERÊNCIA..., 2005)
recomendou a realização de ações para educação permanente e
propôs que as atividades do Conselheiro de Saúde fossem consi-
deradas de relevância pública. Essa proposição foi contemplada na
Resolução n.º 333/2003 (BRASIL, 2003c), aprovada pelo Conselho
Nacional de Saúde, que garante ao Conselheiro de Saúde a dis-
pensa, sem prejuízo, do seu trabalho, para participar das reuniões,
eventos, capacitações e ações específi cas do Conselho de Saúde.
Assim, o processo proposto, especialmente, no que diz respei-
to aos Conselhos de Saúde deve dar conta da intensa renovação de
Conselheiros de Saúde, que ocorre em razão do final dos manda-
tos, ou por decisão da instituição ou entidade de substituir o seu
representante. Isto requer, no mínimo, a oferta de material básico
informativo, uma capacitação inicial promovida pelo Conselho de
Saúde e a garantia de mecanismos que disponibilizem informações
aos novos Conselheiros.
Sugestões de material de apoio:
• Declaração dos Direitos Humanos das Nações Unidas (ONU);
• Declaração dos Direitos da Criança e Adolescente (Unicef);
• Declaração de Otawa, Declaração de Bogotá e outras;
• Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2003) – Capítulo da
Ordem Social;
• Leis Federais: 8.080/90 (BRASIL, 1990a), 8.142/90 (BRASIL,
1990b), 8.689/93 (BRASIL, 1993), 9.656/98 (BRASIL, 1998) e respec-
tivas Medidas Provisórias;
• Relatórios das Conferências Nacionais de Saúde;
• Normas Operacionais do SUS;
34
• Princípios e Diretrizes para a Gestão do Trabalho (NOB/ RH
– SUS), 2005 (BRASIL, 2005), Diretrizes e Competências da Comis-
são Intergestora Tripartite (CIT), Comissões Intergestoras Bipartites
(CIBs) e das Condições de Gestão dos Estados e Municípios;
• Constituição do Estado e Leis Orgânicas do Estado, do Distrito
Federal e Município;
• Seleção de Deliberações do Conselho Estadual de Saúde
(CES), Conselho Municipal de Saúde (CMS) e pactuações das Comis-
sões Intergestoras Tripartite e Bipartite;
• Resoluções e deliberações do Conselho de Saúde relaciona-
das à Gestão em Saúde: Plano de Saúde, Financiamento, Normas,
Direção e Execução, Planejamento – que compreende programa-
ção, orçamento, acompanhamento e avaliação;
• Resolução do Conselho Nacional de Saúde n.º 333/2003
(BRASIL, 2003c), Resolução n.º 322/2003 (BRASIL, 2003b), Resolu-
ção n.º 196/96 (BRASIL, 1996) e outras correspondentes com mes-
mo mérito, e deliberações no campo do controle social – formula-
ção de estratégias e controle da execução pelos Conselhos de Saúde
e pela sociedade.
A definição dos conteúdos básicos de educação permanente
para o controle social no SUS deve ser objeto de deliberação pelos
plenários dos Conselhos de Saúde nas suas respectivas esferas go-
vernamentais.
Recomenda-se que, para esse processo, seja prevista a criação
de instrumentos de acompanhamento e avaliação dos resultados
das atividades
Responsabilidades
Esferas governamentais
Compete ao Estado, nas três esferas do governo:
a) Oferecer todas as condições necessárias para que o processo
de educação permanente para o controle social ocorra, garantindo
o pleno funcionamento dos Conselhos de Saúde e a realização das
ações para a educação permanente e controle social dos demais
sujeitos sociais.
b) Promover o apoio à produção de materiais didáticos desti-
nados às atividades de educação permanente para o controle social
no SUS, ao desenvolvimento e utilização de métodos, técnicas e fo-
mento à pesquisa que contribuam para esse processo.
Ministério da Saúde
a) Incentivar e apoiar, inclusive nos aspectos fi nanceiros e téc-
nicos, as instâncias estaduais, municipais e do Distrito Federal para
o processo de elaboração e execução da política de educação per-
manente para o controle social no SUS;
b) Manter disponível e atualizado o acervo de referências sobre
saúde e oferecer material informativo básico e audiovisual que pro-
picie a veiculação de temas de interesse geral em saúde, tais como:
legislação, orçamento, direitos em saúde, modelo assistencial, mo-
delo de gestão e outros.
AÇÕES E PROGRAMAS DO SUS
Cartão Nacional de Saúde (CNS)
O Cartão Nacional de Saúde (CNS) é o documento de identifi-
cação do usuário do SUS. Este contém as informações como dados
pessoais, contatos, além de RG e CPF.
 LEGISLAÇÃO
DigiSUS - Estratégia de Saúde Digital para o Brasil
Estratégia de incorporação da saúde digital (e-Saúde) no SUS,
visando à melhoria da qualidade dos serviços, dos processos e da
atenção à saúde, por meio da disponibilização e uso de informação
abrangente, precisa e segura.
Estratégia Saúde da Família (ESF)
O projeto propõe a reorganização da atenção básica no País, de
acordo com os preceitos do SUS, a partir da expansão, qualificação
e consolidação do atendimento prestado.
HumanizaSUS
A Política Nacional de Humanização (PNH) existe desde 2003
para efetivar os princípios do SUS nas práticas de atenção e gestão,
qualificando a saúde pública no Brasil.
Melhor em Casa - Serviço de Atenção Domiciliar
Serviço presta atenção à saúde na moradia do paciente, ofere-
cendo prevenção e tratamento de doenças e reabilitação, a fim de
garantir a continuidade do cuidado pelo SUS.
Política Nacional de Saúde Bucal (Brasil Sorridente)
Política reúne uma série de medidas para garantir ações de
promoção, prevenção e recuperação da saúde bucal dos brasileiros.
Programa Farmácia Popular do Brasil
O Programa foi criado com o objetivo de oferecer o acesso da
população aos medicamentos considerados essenciais, como parte
da Política Nacional de Assistência Farmacêutica.
Programa Nacional de Controle do Tabagismo
O Programa tem como objetivo reduzir a prevalência de fu-
mantes e a consequente morbimortalidade relacionada ao consu-
mo de derivados do tabaco.
Programa Mais Médicos
O projeto propõe a melhoria do atendimento aos usuários do
SUS, levando médicos para regiões onde há escassez ou ausência
desses profissionais.
Programa Nacional de Segurança do Paciente
O PNSP objetiva contribuir para a qualificação do cuidado em
saúde em todos os estabelecimentos de saúde do território nacio-
nal.
Rede Cegonha
Estratégia reúne um pacote de ações para garantir o atendi-
mento de qualidade, seguro e humanizado para mulheres, da gravi-
dez até os dois primeiros anos de vida da criança.
Rede de Atenção Psicossocial (RAPS)
Modelo propõe um novo modelo de atenção em saúde mental,
a partir do acesso e a promoção de direitos das pessoas, baseado na
convivência dentro da sociedade.
SAMU 192 - Serviço de Atendimento Móvel de Urgência
Serviço disponibiliza atendimento pré-hospitalar a vítimas em
situação de urgência ou emergência, que possam levar a sofrimen-
to, a sequelas ou mesmo à morte.
UPA 24h - Unidade de Pronto Atendimento
Serviço concentra atendimentos de saúde de complexidade in-
termediária, compondo uma rede organizada em conjunto com a
Atenção Básica e a Atenção Hospitalar.
35
Programa Saúde na Escola
O Programa Saúde na Escola (PSE) visa à integração e articula-
ção permanente da educação e da saúde, proporcionando melhoria
da qualidade de vida da população brasileira. Como consolidar essa
atitude dentro das escolas? Essa é a questão que nos guiou para
elaboração da metodologia das Agendas de Educação e Saúde, a
serem executadas como projetos didáticos nas Escolas.
O PSE tem como objetivo contribuir para a formação integral
dos estudantes por meio de ações de promoção, prevenção e aten-
ção à saúde, com vistas ao enfrentamento das vulnerabilidades que
comprometem o pleno desenvolvimento de crianças e jovens da
rede pública de ensino.
O público beneficiário do PSE são os estudantes da Educação
Básica, gestores e profissionais de educação e saúde, comunidade
escolar e, de forma mais amplificada, estudantes da Rede Federal
de Educação Profissional e Tecnológica e da Educação de Jovens e
Adultos (EJA).
As atividades de educação e saúde do PSE ocorrerão nos Terri-
tórios definidos segundo a área de abrangência da Estratégia Saú-
de da Família (Ministério da Saúde), tornando possível o exercício
de criação de núcleos e ligações entre os equipamentos públicos
da saúde e da educação (escolas, centros de saúde, áreas de lazer
como praças e ginásios esportivos, etc).
No PSE a criação dos Territórios locais é elaborada a partir das
estratégias firmadas entre a escola, a partir de seu projeto político-
-pedagógico e a unidade básica de saúde. O planejamento destas
ações do PSE considera: o contexto escolar e social, o diagnóstico
local em saúde do escolar e a capacidade operativa em saúde do
escolar.
A Escola é a área institucional privilegiada deste encontro da
educação e da saúde: espaço para a convivência social e para o es-
tabelecimento de relações favoráveis à promoção da saúde pelo
viés de uma Educação Integral.
Para o alcance dos objetivos e sucesso do PSE é de fundamental
importância compreender a Educação Integral como um conceito
que compreende a proteção, a atenção e o pleno desenvolvimento
da comunidade escolar. Na esfera da saúde, as práticas das equipes
de Saúde da Família, incluem prevenção, promoção, recuperação e
manutenção da saúde dos indivíduos e coletivos humanos.
Para alcançar estes propósitos o PSE foi constituído por cinco
componentes:
a) Avaliação das Condições de Saúde das crianças, adolescen-
tes e jovens que estão na escola pública;
b) Promoção da Saúde e de atividades de Prevenção;
c) Educação Permanente e Capacitação dos Profissionais da
Educação e da Saúde e de Jovens;
d) Monitoramento e Avaliação da Saúde dos Estudantes;
e) Monitoramento e Avaliação do Programa.
Mais do que uma estratégia de integração das políticas seto-
riais, o PSE se propõe a ser um novo desenho da política de educa-
ção e saúde já que:
(1) trata a saúde e educação integrais como parte de uma for-
mação ampla para a cidadania e o usufruto pleno dos direitos hu-
manos;
(2) permite a progressiva ampliação das ações executadas pe-
los sistemas de saúde e educação com vistas à atenção integral à
saúde de crianças e adolescentes; e
(3) promove a articulação de saberes, a participação de estu-
dantes, pais, comunidade escolar e sociedade em geral na constru-
ção e controle social da política pública.
 LEGISLAÇÃO
Nos quadros a seguir, estão expostos os tópicos principais do
Projeto Municipal, elaborado no processo de adesão ao PSE pelo
Grupo de Trabalho Intersetorial (GTI) e, na seqüência, a proposta da
Agenda de Educação e Saúde, como estratégia de implementação
nos territórios da escola.
LEGISLAÇÃO BÁSICA DO SUS
Sistema Público Brasileiro
Uma primeira e grande conquista do Movimento da Reforma
Sanitária foi, em 1988, a definição na Constituição Federal (CF) re-
lativa ao setor saúde.
O Art. 196 da CF conceitua que “a saúde é direito de todos e de-
ver do Estado(...)”. Aqui se define de maneira clara a universalidade
da cobertura do Sistema Único de Saúde.
Já o parágrafo único do Art. 198 determina que: “o sistema
único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com re-
cursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes”. Esta
questão é de extrema importância, pois, em todo debate sobre o
financiamento do SUS, a ênfase é na participação da União, como se
esta fosse a única responsável. Um dos fatores determinantes deste
entendimento foi, provavelmente, o papel do INAMPS no início do
SUS, como veremos mais adiante.
Um passo significativo na direção do cumprimento da deter-
minação constitucional de construção do Sistema Único de Saúde
foi a publicação do decreto n.º 99.060, de 7 de março de 1990, que
transferiu o INAMPS do Ministério da Previdência para o Ministé-
rio da Saúde. Esse fato, portanto, foi anterior à promulgação da Lei
8.080, que só veio a ocorrer em setembro do mesmo ano.
A Lei 8.080 instituiu o Sistema Único de Saúde, com comando
único em cada esfera de governo e definiu o Ministério da Saúde
como gestor no âmbito da União. A Lei, no seu Capítulo II – Dos
Princípios e Diretrizes, Art. 7º, estabelece entre os princípios do SUS
a “universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os ní-
veis de assistência”.
Isso se constituiu numa grande alteração da situação até então
vigente. O Brasil passou a contar com um sistema público de saúde
único e universal.
O processo de implantação do SUS
Antes de tudo, é importante destacar que, como descrito an-
teriormente, o Sistema Único de Saúde começou a ser implantado
por meio de uma estratégia que buscou dar caráter universal à co-
bertura das ações de saúde, até então proporcionada pelo INAMPS
apenas para os seus beneficiários.
No final da década de 80, o setor público de assistência à saú-
de mantinha uma estreita relação com o INAMPS, que a partir de
1990 passou a integrar a estrutura do Ministério da Saúde e que já
vinha, nos anos anteriores, participando de modo significativo do
seu financiamento.
Considerando-se essa relação e a continuidade da participação
do Ministério da Previdência no financiamento do INAMPS, este
foi inicialmente preservado e se constituiu no instrumento para as-
segurar a continuidade, agora em caráter universal, da assistência
médico-hospitalar a ser prestada à população. O INAMPS somente
foi extinto pela Lei n° 8.689, de 27 de julho de 1993, portanto quase
três anos após a promulgação da lei que instituiu o SUS.
No parágrafo único do seu artigo primeiro, a lei que extinguiu
o INAMPS estabelecia que: “As funções, competências, atividades
e atribuições do INAMPS serão absorvidas pelas instâncias federal,
36
estadual e municipal gestoras do Sistema Único de Saúde, de acor-
do com as respectivas competências, critérios e demais disposições
das Leis n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8. 142, de 28 de
dezembro de 1990”.
Ao se preservar o INAMPS, preservou-se também a sua lógica
de financiamento e de alocação de recursos financeiros. Dessa for-
ma, o SUS inicia a sua atuação na área da assistência à saúde com
caráter universal, utilizando-se de uma instituição que tinha sido
criada e organizada para prestar assistência a uma parcela limitada
da população.
Uma das consequências desta “preservação” foi o estabeleci-
mento de limites físicos e financeiros para as unidades federadas
na lógica do INAMPS, que garantiria a manutenção da situação até
então vigente. Ou seja, o SUS não adotou uma lógica própria para
financiar a assistência à saúde de toda a população o que signifi-
caria um grande remanejamento da alocação de recursos entre os
estados. Essa medida, sem dúvidas, geraria uma forte reação políti-
ca dos estados mais desenvolvidos e que contavam com uma maior
proporção de recursos.
A primeira alocação de recursos feita pelo Ministério da Saúde,
na condição de gestor federal do SUS, baseou-se, fundamentalmen-
te, na situação deixada pelo INAMPS, como resultado da capacida-
de instalada dos serviços de saúde, construída ao longo do tempo
para atender à população previdenciária, e carregou consigo uma
imensa desigualdade na divisão dos recursos entre os estados pois,
agora, a assistência passava a ter um caráter universal.
Porém, a manutenção do INAMPS e de sua lógica de financia-
mento não evitou que, a partir de maio de 1993 e, portanto, pouco
antes da sua extinção (em 27 de julho de 1993), o Ministério da
Previdência Social deixasse de repassar para o Ministério da Saú-
de recursos da previdência social criando uma enorme defasagem
entre a nova responsabilidade constitucional e a disponibilidade
orçamentária.
Os anos de 1993 e de 1994 foram de grandes dificuldades para
o SUS, pela falta de uma fonte de financiamento que garantisse re-
cursos para honrar os compromissos resultantes das definições da
Constituição Federal e da Lei Orgânica da Saúde.
Dados Gerais sobre o SUS
O SUS é um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo,
sendo o único a garantir assistência integral e completamente gra-
tuita para a totalidade da população, inclusive aos pacientes porta-
dores do HIV, sintomáticos ou não, aos pacientes renais crônicos e
aos pacientes com câncer. A Rede Ambulatorial do SUS é constituí-
da por 56.642 unidades, sendo realizados, em média, 350 milhões
de atendimentos ao ano. Esta assistência estende-se da atenção bá-
sica até os atendimentos ambulatoriais de alta complexidade.
No ano de 2001 foram realizadas aproximadamente 250 mi-
lhões de consultas, sendo 165 milhões em atenção básica (consul-
tas de pré-natal, puericultura, etc.) e 85 milhões de consultas es-
pecializadas. Nesse mesmo ano foram realizados 200 milhões de
exames laboratoriais, 6 milhões de exames ultrassonográficos, 79
milhões de atendimentos de alta complexidade, tais como: tomo-
grafias, exames hemodinâmicos, ressonância magnética, sessões
de hemodiálise, de quimioterapia e radioterapia.
São 6.493 hospitais, públicos, filantrópicos e privados, com um
total de 487.058 leitos, onde são realizadas em média pouco mais
de 1 milhão de internações por mês, perfazendo um total de 12,5
milhões de internações por ano. As internações realizadas vão da
menor complexidade, tais como internações de crianças com diar-
reia, até as mais complexas, como a realização de transplantes de
órgãos, cirurgias cardíacas, entre outras que envolvem alta tecno-
logia e custo. Esta área, organizada num Sistema implantado em
1990, denominado Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS),
 LEGISLAÇÃO
constitui-se na maior casuística hospitalar existente no mundo paga
por um mesmo financiador. Para exemplificar, foram realizadas no
ano 2000 2,4 milhões de partos, 72 mil cirurgias cardíacas, 420 mil
internações psiquiátricas, 90 mil atendimentos de politraumatiza-
dos no sistema de urgência emergência, 7.234 transplantes de ór-
gãos, sendo que 2.549 de rim, 385 de fígado e 104 de coração.
São dispendidos, pelo MS recursos da ordem de R$ 10,5 bi-
lhões por ano para custeio dos atendimentos ambulatoriais de mé-
dia e alta complexidade e hospitalares, além de R$ 3 bilhões para a
Atenção Básica.
Em 1995, o SUS realizou 13,2 milhões de internações hospitala-
res e, em 2001, 12,2 milhões, uma redução de 7,9%. Os gastos, mes-
mo com a redução ocorrida no período, passaram de R$ 3,5 bilhões
em 1995 para R$ 5,1 bilhões em 2001, um crescimento de 43,1%.
No entanto, vale ressaltar que a redução no número de interna-
ções não ocorreu em todas as Regiões. Enquanto no Sudeste ocor-
reu uma redução de 14,8% (mais de 800 mil internações por ano),
no Centro-Oeste ocorreu um crescimento de 8,2% e no Norte um
crescimento de 7,4%. Este crescimento decorreu, muito provavel-
mente, de ampliação do acesso aos serviços hospitalares, como re-
sultado do aumento significativo de recursos federais alocados nos
estados dessas regiões nos últimos anos.
A redução da frequência de internações hospitalares nas Re-
giões Nordeste, Sul e Sudeste têm motivos diversos. De um modo
geral, a evolução da medicina tem levado a que muitos procedi-
mentos que requeriam a internação do paciente passassem a ser
realizados em regime ambulatorial. No Nordeste, especificamente,
a redução se deve, provavelmente, aos avanços obtidos com a Aten-
ção Básica, em particular com a presença de um grande número de
Agentes Comunitários de Saúde, e dos investimentos realizados em
saneamento básico.
LEGISLAÇÃO DO SUS - DIRETRIZES, FUNDAMENTOS E PRINCÍ-
PIOS DO SUS
O Sistema Único de Saúde (SUS) é uma referência mundial en-
tre programas de saúde pública no mundo.
Criado em 22 de setembro de 1988, o SUS garante que todos
os brasileiros tenham acesso universal ao sistema público de saúde,
existindo há mais de 30 anos.
Segundo a Constituição Federal de 88, o SUS é composto pelo:
1. Ministério da Saúde,
2. Estados (Secretaria Estadual de Saúde – SES);
3. Municípios (Secretaria Municipal de Saúde – SMS).
Cada segmento desse tem suas próprias responsabilidades
e são regidos por uma legislação bem definida. Devido a sua alta
complexidade e importância, a Legislação do SUS é um dos assun-
tos mais cobrados tanto em provas de concursos e residências,
quanto no cotidiano no profissional da saúde.
O SUS contrata seus funcionários do quadro efetivo de cada
um dos órgãos através da realização de concursos públicos. Além
disso, para suprir necessidades temporárias são realizados diversos
processos seletivos.
Além da estabilidade garantida, os salários oferecidos pelo SUS
constituem um dos principais atrativos dos concursos. A remunera-
ção pode ultrapassar R$ 10 mil, para além do acréscimo de vários
benefícios e gratificações.
Porém, para passar em qualquer concurso na área da Saúde,
você precisará entender profundamente sobre a Legislação do Sis-
tema Único de Saúde.
37
Qual a importância da Legislação do SUS?
A Legislação do SUS é o conjunto de regulamentos e leis que
determinam as formas de agir dos três segmentos ligados ao Siste-
ma Único de Saúde.
Nessa legislação há desde a definição do SUS, suas diretrizes e
propósitos, até a estrutura de ação, forma de organização e condu-
tas do Sistema.
Considerado como um dos maiores sistemas públicos de saúde
existentes, o SUS é descrito pelo Ministério da Saúde como “um
sistema ímpar no mundo, que garante acesso integral, universal e
igualitário à população brasileira, do simples atendimento ambula-
torial aos transplantes de órgãos”.
Constituição Federal - Artigos 196 a 200
Nos artigos 196, 197, 198, 199 e 200 da Constituição Federal de
1988 encontraremos a obrigação do Estado em prover o acesso às
ações e serviços de saúde, como o sistema deve ser organizado, as
diretrizes, a participação complementar da rede privada e algumas
das atribuições do Sistema Único de Saúde. É a partir daqui que a
saúde passa a ser includente, ou seja, aqui nasce o SUS.
Lei Orgânica da Saúde - Lei 8.080/90
Esse é outro tema praticamente obrigatório para estudar pra
concursos! A lei 8080 de 19 de setembro de 1990 também é co-
nhecida como “Lei Orgânica da Saúde” e fala sobre as condições de
promoção, proteção e recuperação da saúde, da organização e do
funcionamento dos serviços.
“A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o
Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.”
(Lei 8080, Art. 2º)
A Lei determina que todos têm direito à Saúde, por isso, o SUS
é universal. Para que o Estado garanta essa Saúde, ele precisa de-
senvolver, formular e executar políticas econômicas e sociais que
abranja a todos de modo justo.
A Lei também relaciona fatores Determinantes e Condicionan-
tes da Saúde, como: educação, lazer, moradia, saneamento, trans-
porte e outros. Assim, a saúde passa a ser entendida não mais como
ausência de doença, mas como uma série de fatores que, integra-
dos, promovem o bem-estar.
Decreto 7.508 de 2011
O Decreto 7.508 de 28 de Junho de 2011 é a legislação mais
nova do Sistema Único de Saúde que regulamenta a Lei 8.080/90.
Ele traz novos termos e resgata outros já existentes que precisam
ser fortalecidos.
O decreto dispõe acerca de: região de saúde, contrato orga-
nizativo de ação pública, portas de entrada, comissões intergesto-
res, mapa da saúde, rede de atenção à saúde, serviços especiais de
acesso aberto, protocolo clínico e diretriz terapêutica, Relação Na-
cional de Ações e Serviços de Saúde (RENASES), e Relação Nacional
de Medicamentos Essenciais (RENAME).
Portarias de consolidação do Ministério da Saúde
Em 28 de setembro de 2017, o Ministro da Saúde assinou seis
Portarias de Consolidação dos Atos Normativos do Ministério, divi-
didas em eixos temáticos, que foram publicadas no Diário Oficial da
União nº 190-Suplemento, de 03 de outubro de 2017.
Segundo o Ministério da Saúde, as Portarias conformam um
“código”, que resultou da análise de 17 mil portarias vigentes, onde
menos de 5% continham normas ainda válidas. Essas normas foram
consolidadas no que tem sido denominado como Código do SUS,
lançado pelo Ministro da Saúde.
 LEGISLAÇÃO
O Código deve facilitar a compreensão de gestores, órgãos de
controle e cidadãos; melhorar a gestão das políticas públicas; dar
maior transparência às regras; e facilitar também a compreensão
do cidadão e dos órgãos de controle
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 01, DE 2017 - Conso-
lidação das normas sobre os direitos e deveres dos usuários da saú-
de, a organização e o funcionamento do Sistema Único de Saúde.
Disponível em:
http://portalsinan.saude.gov.br/images/documentos/Legisla-
coes/Portaria_Consolidacao_1_28_SETEMBRO_2017.pdf
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 02, DE 2017 - Conso-
lidação das normas sobre as políticas nacionais de saúde do Sistema
Único de Saúde.
Disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/
prc0002_03_10_2017.html
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 03, DE 2017 - Con-
solidação das normas sobre as redes do Sistema Único de Saúde.
Disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/
prc0003_03_10_2017.html
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 04, DE 2017 - Conso-
lidação das normas sobre os sistemas e os subsistemas do Sistema
Único de Saúde.
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 05, DE 2017 - Conso-
lidação das normas sobre as ações e os serviços de saúde do Siste-
ma Único de Saúde.
Disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/
prc0005_03_10_2017.html#TITULOI
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO MS/GM Nº 06, DE 2017 - Con-
solidação das normas sobre o financiamento e a transferência dos
recursos federais para as ações e os serviços de saúde do Sistema
Único de Saúde. 1
Disponível em:
http://www.saude.sc.gov.br/index.php/documentos/infor-
macoes-gerais/atencao-basica/portarias-ab-aps/saude-mental-1/
14637-portaria-de-consolidacao-n-6/file
POLÍTICA NACIONAL DE HUMANIZAÇÃO
A Política Nacional de Humanização (PNH) é outra proposta
implantada pelo SUS que vem para contribuir para que se consiga
reorganizar o sistema a partir da sua consolidação e visa assegurar
a atenção integral à população como estratégia de ampliação do
direito e cidadania das pessoas. Formulada e lançada pelo Ministé-
rio da Saúde em 2003, apresentada ao Conselho Nacional de Saúde
(CNS) em 2004, protagoniza propostas de mudança dos modelos de
gestão e de atenção no cotidiano dos serviços de saúde, propondo-
-os indissociáveis.
1 Fonte: www.bvsms.saude.gov.br/www.editorasanar.com.br/www.ccs.saude.
gov.br/www.sogi8.sogi.com.br
38
Segundo Benevides e Passos (2005), o conceito de humaniza-
ção expressava, até então, as práticas de saúde fragmentadas li-
gadas ao voluntarismo, assistencialismo e paternalismo, com base
na figura ideal do “bom humano”, metro-padrão, que não coincide
com nenhuma existência concreta.
Para os formuladores da PNH, humanização não se restringe
a “ações humanitárias” e não é realizada por seres humanos im-
buídos de uma “bondade supra-humana” na feitura de “serviços
ideais”.
Portanto, a Política assume o desafio de ressignificar o termo
humanização e, ao considerar os usos anteriores, identifica o que
recusar e o que conservar. Segundo Campo (2003):
Todo pensamento comprometido com algum tipo de prática
(política, clínica, sanitária, profissional) está obrigado a reconstruir
depois de desconstruir. Criticar, desconstruir, sim; mas, que sejam
explicitadas as sínteses. Sempre há alguma síntese nova, senão se-
ria a repetição do mesmo.
Daí, a necessidade de ressignificar a humanização em saúde
através de novas práticas no modo de se fazer o trabalho em saúde
- levando-se em conta que: sujeitos engajados em práticas locais,
quando mobilizados, são capazes de, coletivamente, transformar
realidades transformando-se a si próprios neste mesmo processo.
Trata-se, então, de investir, a partir desta concepção de humano,
na produção de outras formas de interação entre os sujeitos que
constituem os sistemas de saúde, deles usufruem e neles se trans-
formam. (BENEVIDES e PASSOS, 2005, p.390)
Avançando na perspectiva da transdisciplinaridade, a PNH pro-
põe uma atuação que leve à “ampliação da garantia de direitos e o
aprimoramento da vida em sociedade”. Com isso, já deixa vislum-
brar a complexidade acerca do que se pode constituir como âmbito
de monitoramento e avaliação da humanização em saúde, desa-
fiando para a necessidade de “inventar” indicadores capazes de
dimensionar e expressar não somente mudanças nos quadros de
saúde-doença, mas provocar e buscar outros reflexos e repercus-
sões, em outros níveis de representações e realizações dos sujeitos
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004).
A Política de Humanização parte de conceitos e dispositivos
que visam à reorganização dos processos de trabalho em saúde,
propondo centralmente transformações nas relações sociais, que
envolvem trabalhadores e gestores em sua experiência cotidia-
na de organização e condução de serviços; e transformações nas
formas de produzir e prestar serviços à população. Pelo lado da
gestão, busca-se a implementação de instâncias colegiadas e hori-
zontalização das “linhas de mando”, valorizando a participação dos
atores, o trabalho em equipe, a chamada “comunicação lateral”, e
democratizando os processos decisórios, com corresponsabilização
de gestores, trabalhadores e usuários.
No campo da atenção, têm-se como diretrizes centrais a aces-
sibilidade e integralidade da assistência, permeadas pela garantia
de vínculo entre os serviços/trabalhadores e população, e avançan-
do para o que se tem nomeado como “clínica ampliada”, capaz de
melhor lidar com as necessidades dos sujeitos.
Para propiciar essas mudanças, almejam-se também trans-
formações no campo da formação, com estratégias de educação
permanente e de aumento da capacidade dos trabalhadores para
analisar e intervir em seus processos de trabalho (MINISTÉRIO DA
SAÚDE, 2004).
Ao considerar que humanização implica produzir sujeitos no
processo de trabalho, a PNH está alicerçada em quatro eixos estru-
turantes e intercessores: atenção, gestão, formação e comunica-
 LEGISLAÇÃO
ção, estes eixos concebidos no referencial teórico-político do Hu-
maniza SUS, apontam para marcas e objetivos centrais que deverão
permear a atenção e a gestão em saúde.
Como exemplos dessas marcas desejadas para os serviços,
podem-se destacar: a responsabilização e vínculo efetivos dos pro-
fissionais para com o usuário; o seu acolhimento em tempo com-
patível com a gravidade de seu quadro, reduzindo filas e tempo de
espera para atendimento; a garantia dos direitos do código dos
usuários do SUS; a garantia de gestão participativa aos trabalhado-
res e usuários; estratégias de qualificação e valorização dos traba-
lhadores, incluindo educação permanente, entre outros.
Como uma estratégia de qualificação da atenção e gestão do
trabalho, a humanização almeja o alcance dos usuários e também a
valorização dos trabalhadores; seus indicadores devem, portanto,
refletir as transformações no âmbito da produção dos serviços (mu-
danças nos processos, organização, resolubilidade e qualidade) e
da produção de sujeitos, mobilização, crescimento, autonomia dos
trabalhadores e usuários (SANTOS, 2007)
No eixo da gestão buscam-se ações para articular a PNH com
áreas do Ministério da Saúde (MS) e com demais esferas do SUS.
Neste eixo destaca-se o apoio institucional, focado na gestão do
processo de produção de saúde, base estruturante da PNH. Para
Campos (2003), apoiar é:
Articular os objetivos institucionais aos saberes e interesses
dos trabalhadores e usuários. Indica uma pressão de fora, implica
trazer algo externo ao grupo que opera os processos de trabalho
ou que recebem bens ou serviços. Quem apoia, sustenta e empurra
o outro sendo, em decorrência, também sustentado e empurrado
pela equipe “objeto” da intervenção. Tudo misturado e ao mesmo
tempo. (CAMPOS, 2003, p.87)
Quanto à atenção propõe uma Política de Atenção à Saúde “in-
centivadora de ações integrais, promocionais e intersetoriais, ino-
vando nos processos de trabalho que buscam o compartilhamento
dos cuidados, resultando em aumento de autonomia e protagonis-
mo dos sujeitos envolvidos” (BRASIL, 2006a, p.22).
A PNH investe em alguns parâmetros para orientar a implanta-
ção de algumas ações de humanização; oferta dispositivos/modos
de fazer um “SUS que dá certo”, com apoio às equipes que atuam
na atenção básica, especializada, hospitalar, de urgência e emer-
gência e alta complexidade.
No eixo da formação, propõe que a PNH passe a compor o con-
teúdo profissionalizante na graduação, pós-graduação e extensão
em saúde, vinculando-se aos processos de educação permanente e
às instituições formadoras de trabalhadores de saúde.
No eixo da informação/comunicação, prioriza incluir a PNH na
agenda de debates da saúde, além da articulação de atividades de
caráter educativo e formativo com as de caráter informativo, de
divulgação e sensibilização para os conceitos e temas da humani-
zação.
Coordenação Nacional – Tem a função de promover a articu-
lação técnico-política da Secretaria Executiva/MS, objetivando a
transversalização da PNH nas demais políticas e programas do MS;
representar o MS na difusão e sensibilização da PNH nas várias
instâncias do SUS, Conselho Nacional de Secretarias Estaduais (CO-
NASS), Conselho Nacional de Secretarias Municipais (CONASEMS),
CNS, Instituições Formadoras de Saúde e Congresso Nacional; coor-
denar a construção das ações e o processo de implementação nas
diversas instâncias do SUS (MORI, 2009).
39
Consultores - Tem a função de realizar apoio institucional
compreendido em: Divulgação e sensibilização para implantação
da PNH no SUS, realizando reuniões com Gestores Estaduais, das
macrorregiões e dos Municípios; Superintendentes/Diretores de
Hospitais (Federais, Estaduais e Municipais), Conselhos de Saúde,
Movimentos Sociais e Instituições Formadoras, abertas à partici-
pação dos trabalhadores e usuários do Sistema; Divulgação, sen-
sibilização, formação e capacitação de trabalhadores, extensivas a
gestores e usuários do SUS, para implementação das diretrizes e
dos dispositivos da PNH, com base no Plano de Ação; Participação
em Eventos do MS, da PNH ou outros públicos; Produção de Conhe-
cimento: elaboração teórico-metodológica na/da PNH; Construir
interfaces com outras áreas técnicas do MS; Participar de reuniões
pautando a divulgação da Política (MORI, 2009).
Núcleo Técnico - Tem a função de apoiar a implementação da
PNH desenvolvendo ações técnico-político-administrativas intrami-
nisterial e interministeriais; articular a sociedade civil e assessorar a
coordenação nacional e consultores.
Concomitante à reconstrução dos pilares teórico-políticos e
abertura de várias frentes de trabalho, a PNH reconhece a necessi-
dade de que todos incorporem “olhar avaliativo” nos processos de
trabalho em desenvolvimento e, portanto, acorda-se o desafio de
que a avaliação se constitua como um dispositivo da Política (MORI,
2009).
Além da clínica ampliada e implantação da PNH, o Programa
de Saúde da Família (PSF), no contexto da política de saúde brasi-
leira, também vem contribuindo para a construção e consolidação
do SUS. Tendo em sua base os pressupostos do SUS, a estratégia
do PSF traz no centro de sua proposta a expectativa relativa à reo-
rientação do modelo assistencial a partir da atenção básica (BRASIL,
1997).
Para entendermos o alcance e os limites desta proposta, é es-
sencial entendermos o que traduz um modelo assistencial e, sobre-
tudo, o que implica sua reorientação. Segundo Paim (2003, p.568),
o modelo de atenção ou modo assistencial:
... é uma dada forma de combinar técnicas e tecnologias para
resolver problemas e atender necessidades de saúde individuais e
coletivas. É uma razão de ser, uma racionalidade, uma espécie de
lógica que orienta a ação.
Esta concepção de modelo assistencial fundamenta a consi-
deração de que o fenômeno isolado de expansão do número de
equipes de saúde da família implementadas até então não garante
a construção de um novo modelo assistencial.
A expansão do PSF tem favorecido a equidade e universalidade
da assistência, uma vez que as equipes têm sido implantadas priori-
tariamente, em comunidades antes restritas, quanto ao acesso aos
serviços de saúde.
Para a reorganização da atenção básica, a que se propõe a es-
tratégia do PSF, reconhece-se a necessidade de reorientação das
práticas de saúde, bem como de renovação dos vínculos de com-
promisso e de corresponsabilidade entre os serviços e a população
assistida.
Cordeiro (1996) avalia que o desenvolvimento de um novo
modelo assistencial baseado nos princípios do PSF não implica um
retrocesso quanto à incorporação de tecnologias avançadas, con-
forme a compreensão inicial de que o PSF corresponderia a uma
medicina simplificada destinada para os pobres; antes disso, tal
proposta demanda a reorganização dos conteúdos dos saberes e
 LEGISLAÇÃO
práticas de saúde, de forma que estes reflitam os pressupostos do
SUS no fazer cotidiano dos profissionais. Admite-se, nesta perspec-
tiva, que o PSF “requer alta complexidade tecnológica nos campos
do conhecimento e do desenvolvimento de habilidades e de mu-
danças de atitudes (BRASIL, 1997, p.9).
Pensar no PSF como estratégia de reorganização do modelo
assistencial sinaliza a ruptura com práticas convencionais e hege-
mônicas de saúde, assim como a adoção de novas tecnologias de
trabalho. Uma compreensão ampliada do processo saúde-doença,
assistência integral e continuada a famílias de uma área adscrita
são algumas das inovações verificadas no PSF.
Ayres (1996) observa que o reconhecimento de sujeitos está
no centro de todas as propostas renovadoras identificadas no setor
saúde, dentre as quais se encontram a estratégia do PSF.
Os objetivos do programa, entre outros, são: a humanização
das práticas em saúde por meio do estabelecimento de vínculo en-
tre os profissionais e a população, a democratização do conheci-
mento do processo saúde-doença e da produção social da saúde,
desenvolvimento da cidadania, levando a população a reconhecer
a saúde como direito, estimulação da organização da comunidade
para o efetivo exercício do controle social (BRASIL, 1997).
Nota-se a partir destes objetivos, a valorização dos sujeitos e
de sua participação nas atividades desenvolvidas pelas unidades de
saúde da família, bem como na resolutividade dos problemas de
saúde identificados na comunidade.
Quanto à reorientação das práticas de saúde, o PSF preten-
de oferecer uma atuação centrada nos princípios da vigilância da
saúde, o que significa que a assistência prestada deve ser integral,
abrangendo todos os momentos e dimensões do processo saúde-
-doença (MENDES, 1996).
Fonte: https://www.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/enfer-
magem/politica-nacional-de-humanizacao/43954
Acessibilidade
O Sistema Único de Saúde (SUS) é alicerçado em princípios
fundamentais para que o direito à saúde aconteça como direito de
cidadania e dever do Estado. Há quase uma década, nas discussões
sobre organização e gestão da política de saúde, é imprescindível
acrescentar às premissas básicas do SUS – universalidade, integrali-
dade, equidade e garantia de acesso -, a acessibilidade.
A acessibilidade deve ser explicitada como exigência e compro-
misso do SUS a ser respeitado pelos gestores de saúde nas três es-
feras de gestão. Isso é fundamental para que pessoas com deficiên-
cia não passem por constrangimentos, como ao serem atendidas
nos corredores por não puderem adentrar os consultórios em suas
cadeiras de rodas.
Mas acessibilidade é mais que a superação de barreiras arqui-
tetônicas. É uma mudança de percepção que exige de nós, Estado e
sociedade, um novo olhar sobre as barreiras atitudinais, estas sim,
de maior complexidade e mais difícil superação.
Humanização do cuidado
No campo das políticas públicas de saúde ‘humanização’ diz
respeito à transformação dos modelos de atenção e de gestão nos
serviços e sistemas de saúde, indicando a necessária construção de
novas relações entre usuários e trabalhadores e destes entre si.
A ‘humanização’ em saúde volta-se para as práticas concretas
comprometidas com a produção de saúde e produção de sujeitos
(Campos, 2000) de tal modo que atender melhor o usuário se dá
40
em sintonia com melhores condições de trabalho e de participa-
ção dos diferentes sujeitos implicados no processo de produção de
saúde (princípio da indissociabilidade entre atenção e gestão). Este
voltar-se para as experiências concretas se dá por considerar o hu-
mano em sua capacidade criadora e singular inseparável, entretan-
to, dos movimentos coletivos que o constituem.
Orientada pelos princípios da transversalidade e da indisso-
ciabilidade entre atenção e gestão, a ‘humanização’ se expressa a
partir de 2003 como Política Nacional de Humanização (PNH) (Bra-
sil/Ministério da Saúde, 2004). Como tal, compromete-se com a
construção de uma nova relação seja entre as demais políticas e
programas de saúde, seja entre as instâncias de efetuação do Siste-
ma Único de Saúde (SUS), seja entre os diferentes atores que cons-
tituem o processo de trabalho em saúde. O aumento do grau de
comunicação em cada grupo e entre os grupos (princípio da trans-
versalidade) e o aumento do grau de democracia institucional por
meio de processos cogestivos da produção de saúde e do grau de
corresponsabilidade no cuidado são decisivos para a mudança que
se pretende.
Transformar práticas de saúde exige mudanças no processo de
construção dos sujeitos dessas práticas. Somente com trabalhado-
res e usuários protagonistas e co-responsáveis é possível efetivar a
aposta que o SUS faz na universalidade do acesso, na integralidade
do cuidado e na equidade das ofertas em saúde. Por isso, falamos
da ‘humanização’ do SUS (HumanizaSUS) como processo de sub-
jetivação que se efetiva com a alteração dos modelos de atenção
e de gestão em saúde, isto é, novos sujeitos implicados em novas
práticas de saúde. Pensar a saúde como experiência de criação de si
e de modos de viver é tomar a vida em seu movimento de produção
de normas e não de assujeitamento a elas.
Define-se, assim, a ‘humanização’ como a valorização dos pro-
cessos de mudança dos sujeitos na produção de saúde.
Satisfação do usuário e do trabalhador
A satisfação no trabalho é a atitude geral da pessoa face ao
seu trabalho e depende de vários fatores psicossociais. Existem ain-
da outras conceituações que referem-se a satisfação no trabalho
como sinônimo de motivação ou como estado emocional positivo.
Alguns consideram satisfação e insatisfação como fenômenos dis-
tintos, opostos.
Influências na satisfação incluem ambiente, higiene, segurança
no trabalho, o estilo de gestão e da cultura, o envolvimento dos
trabalhadores, capacitação e trabalho autônomo de grupos, entre
muitos outros.
Equidade
O objetivo da equidade é diminuir desigualdades. Mas isso não
significa que a equidade seja sinônima de igualdade. Apesar de to-
dos terem direito aos serviços, as pessoas não são iguais e por isso
têm necessidades diferentes. Então, equidade é a garantia a todas
as pessoas, em igualdade de condições, ao acesso às ações e servi-
ços dos diferentes níveis de complexidade do sistema.
O que determinará as ações será a prioridade epidemiológica
e não o favorecimento, investindo mais onde a carência é maior.
Sendo assim, todos terão as mesmas condições de acesso, more o
cidadão onde morar, sem privilégios e sem barreiras. Todo cidadão
é igual perante o SUS e será atendido conforme suas necessidades
até o limite do que o sistema pode oferecer para todos.
Universalidade
Universalidade: É a garantia de atenção à saúde, por parte do
sistema, a todo e qualquer cidadão (“A saúde é direito de todos e
dever do Estado” – Art. 196 da Constituição Federal de 1988).
 LEGISLAÇÃO
Com a universalidade, o indivíduo passa a ter direito de acesso
a todos os serviços públicos de saúde, assim como aqueles contra-
tados pelo poder público de saúde, independente de sexo, raça,
renda, ocupação ou outras características sociais ou pessoais. Saú-
de é direito de cidadania e dever do Governo: Municipal, Estadual
e Federal.
Como valorizar participação de usuário, profissionais e ges-
tores
As rodas de conversa, o incentivo às redes e movimentos so-
ciais e a gestão dos conflitos gerados pela inclusão das diferenças
são ferramentas experimentadas nos serviços de saúde a partir das
orientações da PNH que já apresentam resultados positivos.
Incluir os trabalhadores na gestão é fundamental para que
eles, no dia a dia, reinventem seus processos de trabalho e sejam
agentes ativos das mudanças no serviço de saúde. Incluir usuários
e suas redes sócio-familiares nos processos de cuidado é um pode-
roso recurso para a ampliação da corresponsabilização no cuidado
de si.
O Humaniza SUS aposta em inovações em saúde
• Defesa de um SUS que reconhece a diversidade do povo bra-
sileiro e a todos oferece a mesma atenção à saúde, sem distinção
de idade, etnia, origem, gênero e orientação sexual;
• Estabelecimento de vínculos solidários e de participação co-
letiva no processo de gestão;
• Mapeamento e interação com as demandas sociais, coletivas
e subjetivas de saúde;
• Valorização dos diferentes sujeitos implicados no processo
de produção de saúde: usuários, trabalhadores e gestores;
• Fomento da autonomia e do protagonismo desses sujeitos e
dos coletivos;
• Aumento do grau de corresponsabilidade na produção de
saúde e de sujeitos;
• Mudança nos modelos de atenção e gestão em sua indisso-
ciabilidade, tendo como foco as necessidades dos cidadãos, a pro-
dução de saúde e o próprio processo de trabalho em saúde, valori-
zando os trabalhadores e as relações sociais no trabalho;
• Proposta de um trabalho coletivo para que o SUS seja mais
acolhedor, mais ágil e mais resolutivo;
• Qualificação do ambiente, melhorando as condições de tra-
balho e de atendimento;
• Articulação dos processos de formação com os serviços e prá-
ticas de saúde;
• Luta por um SUS mais humano, porque construído com a
participação de todos e comprometido com a qualidade dos seus
serviços e com a saúde integral para todos e qualquer um.
DIRETRIZES DO HumanizaSUS
Acolhimento
O que é?
Acolher é reconhecer o que o outro traz como legítima e sin-
gular necessidade de saúde. O acolhimento deve comparecer e
sustentar a relação entre equipes/serviços e usuários/populações.
Como valor das práticas de saúde, o acolhimento é construído de
forma coletiva, a partir da análise dos processos de trabalho e tem
como objetivo a construção de relações de confiança, compromisso
e vínculo entre as equipes/serviços, trabalhador/equipes e usuário
com sua rede sócio-afetiva.
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Como fazer?
Com uma escuta qualificada oferecida pelos trabalhadores
às necessidades do usuário, é possível garantir o acesso oportu-
no desses usuários a tecnologias adequadas às suas necessidades,
ampliando a efetividade das práticas de saúde. Isso assegura, por
exemplo, que todos sejam atendidos com prioridades a partir da
avaliação de vulnerabilidade, gravidade e risco.
Gestão Participativa e cogestão
O que é?
Cogestão expressa tanto a inclusão de novos sujeitos nos pro-
cessos de análise e decisão quanto a ampliação das tarefas da ges-
tão - que se transforma também em espaço de realização de análise
dos contextos, da política em geral e da saúde em particular, em
lugar de formulação e de pactuação de tarefas e de aprendizado
coletivo.
Como fazer?
A organização e experimentação de rodas é uma importante
orientação da cogestão. Rodas para colocar as diferenças em conta-
to de modo a produzir movimentos de desestabilização que favore-
çam mudanças nas práticas de gestão e de atenção. A PNH destaca
dois grupos de dispositivos de cogestão: aqueles que dizem respei-
to à organização de um espaço coletivo de gestão que permita o
acordo entre necessidades e interesses de usuários, trabalhadores
e gestores; e aqueles que se referem aos mecanismos que garan-
tem a participação ativa de usuários e familiares no cotidiano das
unidades de saúde.
Colegiados gestores, Mesas de negociação, Contratos Internos
de Gestão, Câmara Técnica de Humanização (CTH), Grupo de Tra-
balho de Humanização (GTH), Gerência de Porta Aberta, entre ou-
tros, são arranjos de trabalho que permitem a experimentação da
cogestão no cotidiano da saúde.
Ambiência
O que é?
Criar espaços saudáveis, acolhedores e confortáveis, que res-
peitem a privacidade, propiciem mudanças no processo de traba-
lho e sejam lugares de encontro entre as pessoas.
Como fazer?
A discussão compartilhada do projeto arquitetônico, das refor-
mas e do uso dos espaços de acordo com as necessidades de usuá-
rios e trabalhadores de cada serviço é uma orientação que pode
melhorar o trabalho em saúde.
Clínica ampliada e compartilhada
O que é?
A clínica ampliada é uma ferramenta teórica e prática cuja fi-
nalidade é contribuir para uma abordagem clínica do adoecimento
e do sofrimento, que considere a singularidade do sujeito e a com-
plexidade do processo saúde/doença. Permite o enfrentamento da
fragmentação do conhecimento e das ações de saúde e seus res-
pectivos danos e ineficácia.
Como fazer?
Utilizando recursos que permitam enriquecimento dos diag-
nósticos (outras variáveis além do enfoque orgânico, inclusive a
percepção dos afetos produzidos nas relações clínicas) e a qualifica-
ção do diálogo (tanto entre os profissionais de saúde envolvidos no
 LEGISLAÇÃO
tratamento quanto destes com o usuário), de modo a possibilitar
decisões compartilhadas e compromissadas com a autonomia e a
saúde dos usuários do SUS.
Valorização do Trabalhador
O que é?
É importante dar visibilidade à experiência dos trabalhadores
e incluí-los na tomada de decisão, apostando na sua capacidade de
analisar, definir e qualificar os processos de trabalho.
Como fazer?
O Programa de Formação em Saúde e Trabalho e a Comunida-
de Ampliada de Pesquisa são possibilidades que tornam possível
o diálogo, intervenção e análise do que gera sofrimento e adoeci-
mento, do que fortalece o grupo de trabalhadores e do que pro-
picia os acordos de como agir no serviço de saúde. É importante
também assegurar a participação dos trabalhadores nos espaços
coletivos de gestão.
Defesa dos Direitos dos Usuários
O que é?
Os usuários de saúde possuem direitos garantidos por lei e os
serviços de saúde devem incentivar o conhecimento desses direitos
e assegurar que eles sejam cumpridos em todas as fases do cuida-
do, desde a recepção até a alta.
Como fazer?
Todo cidadão tem direito a uma equipe que cuide dele, de ser
informado sobre sua saúde e também de decidir sobre comparti-
lhar ou não sua dor e alegria com sua rede social.
PRINCÍPIOS DO HumanizaSUS
Transversalidade
A Política Nacional de Humanização (PNH) deve se fazer pre-
sente e estar inserida em todas as políticas e programas do SUS. A
PNH busca transformar as relações de trabalho a partir da amplia-
ção do grau de contato e da comunicação entre as pessoas e gru-
pos, tirando-os do isolamento e das relações de poder hierarquiza-
das. Transversalizar é reconhecer que as diferentes especialidades
e práticas de saúde podem conversar com a experiência daquele
que é assistido. Juntos, esses saberes podem produzir saúde de for-
ma mais corresponsável.
Indissociabilidade entre atenção e gestão
As decisões da gestão interferem diretamente na atenção à
saúde. Por isso, trabalhadores e usuários devem buscar conhecer
como funciona a gestão dos serviços e da rede de saúde, assim
como participar ativamente do processo de tomada de decisão nas
organizações de saúde e nas ações de saúde coletiva. Ao mesmo
tempo, o cuidado e a assistência em saúde não se restringem às
responsabilidades da equipe de saúde. O usuário e sua rede sócio-
-familiar devem também se corresponsabilizar pelo cuidado de si
nos tratamentos, assumindo posição protagonista com relação a
sua saúde e a daqueles que lhes são caros.
Protagonismo, corresponsabilidade e autonomia dos sujeitos
e coletivos
Qualquer mudança na gestão e atenção é mais concreta se
construída com a ampliação da autonomia e vontade das pessoas
envolvidas, que compartilham responsabilidades. Os usuários não
são só pacientes, os trabalhadores não só cumprem ordens: as mu-
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danças acontecem com o reconhecimento do papel de cada um.
Um SUS humanizado reconhece cada pessoa como legítima cidadã
de direitos e valoriza e incentiva sua atuação na produção de saúde.
Objetivos do HumanizaSUS
Propósitos da Política Nacional de Humanização da Atenção
e Gestão do SUS
- Contagiar trabalhadores, gestores e usuários do SUS com os
princípios e as diretrizes da humanização;
- Fortalecer iniciativas de humanização existentes;
- Desenvolver tecnologias relacionais e de compartilhamento
das práticas de gestão e de atenção;
- Aprimorar, ofertar e divulgar estratégias e metodologias de
apoio a mudanças sustentáveis dos modelos de atenção e de ges-
tão;
- Implementar processos de acompanhamento e avaliação,
ressaltando saberes gerados no SUS e experiências coletivas bem-
-sucedidas.
Três macro-objetivos do HumanizaSUS
- Ampliar as ofertas da Política Nacional de Humanização aos
gestores e aos conselhos de saúde, priorizando a atenção básica/
fundamental e hospitalar, com ênfase nos hospitais de urgência e
universitários;
- Incentivar a inserção da valorização dos trabalhadores do SUS
na agenda dos gestores, dos conselhos de saúde e das organizações
da sociedade civil;
- Divulgar a Política Nacional de Humanização e ampliar os pro-
cessos de formação e produção de conhecimento em articulação
com movimentos sociais e instituições.
Política Nacional de Humanização busca
- Redução de filas e do tempo de espera, com ampliação do
acesso;
- Atendimento acolhedor e resolutivo baseado em critérios de
risco;
- Implantação de modelo de atenção com responsabilização e
vínculo;
- Garantia dos direitos dos usuários;
- Valorização do trabalho na saúde;
- Gestão participativa nos serviços.
FORMAÇÃO - INTERVENÇÃO
Por meio de cursos e oficinas de formação/intervenção e a
partir da discussão dos processos de trabalho, as diretrizes e dis-
positivos da Política Nacional de Humanização (PNH) são vivencia-
dos e reinventados no cotidiano dos serviços de saúde. Em todo
o Brasil, os trabalhadores são formados técnica e politicamente e
reconhecidos como multiplicadores e apoiadores da PNH, pois são
os construtores de novas realidades em saúde e poderão se tornar
os futuros formadores da PNH em suas localidades.
REDE HumanizaSUS
A Rede HumanizaSUS é a rede social das pessoas interessa-
das ou já envolvidas em processos de humanização da gestão e do
cuidado no SUS. A rede é um local de colaboração, que permite o
encontro, a troca, a afetação recíproca, o afeto, o conhecimento, o
aprendizado, a expressão livre, a escuta sensível, a polifonia, a arte
da composição, o acolhimento, a multiplicidade de visões, a arte da
conversa, a participação de qualquer um.
Trata-se de um ambiente virtual aberto para ampliar o diálo-
go em torno de seus princípios, métodos, diretrizes e dispositivos.
Uma aposta na inteligência coletiva e na constituição de coletivos
inteligentes.
 LEGISLAÇÃO
O Coletivo HumanizaSUS se constitui em torno desse imenso
acervo de conhecimento comum, que se produz sem cessar nas
interações desta Rede. A grande aposta é que essa experiência
colaborativa aumente o enfrentamento dos grandes e complexos
desafios da humanização no SUS.
Fonte: http://portalms.saude.gov.br/saude-de-a-z/projeto-lean-nas-e-
mergencias/693-acoes-e-programas/40038-humanizasus
ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE SAÚDE DO ESTADO
DO CEARÁ: METAS, PROGRAMAS E AÇÕES EM SAÚDE
Secretaria
A Secretaria da Saúde do Estado do Ceará (Sesa) é um órgão
da administração direta do Governo Estadual. Gerencia no Estado o
Sistema Único de Saúde (SUS).
Propósito
Contribuir para o bem-estar e felicidade das pessoas.
Missão
Promover saúde individual e coletiva para a melhoria da quali-
dade de vida das pessoas.
Valores
a) Resultado centrado no cidadão;
b) Humanização do atendimento;
c) Valorização das pessoas;
d) Transparência;
e) Conhecimento e inovação.
Visão até 2023
Ser referência aos cidadãos como sistema de saúde acessível,
sustentável e de equidade, gerador de conhecimento e inovação.
História
No dia 27 de junho de 1961, o então governador do Ceará, Par-
sifal Barroso, dividiu a Secretaria de Educação e Saúde em duas:
Secretaria de Educação e Cultura e Secretaria de Saúde e Assistên-
cia. A lei que criou a Secretaria de Saúde e Assistência foi a 5.427,
publicada no Diário Oficial do Estado no dia 28 de junho de 1961.
De lá para cá, a expansão da Sesa, reconhecendo o direito à
saúde e acompanhando as necessidades da população, é uma rea-
lidade. O número de hospitais e unidades que integram a rede es-
tadual é bem maior. De seis hospitais (Hospital Geral de Fortaleza,
Hospital de Messejana Dr. Carlos Alberto Studart Gomes, Hospital
Geral Dr. César Cals, Hospital Infantil Albert Sabin, Hospital São José,
Hospital de Saúde Mental de Messejana), a rede cresceu para treze.
A ampliação começou com o Hospital Geral Dr. Waldemar Alcânta-
ra, que abriu as portas para a população em 2002.
No dia 8 de abril de 2011, um marco histórico para a saúde pú-
blica aconteceu: a inauguração do primeiro hospital público estadual
de alta complexidade no interior do Ceará, o Hospital Regional do
Cariri, em Juazeiro do Norte. Com 294 leitos, foi construído pelo Go-
verno do Estado para atender 1 milhão e 400 mil habitantes das re-
giões do Cariri e Centro Sul. No mesmo ano, em 1º de junho, a rede
estadual, com gestão direta pela Sesa, ganhou mais um hospital: o
Hospital Geral da Polícia Militar José Martiniano de Alencar saiu da
Secretaria de Segurança e passou a ser da Secretaria da Saúde do Es-
tado, ganhando estruturas novas com reforma e ampliação dos cen-
tros de imagem e cirúrgico, além da maternidade. Através de decreto
do governador, atualmente o hospital é gerenciado pela Sesa.
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Em 18 de janeiro de 2013, foi inaugurado o terceiro hospital
público de alta complexidade no interior, construído pelo Governo
do Ceará. O Hospital Regional Norte, em Sobral, atende a população
dos 55 municípios da região. Em 2016, iniciou o funcionamento do
terceiro hospital terciário no interior. Em Quixeramobim, o Hospital
Regional Sertão Central atende a população de 631.037 habitantes
dos 20 municípios desta região de saúde – rede de assistência.
Além de hospitais, a nova rede de assistência amplia e facilita
o acesso a consultas, exames e cirurgias de média complexidade.
Tudo isso nas policlínicas regionais. São 22 em diferentes regiões de
saúde do Estado. Nelas, a população realiza, com dia e horário mar-
cados, consultas para especialistas em até 13 áreas da medicina. Na
policlínica, a mulher faz a consulta com o mastologista e tem garan-
tido o exame de mamografia. Ou seja, o atendimento é integral. No
caso do homem, é atendido pelo médico urologista e lá mesmo é
encaminhado para exames e diagnóstico da próstata.
A ampliação da rede de assistência veio acompanhada de ino-
vações tecnológicas. Um dos maiores exemplos de modernidade
tecnológica está no Hospital Regional do Cariri. A população da re-
gião, incluindo os moradores das regionais de Juazeiro do Norte,
Crato, Brejo Santo, Iguatu e Icó, não precisa se deslocar para a capi-
tal para ter acesso à ressonância magnética. A primeira ressonância
magnética na rede pública do interior foi realizada no HRC no dia 6
de junho de 2011. Até então, somente o Hospital Geral de Fortaleza,
na capital, fazia esse tipo de exame.
Com a rede de assistência ampliada, novos modelos de gestão
foram implantados, com destaque para os consórcios públicos de
saúde. Para fortalecer a regionalização e descentralizar a gestão,
em 2007, a Sesa marcou a história da saúde pública. Os gestores
municipais foram mobilizados para conhecer a inédita estratégia de
gestão, assumindo, junto com o Governo do Estado, a gestão e o
custeio das novas unidades de saúde, entre elas as policlínicas e os
Centros de Especialidades Odontológicas (CEOs regionais). E o que
era sonho para democratizar cada vez mais a saúde virou realidade:
a gestão das 20 policlínicas e dos 22 CEOs regionais é através de
consórcios públicos de saúde.
Conselho Estadual de Saúde
O Conselho Estadual de Saúde – CESAU, criado pelo art. 3º,
inciso VII, da Lei Estadual n º 5.427, de 27 de junho de 1961, con-
solidado pela Resolução 07/89 da Comissão Interinstitucional de
Saúde, de 1º de março de 1989 e pelo Decreto nº 22.710, de 16 de
agosto de 1993, redefinido pela Lei nº 12.787, de 29 de dezembro
de 1998, é um órgão colegiado de caráter permanente e delibera-
tivo, integrante da estrutura organizacional da Secretaria da Saúde
do Estado – SESA, com jurisdição em todo o território do Estado do
Ceará e participação na formulação de estratégias e no controle da
execução da política estadual de saúde, inclusive nos aspectos eco-
nômicos e financeiros, onde lhe compete:
I- atuar na formulação e controle da execução da política de
saúde, em nível estadual, incluídos seus aspectos econômicos, fi-
nanceiros, de gerência técnica e administrativa;
II- estabelecer diretrizes para elaboração do Plano Estadual de
Saúde considerando a realidade epidemiológica do Estado;
III- estabelecer critérios gerais de controle e avaliação do Sis-
tema Único de Saúde – SUS – Ceará, com base em parâmetros de
cobertura, cumprimento das metas estabelecidas e outros meca-
nismos, objetivando o atendimento pleno das atividades de saúde
da população;
IV- propor critérios que definam os padrões de qualidade e de
resolutividade dos serviços de saúde verificando o processo de in-
corporação dos avanços científicos e tecnológicos na área de saúde;
V- propor critérios às programações e às execuções financeiras
orçamentárias vinculadas aos Fundos de Saúde, acompanhando a
movimentação e destinação dos recursos;
 LEGISLAÇÃO
VI- apreciar e acompanhar a proposta orçamentária financeira
da Secretaria da Saúde do Estado do Fundo Estadual de Saúde –
FUNDES e fiscalizar a sua aplicação;
VII- estabelecer diretrizes e critérios quanto à localização, cre-
denciamento e ao tipo de unidade prestadora de serviços de saú-
de, Público, Filantrópico e Privado no âmbito do Sistema Único de
Saúde – SUS;
VIII- estabelecer critérios para elaboração de convênios, acor-
dos e termos aditivos que se refiram ao SUS;
IX- requisitar dados e informações de caráter administrativo,
técnico-financeiro, relativo ao SUS, de órgãos ou entidades públi-
cas, privados e conveniados com o Sistema Único de Saúde;
X- aprovar critérios e valores complementares à tabela nacional
de remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assisten-
cial quando necessário;
XI- analisar e apurar denúncias, responder consultas sobre as-
suntos pertinentes à saúde, bem como examinar recursos a respei-
to das deliberações dos colegiados municipais e outras instâncias
deliberativas na área de saúde do Estado;
XII- elaborar, alterar e aprovar o Regimento Interno do Conse-
lho Estadual de Saúde e suas normas de funcionamento;
XIII- aprovar ou homologar planos, projetos e convênios en-
caminhados pela Comissão Intergestores Bipartite – CIB ou outro
órgão , em assuntos relativos ao SUS e ao processo de descentrali-
zação da gestão em saúde;
XIV- estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar trimestralmente
o plano de aplicação e prestação de contas, bem como supervisio-
nar e acompanhar a movimentação do Fundo Estadual de Saúde
– FUNDES;
XV- acompanhar e homologar a formação, desenvolvimento e
funcionamento dos Conselhos Regionais e Municipais de Saúde;
XVI- estabelecer critérios para a realização de Conferências de
Saúde a nível estadual;
XVII- outras atribuições estabelecidas pelas Leis nº 8.080/90 e
nº 8.142/90, como também atribuições definidas e asseguradas em
atos complementares que se refiram à operacionalidade e a gestão
do Sistema Único de Saúde.
Membros do Conselho Estadual de Saúde
Mesa diretora e estrutura organizacional do Cesau
Comissão Intergestores Bipartite
A Comissão Intergestores Bipartite do Estado do Ceará (CIB-CE)
é um colegiado permanente de gestores da Saúde do Estado e dos
Municípios para discussão e negociação das questões operacionais
do Sistema Único de Saúde (SUS), instituída pelo Decreto N° 27.574
de 30/09/2004.
Plano Plurianual (PPA)
Principal instrumento de planejamento governamental, o Pla-
no Plurianual (PPA) estabelece de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos e as metas da administração pública para um período
de quatro anos.
A vigência do PPA conecta duas gestões governamentais, bus-
cando garantir a continuidade das estratégias previamente dese-
nhadas e servindo como uma diretiva inicial no primeiro ano de
gestão de um governante.
Premissas
O PPA tem suas bases estabelecidas em premissas essenciais
para a organização da atuação governamental e a implementação
das políticas públicas
I – Gestão Pública para Resultados;
II – Participação Cidadã;
III – Promoção do Desenvolvimento Territorial;
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IV – Intersetorialidade;
V – Promoção do Desenvolvimento Sustentável.
Atenção à Saúde
Centro de Educação Permanente em Atenção à Saúde
Em 2003, foram criadas as Áreas Programáticas de Atenção
Primária à Saúde e Atenção Secundária e Terciária à Saúde, com
o intuito de promover qualificação, capacitação e aperfeiçoamen-
to técnico para os profissionais vinculados à atenção básica e aos
serviços de referência, respectivamente. Face ao novo enfoque em
Saúde Pública, de reforço à integralidade da atenção à saúde, em
2007, ocorreu a fusão dessas duas áreas programáticas, através da
criação da Coordenadoria de Pós-Graduação em Atenção à Saúde.
Por ordem do Decreto nº. 30.602, de 15 de julho de 2011, a Coorde-
nadoria passou a ser denominada Centro de Educação Permanente
em Atenção à Saúde.
Missão
Promover a melhoria da qualidade da atenção à saúde por
meio do desenvolvimento de programas de educação permanente
de profissionais de saúde, de projetos de extensão e de investiga-
ções científicas relevantes.
Foco da área
Realização de cursos para capacitação e educação permanen-
te dos profissionais que exercem atividades na rede de atenção à
saúde, por meio de um programa educacional que inclui cursos de
atualização, aperfeiçoamento e especialização para profissionais de
nível superior, visando a atender demandas específicas e necessida-
des de saúde percebidas. O objetivo é fortalecer a organização do
sistema de saúde, observando normas, leis e decretos oriundos das
instâncias estadual e federal para a concretização das diretrizes do
Sistema Único de Saúde (SUS).
Foco dos cursos
Desenvolver e aperfeiçoar competências profissionais para
uma atuação efetiva na Atenção Primária, Secundária e Terciária
à Saúde, por meio da proposição de estratégias metodológicas
pautadas nos princípios da educação permanente em saúde, que
propiciem uma aprendizagem significativa e uma possibilidade de
transformação das práticas profissionais.
EXERCÍCIOS
1. Segundo o Sistema Único de Saúde SUS, a diretriz da des-
centralização :
(A) É coerente com a concepção de um Estado federativo obe-
diente a princípios constitucionais que devem ser assegurados
e exercidos em cada esfera de governo, corresponde à distri-
buição de poder político, de responsabilidades e de recursos
da esfera federal para a estadual e municipal.
(B) Diz respeito a uma organização do sistema que deve focar
a noção de território, onde se determinam perfis populacio-
nais, indicadores epidemiológicos, condições de vida e supor-
te social, que devem nortear as ações e serviços de saúde de
uma região.
(C) Uma diretriz da forma de organização e operacionalização
do SUS em todas as suas esferas de gestão.
(D) Aproxima a gestão municipal dos problemas de saúde, das
condições de vida e da cultura que estão presentes nos distri-
tos ou regiões que compõem o município, deve ser norteada
pela hierarquização dos níveis de complexidade requerida
pelas necessidades de saúde das pessoas.
 LEGISLAÇÃO
2. Segundo o Sistema Único de Saúde SUS, a diretriz da des-
centralização :
(A) É coerente com a concepção de um Estado federativo obe-
diente a princípios constitucionais que devem ser assegurados
e exercidos em cada esfera de governo, corresponde à distri-
buição de poder político, de responsabilidades e de recursos
da esfera federal para a estadual e municipal.
(B) Diz respeito a uma organização do sistema que deve focar
a noção de território, onde se determinam perfis populacio-
nais, indicadores epidemiológicos, condições de vida e supor-
te social, que devem nortear as ações e serviços de saúde de
uma região.
(C) Uma diretriz da forma de organização e operacionalização
do SUS em todas as suas esferas de gestão.
(D) Aproxima a gestão municipal dos problemas de saúde, das
condições de vida e da cultura que estão presentes nos distri-
tos ou regiões que compõem o município, deve ser norteada
pela hierarquização dos níveis de complexidade requerida
pelas necessidades de saúde das pessoas.
3. O processo de transferência de responsabilidades de gestão
de saúde para os municípios, atendendo às determinações consti-
tucionais e legais, é o que caracteriza um importante princípio do
SUS denominado
(A) Equidade.
(B) Universalidade.
(C) Participação Social.
(D) Descentralização.
(E) Integralidade.
4. Assinale a alternativa correta a respeito dos Conselhos de
Saúde.
(A) Atuam conjuntamente com os órgãos responsáveis pela
gestão e execução de serviços, compartilhando a prestação
dos serviços de saúde.
(B) Representam a sociedade, e sua composição conta com
50% de representantes de usuários do SUS.
(C) Têm caráter permanente, e sua extinção só pode ser reali-
zada por meio de decreto do Executivo.
(D) São consultivos, e suas decisões são encaminhadas ao
poder público como recomendação.
(E) São subordinados ao Poder Executivo, tendo os Secretários
de Saúde como presidentes.
5. Todo cidadão, sem qualquer tipo de discriminação, incluindo
os estrangeiros e refugiados, tem acesso ao Sistema Único de Saú-
de. Trata de um princípio do SUS denominado
(A) Equidade.
(B) Universalidade.
(C) Integralidade.
(D) Participação Social.
(E) Solidariedade.
6. Na Política Nacional de Humanização (PNH), a ferramenta
teórica e prática cuja finalidade é contribuir para uma abordagem
clínica do adoecimento e do sofrimento, que considere a singula-
ridade do sujeito e a complexidade do processo saúde/doença é
denominada de:
(A) Autotutela.
(B) Ambiência.
(C) Acolhimento.
(D) Longitudinalidade.
(E) Clínica ampliada.
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7. Sobre a Política Nacional de Humanização, assinale o item
verdadeiro que versa sobre o princípio da transversalidade.
(A) Deve se fazer presente e estar inserida em todas as po-
líticas e programas do SUS de maneira a reconhecer que as
diferentes especialidades e práticas de saúde podem interagir
na perspectiva da corresponsabilidade, ampliando o contato
e comunicação interpessoal e retirando-as do isolamento e
fragmentação
(B) Deve ser organizada em três níveis de atenção à saúde,
com foco na atenção secundária, sendo esta a ordenadora
do cuidado em rede, partindo-se da criação de Linhas de
Produção do Cuidado horizontai, e diagonais que supram as
demandas clínicas dos usuários.
(C) Qualquer mudança na gestão e atenção é mais concreta
se construída com a ampliação da autonomia e vontade das
pessoas envolvidas, que compartilham responsabilidades. Os
usuários não são só pacientes, os trabalhadores não só cum-
prem ordens: as mudanças acontecem com o reconhecimento
do papel de cada um.
(D) trabalhadores e usuários devem buscar conhecer como
funciona a gestão dos serviços e da rede de saúde, assim
como participar ativamente do processo de tomada de deci-
são nas organizações de saúde e nas ações de saúde coletiva.
8. Uma diretriz da Política Nacional de Humanização (PNH) no
SUS, que não tem local nem hora certa para acontecer, nem um
profissional específico para fazê-lo e faz parte de todos os encon-
tros do serviço de saúde, chama-se:
(A) Acolhimento
(B) Recepcionamento
(C) Requerimento
(D) Cadastramento
GABARITO
1 A
2 A
3 D
4 B
5 B
6 E
7 A
8 A