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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

CAPÍTULO 3 – GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA:

A EXPERIÊNCIA DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
INTERMUNICIPAIS

Neste capítulo trataremos da solidariedade e das responsabilidades dos agentes

envolvidos na governança urbana interfederativa. Pensando na sustentabilidade,
também é importante tratar do uso dos recursos comuns em sua área de interação com
a questão ambiental e com a valorização das comunidades tradicionais. Nesse sentido,
apresentaremos os consórcios públicos capazes de favorecer e fortalecer a colaboração
interfederativa. As motivações iniciais que permitiram o consorciamento e as variáveis
que favoreceram esse tipo de organização ilustrarão as possibilidades de aplicação e de
desmistificação da complexidade de formação de consórcios.

3.1 Os instrumentos da governança

interfederativa e o desenvolvimento
sustentável
A partir da CF88 o desenvolvimento sustentável
passou a ser ao mesmo tempo um valor supremo e um
princípio constitucional. É a síntese que concentra
dimensões múltiplas: ambiental, social, econômica,
jurídico-política e ética. Consequentemente, exige
um completo reajuste do modelo de desenvolvimento
ainda restrito ao plano econômico (ROCHA;
BARRETO, 2019).

De acordo com Rocha e Barreto (2019), as normas

que regulamentam as ações de proteção ambiental
são frequentemente associadas a obstáculos para
o desenvolvimento. Elas refletem a necessidade de
se pensar em soluções em que a cooperação entre
os entes assegure a proteção ambiental. Deve-se
considerar principalmente as responsabilidades
expressas no art. 23 da CF88, que apresenta as
competências comuns dos entes federados.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

A Lei Complementar 140/2011 especifica a gestão ambiental compartilhada,

democrática e descentralizada. Assim como os instrumentos de cooperação que podem
ser implementados para garantir o desenvolvimento sustentável no âmbito das políticas
de governo.

Figura 10: Lei complementar 140/2011.

Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.

O Estatuto da Metrópole foi criado em 2015 com o objetivo de estabelecer as diretrizes

gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse
comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas. Ele lista alguns
instrumentos de governança interfederativa:
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

ATIVIDADE
PROGRAMADA
Se o seu município estiver
inserido em uma região
metropolitana, há instrumentos
de governança interfederativa
que já foram instituídos? Quais?
Eles funcionam? No caso de
não haver, quais instrumentos
seriam pertinentes
à aplicação?

Figura 11: Lei complementar 140/2011.

Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.

Não iremos tratar especificamente de cada um desses

instrumentos, pois essas são apenas algumas referências

4
PARA MAIS
do que pode ser aplicado. No entanto, no caso de municípios
INFORMAÇÕES
em região metropolitana ou aglomeração urbana, o
SOBRE O TEMA
Plano Diretor deve ser compatibilizado com o Plano de VER TAMBÉM O
Desenvolvimento Urbano Integrado, conforme será tratado MÓDULO 4.
pelo Módulo 4 deste Curso. Neste capítulo, continuaremos
a falar especificamente dos consórcios públicos. Eles são
uma alternativa adotada com mais frequência pelos entes
federados para fomentar a governança interfederativa.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

3.2 Os consórcios públicos intermunicipais

Em 2015, um importante marco legal e institucional foi promulgado no Brasil. Ele
representa uma tentativa de superar os limites político-administrativos da federação
brasileira e os seus complexos problemas locais e regionais. A Lei dos Consórcios Públicos
(Lei 11.107/2015) veio da longa tradição dos consórcios na história intermunicipal e seu
objetivo era criar uma articulação governamental capaz de dar conta dos mais diversos
tipos de problemas, ainda que não fossem legalizados (FONSECA, 2013).

De acordo com Trevas (2013, p.21), os consórcios públicos podem ser definidos como
“[...] arranjo institucional de cooperação e coordenação federativas. É uma autarquia
associativa, ou seja, cuja função é operar as competências a ela delegadas”. Assim, não
há competências originárias para o consórcio público, isso significa que por meio dele
os entes associados exercem suas próprias competências, numa manifestação de sua
autonomia.
Os entes federados somam esforços para atender os interesses comuns ao se
consorciarem. Dessa forma, podem ter sua autonomia ainda mais respeitada. Quando
se enfrenta em conjunto as fragilidades e as dificuldades existentes nos municípios
de pequeno porte, seus habitantes podem ser ainda mais beneficiados. Portanto, essa
forma de cooperação contribui para a efetivação do direito à cidade, já que favorece o
acesso às políticas públicas. Um desafio que se apresenta aos consórcios é, no entanto,
a fragilidade de sua contratualização, já que é necessário que as lideranças políticas se
comprometam a assumir acordos e compromissos que podem ultrapassar o tempo de
seu mandato (BARRETO; LOSADA, 2019; TREVAS, 2013).
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

Figura 12: Consórcio Público.

Fonte: Elaborado pela autora, com base em Fonseca (2013). Elaboração gráfica do Labhab, 2022.

Fonseca (2013) assinala que os consórcios são determinados de acordo com os

parâmetros dos seus entes federados, segundo os parâmetros legais da CF88. Dados
levantados pelo Observatório dos Consórcios da CNM (2022) mostram que existem no
Brasil 4.745 municípios consorciados. Desses municípios, 34% (1.612) estão na Região
Sudeste, 30% (1.405) na Região Nordeste, 24% (1.134) na Região Sul, 8% (379) na Região
Centro-Oeste e 4% (215) na Região Norte.

Figura 13: Distribuição dos municípios consorciados no Brasil.

Fonte: https://consorcios.cnm.org.br/
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

Caldas e Cherubine (2013) propõem uma tipologia para identificar os consórcios

públicos:

Figura 14: Consórcios Públicos.

Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

ATIVIDADE
PROGRAMADA
O seu município faz parte de
algum consórcio? Como você
o classificaria?

Algumas condições especiais são necessárias e

compõem o objetivo básico para a criação de um
consórcio. Caldas e Cherubine (2013) indicam as três
condições que mais se destacam: o estímulo (interno
ou externo) ao consorciamento, a existência do capital
social e a existência de uma liderança territorial.

Figura 15: Capital Social.

Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.

Para que os consórcios públicos tenham resultados

satisfatórios é fundamental que agreguem

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capacidades técnicas e gerenciais efetivas e PARA MAIS
INFORMAÇÕES
consistentes. Para isso, sua direção política
SOBRE O TEMA
deve selecionar um corpo técnico qualificado,
VER TAMBÉM O
comprometido e sensível à inovação. Trevas (2013) MÓDULO 5.
também destaca a necessidade de se compartilhar
recursos entre os entes federados consorciados,
minimizando a dependência de recursos externos.
Os projetos formulados devem ser consistentes para
garantir a sua execução. Assim, destinar recursos
próprios é uma forma de transmitir credibilidade e
compromisso com o objetivo a ser alcançado.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável

Os consórcios possuem um caráter inovador e são uma estratégia de desenvolvimento

regional com papel importante na afirmação de gestões participativas e descentralizadas,
política e administrativamente (CARVALHO; XAVIER; PINTO, 2016). São muitos os exemplos
de consórcios ativos e atuantes, como o Consórcio Público de Desenvolvimento Sustentável
Portal do Sertão, em Feira de Santana-BA (SILVA, 2015). Ele será tema da Aula 3.

APROFUNDE-SE
Caso queira saber mais sobre o processo de formação de um
consórcio, acesse o passo a passo disponibilizado pela CNM.

CNM – Confederação Nacional de Municípios. Consórcios

Públicos Intermunicipais: Uma Alternativa à Gestão Pública.
Brasília: CNM, 2016.

Disponível em: https://www.cnm.org.br/biblioteca/

exibe/2214

AULA 3 Aula 3 - Governança urbana interfederativa:

MÓDULO 2 a experiência dos consórcios públicos
intermunicipais.

Entrevista com a Profª Ms. Adriana Carneiro

da Silva (Universidade do Estado da Bahia)
sobre o Consórcio Público de Desenvolvimento
Sustentável Portal do Sertão.