Gestão Pública E Governança

GESTÃO PÚBLICA
E GOVERNANÇA
GESTÃO PÚBLICA E GOVERNANÇA
GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO: UM ESTUDO

NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL
GOVERNANCE IN THE PUBLIC SECTOR:
A STUDY IN DIRECT STATE ADMINISTRATION
Cícero Rodrigues Barbosa

Centro Universitário Alves Faria
Data de submissão: 15 fev. 2018. Data de aprovação:
07 jun. 2018. Sistema de avaliação: Double blind review.
Universidade FUMEC / FACE. Prof. Dr. Henrique Cordeiro
Martins. Prof. Dr. Cid Gonçalves Filho.
Fernando de Abreu Faria
Analista Bacen
RESUMO
A governança no setor público ainda é incipiente na administração pública do

país, fato que indica a necessidade de novos estudos na área em função da im-
portância e relevância do tema para uma gestão pública mais efetiva. O objetivo
central deste artigo consiste em analisar de que forma a adoção dos princípios
de governança no setor público propostos no modelo do PSC/IFAC (2001), o
Estudo 13, pode contribuir para uma gestão pública mais efetiva na administração
direta do Estado de Goiás. No método foi utilizada uma abordagem qualitativa,
de cunho descritivo. Quanto aos meios de investigação, utilizou-se a pesquisa
documental, bibliográfica e o estudo de caso múltiplo na administração direta
estadual. Os resultados indicaram que o modelo de governança praticado na ad-
ministração direta do Estado de Goiás obteve alguns avanços nos últimos anos,
mas ainda possui amplo espaço para evoluir por meio da adoção das melhores
práticas indicadas pelo PSC/IFAC.
PALAVRAS CHAVE
Governança pública. Efetiva. Transparência. Integridade. Accountability.

CÍCERO RODRIGUES BARBOSA, FERNANDO DE ABREU FARIA
ABSTRACT
Governance in the public sector is still incipient in the country’s public administration,
a fact that indicates the need for new studies in the area due to the importance and
relevance of the theme for a more effective public management.The main objective of
this study is to analyze how the adoption of governance principles in the public sector
proposed in the PSC / IFAC (2001) model, Study 13, can contribute to a more effective
public management in the direct administration of the State of Goiás. In the method a
qualitative, descriptive approach was used. As for the means of investigation, we made
use of the documentary, bibliographic research and the multiple case study in the
state direct administration.The results indicated that the governance model practiced
in the direct administration of the State of Goiás has made some progress in recent
years, but still has ample room to develop through the adoption of the best practices
indicated by the PSC / IFAC.
KEYWORDS
Public Governance. Effective.Transparency. Integrity. Accountability.
INTRODUÇÃO dessas organizações no momento da to-

Governança Corporativa pode ser en- mada de decisões econômico-financeiras.
tendida como a relação existente entre a A falta de ética e de transparência por par-
gestão de uma organização empresarial e te dos gestores é responsável por falências
os stakeholders, ou seja, a forma como os de empresas pelo mundo. Por outro lado,
gestores da empresa organizam suas rela- dada a necessidade de financiamentos das
ções com as partes interessadas no negócio. atividades empresariais, as organizações
A governança corporativa surgiu como um que utilizam princípios e boas práticas de
instrumento relevante para a diminuição do governança corporativa têm seus papéis
conflito de interesses entre gestores e in- mais valorizados no mercado internacional
vestidores nas corporações em meados da e possuem a preferência por parte dos in-
década de 80 nos EUA (RIBEIRO NETO e vestidores (RBC, 2008, p.42).
FAMÁ, 2003). Esse conflito, definido como Na administração pública brasileira o
conflito de agência por Jensen e Meckling termo governança foi um dos elementos
(1976) é a divergência de interesses entre fundamentais da reforma do Estado na dé-
acionistas e gestores, em que um tenta tirar cada de 1990. Segundo Zonatto et al. (2010)
vantagens do outro de uma mesma situação. existe governança em um Estado quando
Os conflitos de agência foram motivados seu governo tem as condições financeiras
pela falta de transparência e por gestões e administrativas para transformar em rea-
fraudulentas executadas pelos gestores lidade as decisões que toma.
R. Adm. FACES Journal Belo Horizonte v. 17 n. 4 p. 129-147 out./dez. 2018. ISSN 1984-6975 (online). ISSN 1517-8900 (Impressa) 131
http://dx.doi.org/10.21714/1984-6975FACES2018V17N4ART5934
GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO: UM ESTUDO NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL
No setor público brasileiro não é in- accountability (aqui indicando responsabilida-

comum o fato de alguns agentes públicos de e prestação de contas) e conformidade
utilizarem seus cargos em benefício pró- (compliance) às normas jurídicas do país. Se-
prio ou de terceiros, deixando em segun- gundo a Federação Internacional de Conta-
do plano os interesses da coletividade. dores - IFAC (2001), a aplicação efetiva da
De acordo com o Tribunal de Contas da governança corporativa ao setor público
União - TCÙ (2014), a falta de governan- pode encorajar o uso eficiente dos recur-
ça no setor público prejudica a qualidade sos, a ampliação da transparência no uso
do serviço ofertado à população. Segundo dos recursos públicos e a responsabilização
estudos realizados desde 2012, o TCU in- dos gestores, tornando assim as instituições
forma que, na maioria das áreas, o dinheiro públicas mais confiáveis e eficientes.
público não é bem aplicado, e o governo O Estado de Goiás como ente integran-
não tem indicadores claros sobre a eficiên- te da administração pública do país está
cia do gasto público em função de falhas de sujeito às leis e regulamentos que regem
planejamento e de gestão. o setor público, assim como também a exi-
De acordo com Slomski (2007), o Bra- gência da transparência e de resultados po-
sil não possui indicadores de eficiência e, sitivos da gestão por parte dos seus contri-
quando esses existem, não são claros e buintes. A Lei Complementar n.◦ 101, de 4
precisos. Assim, tem-se um longo cami- de maio de 2000, chamada de Lei de Res-
nho a percorrer para uma boa governança ponsabilidade Fiscal- LRF, estabeleceu nor-
e utilização eficiente dos recursos. Para o mas voltadas para a responsabilidade pela
TCU (2014), a falta de uma boa governan- gestão fiscal e para uma maior cobrança e
ça não é exclusividade da União, está pre- fiscalização em relação à transparência e
sente em todos os níveis da gestão pública prestação de contas.
nos Estados, Municípios e Distrito Federal. A LRF contribui para a adoção das boas
Como resultado, o Brasil tem dificuldade práticas de governança nos órgãos públi-
de crescimento porque não tem um bom cos do país pelos seus gestores, por pro-
planejamento das suas ações nem eficiên- por o equilíbrio fiscal, limitar gastos com
cia na fiscalização das mesmas. A eficiência pessoal, limitar o endividamento público,
do gasto público só será alcançada com a dentre outros. Porém, a lei não traz consi-
adoção de mecanismos de controle e mo- go orientações sobre padrões de compor-
nitoramento. A adoção de um modelo de tamentos dos gestores públicos referentes
boas práticas de governança, baseada em à liderança, códigos de conduta, processos,
princípios pautados pela transparência da equilíbrio de poder e autoridade, gestão de
gestão, integridade e prestação de contas, risco, políticas de remuneração e medidas
pode contribuir para uma gestão efetiva precisas de desempenho. Tais elementos
(IFAC, 2001). estão presentes nas recomendações da In-
O IBGC (2015) defende que, com algu- ternational Federation of Accountants – IFAC
mas adaptações, é possível que os princípios (2001). Os princípios e recomendações do
de boa governança também sejam aplicáveis PSC/IFAC (2001) oferecem padrões nor-
ao setor público. Esses princípios assegu- teadores das boas práticas de governança
ram aos sócios a equidade, transparência, pública, pois, são utilizados na prática e fo-
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ram validados por pesquisas em vários paí- Governança aplicada ao setor público
ses pelo mundo. O conceito de governança pública ori-
O Conselho Federal de Contabilidade ginou-se do termo governança corpora-
– CFC (2016), considerando o processo tiva. Enquanto a governança corporativa
de convergência das Normas Brasileiras de denota a forma como as organizações são
Contabilidade aos padrões internacionais e administradas e governadas, a governança
que, mediante acordo firmado com a IFAC no setor público refere-se aos princípios
que autorizou, no Brasil, o CFC como um de governança aplicados no setor público.
dos tradutores de suas normas e publica- Segundo Matias-Pereira (2010), a aplicação
ções, outorgando os direitos de realizar trado conceito de governança corporativa é
dução, publicação e distribuição das normas adequada no setor público, considerando a
internacionais e demais pronunciamentos relevância da articulação e cooperação en-
em formato eletrônico, aprovou a Estrutura tre atores sociais e políticos, assim como
Conceitual para Elaboração e Divulgação de In- o funcionamento consistente dos arranjos
formação Contábil de Propósito Geral pelas En- institucionais que coordenam e regulam
tidades do Setor Público, por meio da Norma transações socioeconômicas entre Estado,
Brasileira de Contabilidade (NBC), estrutu- mercado e sociedade em um país.
ra conceitual, em 23 de setembro de 2016. A governança pública “pode ser entendi-
Portanto, seguindo-se os princípios e re- da como o sistema que determina o equi-
comendações apontados no Estudo 13 do líbrio de poder entre todos os envolvidos
PSC/IFAC (2001), o propósito deste arti- em uma organização – governantes, gesto-
go é apresentar um estudo sobre a ade- res, servidores, cidadãos – com vista a per-
rência e a contribuição desses princípios mitir que o bem comum prevaleça sobre os
e recomendações para a gestão pública na interesses de pessoas ou grupos” (MATIAS
administração direta do Estado de Goiás, -PEREIRA, 2010). De acordo com Slomski
e buscou responder a seguinte questão de et al. (2008), a governança na gestão pública
pesquisa: Como a adoção dos princípios de “é a maneira como o poder é exercido na
Governança no setor público propostos no mo- administração dos recursos econômicos e
delo do PSC/IFAC pode contribuir para uma sociais de um país, com o objetivo de seu
gestão pública efetiva na administração direta desenvolvimento”.
do Estado de Goiás? Para Kissler e Heidemann (2006) o sig-
O trabalho está organizado em quatro nificado original da governança pública
partes além desta introdução. A primeira contém um entendimento associado ao
apresenta o conceito de governança no debate político-desenvolvimentista, no qual
setor público, as dimensões e recomenda- o termo é usado para referir-se a políticas
ções do Estudo 13 e as práticas atuais de de desenvolvimento que se orientam por
governança no Estado de Goiás; na segun- determinados pressupostos sobre elemen-
da parte é apresentado o método utilizado tos estruturais como gestão, responsabili-
na pesquisa; a terceira refere-se à análise e dades, transparência e legalidade do setor
discussão dos resultados; por fim, na quarta público, necessários ao desenvolvimento
e última parte, são apresentadas as conclu- de todas as sociedades.
sões do estudo. Diante dos diferentes conceitos e inter-
pretações de governança no setor público, nados à forma estrutural como a entidade

é possível perceber que todos pressupõem pública está organizada são transparência,
definições claras de responsabilidade e integri- responsabilização e integração.
dade dos gestores públicos, transparência dos
atos administrativos, prestação de contas (ac- Princípios, dimensões e
countability), grande importância dada às boas recomendações do PSC/IFAC
relações entre as partes interessadas (stakehol- A International Federation of Accountants
ders), a administração dos recursos e finalmen- - Federação Internacional de Contadores
te a medição e entrega dos resultados. (IFAC) é uma organização não governa-
É crescente a cobrança por parte da so- mental fundada em 1977, em Munique,
ciedade para que o setor público utilize os Alemanha, no 11º Congresso Mundial de
recursos financeiros de forma transparen- Contadores. A organização tornou-se uma
te e eficiente, com a prestação de contas autoridade em governança financeira glo-
e apresentação de resultados por meio da bal, fato evidenciado pela Comissão Euro-
publicidade de relatórios que também de- peia de Normas de Auditoria (ISAs) por
monstrem com clareza o desempenho da meio de publicações normativas sobre a
gestão. Dessa forma, a governança aplicada prática de auditoria (LOFT, HUMPHREY e
ao setor público visa garantir que os obje- TURLEY, 2006).
tivos planejados sejam atingidos, por meio O Public Sector Committiee (PSC) – Comitê
de uma estrutura organizacional bem pro- do Setor Público - é um comitê permanen-
jetada, controlada, supervisionada e com um te da International Federation of Accountants
processo de prestação de contas eficiente. - Federação Internacional de Contadores
Em relação aos princípios de governança (IFAC). Esse comitê da IFAC tem o objetivo
pública, a transparência diz respeito à divulga- de tratar de forma coordenada a nível mun-
ção de informações relevantes à população; dial, as necessidades das pessoas envolvidas
a equidade implica a não concessão de pri- com o setor público em relação aos relató-
vilégios por parte da administração pública rios financeiros, contábeis e de auditoria. A
(TCU, 2014); accountability, que segundo Iudí- propósito, o termo “setor público” faz refe-
cibus, Marion e Pereira (2003, p. 10), significa rência às três esferas de governo (federal,
“responsabilidade do gestor profissional de estadual e municipal), assim como também
prestar contas”; e compliance, que para Lodi às entidades governamentais sem fins lucra-
(2000) é o cumprimento das leis, normas, re- tivos (IFAC, 2016).
gulamentos e determinações, ou seja, o mes- Ao PSC tem sido dada a autoridade, em
mo que estar “em conformidade”. nome do Conselho, de emitir normas, dire-
Segundo o Australian National Audit Office trizes, estudos e trabalhos ocasionais em re-
– ANAO (2002) e de acordo com Barret latórios financeiros, contábeis e de auditoria
(2002) são seis os princípios fundamentais no setor público. O PSC acredita que suas
que as entidades devem seguir e aplicar para contribuições podem ser úteis para o desen-
a governança pública. Como princípios re- volvimento de orientações que poderão ser
lacionados às características pessoais dos adaptadas às características regionais e nacio-
agentes públicos estão liderança, integridade nais em matéria de governança pública. O Es-
e comprometimento. Os princípios relacio- tudo 13, elaborado pelo PSC/IFAC em 2001
centra-se em mecanismos de governança no Para Marcelli (2013), o setor público

setor público, especificamente sobre as res- apresenta grande diversidade na sua forma
ponsabilidades dos gestores das entidades organizacional e na estrutura legislativa. Isso
controladas pelo setor público. O PSC acre- implica na necessidade de elaborar modelos
dita que a publicação e posterior utilização de governança exclusivos e diferenciados
deste estudo contribui para a boa governan- para serem aplicados em setores e países di-
ça e prestação de contas no setor público em ferentes, conforme suas especificidades, ne-
todo o mundo (IFAC,2001). cessidades e características regionais. Ade-
O objetivo principal da maioria das enti- mais, os custos de implementação de uma
dades do setor público é prestar serviços à recomendação de governança podem supe-
sociedade, em vez de obter lucros e gerar rar os benefícios da sua implementação. Por
retorno financeiro aos investidores. Assim, isso, adaptações podem ser necessárias de
a Estrutura Conceitual para Elaboração acordo com as características de cada enti-
e Divulgação de Informação Contábil de dade do setor público (IFAC, 2001).
Propósito Geral pelas Entidades do Setor O Estudo 13 – PSC/IFAC (2001, p. 19)
Público (Estrutura Conceitual) estabelece utiliza os princípios fundamentais de gover-
os conceitos que devem ser aplicados no nança corporativa elaborados no Cadbury
desenvolvimento das demais Normas Bra- Report em 1992, um relatório emitido pelo
sileiras de Contabilidade Aplicadas ao Se- Comitê sobre os aspectos financeiros de
tor Público (NBCs TSP) do Conselho Fe- Governança Corporativa, órgão público
deral de Contabilidade (CFC) destinados não departamental consultivo do governo
às entidades do setor público. Além disso, do Reino Unido. O Cadbury Report definiu
tais conceitos são aplicáveis à elaboração e três princípios fundamentais da governança
à divulgação formal dos Relatórios Contá- corporativa que são Transparência, Integri-
beis de Propósito Geral das Entidades do dade e Accountability, conforme apresenta-
Setor Público (RCPGs). do no Quadro 1.
QUADRO 1 – Princípios da Governança Aplicados ao Setor Público – PSC/IFAC
Fonte: Adaptado de IFAC (2001)
De acordo com o próprio Estudo 13 o PSC/IFAC (2001) descreve um conjunto de

do PSC/IFAC (2001), esses princípios fun- recomendações para a governança no setor
damentais são refletidos em cada uma das público e, algumas dessas recomendações são
“dimensões” da governança do setor pú- subdivididas em elementos específicos de go-
blico, que são apresentadas no Quadro 2. vernança, conforme pode ser observado no
As dimensões da governança aplicadas Quadro 3. O foco dessas recomendações é
ao setor público propostas pelo PSC/IFAC centrado nas responsabilidades da gestão de
(2001) funcionam como pilares de susten- cada órgão público e nas medidas que po-
tação dos princípios fundamentais da gover- dem ser tomadas para que se tenha uma ges-
nança pública. Para cada uma das dimensões, tão eficiente e eficaz dentro da entidade.
QUADRO 2 – Dimensões da governança no setor público do PSC/IFAC
Fonte: Adaptado de IFAC (2001)
QUADRO 3 – Recomendações de governança no setor público de acordo com o PSC/IFAC
Fonte: IFAC (2001)
Como pode ser observado, o foco das governança no setor público é composta
recomendações está centrado nas respon- por “mecanismos de avaliação, direção e
sabilidades do corpo governante, ou seja, monitoramento; e às interações entre es-
nos gestores do setor público. De acordo truturas e processos, as quais determinam
Oliveira e Pisa (2015), encaminhando a dis- como os cidadãos e partes interessadas
cussão para a efetividade na área pública, são ouvidos, como as decisões são toma-
concernente ao entendimento sobre a das e como o poder e as responsabilidades
“boa governança no setor público”, o IFAC são exercidos.” Goiás, como um Estado
(2001) enfatiza que é função da governança que compõe a Federação, precisa criar e
garantir a supremacia do interesse público colocar em prática as melhores práticas de
em todos os momentos. governança, com objetivo de dirigir, moni-
torar, avaliar e prestar contas através de
Governança e gestão na relatórios, visando obter uma gestão efeti-
administração pública direta em Goiás va e a prestação de um serviço público de
Existe um interesse internacional em qualidade ao cidadão.
medir não apenas a qualidade dos serviços A Lei Complementar 131/2009 (Lei da
públicos, mas também melhorias na quali- Transparência), acrescentou alguns disposi-
dade de vida da população nas dimensões tivos à Lei Complementar 101/2000 (Lei de
como saúde, bem-estar social e meio am- Responsabilidade Fiscal) que determinam a
biente. Além disso, alguns avanços recentes União, Estados, Distrito Federal e Municí-
são encorajadores de melhorias dos pro- pios que disponibilizem informações por-
cessos de governança por meio de modelos menorizadas e em tempo real sobre a exe-
específicos de governança e seus princípios cução orçamentária e financeira em seus
basilares (BOVAIRD e LÖFFLER, 2003). endereços eletrônicos na rede mundial de
Para o CFC, devido à importância do computadores. Em 2011, a Lei Federal n°
orçamento público aprovado, as informa- 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação)
ções que possibilitam aos usuários com- reiterou a natureza pública das atividades
pararem a execução orçamentária com desenvolvidas pelos órgãos de governo de
o orçamento previsto facilitam a análise todos os Poderes (Executivo, Legislativo e
quanto ao desempenho das entidades do Judiciário) em todas as esferas de governo
setor público. Tais informações instrumen- (União, Estados, Municípios e DF), deter-
talizam a prestação de contas e a responsa- minando a obrigatoriedade de todo órgão
bilização (accountability) e fornecem subsí- ou entidade que recebe recursos públicos
dios para o processo decisório relativo aos divulgar onde e como os recursos públicos
orçamentos dos exercícios subsequentes. são aplicados, além de explicitar a motiva-
A elaboração de demonstrativo que apre- ção para que esse dinheiro seja alocado em
senta e compara a execução do orçamento determinado local e de determinada forma.
com o orçamento previsto é o mecanismo Em 2013, o Estado de Goiás regulamen-
normalmente utilizado para demonstrar a tou no âmbito de sua competência os dis-
conformidade com os requisitos legais re- positivos que na Lei Federal se aplicavam
lativos às finanças públicas. exclusivamente à União de tal forma que
De acordo com o TCU (2014, p. 18), a não restassem dúvidas sobre o compro-
misso do governo com a transparência e as metas alcançadas com a aplicação dos

de suas instituições. Para isso, foi editada recursos públicos, execução orçamentária e
a Lei Estadual n° 18.025/2013 que alcança financeira (empenho, liquidação e pagamen-
os três Poderes, os Tribunais de Contas e tos) e com a medição do desempenho da
o Ministério Público, bem como o Decre- gestão no Estado.
to n° 7.904/2013 que trata exclusivamente Tais princípios do PSC/IFAC (2001) es-
das obrigações do Poder Executivo. tão presentes no Sistema de Gestão Admi-
Nesse contexto, o portal Goiás Transpa- nistrativa – SIGA, que é o instrumento de
rente (2016), regulamentado pelo Decreto democratização do acesso às informações
nº. 6.965/2009 vem adaptando-se aos novos da Organização Administrativa do Poder
desafios impostos por essa realidade, con- Executivo do Estado de Goiás. Com visão
solidando-se como principal instrumento panorâmica, o sistema retrata as compe-
de promoção da transparência das ações tências legais, legislação básica, subordina-
do Poder Executivo do Estado de Goiás. ção e organogramas de todos os órgãos e
No portal são divulgados os dados e infor- entidades, além de oferecer um histórico
mações relativas à execução orçamentária de toda a evolução desta organização ad-
e financeira, os programas de governo dos ministrativa (Goiás Transparente, 2016).
órgãos e entidades da administração pública
estadual direta e indireta, além de incentivar MÉTODO
a participação do cidadão nos processos de Esta pesquisa é classificada quanto aos
planejamento, acompanhamento e avaliação fins como descritiva, pois objetiva estudar
das ações da gestão pública, o que contribui as atuais práticas de governança aplicadas
para a efetividade do controle social. no setor público da administração direta
Para Campos, Paiva e Gomes (2013) o do Estado de Goiás, considerando os prin-
Estado de Goiás ainda está em fase de de- cípios de governança pública - transparên-
senvolvimento em relação à transparência, cia, integridade e accountability - defendidos
sendo necessárias ainda algumas adapta- pelo modelo do PSC/IFAC (2001).
ções como melhorar a interatividade entre A abordagem é qualitativa, com a utiliza-
o cidadão e o site, além de tornar mais ágil ção de pesquisa documental e bibliográfica, e
a atualização de algumas informações. com a utilização da entrevista semiestrutura-
O princípio da transparência fica evidente da como principal técnica de coleta de dados
a partir do momento em que a gestão públi- na pesquisa de campo realizada em órgãos
ca disponibiliza a todos os interessados, os da administração direta do Estado de Goiás.
procedimentos, informações relevantes e as Por intermédio de estudo de caso
decisões tomadas pelos gestores públicos. múltiplo, com protocolo validado em um
O princípio da integridade se faz presente estudo piloto, o pesquisador atuou em
na qualidade dos relatórios financeiros, na quatro órgãos da administração direta do
publicidade dos procedimentos licitatórios, Estado. As validades de face e conteúdo
no livre acesso do cidadão às informações do instrumento foram feitas anteriormen-
da gestão de pessoal. O princípio da accou- te nos estudos que aplicaram o modelo
ntability é alcançado quando os gestores di- PSC/IFAC em casos nacionais e também
vulgam informações sobre receitas, despesas em outros países.
Amostra, coleta, tratamento e análi- dos anteriormente realizados, com per-

se de dados guntas fechadas existentes nesse roteiro
A composição da amostra é não pro- original, mas também com algumas ques-
babilística e como método não probabi- tões abertas ao entrevistado, incluídas e
lístico foi utilizada a amostragem inten- adaptadas ao roteiro do estudo 13 do
cional. Além do Caso-Piloto realizado na PSC/IFAC (2001) que tinham por obje-
Secretaria de Desenvolvimento Econô- tivo facilitar a coleta das evidências pelo
mco (SED), foram selecionados quatro entrevistador.
órgãos da administração direta do Es- As entrevistas realizadas pelo pesqui-
tado: Secretaria de Estado de Educação, sador, foram gravadas com o consenti-
Cultura e Esporte (SEDUCE); Secretaria mento dos entrevistados e depois trans-
de Estado da Fazenda (SEFAZ); Secreta- critas em software processador de texto.
ria de Estado da Casa Civil; e Controla- O tempo médio das entrevistas foi de 60
doria Geral do Estado de Goiás (CGE). minutos, conforme pode ser observado
A escolha dos órgãos contemplados no Quadro 4. Devido ao compromisso
pela pesquisa é justificada pela impor- de confidencialidade assumido, os nomes
tância estratégica dos mesmos dentro dos entrevistados não são listados.
da gestão estadual e pelo acesso do pes- A análise e tratamento dos dados foi
quisador a esses órgãos. qualitativa. Para realizar a análise de da-
Foi utilizada a entrevista semiestru- dos, nesta pesquisa foi utilizada a análise
turada com a adaptação do roteiro do temática. A descrição analítica funciona
Estudo 13 na versão em língua portu- segundo procedimentos sistemáticos e
guesa elaborado pelo PSC/IFAC (2001), objetivos de descrição do conteúdo das
já validado por pesquisadores em estu- mensagens (BARDIN, 1979, p. 34).
QUADRO 4 – Entrevistas realizadas nos Órgão Públicos da Administração Direta
Fonte: Elaborado pelos Autores
Validade, confiabilidade e caso-piloto que foi produzido e utilizado na pesquisa.

O protocolo do estudo de caso utiliza- Essas informações coletadas e armazena-
do na pesquisa foi testado e validado por das no banco de dados, são importantes
meio do estudo de caso piloto.As validades para a obtenção da confiabilidade do estu-
de face e de conteúdo, que seriam realizado de caso (RICHARDSON, 1999).
das por meio das revisões feitas por pro- No estudo de caso piloto foi realizada
fissionais da área de gestão, planejamento entrevista semiestruturada com o geren-
e finanças, não se fizeram necessárias, pois te de finanças da SED, com a duração de
o roteiro do PSC/IFAC (2001) foi validado aproximadamente uma hora, na sede do
em estudos anteriores de outros pesqui- Órgão. Para complementar as informações
sadores. Como exemplo, pode-se citar as obtidas por meio da entrevista e possibi-
pesquisas mais recentes de Mello (2006), litar a triangulação dos dados, foi utilizado
Silva (2012), Silveira (2013), Marcelli (2013), como fonte de informações secundárias,
TCU (2014) e Sales et al. (2015). os sites institucionais do órgão e do Goiás
Dentre os aspectos que contribuíram Transparente, documentos disponibiliza-
para a validade externa estão a escolha de dos e conteúdos de e-mails institucionais.
órgãos importantes estrategicamente den- O sítio Goiás Transparente (2016) possui
tro da estrutura de gestão do Estado; os todas as informações necessárias à pes-
entrevistados serem gestores de cargos quisa, como relatórios de gestão, balanços
do alto nível hierárquico (superintenden- e balancetes, gestão fiscal e financeira, re-
tes e gerentes) que possuem experiência ceitas e despesas governamentais, convê-
na gestão pública e principalmente, poder nios e repasses, informações sobre servi-
de decisão dentro do órgão público em dores, inclusive pagamento de proventos,
que trabalham; a realização de um estudo manuais de procedimentos internos, or-
de caso-piloto num órgão público da admi- ganogramas, nomes dos gestores, que são
nistração direta do Estado de Goiás, mais disponibilizados ao público interessado,
precisamente na Secretaria de Desenvolvi- planejamento e orçamento.
mento Econômico-SED, para possíveis ade- A realização do estudo de caso-piloto
quações do protocolo de estudo de caso. A possibilitou a validação do protocolo de
utilização de múltiplas fontes de evidências, estudo de caso. A quantidade de questões
como fontes documentais, planilhas, conte- do roteiro do estudo 13 do PSC/IFAC de
údos das entrevistas semiestruturadas e da pesquisa foi reduzido de 46 para 35 ques-
observação direta efetuada pelo pesquisa- tões com o objetivo de otimizar o tempo
dor, contribuíram também para aumentar de duração das entrevistas e fazer com que
a validade do construto, a partir da trian- as mesmas se tornassem mais objetivas,
gulação dessas diferentes fontes de dados dinâmicas e agradáveis aos entrevistados,
(YIN, 2001). sem perder a essência e o foco no objeto
Foi desenvolvido um banco de dados de pesquisa do roteiro.
para armazenar todas as transcrições das
entrevistas, documentos coletados e ana- Análise e discussão dos resultados
lisados, planilhas de prestação de contas, Cada caso foi analisado individualmen-
gráficos, anotações, enfim, todo material te, baseado nas práticas de governança
aplicadas ao setor público de acordo renciação, a formalização e a centralização.

com as quatro dimensões propostas no De acordo com Bilhim (2013), a diferencia-
modelo do PSC/IFAC, quais sejam: Pa- ção refere-se também à divisão do traba-
drões de Comportamento, Estrutura e lho organizacional em departamentos e em
Processos Organizacionais, Controle e camadas de níveis hierárquicos, o que pode
Relatórios Externos, conforme represen- ser verificado nos organogramas de cada
tado na Figura 1. secretaria de estado. A formalização refe-
Assim, as fontes de dados - documen- re-se à existência de regras e regulamentos
tos oficiais disponibilizados nos websites para a execução das tarefas (HALL, 2004) e
dos órgãos e também aqueles disponibi- a centralização é uma característica em que
lizados pelos entrevistados, as entrevistas se verifica uma maior retenção da autori-
semiestruturadas com superintendentes dade pelos gestores e, consequentemente,
e gerentes realizadas nas sedes de cada um reduzido grau de delegação de autori-
secretaria de Estado, especificamente no dade (FARIA et al., 2006). Essa caracterís-
Caso 1 (SEDUCE), Caso 2 (SEFAZ), Caso tica é evidente na estrutura administrativa
3 (Casa Civil) e Caso 4 (CGE) e também a do Estado de Goiás, já que o responsável
observação direta pelo entrevistador - fo- máximo pelas decisões de cada órgão é o
ram analisadas tendo como suporte as ca- secretário de governo, seguido pelos supe-
tegorias e subcategorias do quadro-síntese rintendentes e gerentes, tudo definido por
de cada dimensão proposto no modelo do meio de legislações específicas.
PSC/IFAC (2001) (vide Quadro 3). Mesmo tendo sido pesquisados os mes-
Foi verificado que o desenho organiza- mos aspectos em cada caso, que fazem par-
cional da administração de cada órgão pes- te de uma mesma estrutura organizacional,
quisado tem como características: a dife- existiram variações nos resultados, já que
FIGURA 1 – Dimensões do Modelo de Governança do PSC/IFAC

cada órgão possui características e cultura ma, procurou-se verificar se o modelo de

organizacional específica, e sofrem influ- governança adotado nos quatro órgãos da
ências de seus gestores apesar de terem administração direta do Estado de Goiás
o dever de seguir o princípio da legalida- está de acordo com as recomendações
de dentro do serviço público prestado à propostas em cada dimensão do modelo
sociedade. A seguir, o Quadro 5 evidencia proposto pelo PSC/IFAC. O estudo permi-
a síntese dos resultados encontrados em tiu verificar quais princípios de governança
cada caso pesquisado, de acordo com as do modelo do PSC/IFAC são adotados pela
dimensões e recomendações do modelo administração direta do Estado de Goiás.
de governança pública proposta pelo PSC/ De acordo com os resultados encontra-
IFAC (2001). dos nos quatro casos, ficou evidente que o
De acordo com o estudo realizado nos modelo de governança praticado na admi-
quatro órgãos públicos pesquisados da ad- nistração direta do Estado de Goiás pode
ministração direta do Estado de Goiás foi ser melhorado, considerando-se os três
constatado que não são utilizados mode- princípios do modelo do PSC/IFAC, trans-
los próprios ou específicos de governança parência, integridade e accountability. No
pública. Ficou evidente que esses órgãos que se refere ao princípio da transparência,
públicos são administrados por meio de le- é necessário fazer uma aproximação entre
gislações nacionais como a Lei de responsa- sociedade e Estado, principalmente em re-
bilidade fiscal (Lei n◦ 101/2000), normas de lação ao sítio Goiás Transparente. A popu-
direito financeiro (Lei n◦ 4.320/64), Lei de lação precisa conhecer esse instrumento
acesso a informação (Lei n◦ 12.527/2011), e saber utilizar as suas ferramentas, reco-
Lei das licitações (Lei n◦ 8.666/93), as- nhecendo a importância do mesmo como
sim como também legislações estaduais, ferramenta de controle das ações governa-
como o estatuto do servidor púbico (Lei mentais e de prestação de contas da utili-
n◦10.460/88), decretos de execução orça- zação dos recursos públicos. O Estado tem
mentária (Lei n◦ 8356/2016) e financeira, o papel de não apenas divulgar esse canal
leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA), regi- de comunicação, mas também de integrar
mentos e instruções normativas internos, a sociedade ao mesmo, incentivando a sua
manuais, dentre outros. utilização por meio de uma linguagem mais
clara e eficiente para o cidadão.
Considerações finais Com referência ao princípio da integri-
Para responder à questão de pesquisa dade, é preciso estabelecer um controle
proposta “Como a adoção dos princípios de estratégico efetivo, no nível institucional,
Governança no setor público propostos no mo- para que os gestores possam analisar se
delo do PSC/IFAC pode contribuir para uma os objetivos estão sendo cumpridos, e
gestão pública efetiva na administração di- também avaliar se o desempenho de cada
reta do Estado de Goiás?”, foram utilizadas membro da administração pública está de
as quatro dimensões do modelo do PSC/ acordo com as metas preestabelecidas. É
IFAC (2001): padrões de comportamento, importante que se estabeleça um sistema
estruturas e processos organizacionais, de metas e resultados nos órgãos públicos
controle e relatórios externos. Dessa for- de forma concomitante com uma política
QUADRO 5 – Síntese Comparativa dos Resultados: Dimensões e Recomendações do PSC/

IFAC na Administração Direta do Estado de Goiás
de incentivo para que as metas sejam cum- pública direta do Estado de Goiás pode-
pridas. O servidor público precisa passar rá, de acordo com suas necessidades, fazer
por cursos de aprimoramento de acordo adaptações em seu modelo de governança,
com suas necessidades e a função que de- adotando ainda mais, boas práticas de go-
sempenha, para que possa prestar um ser- vernança pública visando uma administra-
viço público mais eficiente à população. ção pública mais transparente, eficiente e
Em termos de accountability, apesar do Es- efetiva em benefício do cidadão.
tado de Goiás seguir a Lei Orgânica do TCE Dentre as limitações da pesquisa estão a
(2011), que estabelece os prazos para a pres- sua aplicação apenas na administração dire-
tação de contas, é necessário estabelecer um ta do Estado de Goiás e a não participação
mecanismo mais eficiente para a distribuição da Secretaria de Gestão e Planejamento
dos relatórios financeiros e contábeis em do Estado (SEGPLAN) em função da falta
prazos mais curtos ou mesmo em tempo de disponibilidade por parte dos gestores.
real por meio de sistemas apropriados para a Para pesquisas futuras indicam-se três pos-
própria avaliação do TCE. Se a prestação de sibilidades não contempladas neste estudo:
contas for mais dinâmica e integrada entre os a aplicação da pesquisa em outros órgãos
órgãos públicos e a corte de contas, haverá da administração direta para fins de com-
mais chances de se encontrar possíveis dis- paração; aplicação do modelo do PSC/IFAC
crepâncias até mesmo antes do encerramen- (2001) também em órgãos públicos esta-
to do exercício financeiro. duais da administração indireta, como as
Esta pesquisa procurou contribuir com autarquias, empresas públicas e sociedades
a administração pública do Estado de Goi- de economia mista; e, por fim, a elaboração
ás ao mostrar aos gestores públicos a rede instrumentos para analisar as dimen-
alidade do modelo de governança pública sões do PSC/IFAC de forma quantitativa
adotado no Estado em comparação ao para mensurar a existência de uma possível
modelo proposto pelo PSC/IFAC (2001), correlação entre a adoção das recomenda-
instituição que possui credibilidade e é ções de cada dimensão do referido modelo
reconhecida no mundo. Acredita-se que e o índice de satisfação da população com
por meio desta pesquisa, a administração a administração pública.
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GESTÃO PÚBLICA

GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO: UM ESTUDO

Cícero Rodrigues Barbosa

A governança no setor público ainda é incipiente na administração pública do

Governança pública. Efetiva. Transparência. Integridade. Accountability.

Public Governance. Effective.Transparency. Integrity. Accountability.

INTRODUÇÃO dessas organizações no momento da to-

No setor público brasileiro não é in- accountability (aqui indicando responsabilida-

pretações de governança no setor público, nados à forma estrutural como a entidade

centra-se em mecanismos de governança no Para Marcelli (2013), o setor público

Fonte: Adaptado de IFAC (2001)

De acordo com o próprio Estudo 13 o PSC/IFAC (2001) descreve um conjunto de

QUADRO 2 – Dimensões da governança no setor público do PSC/IFAC

Fonte: Adaptado de IFAC (2001)

QUADRO 3 – Recomendações de governança no setor público de acordo com o PSC/IFAC

Fonte: IFAC (2001)

misso do governo com a transparência e as metas alcançadas com a aplicação dos

Amostra, coleta, tratamento e análi- dos anteriormente realizados, com per-

QUADRO 4 – Entrevistas realizadas nos Órgão Públicos da Administração Direta

Fonte: Elaborado pelos Autores

Validade, confiabilidade e caso-piloto que foi produzido e utilizado na pesquisa.

aplicadas ao setor público de acordo renciação, a formalização e a centralização.

FIGURA 1 – Dimensões do Modelo de Governança do PSC/IFAC

cada órgão possui características e cultura ma, procurou-se verificar se o modelo de

QUADRO 5 – Síntese Comparativa dos Resultados: Dimensões e Recomendações do PSC/

Fonte: Elaborado pelos Autores

______. Decreto n. 7904, de 11 de Prentice-Hall, 2004. changing governance and ac-

Orsa. Seminários de Administração (Mestrado em Ciências Contá- aplicável a órgãos e entidades da

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