AULA 4

ELABORAÇÃO, GESTÃO E
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

Prof. Raphael Hardy Fioravanti

TEMA 1 – O QUE É GOVERNANÇA

Governar significa gerenciar diferentes necessidades, desejos e grupos

políticos, cada qual com os seus próprios interesses. A gestão pública, desde os
primeiros estudos gregos, muito evoluiu no ato de governar, em especial com as
propostas da administração desde a Revolução Industrial.
O que iremos trabalhar aqui é o conceito de governança a ser praticado
em Estados Democráticos de Direito. Isso significa, é claro, considerarmos a forte
influência da globalização, com entrada cada vez maior de atores globais
internacionais, a interdependência dos Estados nos mais diferentes setores e a
complexidade das relações advindas desde novo cenário.
Primeiramente, vamos aqui conceituar o que é governança e, a partir
desse conceito, fazermos os desdobramentos que impactam na gestão de
políticos públicas.

1.1 Governança

O conceito de governance surgiu a partir de discussões patrocinadas pelo

Banco Mundial, com o objetivo de se aprofundar os conhecimentos que podem
garantir um Estado mais eficiente (Diniz, 1995). O que começou com discussões
de ordem econômica, logo se tornaram bem mais amplas, mostrando a
necessidade de ação estatal mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais
e políticas.
Segundo o Banco Mundial, Governança é o exercício da autoridade,
controle, administração, poder do governo. É a maneira como o poder é
exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país
na busca do desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de
planejar, formular e implementar políticas e cumprir as suas funções.
O Instituo Brasileiro de Governança Corporativa – IBCC ainda nos
apresenta que há quatro princípios de governança que são aplicáveis no cenário
nacional, que são: transparência, equidade, prestação de contas e
responsabilidade corporativa (TCU, 2014).

1.2 Governança e Globalização

A chamada nova gestão pública (new public management), também

conhecida como administração pública gerencial, se desenvolve a partir de
2
conceitos práticos da administração pública em todo mundo. É um conjunto e
ideias que procura reinventar os processos de gestão governamental, fazendo
uso de mecanismos mais modernos da administração. É claro que, dada as
especificidades, não podemos implementar os modelos de gestão do mundo
privado na administração pública, mas seus conceitos e modelos podem servir
para estimular as mudanças e modernizar o modelo vigente.
Desde a década de setenta, procura-se fazer com que o governo
funcione melhor e com menos custos. Podemos ver isso por meio de
propostas de austeridade fiscal, esforços para aumentar a produtividade pública
e buscas de mecanismos para a prestação de serviços públicos, por meio da
terceirização, com a contratação de empresas privadas por meio de licitações,
ou por meio de concessões. Também encontramos os maiores esforços para a
privatização das empresas públicas, procurando, assim, trazer maior
racionalidade aos serviços e clareza das prioridades onde o Estado realmente
precisa ser o executor dos serviços.
E esse fenômeno é global, exigindo, inclusive, a cooperação dos países
entre si na busca de soluções de problemas sistêmicos, como por exemplos o
controle da disseminação de doenças (como visto em 2020 com a Covid),
incremento do comércio internacional, controle sobre a diminuição da
biodiversidade e das reservas naturais, que afetam as reservas de alimentos
advindos do extrativismo e a regulação do clima mundial, ou também da gestão
internacional da migração de pessoas entre as nações (como as grandes
migrações que vimos na História recente, como a dos refugiados da guerra na
Síria e da Ucrânia.
Isso faz com que sejam criadas regulamentações internacionais que
precisam ser obedecidas localmente, não pela coerção, para construção do
consenso e gerados em fóruns internacionais, ganhando assim legitimidade para
a sua aceitação por parte dos Estados e seus governos. Os problemas são de
todos e todos precisam cooperar para a sua resolução.

TEMA 2 – A BOA GOVERNANÇA

Não basta ter apenas governança, é preciso ter resultados efetivos com
ela. O conceito de boa governança possui um conjunto de normativas que
informa como deve ser um bom governo, levando em consideração as
dimensões políticas e econômicas. Pelo lado político, há a necessidade de

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legitimidade democrática e sistemas efetivos de prestação de contas. Já pelo
lado econômico, devemos ter claras as definições de direitos de propriedade ou
aplicação de princípios de gestão do mundo empresarial adaptados ao setor
público.
A boa governança tem sido considerada como um pré-requisito
fundamental para a garantia do desenvolvimento da democracia, permitindo a
economia de mercado competitiva. Assim, não podemos pensar o lado político e
econômico de forma separada.
Dias e Matos (2012) nos apresentam as principais características dessas
duas dimensões que precisamos observar:

Quadro 1 – Características da Dimensão Polícia e Econômica

Dimensão Política Dimensão Econômica

Legitimidade do governo
Eleições livres, competitivas
periódicas
Princípio de legalidade: proteção e
defesa dos direitos
Prestação de contas
Participação da sociedade civil na
elaboração das políticas
Busca do consenso e negociação
com a socidade civil
Tranparência e livre circulação de
informação e acesso às instituições
públicas por parte dos cidadãos
Equidade e igualdade
oportunidade para a melhoria e
manutenção do nível do bem-estar
Créditos: Dias; Matos, 2012.
Reforma do setor público e busca de
iniciativas para privatização
e Controle da corrupção
Princípio de legalidade: marco legal
apropriado para garantir o
funcionamento do mercado
Prestação de contas das
organizações públicas e privadas
Estabilidade do marco regulados dos
setor privado
Transparência e informação para a
liberdade da impressa, pulbicações
estatísticas e informes públicos
de Eficácia e eficiência na realização de
objetivos e a busca da otimização dos
recursos públicos.

Ter uma boa governança permite (TCU, 2014):

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 1. Garantia de entrega de benefícios econômicos, sociais ambientais para a
sociedade.
2. Garantia que a organização seja responsável para com a sociedade;
3. Clareza acerca de quais devem ser os produtos e serviços efetivamente
prestados a comunidade e manter foco no seu propósito;
4. Ter transparência, mantendo sempre a comunidade informada das
decisões tomadas e dos riscos envolvidos;
5. Ter e utilizar informações de qualidade e mecanismos claros e
competentes de apoio à tomada de decisão;
6. Sempre dialogar com a comunidade e prestar contas à sociedade;
7. Garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados;
8. Promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores;
9. Definir com clareza os processos, papéis, responsabilidade e limites de
poder e autoridade;
10. Institucionalizar as estruturas necessárias para a governança;
11. Selecionar a liderança com base nos aspectos de conhecimento,
habilidades e atitudes, de acordo com as competências individuais;
12. Avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança,
mantendo um balanceamento adequado entre eles;
13. Garantir que haja um sistema efetivo de gestão de riscos;
14. Fazer uso de controles internos para controlar os riscos a níveis
adequados e aceitáveis;
15. Fazer rígido controle das finanças, com robustez e responsabilidade
16. Manter a sociedade abastecida de dados e com informações claras e de
qualidade.

Outra forma de pensar numa boa governança é através dos 10 princípios

que gestores públicos podem seguir para promover uma nova forma de se fazer
gestão pública. Esses princípios foram originalmente desenhados por Davida
Osborne e Ted Gaebler (1992). Aqui os apresentamos a partir de uma
interpretação mais próxima com a realidade brasileira:

1. Gestores públicos devem direcionar os caminhos do governo, vendo entre

as mais diferentes possibilidades de caminho, procurando sempre o
melhor equilíbrio entre os recursos disponíveis e as necessidades.
2. Promover o empoderamentos dos atores sociais, transferindo iniciativas
para a comunidade, gerando autonomia e comprometimento.
5
 3. Promover a competição saudável entre os fornecedores de serviços
permite a maior eficiência e gera inovação.
4. Obedecer às regras e fazer delas aliadas, pois elas são capazes de
direcionar melhor os reforços e recursos, pois dão foco ou missão.
5. Sem deixar de ver a legalidade e economicidade, o gestor público deve
observar os resultados que se deseja obter. Para isso, deverá criar
objetivos claros que possam ser gerados, mas também sejam
desafiadores.
6. Deve observar mais as necessidades daqueles que irão consumir as
políticas públicas do que as burocracias. Dada a quantidade de regras que
o poder público é exposto, é muito fácil que gestores públicos estejam
mais preocupados em atender as burocracias do que as reais
necessidades dos beneficiários das políticas públicas.
7. Apesar de controvérsia, os novos gestores públicos devem se focar mais
nas receitas do que nas despesas. Isso não significa gerar novos
impostos, onerando ainda mais a sociedade, e sim vincular melhor as
receitas às despesas, com foco em investimentos que promovam a
transformação positiva da sociedade
8. Focar suas ações mais nas prevenções do que em soluções de problemas
que poderiam ser evitados. De forma geral, temos identificados que os
investimentos em medidas preventivas são menos onerosos à sociedade
(social e economicamente) do que ter que investir em resolver problemas
que poderiam ser evitados.
9. Promover o trabalho em equipe e diminuir a hierarquias pode promover
maior agilidade e qualidade no esforço de trabalho.
10. Atuar de forma a permitir que o mercado possa se reestruturar,
criando um ambiente que faça com que o mercado direcione seus
esforços na elevação da qualidade de vida e no incremento das
oportunidades econômicas.

TEMA 3 – A REDE DE GOVERNANÇA

Assim como governança, o conceito de rede é relativamente recente nas

esferas da gestão pública. Os primeiros estudos nesse sentido datam da década
de 70 do século passado. Esses conceitos, quando operandos em conjunto, vão
de encontro à transformação das relações entre Estado e sociedade. Como diria
6
Schneider (2005): “Ambos os conceitos pontuam que a solução de problemas
políticos modernos e relevantes por meio de políticas públicas somente é
possível com base em novas estruturas políticas”. Nos estudos acadêmicos,
quando analisamos políticos públicos, vemos a existência de dois caminhos
possíveis:

a. Intermediação de interesses: observa redes de políticas como

associadas a várias formas de relações entre os grupos de interesses e o
Estado. Vê redes de políticas como um conceito geral que pode ser
aplicado a todos os tipos de relações entre atores públicos e privados.
b. Governança: vê redes de políticas como uma forma específica de
governança, sendo as redes um mecanismo de mobilização de recursos
políticos quando estes estão dispersos na sociedade, em diferentes atores
públicos e privados. Aqui as relações são mais específicas, do tipo
público-privada em uma política pública. Isto quer dizer que se baseia na
coordenação e não na hierarquia.

Essas duas interpretações são fluidas na literatura, não havendo

segmentação clara e podem, inclusive, coexistir.
Redes de políticas públicas se caracterizam por padrões mais ou menos
estáveis de relações sociais entre atores que são interdependentes que se
organizam em torno de problemas políticos. Podemos identificar nas redes de
políticas públicas 3 grandes características:

1. Redes existem para devido a interdependência dos atores;

2. Redes são formadas a partir da diversidade de atores;
3. Redes demonstram relações de natureza relativamente duradoura entre os
atores.

Podemos definir redes de políticas públicas, então, como um agrupamento

de organizações que estão ligadas entre si por meio da dependência de recursos,
porém cada organização possuindo o seu próprio conjunto de interesses, mas que
naquele determinado objetivo, cooperam para a prosperidade de políticas
públicas.
Existe a possibilidade de identificarmos as tipologias de redes de políticas
que podemos encontrar, como a proposta por Marsh e Rhodes (In: Dias; Matos,
2012), que nos permitem entender as suas dinâmicas a partir de algumas
dimensões:

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Quadro 2 – Dimensões

DIMENSÃO COMUNIDADE REDES EM TORNO DE

POLÍTICA PROBLEMAS
Número de participantes Muito limitado. Alguns grupos Ampla.
são excluídos
Tipos de participantes Homogêneo e geralmente de Heterogêneo.
caráter técnico e econômico
Integração:
- Contato frequentes Elevado Débil e fragmentada.

- Continuidade dos De qualidade. Muitas vezes Não chegam a

participantes estão institucionalizados institucionalizar-se

- Grau de consenso Os participantes Baixa. Mudam

compartilham de valores e
princípios básicos no que se
refere à política
Recursos:
- Distribuição de recursos Os participantes têm recursos
entre atores públicos e que trocam em plano de
atores privados. igualdade
constantemente. Existe um
acordo, mas o conflito está
presente de forma contínua
Os recursos são limitados e
se distribuem de forma
desigual entre os membros

- Distribuição de recursos Nenhuma organização

dentro de cada grupo de Grau de mobilização elevado. monopoliza a representação
participantes O líder da associação exerce de interesses
controle sobre seus membros
Distribuição de poder Existe equilíbrio de poder. Poder desigual.
Relação de poder de soma Relação de poder de soma
positiva negativa

Fonte: Dias; Matos, 2012.

Os diferentes elementos de redes de políticas públicas podem ser vistos

em diferentes áreas da política e em diferentes níveis. Podemos identificar nas
parcerias público-privada desde o nível local até transnacionais. As configurações
e atores pode ser os mais distintos e elas podem determinar como ocorreram a
formulação de políticas públicas, acesso a recursos ou regras para tal acesso.
Também podem nos ajudar a identificar e entender possíveis hierarquias,
limitações de atores, mas também acenam para uma certa horizontalidade entre

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atores políticos de diferentes níveis, de acordo com a maturidade das relações
estabelecidas.

TEMA 4 – ESTILOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

É possível promover a elaboração e implementação de políticas públicas

de diferentes formas. Os arranjos metodológicos na criação de políticas públicas
como estamos trabalhando aqui, até então, se baseia na ideia que os policy
markers desenvolvem as políticas em meio de uma estrutura mais ou menos
estável, com a inserção de problemas em suas agendas.
Porém, a forma como uma política pública será conduzida está ligada
diretamente a quanto os atores políticos possuem de liberdade para escolher os
seus rumos, de como são tomadas as decisões e de como será feita a avaliação
dessa política pública.
Caso os atores políticos tenham liberdade para escolher como querem
conduzir os trabalhos e definir quais serão as táticas, então são protagonistas no
processo, e aí se torna pertinentes estudarmos os diferentes estilos de políticas
públicas para entender se os caminhos adotados para resolver o problema vão de
encontro ao que identificamos como boa governança.
Agora, se observamos que os policy markers não possuem condições de
autonomia decisória/escolha, cabe a nós analisarmos, então, quais são os
elementos determinantes que irão ditar qual é o estilo da política pública. Esses
elementos podem estar relacionados ao setor/área da política pública que está
direcionada, à arena política, à cultura ou às regras formais, ou mesmo aos grupos
de pressão.
Assim vamos então trabalhar alguns estilos possíveis, de acordo com de
acordo com Richardson, Gustafsson e Jordan (1982):

1. Estilo proativo: é o estilo de política pública que está mais focada na

racionalidade, buscando ter objetivos bem definidos e analisando as
opções com foco nas soluções. É um estilo mais direcionada às análises
lógicas.
2. Estilo reativo: é o estilo de política pública mais focada no incrementalismo,
com atenção aos possíveis obstáculos políticos e institucionais, vendo as
mudanças possíveis. Assim, é um estilo que é mais sensível ao
pensamento política.

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 3. Estilo impositivo: É um estilo de política pública onde os policy makers
tomam decisões de forma mais autônoma dos demais atores políticos.
4. Estilo Consensual: é um estilo de política pública onde os policy makers
dão abertura para demais atores envolvidos para encontram equilíbrio nas
decisões.

Entenda que qualquer política pública não tem um “tipo puro” de acordo
com as propostas acima. O estilo flutua entre esses modelos, onde poderemos
encontrar e qual estilo a política pública analisada está mais próxima. Os atores
apresentam esses estilos justamente em um gráfico de dois eixos onde, de acordo
com a características analisadas, que vai definir a sua posição.

Fonte: Elaborado por Fioravanti, 2022, com base em Richardson; Gustafsson; Jordan, 1982, p.
13.

Também precisamos ficar atentos ao nível de acesso à política pública por

parte dos beneficiários na identificação do estilo da política pública. Nesse sentido,
podemos ter, basicamente dois tipos diferentes. Ou a política pública procura
estabelecer uma série clara de regras, gerando restrições, ou então cria
mecanismos de recompensa ou punições de acordo com as atitudes dos
benificiários. Esses estilos são mais comuns de serem identificados em políticas
públicas do tipo regulatória e burocráticas. O acesso ou a dificuldade de acesso
por parte dos beneficiários está ligado diretamente ao sucesso ou não da política
pública. Como também a construção das regras de recompensas ou punições
acaba por observar os resultados, pelo viés da eficiência administrativa.
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TEMA 5 – PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

Em Estados democráticos, a participação na construção de políticas

públicas é um dos temas mais analisados. A participação pode ocorrer em
qualquer etapa de desenvolvimento, desde a elaboração, passando pela
implementação e, é claro, na avaliação das políticas públicas. A participação pode
ocorrer na forma de organização das preferências para as tomadas de decisão,
na coleta e disponibilidade de informações ou mesmo da construção de decisões
coletivas. Neste sentido, podemos organizar as decisões coletivas em dois tipos:

1. Concepção decisória: é o processo de tomada de coletiva onde são

somadas as preferências dos atores envolvidos por meio do voto. Nesse
modelo, parte-se da premissa de que os atores possuem informações e são
capazes de organizar as decisões de forma a priorizar as escolhas de
acordo com as melhores escolhas para si e para a coletividade.
2. Deliberação: é o processo de tomada de decisão coletiva em que os atores
fazem a troca de argumentações para buscar a homogeneidade das
escolhas individuais. É um processo que procura construir a decisão por
meio do diálogo. Para isso, faz-se uso de fóruns participativos e conselhos
de gestão.

A principal crítica à concepção decisória recai sobre a real capacidade de

racionalidade dos membros, seja por limitação ao acesso de informações, seja
pela falta real de capacidade técnicas dos envolvidos de realizar decisões que
sejam consideradas “boas”
Já a deliberação é um meio de participação que parece ser mais estimulado
em nosso modelo político, mas que também tem pontos de deficiência ou crítica
dos quais também precisamos falar. O primeiro é a possibilidade da existência de
muitos interessados, o que dificulta em si o processo deliberativo, pois aumenta
substancialmente o número de interesses particularizados. Como a falta de
argumentações que base de informações que vão além do próprio fórum decisório
e assim, podem deixar de lado informações relevantes para tomada de decisões
mais racionalizadas.
Fung (citado por Secchi, 2012) apresenta um modelo analítico chamado de
cubo de democracia, que procura estabelecer os processos participativo por meio
de três eixos, que definem o “grau” da participação:
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 1. Acessibilidade (quem pode participar). Este eixo diz respeito ao modelo
como são selecionados os participantes, que pode ser desde a abertura
total, até a definição por meio de critérios técnicos.
2. Tipo de interação (como é o compartilhamento de informações e tomada
de decisão). Este eixo diz respeito aos processos participativos
estabelecidos de acordo com a forma de interação entre os atores no
momento da tomada de decisão.
3. Grau de influência (a capacidade de estabelecer o elo entre as discussões
e a decisão). Este eixo diz respeito a apresentação da capacidade de
influência que pode ser desde participação que é inócua, até a ser
responsável pela tomada de decisão.

Também fique atento ao momento em que a participação deverá ocorrer.

O tipo de participação pode ser diferente em cada etapa da política pública. Por
exemplo, no momento de identificar as possíveis soluções, a participação é mais
restrita, focada em membros com grande capacidade técnica. Já no momento da
implementação, a participação pode ser mais ampla, de acordo com o modelo de
governança política adotado ou indicado para cada caso.
Como comentamos anteriormente, os modelos mais amplos de
participação são os mais comuns no Brasil, principalmente quando procura-se
envolver o cidadão comum no processo decisório, por meio das audiências
públicas. Contudo, na prática, são raros os momentos em que tais arenas
promovem alterações naquilo que é proposto pelas equipes técnicas envolvidas
na etapa de elaboração das políticas públicas.
A participação em qualquer etapa da política pública afeta diretamente a
percepção da sua relevância, legitimidade, transparência e eficácia. Políticas
públicas elaboradas de forma mais participativas podem promover maior
agregação à sua proposta, bem como elevar a quantidade e qualidade das
informações disponíveis para a tomada de decisão, desde que o processo de
governança seja bem gerido, sendo clara, transparentem e metodologia bem
desenhada. A maior participação pode dar maior visibilidade à política pública e,
consequentemente, aumenta a possibilidade de acesso aos recursos para a sua
execução.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança

aplicável a órgãos e entidades da administração pública / Tribunal de Contas
da União. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão,
2014. v. 2.

DIAS, R.; MATOS, F. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São

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Construção de uma Nova Ordem no Brasil dos Anos 90. DADOS – Revista de
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OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventing government. New York: Peguin

Press, 1992.

RICHARDSON, J.; GUSTAFSSON, G.; JORDAN, G. The concept of policy style.

In: RICHARDSON, J.; JORDAN, G. Policy styles in Western Europe. Londres:
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SECCHI, L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos.

2. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2013.

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Unicamp, 2000.

SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Revista Sociologias,

Porto Alegre, ano 8, n. 6, p. 20-45, 2006.

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