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Gilson Ely Chaves de Matos – Advogado, mestrando em Aspectos Bioéticos e Jurídicos da Saúde pela
Universidad del Museo Social Argentino, especialista em Direito Processual pela Universidade Luterana
do Brasil.
Resumo
A importância dos direitos discutidos nas ações civil pública e coletiva levou o legislador a evitar a
extinção destas em razão de desistências e abandonos infundados. Para tanto vinculou a assunção da
ação pelo Ministério Público, sem, contudo, possibilitar que outro co-legitimado o fizesse. Na prática,
questões de grande importância surgiram, como por exemplo a possibilidade de desistência da ação
pelo órgão ministerial ou mesmo sua negativa em assumir a ação abandonada ou que tenha ocorrido a
desistência pelo co-legitimado.
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26/04/2023, 09:00 A Desistência e o abandono nas ações civil pública e coletiva – Chaves & Soletti Advogados
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adolescentes, da ordem urbanística, dos investidores em mercado de valores imobiliários, dentre outros,
melhor é adotar o nome Ação Coletiva.
Contudo, a utilização deste ou daquele nome por qualquer dos co-legitimados, inclusive do Ministério
Público, não se traduzirá em acerto ou erro, pois ao processo interessa os fatos, a causa de pedir e o
pedido, independente do nome escolhido na petição inicial.
Mesmo porque, uma ação coletiva movida por uma associação que posteriormente abandone-a ou
desista infundadamente, deverá ou poderá ser assumida pelo Ministério Público, o que não alterará a
nomenclatura utilizada na exordial.
associação legitimada, tal fato se dá pela razão de que se preocupou o legislador com a legitimidade das
associações na propositura de ações em que se discute matéria de tão grande relevância; quanto aos
demais co-legitimados, não preocupou-se o legislador de forma tão veemente quanto o fez acerca das
associações em razão de que representam a vontade do poder público, apesar de que se constatado ter
havido a desistência infundada ou o abandono, é mister entendermos que será o caso de substituição
processual, uma vez que esta se dá em proteção ao bem transindividual em litígio.
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Mazzilli mais uma vez dá o contorno da desistência pelo Ministério Público da ação civil pública:
“Desde que se convença, de maneira fundamentada, de que não mais há ou até mesmo nunca houve a
lesão ou ameaça de lesão apontada na petição inicial, o Ministério Público poderá desistir da ação civil
pública por ele próprio proposta, sem que com isso esteja havendo qualquer quebra do dever de agir.
Esta quebra estará sim presente nas hipóteses contrárias, quando identifique a existência da lesão ou
ameaça de lesão a ser combatida por meio da atuação institucional, e, assim mesmo, indevidamente não
aja ou indevidamente desista da ação que deveria promover (3).”
Uma coisa é deixar de atuar quando esta obrigado a fazê-lo, pois que resta identificada as razões para
sua atuação, outra é a conveniência que tem o Ministério Público em verificar se existem ou persistem as
razões para sua atuação, o que não significa deixar de atuar quando é obrigado.
Ademais, é uníssono o entendimento de que pode o Parquet deixar de pedir a procedência da ação
quando ao final da instrução tenha verificado que o direito aparente não subsiste ou nunca existiu; porque
não poderia ainda durante ou antes da instrução ter percebido que havia se equivocado e que não está
presente a justa causa para sua atuação? O resultado da desistência ainda seria menos gravoso aos
interesses metaindividuais, pois a extinção do feito sem julgamento do mérito não obsta a repropositura
da ação pelo próprio autor ou outro co-legitimado, enquanto que o julgamento improcedente da ação
faz coisa julgada.
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prosseguimento da ação, deverá pautar-se pelos mesmos critérios de quando propõe ou deixa de propor
uma ação. Reconhecendo que o caso é de agir, sua iniciativa passa a ser um dever: nesse momento,
surge, com toda a intensidade, o dever de agir, fundado no princípio da obrigatoriedade. Se o membro do
Ministério Público identificar a hipótese de agir, mas recusar-se a fazê-lo, cometerá falta funcional.
Também por óbvio a cometerá, se a hipótese que exige sua atuação está evidenciada nos autos, mas o
membro do Ministério Público diz, falsa ou levianamente, que não a identifica (4).”
Por sua vez, preleciona o Dr. Rodolfo de Camargo Mancuso, que “Em que pese o imperativo ‘assumirá’,
cremos que resta uma certa discricionariedade ao Ministério Público para decidir, interna ‘corporis’, se a
assunção da ação de que outrem desistiu ou abandonou consulta ou não ao interesse público (5).”
Isabella Franco Guerra, assevera que trata de entender o dispositivo por via de sua finalidade,
prelecionando que:
“O órgão da Instituição não pode ser compelido a assumir o pólo ativo de uma ação civil púbica quando
esta revela a irresponsabilidade da associação na propositura da demanda. Caso a associação tenha
postulado em juízo a condenação de alguém, apresentando argumentos de caráter nitidamente
infundados, não é admissível obrigar o Parquet a responder pela lide temerária. Nesta hipótese, nenhum
risco aos interesses da sociedade será acarretado, até porque o Ministério Público já atua como fiscal da
lei (6).”
Conclui, a doutrinadora, que estaria justificada a obrigatoriedade da assunção da ação pelo órgão
ministerial quando a desistência ou abandono ocorrer em razão de falta de condições da associação ou
mesmo conluio entre esta e a parte ré.
Ainda, pode-se chegar a conclusão suso alcançada através do método lógico-sistemático por outra via,
qual seja, a releitura Constitucional do dispositivo do §3º, do art. 5º, da Lei 7.347/85, como o fez o Mestre
José dos Santos Carvalho Filho, que sobre a questão inicialmente aduz:
“O legislador, porém, optou por fórmula diversa, empregando no dispositivo o verbo assumir no tempo
verbal futuro do presente – ‘assumirá’ – indicativo de que da norma estava emanando determinação de
caráter cogente a seu destinatário. Em outras palavras, ter-se-ia que interpretar a norma em ordem a
considerar que a desistência da associação legitimada para a ação civil pública provocaria o efeito de ter
o órgão do Ministério Público a obrigação de substituí-la no pólo ativo da relação processual. Estaria,
portanto, o órgão ministerial sob a égide da obrigatoriedade de atuar, e não da facultatividade (7).”
No entanto, prosseguindo em sua obra, o mestre faz uma releitura constitucional e acaba por concluir,
verbis:
“Para dar foros de constitucionalidade ao dispositivo, a interpretação mais adequada teria que ser a que
considerasse facultativa a substituição processual da associação pelo Ministério Público. Com isso,
poderia o órgão ministerial, após a desistência da associação, recusar-se a assumir a titularidade ativa,
devendo, todavia, expender os motivos de seu convencimento (8).”
Importante a observação doutrinária quanto à releitura Constitucional do dispositivo, apesar que não
deve prevalecer uma interpretação puramente gramatical quando a hermenêutica orienta como melhor
método o lógico-sistemático, o que não desmerece a análise constitucional do dispositivo.
Da manifestação do colegiado
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Uma vez tenha o representante do Ministério Público verificado seja inoportuno assumir a ação civil
pública ou coletiva em que houve desistência ou abandono infundados, cumpre seja sua decisão
fundamentada nos autos da ação civil pública ou coletiva, requerendo ao Juiz que remeta-o ao Conselho
Superior do Ministério Público para deliberação.
Tal entendimento esposa-se em analogia ao tratamento que é dado ao arquivamento dos autos de
inquérito civil, nos termos do artigo 9º, da Lei 7.347/85, e, também, deverá o Conselho Superior indicar
outro promotor de justiça para assumir a ação civil pública quando não concordar com a decisão do
representante ministerial, sob pena de violar o princípio da independência funcional que é a liberdade
que possuem os agentes políticos do Ministério Público no exercício de suas funções em face de outros
órgãos ou agentes da mesma instituição.
No entanto, o promotor que receber a incumbência de assumir a ação civil pública ou coletiva, estará
vinculado à análise e decisão do Conselho Superior do Ministério Público, não podendo neste caso
exercer um juízo discricionário, pois atua por designação e em nome do próprio órgão colegiado.
Andou muito bem o legislador ao atribuir competência revisora ao Conselho Superior da Instituição ao
invés de concentrar poderes nas mãos dos Procuradores Gerais de Justiça, como foi, aliás, feito no
dispositivo do artigo 28 do Código de Processo Penal, o que demonstra importante evolução do
ordenamento pátrio.
Cumpre, ainda, ressaltar que o arquivamento da ação civil pública ou coletiva em razão da desistência ou
do abandono em que nenhum dos co-legitimados prosseguiram como substitutos processuais, não
obsta a propositura de nova ação por qualquer dos co-legitimados.
Conclusão
Em uma visão coerente das normas processuais que regulam as ações civil pública e coletiva, bem como
das normas constitucionais acerca do Ministério Público e da natureza dos bens difusos e coletivos,
impõe-se certo rigor não só quanto à legitimidade para a propositura das ações como também pela
aceitação de desistências e dos abandonos, motivo pelo qual poderão os co-legitimados assumir a ação.
No entanto, em tratando-se da assunção pelo Ministério Público, esta não deve ser entendida como
obrigatória, longe de qualquer discricionariedade do agente ministerial competente, mesmo porque o
órgão colegiado da Instituição exerce o controle das decisões fundadas dos promotores, podendo
corrigir algum equívoco o que é por demais suficiente e atende às exigências que a matéria impõe.
Da mesma forma, impedir que o Parquet desista fundadamente da ação civil pública proposta é por
demais desarrazoado, e não atende a melhor hermenêutica do ordenamento pátrio aplicável à espécie,
mesmo porque caberá mais uma vez ao Conselho Superior da Instituição rever o ato do promotor.
Abstract
The cancellation and abandonment in action public civil and collective
The importance of the rights discussed civil, public and colective actions, made the legislator to avoid an
extinct within reasons of abdiction and resignition without reasons. For that matter entailed an assumption
of the right for the public ministry, wothout therefore giving the possibility that another co-legitimates the
doing. In practice, big questions of the importance came up, for example the possibility of abdiction
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fromthe action of the ministries medium or also the negativity in assuming an action abandoned or that
has occured an cancellation from the co-legitimates.
Key-words: Civil public and colective action; abdiction and resignation.
Referências
1. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo. 3 ed., Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2001, p. 175.
2. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 15 ed., São Paulo: Saraiva, 2002, p. 297.
3. MAZZILLI, ob. cit., p. 299.
4. MAZZILLI, ob. cit., p. 295.
5. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio
cultural e dos consumidores. 8 ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 126.
6. GUERRA, Isabela Franco. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 43.
7. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo. 3 ed., Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2001, p. 177.
8. CARVALHO FILHO, ob. cit., p. 177 e 178.
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