DIREITO FINANCEIRO

(Anotações do Renério do G7 + Ouse + Ciclos + Estratégia + Ênfase +

Complementado com Harrison Leite)

Última atualização: 01/04/2021

Sumário

Direito Financeiro -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4

1. Atividade Financeira do Estado. -------------------------------------------------------------------------------------------- 4
2. Direito Financeiro. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
3. Fontes do Direito Financeiro.------------------------------------------------------------------------------------------------- 6
4. Princípios do Direito Financeiro. ------------------------------------------------------------------------------------------ 11
4.1. Legalidade. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------11
4.2. Economicidade. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
4.3. Transparência.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
4.4. Responsabilidade Fiscal. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 13
4.5. Exclusividade. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13
4.6. Universalidade.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
4.7. Unidade ou Totalidade. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
4.8. Anualidade ou Periodicidade. -----------------------------------------------------------------------------------------------------15
4.9. Programação. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15
4.10. Equilíbrio orçamentário. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 16
4.11. Proibição de estorno de verbas. ------------------------------------------------------------------------------------------------ 17
4.12. Especificação, especialização ou discriminação. ----------------------------------------------------------------------- 17
4.13. Não afetação dos impostos ou não vinculação da receita. --------------------------------------------------------- 18
4.14. Orçamento bruto.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19
4.15. Unidade de caixa ou unidade de tesouraria. ------------------------------------------------------------------------------ 20
4.16. Quadro-resumo dos princípios. -------------------------------------------------------------------------------------------------20

5. Competência Legislativa ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 21

6. Orçamento Público. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 24
6.1 Introdução. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------24
6.2 Aspectos caracterizadores do orçamento. ----------------------------------------------------------------------------------- 24
6.3 Espécies. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------27
6.4 Natureza Jurídica.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 29
6.5 Caráter Predominantemente Autorizativo da Lei Orçamentária. ---------------------------------------------------- 31
6.5.1 EC nº 86/2015. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 34
6.5.2. EC nº 100/2019. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 36
6.5.3. EC nº 105/2019. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37
6.6. Créditos Adicionais. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38
6.6.1. Créditos Suplementares ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 39
6.6.2. Créditos Especiais --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 40
6.6.3. Créditos Extraordinários------------------------------------------------------------------------------------------------------- 40
6.6.4. FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS----------------------------------------------------- 42
6.7. Ciclo Orçamentário. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 43
6.7.1 Iniciativa. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 44
6.7.2 Apreciação (Deliberação).------------------------------------------------------------------------------------------------------ 44
6.7.3 Execução. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 45
6.7.4 Controle. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 45
6.8. Leis Orçamentárias. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 46
6.8.1. Plano Plurianual (PPA). -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 47
6.8.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). --------------------------------------------------------------------------------- 48
6.8.3. Lei Orçamentária Anual (LOA). --------------------------------------------------------------------------------------------- 49
6.8.3.1. ORÇAMENTOS DA LOA--------------------------------------------------------------------------------------------------50
6.8.3.2. CONSEQUÊNCIA DO NÃO ENVIO DA PROPOSTA DE LDO ---------------------------------------------- 51
6.9 Vedações Constitucionais. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 53
7. Despesa Pública. Introdução. ----------------------------------------------------------------------------------------------- 53
7.1 Conceito.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------53
7.2. Classificação. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 54
7.2.1. Quanto à origem do recurso. ------------------------------------------------------------------------------------------------ 54
7.2.2. Quanto à competência do ente.--------------------------------------------------------------------------------------------- 54
7.2.3. Quanto à regularidade. --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 54
 7.2.4. Quanto à natureza legal. ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 55
7.2.4.1. Despesas correntes.------------------------------------------------------------------------------------------------------- 55
7.2.4.2. Despesas de capital. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 56
7.3. Fases da despesa pública. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 57
7.3.1. Empenho.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 57
7.3.1.1 Tipos de empenho.---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 58
7.3.1.2. Possibilidade de cancelamento do empenho.------------------------------------------------------------------59
7.3.2 Liquidação. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 59
7.3.3. Pagamento. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 59
7.4. Restos a pagar. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 60
7.4.1 Restos a pagar em final de mandato. ------------------------------------------------------------------------------------- 61
7.5. Adiantamento ou suprimento de fundos. ------------------------------------------------------------------------------------- 61
7.6. Despesas públicas de origem administrativa: despesas de exercícios anteriores – DEA. ------------- 62
 Direito Financeiro

1. Atividade Financeira do Estado.

O Estado desenvolve uma série de atividades, denominadas atividades administrativas. É por

meio de tais atividades que o Estado satisfaz as necessidades públicas, cumprindo sua finalidade
essencial.
Todavia, de sorte a desenvolver tais atividades, o Estado demanda uma massa de recursos
econômicos, geridos no contexto de um orçamento público. Caso a receita pública não seja suficiente
para arcar com as despesas, é possível que o Estado obtenha empréstimos (créditos públicos), para
sanar eventual desequilíbrio orçamentário.
Do conjunto de tais fatores surge, então, a atividade financeira do Estado, a fim de obter, criar,
gerir e despender recursos patrimoniais que permitam a realização das atividades administrativas e a
consequente promoção do bem comum. Nas palavras de Harrison Leite:

“A atividade financeira do Estado é um instrumento para a realização

do próprio fim estatal, pois lhe fornece os meios para a obtenção de
recursos financeiros, a forma de geri-los e aplicá-los, munindo o
Estado com os instrumentos necessários à sua atuação na sociedade”.

2. Direito Financeiro.

O Direito Financeiro, no dizer de Harrison Leite (Manual de Direito Financeiro, 2016, p. 27), é o
ramo do direito público que “estuda as finanças do Estado em sua estreita relação com a sua
atividade financeira. Ou seja, é o conjunto de regras e princípios que estuda a atividade financeira do
Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e créditos públicos”.
Os elementos da atividade financeira do Estado: o orçamento público, as receitas públicas, as
despesas públicas e o crédito público. É válido lembrar que o sistema financeiro nacional não é parte
da atividade financeira do Estado e, portanto, não é objeto de estudo do direito financeiro.

(CESPE – TCE/PE – 2017) Além de disciplinar o Sistema Financeiro

Nacional, o direito financeiro regulamenta a atividade financeira do Estado
no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa pública,
crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução
orçamentária. GABARITO: ERRADO.

1) Receita Pública – meios necessários para consecução dos desígnios públicos;

2) Orçamento Público – prevê as receitas públicas e autoriza as despesas públicas;
3) Despesa Pública – busca do bem comum;
4) Crédito Público – meio de obtenção de receita pública através de endividamento.
 Obs.: Regra de Ouro – é uma regra que visa limitar o endividamento do Estado. Para melhor
compreensão, compare as seguintes situações hipotéticas:

1ª Situação: Pedro realiza um empréstimo no Banco a fim de viajar de férias para a Europa.
2ª Situação: João realiza um empréstimo para quitar seu apartamento.

Perceba que Pedro terá uma diminuição em seu patrimônio, já que terá que pagar o empréstimo da
viagem que lhe agregou experiência de vida. Por outro lado, João, embora tenha que pagar o
empréstimo contraído, terá incorporado ao seu patrimônio um apartamento, ocorrendo uma
despesa de capital (aquela em que não há diminuição do patrimônio).
Com os exemplos acima fica mais fácil compreender a Regra de Ouro, segundo a qual o valor das
operações de crédito (empréstimos) não pode ser superior as despesas de capital.

O autor Ricardo Lobo Torres conceitua o Direito Financeiro como:

O conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira,

incumbindo-lhe disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública,
estabelecendo as regras e os procedimentos para a obtenção da receita
pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos
do Estado (TORRES).

Já Kiyoshi Harada diz que o direito financeiro é “o ramo do Direito Público que estuda a atividade
financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico”.
No que diz respeito ao seu OBJETO, o seu principal foco é o estudo da ATIVIDADE FISCAL,
sendo o orçamento público o seu principal instrumento, por meio do qual o governo retira recursos da
sociedade, sobretudo pela via da tributação sobre a renda, o patrimônio e o consumo, alocando-os nas
áreas selecionadas.
Em outras palavras, o Direito Financeiro é o ramo do Direito que estuda as normas que disciplinam
a atividade financeira. Não obstante a indissociável relação com a Ciência das Finanças, com esta não
se confunde. Para Aliomar Baleeiro, a atividade financeira consiste em:

“obter, criar, gerir e despender o dinheiro público indispensável às

necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu
àqueloutras pessoas de direito público.”

É que a Ciência das Finanças estuda a atividade financeira do Estado como mera observadora
dos fenômenos financeiros. Assim, é correto dizer que esta consiste em atividade pré-jurídica ou pré-
legislativa, na medida em que presta auxílio através do fornecimento de dados no escopo de nortear a
criação de regras que deverão gerenciar a atividade financeira do Estado.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
(...)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
 III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.

Por outro lado, o Direito Financeiro também não se confunde com o Direito Tributário. Este
descendeu do Direito Financeiro.
Enquanto o Direito Financeiro abarca a atividade financeira do Estado em sua totalidade, o Direito
Tributário apenas trata das receitas derivadas concernentes aos tributos. O direito financeiro tem seu
foco principal em disciplinar a atividade financeira do Estado e estuda tanto as receitas públicas
tributárias quanto as receitas públicas não tributárias, ao passo que o direito tributário estuda apenas
as receitas públicas tributárias.
Nesse ponto, interessante salientar que a própria Constituição Federal de 1988 quis estabelecer
distinção entre o Direito Financeiro e o Direito Tributário, na medida em que dispôs, no art. 24, I, que:
“Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I. Direito tributário,
financeiro [...]”.
Ciência das Finanças Direito Financeiro Direito Tributário
Ciência que estuda a atividade Ramo do Direito que estuda Ramo do Direito que abarca as
financeira do Estado como as normas disciplinadoras da normas que disciplinam a
observadora dos fenômenos atividade financeira do Estado, instituição, arrecadação e
financeiros, prestando auxílio à instrumento de obtenção dos fiscalização de tributos.
atividade legislativa. Consiste recursos necessários à
em atividade pré-jurídica. satisfação do bem comum.

3. Fontes do Direito Financeiro.

A palavra fonte designa o local onde algo é produzido, indicando, desse modo, a sua origem.
Nesse sentido, por exemplo, significa a nascente, o olho d’água. Na doutrina jurídica, expressa a origem
ou o fundamento do Direito.
Distinguem-se, basicamente, duas espécies de fontes: a material e a formal. No primeiro caso,
afirmam-se como fontes materiais os múltiplos fatos financeiros que influenciam o legislador durante
a criação da norma jurídica. No segundo caso, são fontes formais os meios pelos quais a atividade
jurídica se exterioriza.
Ademais, as fontes formais podem ser diferenciadas em primárias e secundárias. As primárias
dizem respeito à lei e aos atos normativos com força de lei. As secundárias são aquelas que, embora
por vezes dotadas de generalidade e abstração, servem apenas como complemento das fontes
primárias, não apresentando aptidão para, isoladamente, restringir direitos ou gerar obrigações. No
âmbito do Direito Financeiro, podem-se arrolar as seguintes fontes formais:

a) Constituição Federal: onde são encontrados os fundamentos do sistema financeiro público

brasileiro, além de outros dispositivos dispersos que dizem respeito ao Direito Financeiro, dentre os quais
se destacam: a) o subsistema de repartição de receitas tributárias (arts. 157 a 162); b) o subsistema
de empréstimos públicos (art. 163); c) o subsistema monetário (art. 164); d) o subsistema dos
orçamentos (arts. 165 a 169); e) o subsistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária
(arts. 70 a 75); f) o orçamento do Poder Judiciário (art. 99); g) o orçamento do Ministério Público (art. 127);
e h) o orçamento da Defensoria Pública (art. 134, §2º).
b) Leis complementares: são as leis, dotadas de quórum de aprovação especial diverso daquele exigido
para a aprovação de lei ordinária, que têm por objeto a regulação de matérias expressamente indicadas
pela própria Constituição. Nesse sentido, no âmbito do Direito Financeiro, importante confrontar o teor
dos arts. 163 e 165, §9º, da CRFB/88:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações
e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito
da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas
das voltadas ao desenvolvimento regional.
Art. 165. [...]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e
técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).

Considerando que a disciplina Constitucional acerca do Direito Financeiro é insuficiente, ganham

importância as leis complementares acerca da matéria, na medida em que constituem meios de regular,
em âmbito normativo hierárquico subordinado, os ditames da Carta Magna. Dentre as leis
complementares vigentes, duas reclamam destaque:
 i) a Lei nº. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro e, embora formalmente
ordinária, foi recepcionada como lei complementar pela CRFB/88; e
ii) a Lei Complementar nº. 101/00, também denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, a ser
tratada em tópico específico futuramente.
Por fim, importa mencionar que nem toda a matéria reservada à lei complementar pela CRFB/88
foi regulamentada pelas referidas normas, a exemplo do que se observa no art. 35, §2º, do ADCT:

Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no
prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões
macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação
verificada no biênio 1986-87.
[...]
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165,
§ 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.

c) Leis ordinárias: são os atos legislativos típicos produzidos pelo Poder Legislativo, que não demandam
quórum especial nem exigência expressa na Constituição Federal. Destacam-se como principais leis
dessa categoria a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do
Plano Plurianual (PPA);

d) Leis delegadas: são espécie normativa cuja autoridade de elaboração é delegada pelo Poder
Legislativo ao Presidente da República. Nos termos do art. 68, §1º, III, da CRFB/88, não será objeto de
delegação a legislação sobre “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Embora
não constituam fontes relevantes do Direito Financeiro tendo em vista a restrição constitucional
supracitada, é certo que os temas que não se enquadrem nas vedações poderão ser tratados em sede
de lei delegada;
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República,
que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei
complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

e) Medidas provisórias: são atos normativos com força de lei que, em caso de relevância e urgência,
podem ser baixados pelo Presidente da República. A teor do art. 62, §1º, III, da CRFB/88, É VEDADA A
EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS SOBRE MATÉRIA RESERVADA A LEI COMPLEMENTAR.
Além disso, o mesmo dispositivo, na alínea “d”, do inciso I, proíbe a edição de medidas provisórias
sobre matéria relativa a “planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º”. Assim, em regra, não cabe a
edição de medida provisória em matéria financeira, exceto no caso de abertura de crédito
extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública.
Impende salientar que a União, durante muito tempo, valeu-se de Medidas Provisórias para a
abertura de créditos extraordinários em situações distintas das previstas na exceção constitucional.
Assim, foram ajuizadas diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade a fim de declarar a
inconstitucionalidade dessas Medidas Provisórias, todas sem sucesso, sob o fundamento de que não
seria cabível o controle de constitucionalidade em face de leis orçamentárias e suas alterações, bem
como que não caberia ao Judiciário, sob pena de violação a separação dos poderes, avaliar a presença
de relevância e urgência para o cabimento das Medidas Provisórias.
Posteriormente, no julgamento da ADI 4048, em 2008, sob a relatoria do Min. Gilmar Mendes, o
Supremo Tribunal Federal alterou o seu entendimento, passando a permitir a submissão de normas
orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade e a considerar que os requisitos previstos no
art. 167, §3º, da CRFB/88, representariam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de
consequências imprevisíveis para a ordem pública, razão pela qual a utilização de Medidas Provisórias
para regular matérias diversas configuraria desvirtuamento dos parâmetros constitucionalmente
previstos.

f) Resoluções do Senado Federal: espécie de fonte formal secundária, não sujeita a sanção ou veto do
executivo, consistente na deliberação tomada pelo Senado Federal destinada a veicular as matérias
constantes no art. 52 da CRFB/88. No âmbito do Direito Financeiro, destacam-se os seguintes
dispositivos:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

[...]
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de
crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada
inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício,
do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

g) Decisões judiciais: a jurisprudência, em regra, é importante fonte para todo o direito. Entretanto, no
âmbito do Direito Financeiro, considerando o fenômeno recente da judicialização das políticas públicas,
que afeta diretamente os orçamentos públicos, essa fonte tem sido alçada à condição de destaque.

Conforme ressalta Harrison Leite:

De um lado, os defensores da impossibilidade de o Judiciário implantar

política pública, direta ou indiretamente, seja por ferir a separação de
poderes, por não ter permissivo constitucional direto para esta atuação
ou por não estar dotado de conhecimento técnico suficiente para optar
pela melhor escolha no atendimento aos direitos. De outro, os que
propugnam pela intervenção judicial, sob a alegação de que os direitos
 sociais descritos no art. 6º da CF/88 são exigíveis judicialmente e que
o Judiciário não pode negar a satisfação desses direitos sob alegações
orçamentárias ou de qualquer outra ordem, uma vez que, comparados
os direitos fundamentais com outros argumentos, os primeiros sempre
se sagram vencedores.

Sem a pretensão de oferecer uma resposta conclusiva ao conflito entre o mínimo existencial e a
cláusula de reserva do possível, deve-se ter em mente que há uma finitude dos recursos públicos
que não pode ser desconsiderada. Assim, o Judiciário deve se resguardar para não criar políticas
públicas além das previstas na Constituição, assim como deve proteger as políticas públicas já existentes,
sem se descurar dos direitos constitucionalmente protegidos e das restrições orçamentárias.
Escolhas Trágicas, Mínimo Existencial e Reserva do Possível.

Os termos “Escolhas Trágicas, Mínimo Existencial e Reserva do Possível” costumam caminhar

juntos. É possível encontrar tais termos em petições por todo o país, que costumam vir das
Procuradorias Estaduais, Municipais e Federais. Quem tem um orçamento limitado deve,
necessariamente, fazer escolhas, muitas vezes trágicas, outras vezes respeitando a chamada reserva
do possível. Sempre respeitando o mínimo existencial.

O termo Reserva do Possível tem origem no Tribunal Constitucional alemão, que em 1972 analisou a
possível inconstitucionalidade da limitação de vagas imposta pela Universidade da Baviera. O Tribunal
entendeu que existia ali uma limitação fática, condicionada à Reserva do Possível, “no sentido do
que pode o indivíduo, racionalmente falando, exigir da coletividade. Isso deve ser avaliado em primeira
linha, pelo legislador, em sua própria responsabilidade. Ele deve atender, na administração de seu
orçamento, também a outros interesses da coletividade, considerando as exigências da harmonização
econômica geral”.”

A doutrina aponta que a expressão “reserva do possível” tem recebimento bastante antipático pela
jurisprudência e pela academia brasileira. Ela tem sido vista como um complô da administração pública
para não implementar direitos fundamentais sociais e não cumprir possíveis determinações judiciais
nesse sentido. O período de neoconstitucionalismo que vivemos, da efetivação imediata de direitos
sociais, age como se a reserva do possível fosse uma desculpa genérica para a omissão estatal no
campo da efetivação dos direitos fundamentais, especialmente de cunho social.

Do outro lado está o mínimo existencial. Nas palavras de Ricardo Lobo Torres, o mínimo existencial
é “um direito a condições mínimas de existência humana digna que não pode ser objeto de
incidência fiscal e que ainda exige prestações estatais positivas.” Para o autor, a dignidade humana
e as condições materiais da existência não podem retroceder “aquém de um mínimo, do qual
nem os prisioneiros, os doentes mentais e os indigentes podem ser privados.”

Para o Professor Fernando Facury Scaff, “o orçamento é o locus adequado para a realização das
escolhas trágicas públicas, também chamadas de escolhas políticas. É no espaço democrático do
Parlamento que devem ser realizadas as opções políticas referentes às receitas e aos gastos públicos
que determinam o caminho escolhido pela sociedade para a realização de seus ideais.”

Para Scaff, considerando que a receita pública advém em sua maior parte das receitas tributárias, e
que esta arrecadação no Brasil atual gira entre 35% e 36% do PIB, os olhos da sociedade devem se
voltar mais do que nunca para o gasto público, para as escolhas que devem ser democraticamente
feitas no Congresso em prol da sociedade — e que, em tese, são feitas pela própria sociedade.”
Ou seja, é principalmente função do Poder Executivo, em conjunto com o Legislativo, de fazer,
democraticamente, as escolhas que estarão no orçamento público. Já afirmamos algumas vezes
durante a nossa aula que não existe direito sem custo. Sobre o assunto, Scaff explica que:
 ” NÃO EXISTEM DIREITOS SEM CUSTOS PARA SUA EFETIVAÇÃO. NÃO SE TRATA AQUI
APENAS DOS DIREITOS SOCIAIS, MAS DE TODO E QUALQUER DIREITO, FUNDAMENTAL OU
NÃO. PODE-SE IMAGINAR QUE ALGUNS DIREITOS DE LIBERDADE, TAIS COMO O DE IR E VIR,
O DE LIBERDADE DE EXPRESSÃO OU DE LIBERDADE RELIGIOSA SERIAM DIREITOS SEM
CUSTOS, MAS UM SEGUNDO OLHAR INDICARÁ SER FALSA ESTA SUPOSIÇÃO, POIS PELO
MENOS É NECESSÁRIA A MANUTENÇÃO DE UM APARATO INSTITUCIONAL PARA SUA
DEFESA E MANUTENÇÃO. MESMO O PREGADOR RELIGIOSO QUE SOBE EM UM CAIXOTE E
DISCURSA NO MEIO DE UMA PRAÇA PÚBLICA REQUER UM MÍNIMO DE CUSTOS PARA O
PODER PÚBLICO, AO NECESSITAR DE RECURSOS PARA PROTEGÊ-LO E PARA A
HABITABILIDADE (LIMPEZA E MANUTENÇÃO MÍNIMAS) DAQUELE LOGRADOURO.”

4. Princípios do Direito Financeiro.

No âmbito do Direito Financeiro, é possível apontar uma série de diretrizes axiológicas e princípios,
alguns ditos genéricos, por também incidirem sobre outros ramos das ciências jurídica; outros nominados
princípios específicos, por dizerem respeito à atividade financeira do Estado, precipuamente o orçamento.
Serão tratados a seguir, de forma indistinta, todos os referidos princípios. Apenas para fins
didáticos, deve-se esclarecer que os quatro primeiros (Legalidade, Economicidade, Transparência e
Responsabilidade Fiscal), podem ser classificados como princípios genéricos, relacionando-se os
demais, diretamente com o orçamento. De toda forma, tal classificação é meramente doutrinária e não
costuma ser relevante para fins de concursos públicos.

4.1. Legalidade.

Em sentido amplo, o princípio da legalidade (art. 5º, II, da CRFB/88) impõe que: “Ninguém é
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Do ponto de vista específico
do Direito Financeiro, o princípio da legalidade pode ser tomado tanto sob o viés dos gastos públicos
quanto sob a perspectiva da aprovação do orçamento.
No primeiro sentido, entende-se que o princípio da legalidade impõe que a realização de gastos
públicos somente é possível caso haja prévia autorização legislativa. Nesse âmbito, é importante a
leitura dos seguintes dispositivos da Constituição Federal de 1988:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
[...]
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;
[...]
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade
ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º;
 Conforme já ressaltado anteriormente quando se tratou das medidas provisórias, somente em
situações excepcionais seria possível a realização de despesas sem a prévia autorização legislativa, nos
termos do art. 167, §3º, da CRFB/88.
Por outro lado, no segundo sentido, entende-se que o orçamento, em respeito ao princípio da
legalidade, será fruto de aprovação pelo Poder Legislativo. Desse modo, o orçamento público será
manifestado pelas diversas leis orçamentárias. Nessa senda, veja-se os seguintes dispositivos
constitucionais:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da

República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
[...]
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual,
operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

Por esse princípio, é vedado o início de projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual
(LOA) e a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais. Lembrando que o fato de a despesa estar prevista na LOA não obriga o governante
a realizá-la, já que o ORÇAMENTO É AUTORIZATIVO.

É um princípio intrínseco à ideia de Estado Democrático, uma vez que traz disposições tanto para o
cidadão como para o Estado. No direito financeiro, no que tange ao orçamento público, compreende-
se que as finanças públicas NÃO PODEM ser manejadas sem autorização em LEI, nos termos do
art. 167, I e II, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988). Inclusive, em virtude do princípio do
paralelismo das formas, qualquer alteração só poderá ser autorizada por igual instrumento, embora
a Emenda à Constituição nº 85/2015 tenha trazido uma exceção, ao permitir que, no que tange à
ciência, tecnologia e inovação, à transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria para outra ocorram sem prévia autorização do Poder Legislativo, nos termos da nova redação
do § 5º do art. 167 da CF/1988.

4.2. Economicidade.

Tal princípio encontra previsão expressa no art. 70, da CRFB/88:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O princípio da economicidade relaciona-se diretamente à noção de desempenho e eficiência

pública. Trata-se da exigência de obter o melhor resultado possível a partir de uma determinada alocação
de recursos financeiros.

4.3. Transparência.
 O princípio da transparência, diferentemente da economicidade, não ostenta previsão expressa
na Constituição Federal. Entretanto, manifesta-se em diversos dispositivos da Lei Complementar nº.
101/00, na medida em que estes foram previstos no intento de garantir o amplo acesso dos cidadãos às
contas públicas.
Nesse sentido, a referida Lei, com alterações promovidas pela Lei Complementar nº. 131/09 e
pela Lei Complementar nº. 156/16, em seus arts. 48, 48-A e 49, estipulou instrumentos pelos quais seria
possível aos cidadãos o exercício do controle dos gastos públicos.
Assim, observa-se que o art. 48 impõe o dever de divulgação ampla, inclusive em meios
eletrônicos de acesso ao público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, das
prestações de contas e do respectivo parecer prévio, do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
e do Relatório de Gestão Fiscal, incluindo-se as versões simplificadas desses documentos. Além disso,
o mesmo dispositivo trata da participação popular, mediante a realização de audiências públicas, da
liberação, em meios eletrônicos de acesso ao público, de informações alusivas à execução orçamentária
e financeira e da adoção de sistema integrado de administração financeira e controle dos mecanismos de
implantação da transparência na gestão financeira.
O art. 48-A, por sua vez, fixa o dever de os entes federados disponibilizarem a qualquer pessoa
física ou jurídica o acesso a informações referentes à despesa e à receita.
Por fim, o art. 49 dispõe que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, junto ao respectivo Poder Legislativo e ao órgão técnico responsável
pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

4.4. Responsabilidade Fiscal.

O princípio da responsabilidade fiscal deriva do princípio republicano. Nesse sentido, partindo

do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao povo, prescreve que os gastos públicos sejam
realizados dentro limites estritos que, se não cumpridos, podem acarretar sanções aos entes públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em seu art. 1º, caput e §1º, que a responsabilidade
na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnam riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

4.5. Exclusividade.
 Conforme tal princípio, a lei orçamentária somente deve conter matéria orçamentária. Em
outros termos, o orçamento, em regra, não poderá conter dispositivo estranho à fixação de despesa
e à previsão de receita. Nesse sentido, assim dispõe o art. 165, §8º, da CRFB/88:

Art. 165. [...]

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações
de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Vê-se, portanto, que o mencionado princípio almeja a evitar a introdução na LOA de matérias
diversas a sua função precípua, qual seja a de fixar as despesas e prever as receitas para determinado
exercício financeiro.
Por ele, devemos entender que NÃO SE PODE vislumbrar, na lei orçamentária QUALQUER
MATÉRIA ESTRANHA AO ORÇAMENTO, evitando-se as famosas CAUDAS ORÇAMENTÁRIAS ou
orçamentos rabilongos, expressões de Aliomar Baleeiro (2004, p. 440) que se referiam aos “assuntos
estranhos às finanças”. Entretanto, há exceções permitidas, como no caso da autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos, ainda que por
Antecipação de Receitas Orçamentárias (ARO).

4.6. Universalidade.

Princípio com expressa previsão no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e implicitamente tratado no art.
165, §5º, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 165. [...]

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Tanto as despesas públicas quanto as receitas públicas devem estar previstas na lei
orçamentária. Caso uma despesa ultrapasse o valor previsto, deve haver crédito adicional. Consoante
esse princípio, todas as despesas e receitas devem fazer parte do orçamento, sem quaisquer deduções.

4.7. Unidade ou Totalidade.

Princípio também previsto expressamente no art. 2º, da Lei nº. 4.320/64, e implicitamente no art.
165, §5º, da CRFB/88, acima reproduzidos.
Por ele, impõe-se a necessidade de haver apenas um orçamento para cada ente da
federação, a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais transparência, evitar autorizações paralelas
e facilitar a fiscalização, ainda que tal orçamento seja subdividido em mais de um documento, a
exemplo do que ocorre com a lei orçamentária anual.
Entretanto, por conta da redação do § 5º, art. 165 da CF/1988, que prevê três suborçamentos na
LOA, as bancas de concurso público tentam induzir os candidatos ao erro, ao disporem nas assertivas
que estes desrespeitam o princípio da unidade, algo inverídico, até porque o princípio em questão
pressupõe uma orientação política, de cada ente.
 Também, destaca-se que o art. 107 da Lei nº 4.320/1964 não foi recepcionado pela CF/1988,
pois os planos de trabalho de autarquias, fundações e empresas estatais dependentes devem estar
consolidados em uma única lei orçamentária.

CF/1988, art. 165. (...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Portanto, esses três suborçamentos devem ser incluídos na LOA e pressupõem a harmonia
entre a LOA, o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

4.8. Anualidade ou Periodicidade.

De acordo com esse princípio, o orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro,
correspondente ao intervalo de um ano, deduzindo a necessidade de um novo orçamento a cada 12
meses, coincidindo com o ano civil, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64.
A anualidade tem o fim de garantir que as contas públicas sejam objeto de reavaliação anual, de
sorte que sejam estabelecidos novos planos de governo, metas e prioridades, a serem aprovados pelo
Congresso Nacional.
Este princípio não deve ser confundido com o PRINCÍPIO DA ANUALIDADE TRIBUTÁRIA,
o qual não mais subsiste em nosso sistema tributário pátrio. Cumpre salientar que tal princípio do
Direito Financeiro distingue-se daquele referente ao Direito Tributário, - não mais presente no
ordenamento brasileiro – o qual impunha que a lei orçamentária autorizasse a arrecadação do tributo.
Nesse sentido, a Súmula 66 do STF dispõe ser “Legítima a cobrança do tributo que houver sido
aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro”.
Ademais, não é despiciendo afirmar que o fato de o Plano Plurianual ter a vigência de quatro anos
não invalida o Princípio da Anualidade, na medida em que, ainda que exista previsão de despesas
relativas a quatro anos adiante, a respectiva execução deverá observar o exercício financeiro, ocorrendo
na forma prevista pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária anual, que possuem
vigência ânua.

4.9. Programação.

Segundo o princípio da programação, o orçamento não deve conter apenas as estimativas para
as receitas e despesas do próximo exercício financeiro, mas também a previsão de objetivos e metas
relacionados com a realização das necessidades públicas. Esse princípio pode ser extraído da redação
do art. 165, §§ 4º e 7º, da CRFB/88:

Art. 165. [...]

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
[...]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
 De acordo com tal postulado, o orçamento deve ser planejado, ou seja, conter os objetivos e metas
relacionados ao plano de governo, sempre de acordo com aqueles estabelecidos pelo Legislador
Constituinte.

4.10. Equilíbrio orçamentário.

Este princípio deve ser analisado tanto pelo aspecto contábil como pelo aspecto econômico. Pelo
contábil, o orçamento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas, independentemente
da origem das receitas. Já pelo aspecto econômico, as despesas são financiadas exclusivamente com
receitas próprias, excluindo-se as chamadas receitas creditícias.
Trata-se de princípio norteador da Administração e premissa básica das finanças. Significa que as
despesas autorizadas na lei orçamentária NÃO PODEM ser superiores à previsão de receitas, de
sorte a se manter situação de equilíbrio.
Entretanto, tal princípio não veda de maneira absoluta a eventual existência de déficits públicos.
Ou seja, é possível haver, pontualmente, despesas superiores à receita, desde que seja viável o
pagamento futuro da dívida.
Ainda que não contemplado expressamente na CF/1988, esse princípio se apresenta como uma
exigência relativa às contas públicas, que deverão apresentar o mesmo montante quando se trata de
estimar receitas e despesas.
O princípio do equilíbrio, atualmente, é considerado como doutrinário, apresentando-se como:

 Equilíbrio Formal: quando a LOA deve prever receitas e fixar despesas em montantes iguais;
e
 Equilíbrio Real ou Material: quando o efetivo equilíbrio das contas públicas, seria uma
execução equilibrada do orçamento, sem a preocupação da publicação de montantes iguais de
receitas e despesas.

No Brasil, a LOA é aprovada em conformidade com o equilíbrio formal, pois o equilíbrio a ser
buscado pela Lei de Responsabilidade Fiscal é o equilíbrio autossustentável, o qual não é baseado em
operações de crédito e no aumento da dívida pública. Assim, de acordo com a LC nº 101/2000, em seu
art. 4º, temos:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art.

165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas. (...)

E ainda, o dispositivo supracitado, do art. 165, § 2º, da CF/1988, traz: “A lei de diretrizes
orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento”.
Uma diferenciação muito cobrada nas provas quanto ao princípio é entre equilíbrio formal e
equilíbrio efetivo. O equilíbrio formal ocorre quando o total de receitas constantes no projeto de LOA
somado às operações de crédito é igual ao total de despesas. O equilíbrio efetivo consiste no total
de receitas do projeto de LOA tornando-se igual ao total de despesas do projeto de LOA, sem considerar
as operações de crédito para alcançá-lo. Logo, o equilíbrio formal do projeto de LOA, isto é, o total de
receita nominal igual ao total de despesa nominal, que o Poder Executivo encaminha para o exame e a
aprovação do Poder Legislativo, é uma premissa básica de finanças públicas que não consta em norma
constitucional expressa.
Outra interessante classificação que decorre desse princípio é quanto ao resultado. Este poderá
ser classificado em resultado primário ou resultado nominal. O resultado primário consiste na diferença
entre receitas não financeiras e despesas financeiras. Considerando as receitas e despesas decorrentes
de operações de crédito, juros, amortizações e outros empréstimos, e indicará se os níveis de gastos
orçamentários dos entes federativos são incompatíveis com suas arrecadações. Isto é, se as receitas não
financeiras não são capazes de suportar as despesas não financeiras. Já o resultado nominal é a
diferença entre as receitas e as despesas públicas. Incluindo despesas e receitas financeiras, os efeitos
da inflação e da variação cambial, equivalendo ao aumento da dívida pública líquida. Pode ser
considerado como a própria necessidade de financiamento do setor público, verificando se haverá ou não
a necessidade de empréstimos de entidades ou do setor privado.
O resultado primário é um bom indicador da solvência do setor público, pois mostra a necessidade,
ou não, de utilização de recursos de terceiros para a cobertura de suas despesas. Cabe, portanto, à LDO
definir o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com
juros. O anexo e as metas fiscais estabelecerão metas para receitas, despesas, resultados nominal e
primário e o montante da dívida para o exercício a que se refere e para os dois seguintes.
Interessante é que o art. 167, III, da CF/1988, em regra, vedou a realização de operações de
crédito que excedam o montante de despesas de capital. Isso consiste na denominada “regra de ouro”,
havendo a possibilidade de as operações de crédito superarem os valores de investimentos, mediante
autorização do Poder Legislativo, desde que seja por aprovação por maioria absoluta. Logo, é possível a
existência de um orçamento deficitário.

4.11. Proibição de estorno de verbas.

Por este princípio são VEDADOS o REMANEJAMENTO, a transposição ou a transferência

de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem que haja
prévia autorização legislativa, bem como a utilização dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade
social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos, sem prévia autorização
legislativa.
Há a exceção em virtude da EC nº 85/2015, que prevê a possibilidade de transposição,
remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação, no âmbito das atividades
da ciência, tecnologia e inovação, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia
autorização legislativa.
Princípio com previsão expressa no art. 167, VI e VIII, da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 167. São vedados:

[...]
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
[...]
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art.
165, § 5º;

Assim, veda-se o remanejamento de recursos sem prévia autorização legislativa. De fato, é

manifestação do princípio da legalidade, na medida em que o orçamento é lei e deve ser respeitado.

DICA MNEMÔNICA: TRT – Transpor-Remanejar-Transferir.

4.12. Especificação, especialização ou discriminação.

A regra é que o orçamento não consignará dotações globais para atender às despesas, devendo
ser feitas discriminação das despesas por meio de elementos.
Conforme tal postulado, a fim de facilitar a fiscalização do emprego das verbas públicas, as
receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e detalhada, sendo VEDADA A
AUTORIZAÇÃO DE DOTAÇÕES GLOBAIS.
 Entretanto, há duas exceções ao princípio, quais sejam:
a) programas especiais de trabalho; e
b) reserva de contingência.

A teor do parágrafo único, do art. 20, da Lei nº. 4.320/64: “Os programas especiais de trabalho
que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da
despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital”.
Tais programas dizem respeito a investimentos necessários a serem realizados pela
Administração, mas não previstos na LOA, uma vez ainda não conhecidos à época de sua
elaboração.
Por seu turno, de acordo com o art. 91, do Decreto-Lei nº. 200/67, sob a denominação de Reserva
de Contingência: “O orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a
determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão
utilizados para abertura de créditos adicionais”.
Assim, tal reserva diz respeito a passivos contingentes (prováveis de acontecer) e outros eventos
fiscais imprevistos.

4.13. Não afetação dos impostos ou não vinculação da receita.

Em regra, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.

Nada impede que as receitas oriundas da arrecadação de taxa, contribuição de melhoria,
empréstimos compulsórios e contribuições sociais sejam vinculadas.
Conforme entendimento do STF, a destinação de determinado percentual da receita de ICMS ao
financiamento de programa habitacional ofende a vedação constitucional de vincular receita de impostos
a órgãos, fundo ou despesa.
Entretanto, não é um princípio absoluto, na medida em que admite exceções, como a destinação
de recursos para as ações e serviços de saúde. Princípio com previsão constitucional no art. 167, IV:

Art. 167. São vedados:

[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Tal postulado veda que determinados recursos públicos (os impostos) sejam direcionados
ao atendimento de gastos específicos, de modo que sirvam para financiar as despesas públicas em
geral.
Pelo delineamento constitucional a ele conferido, tal princípio significa que não pode ser criado
imposto cuja receita seja vinculada a uma finalidade específica. Assim, os impostos não podem ser
vinculados a um fim determinado por lei infraconstitucional, ao passo que os demais tributos podem.
O objetivo desse princípio é evitar o engessamento de verbas públicas, de sorte a possibilitar
que o Estado arque com as despesas dentro dos parâmetros que ele elege como fundamentais.
Entretanto, conforme se pode notar pela redação do dispositivo constitucional acima transcrito, a
constituição pode estabelecer hipóteses de vinculação de receita de impostos.
Inclusive, assim o faz estabelecendo oito exceções:
a) repartição constitucional dos impostos (art. 167, IV, da CRFB/88);
b) destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde (art. 167, IV, da CRF/88);
 c) destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV,
da CRFB/88);
d) destinação de recursos para a realização de atividades da administração tributária (art.
167, IV, da CRFB/88);
e) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV,
da CRFB/88);
f) prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com
esta (art. 167, §4º, da CRFB/88);
g) vinculação por Estados e Distrito Federal a programa de apoio à inclusão e promoção
social de até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (art. 204, parágrafo único, da
CRFB/88); e
h) vinculação por Estados e Distrito Federal de até cinco décimos por cento de sua receita
tributária líquida a fundo estadual de fomento à cultura para o financiamento de programas e
projetos culturais (art. 216, §6º, da CRFB/88).

FIQUE LIGADO: A Emenda Constitucional nº: 94/2016 acrescentou mais uma exceção (portanto, agora
contabilizamos nove) ao Princípio da Não Vinculação, ao incluir o parágrafo 19 ao artigo 100 da CF/88:

§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais

em precatórios e obrigações de pequeno valor, em período de 12 (doze)
meses, ultrapasse a média do comprometimento percentual da receita
corrente líquida nos 5 (cinco) anos imediatamente anteriores, a parcela que
exceder esse percentual poderá ser financiada, excetuada dos limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da Constituição
Federal e de quaisquer outros limites de endividamento previstos, não se
aplicando a esse financiamento a vedação de vinculação de receita prevista
no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 94, de 2016).

Nesse âmbito, de acordo com o entendimento do STF, a destinação de determinado percentual

da receita de ICMS ao financiamento de programa habitacional ofende a vedação constitucional
de vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa (RE 183.906, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgamento em 18-9-1997, Plenário, DJ de 30-4-1998).
Por fim, importa ressaltar que essa limitação se dá apenas em relação aos impostos. Desse modo,
os demais tributos e outras cobranças não tributárias podem ser vinculados a despesa específica.

4.14. Orçamento bruto.

As receitas e as despesas deverão constar na lei orçamentária pelos seus totais, sendo vedadas
deduções (não apenas os valores líquidos), conforme o art. 6º da Lei nº 4.320/1964 prevê. Isto é,
embora a CF/1988 preveja algumas transferências quanto à repartição de receitas, a receita deve ser
lançada no orçamento pelo seu valor total a ser arrecadado, e a despesa, pelo valor a ser repartido.
Tal postulado extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o qual devem constar
na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e as despesas), determinando que as despesas sejam
discriminadas em seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções. Nesse sentido, veja-se a redação
do art. 6º, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento

pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
(PCBA-2018-VUNESP): Alguns princípios orçamentários representativos foram integrados à legislação
brasileira que rege a prática orçamentária. O chamado princípio do orçamento bruto refere-se a que
a receita e despesa constantes no Orçamento Público devem aparecer pelo valor total, sem deduções.
BL: art. 6º, Lei 4320.
4.15. Unidade de caixa ou unidade de tesouraria.

Assim dispõe o art. 56, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância

ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais.

Esse princípio impõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos em uma
única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fiscalizar o equilíbrio das contas. Nesse
âmbito, a teor do art. 164, §3º, da CRFB/88, as disponibilidades de caixa da “União serão depositadas
no banco central; a dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades
do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei”.
Considerando que era comum que os Estados fossem proprietários de bancos, realidade
modificada com as privatizações ocorridas na década de 1990, controvérsias surgiram acerca da
aplicabilidade desse dispositivo, dentre as quais se destacam as seguintes:
a) No julgamento do AI 837.677 AgR/MA, assentou o STF que o depósito de salário ou de
remuneração de servidor público em instituição financeira privada não se enquadra no conceito de
disponibilidade de caixa, razão pela qual não afrontaria o art. 164, §3º, da CRFB/88;
b) No julgamento da ADI 2.600/ES, entendeu o STF que o Estado não teria competência normativa
para, mediante ato legislativo próprio, estabelecer ressalvas à incidência da cláusula geral que lhe imporia
a compulsória utilização de instituições financeiras oficiais, na medida em que o art. 164, §3º, da CRFB/88,
demandaria lei nacional para tratar da matéria.
Por fim, importa asseverar que no art. 43, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, há exceção a
esse princípio, na medida em que se impede a unificação dos recursos da Previdência Social com os
demais Ministérios, nestes termos:

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão

depositadas conforme estabelece o § 3º do art. 164 da Constituição.
§ 1º. As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral
e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos
a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em
conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas
condições de mercado, com observância dos limites e condições de
proteção e prudência financeira.
§ 2º. É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1º em:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e
outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da
Federação;
II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público,
inclusive a suas empresas controladas.

Assim, as disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social dos servidores públicos
deverão ser depositados em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas
condições de mercado, sendo vedado que assim o sejam em ações e outros papéis relativos às empresas
controladas pelo respectivo ente da Federação ou em empréstimos aos segurados e ao Poder Público,
inclusive a suas empresas controladas.

4.16. Quadro-resumo dos princípios.

Princípio Conceito
 Legalidade Impõe que a realização de gastos públicos deve observar a prévia
autorização legislativa de que depende o Orçamento.
Economicidade Exigência de obter o melhor resultado possível a partir de uma determinada
alocação de recursos financeiros, com o menor gasto.
Transparência Dever do Estado de disponibilizar leis, planos e dados orçamentários de forma
clara e acessível para a sociedade, de sorte a incentivar a participação popular
no exercício do controle dos gastos públicos.
Responsabilidade Partindo do pressuposto que o patrimônio do Estado pertence ao povo, prescreve
Fiscal que os gastos públicos sejam realizados dentro limites estritos sob pena da
imposição de sanções aos entes e agentes públicos.
Exclusividade A lei orçamentária, em regra, não poderá conter dispositivo estranho à
fixação de despesa e à previsão de receita.
Universalidade Todas as despesas e receitas devem fazer parte do orçamento sem quaisquer
deduções.
Unidade Impõe a necessidade de haver apenas um orçamento para cada ente da
federação a cada exercício financeiro, a fim de conferir mais transparência e
facilitar a fiscalização, ainda que tal orçamento seja subdividido em mais de um
documento
Anualidade O orçamento deve ter a vigência de um exercício financeiro, correspondente
ao intervalo de um ano, conforme o art. 34, da Lei nº. 4.320/64.
Programação O orçamento deve ser planejado, ou seja, conter os objetivos e metas
relacionados ao plano de governo.
Equilíbrio Significa que as despesas autorizadas na lei orçamentária não podem ser
orçamentário superiores à previsão de receitas, de sorte a se manter situação de equilíbrio.
Proibição de Veda o remanejamento de recursos sem prévia autorização legislativa. É
Estorno corolário do Princípio da Legalidade.
Especificação As receitas e despesas devem ser autorizadas de maneira precisa e detalhada,
sendo vedada, em regra, a autorização de dotações globais.
Não afetação dos Proíbe que determinados recursos públicos (os impostos) sejam direcionados ao
impostos atendimento de gastos específicos, de modo que sirvam para financiar as
despesas públicas em geral.
Orçamento Extrapola o conteúdo do Princípio da Universalidade (segundo o qual devem
bruto constar na Lei Orçamentária Anual todas as receitas e as despesas),
determinando que as despesas sejam discriminadas em seus valores brutos,
vedadas quaisquer deduções.
Unidade Impõe que todos os recursos carreados ao erário sejam dispostos em uma
de caixa única conta, de sorte a facilitar sua administração e a fiscalizar o equilíbrio das
contas.

5. Competência Legislativa
 Segundo previsão do art. 24, I, da CF/88, em matéria de Direito Financeiro, há competência
concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, observe-se:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico
[...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-
se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia
da lei estadual, no que lhe for contrário;

Verifica-se, portanto, que a Constituição Federal, no âmbito da legislação concorrente, na qual se

inclui a referente ao Direito Financeiro, estabeleceu clara repartição vertical de competências
normativas ente esses entes estatais, cabendo, à União, estabelecer normas gerais, e, aos Estados e
Distrito Federal, exercer a competência suplementar, de sorte a atenderem as suas peculiaridades.
Assim, por exemplo, por ocasião da aprovação da Lei Complementar nº. 101/00, cumpriu o
Congresso o seu papel previsto no referido §1º, no sentido de estabelecer normas gerais. Deve-se
ressaltar que não há conflito entre a referida lei e a Lei nº. 4.320/64, uma vez que ambas regulam matérias
distintas. Enquanto a primeira traz normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal, a segunda trata da elaboração e controle dos orçamentos e balanços.
Nesse ponto, é importante tratar da possibilidade ou não de os Municípios legislarem em matéria
de direito financeiro, uma vez que a redação do art. 24 não foi expressa nesse sentido. Com efeito, a
competência legislativa dos Municípios é estabelecida pelo art. 30, da CF/88, que assim dispõe:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

Desse modo, conjugando-se o art. 24 com o art. 30, da CF/88, verifica-se que:

a) a Constituição estabeleceu, de maneira expressa, a competência legislativa concorrente entre

União, Estados e Distrito Federal;
b) a competência suplementar não é autônoma, ou seja, no âmbito dos Estados e Distrito Federal,
depende da edição de lei federal sobre normas gerais, ao passo que no âmbito municipal depende de
legislação federal ou estadual e somente naquilo que couber (interesse local);
c) aos Municípios não foi oferecida competência legislativa plena para elaboração de normas
gerais no caso da não feitura de tais normas pelos Estados ou pela União.
Assim, pode-se concluir, em resumo, que a interpretação literal do art. 24, da CF/88, não permite
concluir, per se, que os Municípios exerçam competência legislativa concorrente. No entanto, isso não
significa que os Municípios não possam legislar sobre as matérias previstas no referido artigo, na medida
em que o art. 30 autoriza que estes suplementem a legislação federal e a estadual naquilo que for de
interesse local.
Dessa maneira, em certa medida, valendo-se da interpretação sistemática entre esses
dispositivos, é possível afirmar que os Municípios possuem poder para legislar em concorrência com os
demais entes no que se refere ao Direito Financeiro, desde que obedecido o previsto constitucionalmente.
Esse entendimento vem sendo adotado pela banca CESPE em certames recentes.

Competência Legislativa
União Estabelecer normas gerais (art. 24, §1º);
 Estados e Exercer a competência suplementar em relação às normas gerais editadas pela
Distrito Federal União (art. 24, §2º) e, na ausência de tais normas, a competência plena (art. 24,
§3º);
Municípios Com base em interpretação sistemática (art. 24 c/c art. 30, I e II) tem
competência legislativa concorrente para suplementar a legislação federal ou
a estadual naquilo que couber, ou seja, quando houver interesse local;

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Conceito E o conjunto que envolve quatro fenômenos, quais sejam, receitas públicas,
despesas públicas, orçamento público e crédito público.
DIREITO FINANCEIRO
O direito financeiro consiste no ramo do direito público que estuda as
Conceito finanças do Estado em sua estreita relação com a sua atividade financeira,
ou seja, é o conjunto de normas que estuda a atividade financeira do Estado.
E comum que, numa visão precipitada, o direito financeiro seja confundido
Autonomia com o Direito Tributário, mas, de fato, o direito financeiro possui um sistema
próprio de normas, regido por princípios específicos, bem como um capítulo
individual na Constituição Federal.
Fontes Constituição Federal (Arts. 162 a 165).
formais
Leis Complementares
Lei Complementar 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal
Lei 4.320/64
Leis Ordinárias (PPA, LDO, LOA etc.).
Fontes Leis Delegadas
Principais Medida Provisória. ATENÇÃO: A CF veda a edição de medidas
provisórias sobre matéria relativa a "planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º, que permite a sua admissão para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública.
Decretos Não há diferenças quanto ao tratamento dos decretos em
matéria orçamentária.
Resoluções Deliberações de uma das Casas do Congresso ou do
próprio Congresso, fora do processo de elaboração de leis.
Atos Em termos de atos normativos em matéria financeira,
Normativos sobrelevam em importância as resoluções dos Tribunais de
Fontes Contas.
Secundarias Apesar de o Brasil adotar o sistema de jurisdição única, as
Decisões decisões dos Tribunais de Contas, que, frise-se, não
Administrativas exercem função jurisdicional, têm muita importância na
interpretação e aplicação das leis orçamentárias.
Decisões Assim como em todo o direito, as decisões judiciais, no
Judiciais contexto atual, constituem inegável fonte de direito
financeiro.
Atividade pré-normativa, que auxilia o direito financeiro com
Fontes Ciência das dados da economia, dos indicadores sociais, dentre outros,
Materiais Finanças vinculando o direito financeiro à realidade econômica do
país.
Premissas do Direito Financeiro
Tendo em vista a fixação, no orçamento, das despesas e a previsão de
Limitação receitas, tem-se sempre a ideia de limitação financeira para atender todas as
de recursos demandas existentes.
Daí que os recursos sempre serão limitados para a proteção dos direitos
sociais que demandam sua alocação.
Dada a limitação de recursos, os Poderes Executivo e Legislativo, ao fazerem
Escolhas as escolhas da sua alocação, fatalmente, adiam ou descartam a proteção de
trágicas alguns direitos. A escassez dos recursos leva a escolhas no sentido de que
sempre o interesse de alguém será preterido.
6. Orçamento Público.

6.1 Introdução.

O estudo do orçamento é importante fator de compreensão do Direito Financeiro. Conforme já se

ressaltou anteriormente, o Estado, no intento de desenvolver as suas atividades, gera despesas e
demanda receitas. Tais despesas e receitas são gerenciadas no âmbito do orçamento, orientando a
atuação estatal, daí a importância de seu estudo.
Pode-se entender o significado de orçamento a partir de duas perspectivas: a clássica e a
moderna.
Classicamente, o orçamento era conhecido como peça que continha a aprovação prévia de
despesas e de receitas para um período determinado, mero documento de caráter contábil e
administrativo que visava a manutenção do equilíbrio orçamentário, portanto.
Modernamente, todavia, o orçamento é entendido como um espelho do plano de ação
governamental, permitindo-se ir além de um equilíbrio contábil entre receitas e despesas, para, de
modo responsável, mesmo que assumindo dívidas, se possa implantar políticas públicas em favor da
sociedade.
Segundo Harrison Leite, nessa concepção, ...pode-se entender o orçamento público como
uma lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar durante um período determinado de
tempo, discriminando detalhadamente as obrigações que deva concretizar, com a previsão
concomitante dos ingressos necessários para cobri-las.
Uma interessante visão trazida por Harrison Leite é a possibilidade de verificar o aspecto político
e as prioridades de um Estado por meio de seu orçamento. Por exemplo, mais de 50% do orçamento dos
Estados Unidos da América é destinado a questões militares. No caso do Brasil, mais de 30% é destinado
à questão dos títulos da dívida pública (e gastamos com o pagamento de juros o equivalente a
investimentos em educação em saúde). Já a África do Sul investe mais na área social do que na área
militar, e mais em ensino do que na área da saúde.
Nas palavras do mestre Aliomar Baleeiro, os orçamentos documentam expressivamente a vida
financeira de um país ou de uma circunscrição política em determinado período, geralmente de um ano,
pois contém o cálculo das receitas e despesas autorizadas ara o funcionamento dos serviços públicos ou
outros fins projetados pelos governos. NOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS, O ORÇAMENTO É
CONSIDERADO O ATO PELO QUAL O PODER LEGISLATIVO PREVÊ E AUTORIZA AO PODER
EXECUTIVO, POR CERTO PERÍODO E EM PORMENOR, AS DESPESAS DESTINADAS AO
FUNCIONAMENTO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS E OUTROS FINS ADOTADOS PELA POLÍTICA
ECONÔMICA OU GERAL DO PAÍS, ASSIM COMO A ARRECADAÇÃO DAS RECEITAS JÁ CRIADAS
EM LEI.

6.2 Aspectos caracterizadores do orçamento.

Conforme dito anteriormente, modernamente, o orçamento é um espelho do plano

governamental. Daí porque é possível enxergar no orçamento os seguintes aspectos:
a) Político: o aspecto mais notório do orçamento, na medida em que a sua elaboração reflete o
plano de ação do governo, que, por sua vez, é elaborado com lastro em uma decisão política. Assim,
o orçamento é um importante instrumento de intervenção estatal, notadamente no sentido de efetivar os
direitos fundamentais. Além disso, vislumbra-se o aspecto político na medida em que todo partido político
é dotado de um programa de governo, a ser executado de acordo com as despesas aprovadas em
orçamento. Por fim, no regime presidencialista, o aspecto político do orçamento é manifestado na
confiança a ser imprimida pelo Executivo junto ao Legislativo, a fim de fazer que este aprove a proposta
orçamentária;
b) Econômico: viés que se revela na medida em que o orçamento funciona como instrumento
de otimização dos recursos financeiros, de redistribuição de renda ou de regulação da economia.
No primeiro caso, a inevitabilidade de adequar as necessidades da coletividade com as receitas públicas
faz com que o administrador seja compelido a atuar de maneira mais racional, em atenção ao princípio
da economicidade. No segundo caso, o orçamento corrige as desigualdades de patrimônio, na medida
em que absorve os recursos e os redistribui de maneira diversa. Por fim, é possível que o Estado, por
meio do orçamento, estimule ou desestimule a produção, o consumo e o investimento (arts. 173 e 174,
da CF/88) de modo a regular a economia, direta ou indiretamente;
c) Técnico ou Contábil: tal aspecto exsurge da necessidade de se elaborar o orçamento de
acordo com as regras contábeis. Nesse sentido, segundo Harrison Leite (Manual de Direito Financeiro,
2016, p. 71), “o orçamento deve observar regras práticas para a realização dos fins nele aventados,
sem descuidar da obediência a classificações claras, ao rigorismo das normas contábeis, e da
construção metódica e racional das despesas e receitas”.;
d) Jurídico: além da obrigatoriedade de seguir regras contábeis, deve o orçamento observar as
normas constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração, que definem os limites e a
participação de cada poder na sua execução. Por outro lado, o orçamento é lei, daí que dotado de
inafastável sentido jurídico.
Trata-se, portanto, de um verdadeiro instrumento jurídico, pois é apenas orçamento público após
aprovado pelo processo legislativo, tornando-se lei. O orçamento, aos poucos, vai sendo moldado às
necessidades públicas, às vontades políticas, aos anseios de quem está no poder. Recentemente a nossa
Constituição Federal chegou à Emenda Constitucional de número 100, e é uma emenda de conteúdo
orçamentário:

PEC do Orçamento Impositivo – Emenda Constitucional n. 100/2019: O Congresso Nacional

promulgou em 26 de Junho mais uma emenda à Constituição — a de número 100, que prevê a
execução obrigatória de emendas das bancadas estaduais no Orçamento da União.
Segundo a nova norma, a execução obrigatória dessas emendas seguirá as mesmas regras
das individuais, que já são impositivas. As emendas parlamentares são recursos do Orçamento que o
Congresso direciona para obras e ações escolhidas pelos deputados e senadores.
As emendas de bancada serão de execução obrigatória e corresponderão a 1% da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior. Em 2020, no entanto, esse montante será de 0,8% da
receita corrente líquida, como espécie de regra de transição.
A execução das emendas de bancada seguirá regras já vigentes para as de autoria individual,
como submissão a contingenciamentos para cumprimento de meta de resultado fiscal. A Emenda
Constitucional 100 altera os artigos 165 e 166 da Constituição. A emenda é originária da PEC
34/2019 (PEC 2/2015, na Câmara).

DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e
técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações
orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o
propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações
a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2%
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada
no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se
também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de
 bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no
montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo
não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de
ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os
órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes
orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais
impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à
viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da
programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados,
ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente
federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata
o caput do art. 169. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019)
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias
previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento
da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da
receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as
programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco
décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá
resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei
de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste
artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação
incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter
obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de
forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas,
independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
100, de 2019)
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem
sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício
financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de
emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão
da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
100, de 2019)

Aspectos do Orçamento
Político Reflete o plano de ação do Governo;
Instrumento de intervenção para efetivar direitos fundamentais;
Necessidade de aprovação do orçamento pelo Poder Legislativo;
Econômico Instrumento de otimização dos recursos financeiros, de redistribuição
de renda ou de regulação da economia;
 Técnico ou Contábil Necessidade de se elaborar o orçamento de acordo com as regras
contábeis;
Jurídico Obrigatoriedade de observar as normas constitucionais e
infraconstitucionais para a sua elaboração.

6.3 Espécies.

São quatro as espécies de orçamento:

a) Orçamento tradicional: reflexo da perspectiva clássica, essa espécie de orçamento era mera peça
contábil, sem qualquer planejamento ou objetivo a ser atingido. Baseava-se apenas em orçamentos
anteriores;

b) Orçamento de desempenho: para Harrison Leite, “O orçamento apenas estima e autoriza as

despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar com ênfase limitada no resultado, sem
vinculação a um programa ou planejamento governamental central das ações do governo”. Baseia-
se, portanto, em desempenhos anteriores;

c) Orçamento-programa: modalidade de orçamento em que os recursos se relacionam a ou plano de

ação governamental, ou seja, a um programa. Nessa espécie, são estabelecidos OBJETIVOS e
METAS a serem alcançados pelo governo. É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei nº. 4.320/64.
Consiste num verdadeiro instrumento de planejamento da ação do governo, por meio de programas
de trabalho, projeto e atividades, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados.
Aqui o governo idealiza um produto final a ser alcançado e tem no orçamento-programa o estabelecimento
desses objetivos e a quantificação das metas, por intermédio de programas, para alcançar o produto
desejado.
A característica essencial é a vinculação do orçamento às atividades de planejamento
governamental. Esse orçamento idealiza um produto final a ser alcançado.

 É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei 4.320/64;

 Vinculação ao planejamento (programas e subprogramas partindo de um planejamento
central);
 Foco no aspecto administrativo da gestão (gasto de forma eficiente);
 Valoriza aspectos gerenciais e o alcance de resultados.
 Os recursos se relacionam a objetivos, metas e projetos de um plano de governo: a
um programa (plano de governo). (PPA e LDO traçam esse caminho)

d) Orçamento base zero ou por estratégia: espécie que não utiliza orçamentos anteriores como
parâmetro. Desse modo, o gestor deve justificar o orçamento proposto detalhadamente sem utilizar
orçamentos anteriores como base. Consiste num método em que todo recurso solicitado é criticamente
analisado a bem de que, quando da elaboração da proposta orçamentária, haja um real questionamento
dos recursos nas respectivas áreas, sem qualquer compromisso com um montante inicial de dotação.
Assim, cada órgão que solicita recurso deve justificar os seus gastos sem utilizar o montante do exercício
anterior como parâmetro para valor inicial mínimo. Diferentemente de alguns orçamentos que são feitos
com base no orçamento do exercício anterior, acrescentado apenas da projeção da inflação, o orçamento
base zero demanda que o administrador justifique o orçamento proposto em cada detalhe, com a
respectiva quantia a ser gasta, sem o parâmetro do exercício anterior.

(CESPE – PGM/João Pessoa – 2018) O orçamento base-zero constitui

uma técnica de elaboração do orçamento em que há o reexame crítico dos
dispêndios de cada área governamental, de modo que não há compromisso
com o montante de dispêndios do exercício anterior. GABARITO: CERTO.
e) Orçamento Participativo (aplicado no Brasil): consiste na consulta prévia feita aos cidadãos acerca
dos gastos públicos, somente após o debate é que o projeto de lei é enviado ao Poder Legislativo – Art.
48 LRF. É instrumento de complementação da democracia, as sugestões do povo são apenas uma
opinião, não vinculando o Poder Executivo e tampouco o Legislativo. Só pode falar em orçamento
participativo no âmbito municipal.

 Não é um novo modelo de orçamento;

 Apenas uma diferença no método de elaboração;
 Consulta prévia e direta aos cidadãos;
 A opinião popular não vincula os poderes;
 Só existe no âmbito municipal;
 Realização de audiências públicas, por exemplo ;
 Estatuto da cidade: Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de
que trata a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua
aprovação pela Câmara Municipal.

Orçamento tradicional ou clássico Orçamento por programa ou moderno

O processo orçamentário é dissociado dos O orçamento é o elo entre o PLANEJAMENTO e as

processos de planejamento e programação. funções executivas da organização.

A alocação dos recursos visa à aquisição de A alocação de recursos visa à consecução de

MEIOS. Não procurava alcançar resultados, mas OBJETIVOS e METAS.
apenas realizar o controle político. Apenas se
separava os recursos para as despesas que
seriam realizadas. Por conta disso, ele ficou
conhecido como “lei de meios”.

As decisões orçamentárias são tomadas tendo As decisões orçamentárias são tomadas com base
em vista as necessidades das unidades em avaliações e análises técnicas das alternativas
organizacionais. Não se indagava o motivo da possíveis.
despesa.

A estrutura do orçamento dá ênfase aos A estrutura do orçamento está voltada para os

aspectos CONTÁBEIS de gestão. aspectos ADMINISTRATIVOS e de
PLANEJAMENTO.

Principais critérios classificatórios: UNIDADES Principal critério de classificação: FUNCIONAL-

ADMINISTRATIVAS e ELEMENTOS. PROGRAMÁTICO. Classificam-se as despesas por
função e por programa.

Não há sistemas de acompanhamento e Utilização sistemática de indicadores e padrões de

medição do trabalho (indicadores), assim como medição do trabalho e dos resultados.
dos resultados.

O controle visa avaliar a honestidade dos O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia, a
agentes governamentais e a legalidade no efetividade e a economicidade das ações
cumprimento do orçamento. governamentais.

QUADRO RESUMO – TIPOS DE ORÇAMENTO

ORÇAMENTO • Desvinculação de planejamento;
TRADICIONAL • Foco em aspectos contábeis.
 ORÇAMENTO DE • Ênfase no desempenho organizacional;
DESEMPENHO • Desvinculação entre planejamento e orçamento.

• Necessidade de se justificar todo programa no início de cada ciclo

ORÇAMENTO orçamentário;
BASE ZERO • Ausência de vinculação ao exercício anterior como parâmetro para o
valor inicial mínimo do gasto.

• Vinculação ao planejamento;
ORÇAMENTO • Foco no aspecto administrativo da gestão;
PROGRAMA • Valoriza aspectos gerenciais e o alcance de resultados.

• Consulta prévia aos cidadãos quando da elaboração das leis

ORÇAMENTO orçamentárias;
PARTICIPATIVO • É mera opinião, os poderes públicos não precisam acatar as decisões
populares.

O orçamento antigamente – denominado de clássico – era visto apenas sobre o ponto de vista
contábil e financeiro. Bastava, para essa modalidade, haver um equilíbrio em número da receita com a
despesa, sem se importar com atendimento a programas de governo. Vejam como cai em prova:

(CESPE - 2017 - TRF - 5ª REGIÃO - Juiz Federal Substituto) A concepção

moderna de orçamento público enfatiza seu aspecto contábil e
gerencial, distanciando-se da avaliação de eficiência e efetividade.

Porém, nas palavras de Harrisson Leite, surge o orçamento moderno:

Em seguida, partiu-se para uma concepção moderna do orçamento,

tido, agora, como lei que programa a vida financeira do Estado,
permitindo-se até mesmo haver endividamento deste, em atenção,
sobretudo, aos interesses públicos da sociedade. Assim, toda vez que
não é possível se alcançar o equilíbrio fiscal no orçamento, ou seja,
quando as despesas públicas não são cobertas pela totalidade da
receita arrecadada, há necessidade de o orçamento contemplar
modalidades de cobrir o déficit, apelando aí para os empréstimos
públicos, aqui chamados de crédito público. (grifamos)

O orçamento moderno está ligado ao cumprimento de programas de governo (objetivo) e, para

tanto, ao atingimento de metas. Vejam como é cobrado:

(CESPE - 2017 - TRF - 5ª REGIÃO - Juiz Federal Substituto) O orçamento

público moderno deve garantir o equilíbrio fiscal, por meio do cumprimento
das metas de resultados fiscais estipuladas.

Portanto, o orçamento público é um instrumento fundamental de governo e constitui um

documento importante para a implantação de políticas públicas.

6.4 Natureza Jurídica.

Gostaria desde logo ressaltar que o tema não é pacífico.

Há uma corrente encartada pelo Gaston Jèse que entende que o orçamento não é lei, uma vez
que seria, apenas, um ato-condição. Para esse entendimento, as receitas e as despesas são previstas
por outras normas, sendo o orçamento apenas uma condição para a autorização dos gastos e para o
ingresso das receitas.
 Há a corrente majoritária que entende que o orçamento constitui uma lei, mas, tão somente,
no aspecto formal. Isso porque o orçamento detém apenas forma, e não conteúdo de lei, por NÃO
ser NORMA ABSTRATA e tampouco GENÉRICA. Trata-se de lei com efeitos concretos. Todavia,
pode-se afirmar que, materialmente, o orçamento constitui ato administrativo.

Orçamento
Natureza Jurídica Lei, tão somente, em sentindo formal

No Brasil, o orçamento não possui o poder de criar receitas ou revogá-las, principalmente

receitas advindas de tributos. Os tributos nascem de lei específica, que deve conter todos os critérios
para a sua cobrança, restando ao orçamento apenas verificar o montante a ser arrecadado pelo Estado.
As receitas possuem diferentes fontes normativas.
Assim temos que a corrente majoritária no Brasil identifica o ORÇAMENTO como LEI
MERAMENTE FORMAL que não cria direitos subjetivos e não modifica leis tributárias e financeiras.
Como não cria gastos, meramente os autoriza, o orçamento é chamado de meramente autorizativo e
não impositivo. Ou seja, os gastos são previstos, mas o orçamento não obriga a realização dos gastos
nele previstos, de forma que o Executivo não é obrigado a cumprir cada um dos gastos listados no
orçamento. Vejam como cai em prova:

(CESPE - 2009 - TCE-TO - Analista de Controle Externo - Direito - Controle

Externo) A natureza jurídica do orçamento é matéria pacífica na doutrina,
sendo considerado lei em sentido formal e em sentido material. (ERRADO)
(Advogado da União/2008- CESPE) O orçamento é um ato administrativo
da administração pública.

Justamente por ser lei cujos efeitos são concretos, o STF por muito tempo entendeu que as leis
orçamentais não poderiam ser objeto de controle de constitucionalidade. Ocorre que, posteriormente, o
STF revisou seu entendimento, sendo que atualmente as leis orçamentárias podem sofrer controle
de constitucionalidade, ainda que sejam de efeitos concretos. Vejam:

O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de

fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando
houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou
abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas
orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. (...) (STF -
ADI: 4048 DF, Relator: Min. ELLEN GRACIE, Data de Julgamento:
14/02/2011, Data de Publicação: DJe-035 DIVULG 21/02/2011 PUBLIC
22/02/2011. (grifamos)

Reparem como cai isso em prova:

(CESPE - 2018 - PGM - João Pessoa - PB - Procurador do Município) O

orçamento público é instrumentalizado por meio de lei que possui caráter
formal, o que torna inviável o seu controle em sede abstrata. (ERRADO)

Ainda, sobre a lei orçamentária, resta lembrar que ela é considerada:

 Lei Ordinária: Por possuir quórum de maioria simples;

 Lei Temporária: Por ser disposição normativa transitória;
 Lei Formal: Por não gerar direitos subjetivos, ser norma individual e de efeito concreto;
 Lei Especial: Por possuir um rito procedimental próprio, diferente das demais leis
ordinárias.
6.5 Caráter Predominantemente Autorizativo da Lei Orçamentária.

A lei orçamentária anual prevê os gastos que serão realizados e AUTORIZA as despesas. Pelo
fato de apenas autorizar, isso NÃO implica a OBRIGATORIEDADE da realização dos gastos
estabelecidos na lei orçamentária.
Suponha que foram previstos no orçamento para o ano de 2019 no Estado do Ceará a receita de
1 bilhão e, por outro via, a despesa de 950 milhões. Porém, no primeiro trimestre de 2019, constatou-se
que o Estado arrecadou bem menos daquilo que estava previsto. O Estado poderá, nesse caso, deixar
de realizar despesas, de modo que se atenda ao equilíbrio fiscal, pois, como já ressaltado, as despesas
são apenas autorizadas, e, portanto, despidas de obrigatoriedade de sua realização.
É por isso que o orçamento é autorizativo, e não impositivo. Vejam o entendimento do STF:

(...) O orçamento possui caráter apenas autorizativo, isto é, apenas

permite que, caso se pretenda utilizar o recurso financeiro, este uso
estará permitido na peça orçamentária proposta pelo Executivo e
aprovada pelo Legislativo (...) (RE 592.581/RS - Informativo 797 do STF).
(grifamos)

Vejam como cai em prova:

(CESPE - 2018 - PGM - João Pessoa - PB - Procurador do Município) De

acordo com a jurisprudência do STF, o orçamento público, em regra,
possui caráter autorizativo, ou seja, o simples fato de uma despesa ser
incluída no orçamento não gera direito subjetivo à sua realização. (CERTO)

Vocês perceberam que a questão fez menção ao termo: “em regra”? Então, amigos, há algumas
despesas que serão impositivas. Vale dizer, o governo não terá escolha entre fazê-las ou não. Por serem
impositivas, terá de fazer tais despesas.
Há despesas que, por imposição constitucional, por exemplo, deverão ser não só previstas no
orçamento, como também realizadas. Um bom exemplo disso são os gastos mínimos na educação e na
saúde, que, de acordo com a CRF/88, devem ser, obrigatoriamente, realizas pelo Chefe do Executivo.
Observem que tais despesas não derivam da lei orçamentária. Em verdade, elas são preexistentes ao
orçamento. Por isso, são chamadas de despesas que decorrem de normas pré-orçamentárias.
Outro exemplo é o próprio gasto com a folha de pagamento de servidores. São despesas que,
apesar de constarem no orçamento, não são autorizativas, mas sim impositivas. Trata-se, também,
de despesas que derivam de normas pré-orçamentárias. OK? Harrison Leite faz uma diferenciação entre
tais despesas. Vejam:

As impositivas correspondem às vinculações pré-orçamentárias e as

autorizativas correspondem às vinculações orçamentárias. Estas,
segundo a doutrina, podem ou não ser cumpridas, enquanto aquelas
têm o seu cumprimento obrigatório advindo de outro norma, sem
natureza orçamentária. (grifamos)

Orçamento Público
 Autorizativo Impositivo
Despesas incluídas e criadas na lei Despesas preexistentes ao orçamento.
orçamentaria Despesas que, apesar de previstas no
orçamento, não derivam dela, tendo origem em
outras normas, a exemplo da CRF/88

As transferências obrigatórias, constantes do orçamento, estão previstas na Constituição Federal,

nos artigos 157-162, como veremos:

Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos
de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem
e mantiverem;
II – 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no
exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I (imposto
residual).
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos
pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que
instituírem e mantiverem;
II – 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a
propriedade territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis neles
situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art.
153, § 4º, III;
III – 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a
propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios
(IPVA);
IV – 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação (ICMS).
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios,
mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes
critérios:
I - 65% (sessenta e cinco por cento), no mínimo, na proporção do valor
adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas
prestações de serviços, realizadas em seus territórios; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 108, de 2020)
II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei
estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10
(dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos
resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o
nível socioeconômico dos educandos. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 108, de 2020)
Art. 159. A União entregará:
a) 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) 3%, para aplicação em programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas
instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos
regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do
Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a
lei estabelecer;
d) 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
e) 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de julho de cada ano;
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados
(IPI), 10% aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor
das respectivas exportações de produtos industrializados.
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio
econômico (CIDE) prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento)
para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei,
observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o
previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de
renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a
vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual
excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação
a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios 25% dos
recursos que receberem nos termos do inciso II (IPI – 10%), observados os
critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III (CIDE) que cabe a
cada Estado, 25% serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei
a que se refere o mencionado inciso
Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao
emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos
relativos a impostos.
Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os
Estados de condicionarem a entrega de recursos:
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;
II - ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.
Art. 161. Cabe à lei complementar:
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo
único, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art.
159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu
inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre
Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das
quotas e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das
quotas referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão,
até o último dia do mês subsequente ao da arrecadação, os montantes de
cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores
de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos
critérios de rateio.
Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por
Estado e por Município; os dos Estados, por Município.
 Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências,
na manutenção e desenvolvimento do ENSINO.
§ 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos
respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto
neste artigo, receita do governo que a transferir.
§ 2º Para efeito do cumprimento do disposto no "caput" deste artigo, serão
considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os
recursos aplicados na forma do art. 213.
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a
universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do
plano nacional de educação.
§ 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde
previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de
contribuições sociais e outros recursos orçamentários.
§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento
a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na
forma da lei.
§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social
do salárioeducação serão distribuídas proporcionalmente ao número de
alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de
ensino.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado
de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195,
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão,
anualmente, em ações e serviços públicos de SAÚDE recursos mínimos
derivados da aplicação de percentuais calculados sobre
I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício
financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação
dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts.
157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municípios;
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que
tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.

6.5.1 EC nº 86/2015.

Como vocês puderam perceber, as despesas criadas dentro da lei orçamentária não obrigam o
chefe do executivo a ter de realizá-las.
Vejam essa situação: a lei orçamentária, antes de ser aprovada, passa por uma deliberação
aprofundada no poder legislativo (afinal, é um instrumento poderoso para a consecução das
políticas públicas). Suponha que o Congresso nacional decida criar na lei orçamentária uma despesa –
uma ponte que interligará duas regiões prósperas. Porém, pelo seu caráter meramente autorizativo, o
poder executivo decide que aquela ponte não é importante, motivo por que decide não a fazer. Que
situação delicada...
Essa situação e outras fizeram com que surgissem duas Emendas na nossa Constituição, EC nº
86/2015 e EC nº 100/2019. Em termos simples, essas emendas tornaram mais uma parte das despesas
no orçamento como impositivas. Vale dizer, tais despesas serão vinculadas ao chefe do executivo.
Vocês já devem ter ouvido falar sobre emendas parlamentares. A emenda parlamentar é um
instrumento de que se vale os parlamentares para se fazerem presentes na elaboração do orçamento.
Antigamente, todas as emendas parlamentares eram meramente autorizativas. Porém, com a
promulgação de tais emendas constitucionais, uma parte das emendas parlamentares terá caráter
impositivo.
Trata-se de emendas de que decorrem despesas decorrentes de normas preexistentes ao
orçamento. Vejam o que o Harrison assenta:

Sendo assim, (...) Orçamento da União está vinculado por uma norma
constitucional, portanto, pré-orçamentária, às emendas individuais
dos deputados e senadores. Tendo em vista o caráter da vinculação,
neste ponto o orçamento se torna impositivo.

Vejam a norma constitucional sobre o tema:

§ 9º do art. 166 da CRF/88: As emendas individuais ao projeto de lei

orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos
por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a
ações e serviços públicos de saúde.

Amigos, reparem que as emendas parlamentares (individuais) serão aprovadas na ordem de

1,2% da receita corrente líquida prevista no orçamento, das quais a metade, obrigatoriamente, deverá
ser destinada para SERVIÇOS DA SAÚDE. Vejam a tabela:

Emendas parlamentares (individuais)

Percentual
1,2% (um inteiro e dois décimos por cento)
0,6% destinado, obrigatoriamente, a ações e 0,6% OUTRAS AÇÕES E SERVIÇOS, inclusive
serviços públicos de SAÚDE podendo ser para a saúde
Atenção: as despesas decorrentes dessas emendas NÃO SERÃO DE EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA
NOS CASOS DOS IMPEDIMENTOS DE ORDEM TÉCNICA.

Amigos, os §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição preveem uma diferenciação em relação à

autorização e à execução das emendas impositivas. Vejam:

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão

aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita
corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo
(...)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das
programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante
correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a
execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista
no § 9º do art. 165.
 Observem a tabela abaixo:

Emendas individuais dos Parlamentares

Teto de gastos das despesas (limite) Execução obrigatória das despesas
As emendas individuais ao projeto de lei É obrigatória a execução orçamentária e
orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% financeira das programações, em montante
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita correspondente a 1,2% (um inteiro e dois
corrente líquida prevista no projeto décimos por cento) da receita corrente líquida
encaminhado pelo Poder Executivo realizada no exercício anterior
A previsão de receita para o exercício seguinte poderá não ocorrer – a exemplo de uma crise fiscal.
Nesse caso, as despesas autorizadas pelas emendas individuais poderão ser reduzidas em até a
mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias

A União deve investir anualmente um percentual mínimo na área da saúde. Pois bem, o
percentual – 0,6% - da receita corrente líquida decorrente das emendas parlamentares impositivas
entrará no cálculo que a União deve investir anualmente nessa área.
Tome nota: o 0,6% das emendas impositivas não poderão ser destinados para pagamento de
pessoal ou encargos sociais.
Amigos, nessa crise fiscal em que vivemos, é muito comum os entes federativos, Estados e
Municípios, estarem inadimplentes perante a União. Isso não poderá servir de empecilho para a União
transferir os valores decorrentes das emendas individuais parlamentares. Mesmo que o Ente
federativo esteja devendo “rios” de dinheiro, a União é obrigada a transferir os valores. Ok?
A despesa com pessoal dos entes federativos tem como parâmetro a receita corrente líquida.
Assim, cada ente federativo poderá gastar até um percentual em cima da sua receita corrente líquida.
Essa transferência obrigatória feita pela União aos entes federativos não integrará a base de cálculo da
receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal.
A constituição prevê que as emendas parlamentares impositivas deverão ser atendidas, de modo
igualitário, mediante critérios objetivos e imparciais, sem considerar a autoria delas.
Portanto, independentemente, de quem proponha as emendas impositivas, o critério de
atendimento deverá ser igual para todos.

6.5.2. EC nº 100/2019.

Amigos, houve uma alteração recente na configuração do orçamento, no sentindo de deixá-lo

mais ainda impositivo. Vejam a principal alteração:

§ 12 do art. 166 da CRF/88: A garantia de execução de que trata o § 11

deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do
Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente
líquida realizada no exercício anterior.

Reparem que, além das emendas individuais dos parlamentares, há as emendas das bancadas
como impositivas.
Tome nota: A bancada de parlamentares do Estado e do DF é a Federal.
Emendas individuais Emendas das bancadas parlamentares
Autoria de cada parlamentar individualmente, Emendas apresentadas por uma bancada, seja
ou seja, por um senador ou por um deputado. estadual ou regional.

O percentual será de até 1% (um porcento) da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior. Registra-se que é até 1%. Isso quer dizer que, caso a bancada queira, poderá impor um
percentual menor de que 1%. Aqui, vale as mesmas disposições que já foram faladas sobre as
emendas individuais, quais sejam: a) ainda que o ente federativo esteja inadimplente, a União é
obrigada a ter de transferir as receitas; b) a transferência obrigatória feita pela União aos entes
federativos não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos
limites de despesa de pessoal.

Emendas da bancada dos parlamentares

Percentual Parâmetro
Até 1% (um por cento), sendo que não há Receita corrente líquida realizada no exercício
obrigatoriedade de ser destinado parte desse anterior
orçamento para a área de saúde
Atenção: as despesas decorrentes dessas emendas não serão de execução obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica. Ademais, a previsão de receita para o exercício seguinte poderá não
ocorrer. Nesse caso, as despesas autorizadas pelas emendas individuais poderão ser reduzidas em
até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias

Registra-se que o único parâmetro que vocês devem se ater para esse tipo de emenda é a receita
corrente líquida do exercício anterior. Vejam que, nesse aspecto, é diferente das emendas individuais.
As emendas da bancada de parlamentares poderão ser usadas para investimentos.
Suponha que a bancada federal de parlamentares do Estado do Pará faça uma emenda impositiva
cujos recursos sejam destinados para a criação de um hospital regional de alta complexidade.
Ocorre que, após o exercício, os recursos que foram revertidos à construção não foram suficientes
para a construção da unidade de saúde. Nesse caso, a Constituição prevê que os investimentos
indicados deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, ATÉ A
CONCLUSÃO da obra ou do empreendimento.
Reparem que essa disposição é uma forma de combater aquelas obras inacabadas, que, apesar
de iniciarem, não terminam.

6.5.3. EC nº 105/2019.

Por fim, na linha das emendas parlamentares (individuais e de bancada) impositivas, a emenda
constitucional nº 105/2019 trata das formas de transferências de recursos aos Estados e ao Distrito
Federal, que não mais necessitam da formalização de convênios ou instrumento congêneres para
tanto, sendo essa a principal inovação, vejamos o regramento constitucional:

Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto

de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito
Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão
a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de
repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e
inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente
federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se
refere o caput deste artigo no pagamento de:
I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos,
e com pensionistas; e
II - encargos referentes ao serviço da dívida.
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste
artigo, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado,
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento
congênere;
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira;
e
 III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de
competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado
o disposto no § 5º deste artigo.
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere
o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação
técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução
orçamentária na aplicação dos recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do
caput deste artigo, os recursos serão:
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União.
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de
que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas
de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste
artigo.

6.6. Créditos Adicionais.

O orçamento faz uma previsão da receita do exercício, o que pode se realizar ou não. Se a receita
prevista não for o suficiente, o Chefe do Executivo ficará sem recursos para fazer frente às despesas.
Vocês já devem ter ouvido falar numa situação em que o Presidente da República ou Governador solicitou
a abertura de crédito adicional ao congresso ou a assembleia, respectivamente.
É nesse cenário que o chefe do executivo solicita ao poder legislativo os créditos adicionais. Em
termos simples, é como se houvesse uma emenda ao orçamento, uma alteração na lei orçamentária.
É importante destacar que os créditos orçamentários são apenas mais uma fonte de alteração
de orçamento, que pode também ser alterado por meio de transposição, remanejamento e
transferência.
Conforme ensina Harrison Leite, as alterações do orçamento podem ser qualitativas ou
quantitativas, e servem tanto para reformar as dotações de orçamento para ações já criadas, quanto
para criar novos programas ainda não previstos na LOA.
Os chamados créditos adicionais seguem o mesmo rito da Lei orçamentária anual previsto no
art. 166 da Constituição Federal de 1988.
Os Créditos Adicionais são, pois, autorizações de despesas não computadas no orçamento ou
dotadas de forma insuficiente – o que significa dizer que a despesa se revelou maior do que prevista
inicialmente. Os créditos adicionais são gênero de que são espécies: a) suplementar; b) especial;
c) extraordinário.
Os créditos SUPLEMENTARES servem para reforçar a dotação orçamentária, ocasião em
que, apesar de ter havido previsão do gasto, este não correspondeu ao que estava preestabelecido.
Exemplo: suponha que foi previsto um gasto de R$ 100.000,00 (cem mil reais) para a construção de uma
ponte. Ocorre que, por conta do tempo, a previsão de recursos se mostrou insuficiente. Nesse caso, o
crédito adicional que deve ser solicitado ao poder legislativo é o suplementar, uma vez que já havia
previsão de tal despesa no orçamento.
Já em relação aos créditos ESPECIAIS e aos EXTRAORDINÁRIOS. Ambos servem para
autorizar DESPESA NÃO PREVISTA NA LEI orçamentária. A diferença entre eles está na urgência
e o motivo de sua solicitação.
Os créditos ESPECIAIS possuem o objetivo de atender a quaisquer despesas para as quais não
houve dotação orçamentária. Ademais, para a sua solicitação, não é necessária a urgência como
causa.
Já os créditos EXTRAORDINÁRIOS só podem ser abertos para despesas urgentes e
imprevisíveis, a exemplo de guerra, comoção interna e calamidade pública. Vejam:

§ 3º do art. 167 da CRF/88: A abertura de crédito extraordinário somente

será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
 decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública,
observado o disposto no art. 62.

Crédito adicional pressupõe a participação do poder legislativo, já que haverá uma alteração na
lei orçamentária. Pois bem, em razão da urgência que o caso requer, a Constituição permite que, apenas,
os créditos extraordinários sejam criados por medias provisórias.
Que tal uma tabela com as diferenças de cada?

CRÉDITOS ADICIONAIS
Suplementares Especiais Extraordinários
Finalidade Reforço de dotação já Autorização de nova Autorização de nova despesa,
existente na lei orçamentária despesa não prevista na imprevisível e urgente, não
lei orçamentária prevista na lei orçamentária
Autorização É necessária a autorização É necessária a autorização Não é necessária a autorização
Legislativa prévia do poder legislativo prévia do poder legislativo prévia, já que os créditos
para fazer a despesa para fazer a despesa poderão ser feitos mediante MP

Vejam como é cobrado em prova:

(CESPE - 2019 - PGE-PE - Assistente de Procuradoria) Alterações

orçamentárias, que se dividem em créditos adicionais e outras alterações
orçamentárias, constituem formas de modificar a lei orçamentária
originalmente aprovada, a fim de adequá-la à real necessidade de execução.

6.6.1. Créditos Suplementares

Os chamados créditos suplementares são os créditos destinados a um reforço na dotação

orçamentária. O objetivo aqui é aumentar a quantidade de recursos para determinada categoria de
despesa, caso a previsão orçamentária inicial não tenha sido suficiente para a satisfação do objetivo.
É importante destacar que os créditos adicionais suplementares têm natureza apenas
quantitativa, ou seja, as previsões orçamentárias e seus destinos estão previstos na lei orçamentária,
apenas se mostraram insuficientes para realizar o objetivo. Ou seja, a dotação não foi suficiente.
- É possível que a LOA já traga a autorização;
- Decreto do Executivo é instrumento normativo para sua abertura;
- Dependem da existência e da indicação da disponibilidade de recursos;
- IMPOSSIBILIDADE de utilização de MP para abertura;

Os créditos suplementares têm vigência limitada ao exercício em que ocorreu sua autorização,
ou seja, foram concedidos. A lei orçamentária anual pode conter uma autorização para a abertura de tais
créditos orçamentários, configurando numa exceção ao princípio da exclusividade. Tal característica se
justifica pois há apenas o reforço da dotação de determinado crédito no orçamento aprovado, sem
inovação.
Segundo Leite, a abertura de créditos orçamentários suplementares:

“visa objetivos mais simples, como corrigir erros no momento de

elaboração da peça orçamentária, ao se prever gastos menores do que
de fato seriam, bem como remediar as normais imprevisões do processo
de planejamento. Não serve ele para alteração cabal do orçamento. À
medida em que se retira dotação de um programa para outro, de uma função
para outra, ou, ainda, de um órgão para outro, completamente distinto.”

É importante destacar, também, que o CHEFE DO EXECUTIVO NÃO ESTÁ AUTORIZADO A

UTILIZAR CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES OU ESPECIAIS PARA REALOCAR
RECURSOS NOS CASOS DE REMANEJAMENTO, TRANSPOSIÇÃO E TRANSFERÊNCIA, sendo tal
prática extremamente prejudicial para a rigidez do orçamento público. Tal prática é, também, prejudicial
ao descrito pelo art. 1º, §1 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Outro aspecto a ser observado quando aberto um crédito suplementar é a origem dos recursos
que serão utilizados, para que não se anulem dotações vinculadas a projetos e atividades díspares das
autorizadas em lei.

6.6.2. Créditos Especiais

Os créditos especiais são aqueles ainda não previstos na lei orçamentária anual e que trazem
inovação à LOA, adicionando programações de gastos inéditas em determinado exercício, sendo a sua
natureza qualitativa, e não apenas quantitativa como nos créditos suplementares. Os créditos especiais
são abertos por decreto do poder executivo, com a finalidade de criar um programa ou elemento
de despesa com vistas a atender objetivo não previsto no orçamento.
Os créditos especiais devem, também, ser autorizados por lei que não é a LOA, e depende de
recursos disponíveis para a sua existência, bem como de uma justificação para a sua abertura.

- Visa atender necessidades novas (não previstas na peça orçamentária) surgidas no

decorrer do exercício;
- Há a necessidade de prévia autorização legislativa; Instrumento normativo para sua
abertura é DECRETO DO EXECUTIVO;
- Utilização de MP para abertura: IMPOSSIBILIDADE.

ATENÇÃO!! Sobre os créditos especiais, você precisa lembrar que não podem ter vigência além
do exercício em que forem autorizados, exceto se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger
até o termino do exercício financeiro subsequente.

Art. 167. São vedados:

§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.

6.6.3. Créditos Extraordinários

Segundo a Constituição Federal, a abertura de créditos extraordinários somente será admitida

para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna
ou calamidade pública. (art. 167, §3º)
Para Tathiane Piscitelli, “conforme se percebe da redação do dispositivo, a Constituição não
apenas possibilita a utilização de medidas provisórias, mas, igualmente, limita as possibilidades fáticas
quanto ao cabimento dos créditos extraordinários. “
Reitere-se que referida modalidade de autorização de despesa somente terá lugar nos casos de
despesas “imprevisíveis e urgentes”, como as relacionadas com guerra, comoção interna ou calamidade
pública. Esse é um ponto importante a se destacar, pois, recentemente, o Supremo Tribunal Federal
firmou posição nesse exato sentido: os créditos extraordinários são exceções à regra e somente devem
ter lugar diante das situações fáticas discriminadas na Constituição. Uma despesa que seja urgente, mas
não esteja relacionada com as motivações constitucionais (i.e. guerra, comoção ou calamidade) não pode
ser objeto de autorização via crédito extraordinário e, consequentemente, via medida provisória.
É importante e costuma cair em provas como são feitas as aberturas dos créditos
extraordinários: será feita por Decreto do Poder Executivo ou por Medida Provisória, no caso da
União, conforme expresso no art. 167 §3º da Constituição Federal de 1988.
 Em se tratando da União, com a abertura do credito orçamentário, o tramite da medida provisória
não segue o previsto no art. 62 da Constituição Federal. Normalmente, toda medida provisória editada
pelo presidente da república é submetida de imediato ao Congresso Nacional. Dentro do Congresso
Nacional, será apreciada por comissão mista de deputados e senadores, que emitirá parecer opinativo
sobre sua constitucionalidade, mérito e adequação financeira e orçamentária:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República

poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo
submetê-las de imediato ao Congresso Nacional
(...)
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as
medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem
apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do
Congresso Nacional.

O rito específico da Medida Provisória que abre crédito extraordinário é previsto no art. 166
§1º da Constituição Federal, que prevê a submissão à Comissão Mista de orçamento e Finanças para
parecer.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário
das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

No caso dos Estados e Municípios, a disciplina desse tema está na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Quanto ao instrumento normativo, se não previsto, os créditos extraordinários podem ser
abertos por Decretos do Executivo e, posteriormente, comunicados ao Legislativo, conforme o art. 44
da Lei 4.320/64.
 Os créditos extraordinários podem tanto reforçar dotações orçamentárias, como os
suplementares, quanto criar novas dotações, como fazem os créditos especiais. O parâmetro aqui é a
imprevisibilidade e a urgência, conforme casos específicos.
Eles, assim como os especiais, não poderão ter vigência além do exercício em que foram
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do
exercício financeiro subsequente.
QUADRO COMPARATIVO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
SUPLEMENTAR ESPECIAL EXTRAORDINÁRIO
Reforço de dotação Atender a categorias de Atender a despesas
Finalidade orçamentária programação não imprevisíveis
existente na LOA. contempladas na LOA. e urgentes.
Autorização Prévia, podendo ser incluída na Prévia, em lei especial Sem necessidade prévia.
Legislativa própria LOA ou em lei especial.
Decreto do Poder Executivo, Decreto do Poder Executivo, Por meio de Medida
Forma de após autorização Legislativa, após autorização Legislativa, Provisória (União) ou
Abertura até o limite estabelecido em lei. até o limite estabelecido em Decreto (Estados e
lei. Municípios), com remessa
imediata ao Legislativo.
Recursos Indicação obrigatória Indicação obrigatória Independe de indicação,
ou seja, é facultativa.
Valor/ Limite Obrigatório, indicado na lei de Obrigatório, indicado na lei de Obrigatório, indicado na MP
autorização e no decreto de autorização e no decreto de (União) ou no Decreto
abertura abertura (Estados e Municípios).
Vigência Sempre no exercício Em princípio, no exercício Em princípio, no exercício
financeiro em que foi aberto. financeiro em que foi aberto financeiro em que foi
aberto
Não permitida Quando autorizado nos Quando autorizado nos
Prorrogação últimos 4 meses do exercício últimos 4 meses do
financeiro exercício financeiro

6.6.4. FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS

De acordo com o ordenamento pátrio, os créditos suplementares e especiais só poderão ser

abertos e houver recursos disponíveis para ocorrer a despesa, que deve ser devidamente justificada.
Apenas os créditos extraordinários não necessitam comprovar recursos disponíveis para a sua abertura.
De acordo com a Lei 4.320/64, são 4 as possíveis fontes de recursos para a abertura de créditos
adicionais:

 Superávit Financeiro: apurado em balanço patrimonial do exercício anterior. Trata-se de

conceito estudado pela Contabilidade Pública e corresponde ao resultado da diferença
positiva entre Ativo Financeiro e Passivo Financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de créditos a eles vinculadas;

 Excesso de Arrecadação: Recursos provenientes da arrecadação estatal. E o saldo

positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada,
considerando-se, ainda, a tendência do exercício (art. 43, § 3o, da Lei n. 4.320/62),
devendo-se deduzir a importância dos créditos extraordinários abertos até a data do
decreto de abertura do credito adicional;

 Anulação parcial ou total de dotações e créditos adicionais: Resultantes de anulação

parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.
Nesse caso, para a abertura de credito adicional, anulam-se dotações existentes, quer
parcial ou totalmente, com o fim de liberar recursos para as despesas que querem ver
realizadas. Para tanto, indica-se a classificação orçamentaria da despesa que está sendo
 cancelada, bem como a classificação da despesa que está sendo criada (créditos
especiais) ou reforçada (créditos suplementares);

 Produto de operações de crédito autorizadas: é considerado fonte o produto de

operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder
executivo realizá-las.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da

existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida
de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não
comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias
ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las.
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o
saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso
de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários
abertos no exercício.
Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder
Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro
em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto
aos especiais e extraordinários.
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do
mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

6.7. Ciclo Orçamentário.

O ciclo orçamentário se consubstancia nas etapas pelas quais o orçamento passa. As etapas
(fases) são divididas em: a) iniciativa; b) apreciação (deliberação); c) execução; e d) controle.
Quero que você grave isso: O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro.
Lembre-se de que o exercício financeiro coincidira com o ano civil. Vale dizer, durará um ano apenas.
Ocorre que o ciclo orçamentário é mais amplo, pois começa antes mesmo de o exercício começar e se
estende para depois do seu término (fase de controle).
Vamos falar, agora, sobre cada fase.
6.7.1 Iniciativa.

Conforme o art. 84, XXIII, c/c o art. 61, § 1º, II, b), ambos da CRF/88, as leis orçamentárias (LO,
LDO e PPA) serão elaboradas sempre por iniciativa do Poder Executivo. Trata-se, portanto, de
INICIATIVA EXCLUSIVA e, portanto, indelegável. O Chefe do executivo tem o dever de dar a iniciativa
do projeto de lei, sob pena de responder por crime de responsabilidade (art. 85, VI, da CRF/88).
Ressalta-se que parlamentares podem dar iniciativa de lei que trate sobre benefício fiscal
(tributário), ainda que tenha impacto sobre o orçamento. Isso porque a iniciativa de matéria tributária é
concorrente, podendo o início se dá não só pelo chefe do executivo como também por parlamentar.
Os poderes legislativo e Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública elaboram as suas
próprias propostas, encaminhando-as ao poder executivo, a quem incumbe de consolidá-las, antes de
enviar ao poder legislativo.

6.7.2 Apreciação (Deliberação).

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento

anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
Tais projetos antes de irem para votação nas casas legislativas passarão por uma comissão
mista de senadores e deputados, a quem caberá emitir um parecer sobre as propostas. Os
parlamentares podem fazer emendas aos projetos de lei orçamentários encaminhados pelo poder
executivo. Caso haja emendas, elas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá
parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Ocorre que as emendas realizadas pelos parlamentares sofrem certas restrições de natureza
material e formal.
A restrição material impõe que as emendas possuam afinidade lógica com o projeto de lei
que se pretende alterar. Como já foi ressaltado, em função do princípio da exclusividade, veda-se a
inserção de dispositivo no projeto de lei orçamentário com conteúdo totalmente distinto.
Além disso, as emendas devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO. Das emendas dos
parlamentares não pode decorrer o aumentar de despesa, razão pela qual os congressistas deverão
indicar os recursos, que, necessariamente, virá de anulação de despesas. As anulações de despesas
não podem atingir: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências
tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
As restrições formais, por outro lado, só poderão ser aceitas aquelas que sejam relacionadas
com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Veja a tabela para fixação do conteúdo:

EMENDAS AOS PROJETOS DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS

• Compatibilidade com o PPA e a LDO (afinidade lógica);
 • Indicação dos recursos para os gastos, provenientes de anulação de despesa,
Restrições excluídas as que incidam sobre: a) dotação de pessoal e seus encargos; b) serviço
Materiais da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal
Restrições • Relacionadas com correções de erros ou omissões ou;
Formais • Relacionadas com os dispositivos do texto do projeto de lei

Suponha que o Presidente da República queira realizar emendas no projeto. Nesse caso, ele
poderá realizar emendas mesmo depois de ter enviado o projeto ao poder legislativo? Sim, meus amigos.
Vejam o dispositivo da Constituição que trata sobre o tema:

§ 5º do art. 166 da CRF/88: O Presidente da República poderá enviar

mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a
que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.

Lembre-se de que o projeto antes de ir ao plenário para votação passará pela comissão mista. O
Chefe do Executivo pode enviar emenda enquanto NÃO INICIADA A VOTAÇÃO, NA COMISSÃO
MISTA, DA PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA.

6.7.3 Execução.

O projeto de lei sendo aprovado, promulgado e publicado, passa a ser executado. Até 30 dias
depois de publicado o orçamento, o poder executivo estabelecerá a programação financeira e o
cronograma mensal de desembolso (gasto) (Art. 8º da LRF). O Poder Executivo publicará, até trinta dias
após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária (§3º do art. 165 da
CRF/88). Tomem nota desse dispositivo:

Art. 9º da LRF: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da

receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes
e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.

Percebam que, se a receita não corresponder ao que foi previsto inicialmente, deverá ocorrer a
limitação de empenho.
Atenção: Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais
e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela
lei de diretrizes orçamentárias.
Vejam como é cobrado em prova:

(CESPE - 2018 - PGM - João Pessoa - PB - Procurador do Município) O

Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

6.7.4 Controle.

Vejam a lição de Harrison sobre o assunto:

A realização do gasto público impõe um seguro acompanhamento, a

fim de que possa o mesmo ser devidamente efetuado. Assim, não
 apenas os gastos, mas também as receitas são objeto de fiscalização
e controle. Desse modo, cabe aos órgãos de controle, mormente os
Tribunais de Contas, apreciar e julgar se houve correta aplicação dos
recursos públicos, nos termos previstos nas normas que regem a
matéria.

O controle da correta aplicação dos recursos poderá ser feito pela controladoria interna dos
órgãos e entidades, pelo controle externo realizado pelo poder legislativo com o auxílio do Tribunal
de Contas. E poderá ser feito, até mesmo, pela sociedade.

6.8. Leis Orçamentárias.

A nossa Constituição estabeleceu três leis orçamentárias – Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LO), as quais devem ser aprovadas e
executadas de modo interligado, cujo conjunto forma o denominado grande orçamento público ou
organização orçamentária.
As leis orçamentárias no Brasil sempre tiveram dupla previsão, ou seja, primeiro há uma lei
detalhada e específica para o exercício financeiro (LOA), a qual pode ser considerada como
propriamente o orçamento de cada ano, com a previsão de todas as receitas e a autorização de todas as
despesas do ente, seja o Município, o Estado ou a União. Além dessa lei, o Brasil sempre teve também
uma outra grande lei para o planejamento de médio prazo (o PPA – plurianual, servindo para vários
anos), daí falar-se em dupla previsão.
Com a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), foi inserida uma novidade, intermediária
entre essas duas que sempre existiram, que é a LDO, a qual nos auxilia para que a LOA esteja em
conformidade com o PPA.
 Em suma, o Brasil sempre teve o sistema da dupla previsão legal, uma lei detalhada e pontual
para o exercício financeiro (LOA) e outra para o planejamento de médio prazo (PPA).
Ressalta-se que a LOA sempre deve estar em conformidade com o PPA, sendo imprescindível a
harmonia entre todas as leis orçamentárias. Ainda, a partir da CF/1988, a LDO foi introduzida, com o
objetivo de realizar ligação entre o PPA e a LOA. Vejamos o art. 165 da CF/1988, que nos revela as três
principais leis ou instrumentos orçamentários utilizados na implantação das Políticas Públicas:

Art. 165. Leis de INICIATIVA do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

6.8.1. Plano Plurianual (PPA).

Tomem nota da norma constitucional que trata sobre o tema:

§ 1º do art. 165 da CRF/88: A lei que instituir o plano plurianual

estabelecerá, de forma regionalizada, as Diretrizes, Objetivos e Metas
(DOM) da administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

O PPA vai tratar de despesas de capital e despesas relativas aos programas de duração
continuada. Portanto, o PPA não tem objetivo de tratar de despesas correntes e tampouco de
programas de duração curta. As despesas de capital são atreladas a gastos de investimentos, ao passo
que as despesas correntes são gastos relacionados com a manutenção da máquina pública.
Atenção!! Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade (§1º do art. 167 da CRF/88)
O prazo para que o Presidente envie o PPA ao poder legislativo é de até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da
Sessão Legislativa (22 de dezembro), nos termos do art. 35, § 2°, I do ADCT. A vigência do PPA é de
4 anos, vigorando até o final do primeiro exercício do mandato subsequente do executivo. Portanto, a
vigência do PPA não coincide com o mandato do Presidente. A doutrina majoritária entende que o PPA
é um instrumento de médio prazo, e não de longo. OK?
Vejam como o tema é cobrado em prova:

(CESPE - 2019 - PGM - Campo Grande - MS - Procurador Municipal) O PPA

traça o planejamento de longo prazo, estabelece diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas correntes e para
as despesas relativas aos programas de duração continuada.

(CESPE - 2017 - TRE-TO - Analista Judiciário - Área Administrativa) O

instrumento de planejamento orçamentário público que estabelece, por
região, as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas dos
programas de duração continuada é o plano plurianual.

Tome nota: o PPA está ligado ao planejamento estratégico.

Assume o papel de ser o padrão do planejamento das ações do Governo pelos
PPA próximos quatro anos.
(4 anos) Não é de interesse do PPA disciplinar despesas com o custeio da máquina
pública – as chamadas despesas correntes – ou mesmo outros gastos mais triviais
da administração
6.8.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Vejamos o conceito dessa lei dada pelo Harrison Leite:

A LDO surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, como elo entre
o planejamento (PPA) e o operacional (LOA). Assim, enquanto o PPA
tem o seu objetivo voltado para o planejamento estratégico do
governo, a LDO tem o conteúdo voltado para o seu planejamento
operacional, de curto-prazo.

A LDO faz a interligação entre o PPA, planejamento estratégico, e a LO, planejamento operacional.
Vejam a norma constitucional que trata sobre essa lei:

§ 2º do art. 165 da CRF/88: A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá

as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.

Vejam a tabela abaixo para fixar as informações importantes dessa lei orçamentária:

LEI de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal;
Compreenderá as despesas de capital para o exercício financeiro
Funções subsequente;
da LDO Orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
Disporá sobre as alterações na legislação tributária;
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

Amigos, reparem que uma das funções da LDO é orientar a elaboração da lei orçamentária anual.
Portanto, a LDO é feita antes da lei orçamentária anual e do PPA.
O prazo para envio da LDO pelo poder executivo ao poder legislativo é, segundo o art. 35, § 2°, lI
do ADCT, até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e será
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Vejam a tabela
abaixo para que vocês possam se situar no tempo:

Sessão Legislativa (exercício financeiro)

1º Período da Sessão Legislativa 2º Período da Sessão Legislativa
De 2 de fevereiro a 17 de julho De 1 de agosto a 22 de dezembro

Reparem que a sessão legislativa é anual e é dividida em dois períodos, o primeiro e o segundo.
Não custa repetir que a LDO será devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa.
Atenção: A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de
pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver autorização na LDO,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Normalmente, a LDO entra em vigor após 17 de julho de um determinado exercício e permanece
vigente até 31 de dezembro do exercício subsequente. Portanto, a LDO tem vigência acima de um ano.
A LC nº. 101/00 trouxe algumas novidades à elaboração da LDO.
 Nesse sentido, o art. 4º da referida Lei previu que a LDO também deve dispor sobre o equilíbrio
entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de
custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais
condições e existências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
O mesmo dispositivo impôs, ainda, que a LDO contivesse dois anexos: o Anexo de Metas Fiscais
e o Anexo de Riscos Fiscais, nestes termos:

Art. 4º. [...]

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os
dois seguintes.
§2º O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com
as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência
delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos
e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde
serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem.

O Anexo de Metas Fiscais tem por finalidade estabelecer metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Nesse sentido, constitui infração
administrativa propor lei de diretrizes orçamentárias que não contenha as metas fiscais (art. 5º, II, da Lei
nº. 10.028/00).
Já o Anexo de Riscos Fiscais terá por finalidade expor a avaliação dos passivos contingentes e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso
se concretizem.
Contudo, importa lembrar que aos municípios com menos de 50.000 (cinquenta mil) habitantes é
facultada a elaboração dos referidos anexos (art. 63, III, da LC nº. 101/00). Ademais, no âmbito da União,
exige-se, também, um anexo específico contendo os objetivos das políticas monetária, creditícia e
cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as
metas de inflação, para o exercício subsequente (art. 4º, §4º, da LC nº. 101/00).
Notadamente em questões objetivas, é essencial lembrar que somente a LDO demanda tais
anexos. Essa peculiaridade otimiza a fiscalização da gestão pública pelo corpo social.

6.8.3. Lei Orçamentária Anual (LOA).

De acordo com o Harrison Lemos:

 Consiste na lei que trata da parte da execução dos projetos previstos
nas Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) contidas no PPA e nas Metas
e Prioridades (MP) antevistas na LDO. Assim, é a lei que traz no seu
corpo os recursos propriamente ditos, seja na parte das receitas,
prevendo-as, seja na parte das despesas, fixando-as.

A LOA é o orçamento, por isso, na prática, recebe uma atenção maior dos parlamentares. A LOA
é a lei mais concreta dentre as três, pois é o lugar em que se encontram de fato as receitas e despesas.
Enquanto o PPA tem função estratégica, a LOA tem função operacional.
Contudo, a rigor o orçamento não tem vida própria, deve estar em consonância com a LDO e com
o PPA, por isso, há hierarquia lógica entre PPA, LDO e LOA:

• PPA - lei de planejamento orçamentária

• LDO - Priorização orçamentária/ é uma lei de conexão;
• LOA - execução orçamentária/ dotações.

O envio da LOA pelo Presidente ao poder legislativo deverá ser realizado até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão do legislativo (até 22 de dezembro). Reparem que é o mesmo prazo do PPA.
Em respeito ao princípio da anualidade, seu prazo de vigência será de 1 ano, entrando em vigor
em 01 de janeiro com vigência até 31 de dezembro. Em relação à LOA, assim dispôs a LC nº. 101/00:

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma

compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação
dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de
que trata o § 1º do art. 4º;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de
receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.

Assim, impõe a Lei de Responsabilidade Fiscal que o projeto de LOA: a) seja acompanhado de
anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas
previstos no Anexo de Metas Fiscais; b) seja acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia, bem como as medidas de compensação a renúncias de receita
e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; e c) contenha reserva de contingência
(Atenção com isso!) cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na LDO.

6.8.3.1. ORÇAMENTOS DA LOA

A LOA compreende três suborçamentos, que são unificados. Vejamos:

a) Orçamento fiscal - abrange todos os poderes e órgãos da Administração Pública da União.

b) Orçamento de investimento das empresas – abrange pessoas jurídicas de direito privado de
que a união faça parte e tenha maioria de capital com direito a voto.
c) Orçamento da seguridade social - todas as entidades e órgãos vinculados a seguridade social
(assistência social, saúde previdência).
 Art. 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Salienta-se que o orçamento fiscal e o orçamento investimento devem ser compatibilizados com
o PPA, possuem também a função de reduzir desigualdades entre as regiões, nos termos do §7º do art.
165 da CF. Tal entendimento não se aplica ao orçamento da seguridade social.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados

com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério populacional.

6.8.3.2. CONSEQUÊNCIA DO NÃO ENVIO DA PROPOSTA DE LDO

Caso não o Poder Legislativo não receba a proposta de LDO, no prazo visto acima, considerará
como proposta a Lei de Orçamento vigente, nos termos do art. 32 da Lei 4.320/64.

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas

Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Note que não é a proposta do ano passado, mas sim a proposta da lei orçamentária do ano
vigente.

Lei de Diretrizes Lei Orçamentária Anual

Lei / Conteúdo Plano Plurianual (PPA)
Orçamentárias (LDO)9 (LOA)10

Apenas receitas e despesas

Desdobramento do Metas e prioridades da (exclusividade) e todas as
Em linhas gerais orçamento-programa Administração receitas e despesas
(artigo 165, § 1o, CR) (artigo 165, § 2o, CR) (universalidade). Artigo 165, §
5o, CR

3 contas na LOA: orçamento

Realização mais direta do
Mais Define o planejamento das fiscal, orçamento de
PPA, orientações para a
especificamente atividades governamentais investimento e orçamento da
elaboração da LOA
Seguridade Social

Programação governamental
pelos próximos 4 anos Metas relativas Compatibilidade com a LDO e,
às despesas, receitas, assim, com o Anexo de Metas
Determinação das despesas
dívidas, patrimônio e Fiscais
Providência de capital (+ as despesas
resultado.
delas decorrentes) e de Reserva de contingência, para
durarão continuada (Anexo de Metas Fiscais fazer frente ao Anexo de
– art. 4º, LRF) Riscos Fiscais
Nenhum investimento que
ultrapasse 1 ano será
 realizado sem a previsão no Outro anexo: Anexo de
PPA (artigo 167, § 1o, CR) Riscos Fiscais (possíveis
contingências e soluções)

PPA LDO LOA

É abstrata. Possui abstração média. É a mais concreta.

Está disciplinada no art. 165, Está disciplinada no art. 165, §2º, Está disciplinada no art. 165,
§1º, CF. CF e no art. 4º da LRF. §5º, CF e no art. 5º da LRF.

Trata-se de lei de vigência de
4 anos, estabelecendo os
grandes objetivos e metas da
Administração. Estabelece as
Diretrizes, Objetivos e Metas.
Tem vigência de 1 ano e
estabelecerá os objetivos e metas
da administração durante o ano.
Visa tornar o plano plurianual
mais concreto. Estabelece as
Metas e Prioridades.
Tem vigência de 1 ano e dispõe
sobre as receitas e as
despesas da Administração
neste período de um ano
(fixação de despesa e previsão
de receita). Fixa os orçamentos
de investimento, fiscal e da
seguridade social.
6.9 Vedações Constitucionais.

A constituição em seu art. 167 lista várias vedações em matéria orçamentária. Algumas já foram
faladas no material. Vamos às vedações:

Vedações
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive
dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de
receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II,
para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência
social de que trata o art. 201.

7. Despesa Pública. Introdução.

No material introdutório da disciplina, afirmou-se que o Estado, para atingir sua finalidade, qual
seja a realização do bem comum, desenvolve diversas atividades administrativas, que demandam uma
massa de recursos econômicos.
Nesse sentido, tais recursos não podem ser utilizados de maneira indiscriminada. Dentre outras
formas de utilização, estão diretamente relacionados à satisfação das despesas atinentes aos direitos
fundamentais. Por essa razão, há normas que impõem parâmetros a serem seguidos por aqueles
responsáveis pela satisfação dos interesses da coletividade.
Faz-se necessário, portanto, compreender o que vêm a ser tais despesas e dentro de quais balizas
elas ocorrem.

7.1 Conceito.

Pode-se entender a despesa como a massa de recursos econômicos que o Estado utiliza para
desenvolver as atividades administrativas a fim de satisfazer o bem comum. Nesse sentido, ensina
Harrison Leite que a despesa: Consiste no conjunto de gastos realizados pelo Poder Público para a
consecução de suas atividades principais, com o objetivo de financiar as ações do governo,
sempre com foco na satisfação das necessidades públicas. É, assim, o desembolso realizado pelo
Estado para atender os serviços públicos e os encargos assumidos no interesse geral da
sociedade.
Segundo Aliomar Baleeiro, a quem a maioria dos doutrinadores atribui a melhor conceituação de
despesa, esta pode ser entendida a partir de dois sentidos: a) enquanto parte do orçamento, em que se
encontra o conjunto dos gastos do Estado para o bom funcionamento dos serviços públicos em geral; e
b) enquanto quantia aplicada por parte de indivíduo competente a fim de satisfazer finalidade específica
a cargo do governo.
Em síntese, no primeiro sentido, a despesa é entendida como o conjunto de gastos do Estado
previsto no orçamento; já no segundo sentido, despesa é aplicação específica da receita pública, ou seja,
é gasto isoladamente considerado a fim de satisfazer obrigação determinada.

7.2. Classificação.

Abaixo, demonstrar-se-á aquelas de maior representatividade, considerando que a doutrina

diverge sobre elas. Nesse sentido, as classificações abaixo não excluem outras porventura existentes.

7.2.1. Quanto à origem do recurso.

Tal classificação diferencia as despesas em orçamentárias e extraorçamentárias. Sob essa ótica,

serão orçamentárias quando constarem na lei do orçamento e em seus créditos adicionais. Trata-se de
decorrência do Princípio da Legalidade, uma vez que a realização de gastos públicos depende de prévia
autorização legislativa.
Por outro lado, serão extraorçamentárias quando não se fizerem presentes na lei do orçamento e
em seus créditos adicionais, pelo fato de se tratarem de recursos que são arrecadados com caráter de
transitoriedade, não se somando ao orçamento.
Ou seja, embora sejam arrecadados, por pertencerem a terceiros, tais recursos não adquirem o
caráter de receita orçamentária. Desse modo, no momento de devolução, também não adquirem o caráter
de despesa orçamentária.
Referidas despesas correspondem, portanto, à restituição ou entrega de valores arrecadados sob
o título de receita extraorçamentária, como ocorre na devolução de fianças e cauções, no levantamento
de depósitos etc.

7.2.2. Quanto à competência do ente.

Ante tal aspecto, as despesas classificam-se em relação aos entes federativos, podendo ser: a)
Federais; b) Estaduais e c) Municipais.
Federais são as despesas se destinam a atender os fins e serviços que competem à União
Federal, em cujo orçamento estão consignadas.
Estaduais são as despesas que visam a atender os fins e serviços do Estado, estando fixada em
seu orçamento.
Municipais são as despesas relacionadas ao exercício das competências municipais, encontrando
previsão no orçamento municipal.

7.2.3. Quanto à regularidade.

No que concerne à regularidade (periodicidade), as despesas podem ser ordinárias ou

extraordinárias.
Ordinárias são as que ocorrem ordinariamente, voltadas a necessidades públicas estáveis,
permanentes e periódicas, constituindo verdadeira “rotina”. Assim, renovam-se todos os anos,
extinguindo-se no curso de cada exercício financeiro.
Extraordinárias, por outro lado, são as despesas de caráter esporádico, que não ocorrem com
regularidade. Tais despesas têm por finalidade satisfazer necessidades públicas imprevisíveis e urgentes,
provocadas por circunstâncias excepcionais. Por tal razão, essas despesas não encontram dotação
própria no orçamento, demandando a abertura de créditos extraordinários (art. 167, §3º, da CRFB/88).

7.2.4. Quanto à natureza legal.

Trata-se da classificação prevista na Lei nº. 4.320/64. Nesse caso, as despesas podem ser
correntes ou de capital. Considerando a importância dessa classificação, vale tratar de cada uma em
tópicos específicos.

7.2.4.1. Despesas correntes.

Assim dispõe o art. 12, da Lei nº. 4.320/64:

CAPÍTULO III
Da Despesa
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
[...]
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a
atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para
despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manutenção de outras entidades de direito público ou privado.

Da redação do referido dispositivo, podemos inferir que as despesas correntes são aquelas que
resultam como resposta à necessidade de manter as atividades próprias do Estado.
Tais receitas, portanto, almejam apenas a continuidade dos serviços do Estado, não gerando o
aumento de seu patrimônio, sendo denominadas despesas improdutivas. Sobre o tema, assim discorre
Harrison Leite:
São as despesas contínuas, que, a depender da realidade financeira do
ente, não representam ganho de patrimônio e se referem a serviços
realizados pela Administração Direta, Indireta ou àqueles que recebem
recursos públicos para atender a despesas desta natureza.

Mencionadas despesas são classificadas, conforme visto, em despesas de custeio e em

transferências correntes.
As despesas de custeio são aquelas despesas dinâmicas, em que há uma contraprestação ao
pagamento realizado periodicamente pelo Estado. Relembre-se, todavia, que essa contraprestação se dá
em serviços, e não no âmbito patrimonial.
Por seu turno, as transferências correntes são despesas estáticas, que não correspondem a uma
contraprestação direta em bens e serviços. Aqui se incluem, por exemplo, as despesas com aposentados
e pensionistas, uma vez que estes, apesar de receberem proventos, não mais trabalham em favor do
poder público. Dentre as transferências correntes, importa tratar das subvenções. Nesse sentido, reza a
Lei nº. 4.320/64:

Art. 12. [...]

§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-se como:
 I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou
privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
[...]
I) Das Subvenções Sociais
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a
concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais
de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação
de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais
econômica.
Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será
calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou
postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de
eficiência previamente fixados.
Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem
julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas
subvenções.
II) Das Subvenções Econômicas
Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de
natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas
expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento
da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções
econômicas:
a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado
e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros
materiais;
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de
determinados gêneros ou materiais.
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer
título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções
cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

É por meio das subvenções que o Estado auxilia as instituições assistenciais, sem fins lucrativos.
Nessa situação, em vez de o Estado assumir integralmente determinadas atividades, suplementa
os recursos de origem privada, numa espécie de parceria visando ao interesse de toda a coletividade.

7.2.4.2. Despesas de capital.

Sobre as despesas de capital, assim preleciona o art. 12, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

[...]
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
[...]
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e
a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
 material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que
não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de
seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições,
segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

Embora o legislador, novamente, não conceitue o que entende por despesas de capital, podemos
inferir que essas são as despesas que resultarão em acréscimo do patrimônio público, seja a partir da
aquisição de bens, seja pela redução da dívida pública.
Nesse sentido, são entendidas como despesas economicamente produtivas, dividindo-se em
investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, conforme já tratado na redação do
dispositivo acima.
Assim, importa ressaltar que a aquisição de imóveis necessários à realização de obras públicas
qualifica-se como investimento, ao passo que a aquisição de imóveis para uso da administração constitui
inversão financeira.

7.3. Fases da despesa pública.

Assim como no âmbito da classificação das despesas, a doutrina diverge no que atine ao número
de fases da despesa pública.
Isso ocorre porque, antes da fase administrativa da despesa, composta pelo empenho, pela
liquidação e pelo pagamento, afirma-se existir a fase da fixação de despesa, consistente na necessária
autorização orçamentária na LOA.
Respeitado tal posicionamento, essa fase já foi estudada quando se tratou das etapas iniciais dos
ciclos orçamentários e das leis orçamentárias, uma vez que as indigitadas leis são responsáveis por
compatibilizar os gastos com os desígnios constitucionais, autorizando e legitimando a execução do
orçamento.
Assim, iremos tratar adiante da fase administrativa da despesa, conforme posto na Lei nº.
4.320/64.

7.3.1. Empenho.

A teor da Lei nº. 4.320/64, é vedada a realização de despesa sem prévio empenho (art. 60, da Lei
nº. 4.320/64).
O empenho de despesa é o ato emanado da autoridade que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição (art. 58, da Lei nº. 4.320/64). Em outras palavras,
o empenho consiste na reserva de recursos a ser feita no orçamento para determinado gasto que se
deseja realizar.
Assume-se, portanto, um compromisso, não podendo mais a dotação ser gasta por motivo diverso
daquele que originou o seu empenho.
 Contudo, isso não significa que a administração possua a obrigação de arcar com a dotação
reservada, nem que o credor possua direito adquirido ao valor objeto de empenho. Assim, o empenho,
por si só, não cria obrigação de pagar, podendo ser cancelado ou anulado unilateralmente.
Considerando se tratar de reserva de fundo a determinada despesa, assim como em atenção à
previsão constitucional do art. 167, II, pode-se inferir que o empenho não poderá exceder o limite dos
créditos concedidos (art. 59, da Lei nº. 4.320/64).
É por essa razão que para cada empenho será extraído um documento denominado “nota de
empenho” que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a
dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61, da Lei nº. 4.320/64).
A importância do empenho é ressaltada pela previsão do art. 62, da Lei nº. 8.666/93, hipótese na
qual a Administração poderá substituir o contrato administrativo licitatório pela nota de empenho, nestes
termos:

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência

e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos
preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-
lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de
serviço.

Entretanto, ressalte-se que embora o empenho seja condição obrigatória para a realização da
despesa, a emissão da nota de empenho pode ser dispensada em casos especiais (art. 60, §1, da Lei nº.
4.320/64).
No âmbito jurisprudencial, importa dizer que o empenho tem força de título executivo extrajudicial.
Sobre o tema, veja-se o julgado do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 535 E 458 DO CPC.

OMISSÃO. INOCORRÊNCIA. ARTS 267 E 295 DO CPC.
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. EXCESSO DE EXECUÇÃO.
REGRA LEGAL VULNERADA. FALTA DE INDICAÇÃO. SÚMULA 284/STF.
NOTA DE EMPENHO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. 1. Não é
omisso o aresto que decide de forma fundamentada e suficiente os pontos
suscitados, descabendo-se cogitar de negativa da prestação jurisdicional
somente porque o julgado é contrário ao interesse da parte. 2. Não decididas
pela Corte de origem as questões federais, inadmissível é o manejo de
recurso especial, pois imperiosa a observância ao requisito do
prequestionamento. São aplicáveis as Súmulas 211/STJ e 282/STF. 3. A
falta de indicação precisa da norma legal supostamente vulnerada atrai o
óbice da Súmula 284/STF. 4. A nota de empenho emitida por agente público
é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez,
certeza e exigibilidade. Precedentes. 5. Recurso especial conhecido em
parte e improvido. (REsp 894.726/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 20/10/2009, DJe 29/10/2009)

De mais a mais, pode-se afirmar que o empenho é importante instrumento de limitação do Estado,
na medida em que impede que este arque com dotações orçamentárias em valor excessivo, assim como
garante que o fornecimento do bem ou do serviço seja pago ao particular pela Administração Pública.

7.3.1.1 Tipos de empenho.

O empenho é classificado em três espécies: ordinário, por estimativa e global.

O empenho ordinário é aquele promovido para arcar com as despesas normais, em que o
montante é previamente conhecido e o pagamento deva ocorrer de uma só vez.
 O empenho por estimativa é aquele que, embora a despesa ocorra comumente, não é possível
precisar o seu valor, tendo-se apenas uma noção aproximada. Nesse caso, costuma-se fazer uma
estimativa do gasto ao longo do exercício financeiro para que haja o empenho.
O empenho global, assim como o ordinário, atende a despesas com montante previamente
conhecido. No entanto, seu pagamento é feito em parcelas, conforme definição legal ou contratual, tendo
em vista o objeto contratado.
No caso dos contratos de duração superior ao exercício financeiro, o empenho global é restrito a
um exercício financeiro (art. 27, do Decreto nº. 93.872/86). Ademais, é vedado aos Municípios empenhar,
no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo (1/12) da despesa prevista no orçamento
vigente (art. 67, §1º, da Lei nº. 4.320/64).

7.3.1.2. Possibilidade de cancelamento do empenho.

Conforme já ressaltado, o empenho somente criará a obrigação de pagamento para o Estado se

o credor também realizar o compromisso firmado. É dizer: é plenamente possível que o empenho seja
cancelado, total ou parcialmente, seja porque foi emitido em desatenção à previsão legal, seja porque o
objeto do contrato não foi cumprido.
Nesse sentido, as situações que levam ao cancelamento do empenho são variadas, podendo-se
citar as seguintes: a) quando o serviço contratado não for prestado; b) quando a obra não for executada;
c) quando não ocorrer a entrega do material encomendado; e d) quando tiver sido emitido incorretamente.
Contudo, também é possível que o empenho seja insuficiente para o compromisso acertado.
Nessa hipótese, poderá ser reforçado.
Já se o empenho exceder o valor da despesa, poderá ser anulado apenas parcialmente.
Ocorrida a anulação do empenho, será emitida a “nota de anulação de empenho” a fim de reverter
a importância anulada ao saldo orçamentário.

7.3.2 Liquidação.

A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (art. 63, da Lei nº. 4.320/64). Assim, trata-
se de verificação da legitimidade da despesa empenhada. Essa verificação tem por fim apurar a origem
e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar a importância,
para extinguir a obrigação (art. 63, §1º, da Lei nº. 4.320/64).
No caso de contratos públicos, exige-se a presença do fiscal do contrato. Com efeito, assim dispõe
o art. 67, da Lei nº. 8.666/93:

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por

um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição.

O fiscal do contrato deverá acompanhar a execução do contrato, evitando o seu cumprimento de

modo diverso do contratado e prestando informações que irão fundamentar a liquidação da despesa
pública.

7.3.3. Pagamento.

O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação (art. 62,
da Lei nº. 4.320/64). Trata-se do momento de desembolso do recurso público, extinguindo-se o débito
correspondente.
Dessa forma, verificada a prestação do serviço ou a entrega da mercadoria, a autoridade
competente dá a ordem de pagamento, determinado que a despesa seja paga (art. 64, da Lei nº.
4.320/64).
 O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por
estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento (art. 65,
da Lei nº. 4.320/64), que será tratado em tópico futuro. No que tange à ordem de prioridade no pagamento
das despesas, assim dispõe o art. 5º, da Lei nº. 8.666/93:

Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como
expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no
art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento
das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de
obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de
recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo
quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia
justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.

Assim, a regra de pagamento é a ordem cronológica das datas de suas exigibilidades.

Não há discricionariedade do administrador, portanto, nesse ponto.
Inclusive, é tipificada como crime a conduta de pagar fatura om preterição da ordem cronológica
de sua exigibilidade, segundo o art. 92, da Lei nº.8.666/93:

Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou

vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário,
durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público, sem
autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos
instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem
cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta Lei:
Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa.

Ainda, é crime de responsabilidade dos prefeitos municipais antecipar ou inverter a ordem de

pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário (art. 1º, XII, do Decreto-Lei nº. 201/67).

7.4. Restos a pagar.

Os restos a pagar são as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro
distinguindo-se as processadas das não processadas (art. 36, da Lei nº. 4.320/64).
Restos a pagar distinguem-se em processados e não processados. Nesse ponto, deve-se
relembrar das fases da despesa, em especial do empenho e da liquidação, pois os restos a pagar
processados são aqueles em que o empenho é executado e liquidado, estando prontas para pagamento.
Já os restos a pagar não processadas são aqueles em que há o empenho, mas não há liquidação. Nesse
ponto, segundo escólio de Harrison Leite,

Os valores inscritos em restos a pagar deverão ser pagos durante o

exercício financeiro subsequente, ou seja, até 31 de dezembro do ano
seguinte à realização do empenho. Se não forem pagos, os saldos
remanescentes serão automaticamente cancelados, uma vez que é
vedada a reinscrição de empenhos em restos a pagar.

Em tal cenário, os recursos destinados ao seu pagamento passam a ser considerados “outras
receitas”, entrando no orçamento do ano seguinte.
Enquanto as despesas permanecem inscritas em restos a pagar, a prescrição corre a partir desta
data. Entretanto, com o cancelamento dos restos a pagar, ocorre a interrupção da prescrição,
oportunidade na qual o prazo prescricional passa a ser contado novamente (art. 22, §2º, “b”, do Decreto
nº. 93.872/86). É por essa razão que os restos a pagar cancelados são denominados restos a pagar com
prescrição interrompida.
 Na hipótese de não liquidação de empenhos vinculados a créditos com vigência plurianual, estes
só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito (art. 36, parágrafo único,
da Lei nº. 4.320/64).

7.4.1 Restos a pagar em final de mandato.

Considerando-se que não há a necessidade de recursos financeiros para realizar uma licitação ou
firmar um contrato, ou seja, de efetiva disponibilidade financeira, mas tão somente que haja previsão
desses recursos na lei orçamentária, é comum que diversos gestores empenhem despesas sem levarem
em conta a possibilidade de frustação das receitas.
Nesse caso, ao final do exercício, percebe-se inexistir recursos para efetuar os pagamentos, o
que gera excessiva inscrição de pagamento em restos a pagar. Com vistas a evitar tal prática, que afronta
o Princípio do Equilíbrio Orçamentário, assim reza o art. 42, da LC nº. 101/00:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a
serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
do exercício.

Ressalte-se que tal regra é dotada de elevada rigidez, aplicando-se inclusive no caso
de reeleição. Ademais, é matéria de dispositivo do Código Penal, nos seguintes termos:

Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura

Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não
possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser
paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida sufi ciente de
disponibilidade de caixa:
Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Por fim, cumpre dizer que o art. 50, V, da LC nº. 101/00, em atenção ao princípio da transparência,
determina que as inscrições em restos a pagar sejam feitas de forma a favorecer a fiscalização, nestes
termos:

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a

escrituração das contas públicas observará as seguintes:
[...]
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais
formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros,
deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da
dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de
credor;

7.5. Adiantamento ou suprimento de fundos.

Conforme afirmado no tópico 4.3, o pagamento da despesa será efetuado, em casos excepcionais,
por meio de adiantamento (art. 65, da Lei nº. 4.320/64).
Segundo disposição da Lei nº. 4.320/64, esse regime é aplicável aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de
empenho na dotação própria para o fi m de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo
normal de aplicação (art. 68, da Lei nº. 4.320/64).
Trata-se, portanto, de despesa orçamentária – uma vez que se sujeita as fases comuns a esta –
em que é feita a entrega antecipada de valores à determinado servidor para que este promova
pagamentos em hipóteses definidas por lei.
Verifica-se, então, que a natureza do adiantamento é de modalidade simplificada de pagamento
de despesa pública. Pela previsão legal, vê-se que o numerário objeto do adiantamento somente pode
ser concedido a servidor público, nunca a terceirizado ou estagiário.
Além disso, não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois
adiantamentos (art. 69, da Lei nº. 4.320/64). Isso significa que é vedada a concessão de mais de dois
adiantamentos ao mesmo servidor público e que este não poderá receber novo adiantamento enquanto
não prestar as contas do anterior, devendo demonstrar que utilizou os recursos de acordo com a Lei. Nas
palavras de Harrison Leite,

O suprimento de fundos é medida excepcional, aceitável apenas

quando a natureza da despesa justificá-la, em detrimento do
procedimento normal aplicável nos demais casos. Compete, assim, à
lei específica de cada ente federativo as especificações do que é
excepcional, aí mencionando o que é urgente ou a insignificância do
valor a ser pago.

Por fim, tratando da matéria, assim dispõe a Lei nº. 8.666/93:

Art. 60. [...]

Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite
estabelecido no art. 23, inciso II, alínea “a” desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.

7.6. Despesas públicas de origem administrativa: despesas de exercícios anteriores – DEA.

Assim dispõe o art. 37, da Lei nº. 4.320/64:

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento

respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a
Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após
o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de
dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Esse dispositivo trata das denominadas despesas de exercícios anteriores – DEA. Estas
consistem nas despesas resultantes de compromissos que foram assumidos em exercícios anteriores,
mas que somente vieram a ser empenhados e pagos em exercícios posteriores.
Pela redação do referido dispositivo, é possível perceber que há três categorias de despesas que
podem ser dotadas como DEA, a fim de evidenciar que pertencem a exercícios passados:
a) Despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria: trata-se
daquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício
correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação (art. 22,
§2º, “a”, do Decreto nº. 93.872/86). Encaixa-se nessa hipótese, também, as despesas urgentes que não
puderam aguardar a realização do empenho.
 b) Restos a pagar com prescrição interrompida: diz respeito à despesa cuja inscrição como restos
a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor (art. 22, §2º, “b”, do Decreto nº.
93.872/86). De fato, conforme visto, os restos a pagar não pagos até o final do exercício são cancelados
e os recursos destinados ao seu pagamento passam a ser considerados “outras receitas” no orçamento
seguinte. Contudo, ainda que haja cancelamento, se, dentro do prazo prescricional, o credor comprovar
o seu direito, o pagamento poderá ser efetuado pela Administração a título de DEA.
c) Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente: trata-se da
obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após
o encerramento do exercício correspondente (art. 22, §2º, “c”, do Decreto nº. 93.872/86). Harrison Leite
oferece o seguinte exemplo:

Por exemplo, se um servidor, cujo filho nasceu em setembro de um

ano, somente requereu o benefício do salário-família em março do ano
seguinte, as despesas referentes aos meses de setembro a dezembro
do ano anterior irão à conta de DEA, classificadas como despesas
correntes. O mesmo se dá com promoção de servidor com data
retroativa e que alcance anos anteriores.

Nesse ponto, vale dizer que as dívidas de exercícios anteriores que dependam de atuação do
favorecido prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou do fato que tiver originado o respectivo
direito.
Deve-se ressaltar, todavia, que assim como qualquer despesa, as decorrentes de exercícios
anteriores também demandam prévio empenho, comprometendo o orçamento vigente à época do efetivo
pagamento.
Assim, não se deve confundir restos a pagar com despesas de exercícios anteriores. Enquanto
estas são despesas orçamentárias, aquelas são despesas extraorçamentárias, na medida em que o seu
pagamento corre à custa do orçamento anterior.