ESTATUTO DA CIDADE

Quem ganhou? Quem perdeu?

José Roberto Bassul

Brasília-2004
 2

A Pompeu de Sousa, in memoriam.

A meus pais.

A Ana Lúcia, por tudo.

A Marcela.

A Carolina.
 3

Agradecimentos

As falhas, lacunas e imprecisões deste trabalho são de inteira e exclusiva

responsabilidade do autor. Seus acertos, contudo, devem ser creditados à contribuição
de inúmeras instituições e pessoas, entre as quais, devo mencionar:

o professor Benny Schvasberg,

pela orientação dedicada e exigente;

o professor Brasilmar Ferreira Nunes e Grazia de Grazia,

pelas sugestões críticas ao projeto;

os professores Ricardo Farret, Edésio Fernandes e Fernanda Furtado,

pelas contribuições teóricas e pela participação na banca examinadora;

a UnB, o Instituto de Arquitetos do Brasil e o Sindicado dos Arquitetos do DF,

onde aprendi sobre a cidade e a cidadania;

o Lincoln Institute of Land Policy,

pelo aporte crítico de suas publicações e pela bolsa de incentivo;

Ermínia Maricato, Raquel Rolnik, Eduardo Graeff,

Vicente Amadei e Suely Mara Guimarães de Araújo,
pela gentileza da concessão de esclarecedoras entrevistas;

Sérgio Penna, consultor geral legislativo do Senado Federal, pelo apoio não apenas à
realização da pesquisa, mas, sobretudo, ao propósito de transformá-la em livro;

Philippe Torelly, Orlando Cariello, Eliane Cruxên Maciel e Vera Americano,

pela amizade incentivadora;

os professores, funcionários e colegas do Programa de Pós-Graduação da FAU/UnB,

pelo aprendizado, pela solicitude e pela convivência profícua.
 4

As pessoas têm direito à igualdade quando a diferença significa discriminação.

E têm direito à diferença quando a igualdade implica descaracterização.
Boaventura de Souza Santos

Ao deixarmos este mundo, não basta termos sido bons.

É preciso tê-lo deixado melhor.
Bertolt Brecht
 5

Resumo

Primeira lei federal a instituir as diretrizes gerais da política urbana, o Estatuto da Cidade
(Lei nº 10.257, de 2001) objetiva regular o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, de maneira a assegurar o direito de todos a cidades sustentáveis — proposta
política conhecida como reforma urbana. Apresentado, no Congresso Nacional, em 1989, o projeto da
nova lei sofreu forte reação contrária do setor imobiliário. No entanto, após doze anos de debates e
negociações, terminou aprovado por unanimidade. Nesse contexto, o presente trabalho pretende
responder a duas indagações complementares: (i) em que medida o texto aprovado corresponde de fato
ao ideário da reforma urbana?; (ii) que fatores teriam levado os representantes do empresariado a
superar uma atitude inicial de franca rejeição e, ao final, aprovar uma lei que, alegadamente, se destina
a confrontar seus interesses?
A análise da pesquisa realizada permite afirmar que o movimento social pela reforma urbana
obteve a inclusão da quase totalidade de suas proposições legislativas no ordenamento jurídico
brasileiro. De outra parte, a condição de fator determinante da mudança de posicionamento do
segmento empresarial pode ser atribuída à experimentação municipal, ocorrida paralelamente à
tramitação legislativa do Estatuto da Cidade. Essa prática mostrou que certos instrumentos legais, que
de início pareceram ameaças aos interesses do capital imobiliário, transformaram-se em oportunidades
de lucrativos negócios.
Em conclusão, deduz-se que o consenso obtido decorreu, em grande medida, de percepções
distintas de seu objeto. De um lado, para os defensores da reforma urbana, o Estatuto da Cidade
representa uma nova ordem jurídico-urbanística, vinculada a princípios éticos de justiça social; de
outro, para o capital imobiliário — historicamente hegemônico no processo de urbanização —, a lei
aprovada significa, essencialmente, a oportunidade de inovadores e criativos proveitos.

Abstract

First federal law to institute the basic guidelines for urban policy, the Statute of the City
(Estatuto da Cidade – Lei n 10.257, de 2001) regulates the development of the social function of the
city and of the urban property in order to ensure the right of everyone to sustainable cities – this
political proposition is known as urban reform. The project of the Statute was proposed to the
National Congress in 1989 and underwent strong opposition from the real estate sector. However, after
twelve years of debates and negotiation, the law was unanimously approved in Congress. In this
context, this work intends to answer two supplementary questions: (i) in what measure the approved
text actually corresponds to the ideas behind the concept of urban reform?; (ii) which factors would
have led the representatives of the entrepreneurial sector to move from an initial overt rejection to
approval of this law, which is allegedly meant to jeopardize their interests?
In analysing the results of the research that was carried through it is possible to assert that the
social movement for urban reform has obtained the inclusion of most of their law propositions in the
Brazilian legislation. Moreover, the change in the position of the entrepreneurial sector is mainly due
to the municipal experimentation that was carried along with the discussions of the Statute in
Congress. This experience showed that certain legal instruments, initially perceived as a threat to the
interests of real estate business, became oportunities of profitable transactions.
In conclusion, it is possible to deduce that the achieved consensus derived from distinct
perceptions of its object. In the one hand, the Statute of the City represents for the supporters of urban
reform a new legal urbanistic order, linked to the ethical principles of social justice; on the other hand,
for the real estate sector (historically hegemonic in the urbanization process), the Statute means,
essencially, a new oportunity for inovative and creative business.
 6

Sumário

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO 1 – REFERÊNCIAS CONCEITUAIS 17

1.1 Reforma urbana e direito à cidade 17

1.1.1 Características do processo de urbanização no Brasil 17
1.1.2 Origens e efeitos do planejamento urbano 20
1.1.3 O ideário da reforma urbana e os princípios do direito à cidade 22
1.2 Função social da propriedade 29
1.2.1 Contexto histórico do direito de propriedade 29
1.2.2 A propriedade no Estado democrático de direito 34
1.2.3 A função social da propriedade no Brasil 36

CAPÍTULO 2 - LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E AÇÃO

ESTATAL NA CONFIGURAÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS 39

2.1 Planejamento urbano: a lei e as políticas públicas como instrumentos

de segregação 39
2.1.1 A quem serve a lei 39
2.1.2 O papel político da legislação urbanística: zoneamento e normas
de uso e ocupação 41
2.2 O poder público a serviço do capital privado 44
2.2.1 A formação dos preços imobiliários 44
2.2.2 A incorporação imobiliária e a propriedade do solo urbano 48
2.2.3 A “espoliação urbana” como aspecto do modelo nacional de desenvolvimento 53

CAPÍTULO 3 – CIDADE PLANEJADA E DIREITO CONQUISTADO 56

3.1 Planejamento e cidade: do modelo tecnocrático às propostas participativas 56

3.1.1 O planejamento regulatório 56
3.1.2 Novas abordagens para o velho planejamento 61
3.1.3 O plano diretor na Constituição de 1988 64
3.1.4 A experimentação municipal pós-Constituição 69
3.2 O direito na cidade 74
3.2.1 O direito achado na rua 74
3.2.2 Do privatismo do Código civil à cidade no âmbito do direito público 76
 7

CAPÍTULO 4 – ESTATUTO DA CIDADE: DE ONDE VEIO ESTA LEI? 79

4.1 O caminho até a constitucionalização da política urbana 79

4.1.1 As primeiras iniciativas 79
4.1.2 O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana 86
4.1.3 O capítulo constitucional da política urbana 90
4.2 A lei para fazer cumprir a Constituição 95
4.2.1 O projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas legislativas 95
4.2.2 As críticas institucionais e a reação conservadora 101

CAPÍTULO 5 – TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA: DO CONFLITO À UNANIMIDADE 105

5.1 Os principais pontos polêmicos e as primeiras negociações 105

5.1.1 A proposta engavetada 105
5.1.2 O comboio em movimento 107
5.2 A articulação do consenso parlamentar 109
5.2.1 O debate mais importante 109
5.2.2 Os últimos movimentos na Câmara: recidivas da reação conservadora 110
5.2.3 A volta à Casa de origem 112
5.3 O Estatuto da Cidade transformado em lei 113
5.3.1 As dificuldades para a sanção presidencial 113
5.3.2 O texto final: conteúdo e finalidades 117
5.3.3 Aspectos distributivos e redistributivos 120

CAPÍTULO 6 – O CONTEÚDO EXPRESSO E O SIGNIFICADO

NÃO EXPLÍCITO DO ESTATUTO DA CIDADE 125

6.1 Comparação da legislação urbana com a Emenda Popular da Reforma Urbana 125
6.1.1 Elementos formais e quantitativos 125
6.1.2 Conteúdo crítico 129
6.2 Os dois lados da mesma moeda 131
6.2.1 O consenso aparente 131
6.2.2 O conflito latente 139

CONCLUSÃO 146

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 155

ANEXOS
1 - Seminário de Habitação e Reforma Urbana (IAB/IPASE) —
Proposta de lei (1963) 167
2 - Projeto de lei de “reforma urbana” (1964) 173
3 - Projeto de lei nº 775, de 1983. 177
4 - Emenda Popular da Reforma Urbana (1987) 185
5 - Projeto original do Estatuto da Cidade (1989) 189
6 - Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. 200
7 - Medida Provisória n° 2.220, de 4 de setembro de 2001. 211
 8

INTRODUÇÃO

Considerações iniciais

No dia 10 de julho de 2001, foi sancionada a Lei nº 10.257, denominada Estatuto da

Cidade — primeira norma federal brasileira de diretrizes para a política urbana. Se
considerarmos como pioneira nesse sentido a singela proposta, aprovada no III Congresso
Brasileiro de Arquitetos, realizado em 1953 na cidade de Belo Horizonte (MG), de que fosse
criado um órgão federal especializado em “habitação e urbanismo”, foi necessário quase meio
século para que a questão urbana lograsse um marco legal específico. No começo dessa
trajetória, a população urbana representava 36,1% do total. Quando o Estatuto da Cidade foi
aprovado, 81,2% dos brasileiros habitavam as cidades.
Hoje, parece não haver mais dúvidas quanto à crescente importância dessa temática
na chamada agenda política nacional. Os efeitos das políticas públicas, que, nesse período,
demarcaram e caracterizaram o território urbano no Brasil, podem ser facilmente percebidos.
Grande parte dos brasileiros que vivem (ou sobrevivem) em cidades, enfrenta problemas
relativos à escassez de moradias, à precariedade dos sistemas de educação, de saúde e de
transportes, à insuficiência dos serviços de saneamento, ao crescimento dos índices de
desemprego e dos níveis de violência, ao lado de muitos outros fatores de desqualificação da
vida urbana.
A concentração da população em núcleos urbanos passou a caracterizar o Brasil a
partir do segundo quarto do século XX, tornando-se especialmente aguda entre os anos 1960 e
70. Os municípios passaram a lidar com os efeitos da urbanização inteiramente
desapetrechados para tanto. Não havia recursos financeiros suficientes, meios administrativos
adequados nem instrumentos jurídicos específicos. Influenciado pelos setores dominantes na
economia urbana, o aparelho estatal dirigiu seus escassos recursos para investimentos de
interesse privado e adotou normas e padrões urbanísticos moldados pelos movimentos do
capital imobiliário. Tanto quanto ocorria com a renda econômica nacional, a “renda” urbana
concentrou-se. A cidade cindiu-se. Para poucos, os benefícios dos aportes tecnológicos e do
consumo afluente. Para muitos, a privação da cidadania e a escravidão da violência.
O planejamento regulatório, fundado na crença de que a formulação da política
urbana deveria ocorrer no âmbito de uma esfera técnica da administração pública, ao contrário
de reverter esse quadro, acentuou os seus efeitos. Voluntária ou involuntariamente, a gestão
 9

tecnocrática alimentou um processo caracterizado, de um lado, pela apropriação privada dos

investimentos públicos e, de outro, pela segregação de grandes massas populacionais, em
favelas, cortiços e loteamentos periféricos, excluídas do acesso a bens, serviços e
equipamentos urbanos essenciais.
Crescentes, essas demandas sociais resultaram na organização popular de grupos de
pressão, que passaram a exigir iniciativas do poder público. No final dos anos 1970, essas
organizações, então conhecidas como movimentos sociais urbanos, aliadas a entidades
representativas de certas categorias profissionais, como arquitetos, engenheiros, geógrafos e
assistentes sociais, constituíram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) com o
objetivo de lutar pela democratização do acesso a condições condignas de vida nas cidades
brasileiras.
Com atuação em duas vertentes, a do território físico e político das cidades e a da
proposição de normas jurídicas especiais, o MNRU, embora em vários momentos enfatizasse
o aspecto legislativo de suas propostas, conduziu ambas as frentes de atuação de forma
complementar. Se, de um lado, os enfrentamentos havidos em torno das lutas pela moradia ou
pelo justo provimento de serviços públicos foram, e ainda são, contidos e represados por um
aparato legal e institucional conservador, de outro, esses mesmos conflitos têm levado o
aparelho de Estado à adoção de normas jurídicas e medidas administrativas mais permeáveis
aos direitos sociais.
Semeado desde os inícios da segunda metade do século XX, o ideário da reforma
urbana ganhou corpo conceitual e maior consistência política no âmbito da Assembléia
Nacional Constituinte, eleita em 1986, cujo Regimento admitiu a apresentação de propostas
de iniciativa popular. Desde então, suas proposições conviveram com “vitórias e derrotas”1,
até a comemorada aprovação do Estatuto da Cidade.
A despeito de um ambiente parlamentar majoritariamente refratário às proposições
do MNRU — especialmente em relação às que buscavam conferir efetividade à função social
da propriedade —, a Constituição de 1988, pela primeira vez na história do Brasil, incorporou
dispositivos que fizeram migrar, do território patrimonialista do direito privado para o âmbito
coletivo do direito público, as relações jurídicas pertinentes à propriedade urbana.
A eficácia de grande parte desses mecanismos, contudo, dependia de uma lei federal
que regulasse sua aplicação. Por essa razão, após a promulgação constitucional, o MNRU

1
Grazia, 2002, p. 15.
 10

dirigiu seus esforços no sentido da aprovação de um projeto de lei formulado com esse
propósito: o Estatuto da Cidade.
Apresentado em 1989 pelo senador Pompeu de Sousa (falecido dois anos depois),
mas aprovado somente em 2001, o Estatuto da Cidade oferece aos governos municipais e aos
movimentos sociais um conjunto expressivo de diretrizes e instrumentos que buscam
materializar os princípios constitucionais da função social da propriedade e da cidade. Seus
dispositivos se destinam, em síntese, a universalizar o “direito a cidades sustentáveis”,
definido na própria lei como “o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações”.
De início, o projeto de lei foi muito mal recebido pelos representantes do capital
imobiliário, que nele viam uma ameaça ao direito de propriedade e até à ordem constitucional.
Entretanto, decorridos doze anos de tramitação, que envolveram intermitentes debates e
negociações, o texto foi aprovado por unanimidade. Quais foram as intercorrências técnicas e,
sobretudo, políticas nesse percurso? O consenso obtido, do ponto de vista da proposta da
reforma urbana, resultou em perda de substância? O que mudou: o projeto inicial, a posição
do empresariado ou ambos? Que fatores, ao longo desses doze anos, fizeram com que
posições inicialmente litigantes fossem aproximadas?
Indagações dessa natureza são a motivação do presente trabalho, que resultou numa
dissertação de mestrado, defendida e aprovada, no dia 14 de maio de 2004, na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Brasília (FAU/UnB). Na dupla condição de
assessor do parlamentar que apresentou o projeto de lei do Estatuto da Cidade e de dirigente
de entidades como o Instituto de Arquitetos do Brasil e o Sindicato dos Arquitetos do Distrito
Federal, o autor teve a oportunidade de vivenciar muitos dos episódios e circunstâncias
analisados, testemunhar o processo constituinte, bem como participar da elaboração do
projeto original da nova lei e acompanhar sua tramitação legislativa.
Para o MNRU, o período da morosa tramitação congressual do Estatuto da Cidade
foi um processo ciclotímico. Ao entusiasmo inicial — que havia no contexto da
redemocratização política, da convocação da Constituinte e da efervescência da participação
popular —, sucederam períodos em que a perspectiva de aprovação dessa nova legislação
pareceu distante e improvável.
Neste começo de século, contudo, vários elementos se combinaram no sentido de
novamente trazer à tona as proposições da reforma urbana: a aprovação do Estatuto da
Cidade; a eleição para a Presidência da República de um candidato do Partido dos
 11

Trabalhadores (PT), programaticamente comprometido com o MNRU; e a criação do

Ministério das Cidades. Articulam-se nesta circunstância histórica, portanto, uma proposta
política de democracia participativa, que pela primeira vez assume o governo do País, e uma
legislação urbana inovadora, decorrente desses mesmos propósitos e fundada nos mesmos
princípios.
Embora não sejam examinados os acontecimentos políticos em curso — quanto mais
não fosse porque, como lembrou Eric Hobsbawn (1995, p. 7), “ninguém pode escrever sobre
seu próprio tempo de vida como pode (e deve) fazer em relação a uma época conhecida
apenas de fora, em segunda ou terceira mão” —, as circunstâncias presentes sugerem que
analisar o processo de elaboração do Estatuto da Cidade, saber em que medida a nova lei
incorporou os princípios da reforma urbana e quais os fatores que condicionaram sua longa
tramitação entre grupos de opinião conflitantes, significa de certo modo inferir as
possibilidades de êxito das políticas públicas que se poderão valer desse novo ordenamento
legal.

Objeto e objetivos

Este trabalho, que tem por objeto o processo de elaboração legislativa do Estatuto da
Cidade, pretende relacionar seu conteúdo com o projeto político da reforma urbana. Tenta-se
aferir, fundamentalmente, em que medida o texto aprovado corresponde ao conjunto de
propostas construído no âmbito do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Em
paralelo, busca-se encontrar os fatores que teriam levado os segmentos representativos do
capital imobiliário no Congresso Nacional a superar uma atitude inicial de franca rejeição e,
ao final, aprovar, por unanimidade, uma lei considerada capaz de municiar a reforma urbana
em muitos de seus propósitos.
A pesquisa procura acrescer ao campo temático ainda pouco explorado do Estatuto
da Cidade:
a) as principais proposições que o antecederam, inclusive o inteiro teor do projeto
de reforma urbana do governo João Goulart, escassamente conhecido;
b) o detalhado registro analítico do debate/embate parlamentar (a configuração da
arena política constituída em relação ao tema da política urbana, durante e após
a Assembléia Nacional Constituinte, os projetos apresentados, as emendas
 12

aprovadas, as rejeitadas e aquelas que decorreram de acordos, assim como a

caracterização do perfil parlamentar de seus autores);
c) o conteúdo expresso das proposições legislativas elaboradas no âmbito do
MNRU (em especial as contidas na Emenda Popular da Reforma Urbana), bem
como a verificação da medida em que foram ou não incorporadas à legislação
vigente;
d) a análise exploratória das posições defendidas pelo empresariado e de como e
porque esse segmento de opinião teria transitado de uma atitude inicial de
rejeição para a de aceitação dos conceitos e princípios da nova lei.

Método e base documental

O texto se apóia nos fundamentos teóricos do ideário da reforma urbana, derivados,

por sua vez, dos conceitos jurídico-políticos de “direito à cidade” e “função social da
propriedade”. Esses referenciais são buscados em autores como, entre outros, Ana Amélia da
Silva, Ana Clara Torres Ribeiro, Ermínia Maricato, Grazia de Grazia, Luiz Cesar de Queiroz
Ribeiro, Marcelo Lopes de Souza, Miguel Baldez, Nelson Saule Jr. e Raquel Rolnik, para a
conceituação de “reforma urbana”; em David Harvey, Henri Lefebvre e Manuel Castells, no
âmbito da chamada “nova sociologia urbana”, para a noção de “direito à cidade”; e em
Alessandra Queiroga, Betânia Alfonsin, Boaventura de Souza Santos, Carlos Frederico
Marés, Celso Antonio Bandeira de Mello, Edésio Fernandes, José Afonso da Silva, Liana
Portilho Mattos, Nelson Saule Jr. e Sônia Rabello de Castro, com relação ao princípio da
“função social da propriedade”.
A formação dos preços imobiliários e a ação estatal em proveito do capital
imobiliário foram estudadas, principalmente, em trabalhos de Benício Schmidt e Ricardo
Farret, Mark Gottdiener, Martim Smolka e Paul Singer.
O papel desempenhado pela regulação urbanística e pelas práticas de planejamento
na configuração de nossas principais cidades provieram das análises de vários autores, com
ênfase nas obras de Raquel Rolnik, Ermínia Maricato e Marcelo Lopes de Souza, cujo livro-
texto (Souza, 2002, p. 29 e 34), em resumo, propõe uma evolução da “crítica ao planejamento
urbano” para uma atitude de “planejamento urbano crítico”, que, pela via democrática e
efetivamente participativa, “mesmo operando nos marcos de uma sociedade injusta, contribua
(...) para a superação da injustiça social”.
 13

Para a pesquisa sobre a elaboração constitucional e, mais especificamente, sobre o

conteúdo e a tramitação legislativa do Estatuto da Cidade, foram utilizadas fontes primárias,
como os anais da Assembléia Nacional Constituinte, da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, constantes do Sistema de Informações do Congresso Nacional (SICON), em grande
parte disponível na internet, e secundárias, como as análises críticas de Edésio Fernandes,
Fernanda Furtado, Grazia de Grazia, Nelson Saule Jr., Paulo Sandroni e Raquel Rolnik, além
de outras constantes de coletâneas organizadas por Betânia Alfonsin e Edésio Fernandes, Luiz
César de Queiroz Ribeiro e Adauto Lucio Cardoso, Liana Portilho Mattos e Letícia Marques
Osório.
No tocante às pressões da sociedade civil sobre o Congresso Nacional, também
foram buscadas fontes primárias, como documentos encaminhados ao Parlamento, tanto pelas
entidades integrantes do MNRU, quanto pelas associações empresariais, quase sempre
representadas pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) e pelo Sindicato das
Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e
Comerciais de São Paulo (Secovi-SP). Também foram úteis os documentos, sempre contrários
ao Estatuto da Cidade, formulados pela organização civil Sociedade Brasileira de Defesa da
Tradição, Família e Propriedade (TFP).
No sentido de buscar responder às indagações que orientaram a pesquisa, bem como
no de verificar a pertinência das hipóteses suscitadas, foram também realizadas entrevistas
pessoais com atores relevantes desse processo. A partir de um roteiro prévio, formularam-se
questões abertas, respondidas por protagonistas das lutas históricas do MNRU, como as
professoras Ermínia Maricato e Raquel Rolnik, que desempenham atualmente relevantes
cargos e encargos no governo federal; pelo empresário Vicente Amadei, eficiente
representante do setor imobiliário no processo legislativo do Estatuto da Cidade; pela
arquiteta e advogada, consultora legislativa da Câmara dos Deputados, Suely Mara Vaz
Guimarães de Araújo, que assessorou, com reconhecida competência, toda a tramitação da
nova lei; e pelo sociólogo Eduardo Graeff, cuja respeitabilidade pessoal e profissional teve
grande influência na sanção do presidente da República ao projeto aprovado.
O grau do atendimento das reivindicações legislativas do MNRU foi analisado a
partir da comparação direta do conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana (considerado
o estuário dessas reivindicações), apresentada, em 1987, à Assembléia Nacional Constituinte,
com os dispositivos legais incorporados à Constituição Federal, ao Estatuto da Cidade
(considerada a Medida Provisória nº 2.220, de 2001, que o complementa) ou mesmo a outras
normas federais. Para tanto, a Emenda Popular foi decomposta em cinqüenta propostas
 14

normativas, sendo verificada se houve ou não a inclusão, integral ou parcial, de cada uma
delas. A partir desse estudo comparativo, foi possível mensurar o campo de acolhimento que
o ideário da reforma urbana já encontrou no ordenamento legal brasileiro.
Confirmada a grande receptividade da legislação urbana às reivindicações do
MNRU, foram analisadas as possíveis causas da aceitação dessas teses por parte dos
representantes do capital imobiliário, dado que, em notório contraste com a reação inicial, a
última votação do Estatuto da Cidade obteve unanimidade. Nesse ponto, as seguintes
hipóteses, possivelmente complementares, foram investigadas:
a) a de que os efeitos da experimentação municipal, anterior à aprovação do
Estatuto da Cidade, na aplicação de certos instrumentos da reforma urbana
(como a outorga onerosa do direito de construir e as operações urbanas ou
interligadas, por exemplo) podem ter sido amplamente benéficos aos
empreendedores privados, os quais, por essa razão, teriam passado a apoiá-los;
b) a de que a “perda de competitividade” das cidades brasileiras no âmbito da
economia globalizada, determinada pelas “deseconomias urbanas” e pela
degradação social e ambiental, possa ter incluído o tema da reforma urbana no
contexto das preocupações dos setores dominantes do capitalismo brasileiro;
c) a de que, por força dos compromissos assumidos pelo Brasil na Conferência
Habitat II, realizada pela ONU em 1996, cujos resultados foram cobrados no
encontro denominado Istambul+5, ocorrido em Nova York, em 2001, o governo
brasileiro tenha tomado interesse pela pronta aprovação da “lei de reforma
urbana”.

Organização da exposição

A exposição se organiza em seis capítulos, ao longo dos quais é feita a revisão

bibliográfica do tema abordado.
No capítulo 1 — Referências conceituais —, são preenchidos os conceitos de
“reforma urbana”, “direito à cidade” e “função social da propriedade”, fundamentais para a
contextualização e a delimitação do trabalho. Abordam-se as características do processo de
urbanização no Brasil, assim como as origens e os efeitos do planejamento urbano, substratos
para a construção propositiva do direito à cidade como elemento estruturador do ideário da
reforma urbana. Contextualiza-se historicamente o direito de propriedade nas sociedades
 15

ocidentais, assim como a evolução, no Brasil, do princípio da função social da propriedade,

fundamento do capítulo constitucional da política urbana e do Estatuto da Cidade.
No capítulo 2 — Legislação urbanística e ação estatal na configuração das cidades
brasileiras —, são examinados os efeitos das leis urbanísticas, em especial o zoneamento e as
normas de uso e ocupação do solo, bem como o papel da ação do aparelho estatal na formação
dos preços imobiliários e nos processos de segregação sócio-espacial.
No capítulo 3 — Cidade planejada e direito conquistado —, com o objetivo de
contextualizar o significado atribuído pela Constituição de 1988 ao plano diretor, o qual, por
sua vez, deu ensejo à experimentação municipal que antecedeu a aprovação do Estatuto da
Cidade, analisa-se a evolução dos processos de planejamento urbano, desde os modelos
regulatórios, passando pelas diversas acepções do denominado “planejamento estratégico”,
até as práticas participativas, um dos pilares da reforma urbana. Em paralelo, são registrados
os esforços hermenêuticos e propositivos que levaram à consolidação do direito urbanístico
como ramo do direito público, dotado de autonomia.
No capítulo 4 — Estatuto da Cidade: de onde veio essa lei? —, são analiticamente
comentadas as primeiras iniciativas no sentido da institucionalização da problemática urbana,
a receptividade da Emenda Popular da Reforma Urbana no âmbito da Constituinte, bem como
a arena política que resultou no capítulo constitucional específico desse tema. São igualmente
apresentados o projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas de
regulamentação constitucional, assim como analisadas as reações críticas ocorridas dentro e
fora do Congresso Nacional.
No capítulo 5 — Tramitação legislativa: do conflito à unanimidade —, são
examinados os principais pontos polêmicos da proposta, as negociações promovidas entre
representantes do MNRU e do empresariado, as marchas e contra-marchas do processo
legislativo até a formação do consenso, assim como as dificuldades surgidas no âmbito do
Poder Executivo, por ocasião da sanção do texto aprovado no Congresso. Ao final deste
capítulo, o conteúdo e a finalidade instrumental do projeto aprovado são sintetizados e
classificados à luz de seus princípios e propósitos, sejam eles de natureza distributiva ou
redistributiva, no sentido de auxiliar a análise crítica das circunstâncias que permitiram a
formação do consenso parlamentar.
No capítulo 6 — O conteúdo expresso e o significado não explícito do Estatuto da
Cidade —, com o objetivo de aferir-se o grau de êxito da vertente legislativa do MNRU, é
feita a comparação formal, registrada numa tabela, das propostas contidas na Emenda Popular
da Reforma Urbana com a legislação aprovada. De outra parte, procura-se demonstrar que,
 16

sob o aparente consenso que levou à aprovação unânime do Estatuto da Cidade, há um

conflito latente, sobretudo no que se refere aos instrumentos legais de potencial redistributivo,
voltados para a efetividade da função social da propriedade.
Na Conclusão, consolidam-se as respostas encontradas para as indagações que
orientaram a pesquisa e confirmam-se as hipóteses suscitadas. Enfatiza-se a dedução de que
os aspectos distributivos do Estatuto da Cidade tendem a ter melhor curso que seus propósitos
redistributivos. Afirma-se, por isso, que, tendo sido vitorioso em sua vertente legislativa, o
MNRU provavelmente precisará voltar seus esforços para ações concretas no território da
cidade, no sentido de assegurar efetividade aos preceitos legais conquistados. Nesse contexto,
considera-se que cabe aos planejadores urbanos, valendo-se da especificidade de sua
formação técnica, contribuir para a produção de um conhecimento crítico que venha a ser
coletivamente apropriado.
 17

1 – REFERÊNCIAS CONCEITUAIS

1.1 Reforma urbana e direito à cidade

1.1.1 Características do processo de urbanização no Brasil

A concentração progressiva e acentuada da população em núcleos urbanos
caracterizou o Brasil a partir da crise mundial de 1929, que alcançou o ciclo do café paulista e
empurrou grandes contingentes de desempregados em direção às cidades (Chaffun, 1996, p.
18-19). Até então, quase restritas ao litoral, ou a suas proximidades, e ainda expressando a
natureza colonial dos ciclos da exploração econômica do Brasil, as cidades haviam
desempenhado fundamentalmente as funções de ocupar, dominar e extrair o máximo proveito
econômico dos territórios em que se inseriam. Mesmo nos inícios do Brasil republicano, até o
primeiro quartel do século XX, predomina a atividade rural voltada para a exportação e, “não
por acaso, as cidades, verdadeiros enclaves, desenvolvem-se exatamente naquelas áreas onde
as atividades econômicas estão relacionadas ao dinamismo da demanda exterior” (Schmidt e
Farret, 1986, p. 7).
No contexto da Revolução de 19302, mas, sobretudo, impulsionados pela crise
econômica mundial, que afetou diretamente as atividades agromercantis, expressivos
contingentes populacionais se dispersaram em direção a novas fronteiras internas e aos então
ainda incipientes núcleos urbanos. Nesse período, “ocorre a emergência da burguesia
comercial e industrial, o crescimento do mercado urbano de bens e serviços e, com a
centralização das funções políticas e decisórias, a acentuada participação do Estado nas
esferas econômica e social” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 7 e 8). É a “cidade do populismo”,
em que se regulamenta o uso da força de trabalho (no sentido de permitir o desenvolvimento
do capital industrial e comercial), se inicia uma “política habitacional de fato, cuja
incumbência era dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, das várias categorias de
trabalhadores” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 13)3, enquanto a estrutura produtiva se orienta

2
Mesmo sem tocar diretamente nos interesses da oligarquia rural, a Revolução de 1930 rompeu com o modelo
agrário-exportador ao criar estímulos para a economia urbano-industrial.
3
Mais adiante, em 1964 e 1966, ambas as políticas, regulação das relações de trabalho e investimentos em
programas habitacionais, se combinariam mais explicitamente. O governo militar cria o Sistema Federal e o
Banco Nacional de Habitação (BNH) por meio da Lei nº 4.380/64 e institui o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS) nos termos da Lei nº 5.107/66. “Sob o sistema anterior, o trabalhador tinha direito a receber uma
 18

para a “produção dos bens salariais de consumo (vestuário, têxtil, alimentos etc.)” (Ribeiro, L.
C. Q., 2003, p. 20).
Após um período de convivência “pacífica” entre a oligarquia rural e a nascente
burguesia industrial, esta começa a predominar em relação àquela. As cidades que já estavam
voltadas para as atividades agro-exportadoras, nas quais havia concentração de serviços e
facilidades administrativas, propiciavam as condições mais adequadas à política de
industrialização por substituição de importações, que, ao valer-se dessas bases pré-existentes e
desenvolvê-las, promove a expansão não apenas da própria atividade industrial, mas também
dos setores de comércio e de serviços.
De outra parte, com a consolidação de um “mercado de âmbito nacional para a
indústria de transformação”, as unidades de produção que operavam em maior escala, ao
buscarem acesso “à parcela mais substancial” desse mercado, tenderam a localizar-se “nos
centros mais populosos do Sudeste”, destacadamente São Paulo, Rio de Janeiro e Belo
Horizonte (Barat e Geiger, 1973, apud Schmidt e Farret, 1983, p. 17).
A Segunda Guerra Mundial acelera a atividade industrial e, no pós-guerra, a
hegemonia do setor fabril enseja dois novos papéis para as cidades no processo de
desenvolvimento nacional: (i) absorver os crescentes contingentes populacionais que,
desempregados, ora pela recessão econômica, ora pela crescente capitalização da atividade
rural, passam a buscar trabalho nas áreas urbanas; e (ii) propiciar ao processo produtivo
industrial não apenas a infra-estrutura física para a sua expansão, mas as condições
necessárias à reprodução de sua força de trabalho, em especial, a implementação, para usar a
expressão hoje corrente, de um “marco regulatório” para as relações trabalhistas, expresso na
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, ainda vigente.
Embora o Brasil se caracterize por um processo de urbanização de perfil territorial,
funcional e populacional mais disperso que o ocorrido na maior parte da América Latina4 e,
para alguns autores, haja um distanciamento entre os processos de urbanização e

indenização considerável ao ser despedido, e também à estabilidade depois de dez anos de emprego contínuo”
(Schmidt e Farret, 1983, p. 31). O FGTS, formado pelo depósito mensal de 8% da folha salarial, além de
desonerar os empregadores dos pesados custos e responsabilidades da regra anterior, criava condições de
financiamento do setor da construção civil e permitia o atendimento de parcela da demanda habitacional. Como
expressou a então secretária do governo de Carlos Lacerda no Estado do Rio de Janeiro e futura presidente do
BNH, Sandra Cavalcanti, em famosa carta dirigida ao primeiro presidente do regime militar, marechal Castello
Branco: “a Revolução necessita urgentemente agir em favor das massas urbanas”.
4
Com exceção do Brasil e da Colômbia, os sistemas urbanos na América Latina se caracterizam pela articulação
em torno de apenas uma grande cidade (região metropolitana), que acumula funções econômicas,
administrativas, políticas e simbólico-culturais, a par de concentrar até um terço de toda a população urbana
nacional.
 19

industrialização no Brasil, no sentido de que, “historicamente, somente uma pequena parte da

população brasileira concentrada nas áreas urbanas tem sua renda vinculada diretamente às
atividades industriais” (Schmidt e Farret, 1986, p. 8), o padrão assumido pela industrialização
no País, caracterizado por investimentos concentrados na região Centro-Sul, em especial a
região econômica dominada pela cidade de São Paulo, e pela produção de bens de consumo
de luxo, os chamados bens de “alto valor agregado”, constitui fator determinante da
concentração da renda e do acesso a bens e serviços urbanos, de um lado, e do estímulo à
mobilidade geográfica, de outro.
Nas palavras de L. C. de Queiroz Ribeiro (2003, p. 20), “esta estrutura produtiva foi
o resultado daquilo que Celso Furtado chamou de ‘processo de modernização’, em vez de
desenvolvimento, através do qual se importou um modelo cultural dos países desenvolvidos.
Para viabilizar esta ‘modernização’ foi necessário realizar e manter uma estrutura de
desigualdade com forte concentração da renda e da riqueza”.
Ainda segundo Celso Furtado (1963), a dinamização econômica do Centro-Sul foi
em grande medida subsidiada pelas demais regiões, especialmente o Nordeste, pois a política
de substituição de importações forçava o restante do País a adquirir produtos do Sudeste,
ainda que a preços mais elevados que os dos importados.
A par de promover a concentração social e regional da renda e da riqueza, o
dinamismo econômico, fomentado pelo aparato institucional e pelos investimentos públicos
no fortalecimento do parque industrial, estimulou movimentos migratórios em direção aos
núcleos urbanos. O número de cidades com mais de vinte mil habitantes “saltou de 51 em
1940 para 147 em 1960” (Martine, 1995, p. 4). Como também reconhecem Schmidt e Farret
(1986, p. 9), “tal processo, nos anos 60, gera um quadro de desequilíbrio no mercado de
trabalho, de distorções na distribuição da renda e, mais significativamente, de deficiências no
atendimento das crescentes demandas por bens e serviços de consumo coletivo,
principalmente no que se refere às camadas média e baixa da população”.
A partir de 1964, ano do golpe político-militar, os investimentos na melhoria da
infra-estrutura nacional, especialmente os sistemas de energia, transporte e comunicação, ao
facilitarem a circulação de bens e pessoas, aceleram a migração rural-urbana, que se combina
com elevadas taxas de crescimento demográfico. No chamado “período desenvolvimentista”,
a população brasileira passa a concentrar-se maciçamente em cidades e em cidades cada vez
maiores, conformando um perfil metropolitano no processo de urbanização5.

5
Enquanto, na década de 1940, as áreas rurais e localidades com menos de vinte mil habitantes responderam por
58% do crescimento populacional do País e as cidades com mais de quinhentos mil habitantes por 28%, na
 20

Os principais municípios, surpreendidos pela rápida evolução desse processo — que

em apenas trinta anos transformou de rural para urbano o perfil demográfico do País —,
passaram a lidar com seus efeitos sem dispor de meios políticos, administrativos e financeiros
suficientes nem de instrumentos jurídicos adequados. Manietado em suas ações e
crescentemente influenciado pelos setores empresariais dominantes na economia urbana6, o
aparelho estatal dirigiu, em grande medida, seus escassos recursos para investimentos de
interesse privado e, sobretudo nas décadas de 1970 e 80, adotou normas e padrões
urbanísticos permeáveis aos movimentos do capital incorporador (Smolka, 1987)7.
A urbanização combinava a concentração econômica e regional com um elevado
grau de flexibilidade na expansão das fronteiras físicas e sociais do território urbano. A
chamada “urbanização por expansão de periferias”, decorrência da constituição de um pólo
moderno na estrutura produtiva, implicava, em contraponto, “a manutenção e expansão de
pólos ‘atrasados’ — como mecanismos com a função de acomodar na cidade a ‘massa
marginal’ produzida pelo dinamismo do desenvolvimento” (Ribeiro, L. C. Q., 2003, p. 21).

1.1.2 Origens e efeitos do planejamento urbano

Diante da configuração desse quadro, e no próprio âmbito do modelo
desenvolvimentista, consolidou-se a idéia de que a ocupação e a expansão do solo urbano
deveriam ocorrer sob a ótica de um processo de planejamento. Nesse sentido, a formulação de
uma política urbana, tanto no contexto estratégico nacional quanto em seus aspectos mais
estritamente locais, ocorreria sob o controle de uma esfera técnica da administração pública.
Segundo Raquel Rolnik (1997, p. 352), “a base desta concepção é uma visão que alia a
tradição do urbanismo higienista, em sua versão funcionalista pós-Carta de Atenas, a uma
Economia Política Desenvolvimentista com forte protagonismo do Estado”. Essa “crença nos
milagres do planejamento” (Rolnik, op. cit., p. 351), fundada no domínio de uma técnica
considerada capaz de impor racionalidade às ocupações urbanas, que desde os Congressos

década de 1970, o campo e as localidades pequenas representaram apenas 10% do chamado “crescimento
intercensitário”, cabendo às cidades com mais de quinhentos mil habitantes a responsabilidade por nada menos
que 58% do crescimento demográfico nacional (Martine, 1995, p. 4).
6
Segundo L. C. de Queiroz Ribeiro (2003, p. 21), três aspectos marcantes “estão na raiz de nossos problemas
urbanos: (I) a industrialização com a formação concomitante de uma ‘massa marginal’ constituída por um
excessivo exército industrial de reserva; (II) o bloqueio da formação da moderna cidadania; e (III) a constituição
de poderosos interesses mercantis ligados à acumulação urbana (...)”. Para esse último aspecto, Ribeiro utiliza a
expressão ‘poder urbano corporativo’, na tentativa de definir um estrato socioeconômico que se tem valido do
poder estatal nas cidades para criar ‘amplas possibilidades de ganhos patrimoniais”.
7
A atividade de incorporação imobiliária foi regulamentada no Brasil por meio da Lei nº 4.591, de 16 de
dezembro de 1964.
 21

Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM)8 havia empolgado urbanistas, sobretudo entre

os filiados a correntes ideológicas de esquerda, encontrou, após o golpe de 1964, fértil
território, ainda que no campo oposto do cenário político.
A crescente restrição aos canais de manifestação popular, inclusive os decorrentes da
representação parlamentar, deslocou o poder, no interior do aparelho estatal, dos estratos de
representação democrática para os centros técnico-burocráticos. “Conseqüentemente, a
política subordinou-se ao campo da administração pública e sujeitou-se a regras de
racionalidade derivadas de sistemas finalistas, ao invés de basear-se em mecanismos para a
geração de consensos” (Schmidt e Farret, 1986, p. 25).
Deliberadamente, quando vista sob a ótica da “dinâmica própria do setor imobiliário”
(Smolka, 1987, p. 41 e 55), ou involuntariamente, quando percebida no contexto racionalista e
bem intencionado do urbanismo dito “moderno”9, o fato é que o planejamento e a gestão
tecnocrática alimentaram o processo de “espoliação urbana”10, caracterizado, de um lado, pela
apropriação privada dos investimentos públicos em setores qualificados da cidade e, de outro,
pela segregação de grandes massas populacionais em favelas, cortiços e loteamentos
periféricos, excluídas do acesso a bens, serviços e equipamentos urbanos essenciais.

8
Em decorrência das conflituosas divergências entre arquitetos “acadêmicos” e “modernos”, que, em 1927,
integravam o júri do concurso de projetos para a sede da Sociedade (ou Liga) das Nações (antecessora da ONU)
em Genebra, na Suíça, deflagrou-se em Paris um movimento, “destinado a afirmar um sólido ponto de vista”
sobre os problemas da arquitetura e do urbanismo, que culminou na fundação dos Congressos Internacionais de
Arquitetura Moderna (CIAM). Já no Manifesto do 1º CIAM, realizado em La Sarraz, Espanha, evidenciaram-se
os aspectos funcionais a que o urbanismo moderno deveria adequadamente atender: habitar, trabalhar e recrear-
se (mais adiante acrescentou-se a função de circular), bem como os seus objetos: a ocupação do solo, a
organização da circulação e a legislação. Nos Congressos seguintes, realizados respectivamente em Frankfurt,
Bruxelas, Atenas e Paris (5º CIAM, em 1937), essa doutrina se aprofundou. No 4º CIAM, ocorrido em 1933 num
navio de cruzeiro entre “três mares”: o Egeu, o Adriático e o Mediterrâneo, elaborou-se a Carta de Atenas como
“uma resposta ao atual caos das cidades. Posta em mãos das autoridades, detalhada, comentada, iluminada por
uma explicação suficiente, é o instrumento pelo qual será conduzido o destino das cidades”. A Carta de Atenas,
inicialmente publicada apenas nos “anais técnicos”, foi tornada pública em 1941, com comentários explicativos
de Le Corbusier e de Jeanne de Villeneuve, baronesa de Aubigny (CIAM, La Carta de Atenas, 1950. Livre
tradução das citações e grifos nossos).
9
Em sua última entrevista, concedida ao jornal Zero Hora, de Porto Alegre, o arquiteto Demétrio Ribeiro,
respeitado professor declaradamente modernista, falecido em 2003, ao responder a uma pergunta sobre como
avaliava seu trabalho de planejador urbano declarou: “Acho que desempenhei um papel útil (...) no sentido de
avançar a noção civilizada do que é uma cidade, [de] que ela deve ter uma legislação”. Na mesma entrevista,
Demétrio Ribeiro identifica e critica uma “tendência recente”, sintetizada, segundo ele, “por uma senhora que foi
guru do urbanismo da Erundina na primeira gestão do PT em São Paulo: ‘Passou a época do planejamento,
estamos na época do gerenciamento; passou a época da legislação, estamos na época da negociação” (Ribeiro,
D., 2003).
10
Na já clássica definição de Lúcio Kowarick (1979, p. 59), a “espoliação urbana” se expressa, entre outras
manifestações, pelo “somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou precariedade dos serviços de
consumo coletivo que — conjuntamente com o acesso à terra e à habitação — se apresentam como socialmente
necessários à subsistência das classes trabalhadoras”.
 22

1.1.3 O ideário da reforma urbana e os princípios do direito à cidade

Cada vez mais agudas, essas carências sociais ensejaram a formação de grupos de
pressão organizados, que passaram a exigir providências do poder público. No final dos anos
1970, a partir “de iniciativas de setores da igreja católica, como a CPT — Comissão Pastoral
da Terra” (Maricato, 1997, p. 310), essas organizações, conhecidas como movimentos sociais
urbanos, aliadas a entidades profissionais de arquitetos, engenheiros, geógrafos e assistentes
sociais, constituíram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU)11. Desde então, a
proposta da reforma urbana tem enfrentado reações, tanto no âmbito de interesses
patrimoniais contrariados quanto no contexto de posições ideológicas conservadoras.
Mas, afinal, o que é “reforma urbana”?
A expressão reforma urbana não é recente. Com significado oposto àquele que lhe é
hoje atribuído (o de ideário político de natureza transformadora das relações sociais vigentes),
“comumente recobriu (...) intervenções estatais autoritárias de conteúdo anti-popular, como a
Reforma Passos, no Rio de Janeiro (1902-1906)” (Souza, 2002, p. 155), no âmbito do
“urbanismo higienista”, inspirado no Plano Hausmann, implementado em Paris no final do
século XIX.
Nos anos 1960, no contexto das chamadas “reformas de base” que marcaram o
governo João Goulart (1961-1964), a expressão ressurge com outro conteúdo. Em 1963, o
Seminário de Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB), no Hotel Quitandinha, em Petrópolis (RJ), que ficou conhecido como “Seminário do
Quitandinha”, do qual participaram “tanto políticos (como o deputado Rubens Paiva,
posteriormente assassinado durante o regime militar) quanto técnicos e intelectuais” (Souza,
2002, p. 156-157), resultou num documento que, embora marcado pela ênfase na luta pela
moradia, já defendia preceitos de maior justiça social no território das cidades. Esse
movimento inicial, contudo, a par de não incluir organizações populares, ou talvez por isso
mesmo, não encontrou repercussão que se comparasse, por exemplo, à bandeira da reforma
agrária. De outra parte, embora se voltasse para a idéia de que as cidades deveriam oferecer
condições de vida socialmente mais justas, predominava nos documentos produzidos nessa
época o enfoque do planejamento calcado na boa técnica urbanística, sem menção a processos
participativos que incorporassem, à formulação e à implementação das políticas públicas, as

11
Em outubro de 1988, em seguida à promulgação da nova Constituição e a partir da convocação do Seminário
Nacional pela Reforma Urbana, o Movimento organizou o primeiro Fórum Nacional de Reforma Urbana,
denominação que passou a caracterizar esse conjunto de entidades organizativas (Grazia, 2003, p. 54).
 23

demandas e opiniões dos diferentes segmentos da população urbana, princípios que

fundamentariam a proposta da reforma urbana vinte anos mais tarde.
Com o golpe militar de 1964, a nascente bandeira da reforma urbana foi reprimida
pelo aparato autoritário. Ao relatar o caso de Brás de Pina, no Rio de Janeiro, onde moradores
da favela, reunidos numa Associação, resistiram com êxito à tentativa de remoção para
conjuntos distantes, como queria o governo de Carlos Lacerda, Carlos Nelson F. dos Santos
descreve a situação política da época, não sem alguma ironia, característica de seu texto: “Os
tempos não eram dos mais favoráveis a oposições. (...) A incerteza era muito grande e, ainda
que o autoritarismo que veio depois não se tivesse revelado com toda a sua força, as pessoas e
os grupos estavam bastante tímidos em relação a manifestações de opiniões contrárias às
oficiais” (Santos, C. N. F., 1981, p. 32).
Nesse período, o planejamento de viés tecnocrático passa a instrumentalizar a
política de desenvolvimento urbano, subordinada às exigências da racionalidade econômica,
por meio das quais “a distribuição dos equipamentos e serviços é, freqüentemente, realizada
conforme o lugar onde os critérios de rentabilidade e de retorno do capital investido são mais
atendidos” (Grazia, 2003, p. 54).
Para autores como Marcelo Lopes de Souza (2002, p. 157), a despeito desse período
de “hibernação” durante o regime militar (1964-1985), a semente da reforma urbana estava
plantada, tendo sido “ampliada” no âmbito dos movimentos sócio-políticos dos anos 1980. No
entanto, segundo muitos dos seus líderes, ao ressurgir no contexto da redemocratização
política e da convocação da Assembléia Nacional Constituinte, ocorrida em 1986, a proposta
da reforma urbana se modifica. Nas palavras de Grazia de Grazia (2003, p. 54), é uma
“formulação totalmente nova em relação à que foi realizada na década de 60 [do século XX]”.
Ampliado ou transformado em relação ao que se propunha nos anos 1960, em que
consiste o ideário da reforma urbana?
Na tentativa de responder a essa questão, Ana Amélia da Silva (1991, p. 7) coletou
definições de alguns autores que se têm dedicado ao tema. Para Haroldo Abreu (1986):
“Reforma Urbana implica uma nova concepção intelectual e moral da sociedade (e uma nova
ética urbana) que condene a cidade como fonte de lucros para poucos e pauperização para
muitos”.
De forma similar, L. C. de Queiroz Ribeiro (1986) afirma:
“Trata-se de uma nova ética social (entendida enquanto valores básicos que devem
orientar a vida na cidade). Esta ética pretende politizar a discussão sobre a cidade e ao
mesmo tempo servir de plataforma política aos movimentos sociais urbanos fornecendo um
horizonte que ultrapasse as questões locais e específicas. A ética (...) se compõe de dois
 24

elementos: o primeiro deve ser a condenação das práticas econômicas que tornam a cidade
um objeto de lucro; (...) por outro lado, o acesso à cidade deve ser um direito: direito de ir e
vir à cidade, sem que seja necessário pagar um tributo àqueles que mercantilizam o solo
urbano (...). Os que não podem pagar tributo urbano (na forma de aluguel, preço da terra,
prestação do BNH, tarifas de transporte etc.) são obrigados a habitar simulacros de cidade,
verdadeiros guetos sociais (...).”

No mesmo passo, no entendimento de Luiz Paulo Teixeira Ferreira (1988): “Reforma

Urbana é mudar a forma de organização da cidade. É não fazer da cidade um grande gueto
dos trabalhadores e o paraíso dos ricos. O que é a cidade hoje? É o paraíso dos ricos, uma
cidade bonita, com recursos, e a periferia é o que está fora da cidade, o local onde moram os
pobres. É o apartheid.”
Nas palavras de Miguel Baldez (1989),
“é essa não-cidade, ou sobra de cidade — em que se amontoa sem qualquer resquício de
respeito à sua dignidade, a classe trabalhadora —, que precisa ser negada; e Reforma
Urbana significa precisamente negar esta não-cidade garantindo às camadas exploradas e
oprimidas da população brasileira estado de cidadania, ou, explicitamente, acesso aos bens
concretos de vida: habitação, saúde, educação, transportes etc.”.

Como se depreende das citadas definições, ainda que ancorado em princípios de

justiça social, não se pode negar que as proposições da reforma urbana examinam “a cidade
sob o ângulo do consumo coletivo, isto é, com centro nas questões da apropriação social do
espaço e não nas questões ligadas às relações de produção” (Cariello Filho, 1999, p. 29). De
fato, no âmbito do que se convencionou chamar nova sociologia urbana12, abordagem crítica
da urbanização nas sociedades capitalistas, compreende-se que, nesse sistema econômico, “a
distribuição dos locais residenciais segue as leis gerais da distribuição dos produtos e, por
conseguinte, opera os reagrupamentos em função da capacidade social dos indivíduos, isto é,
(...) em função de suas rendas, de seus status profissionais, de nível de instrução, de filiação
étnica, da fase do ciclo de vida etc” (Castells, 2000, p. 249).
A segregação social no espaço seria, portanto, “a expressão específica dos processos
que visam à reprodução simples da força de trabalho, mas estes processos estão sempre
inseparavelmente articulados com o conjunto das instâncias da estrutura social” (Castells,
2000, op. cit., p. 266). Ainda para Manuel Castells (apud Cariello Filho, 1999, p. 33), os
diferenciados padrões de consumo dos bens e serviços urbanos são elementos fundamentais
na estruturação das cidades:

12
Precedidas das importantes publicações do filósofo francês Henri Lefebvre, como O direito à cidade e A
revolução urbana, nos anos 1970 foram publicadas “duas obras seminais” (Souza, 2003, p. 25), que marcaram
esse pensamento crítico de inspiração marxista: A questão urbana, de Manuel Castells, que já conta 22 edições
em 7 línguas, e A justiça social e a cidade, de David Harvey.
 25

“o essencial dos problemas que se consideram urbanos estão, de fato, ligados aos processos
de ‘consumo coletivo’, ou ao que os marxistas chamam de organização dos meios coletivos
de reprodução da força de trabalho. Isto é, dos meios de consumo objetivamente
socializados e que, por razões históricas específicas, são essencialmente dependentes, por
sua produção, distribuição e gestão, da intervenção do Estado”.

O papel do Estado nesse contexto passa a ser visto como um instrumento de

manutenção e reprodução dessas condições de apropriação diferenciada do ambiente urbano e
o planejamento como meio técnico-político para operar esse propósito. Nos marcos da nova
sociologia urbana, a despeito de várias divergências que guardassem sobre outros temas, a
abordagem dos principais autores “era unificada na denúncia do planejamento como um
instrumento a serviço da manutenção do status quo capitalista” (Souza, 2002, p. 26). David
Harvey chega a afirmar que
“a tarefa do planejamento é contribuir para o processo de reprodução social e, ao fazê-lo, o
planejador adquire poderes em face da produção, manutenção e gestão do ambiente
construído que lhe permitem intervir no sentido de manter e criar condições para um
‘crescimento equilibrado’ e conter conflitos civis e disputas partidárias por meio de
repressão, cooptação ou integração”.13

No mesmo sentido, na definição de Castells, a planificação urbana é a

“intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes instâncias de uma
formação social no âmago de uma unidade coletiva de reprodução da força de trabalho, com
a finalidade de assegurar sua reprodução ampliada, de regular as contradições não
antagônicas, assegurando assim os interesses da classe social no conjunto da formação
social e a reorganização do sistema urbano, de modo a garantir a reprodução estrutural do
modo de produção dominante” (Castells, 2000, p. 376-377).

Desse ponto de vista, o planejamento urbano posto em prática no Brasil — já na

“cidade do populismo”, mas especialmente na fase “desenvolvimentista” pós-1964, que se
valia dos chamados Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado — passou a ser
percebido como expressão de um modelo tecnocrático, porque apoiado “em um saber
técnico”, usado politicamente para responder “aos interesses burgueses das classes
dominantes na instituição da sociedade do trabalho” (Silva, A. A., p. 10).
Ainda na expressão de Ana Amélia da Silva (op. cit., p. 10):
“Nos anos 60/70, os Planos Diretores acentuaram seus aspectos tecnocráticos e
autoritários acirrando os problemas de desigualdades sociais no espaço das cidades e
tornando-se avessos à perspectiva de participação popular nos destinos das cidades, pois,
com raras exceções, apareciam compromissados com ‘os interesses econômicos através de
instrumentos como cooptação, lobby, ou outras formas de pressão utilizadas pelos que
conseguiam ter acesso à mesa centralizada de decisões.”14

13
Harvey, 1985, p. 175 e 176, apud Souza, 2002, p. 27 (livre tradução).
 26

Para a corrente de opinião que se articulava em torno da proposta de reforma urbana,

diferentemente do que afirmavam, e, em certa medida, ainda afirmam, profissionais e
pesquisadores mais vinculados ao modelo tecnocrático15, os problemas urbanos brasileiros
não decorrem da “falta de planejamento” ou do desrespeito às suas diretrizes e determinações,
mas do exato contrário: de uma atitude planejadora que teria propiciado os meios
instrumentais, técnicos e legislativos, para a reprodução, no espaço da cidade, dos elementos
de discriminação social, no sentido do acesso diferenciado aos bens e serviços urbanos. Em
outras palavras:
“O planejamento — principalmente por meio de Planos Diretores e de
zoneamentos — estabelece uma cidade virtual, que não se relaciona com as condições reais
de produção da cidade pelo mercado, ignorando que a maior parte da população tem
baixíssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara: o espaço
construído. O planejamento urbano, e sobretudo o zoneamento, define padrões de ocupação
do solo baseados nas práticas e lógicas de investimento de classe média e de alta renda e
destina o território urbano para esses mercados. (...) Dessa forma, os zoneamentos acabam
por definir uma oferta potencial de espaço construído para os setores de classe média e alta
muito superior a sua dimensão, ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de
localização para os mercados de baixa renda, já que praticamente ignora sua existência.”
(Rolnik, Saule et al., 2002, p. 25).

A inconformidade com esse quadro de apropriação desigual do capital socialmente

produzido nas cidades ensejou o conjunto dos princípios e proposições que, ao longo do
tempo, vêm conformando os conceitos de “reforma urbana” e de “direito à cidade”. Entidades
populares, instituições religiosas, grupos políticos e associações profissionais passaram a se
articular em torno do objetivo de democratizar o território urbano, em contraposição aos
modelos de segregação prevalecentes nas cidades brasileiras. Nos termos da Carta de
Princípios do II Fórum Nacional de Reforma Urbana, realizado em 1989, as seguintes
premissas fundamentaram essa proposta:

14
Nessa passagem, ao lado de trazer à tona a expectativa da “participação popular” como núcleo do ideário da
reforma urbana, Ana Amélia adota análise de Raquel Rolnik (em Planejamento, cidade e cidadania, 1990,
mimeo.) e, de maneira ainda mais explícita, espelha a comentada abordagem de Castells e Harvey.

15 Ver, a respeito, dissertação de mestrado de Diana Meirelles da Motta (1998), que se dedica a identificar as
“principais deficiências institucionais e legais [com vistas a melhorar] a eficácia do planejamento e da gestão do
uso do solo urbano”. Deve-se observar, contudo, que importantes trabalhos recentemente publicados pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no campo da pesquisa urbana, como a Série “Caracterização e
Tendências da Rede Urbana do Brasil”, que avaliam instrumentos de planejamento e gestão do uso do solo
urbano em nove aglomerações urbanas (Belém, Natal, Recife, Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Campinas,
Curitiba e Porto Alegre), ainda que conservem a abordagem de viés tecnocrático de que a “desarticulação entre
os instrumentos (...) contribui para a ineficiência de cada um deles e do conjunto”, passaram a admitir a hipótese
de que “a ação pública na regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, restrita ao âmbito de uma
parcela minoritária da população (...), pode contribuir para a escassez de terra urbana acessível (...) para a
população pobre” (IPEA et al., 2002, p. 25, grifo nosso).
 27

“a) A função social da propriedade e da cidade, entendida como o uso socialmente

justo e ecologicamente equilibrado do espaço urbano;
b) O direito à cidadania, entendido em sua dimensão política de participação
ampla dos habitantes das cidades na condução de seus destinos, assim como o direito de
acesso às condições de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e
diversificado.”

Ainda no marco divisório entre o planejamento fundado no saber técnico e a gestão

urbana participativa, vários autores, como Miguel Baldez, Luiz Cesar Queiroz Ribeiro e
Raquel Rolnik, alertam para a necessidade de que não sejam confundidas as expressões
“reforma urbana” e “desenvolvimento urbano”. Ribeiro, por exemplo, afirma que
“o termo desenvolvimento urbano, tão usual entre nós, integra e veicula uma visão
ideológica que tecnifica a discussão sobre a nossa realidade urbana. Neste sentido, a
expressão reforma urbana pretende retirar a cidade das prisões ideológicas do discurso
competente (...) que, a partir dos anos 60 [do século XX], com o planejamento urbano como
um complexo aparato governamental, objetivava traduzir na cidade a ideologia do
desenvolvimentismo” (apud Silva, A. A., op. cit., p. 11).

No âmbito da reforma urbana, “a noção de igualdade se amplia e não se reduz apenas

à demanda de igualdade perante a lei” (Silva, A. A., op. cit., p. 11) e de acesso democrático
aos bens e serviços urbanos, mas se expressa ainda na formulação legal do direito de
participação política, abrangendo, mais que a escolha dos governantes, a formulação das
políticas públicas e a própria gestão das cidades. Trata-se não mais de governar para as
pessoas, mas de administrar com as pessoas, no passo do que, por exemplo, percebeu Hannah
Arendt16, ao afirmar que “o debate público existe para lidar com aquelas coisas de interesse
coletivo que não são suscetíveis de serem regidas pelos rigores da cognição e que não se
subordinam, por isso mesmo, ao despotismo do caminho de mão única de uma só verdade”.
Atuante em dois pólos, o primeiro no âmbito do território físico e político das
cidades e o segundo no contexto da proposição de normas jurídicas especiais (Ribeiro, A. C.
T., 1993), o movimento político que se formava em torno da reforma urbana não propunha a
substituição do modo de produção capitalista por um projeto socialista17, mas a articulação de
uma luta pela participação na formulação e na implementação das políticas públicas e pela

16
Citada por Celso Lafer na Introdução à 1a edição brasileira da obra A condição humana. Rio de Janeiro:
Forense-Universitária, 1981.
17
Ver, como exemplo de explicitação desse princípio, documento levado pelo IAB em 2003 à Conferência
Nacional das Cidades, em que se afirma: “É preciso lembrar o marco histórico, econômico e institucional onde
se situam tais propostas [de direito à Cidade Habitável, à Moradia e ao Crédito]: (...) a Nação pelo voto, e em
conseqüência o aparelho estatal brasileiro, pretendem viver um Governo Popular e Democrático com ampla
participação e discussão; vivemos num regime econômico capitalista; os direitos do consumidor, novos entre
nós, ainda não foram incorporados aos usuários e mutuários da moradia e da cidade” (grifos nossos).
 28

distribuição mais eqüitativa dos bens e serviços produzidos coletivamente nas cidades, ainda
que nos marcos do regime de mercado.
Alguns partícipes da avaliação crítica do processo de urbanização nas sociedades
capitalistas — análise que fundamenta a proposta da reforma urbana — são céticos em
relação ao conteúdo propositivo do ideário “reformista”. Para esse segmento de opinião, “a
luta por uma nova cidade — igualitária — não pode ser dissociada da luta por uma sociedade
igualitária, livre da exploração de classe, das relações de produção e de propriedade e do
Estado capitalista” (Cariello Filho, 1999, p. 151). Para outros, contudo, a crítica ao
planejamento, ao contrário de conduzir à rejeição da idéia de uma ação política
transformadora nos limites da ordem econômica capitalista, deve ser traduzida por uma nova
atitude em relação a esse processo. Marcelo Lopes de Souza (2002, p. 28), por exemplo, ao
admitir “que a crítica marxista contra o planejamento usualmente conduzido nos marcos de
uma sociedade capitalista é, em si mesma, importante e reveladora”, questiona:
“Por que dever-se-ia presumir que toda atividade de planejamento precisa
enquadrar-se nos moldes descritos e condenados por essa crítica? Não se trata (...) apenas de
aventar a hipótese de uma eventual sociedade pós-revolucionária e pós-capitalista, na qual,
com a mais absoluta certeza, também existiria algum tipo de planejamento. Trata-se, antes,
partindo-se da premissa de que as sociedades capitalistas são contraditórias e não
monolíticas (negar isso equivaleria a abdicar do pensamento dialético e mesmo a negar a
possibilidade de uma mudança substancial a partir do interior da própria sociedade), de
indagar: por que dever-se-ia excluir, a priori, a possibilidade de um planejamento que,
mesmo operando nos marcos de uma sociedade injusta, contribua, material e político-
pedagogicamente, para a superação da injustiça social” (Souza, op. cit., p. 28-29).

Parece ser esse o paradigma da reforma urbana. Nem as intervenções autoritárias, de

natureza estética, que marcaram o urbanismo higienista do início do século XX, nem o
desenvolvimentismo urbano-tecnocrático, caracterizado por normas elitistas de controle do
uso e ocupação do solo — ambas de natureza socialmente excludente —, mas um “conjunto
articulado de políticas públicas, de caráter redistributivista e universalista, voltado para o
atendimento do seguinte objetivo primário: reduzir os níveis de injustiça social no meio
urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades”
(Souza, op. cit., p. 158).
Ou, nas definições, agora como normas legais do Estatuto da Cidade, de que o
“direito a cidades sustentáveis” deve ser compreendido como o “direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (art. 2º, I) e que a
“gestão democrática” deve ocorrer por meio da “participação da população e de associações
 29

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” (art. 2º, II).

1.2 Função social da propriedade

1.2.1 Contexto histórico do direito de propriedade

Ainda que sem cometer a descabida ousadia de buscar percorrer o vasto campo
doutrinário relativo ao seu conteúdo, não é possível, para os objetivos deste trabalho,
desconhecer as raízes e a evolução da noção de “direito de propriedade” e, sobretudo, do
conceito de “função social da propriedade”, que, a par de constituir um dos princípios
constitucionais da própria ordem econômica no Brasil (CF, art.170, III), integra os
fundamentos em que se ancoram tanto as propostas da reforma urbana quanto o próprio
Estatuto da Cidade.
Para Edésio Fernandes, a própria efetividade do Estatuto da Cidade depende da
compreensão do significado e alcance da concepção, dada pela Constituição Federal e
consolidada na nova lei, da função social da propriedade e da cidade:
“Trata-se de princípio que vem sendo nominalmente repetido por todas as
constituições brasileiras desde a de 1934, mas que somente na de 1988 encontrou uma
fórmula consistente, que pode ser assim sintetizada: o direito de propriedade imobiliária
urbana é assegurado desde que cumprida sua função social, que por sua vez é aquela
determinada pela legislação urbanística, sobretudo no contexto municipal. (...) Rompendo de
vez com a tradição civilista e com a concepção individualista do direito de propriedade
imobiliária, que têm orientado grande parte da doutrina jurídica e das interpretações dos
tribunais ao longo do processo de urbanização intensiva, e culminando assim um processo
de reforma jurídica que começou na década de 1930, o que a Constituição de 1988 e o
Estatuto da Cidade propõem é uma mudança do paradigma conceitual de reconhecimento e
interpretação desse direito” (Fernandes, E., 2002a, p. 8-9).

Para compreender melhor essa assertiva, que contém relevante cunho pedagógico, é
preciso situar o direito de propriedade, ainda que sumariamente, em seu contexto histórico.
Segundo Darcy Bessone18, a propriedade é “um dos primeiros instintos do homem e
dos seres em geral que, num primeiro momento, levados por necessidades biológicas,
buscaram apropriar-se de coisas que lhes garantissem a subsistência”. Nesse sentido, ao
decorrer da necessidade social de suprimento de bens, o direito de propriedade “não é um
direito natural”.

18
Bessone, 1988, apud Mattos, 2003, p. 22.
 30

No entanto, “na análise da linha evolutiva do conceito de propriedade, fica claro que
a tendência verificada foi a da passagem da propriedade coletiva para a individual, até se
chegar, hoje, a um redirecionamento para sua origem primitiva, no que diz respeito à
utilização voltada para o interesse da coletividade, em atendimento a uma função social”
(Mattos, 2003, p. 23).
Fustel de Coulanges ([1864] 2002, p. 65-67) afirma que, ao contrário das populações
da Grécia e da Itália, que “desde a mais remota antigüidade sempre reconheceram e
praticaram a propriedade privada”, muitos povos primitivos nunca admitiram a propriedade
individual e outros “só com o tempo e muito penosamente a admitiram”. Os tártaros e os
germanos, por exemplo, reconheciam a propriedade quanto aos rebanhos, mas nunca em
relação à terra. Já entre os gregos ocorria o oposto. Em algumas cidades da Grécia Antiga, os
frutos das colheitas eram de propriedade comum. Assim, “o indivíduo não era dono do trigo
por ele colhido, mas, por notável contradição, era proprietário absoluto do solo”.
Coulanges destaca ainda que, entre os gregos, a idéia de propriedade privada estava
implícita na religião. O lar devia assentar-se sobre a terra; “uma vez construído, nunca mais
deveria mudar de lugar”. O deus da família ali se instala enquanto “dela restar alguém que
conserve a chama do sacrifício”. Assim, a família fixa-se ao solo, “agrupada em volta de seu
altar”. Daí porque, segundo Coulanges, não foram as leis, mas a religião que primeiramente
garantiu o direito de propriedade, pois cada domínio estava sob a proteção das divindades
que, em cada lar, velavam por ele.
Na síntese de Liana Portilho Mattos (2003), podemos perceber como a noção do
direito de propriedade foi gradativamente se conformando desde a Roma Antiga; ao perpassar
o período feudal; no âmbito da Revolução Francesa; e, finalmente, como se configurou no
Estado socialista e no Estado democrático de direito.
Em Roma, embora a percepção do direito de propriedade tivesse percorrido distintas
conotações ao longo do tempo, quais sejam, a propriedade coletiva, a propriedade familial e a
propriedade individual, “essa última é que prevalecerá por mais tempo, tornando-se
paradigma da noção de direito de propriedade que por tanto tempo vigorou no Ocidente”
(Mattos, op. cit., p. 26).
Na concepção romana, a propriedade era o cerne do direito. Absoluta e
individualista, estava à disposição do proprietário, que a podia utilizar, ou não, em razão de
sua exclusiva conveniência. Daí decorrem os chamados “atributos do domínio”: o jus utendi,
direito de usar o bem para a satisfação de suas necessidades (como edificar uma casa ou
cultivar a terra); o jus fruendi, direito de usar a propriedade para dela extrair frutos e produtos
 31

(como colheitas e rendas); e o jus abutenti, direito irrestrito de dispor das coisas, inclusive
para destruí-las!
Entretanto, à medida que a complexidade das relações sociais se ampliava, esse
caráter absoluto e individualista do direito de propriedade “foi sendo gradativamente
atenuado, na perspectiva da proteção dos danos, não à coletividade, mas a outro indivíduo —
geralmente, proprietário” (Mattos, op. cit., p. 27). Sem perder seu traço marcadamente
individualista, o direito de propriedade romano passou a sofrer pequenas limitações,
referentes, por exemplo, a normas de vizinhança e ao recuo para as edificações relativamente
às vias públicas, normas que, em grande medida, inspirariam o direito brasileiro.
No período feudal, quando os proprietários de terras, atemorizados diante do risco
crescente de invasões, causadas, por sua vez, por profunda desigualdade social, submeteram
seus domínios aos soberanos em troca de proteção, o direito de propriedade cindiu-se em dois.
“As terras passaram para o domínio do soberano — o que se chamou de domínio eminente —
e a sua utilização — domínio útil — foi garantida aos antes proprietários, que passaram a
feudatários” (Mattos, op. cit., p. 28).
O direito ocidental foi também amplamente influenciado por esse período. Institutos
como a enfiteuse (direito real fixado em contrato pelo qual o proprietário transfere a outrem o
domínio útil de um imóvel mediante pagamento de foro anual) ainda remanescem entre nós.19
Ainda na Idade Média, deve-se ressaltar a influência do cristianismo, sobretudo no
âmbito das doutrinas filosóficas de Santo Agostinho e São Tomás de Aquino, que, ao
retomarem a discussão dos temas filosóficos da Antigüidade, trataram do direito de
propriedade. Conforme Liana Mattos (op. cit., p. 29-30), “o cerne dessa visão cristã de
propriedade assentava-se na convicção de que a propriedade da terra era um meio injusto de
poder”. Para essa autora, São Tomás de Aquino, em sua Summa Theologica, condenava o
caráter individualista da propriedade, legado do Império Romano, e, embora não professasse a
noção de “coletivização” da propriedade, a doutrina tomista “defendia a idéia de uma
propriedade individual que atendesse aos interesses coletivos”, conceito embrionário do que,
séculos depois, consubstanciaria o princípio da função social da propriedade.
Ainda no século XVIII, mais de trinta anos antes da eclosão da Revolução Francesa,
Jean-Jacques Rousseau (1989, p. 84) definia a importância da terra como fator de injustiça
social:

19
Segundo Liana Mattos (2003), Clóvis Beviláqua, na obra O direito das coisas (Rio de Janeiro: Forense, 1956,
p. 104), considera as capitanias hereditárias no Brasil colonial como “categorias tipicamente dotadas de feição
feudal, por terem aproveitado em grande medida a forma de desdobramento do domínio”.
 32

“O primeiro que, tendo cercado um terreno, arriscou-se a dizer: ‘isso é meu’, e

encontrou pessoas bastante simples para acreditar nele, foi o verdadeiro fundador da
sociedade civil. Quantos crimes, guerras, mortes, misérias e horrores não teria poupado ao
gênero humano aquele que, arrancando as estacas ou tapando os buracos, tivesse gritado a
seus semelhantes: ‘Fugi às palavras desse impostor; estareis perdidos se esquecerdes que os
frutos pertencem a todos, e que a terra não é de ninguém.”20

No entanto, a crescente concentração de poder e propriedade nas mãos do soberano e

uma estrutura social marcada por privilégios e opressão, características do Estado absolutista,
alimentadas pela insatisfação burguesa, “dos detentores de riqueza que tinham posses, mas
não tinham poder”, fizeram com que, diferentemente da idéia de despersonalização da
propriedade da terra que Rousseau professara, “a propriedade se tornasse uma questão central
entre os anseios revolucionários” (Mattos, op. cit., p. 30-31).
Nesse sentido, o ideário iluminista de “liberdade, igualdade e fraternidade”, ao
consagrar o direito à propriedade privada como conquista civil que se contrapunha ao
absolutismo do Estado monárquico, intensificou seu conteúdo individualista. Na expressão de
Carlos Frederico Marés (2003, p. 18), o Estado moderno, fruto da Revolução Francesa,
exacerbava a propriedade como uma espécie de estuário de seus outros atributos constitutivos:
“a função do Estado (...) era garantir a propriedade, que necessita da liberdade e igualdade
para existir. Só homens livres podem ser proprietários (...) porque faz parte da idéia da
propriedade a possibilidade de adquiri-la e transferi-la livremente. A igualdade é, por sua
vez, essencial para a relação entre homens livres; somente o contrato entre iguais pode ser
válido. O escravo e o servo não contratam, se submetem”.

Não por acaso, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, adotada pela
Assembléia Nacional em agosto de 1789, ainda nos primórdios da Revolução, a propriedade
foi considerada direito inviolável e sagrado, inscrito no rol dos direitos naturais e
imprescritíveis do homem:
“Proclamando, pois, a inviolabilidade do direito de propriedade, a Declaração
legitimava com esse fato a desigualdade dos bens e a exploração do não-possuidor pelo
possuidor e, conseqüentemente, do pobre pelo rico. Entretanto, no século do despotismo e
da extorsão feudais, o Artigo 17 não era somente dirigido contra os não-possuidores, mas
também contra os senhores feudais, isto é, pretendia defender a propriedade burguesa e
camponesa contra possíveis atentados da aristocracia.”21

20
O Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens foi escrito por Rousseau
motivado pelo tema de concurso promovido, em 1753, pela Academia de Dijon: “qual é a origem da
desigualdade entre os homens e se ela é permitida pela lei da natureza”. Rousseau não obteve prêmio no
concurso, mas sua obra foi publicada em Amsterdam, por um livreiro seu amigo, em abril de 1755, e posta à
venda em Paris, em meados daquele ano. Sua abordagem do papel da terra como fator de desigualdade era de
imensa ousadia no contexto de uma sociedade de base feudal. Segundo Jean-François Braunstein, nos
comentários que fez à obra em 1981, “a observação de Voltaire, na margem de seu exemplar, mostra bem o
caráter revolucionário do pensamento de Rousseau: ‘eis a filosofia de um miserável que gostaria que os ricos
fossem roubados pelos pobres” (Rousseau, [1755] 1989, p. 7 e 84).
21
Manfred, 1966, p. 84, apud Cariello Filho, 1999, p. 68.
 33

Com essa mesma feição, o direito de propriedade foi assegurado na Constituição

francesa de 1793 e no Código Civil (o Código Napoleônico) de 1804. Nesse Código,
“as limitações da propriedade remanescente de épocas feudais foram esquecidas e a
definição romana de propriedade privada foi resgatada como segue: ‘propriedade é o direito
de dispor de objetos da mais absoluta forma, levando-se em conta que ninguém não faça uso
dela de alguma maneira proibida por leis ou regulamentações. Ninguém pode ser forçado a
desistir de sua propriedade a menos que seja para o bem público e por meio de justa e prévia
indenização.’ As leis e regulamentações nada mais eram que restrições referentes ao direito
de vizinhança” (Mattos, op. cit., p. 32).

O Código Civil brasileiro de 1916, cuja elaboração começara na segunda metade do

século anterior, sofreu direta influência do Código Civil francês. “Tal constatação é ainda
mais relevante quando se sabe que o conteúdo jurídico, político, social e econômico dos dois
países estava longe de guardar semelhanças estreitas, o que de fato causou graves distorções
na aplicação do Código Civil brasileiro”.22
Ainda com relação ao regime de propriedade no âmbito da Revolução Francesa,
Richard Pipes faz importante observação ao constatar incoerência entre o princípio
revolucionário de afirmar a propriedade privada como direito inviolável e “suas práticas
legislativas”:
“Eles seqüestraram os bens da Igreja e dos refugiados políticos sem nenhuma
compensação; também colocaram as heranças sob a administração do Estado. Justificavam
tais medidas com o argumento de que, uma vez que a propriedade havia sido criada pelo
Estado, o Estado tinha o direito de administrá-la de acordo com o interesse público.(...)
Esses rumos prenunciavam o tratamento futuro da propriedade. A noção de inalienabilidade
da propriedade privada logo seria obrigada a cair no ostracismo em virtude do ataque
furioso das paixões ‘antipropriedade’ que viriam a dominar o pensamento de meados do
século XIX até o final do século XX.”23

De fato, a doutrina liberal — sustentada pela burguesia a partir do final do século

XVIII e, sobretudo ao longo do século XIX, marcada pela defesa de um Estado minimamente
interveniente na estrutura sócio-econômica (ou, na abordagem marxista, de um Estado
apropriado pelas classes dominantes como instrumento de exploração da classe trabalhadora)
e por contrastes sociais que se acirraram com a concentração da riqueza e a exploração da
força de trabalho promovidas no âmbito da Revolução Industrial — encontrou um

22
Mattos, op. cit., p. 32. Revisado após longo processo legislativo e posto em vigor em janeiro de 2003, o
Código Civil brasileiro atualizou-se em relação a práticas e costumes sociais e foi modificado também no tocante
a direitos patrimoniais. O Código Civil de 1916 sequer tratava da função social da propriedade. Já a Lei nº
10.406/2002 (novo Código Civil) estabeleceu que o direito de propriedade “deve ser exercido em consonância
com as suas finalidades econômicas e sociais” (art. 1.228, § 1º).
23
Pipes, 2001, p. 67, apud Mattos, op. cit., p. 33.
 34

contraponto doutrinário no pensamento socialista. Na dicção de Pérez Luño, esse ambiente

político foi assim traduzido:
“el individualismo, así como el apoliticismo y neutralidad del Estado liberal de Derecho, no
podría satisfacer la exigencia de libertad y igualdad reales de los sectores social y
económicamente más deprimidos (...) [y] se tradujo en una serie de conflictos de clase que, a
partir de la segunda mitad del pasado siglo [XIX] y desde los inicios del actual, desvelaron
la insuficiencia del marco de libertades burguesas cuando se inhibe del reconocimiento de la
justicia social”.24

Assim, a sociedade capitalista que emergia com a Revolução Industrial passou a

sofrer críticas sistemáticas. Primeiramente, no início do século XIX, no contexto do chamado
“socialismo utópico”, a exemplo das propostas dos franceses Saint-Simon e Charles Fourier e
do inglês Robert Owen. Depois, já em meados daquele século, no âmbito do chamado
“socialismo científico”, que se desenvolveu a partir dos estudos analíticos empreendidos por
Karl Marx e Friedrich Engels.
O modo industrial, mecanizado, concentrava não somente os meios de produção
(antes dispersos nas corporações feudais e nas manufaturas), mas também as populações, que
se aglomeravam em torno das grandes indústrias, e, com elas, a miséria dos desempregados e
de grandes parcelas dos trabalhadores.
Dos projetos de concepção igualitária, cooperativa e solidária, concebidos por Owen
e Fourier, “manifestações bem intencionadas da vontade de eliminar as injustiças e
desigualdades sociais [que se fundavam na] expectativa de que dominantes e dominados
pudessem encontrar a solução dos problemas sociais por consenso” (Cariello Filho, 1999, p.
15), até a concepção comunista, que convocava à “derrubada violenta de toda a ordem social
existente” e à “violação despótica do direito de propriedade e das relações de produção
burguesas”25, o caráter individualista e privatista da propriedade foi duramente contestado nos
marcos do socialismo. Em diferentes modelos, esses princípios foram aplicados (e, em alguns
casos, ainda se aplicam) no Estado resultante da Revolução Russa de 1917, nos demais países
do antigo “bloco socialista europeu”, na China, em Cuba, no Vietnam, na Coréia do Norte.
Independentemente de seus resultados ou de sua continuidade, “a concretização
dessas possibilidades de conformação radical da propriedade privada pelo Estado foi decisiva
para que o paradigma de propriedade absoluta e individualista, predominante desde os
romanos, fosse paulatinamente abandonado a partir de então” (Mattos, op. cit., p. 35).

24
Pérez Luño, 1999, p. 223, apud Mattos, op. cit., p. 34.
25
Manifesto do Partido Comunista, de 1848, de Marx e Engels, p. 37 e 47, apud Cariello Filho, 1999, p. 21 e 22.
 35

1.2.2 A propriedade no Estado democrático de direito

Feitos, embora sumariamente, os registros da evolução histórica do conceito de
propriedade, convém, para os efeitos deste trabalho, concentrar atenção nos contornos do que
se convencionou chamar contemporaneamente de “Estado democrático de direito”, noção
fundamental para que se contextualize o direito de propriedade nos países ditos “capitalistas
ocidentais”, centrais ou periféricos.
O paradigma desse modelo de organização sócio-política busca incorporar e conciliar
valores tais como o de liberdade econômica e de justiça social, em contraste com os
postulados do socialismo marxista, que asseveram a impossibilidade dessa conciliação nos
marcos do regime capitalista. Nesse sentido, para Pérez Luño 26, por exemplo, “o Estado
democrático de direito seria uma fórmula alternativa ao Estado Social: uma organização
jurídica, política e de realização econômica, na liberdade e com igualdade, dos melhores
postulados humanistas do socialismo”.
Assim, a par de buscar garantir os direitos fundamentais da pessoa humana, incluído
nesse conceito o direito de propriedade, o Estado democrático de direito adota formas
representativas e diretas de exercício da cidadania e, especialmente, objetiva promover e
realizar a justiça social. Ao submeter-se ao chamado “império da lei”, assim como ocorre em
outros modelos de organização política, a exemplo do Estado liberal, o Estado democrático de
direito diferencia-se desses ao ultrapassar a mera formalidade da lei e valer-se dela como
instrumento para a efetivação dos princípios de eqüidade social, inclusive no tocante ao
exercício do direito de propriedade.
Segundo José Afonso da Silva (1992, p. 119-120),
“a configuração do Estado democrático de direito não significa apenas unir formalmente os
conceitos de Estado democrático e Estado de direito. Consiste, na verdade na criação de um
conceito novo, que leva em conta o conceito dos elementos componentes, mas os supera na
medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo.
(...) O Direito, então, imantado por esses valores, se enriquece do sentir popular e terá que
ajustar-se ao interesse coletivo”.

No Brasil, a Constituição de 1988 expressa esse ideário em vários dispositivos, a

começar pelo próprio art. 1º, que afirma ser a República Federativa do Brasil um “Estado
democrático de direito”, que tem por fundamentos, entre outros, ao lado da “livre iniciativa”,
a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho.
No art. 3º, entre os “objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil”,
encontram-se, em meio a outros, os de: construir uma sociedade livre, justa e solidária;

26
Citado por Liana Portilho Mattos (op. cit., p. 36).
 36

erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais; e promover o bem de

todos.
Ao tratar, no art. 5º, dos direitos e deveres individuais e coletivos, a Constituição
estabelece a igualdade incondicionada e universal “perante a lei”; mas, ao fixar a
“inviolabilidade” do direito à igualdade, o traz ladeado a outros direitos, entre os quais o que
se refere à propriedade, e o condiciona a certos “termos”. Com base nesse enunciado, a Lei
Maior determina que “é garantido o direito de propriedade” e que “a propriedade atenderá a
sua função social” (incisos XXII e XXIII).
No mesmo sentido, o texto constitucional incluiu a “função social da propriedade”
nos princípios da própria ordem econômica (art. 170), que, “fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social”.
Como se percebe, diferentemente dos pressupostos da crítica marxista aos postulados
da reforma urbana, que consideram inalcançável a “igualdade social” por meio dos
instrumentos reformistas, não há, na verdade, no Estado democrático de direito, o propósito
de construir uma sociedade igualitária strictu sensu, mas o de universalizar os preceitos de
dignidade da pessoa humana, por meio da erradicação da pobreza e da “redução” das
desigualdades.

1.2.3 A função social da propriedade no Brasil

Como observa Alessandra Queiroga (2002, p. 79), “ao contrário do que poderia
parecer para quem não se debruçasse sobre as suas origens históricas, o conceito de função
social da propriedade não é de inspiração socialista”. Nas cruas palavras de Orlando Gomes27:
“Muito pelo contrário. Se não chega a ser uma mentira convencional, é um
conceito ancilar do regime capitalista, por isso que, para os socialistas autênticos, a fórmula
‘função social’, sobre ser uma concepção sociológica e não um conceito técnico-jurídico,
revela profunda hipocrisia, pois mais não serve do que para embelezar e esconder a
substância da propriedade capitalística. É que legitima o lucro ao configurar a atividade do
produtor de riqueza, do empresário, do capitalista, como exercício de uma profissão no
interesse geral.”

Desse ponto de vista diverge José Diniz de Moraes (1999, p. 111), pelo menos no
tocante ao caráter jurídico da função social da propriedade:
“Se do aspecto formal concluímos que a função social da propriedade é princípio
jurídico e que como norma jurídica deve ser tratado, materialmente somos levados a
concluir (...) que a função social da propriedade não é senão o concreto modo de funcionar
da propriedade, seja como exercício de direito de propriedade ou não, exigido pelo

27
Gomes, 1986, p. 61, apud Queiroga, 2002, p. 79.
 37

ordenamento jurídico, direta ou indiretamente, por meio de imposição de obrigações,

encargos, limitações, restrições, estímulos ou ameaças, para satisfação de uma necessidade
social, temporal e espacialmente considerada.”

No Brasil — em termos, na verdade, um tanto distantes de sua eficácia como

princípio jurídico —, a idéia de que o direito de propriedade pudesse ser exercido de forma
absoluta, presente nas Constituições de 1824 e 1891, não mais encontra abrigo constitucional
desde a Carta Magna de 1934, “quando se proclamou a supremacia do interesse social ou
coletivo” (Queiroga, op. cit., p.80). Esse dispositivo (art. 113, 17), ainda que não estabeleça a
vinculação direta entre o direito de propriedade e o cumprimento de um interesse social, “já
impede que o direito seja exercido de forma contrária ao interesse social ou coletivo”28.
Embora a Constituição de 1937 não tenha tratado dessa matéria, a Carta de 1946
subordinou o “uso da propriedade ao bem estar social (art. 147), princípio que se mantém na
Reforma Constitucional de 1967 (art. 157), como ainda na de 1969 (art. 160)” (Assis, 2000, p.
183). No entanto, o princípio da função social da propriedade só encontrou um contorno mais
preciso na Constituição de 1988, seja pela obrigação de ser produtiva, de utilizar
adequadamente os recursos naturais, preservar o meio ambiente e observar as leis do trabalho,
que vinculam a propriedade agrária (arts. 184 a 186), seja pela obrigatoriedade de “atender às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, que alcança as
propriedades urbanas (art. 182, § 2º).
Assim, a efetividade do direito de propriedade depende do atendimento à sua função
social. Nas cidades, cabe “às normas do plano diretor estabelecer os limites, as faculdades, as
obrigações e as atividades que devem ser cumpridas pelos particulares referentes ao direito de
propriedade urbana” (Saule Jr., 2002a, p. 255). O plano diretor, contudo, como conclui Liana
Mattos (2003, p. 116 e 117), embora seja o “principal instrumento definidor do conteúdo
mínimo da função social da propriedade urbana em cada municipalidade”, não é o único
elemento jurídico a cumprir esse papel, pois “as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, seus
instrumentos de política urbana e outras de suas normas” também se prestam a vincular
objetivamente o direito de propriedade urbana29 ao cumprimento de sua função social.

28
Celso Antonio Bandeira de Mello, em Novos aspectos da função social da propriedade no direito público,
Revista de Direito Público nº 85, p. 39, apud Assis, 2000, p. 183.
29
Deve-se observar, nesse aspecto, que a hipótese de desapropriação-sanção, prevista constitucionalmente como
penalidade para o proprietário que desatender à função social da propriedade, impõe-se diferentemente em
relação ao solo rural ou urbano. Para fins de reforma agrária, sendo a terra improdutiva, a Constituição é auto-
aplicável no sentido de permitir ao poder público expropriar o bem mediante o pagamento em títulos resgatáveis
em até vinte anos. No caso de reforma urbana, o mesmo procedimento passou a depender de uma lei federal
(Estatuto da Cidade), de uma lei municipal (plano diretor), bem como de duas etapas antecedentes à
desapropriação: decretação de edificação, parcelamento ou utilização compulsória e tributação progressiva no
 38

Tanto é assim que, para Liana Mattos (op. cit., p. 117), as propriedades urbanas,
ainda que estejam situadas em localidades que não se enquadrem nas hipóteses legais de
exigência obrigatória do plano diretor, assim como na inexistência desses planos em
municípios que estejam obrigados a fazê-lo, “também estão sujeitas ao cumprimento de uma
função social que aproveite à coletividade e não só aos interesses do proprietário”.
Em síntese, expressamente limitado aos marcos do regime de mercado (tanto quanto
o próprio conteúdo da reforma urbana), o princípio constitucional da “função social da
propriedade urbana” objetiva, na verdade, não a transformação revolucionária das relações de
produção, mas a democratização do acesso aos bens e serviços produzidos nas cidades.
Edésio Fernandes (2002b, p. 37), que também vê juridicamente preenchido o
conceito de função social da propriedade, sintetizou, de maneira prospectiva, o significado do
novo ordenamento legal, no que respeita às transformações por que tem passado esse debate
no Brasil:
“Culminando um processo de reforma jurídica que começou na década de 1930, o
que a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade propõem é exatamente essa mudança de
‘olhar’, isto é, de paradigma conceitual de compreensão e interpretação, substituindo o
princípio individualista do Código Civil pelo princípio da função social da propriedade –
que, diga-se de passagem, encontra-se presente de maneira central nas ordens jurídicas de
muitos dos países capitalistas mais avançados.”

Nesse sentido, os conceitos de “reforma urbana” — entendida como um contexto de

políticas públicas destinadas a assegurar a universalização do acesso aos bens e serviços
urbanos, bem como o direito democrático à participação no planejamento e na gestão das
cidades — e de “função social da propriedade” — compreendida não como o abono
legitimador da propriedade privada, mas como um direito coletivo incidente sobre o domínio
particular — são referências determinantes para a análise aqui desenvolvida, que se preocupa
em aferir em que medida esses preceitos foram contemplados no texto do Estatuto da Cidade
e, de certo modo, tentar inferir suas possibilidades de êxito.
Para tanto, convém verificar o papel que vem sendo desempenhado pela ação do
poder público e pelas normas legais na configuração das cidades brasileiras, não apenas no
seu aspecto físico, mas, sobretudo, no que se relaciona com a apropriação social e econômica
do espaço urbano. É o que tentaremos fazer no capítulo seguinte.

tempo. Ademais, o prazo para o resgate dos títulos é reduzido à metade: dez anos. Ou seja, o “Brasil rural”, tido
por muitos como arcaico e conservador, assimilou o princípio da função social da propriedade de maneira menos
manietada que o “Brasil urbano”, comumente associado à modernidade.
 39

2 – LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E AÇÃO ESTATAL NA

CONFIGURAÇÃO DAS CIDADES BRASILEIRAS

2.1 Planejamento urbano: a lei e as políticas públicas como instrumentos de

segregação

2.1.1 A quem serve a lei

“A legislação urbana age como marco delimitador de fronteiras de poder”. Essa
síntese de Raquel Rolnik (2003a, p. 13) expressa com objetividade o papel que a legislação
tem desempenhado no sentido de demarcar, no território das cidades, de um lado, o lugar dos
que têm acesso aos bens e serviços coletivamente produzidos e, de outro, os espaços, quase
desvãos, improvisadamente ocupados por aqueles aos quais esse acesso é negado, não poucas
vezes, pelos efeitos das próprias normas urbanísticas.
Em outros termos, construímos “cidades partidas” (Ventura, 2001). De um lado, a
cidade dos integrados na sociedade informacional (Castells, 1999), feita de espaços dotados
dos serviços e equipamentos urbanos característicos das nações e grupos sociais mais
afluentes. De outro, a negação da cidade, marcada pelo desemprego; pela ausência do poder
público; pela dificuldade do acesso à terra, à segurança jurídica, aos serviços de saneamento,
educação e saúde, aos sistemas de transporte e aos espaços de lazer e entretenimento. Para
uns, convergem a atenção e os investimentos públicos e privados. Para outros, restam a
escassez de meios e recursos, a privação da cidadania e a escravidão da violência.
Essa segregação ocorre não apenas em sua expressão material, tangível, da
distribuição desigual dos bens e serviços urbanos, mas também em decorrência de processos
intangíveis, simbólicos — nem sempre perceptíveis, mas com freqüência abrigados, menos ou
mais expressamente, nas leis urbanísticas —, que concorrem determinantemente para o
estabelecimento dessas fronteiras. Trata-se de uma forma de expressão do “poder simbólico”,
no conceito de Pierre Bourdieu, para quem as relações de domínio dependem, na forma e no
conteúdo, da apropriação do poder material ou simbólico, “capital social” desigualmente
acumulado pelos agentes envolvidos nessas relações.
Nas palavras de Bourdieu (2002, p. 7, 8 e 14):
“O poder simbólico é esse poder invisível, o qual só pode ser exercido com a
cumplicidade daqueles que não querem saber que lhe estão sujeitos ou mesmo que o
exercem. (...) Poder quase mágico, que permite obter o equivalente daquilo que é obtido pela
 40

força (física ou econômica), (...) só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado como
arbitrário. Isto significa que o poder simbólico não reside nos ‘sistemas simbólicos’ em
forma de uma ‘illocutionary force’, mas se define numa relação determinada — e por meio
desta — entre os que exercem o poder e os que lhe estão sujeitos.”

A legislação comumente adotada nas áreas urbanas tem por objetivo uma
configuração idealizada de cidade, teoricamente capaz de ordenar os padrões de ocupação e as
modalidades de utilização desses espaços. No entanto, ao definir o que pode e o que não pode
ser erigido, ou que atividades são ou não admitidas nessa ou naquela zona urbana, a lei acaba
por constituir fronteiras, reais ou virtuais. Num dos campos dessas fronteiras, estão os que
atendem aos padrões fixados na lei e, em contrapartida, são protegidos pelo aparato
institucional que a legalidade representa. Noutro, se situam os que, por não disporem dos
meios (materiais ou político-sociais) para cumprir as normas urbanísticas (ou, de outro ponto
de vista, tê-las produzidas à sua feição), são esquecidos pelas instituições e mantidos à
distância das condições básicas da cidadania.
Essa dualidade, a cidade formal e legal em contraste com vastas extensões de
ocupação urbana informal e ilegal, é crescentemente visível nos grandes e médios municípios
brasileiros. No entanto, a par de desassistidos pelas políticas públicas, os setores urbanos
informais e ilegais são muito freqüentemente desconsiderados até pelos registros, mapas e
cadastros municipais30.
Mesmo em cidades de dinâmica complexa e amplamente dotadas de recursos e
instrumentos de administração, como o Rio de Janeiro, por exemplo, “até 1994, as favelas
figuravam como áreas vazias ou áreas verdes na cartografia oficial do município” (Smolka,
2003, p. 267). Nessa mesma metrópole, embora não se refiram diretamente à chamada
“cidade ilegal”, dados publicados pelo jornal O Dia, de 12 de agosto de 2001, dão a medida
do contraste entre a atenção do poder público então dirigida à Zona Sul (ocupada, na maior
parte, por estratos sociais de alta renda, em áreas formais) e à Zona Oeste (caracterizada, em
grande medida, por ocupações de padrão popular, com elevada concentração de
informalidade):

30
Dados recentemente divulgados pelo IBGE comprovam que: (i) 36,8 % dos municípios brasileiros têm
loteamentos irregulares/ilegais e 23% possuem favelas; (ii) todas as cidades com mais de 500 mil habitantes
possuem tanto favelas quanto loteamentos irregulares/ilegais (70% de todas as favelas estão nessas cidades); (iii)
nas Regiões Metropolitanas, 79% dos municípios têm favelas. Apesar da eloqüência desses números (que, aliás,
foram considerados subestimados por técnicos e autoridades da área, em entrevistas publicadas por ocasião da
divulgação da pesquisa, em novembro de 2003), somente 50% dos municípios que têm favelas possuem um
simples cadastro dessas ocupações (MUNIC/IBGE, 2003).
 41

Contraste entre as Zonas Sul e Oeste da cidade do Rio de Janeiro

ATRIBUTO ZONA SUL ZONA OESTE
Nº de habitantes por ônibus 349 783
Área (m²) por ponto de iluminação pública 1.069 7.798
Investimentos em obras públicas por m² R$ 0,15 R$ 0,03
Dispêndio com manutenção de unidades de R$ 51,30 R$ 24,60
saúde por habitante
(fonte: Smolka, op. cit., p. 268)

2.1.2 O papel político da legislação urbanística: zoneamento e normas de uso e

ocupação
Não vêm de hoje os efeitos sociais da legislação urbana. Para ficarmos apenas com
as duas maiores cidades brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro31, vamos verificar que, fosse
pela aplicação dos preceitos do urbanismo sanitarista, que visava ao enfrentamento das
epidemias que no final do século XIX assolavam as grandes cidades, marcadas então por
condições de saneamento extremamente precárias, fosse pelos ditames técnicos do urbanismo
racionalista, surgido na primeira metade do século XX com o objetivo nada modesto de
estabelecer o paradigma da cidade ideal, as normas legais se prestaram, muitas vezes
deliberadamente32, a moldar a comentada dualidade.
A despeito de autores como Sarah Feldman (2001, p. 39) entenderem que a
legislação do período higienista, “embora envolva questões espaciais, não contém um claro
conteúdo urbanístico, e estabelece-se como legislação sanitária”, parece claro o efeito dessas
normas na configuração das principais cidades brasileiras.
Em São Paulo, já a partir de 1886, ano da edição de um Código de Posturas
Municipais, cuidou-se de proibir, por exemplo, a ocupação de cortiços na área urbana mais
valorizada, à época: o centro da cidade. Na prática, “com a proibição da instalação de
cortiços, casas de operários e cubículos, proibiu-se genericamente a presença de pobres no
centro da cidade” (Rolnik, op. cit., p. 37).

31
A reprodução radical dos mecanismos de segregação social em Brasília (cidade-modelo da aplicação dos
preceitos do racionalismo modernista), como efeito urbanístico de normas, leis, políticas e ações administrativas
de natureza público-estatal, pode ser compreendida por meio de análises como as de Gouvêa (1998) e Campos
(1998).
32
Como exemplo, pode ser citado texto do engenheiro Victor da Silva Freire, que foi diretor de obras da cidade
de São Paulo de 1899 a 1926, para quem os objetivos da legislação (referindo-se, no caso, aos códigos sanitários
e municipais) eram dois, nomeadamente: “Primeiro – positivo, de protecção e amparo – proporcionar à parte da
população que aspira viver n’um ambiente sadio e decente, e educar a sua prole em condições de dignidade,
disposições que facilitem realisar essa tão legítima ambição; Segundo – negativo, de repressão e policia –
impedir que a parte restante, a qual pouco se importa com tudo isso, ou é incapaz de tentar o esforço necessário
para o alcançar, possa crear situações que venham a constituir ameaça para os visinhos, para a communidade e
para a civilização” (Freire, 1918, p. 231, apud Rolnik, 1997, p. 43).
 42

Nos inícios do século XX, no Rio de Janeiro, então sede do governo federal com
mais de 500 mil habitantes, “a existência de uma burguesia, que reivindica sob inspiração
européia condições mais confortáveis de vida” e um “processo de modernização que acontece
no país sob motivação do capital estrangeiro” (Rezende, 1982, p. 37) dão ensejo a um projeto
de remodelação e “embelezamento” da área central (também ocupada por cortiços e outras
formas de moradia popular), encomendado pelo presidente Rodrigues Alves ao prefeito
Pereira Passos33. A oligarquia rural — decadente, mas ainda poderosa — preocupa-se então
em manter seu já ameaçado poder político quando atende, ao mesmo tempo, reivindicações de
uma nascente e politicamente ativa burguesia e empreende obras de urbanização e de infra-
estrutura no interesse do capital externo, como a modernização do porto, por exemplo. “As
camadas populares, no entanto, não são consideradas no processo de planejamento (...). O
objetivo é resolver os conflitos com a burguesia e escamotear aqueles oriundos das camadas
médias e baixas, restaurando a ordem” (Rezende, op. cit., p. 40).
A idéia de “restaurar a ordem” pressupõe a interveniência de uma “desordem” e a
emergência de “crises”, que podem pretextar-se em questões de saúde pública, como era
freqüente nas primeiras décadas do século XX, ou em outros temas, sempre recorrentes, como
a escassez de moradias ou os entraves do trânsito e dos sistemas de transporte. O papel dos
planos e normas urbanísticas, nesse contexto, que em grande medida ainda perdura, passa a
ser o de orientar o restabelecimento de uma idealidade perdida ou, melhor dizendo, sempre
buscada e jamais realizada: a cidade pacífica e ordenada, fruto dos ditames de uma
racionalidade técnica que a tornaria própria ao desfrute coletivo.
Parece ser esse — a busca de um ideal de cidade que se tornaria possível por meio de
ditames técnicos, mas que resulta em apartação social — o ponto de contato entre as distintas
correntes do pensamento urbanístico que se aplicaram no Brasil do século XX. Para Sarah
Feldman, essas correntes seriam três: “o urbanismo higienista, que estabelece uma legislação
sanitária; o urbanismo americano dos anos 20, que reelabora o zoneamento alemão; e o

33
Segundo Luiz Alberto Gouvêa (1998, p. 77-78), “é deste período, inclusive, que se tem notícia das primeiras
favelas no Rio de Janeiro, pois a população expulsa da área onde foi construída a avenida Rio Branco [então
Avenida Central, obra-símbolo da reforma Pereira Passos] se alojou nas periferias mais próximas, na época, os
morros cariocas”. Considera-se, na verdade, a primeira favela carioca a ocupação do Morro da Providência,
depois denominado Morro da Favela, ocorrida em 1897, por ex-combatentes da Guerra de Canudos. “Cerca de
10 mil soldados foram para o Rio com a promessa do governo de ganhar casas na então capital federal. Como os
entraves políticos e burocráticos atrasaram a construção dos alojamentos, os ex-combatentes passaram a ocupar
provisoriamente as encostas do morro - e por lá acabaram ficando. (...) Favela era o nome de um morro que
ficava nas proximidades de Canudos e serviu de base e acampamento para os soldados republicanos. Faveleiro é
também o nome de um arbusto típico do sertão nordestino” (www.favelatemmemoria.com.br, consultado em
29/1/04).
 43

movimento modernista, que se contrapõe à legislação de princípios higienistas vigente na

Europa dos anos 2034” (Feldman, 2001, p. 41).
Em todos esses períodos históricos, “crises urbanas” (sanitárias, circulatórias ou
habitacionais) são identificadas e dão ensejo a normas legais vinculadas, em maior ou menor
medida, a propostas planificadoras35. Segundo Vera Rezende (op. cit., p. 30), “a crise urbana é
comumente invocada no sentido de se elaborar um plano ou efetuar um conjunto de ações que
lhe dêem fim”. Para essa autora, apoiada em texto de Marilena Chauí36, esses planos decorrem
da idéia de que o real é o racional, não possuindo contradições internas, mas tão-somente
“divisões estruturais” de um todo composto de partes articuladas, dotadas, por sua vez, de
racionalidades específicas.
Mais ostensivamente, agora no âmbito da visão estrutural e funcionalista —
característica do modernismo —, a planificação e o planejamento se prestam a reduzir a
problemática urbana “a leis e teorias”, de tal maneira que “qualquer comportamento que não
se enquadre nas leis estabelecidas vai ser considerado um desvio dotado de irracionalidade”
(Rezende, op. cit., p. 31).
Para Herbert Ganz (1960, apud Rezende, op. cit., p. 32), “mais importante do que
esse tipo de plano contém é o que ele deixa de fora. As estruturas sociais, econômicas e
políticas e suas relações, que irão determinar o tipo de uso e ocupação da terra, não são
consideradas relevantes”. Ao ignorar essas estruturas, o planejamento passa a desconsiderar
os conflitos urbanos e, assim, desobriga-se de resolvê-los ou, pior, presta-se a acentuá-los.
Ainda com base na obra de Ganz, Vera Rezende identifica o papel desempenhado
pelo principal instrumento das leis planificadoras dessa natureza: o “zoneamento”37, divisão
do espaço em zonas de usos específicos: “Quando propõe não misturar diferentes usos do
solo, muitas vezes está presente o temor de contaminação de áreas mais valorizadas por

34
Os modernistas viam a legislação higienista dos anos 1920 como entrave à aplicação dos pressupostos da
arquitetura moderna: plantas livres e flexíveis, espaço exterior amplo, verticalização, produção em série etc
(Feldman, 2001, p. 42).
35
Para reflexão: na concepção do marxista italiano Antonio Gramsci, desenvolvida nos Cadernos do cárcere
(Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 6 vol., 2002), escritos entre 1929 e 1935, a crise se instala quando o velho
(modelo) está morrendo e o novo ainda não nasceu, dando vazão, nesse ínterim, a manifestações de toda sorte.
Desse ponto de vista, as “crises urbanas” seriam invocadas - de modo não desinteressado - pelos que querem
enterrar o velho e, por meio dos planos, anunciar o novo.
36
Chauí, 1978, apud Rezende, 1982, p. 29 e 30.
37
Para uma síntese histórica do nascimento, esplendor e decadência do zoneamento “funcionalista” como
principal instrumento de planejamento urbano e, ainda, para uma abordagem propositiva de um “zoneamento
includente” do ponto de vista social, ver Souza, 2002, p. 250-274.
 44

grupos de baixa renda ou usos não convenientes” às forças econômica e politicamente

dominantes (op. cit., p. 32).
No mesmo sentido, Marcelo Lopes de Souza38 aponta, já nas origens do instrumento,
o caráter discriminatório do zoneamento:
“Após uma pré-história que começa nas últimas décadas do século XIX (...), o
zoneamento faz seu aparecimento, de modo definitivo, nas primeiras décadas do século
seguinte, tanto na Europa como nos Estados Unidos. A legislação de zoneamento de Nova
Iorque, de 1916, por exemplo, é considerada o primeiro código a instituir um zoneamento
abrangente nos EUA, dentro dos princípios que dominariam o instrumento no século XX:
excluir certos usos e, não raro, (e de modo às vezes muito pouco disfarçado), também certos
grupos sociais” (Souza, 2002, p. 251-252).

Decorre dessa percepção o argumento de que não é por falta de planos que as cidades
brasileiras crescem de modo social e ambientalmente predatório, mas, ao contrário, pelo
efeito, em grande medida, das próprias normas planificadoras. Para muitos pesquisadores, o
aparato legal que regula a produção do espaço urbano no Brasil (legislação exigente para o
parcelamento do solo, normas rígidas de zoneamento e minudentes códigos de obras, por
exemplo) tem cumprido um papel oposto aos seus aparentes objetivos ordenadores. Como
expressa, por exemplo, Ermínia Maricato,
“a exclusão social passa pela lógica da aplicação discriminatória da lei. A ineficácia dessa
legislação é, de fato, apenas aparente, pois constitui um instrumento fundamental para o
exercício arbitrário do poder (...). A ocupação ilegal da terra urbana é não só permitida como
parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil (...). Ao lado da detalhada legislação
urbanística (flexibilizada pela pequena corrupção na cidade legal) é promovido um total
laissez-faire na cidade ilegal” (Maricato, 2000, p.147).

Ou, como conclui Raquel Rolnik, ao examinar a relação entre a legislação e a

conformação urbana na cidade de São Paulo, marcada por uma “muralha protetora” em torno
dos bairros residenciais afluentes e pela “posição eternamente periférica” dos bairros
populares: “Não se trata de ‘desordem’ ou ‘falta de plano’, mas sim da formulação de um
pacto territorial que preside o desenvolvimento da cidade há mais de cinqüenta anos” (Rolnik,
1997, p. 14).

2.2 O poder público a serviço do capital privado

2.2.1 A formação dos preços imobiliários

“A chave da eficácia em demarcar um território social preciso reside
evidentemente no preço. Lotes grandes, grandes recuos, nenhuma coabitação é fórmula para

38
Com base em Cullinworth, 1993.
 45

quem pode pagar. A lei, ao definir que num determinado espaço pode ocorrer somente um
certo padrão, opera o milagre de desenhar uma muralha invisível e, ao mesmo tempo, criar
uma mercadoria exclusiva no mercado de terras e imóveis” (Rolnik, 1997, p. 47).

De fato, não é possível compreender a segregação social no espaço como efeito tão-
só de normas urbanísticas estabelecidas por um estamento profissional dominado pelos
pressupostos da razão técnica e alheio às causas estruturais da desigualdade. O aparelho
estatal, onde se incluem os grupos técnico-profissionais incumbidos da proposição de normas
urbanísticas, mas também parlamentares e autoridades, detentores de efetivo poder
institucional, não é autônomo, como formalmente prescreve a Constituição. Ao contrário,
move-se em função de condicionantes.
Como ensinou Karl Marx, “as relações jurídicas — assim como as formas de Estado
— não podem ser compreendidas por si mesmas, nem pela dita evolução geral do espírito
humano (...)” (1977, p. 24). Na verdade, essas relações expressam as estruturas sociais que
representam, bem como suas respectivas correlações de forças. É a chamada “pirâmide
invertida”, de que costumava falar Florestan Fernandes: as grandes massas populares contam
com escassos representantes nas instâncias efetivas do poder político, ao contrário dos poucos
ricos que, influentes, detêm expressivo número de defensores institucionais.
Nesse sentido, a segregação social no espaço passa a ser entendida, não como mera
decorrência, mas como fator necessário aos interesses do capital imobiliário, detentor de
parcelas hegemônicas de poder nas principais cidades brasileiras.
Para compreender como isso se dá, é necessário, antes, perceber o significado da
terra na dinâmica da economia. Segundo Mark Gottdiener, os economistas clássicos
consideram a terra como fator de produção. Tanto para Ricardo quanto para Marx, a terra era
um recurso agrícola e a renda fundiária, um produto da aplicação de trabalho e capital para a
produção de alimentos.
“A terra, desvinculada de qualquer forma de regulação estatal, era o terceiro
elemento da famosa fórmula da trindade de Marx: trabalho, capital e terra. Marx enfocou
esses fatores ancorado em três classes separadas — trabalhadores, capitalistas e
proprietários de terra — que batalhavam pela divisão da riqueza social. (...) Somente
Engels39 superou essa visão com a abordagem da questão imobiliária comercial quando
considerou a questão da habitação” (Gottdiener, 1996, p. 18).

39
Na obra A questão da moradia, Friedrich Engels (1820-1895) analisa a problemática habitacional com vistas a
demonstrar sua vinculação com a própria lógica do modo capitalista de produção. Para Luiz Cesar de Queiroz
Ribeiro (1982, p. 38), contudo, “Engels não consegue ser convincente quando tenta explicar porque, malgrado o
fato de as moradias alugadas aos operários apresentarem elevadas taxas de rentabilidade (...), o desenvolvimento
de um setor capitalista de produção da habitação [popular] encontra dificuldades”. Segundo ele, “não estava nos
horizontes de Engels” a percepção de que existem obstáculos para que esse setor do capital pudesse atuar. Os
principais obstáculos seriam a “inexistência de uma demanda solvável” (referindo-se à distância entre preço da
moradia e salários) e “a propriedade privada da terra”.
 46

Ao justificar que, aos economistas clássicos e neoclássicos, tenha escapado a noção

de que a renda da terra pode decorrer não apenas do aporte de capital e trabalho que nela
diretamente se faça, mas de “externalidades” que resultam de um custo social imposto a toda
a coletividade, Gottdiener ressalva a diferença das circunstâncias atuais: “Agora a terra pode
ser considerada como o ambiente construído tendo seus maiores retornos dos investimentos
advindos dos empreendimentos urbanos (...), e não da agricultura” (op. cit., p. 18).
Quanto ao “controle governamental da terra”, que defende que ocorra tanto quanto
ocorre em relação à moeda e ao trabalho, Gottdiener (op. cit., p. 19) lembra que, no final do
século XIX, a despeito de toda a tradição liberal dos Estados Unidos, “esse controle tornou-se
de repente um problema urgente (...) quando Henry George40 e os georgianos eram ativos nas
políticas locais. Mas como nenhuma classe particular era envolvida, nunca atingiu as
dimensões compelidas da luta a respeito da intervenção do Estado na regulação do trabalho”.
No entanto, embora reconheça a importância dos georgianos no enfrentamento do paradigma
neoclássico e para a percepção da terra como fator econômico, esse autor (op. cit., p. 20)
observa que “não fica claro se estão falando a respeito da terra ou do imobiliário (isto é,
propriedade produzida) e, [como] nunca discutem os aspectos especiais do setor imobiliário
(...), falham em tratar com a singularidade da terra urbana (isto é, localização mais
construção)”.
A dinâmica específica do segmento imobiliário da economia urbana se associa por
diversos meios à configuração das cidades. Em termos diretos, Martim Smolka chega a
afirmar que se deve considerar o “capital incorporador como aquele responsável pela
organização do uso do solo com vistas à apropriação de rendas fundiárias na forma de lucros”
e que “este capital gera a segregação social do espaço e as características deste processo”
(Smolka, 1987, p. 41).
Ao examinar a natureza da renda da terra, economistas contemporâneos podem
divergir quanto à condição de o solo urbano constituir ou não um “meio de produção”, no
conceito marxista. Como exemplos dessa divergência podemos citar, para ficarmos entre
aqueles que mais se voltaram diretamente para a questão urbana, Paul Singer e Martim

40
Henry George (1839-1897), pensador norte-americano que, “impressionado pelo fato de que a pobreza fosse
mais intensa e aflitiva em centros populosos e ricos como Nova York, que nos campos; mais nos países
adiantados que nos atrasados, se propôs a desvendar as causas da associação do progresso com a pobreza e o
remédio de tão tremendo mal” (Baldomero Argente, prólogo à 1ª ed. espanhola, em George, [1879] 2001, p. VII,
livre tradução). Em suas obras, Henry George sugeria que todos os impostos fossem substituídos por um único
tributo, incidente sobre o valor da terra.
 47

Smolka. Para o primeiro, o capital, composto pela propriedade privada dos meios de
produção,
“(...) gera lucro na medida em que preside, orienta e domina o processo social de produção.
Mas o ‘capital’ imobiliário não entra neste processo, na medida em que o espaço é apenas
uma condição necessária à realização de qualquer atividade, portanto também da produção,
mas não constitui em si um meio de produção, entendido como emanação do trabalho que o
potencia” (Singer, 1979, p. 21, grifo nosso).

Já para o segundo, em sentido contrário, “a terra constitui meio de produção

necessário não reproduzível (...). Este aspecto é importante pois sugere, de imediato, que o
processo de formação de preço para terrenos distingue-se de outros processos nos quais o
trabalho entra como elemento constitutivo fundamental” (Smolka, 1987, p. 42, grifo nosso).
Em que pese essa diferença conceitual, há consenso em ambas as análises no que
respeita à desconexão entre a formação dos preços da terra urbana e o aporte efetivo e direto
de trabalho. Entre os vários componentes do preço do solo urbano, encontram-se: o poder do
proprietário em administrar a escassez desses bens (em outras palavras, o período de tempo
em que o imóvel é retido com o objetivo de incorporar o valor decorrente de modificações na
estrutura urbana); a apreciação conferida pelos usuários da terra urbana em função das
vantagens que um determinado lote permite obter quando comparado com outros; e a
quantificação do valor presente de uma anuidade equivalente à renda que determinado terreno
possa gerar, descontada a taxa de juros prevalecente.
Assim, diferentemente do que ocorre com os (demais) meios de produção, “os quais,
quando movimentados pelo trabalho humano, reproduzem o seu valor, o valor da força de
trabalho gasta e mais um excedente que aparece nas mãos do capitalista sob a forma de lucro”
(Singer, op. cit., p. 21), a propriedade do solo enseja rendas provindas de condições externas
ao lote. Ou seja, no sistema capitalista, enquanto a posse de um meio de produção é a
condição necessária para a exploração do trabalho produtivo, no caso do solo urbano, basta a
circunstância da propriedade (e não necessariamente a da posse e do uso) para a obtenção de
rendas que remunerem este capital.
É, sob outro ponto de vista, o efeito econômico da diferença jurídica entre posse e
propriedade. A esse respeito, Sônia Rabello de Castro destaca a obra de Orlando Gomes, que,
ao apontar os principais aspectos da teoria de von Ihering41 (cujo pensamento, ao lado do de

41
Rudolf von Ihering (1818–1892), um dos primeiros defensores da concepção do direito como produto social,
ocupa, ao lado de Friedrich Karl von Savigny (1779-1861), lugar de relevo na história do direito alemão, com
repercussão de sua obra em todo o mundo ocidental. Savigny, defensor da posse como condição para a
prevalência da propriedade, advogava a idéia de que, na essência, a posse é um fato, mas, considerada quanto às
suas conseqüências, também equivale a um direito.
 48

Savigny, ambos construídos no início o século XIX, inspirou a formulação do conceito de

posse no direito brasileiro), assim se expressou:
“Parte von Ihering da necessidade de se estabelecer, preliminarmente, a diferença
entre as noções de posse e propriedade, que na linguagem comum, são confundidas com
grande freqüência, apresentando-se como expressões equivalentes (...). Isso feito, verifica
qualquer pessoa que há um conflito entre proprietário que não possui e o não proprietário
que possui. De um lado, o direito; de outro, o fato; tal é, segundo Ihering, a antítese que se
reduz à distinção entre posse e propriedade. A posse é poder de fato; a propriedade, o poder
de direito sobre a coisa” (Gomes, 1958, p. 34-35, apud Castro, 2001, p. 95).

Pois basta tão-somente esse “poder de direito sobre a coisa”, e não necessariamente o
proveito econômico e social que pode decorrer da utilização da propriedade, para que
proprietários de solo urbano aufiram rendas patrimoniais expressivas. Como o preço de um
terreno decorre de externalidades — a exemplo, entre outras, das possibilidades urbanísticas
para o seu uso, dos serviços públicos que lhe são postos à disposição e das atividades
realizadas em outros imóveis lindeiros —, o proprietário aufere passivamente uma renda que
deriva diretamente do direito contratual à propriedade e não da utilidade que confira ao seu
patrimônio.
Em outro pólo, nesse caso de modo ativo, a obtenção da renda fundiária pode se dar
pela ação deliberada e concertada entre os proprietários de terra no sentido de controlar a
escassez da oferta de terrenos, exigindo assim uma espécie de “tributo” a ser pago pelos
usuários de qualquer lote, independentemente das peculiaridades de cada um deles.
Segundo Smolka (op. cit., p. 43), com respeito a essa última circunstância, a de um
“tributo” imposto pelos proprietários aos usuários de solo urbano, dois componentes, “que
podem reforçar-se mutuamente”, devem ser considerados na formação dos preços do solo
urbano: a realização do valor potencial, “calcada na capacidade dos proprietários fundiários
em exercerem influência no uso que se dá à terra”, e a expectativa de valorização futura,
decorrente de novos investimentos, públicos ou privados, e da rentabilidade que deles pode
decorrer.
“Tudo isto sugere, em suma, que o preço do terreno é determinado, em larga
medida, pelas condições de produção do ambiente construído e, em especial, pelo preço dos
imóveis. Parafraseando a máxima ricardiana, dir-se-ia que os preços dos terrenos são altos
porque os preços dos imóveis são altos, e não o inverso, como ainda pretendem certos
analistas” (Smolka, op. cit., p. 46).

2.2.2 A incorporação imobiliária e a propriedade do solo urbano

Pesquisa coordenada por Rodrigo Lefèvre (1979, p. 95-116), ao examinar o papel
dos preços de terrenos nos negócios imobiliários de apartamentos e escritórios na cidade de
São Paulo, demonstra que a renda fundiária urbana não pode ser entendida apenas como um
 49

simples exercício de especuladores, mas como fundamento de atividades produtivas,

sobretudo a incorporação imobiliária, que, embora se valha de processos e técnicas
construtivas ainda muito atrasados, logra ser das mais lucrativas. Essa aparente contradição,
processo produtivo tecnicamente atrasado e largas margens de lucro, pode ser em grande parte
explicada, como vimos, pelo farto proveito econômico que os incorporadores imobiliários
retiram do espaço público (no sentido das externalidades produzidas, em sua maior parte, com
recursos públicos) e das normas legais que regulam o seu uso.
Para Lefèvre, a apropriação, pelo mercado imobiliário, das melhorias físico-espaciais
coletivamente produzidas e das prerrogativas legais proporcionadas pelo poder público
ensejaria a formação de uma espécie de “preço geral de produção” (op. cit., p. 96-98), que
levaria à obtenção de taxas mais altas de lucros nas atividades imobiliárias exercidas em áreas
de localização secundária, onde os terrenos têm preços menores, em comparação com
empreendimentos realizados em áreas mais centrais. Em contraponto à hipótese de Lefèvre,
que sugere que a renda fundiária urbana estaria menos condicionada pelos fatores
relacionados à localização — e, portanto, teria constituição distinta dos postulados marxistas
para a formação da renda agrária —, L. C. de Queiroz Ribeiro (1979, p. 43-66), com base nos
aportes teóricos da “nova sociologia urbana”, considera que os preços dos terrenos urbanos
expressam a capitalização das rendas absolutas e de monopólio e definem, nesse processo, a
segregação social no espaço.
A despeito, contudo, da diferença quanto aos pressupostos teóricos que adotam, é
uniforme a conclusão desses analistas no sentido de reconhecer que os incorporadores não
dependem diretamente da diferença entre o custo da construção propriamente dita e o preço
de venda dos imóveis que produzem, mas sim da diferença entre os custos gerais em que
incorrem e a renda fundiária que podem extrair, o que torna “os lucros da incorporação
relativamente independentes da produtividade da indústria da construção civil” (Smolka,
1987, p. 67).
A atividade da incorporação imobiliária foi regulamentada no Brasil em 1964,
sintomaticamente, apenas quatro meses após a criação do Banco Nacional da Habitação
(BNH) e do Sistema Financeiro da Habitação (SFH). Nos termos da Lei nº 4.591, de 16 de
dezembro de 1964, que dispõe sobre o condomínio em edificações e as incorporações
imobiliárias, considera-se incorporação imobiliária “a atividade exercida com o intuito de
promover e realizar a construção, para alienação total ou parcial, de edificações ou conjunto
de edificações compostas de unidades autônomas” (art. 28) e, incorporador,
 50

“a pessoa física ou jurídica, comerciante ou não, que, embora não efetuando a construção,
compromisse ou efetive a venda de frações ideais de terreno objetivando a vinculação de
tais frações a unidades autônomas, em edificações a serem construídas ou em construção
sob regime condominial, ou que meramente aceite propostas para efetivação de tais
transações, coordenando e levando a termo a incorporação e responsabilizando-se, conforme
o caso, pela entrega, a certo prazo, preço e determinadas condições, das obras concluídas”
(art. 29).

O incorporador imobiliário diferencia-se, assim, do proprietário do terreno e do

construtor. Embora a lei não impeça que um ou outro assuma a posição de incorporador, essa
condição é autônoma em relação àquelas. O incorporador, na verdade, é um agenciador do
processo de produção imobiliária. As prerrogativas da propriedade lhe são transferidas pelo
seu detentor original. Ao dispor dessas prerrogativas, geralmente pela aquisição do terreno,
paga em dinheiro ou por uma parte equivalente do imóvel a ser construído, o incorporador
promove a elaboração dos projetos de arquitetura e engenharia, contrata um construtor e, por
meio de um corretor, vende as frações ideais do terreno vinculando-as às unidades autônomas
a serem edificadas.
“Como se sabe, diferentemente do que ocorre nos demais setores produtivos, que
formam preços pela agregação dos custos acrescidos da expectativa de remuneração do
capital, a incorporação imobiliária determina seus preços pelo caminho inverso. Primeiro
estabelece o valor máximo que o mercado se dispõe a pagar pelo imóvel a ser produzido
para, só então, verificar em que custos pode incorrer. Qualquer economia na cadeia
produtiva, ao invés de resultar em menor preço, propicia maior lucro” (Bassul, 2002, p.
139).

Não por acaso, mas certamente à vista da lucratividade obtida pela incorporação
imobiliária, alguns proprietários de terrenos e, especialmente, os construtores passaram a
desempenhar também o papel de incorporadores no processo de produção imobiliária, em
lugar de apenas fornecerem os “insumos produtivos” para um agente externo que, afinal,
obtinha a maior parcela da mais-valia gerada.
Essa tensão entre proprietários de terrenos e incorporadores (construtores ou não) é
explicada por Martim Smolka. Para esse autor, “ao tentar assumir o controle do processo pelo
qual rendas fundiárias são criadas e apropriadas”, o capital incorporador “depende de sua
capacidade em minar o poder dos proprietários” na aquisição dessas rendas, o que implica
“advogar medidas que favoreçam uma baixa nos preços de terrenos” (op. cit., p. 49)42.

42
Com esse mesmo propósito, o de minar o poder dos proprietários de terras, em Brasília (DF), onde
peculiarmente o mercado imobiliário é abastecido em licitações promovidas por uma loteadora pública (a Cia.
Imobiliária de Brasília/Terracap, dirigida pelo autor, de 1995 a 1998), os incorporadores, pela imprensa,
costumam atribuir os altos preços dos imóveis que vendem ao “custo do terreno” — formado, na verdade, por
eles próprios, nas ofertas que fazem nos leilões.
 51

Esse aspecto do conflito entre frações do capital imobiliário (proprietários de solo e

incorporadores) é especialmente importante para os objetivos deste trabalho na medida em
que parece explicar, por exemplo, o apoio de incorporadores a medidas como a tributação
progressiva sobre lotes ociosos (mas não sobre habitações vazias, como se verá adiante). Para
Smolka, medidas como essa, de combate à ociosidade de terrenos, podem transferir o controle
sobre a disponibilidade e forma de utilização do solo urbano “daqueles proprietários que se
beneficiam da terra parasitariamente para aqueles que a empregam como meio de produção”
(op. cit., p. 50), ou seja, tendem a ser benéficas para os incorporadores.
Com efeito, a atuação do capital incorporador se dá em distintos momentos da
produção imobiliária. De uma parte, valendo-se não apenas de normas legais, mas também de
exigências institucionais e administrativas de agentes financeiros, entre outras, a atividade de
incorporação torna-se reservada a empresas de médio ou grande porte e complexidade, o que
afasta ou, quando menos, dificulta que o pequeno proprietário de determinado lote assuma
diretamente o controle do processo produtivo que incidirá sobre a sua própria terra. Desse
modo, o poder de barganha do capital imobiliário se amplia no sentido de inibir, em seu
proveito, que a renda fundiária do solo urbano seja capturada diretamente pelos seus
proprietários.
De outra parte, a valorização imobiliária agenciada e apropriada pelo capital
incorporador se dá pela antecipação de variações no preço dos imóveis proporcionada por
modificações na estrutura urbana, como investimentos em infra-estrutura e equipamentos,
muitas vezes promovidas pelo poder público. Essas antecipações requerem, em primeiro
lugar, um sistema de crédito que assegure a rápida recuperação do capital aplicado pelo
incorporador e confira liquidez a variações de preço que só serão concretizáveis no futuro.
Assim, ao comercializar um imóvel, os incorporadores não estão apenas vendendo uma
habitação, mas buscando transformá-la num ativo financeiro, cuja valorização
presumidamente irá beneficiar o comprador; o qual, por isso, passa a ver a aquisição como um
investimento, associando-se em certa medida aos êxitos financeiros da incorporação.
No entanto, a realização dessa valorização presumida exige não apenas o aporte de
recursos públicos em melhorias urbanas, mas também que os fatores subjetivos da demanda
sejam permanentemente modificados. Nesse sentido, modismos como varandas,
churrasqueiras, saunas, salões de festa, play-grounds, academias de ginástica, áreas
sofisticadas de lazer culinário, e outros tantos, precisam ser constantemente criados para
alimentar a ciranda dos preços, num processo específico de apropriação de capital simbólico,
na definição de Bourdieu. Para tanto, os códigos de obras e edificações precisam ser, como o
 52

são, complacentes com as demandas do mercado imobiliário. Por meio desses mecanismos, “o
objeto da negociação que era, por assim dizer, o valor de uso do imóvel, passa a ser o seu
valor de troca, desviando, assim, a atenção sobre o nível do preço em favor da valorização
esperada para tal imóvel, quer dizer, a variação futura de seu preço. Isto é facilmente
depreendido do apelo da propaganda imobiliária” (Smolka, op. cit., p. 51).
Mais importante do que as exigências que restringem a atividade de incorporação a
fortes grupos empresariais, o aporte de recursos públicos para a realização de investimentos
que são capitalizados pelos empreendedores privados43 ou a permeabilidade das normas
edilícias aos artifícios do mercado imobiliário, talvez seja a colaboração que o aparelho estatal
tem oferecido à incorporação imobiliária no sentido de propiciar índices de aproveitamento
mais elevados e usos mais lucrativos que os prevalecentes no momento da aquisição original
do terreno.
O direito de construir mais e o de promover usos mais valorizados no mercado têm
sido comumente outorgados pelo poder público a proprietários e incorporadores sem nenhuma
contrapartida. Embora, desde 197144, a questão do “solo criado” esteja em debate também no
Brasil, tendo sido adotada em alguns países já na própria década de 1970, somente a partir dos
anos 1990 algumas municipalidades brasileiras, como Curitiba, a pioneira nesse aspecto, Rio
de Janeiro, Porto Alegre e Fortaleza, tentaram aplicar esse instituto.
Incluído no Estatuto da Cidade, o “solo criado” ainda suscita imensas reações em
face da tradicional disponibilidade do poder público municipal para elevar “gabaritos”, em
proveito de empreendedores que a transformam em renda fundiária. A esse respeito deve-se
lembrar que, juridicamente, “patrimônio não significa simplesmente riqueza, pois que pode
ser constituído por direitos, que não se mostrem de valor positivo, embora apreciáveis
economicamente, ou possam resultar num valor econômico positivo” (Silva, De P., 1998, p.
594).
Ora, se há uma categoria de patrimônio que, sendo tangível, a exemplo dos imóveis,
é facilmente perceptível como tal, há também outra, da qual faz parte o direito de construir,
que, ainda que seja intangível e de percepção mais sutil, não tem menor importância ou valor.
Portanto, se ao aparelho estatal não é dada, nem legal nem moralmente, a prerrogativa de
43
Além de promover externalidades benéficas aos empreendedores privados, como infra-estrutura e
equipamentos urbanos, não poucas vezes o poder público carreia recursos diretamente em proveito desse setor
do capital, como ocorreu no caso do Fundo Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), constituído por recursos do
trabalhador. Ver, por exemplo, Schvasberg, 1986, p. 139-166.
44
Quando um grupo de especialistas do Comitê Econômico Europeu, da Organização das Nações Unidas,
reunido em Roma, concluiu que o direito de construir pertence à comunidade e deve sempre ser objeto de
permissão pública (Lorenzetti e Araújo, 2002, p. 3).
 53

transferir gratuitamente um bem público para o patrimônio particular, do mesmo modo lhe
deve ser vedada a possibilidade de ceder a particulares direitos que pertencem à coletividade e
integram o patrimônio público, no sentido de que podem ser aplicados economicamente.
Lamentavelmente, contudo, não é essa a noção prevalecente. Antes pelo contrário,
ainda é freqüente a prática estatal de beneficiar particulares, proprietários e incorporadores
imobiliários, com franquias edilícias que integram direitos patrimoniais de natureza pública.

2.2.3 A “espoliação urbana” como aspecto do modelo nacional de

desenvolvimento
Uma grande oferta de mão-de-obra, o chamado “exército de reserva” de que fala
Marx em O capital, constitui um elemento vital para que o sistema econômico capitalista
opere sua expansão. Em conseqüência desse processo, grande parte da força de trabalho é
dilapidada, no sentido de não ter acesso sequer aos meios minimamente necessários à sua
reprodução, na medida em que certos segmentos, em especial os de menor qualificação,
podem ser fácil e prontamente substituídos pela força de trabalho de reserva, sempre
disponível. Não por acaso, qualquer que seja o volume da riqueza ou do poder econômico que
tenha produzido e acumulado, não há sociedade capitalista sem pobreza ou miséria.
Esse processo de espoliação econômica se replica nas cidades na forma do que Lúcio
Kowarick (1993), ao examinar o acirramento da exploração do trabalho num conjunto de
artigos escritos entre 1973 e 1979 — anos expressivos da fase desenvolvimentista da
economia brasileira —, denominou “espoliação urbana”.
Para Kowarick, esse processo de dilapidação social nas cidades, que se expressa
“tanto na deterioração salarial como nas condições de transporte, saúde, saneamento e outros
componentes básicos para a reprodução da força de trabalho”, não se explica tão-somente pela
existência de uma grande reserva de mão-de-obra: “Ele só se tornou possível na medida em
que foi forjado um poderoso esquema de controle, contenção e repressão45 sobre as
organizações de defesa e reivindicação das classes trabalhadoras” (op. cit., p. 17-18).
Os efeitos socialmente perversos desse ambiente de repressão política foram
agravados por um modelo econômico que, ao invés de voltar-se para a utilização intensiva de

45
Operado à época por um Estado de índole autoritária, em plena ditadura político-militar, esse aparato
institucional destinado a inibir a efervescência de manifestações populares também cumpria relevante papel no
sentido de estabelecer as bases da dualidade cidade legal/cidade ilegal. Não é de estranhar, portanto, que a
proposição da reforma urbana, construída a partir de então, tenha incorporado, como um de seus fundamentos, a
garantia e a ampliação dos direitos da cidadania. Nasce, assim, dessas restrições políticas, a luta pela gestão
democrática das cidades, que mais tarde viria a constituir um dos princípios do Estatuto da Cidade.
 54

mão-de-obra, optou por uma industrialização altamente dependente46 de capitais.

Diferentemente de outros países igualmente pobres em capital e abundantes em mão-de-obra,
o Brasil adotou um modelo de crescimento calcado em grandes indústrias, como siderúrgicas,
montadoras de automóveis, petroquímicas ou fábricas de aviões, carentes de capital oneroso,
trazido para o País por meio de subsídios e franquias tributárias, e pouco empregadoras da
farta mão-de-obra disponível.
Segundo o economista Marcos Mendes (2003), na década de 1960, quando o Brasil
tornou-se um país de maioria urbana, nossa renda per capita anual era de US$ 270 enquanto a
de Taiwan, por exemplo, não chegava a US$ 160. No ano 2000, contudo, Taiwan havia
alcançado uma renda per capita equivalente a nada menos que US$ 12.000, mais de três vezes
superior à do Brasil, inferior a US$ 3.500 ao ano. Para ele, essa diferença de trajetórias deve
ser atribuída à opção feita por países como Taiwan em estabelecer um padrão econômico
dirigido para o emprego de mão-de-obra, com base em múltiplas pequenas empresas.
Produtoras de manufaturas simples destinadas à exportação, como roupas e brinquedos, essas
indústrias de menor porte reduziam o desemprego e, por meio de exportações, obtinham
capital externo sem endividamento. “Uma conseqüência imediata desse modelo foi o
crescimento com inclusão social” (Mendes, op. cit., p. 338).
No Brasil, ao contrário, criou-se uma sofisticada indústria de bens de consumo —
como a automobilística, a mais simbólica delas —, dependente, de um lado, de renúncias
tributárias e de privilégios creditícios nacionais e, de outro, de insumos, tecnologia e bens de
capital importados.
Na síntese de Marcos Mendes (op. cit., p. 340),
“o modelo brasileiro de estímulo estatal à industrialização capital-intensiva parece ter sido
determinante para a exclusão social e a má distribuição de renda. Somente os poucos
privilegiados que conseguiam emprego é que tinham capacidade de consumo. O mercado
interno, portanto, era composto por esses privilegiados. Só eles tinham renda para comprar a
produção da indústria nacional. Fechava-se um círculo. O mercado só crescia se a renda dos
‘incluídos’ crescesse”.

A associação desse modelo econômico concentrado em capital — iniciado com

Getúlio Vargas, na década de 1940, e continuado, na década seguinte, por Juscelino
Kubitscheck — com o regime político autocrático instaurado a partir do golpe militar de 1964
acentuou essa tendência. Ao contrário do que muitas vezes se imagina, o movimento militar, a
despeito da ruptura política com a democracia, não só manteve incólume o modelo econômico

46
Para uma densa análise da “especificidade do fenômeno urbano nos países subdesenvolvidos” e em que esse
processo se diferencia do ocorrido nos centros capitalistas hegemônicos, ver Santos, M., 1982.
 55

como também o alimentou47, por exemplo, ao regulamentar as relações de trabalho e a

atividade sindical.
Durante o regime militar, nas palavras de Roberson Oliveira (2003),
“A indústria automobilística seguiu como centro dinâmico da economia nacional e
ampliaram-se os demais setores de bens de consumo duráveis (eletrodomésticos,
eletroeletrônicos etc.). Para possibilitar altas taxas de acumulação de capital, os sindicatos
foram desorganizados, a rotatividade de mão-de-obra foi facilitada por meio do FGTS e os
ganhos de produtividade não foram transferidos para os salários.”

Com efeito, a concentração da renda nacional foi acentuada. Dados do IBGE

demonstram que, no começo da década de 1960, os 10% mais ricos da população detinham
39% da renda nacional. Vinte anos depois, essa faixa passou a deter 51% e hoje já controla
53% (nos Estados Unidos da América, por exemplo, os ricos concentram 25% da riqueza
nacional). No pólo oposto, os 10% mais pobres, que em 1960 detinham 1,9% da renda, em
1980, tiveram essa participação reduzida para 1,2% e, hoje, para 1%.
As cidades espelham esse contraste. Como Kowarick (1993) observou, a “espoliação
urbana”, no Brasil, decorre não apenas das contradições intrínsecas ao modo de produção
capitalista, mas também, no âmbito desse regime e talvez com maior impacto, do padrão de
desenvolvimento econômico que aqui prevaleceu.

47
Ao tomar posse, em 1967, o segundo presidente do período militar, general Artur da Costa e Silva, afirmou em
discurso solene: “Queremos que os ricos se tornem mais ricos para que, com sua riqueza, possam tornar os
pobres menos pobres”.
 56

3 – CIDADE PLANEJADA E DIREITO CONQUISTADO

3.1 Planejamento e cidade: do modelo tecnocrático às propostas participativas

3.1.1 O planejamento regulatório

A transformação demográfica do Brasil, de um país de base agrária para uma nação
majoritariamente urbana, ocorreu na década de 1960. Essa inflexão coincide com a tomada do
poder político por forças de natureza conservadora e autoritária. Em abril de 1964, a coalizão
de vertentes políticas populistas, centrada na liderança do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), de João Goulart (aliança que, desde a década de 1930, comandada por Getúlio Vargas,
havia dominado o cenário político brasileiro), foi apeada do poder. Sob a liderança do
marechal Castello Branco, a estrutura política ascendente era formada por “interesses
altamente internacionalizados, setores militares que enfatizavam uma ideologia de ‘segurança
nacional’, interesses industriais nacionais conservadores e estratos tecnocráticos” (Schmidt e
Farret, 1986, p. 23).
O novo regime caracterizava-se pela estratégia de reativação da economia —
deprimida pela exaustão do modelo de substituição de importações, por déficits crescentes e
por elevadas taxas inflacionárias — e pela “exclusão de certos setores populares do jogo
político” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 24).
No intuito de atrair o apoio das grandes massas urbanas, alijadas da aliança política
que tomara o poder, foi constituído um aparato de governo destinado a financiar a produção
de habitações por meio de um banco estatal48. A política habitacional vigente até então —
baseada na construção de moradias, ora pela Fundação da Casa Popular, ora pelos Institutos
de Aposentadoria e Pensão das várias corporações profissionais, cujos contratos de venda
eram incapazes de propiciar retornos financeiros suficientes para realimentar o sistema — foi
substituída.
Já no dia 21 de agosto daquele ano de 1964, editou-se a Lei nº 4.380, que instituiu “a
correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social”, assim como o “sistema
financeiro para aquisição da casa própria”, na prática denominado Sistema Financeiro da

48
Segundo Schmidt e Farret (op. cit, p. 34-35), “um projeto para este banco foi feito antes por Carlos Lacerda,
então governador do Estado da Guanabara e um dos principais líderes do movimento vitorioso de 1964; também
um forte candidato à sucessão de Castello Branco. Não se pode esquecer que estavam previstas eleições em
1965, para constitucionalizar o movimento de 1964”.
 57

Habitação (SFH). Por meio dessa lei, também foram criados o Banco Nacional da Habitação
(BNH), as Sociedades de Crédito Imobiliário, as Letras Hipotecárias e, por fim, o Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (Serphau), que sucedeu a Fundação da Casa Popular,
existente desde 1946.
Entre as atribuições do Serphau, fixadas no art. 55, estava a de “estabelecer normas
técnicas para a elaboração de Planos Diretores, de acordo com as peculiaridades das diversas
regiões do país”, bem como “assistir aos municípios na elaboração ou adaptação de seus
Planos Diretores [a essas normas]”. De forma coercitiva, o § 1º do mencionado artigo
determinava que os municípios que não tivessem sua legislação urbanística ou seus “projetos
e planos habitacionais” adaptados às normas do Serphau estariam impedidos de “receber
recursos provenientes de entidades governamentais, destinados a programas de habitação e
urbanismo”49.
É curioso observar que, pelo menos desde 195350, documentos produzidos por
organizações de arquitetos, em especial o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), já
defendiam a institucionalização da questão urbana e habitacional no âmbito do poder público,
com base na idéia do planejamento da ação estatal. Reiterada em muitas ocasiões, essa
proposta culmina no Seminário de Habitação e Reforma Urbana51, iniciado no Hotel
Quitandinha, em Petrópolis, no Rio de Janeiro, e concluído em São Paulo, em julho de 1963.
O relatório final desse encontro, ao considerar que, no Brasil, “o fenômeno da
urbanização vem se processando de maneira vertiginosa e desordenada”, que o déficit
habitacional “é de suma gravidade” e que mesmo a população alojada “se debate com
problemas decorrentes da defasagem entre o crescimento demográfico das cidades e o
fornecimento dos mais rudimentares serviços públicos” (Serran, 1976, p. 55), incluiu a

49
Por força dessa exigência, que perdurou até 1975, quando o Serphau foi extinto, ficou conhecida a prática da
contratação de “planos diretores” com pouca ou mesmo nenhuma vinculação com as realidades e processos
políticos locais, mas “com o objetivo primordial de constituir documento para a solicitação dos recursos para
investimentos e implementação de programas setoriais nos municípios, recursos estes centralizados no Governo
Federal” (Mendonça, 2001, p. 151).
50
O documento conclusivo do IV Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado entre 17 e 24 de janeiro de 1954,
em São Paulo, defende a proposta da criação de “órgãos ministeriais especializados na matéria em questão”
(habitação e urbanismo), reportando-se ao III Congresso, ocorrido no ano anterior, em Belo Horizonte, que teria
aprovado “igualmente a mesma tese” (Serran, 1976, p. 29).
51
Promovido pelo IAB, o Seminário, sem prejuízo do caráter contestador e reivindicatório de seu documento
final, teve o patrocínio governamental do Ipase (Instituto de Previdência e Assistência Social dos Servidores de
Estado). O evento reuniu não apenas arquitetos, mas “cerca de 200 técnicos de diferentes especialidades
(arquitetos, sociólogos, engenheiros, economistas, advogados, assistentes sociais, médicos) para, juntamente com
líderes estudantis e sindicais, representantes de órgãos estaduais de planejamento e de grandes empresas
industriais de economia mista, estudar e debater os aspectos da crise brasileira de habitação” (Serran, op. cit., p.
11).
 58

seguinte proposta: “Que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional
corporificando os princípios de Política Habitacional e de Reforma Urbana aprovados neste
seminário”.
O documento chegava a descrever, detalhadamente, o conteúdo da lei reclamada, que
incluía a criação de um “Órgão Executor da Política Habitacional e Urbana” com a atribuição,
entre outras, de “fixar as diretrizes da política habitacional e de planejamento territorial do
país, através da elaboração dos planos nacionais, territorial e de habitação, de duração
plurianual” (Serran, op. cit., p. 59, grifos nossos).
Para Maria Elaine Kohlsdorf, essas iniciativas, nascidas no âmbito corporativo, como
as do IAB, ou na esfera acadêmica, como “na Universidade de São Paulo, por exemplo, (...)
procuram colocar a questão urbana como processo e como objeto de várias disciplinas”.
Maria Elaine destaca a vinculação entre a concentração do poder político e a inclusão da
questão urbana na esfera administrativa pública, reivindicada nos meios acadêmicos e
profissionais: “É, entretanto, sob um sistema de poder mais fortalecido [referindo-se ao
regime militar] que se realiza a institucionalização dos problemas urbanos” (Kohlsdorf, 1985,
p. 68).
Conceitualmente, essas propostas derivavam da noção de que os planos diretores
pudessem pôr em prática um planejamento racionalizado, que pressupunha o conhecimento
completo do objeto de estudo (diagnóstico) e o enfrentamento das “disfunções” por meio da
previsão da expansão urbana e da definição de normas de uso e ocupação do solo. “O objetivo
é que o objeto seja totalmente reduzido a leis e teorias, para que não aconteçam surpresas”
(Rezende, 1982, p. 31).
Como expressa, novamente, Maria Elaine Kohlsdorf (op. cit., p. 68):
“Todos esses esforços dirigem-se para uma caracterização das situações como
problemas, para os quais se deveriam procurar soluções. É a ideologia do planning, fazendo
eco às correntes européias e norte-americanas (...). Por isso, costuma-se considerar como
marco institucional do planejamento urbano no Brasil a criação do Serphau, mesmo porque
este ato desencadeou uma série bastante significativa de experiências, (...) abrangendo um
grande número de cidades de pequeno e médio portes, e não apenas os centros mais
populosos.”

Essa concepção norte-americana e européia, mais precisamente anglo-saxônica, de

planejamento, equivale, no Brasil, ao chamado planejamento físico-territorial, que “consiste
na concepção do planejamento como a atividade de elaboração de planos de ordenamento
espacial para a cidade ideal” (Souza, 2002, p. 123). De caráter regulatório — porquanto
baseado na formulação de leis que expressam decisões técnicas e são aplicadas por um Estado
com acentuado poder de controle e disciplinamento —, esse modelo tende tipicamente a
 59

projetar uma imagem idealizada de cidade para um futuro medianamente distante, cerca de
dez a vinte anos, por meio de normas para a expansão, o uso e a ocupação urbana. “Trata-se
de uma redução menos ou mais acentuada do planejamento urbano a um planejamento da
organização espacial, preocupado essencialmente com o traçado urbanístico, com as
densidades de ocupação e com o uso do solo”52.
No contexto internacional, o planejamento regulatório (ou tecnocrático) foi
marcadamente dominante entre o fim da 2ª Guerra Mundial e os anos 1970. A partir de então,
esse tipo de planejamento passou a ser criticado “tanto pelos marxistas quanto pela ‘New
Right” (Souza, op. cit., p. 125). Os liberais criticavam um modelo que dependia da existência
de um Estado forte, capaz de intervir no processo produtivo, enquanto a esquerda53
denunciava a dominação desse aparelho estatal pelas forças hegemônicas do capital urbano-
industrial.
Essa combinação, Estado forte e hegemonia do capital privado, ganhou contornos
específicos no Brasil a partir da criação do tripé SFH/BNH/Serphau, em 1964. Embora todo
esse aparato estivesse legalmente voltado para a integração das políticas de habitação e
desenvolvimento urbano — o que só aconteceria em 1967, ainda assim tentativamente, a
partir da criação do Ministério do Interior e da operacionalização do Serphau —, a ação
estatal restringia-se à implementação de programas habitacionais.
Nos primeiros anos do novo regime, essa estratégia política, que pretendia superar a
insatisfação das massas urbanas, bem como atender às expectativas das classes médias e dos
setores empresariais que haviam apoiado o golpe militar, resultou (conforme Schmidt e
Farret, 1989, p. 33): (i) numa política de desmobilização popular, sustentada pela repressão
aos movimentos sociais e pela “manipulação dos mecanismos eleitorais”; (ii) na
implementação de uma política habitacional, cujo suporte financeiro destinou-se, na verdade,
a “acentuar a acumulação de capital em setores urbanos-chave”, a despeito do discurso oficial
que procurava conquistar a simpatia dos setores populares54.

52
Taylor, 1998, apud Souza, 2002, p. 123.
53
A construção teórica dessa crítica, de inspiração marxista, se deu, como vimos, no âmbito da mencionada
“nova sociologia urbana”, constituída a partir do final dos anos 1960, por autores como Henri Lefebvre, Manuel
Castells, Jean Lojkine, Christian Topalov e outros, que influenciaram fortemente a produção teórica latino-
americana sobre a problemática urbana, muito especialmente a formulada no Brasil. Para uma crítica à filiação
alegadamente marxista dessa corrente, ver Cariello Filho, 1999.
54
O SFH foi calcado na fórmula da correção monetária acrescida de juros, sem cogitar de subsídios, o que, na
prática, afastava os mais pobres do acesso à moradia.
 60

Os dados demonstram essa afirmação. Até 1967, com apenas três anos de operações
do BNH, “o financiamento de habitação para grupos sociais com as mais altas rendas tomou
41% do total dos recursos, enquanto somente 35% foi para financiar habitações para as
classes mais empobrecidas” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 40). Essa tendência não apenas se
confirmou, mas acentuou-se ao longo do tempo. Quando o BNH foi extinto, em 1985, o SFH
havia financiado aproximadamente seis milhões de moradias. No entanto, apenas 33,5%
dessas unidades foram destinadas à população de baixa renda, o que significa que, em termos
de volume de recursos, a concentração foi ainda maior: “Dado que o valor médio dos
financiamentos de interesse social é inferior ao valor médio dos financiamentos para as
classes de renda mais elevada, é lícito supor que uma parcela ainda menor do valor total dos
financiamentos foi direcionada para os primeiros” (Santos, C. H., 1999, p. 17).
A partir de 1973, quando são criadas as primeiras Regiões Metropolitanas e a
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas (CNPU), o contexto urbano
passa a freqüentar mais ostensivamente a agenda política nacional. Os programas do BNH,
inicialmente restritos ao financiamento habitacional, passam a destinar-se também a serviços
(em especial os de saneamento) e equipamentos urbanos. Em 1976, é criada a Empresa
Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU). Enquanto a abrangência temática das políticas
públicas crescia, a instância municipal era substituída pela concentração da formulação de
programas (e mesmo da iniciativa das ações administrativas) na esfera federal.
Sintomaticamente o Serphau, nascido para subsidiar os municípios, é extinto.
Mudam os enfoques, mas não o principal beneficiário da ação do poder público: o
capital privado. Para Schmidt e Farret (op. cit., p. 43),
“as causas ostensivas dessas mudanças são múltiplas e provêm da exaustão de oportunidades
lucrativas para novos investimentos, bem como de pressões emanadas de uma estrutura
urbana profundamente desorganizada. O capital disponível tinha de encontrar novas
oportunidades, os problemas de circulação tinham de ser superados para permitir a expansão
do sistema produtivo e o Estado necessitava urgentemente deslanchar uma cadeia de
operações para favorecer o funcionamento de um aparato produtivo expandido”.

Os mesmos autores destacam outro aspecto que caracterizou, permanentemente,

tanto a fase do regime militar focada na questão habitacional quanto aquela ampliada para o
planejamento urbano e territorial: “Desde a instalação do regime autoritário comandado pelos
militares, [a política urbana foi] implementada de um modo tecnocrático de pensamento (...),
na base da despolitização de sua substância” (Schmidt e Farret, op. cit., p. 34).
Nesse período, os planos diretores urbanos vinculam-se claramente a esse propósito
de “despolitização” na medida em que, fruto da presunção de uma racionalidade técnica cujas
 61

raízes remontam aos fundamentos da arquitetura moderna55, tentam “fazer crer que a cidade
seja um conjunto de construções e usos do solo que podem ser arranjados e rearranjados,
através de planejamento, sem levar em conta os determinantes políticos, sociais e
econômicos” (Rezende, 1982, p. 31).

3.1.2 Novas abordagens para o velho planejamento

O planejamento tecnocrático foi notoriamente hegemônico no Brasil até, pelo menos,
meados dos anos 1980, quando o autoritarismo político, enfraquecido pela ilegitimidade
político-social e pela crise fiscal, passou a ser contestado, e finalmente destituído, por um
amplo movimento popular de luta pela redemocratização do País. As críticas dirigidas à
tecnocracia, tanto à direita quanto à esquerda, também aqui se reproduziram e arrefeceram sua
predominância nos programas e ações estatais (embora seja necessário perceber que o forte
legado desse modelo continua presente em larga escala no debate da questão urbana).
Essa perda de importância do planejamento regulatório deu ensejo à sua gradativa
substituição por propostas, ora comprometidas com processos ditos “democráticos e
participativos”, ora por formatos mais vinculados a conceitos empresariais privados. Em
ambos os casos, em contraponto ao enfraquecimento da idéia de planejamento, ganhou
relevância o termo “gestão”. Num dos pólos, para designar modelos fundados na idéia da
participação direta da população urbana na definição dos problemas, na propositura de
soluções e nas próprias ações administrativas. Noutro, para dar vazão a propostas de
“empresariamento” das cidades no âmbito da competitividade da economia globalizada56.
Embora intrinsecamente distintas, essas abordagens são às vezes confundidas,
sobretudo porque ambas se valem de novos preceitos para a abordagem da problemática
urbana, presentes na avaliação dos efeitos da urbanização durante as duas décadas
transcorridas entre a I Conferência da ONU para Assentamentos Humanos (Habitat I),

55
A Carta de Atenas afirma a necessidade de que, “por meio de uma legislação implacável”, o bem-estar urbano
fosse tornado “acessível para todos”. Para tanto, a fé nas possibilidades da arquitetura e do urbanismo não tinha
medida: no livro Por uma arquitetura, de 1923 (São Paulo: Perspectiva, 1998), o próprio Le Corbusier chega a
afirmar que “O equilíbrio da sociedade é uma questão de construção. Concluímos com esse dilema defensável:
arquitetura ou revolução” (apud Souza, 2002, p. 129). Na mesma época, a formação de “massas revolucionárias”
não preocupava apenas os modernistas. É curioso observar que a Revolução de 1930, que ampliou os parcos
direitos democráticos admitidos na República Velha, foi antecedida por um famoso alerta de um de seus líderes,
o presidente (como era chamado o governador) Antonio Carlos, de Minas Gerais: “Façamos a revolução antes
que o povo a faça!”.
56
Ermínia Maricato adverte que “a crítica ao planejamento modernista carrega o risco de ajudar a mover o
moinho das idéias neoliberais de flexibilização e da desregulamentação” e, contra esse risco, alerta que é
necessário evitar “a importação de idéias desvinculadas da forma contraditória, desigual e predatória ao meio
ambiente, com que evoluem as cidades brasileiras” (Maricato, 2000, p. 172).
 62

ocorrida no Canadá, em 1976, e a Habitat II, realizada na Turquia, em 1996, que ganharam
expressão no documento-referência denominado Agenda Habitat.
A partir dessa avaliação crítica, algumas importantes correntes de opinião adotam
uma perspectiva desregulamentadora e nitidamente propícia à ação empresarial privada, sob a
legenda do chamado “planejamento estratégico”.
Autores nesse campo do pensamento chegam a elevar esse conjunto de idéias,
construído “pela reflexão de estudiosos e pesquisadores e pela ação dos atores públicos,
empresariais e sociais que interagem nos espaços urbanos” (Fernandes, M., 1999, p. 76), à
condição de “novos paradigmas de desenvolvimento urbano”57, que seriam, resumidamente,
os seguintes:
“a) a adoção do conceito de desenvolvimento sustentável, ratificado pela Agenda 21, e
incorporado pela Agenda Habitat;
b) o protagonismo das cidades nos processos de desenvolvimento econômico nacional,
regional e mundial;
c) o governo local como agente de desenvolvimento e de fomento econômico;
d) a participação dos atores relevantes da sociedade no processo de gestão democrática da
cidade, demandada pela crescente presença das organizações da sociedade no cenário
urbano e na esfera pública” (Fernandes, M., op. cit., p. 76, grifo nosso).

Inobstante essa declaração de intenções democráticas (que sintomaticamente se

refere apenas à participação dos atores ditos “relevantes”), o planejamento estratégico “tem,
muitas vezes, andado associado à perspectiva ‘mercadófila’ neoconservadora”, no sentido das
práticas de planejamento que “deixam de tentar ‘domesticar’ ou ‘disciplinar’ o capital”, como
ilusoriamente pretendia o planejamento tecnocrático, “para, pelo contrário, melhor ajustarem-
se aos seus interesses” (Souza, 2002, p. 136-137).
Ao identificar e ressalvar outra corrente no âmbito do planejamento estratégico — a
linha do “planejamento estratégico situacional”, de Carlos Matus58, que “mostra uma distância
em relação ao ambiente conservador” e guarda “nítida proximidade [com o] planejamento
politizado”, inspirado no ideário da reforma urbana —, Marcelo Lopes de Souza considera
que, predominantemente, a expressão “planejamento estratégico” constitui “uma tentativa de

57
A despeito de sua postura crítica em relação ao que considera “excessos da regulação estatal”, há
familiaridades entre essa abordagem do planejamento estratégico e o velho planejamento físico-territorial. A
expressão “novos paradigmas para o desenvolvimento urbano”, por exemplo, guarda notória semelhança com a
já mencionada concepção da Carta de Atenas como “o instrumento pelo qual será conduzido o destino das
cidades”.
58
Carlos Matus, economista chileno, foi ministro do governo comunista de Salvador Allende, deposto, no dia 11
de setembro de 1973, por um golpe militar. Em Matus, 1996b, examina o problema da efetivação das ações
políticas a partir de três estilos distintos: o do Chimpanzé, baseado no projeto individual e na luta pelo poder
pessoal; o de Maquiavel, que justifica os meios pela superioridade do projeto a ser implementado; e o de Gandhi,
fundado na força moral e no consenso, que objetiva converter o adversário e não destruí-lo. Com base nesse
último estilo, tenta demonstrar as possibilidades oferecidas pelo planejamento estratégico situacional.
 63

transposição do corporate strategic planning, surgido no meio empresarial, para o

planejamento urbano e regional no setor público” (Souza, op. cit., p. 137-138).
Com efeito, defensores dessa corrente chegam a dizê-lo textualmente: “Cada vez
mais, no Brasil, o setor público tem procurado adotar práticas de gestão empresarial, que se
revelam mais eficientes e eficazes para a promoção do desenvolvimento e, especialmente,
para a provisão dos serviços urbanos” (Fernandes, M., 1999, p. 87).
Três autores constituem referência para a formulação desse contexto urbano-
competitivo que caracteriza o planejamento estratégico: Jordi Borja e Manuel de Forn,
urbanistas catalães59, além de Manuel Castells (curiosamente um dos mais importantes
formuladores da crítica de conteúdo marxista ao planejamento urbano nos anos 1970). Nas
obras desses autores, expressões como: “A mercadotecnia da cidade, vender a cidade,
converteu-se (...) em uma das funções básicas dos governos locais” e “As cidades são as
multinacionais do século XXI”60 sintetizam quais os padrões de políticas urbanas que
consideram adequados para fazer frente ao impacto econômico dos processos globais.
O empresarialismo presente nas concepções do planejamento estratégico tende a
resultar em práticas de desregulamentação e na diminuição da presença estatal, comumente
expressas nas chamadas “parcerias público-privadas”, em muitas das quais, para David
Harvey, “o poder público assume os riscos e a iniciativa privada aufere os lucros”61.
Num outro campo de contestação ao planejamento físico-territorial, vicejou a
proposta consubstanciada na plataforma política da reforma urbana, que, percebendo os
efeitos dos planos diretores tecnocráticos como excludentes em relação à população de baixa
de renda, recusava a própria idéia desse tipo de plano como instrumento de gestão. No
entanto, a partir da promulgação da Constituição de 1988, cujo conteúdo promoveu uma
espécie de inesperado renascimento dos planos diretores, o movimento pela reforma urbana
reincorporou criticamente a idéia do planejamento, incluindo-a entre os processos
democráticos e participativos que deveriam orientar a política urbana.
Essa abordagem crítica é não apenas inovadora em relação ao modelo tecnocrático
que contestava e seguiu contestando, mas também pelo grau de autonomia e pioneirismo que
teria no âmbito internacional. Para Marcelo Lopes de Souza, “o principal exemplo de

59
Borja e Forn produzem textos e exercem consultoria em que difundem a experiência da transformação
urbanística promovida em Barcelona com vistas aos Jogos Olímpicos de 1992 (Vainer, 2000, p. 75).
60
A primeira em Borja e Forn, 1996, p. 33, e, a segunda, em Borja e Castells, 1997, p. 190, ambas apud Vainer,
2000, p. 78 e 84.
61
Harvey, 2000, p. 141, apud Souza, 2002, p. 137, (livre tradução).
 64

apropriação do planejamento e da gestão urbanos pelo pensamento crítico se deu não no

Primeiro Mundo (de onde tem sido importada a maioria das modas e idéias em planejamento
e nas ciências sociais em geral), mas no Brasil, com o ideário da reforma urbana” (Souza,
2002, p. 155).
A tentativa de transformar essas novas idéias em leis começou a ocorrer durante a
elaboração da Constituição de 1988, como veremos no Capítulo 4. Por ora, para ajudar na
compreensão do papel que a legislação urbana passou a desempenhar na condição de arena da
disputa pelo direito à cidade, convém verificar o significado que a lei do plano diretor
adquiriu no texto constitucional.

3.1.3 O plano diretor na Constituição de 1988

Um dos temas que mais suscitou polêmicas durante os trabalhos da Assembléia
Nacional Constituinte foi o da função social da propriedade fundiária. Como conceito,
incluído no próprio rol dos princípios da ordem econômica e, portanto, tratado como condição
genérica para o exercício de todo e qualquer direito de propriedade, não enfrentou maiores
reações, nem mesmo entre os setores mais conservadores. Porém, no tocante à aplicabilidade
concreta desse aspecto dos direitos econômicos, a Carta Magna — que o falecido deputado
Ulysses Guimarães, presidente da Assembléia, definiu como “a Constituição-cidadã” — não
foi tão democrática quanto aconteceu, por exemplo, com referência aos direitos políticos e
sociais.
Tratava-se de conferir eficácia ao princípio da função social relativamente à
propriedade da terra e, assim, torná-la menos ou mais sujeita ao interesse coletivo. A
operacionalização desse princípio exige que o poder público possa valer-se de procedimentos
especiais de desapropriação, quando menos para instar os proprietários a cumprir a função
social. Como se sabe, a regra constitucional da desapropriação condiciona esse procedimento
à demonstração de finalidade (a necessidade ou utilidade pública ou o interesse social) e ao
pagamento de “prévia e justa indenização em dinheiro” (art. 5°, XXIV, da Constituição
Federal). São ressalvados dessa norma geral tão-somente os casos previstos na próprio texto
constitucional.
E qual seria a conseqüência do tratamento diferenciado em relação à regra? Seria
aquilo que os juristas chamam de “desapropriação-sanção”62, na qual, a depender da

62
Segundo Alessandra Queiroga, “a expressão desapropriação-sanção tem sido utilizada apenas no que se refere
à modalidade expropriatória prevista no artigo 182, § 4°, inciso III, da Constituição Federal”, no capítulo que
trata da política urbana. Entretanto, a autora entende ser pertinente a utilização desse termo para “toda e qualquer
 65

gravidade da atitude do proprietário em relação aos bens de seu domínio, os direitos

indenizatórios são reduzidos ou até eliminados, como ocorre, por exemplo, nos casos de terras
utilizadas para “culturas ilegais de plantas psicotrópicas” (art. 243, caput, da CF) e, de acordo
com o que dispuser a lei, quando a pena aplicável for a “perda de bens” (art. 5°, XLVI, b, da
CF).
Entre os casos de alteração punitiva da forma da desapropriação estão aqueles em
que, para fins de reforma agrária ou de reforma urbana, o pagamento da indenização ocorre
não previamente e em dinheiro, como quer a regra geral, mas em títulos da dívida pública,
resgatáveis em longo prazo. Embora também nesses casos o valor do bem expropriado seja
teoricamente preservado, amplia-se sobremaneira a possibilidade de a administração pública
recorrer a esse instrumento de gestão. Afinal, diante da crônica escassez de recursos
orçamentários, de que outro modo poderia o poder público implementar medidas de
desapropriação fundiária, sempre tão necessárias às políticas sociais, senão pelo pagamento
diferido no tempo?
No entanto, o que permite a aplicação dos institutos constitucionais da
desapropriação-sanção é a caracterização do descumprimento da função social da
propriedade. Provém daí a disputa ocorrida durante a Constituinte com relação aos
dispositivos que buscavam dar aplicabilidade a esse instrumento.
No caso da reforma agrária, a Constituição determinou, repetindo a prática
consagrada, que a iniciativa das desapropriações pertence à União (o que afasta os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios dessa prerrogativa), além de estabelecer que os títulos
públicos utilizados para pagamento serão resgatáveis em até vinte anos, ressalvadas “as
benfeitorias úteis e necessárias”, as quais deverão ser indenizadas em dinheiro. Por força da
articulação de forças políticas conservadoras, liderada na época pela União Democrática
Ruralista (UDR)63, ficaram excluídas da possibilidade de desapropriação para fins de reforma
agrária “a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu
proprietário não possua outra”, bem como a “propriedade produtiva”, conceito que restou
indefinido (art. 185 da CF).

modalidade de expropriação em que se penalize o proprietário, através da ausência de indenização, através da

sua redução, ou através de uma determinada forma de pagamento de indenização que não seja prévia, integral e
em dinheiro” (Queiroga, 2002, p. 29).
63
Os grandes proprietários rurais, associados na denominada União Democrática Ruralista (UDR), sob a
presidência do deputado federal constituinte Ronaldo Caiado, do PMDB de Goiás, teve suas posições defendidas
por um grupo de constituintes de perfil conservador, autodenominado “Centrão” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 76
e 77).
 66

Mais explicitamente, no art. 186, a Constituição estabeleceu que a propriedade rural

cumpre sua função social quando atende,
“simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes
requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que
regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários
e dos trabalhadores”.

O movimento social pela reforma agrária se sentiu frustrado com o texto aprovado, já
que pretendia estender a aplicação da desapropriação especial até as propriedades produtivas
que não cumprissem sua função social, possibilidade que, não sendo expressamente
autorizada, passou a depender de métodos jurídicos menos literais de interpretação das
normas constitucionais.
De fato, prevaleceu na Constituição uma redação redutora da perspectiva da reforma
agrária, “tamanha a vagueza do conceito de ‘produtividade’, podendo abranger boa parte dos
latifúndios existentes no País” (Spitzcovsky e Tura, 1993, p. 31). Derrotados pelo Centrão e
pela UDR, ainda que por pequena margem de votos64, os constituintes ligados ao chamado
setor democrático-popular atribuíram ao texto aprovado a responsabilidade pelas dificuldades
que poderiam advir na implementação da reforma agrária. João Gilberto Lucas Coelho e
Antonio Carlos Nantes de Oliveira, ao analisarem o tratamento desse tema no processo
constituinte — num documento redigido em 1989, cujo conteúdo premonitório poderia
também ser estendido à causa da reforma urbana —, afirmaram: “A Constituição não desatou
o nó da questão agrária. Tornou até mais difícil a sua solução. Grandes batalhas legislativas na
regulamentação e a luta prática e diária darão continuidade ao enfrentamento do problema de
parte dos movimentos populares” (Coelho e Oliveira, op. cit., p. 77).
Apesar desse prognóstico pessimista, em grande parte confirmado pelas efetivas
dificuldades para a implementação da reforma agrária (que, a bem da verdade, não se
resumem à expropriação da terra, mas dependem dela), a pré-existência do Estatuto da Terra,
Lei n° 4.504, de 30 de novembro de 1964, permitiu que o poder público continuasse a
promover desapropriações de latifúndios improdutivos. Constatado o descumprimento da
função social da propriedade rural, o bem pode ser imediatamente expropriado mediante
indenização paga em títulos da dívida pública.

64
Na votação n° 531, a tentativa do Centrão e da UDR de remover do texto até então aprovado a possibilidade
de desapropriação-sanção da propriedade que, mesmo produtiva, descumprisse sua função social, resultou bem
sucedida, apesar de derrotada numericamente. A despeito de ter vencido por 267 votos contra 253, a proposta de
reforma agrária ampla não alcançou o quorum mínimo de 280 votos, exigido pelo Regimento (Coelho e Oliveira,
1989, p. 102).
 67

Situação ainda mais difícil, do ponto de vista do interesse coletivo, foi reservada à
operacionalização da reforma urbana. Embora, analogamente, tenha prevalecido no processo
constituinte a idéia de que a terra urbana “improdutiva”, nesse caso denominada “ociosa”,
deva estar sujeita à desapropriação-sanção, a efetivação desse princípio foi posta diante de
múltiplos obstáculos.
Após um sinuoso processo que será comentado nos Capítulos 4 e 5, o texto final da
Constituição estabeleceu que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2°, da CF).
Assim, remeteu-se do texto constitucional para o território legislativo municipal a
prerrogativa de estabelecer os critérios e as condições a serem atendidas pelas propriedades
urbanas no cumprimento de sua função social. O plano diretor, cujo passado tecnocrático,
como vimos, o transformara num instrumento repudiado pelos defensores da reforma urbana,
não apenas surgia, por assim dizer, redivivo, como passava a ser o paradigma do cumprimento
da função social da propriedade65.
Na Emenda Popular apresentada perante a Assembléia Nacional Constituinte,
embora, ao contrário do que comumente se afirma66, de fato houvesse menção em dois artigos
a “planos de uso e ocupação do solo” (no primeiro, para assegurar “o amplo acesso da
população às informações” sobre esse planos e, no segundo, para exigir sua “aprovação pelo
legislativo e a participação da comunidade” na sua elaboração e implantação), não havia
textualmente a expressão “plano diretor”.
Na explicação de Ermínia Maricato, indicada pelas entidades signatárias para
defender a Emenda perante o Plenário da Constituinte: “A rejeição ao plano diretor significou
a rejeição ao seu caráter ideológico e dissimulador dos conflitos sociais urbanos. Além de
ignorar a proposta de plano diretor, a ‘iniciativa popular’ destacou a ‘gestão democrática das
cidades’, revelando o desejo de ver ações que fossem além dos planos” (Maricato, 2000, p.
175).
Com efeito, num longo processo que resultou em pelo menos dez versões
preliminares, desde o anteprojeto da Subcomissão de Questão Urbana e Transporte até a

65
Autores como Liana Portilho Mattos (2003, p. 104-114) demonstram que, não sendo o plano diretor o único
instrumento de política urbana, mas seu instrumento básico, a exigência do cumprimento da função social da
propriedade urbana se impõe universalmente, ainda que inexista, nesta ou naquela localidade, plano diretor.
66
Ver, p. ex., Grazia, 2002, p. 16, e Maricato, 2000, p. 174.
 68

redação final do texto promulgado, os dispositivos relacionados com a política urbana

somente passaram a mencionar a expressão “plano diretor” nas fases finais da Constituinte67.
A par de estar condicionada à elaboração de plano diretor, a desapropriação-sanção
da propriedade urbana passou também a depender de outras duas leis: uma lei municipal
“específica para área incluída no plano diretor” e uma “lei federal”68, que estabelecesse “os
termos” em que o proprietário do solo urbano “não edificado, subutilizado ou não utilizado”
poderia ser apenado (art. 182, § 4°, da CF).
Além da exigência dessas três leis para que a desapropriação-sanção fosse aplicável,
a Constituição ainda fixou um conjunto de penalidades a serem “sucessivamente” impostas
por meio de atos administrativos (decretos municipais) até que o poder público possa,
finalmente, promover a expropriação, mediante pagamento em títulos, da propriedade urbana
que desatenda sua função social. É preciso primeiro determinar que o proprietário promova o
parcelamento da gleba, a edificação no lote ou a utilização do imóvel; depois, em caso de
descumprimento, aplicar o IPTU progressivamente no tempo para, só então, se ainda
desatendida a obrigação, poder iniciar a desapropriação especial.
Ao estabelecer a exigência prévia de nada menos que cinco normas legais (três leis e
dois decretos), o arranjo aprovado, resultante da força majoritária do Centrão, não poderia ser
mais procrastinatório. Por essa razão, como afirma Liana Portilho Mattos (2003, p. 62),
“mesmo com a constitucionalização do direito urbanístico e a explicitação mais clara de suas
regras e de seus princípios69, a aplicação de grande parte das normas previstas no capítulo da
Política Urbana ficou obstada por mais de uma década [referindo-se à aprovação do Estatuto
da Cidade], por força do entendimento jurisprudencial que prevaleceu sobre a matéria”.
Parcialmente derrotado pela vinculação da função social da propriedade urbana ao
plano diretor e à aprovação de uma lei federal de política urbana, o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana (MNRU) passa a dirigir seus esforços para a elaboração da norma federal
exigida pela Constituição e das leis orgânicas municipais (já que os municípios passaram a ser
considerados entes federativos autônomos), assim como, muito especialmente, para a
formulação dos novos planos diretores.

67
Todas as informações referentes aos textos produzidos no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte estão
baseadas em informações disponíveis no Banco de Dados “APEM” (Anteprojetos, Projetos e Emendas da
Assembléia Nacional Constituinte), do Sistema de Informações do Congresso Nacional (SICON).
68
Essa lei federal vem a ser o Estatuto da Cidade, aprovado treze anos depois.
69
É inegável, nesse sentido, o avanço do chamado “arcabouço jurídico”, trazido pela Constituição de 1988. No
entanto, muitos “exemplos confirmam aquilo que diversos estudiosos da sociedade brasileira apontam como
distância tradicional entre o arcabouço jurídico e a realidade social” (Maricato, 2000, p. 152).
 69

Os princípios da democracia participativa e da gestão democrática, incorporados ao

texto constitucional, e, principalmente, a estratégia de superar a cultura patrimonialista70
sedimentada nas elites brasileiras — que havia tisnado o capítulo constitucional sobre a
política urbana — ganharam novos foros institucionais. O campo principal da luta71 deslocou-
se do Congresso Nacional para as prefeituras e câmaras de vereadores.

3.1.4 A experimentação municipal pós-Constituição

A partir das substanciais alterações trazidas pela nova Constituição, especialmente no
que refere à autonomia municipal e ao papel que o plano diretor assumiu em relação ao
cumprimento da função social da propriedade urbana, “houve um esforço de elaboração
coletiva por parte das prefeituras no sentido de incorporar nas leis orgânicas e Planos
Diretores novos instrumentos que interviessem sobre o mercado de terras de forma a ampliar
seu acesso para setores populares” (Rolnik, 2002, p. 205, grifo nosso).
Entretanto, a despeito dessa clara intenção, a rica e corajosa72 experimentação
municipal posta em prática desde então revelou contradições em relação a seus declarados
propósitos. Se, de um lado, experiências como a instituição de Zonas (ou Áreas) Especiais de
Interesse Social (ZEIS ou AEIS) em Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Natal (RN), Porto
Alegre (RS), Santos (SP), Diadema (SP) e outras cidades lograram, por diferentes caminhos,
reduzir os preços de terra urbana bem localizada e, assim, ampliaram as possibilidades de
regularização fundiária e de acesso à moradia para a população de baixa renda73, outros
instrumentos, como as operações interligadas e operações urbanas em São Paulo (SP) e no
Rio de Janeiro (RJ), por exemplo, mais serviram para que o capital imobiliário fosse
beneficiado pela possibilidade de “burlar a lei do zoneamento” (Maricato, 2000, p. 177) do
que para que delas fosse retirado proveito público.
70
Ver, entre outras obras, Os donos do poder, de Raymundo Faoro (1991), no sentido de compreender os efeitos
do “patrimonialismo” na formação da sociedade brasileira.
71
Para algumas de suas principais lideranças, como Ermínia Maricato, o MNRU cometera “o equívoco de
centrar o eixo de sua atuação em propostas formais legislativas, como se a principal causa da exclusão social
urbana decorresse da ausência de novas leis ou novos instrumentos urbanísticos para controlar o mercado,
quando grande parte da população está e continuaria fora do mercado ou sem outras alternativas (...)” (Maricato,
2000, p. 143).
72
Na ausência da lei federal que deveria dispor sobre as diretrizes e os instrumentos da política urbana, muitos
municípios, ainda que sem previsão constitucional expressa para tanto, passaram a tratar dessa matéria na
legislação local, sujeitando-se a enfrentamentos judiciais que, aliás, ocorreram em vários casos, como, por
exemplo, na frustrada tentativa de aplicação do IPTU progressivo na gestão da prefeita Luíza Erundina, em São
Paulo.
73
A respeito das ZEIS ou AEIS, ver, por exemplo, os artigos de Bentes; de Hereda et al.; e de Botler e Marinho,
todos em Instrumentos Urbanísticos contra a Exclusão Social. Revista Pólis, São Paulo, n. 29, 1997.
 70

No caso das ZEIS (para ficarmos com a denominação adotada no Estatuto da

Cidade), mediante a simplicação de normas de parcelamento, a redução das áreas mínimas
dos lotes e a proibição de que fossem remembrados, afastou-se, em parte, a cobiça do
mercado. Em conseqüência, os preços nessas áreas foram deprimidos, a despeito de em
muitos casos os imóveis desfrutarem de localizações centrais. Embora, numa abordagem mais
criticamente rigorosa, as ZEIS possam ser vistas de forma estigmatizada, como áreas
institucionalmente destinadas aos pobres, e, portanto, como reforço dos próprios mecanismos
de segregação que pretende romper, constitui amplo consenso entre lideranças populares,
profissionais e pesquisadores da questão urbana a percepção de que esse instrumento tem sido
útil nos procedimentos de regularização fundiária, sendo considerado capaz de atenuar o
processo de periferização da população de baixa renda.
No outro pólo da prática municipal iniciada anteriormente à aprovação do Estatuto
da Cidade, encontram-se as operações interligadas (OI), que consistiam numa autorização
especial dada pela prefeitura para que o proprietário de determinado lote pudesse valer-se de
padrões urbanísticos mais flexíveis e, em troca, construísse e doasse ao poder público
habitações de interesse social para atender à população favelada. Aparentemente vantajosa e
eticamente defensável, a idéia foi bem recebida pela opinião pública, auxiliada, como sempre,
pela opinião publicada, sobretudo na grande imprensa.
No caso do Rio de Janeiro, os jornais contemporâneos das primeiras aplicações da
medida (conforme GT/OI-RJ, 1997, p. 58-59) traziam matérias em que se elogiavam as OI
por considerá-las: (i) instrumento eficiente na reapropriação de mais-valias; (ii) oportunidade
para flexibilizar normas urbanísticas obsoletas; (iii) mecanismo redistributivo, capaz de gerar
recursos para aplicação em políticas sociais; e (iv) forma de controle social de procedimentos
de alteração normativa que tradicionalmente eram promovidos sem conhecimento público.
Em contraponto a esses argumentos, os críticos dessas operações consideram que: (i)
as OI funcionariam na verdade como “promotoras do mercado, ao gerar condições especiais,
que são relacionadas a cada terreno em particular”; (ii) a flexibilização das normas
urbanísticas pode e deve ocorrer sem “a necessidade de se instituir instrumentos que
promovem a burla sistemática da lei”; (iii) o mecanismo das OI não seria redistributivo já que
“gera recursos extraordinários, que são compartidos entre o poder público e os
empreendedores”; e (iv) a “publicização da transgressão” não justificaria a criação de
“mecanismos que podem facilmente se traduzir como arbítrio e favorecimento” (GT/OI-RJ,
op. cit., p. 60-61).
 71

Autores como Marcelo Lopes de Souza, embora ressalvem que “talvez não seja
necessário anatematizar o instrumento, como sugerem alguns críticos mais afoitos”
(referindo-se ao GT/OI-RJ), reconhecem que as OI “têm sido aprovadas para alterar
parâmetros urbanísticos em bairros e setores urbanísticos nobres (...), sendo que as
contrapartidas exigidas dos beneficiários (promotores imobiliários e outros), efetivadas sob a
forma de doação de imóveis ou pagamento em dinheiro, não convencem quanto ao interesse
da transação para a coletividade” (Souza, 2002, p. 288).
Em São Paulo, as operações interligadas, cujas origens remontam ao governo Jânio
Quadros na Prefeitura de São Paulo, em 1986 — quando esse alcaide envia a seu secretário de
Planejamento um memorando nos seguintes termos: “Solicito providências imediatas para
estudar projeto que favoreça construções em determinadas áreas desde que o proprietário
ofereça residências operárias aos ocupantes dessas mesmas áreas”74 —, receberam, mais
tarde, tentativas de aperfeiçoamento, mas, pelo efeito das críticas ao seu funcionamento
duvidoso como instrumento de interesse público e de restrições a seus aspectos jurídico-
formais, sua utilização foi interrompida. Em seu lugar, passaram a ser implementadas as
chamadas operações urbanas (OU), num modelo mais aproximado da fórmula que seria
incorporada ao Estatuto da Cidade. Ao contrário das OI,
“nas quais as contrapartidas financeiras se traduzem em construção de HIS [habitações de
interesse social] fora do terreno em que são obtidos direitos de edificação superiores aos
estabelecidos pelo zoneamento, nas OU tais recursos são utilizados no interior do perímetro
que delimita a área onde se realizará a OU, na forma de investimentos em infra-estrutura,
redes viárias, residências para os setores médios e para as populações de baixa renda
etc.”(Sandroni, 2001, p. 62, livre tradução).

Mais uma vez, as justas e defensáveis intenções, expressadas como objetivos da

iniciativa, quase nunca se efetivaram. Se não em todos os casos, na maior parte deles, os
maiores bônus têm ficado com os empreendedores e os ônus mais relevantes com o poder
público, isto é, com a coletividade. Embora difiram na abrangência territorial e no conteúdo
das contrapartidas previstas, tanto as OI quanto as OU baseiam-se na outorga onerosa do
direito de construir (solo criado) ou de alterações de uso, excedentes em relação às regras
gerais do zoneamento. Se essas forem desproporcionalmente vantajosas em comparação com

74
Processo da Prefeitura Municipal n° 10.001.934-86*39, 07/01/86, p. 1, apud Wilderode, 1997, p. 44. A título
de curiosidade, já no período em que exerceu a Presidência da República, de 1960 a 1961, quando renunciou
espetacularmente, Jânio Quadros desenvolveu o hábito de governar por meio de “bilhetinhos” enviados a seus
auxiliares. À época, diretor do jornal “Diário Carioca”, que fazia oposição a Jânio, Pompeu de Sousa (que, trinta
anos mais tarde, como senador, seria o autor do projeto do Estatuto da Cidade) fazia uma coluna diária,
denominada “Bilhetinhos a Jânio”, em que satirizava as decisões do presidente da República (Sousa, 1987).
 72

as contrapartidas exigidas dos beneficiários, ofendem-se “os princípios éticos que norteiam as
idéias de justiça e legalidade” (GT/OI-RJ, 1997, p. 59).
Ao fazer proposições que, com base em sua grande experiência, poderiam melhorar o
desempenho social das OU, Paulo Sandroni observa que a Operação Urbana Faria Lima (Lei
Municipal n° 11.732, de 1995), em São Paulo, talvez o maior exemplo da comentada
deformação, ao invés de voltar-se para a obtenção de contrapartidas de interesse público,
destinou-se a prolongar uma avenida, cujos terrenos já ostentavam um dos mais elevados
preços do mercado imobiliário, no interesse quase exclusivo de empreendedores privados.
Assim, “ao contrário de representar uma captura de mais-valias pelo poder público, significou
um elevado gasto que pesa na dívida pública do município” (Sandroni, 2001, p. 70).
Circunstâncias dessa natureza, ou seja, a perspectiva da obtenção de vantagens
advindas dos novos instrumentos, parecem ter contribuído para quebrar resistências de
segmentos do capital imobiliário à aprovação do Estatuto da Cidade, que paralelamente
tramitava no Congresso Nacional, sendo acrescido ou modificado para absorver esses e outros
experimentos municipais. Os efeitos, em seus vários sentidos, da prática municipal na
implementação de dispositivos inovadores constituem, aliás, uma das principais hipóteses em
que se assenta este trabalho para explicar o consenso obtido na aprovação da nova lei.
Os analistas da aplicação das operações interligadas e urbanas, por exemplo,
confirmam essa evidência. Referindo-se à partição dos ônus e bônus entre poder público e
iniciativa privada, favorável a esta última, o GT/OI-RJ (op. cit., p. 60) afirma: “Por isso ele [o
instrumento da operação interligada] vem sendo utilizado sem enfrentar qualquer oposição do
setor imobiliário, pelo contrário, tendo o seu apoio quase irrestrito”.
É o que também pensa Marcelo Lopes de Souza, para quem esse instrumento, a
depender de sua regulamentação, “pode constituir-se em peça legitimatória de favorecimentos
abusivos de interesses capitalistas em detrimento da população. Esse tem sido, precisamente,
o caso do Rio de Janeiro” (Souza, 2002, p. 284).
Na ótica da crítica paulista, a opinião não é diferente. Ao examinar as primeiras
operações interligadas em São Paulo, Daniel Wilderode (1997, p. 54) conclui seu trabalho
constatando que a construção de moradias populares, embora em quantidades inexpressivas,
“é elogiada tanto pela imprensa em geral, quanto pelos diversos representantes do setor
imobiliário e da construção, deixando em segundo plano o superlucro obtido pelo
empreendimento interligado”.
Em que pesem esses comentários críticos, prevalece entre os militantes da causa da
reforma urbana a convicção de que é possível a utilização desse vasto instrumental urbanístico
 73

em atendimento a preceitos éticos de eqüidade social. Abordagens como a das “Operações

Concertadas” em Porto Alegre, que prevêem uma análise prévia, de caráter deliberativo, de
um conselho composto, em partes iguais, de representantes do governo, das entidades civis e
da comunidade interessada (Damásio, 2000, apud Maricato e Ferreira, 2002, p. 244) ou a
incorporação de sugestões, não apenas de controle social, mas também de resguardo ético,
como a de que o aporte de recursos públicos somente ocorra após o investimento privado
(Sandroni, op. cit., p. 69), podem aprimorar sua utilização.
Não apenas em relação a esses, mas aos múltiplos instrumentos de planejamento e de
gestão urbana utilizados pelos municípios, têm sido crescente a produção teórica, assim como
o registro analítico e crítico da sua aplicação. Desde as pioneiras publicações do Instituto
Pólis até coletânias recentes como “A Lei e a Ilegalidade na Produção do Espaço Urbano”
(Fernandes e Alfonsin, 2003), que reúne densos artigos sobre o tema específico da
regularização fundiária, ou o compêndio “Mudar a Cidade” (Souza, 2002), livro-texto que
promove ampla revisão histórica e crítica sobre o planejamento e a gestão urbana, ou ainda,
numa abordagem mais prospectiva, “Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas
Perspectivas para as Cidades Brasileiras” (Osório, 2002) — sem contar pesquisas acadêmicas,
artigos e anais de seminários e congressos, que se multiplicam —, a reflexão teórica sobre a
aplicação do instrumental urbanístico no Brasil se avoluma substantivamente.
O fato inegável é o de que essa variegada experimentação municipal — que envolveu
práticas participativas de formulação orçamentária75, procedimentos democráticos para a
elaboração e a implementação do plano diretor76, instrumentos de regularização fundiária,
tentativas (infrutíferas) de tributação progressiva de terrenos ociosos —, independentemente
do maior ou menor sucesso desse ou daquele ponto de vista (ou, ao contrário, por gerar
expectativas positivas de vários matizes), foi decisiva para que o projeto de Estatuto da
Cidade vencesse resistências e superasse reações.
Se, para o MNRU, essas práticas evidenciavam conquistas em direção à
universalização do direito à cidade, “por meio da construção coletiva de leis, políticas,
programas e práticas sociais em todos os níveis da Federação” (Grazia, 2002, p. 36), para o
empresariado urbano, que sempre viu aquele Movimento (e por ele foi visto) com reservas e

75
Em vez de ser definido apenas pelas autoridades formalmente constituídas, o orçamento público passa a ser
elaborado democraticamente, em várias e sucessivas reuniões, nas quais as comunidades interessadas debatem as
possibilidades e prioridades do investimento público. As primeiras iniciativas de Orçamento Participativo, como
essa prática ficou mundialmente conhecida, datam de 1989, na cidade de Porto Alegre (RS).
76
Alguns chegam a ver o plano diretor, não sem certa dose de otimismo, como um “pacto social urbano” (na
expressão, entre outras análogas, de Linda Gondim apud Osório, 2001, p. 176).
 74

restrições, a perspectiva que se delineava era outra. Como constata Marcelo Lopes de Souza,
“diante da crise do regulative planning e da ascensão das modalidades francamente
mercadófilas de planejamento, a cautela e a crítica parecem ceder mais e mais terreno à
apologia da parceria direta e explícita entre Estado e capital imobiliário” (Souza, 2002, p.
287).
Assim, a conquista desse novo e amplo instrumental jurídico pode ser traduzida de
muitas maneiras. Sua aplicação pode mesmo não ocorrer ou, a depender das circunstâncias, se
dar num ou noutro sentido. Como acuradamente observou Ermínia Maricato, ao citar pesquisa
do professor Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro que evidencia o “avanço legal” das leis orgânicas
e planos diretores municipais, após a Constituição de 1988: “na gestão das cidades, entretanto,
esse avanço não foi efetivado”. Certamente porque, ela mesma conclui, “estamos no terreno
da política e não da técnica” (Maricato, 2000, p. 181 e 185).

3.2 O direito na cidade

3.2.1 O direito achado na rua

“Na hipocrisia de fazer o contrário do que dizem (isto é, dizer que vão realizar a
justiça, nas normas, enquanto resguardam os seus privilégios), os dominantes se contradizem,
deixando buracos, por onde os juristas de vanguarda podem enfiar a alavanca do progresso”.
Essa lição de Roberto Lyra Filho (1982, apud Guedes, 1993, p. 89) fundamenta uma
percepção do direito que não o vê apenas como norma expressa, ordem estagnada, mas como
processo histórico, constituído pelas práticas sociais que, em movimento, transformam a
realidade e positivam (no sentido jurídico de tornarem formais) princípios de justiça. Deriva
dessa concepção a designação “direito achado na rua”, corrente de pensamento jurídico
resultante da reflexão e da prática de um conjunto de pensadores do direito, “cujo principal
expoente foi o professor Roberto Lyra Filho e a docência que exercitou, por cerca de trinta
anos, principalmente na Universidade de Brasília” (Sousa Jr., 1993, p. 7).
Nas palavras do próprio Lyra Filho, a denominação direito achado na rua “aplica a
nosso campo de estudos o epigrama hegeliano n° 3 de Marx (...): ‘Kant e Fichte buscavam o
país distante / pelo gosto de andar lá no mundo da lua / mas eu tento só ver, sem viés
deformante, / o que pude encontrar bem no meio da rua”77.

77
No livro Desordem e processo (Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1985), apud Sousa Jr., 1993, p. 6
(apresentação da 4a edição).
 75

Construções teóricas dessa natureza dão a medida do esforço que os juristas mais
comprometidos com as causas da justiça social tiveram e ainda têm que empreender para
romper, ou neles encontrar frestas, os dogmas civilistas e patrimonialistas que, como vimos
anteriormente, têm oferecido suporte legal à segregação social característica das cidades
brasileiras.
Os textos citados, de autoria do professor Lyra Filho, foram escritos,
respectivamente, em 1982 e 1985, e são, portanto, anteriores ao processo de redemocratização
do País, que culminou na promulgação da Constituição de 1988. A despeito, contudo, dos
inegáveis avanços sociais que nossa ordem jurídica experimentou desde então, sendo o
capítulo constitucional sobre a política urbana e o Estatuto da Cidade testemunhos desse
aprimoramento, impressiona perceber a semelhança daqueles ensinamentos com a análise, já
posterior a esse novo ordenamento legal (e, na verdade, a propósito dele), feita com acuidade
por Edésio Fernandes:
“é preciso ‘arrancar’ o tratamento jurídico do direito de propriedade imobiliária do âmbito
individualista do Direito Civil para colocá-lo no âmbito social do Direito Urbanístico, de tal
forma que o direito coletivo ao planejamento das cidades, criado pela Constituição Federal
de 1988, seja materializado. Da mesma forma, é preciso ‘arrancar’ o tratamento jurídico da
gestão urbana do âmbito restritivo do Direito Administrativo para colocá-lo no âmbito mais
dinâmico do Direito Urbanístico, de tal forma que o direito coletivo à gestão participativa
das cidades, também criado pela Constituição Federal de 1988, seja efetivado” (Fernandes,
E., 2002b, p. 34).

Esse alerta se dá no contexto da consistente defesa que seu autor faz da tese de que o
direito urbanístico já constitui um ramo autônomo do direito, na medida em que detém
“objeto, princípios, institutos e leis próprias” (Fernandes, E., op. cit., p. 60). Para ele, esse
ramo autônomo não mais pode ser confundido, como tem sido, com preceitos do direito civil,
privatista e individualista, ou do direito administrativo, na órbita pública, mas limitado e
insuficiente para abranger o novo escopo normativo.
No entanto, a percepção das dificuldades, presente em ambas as análises a despeito
de distarem vinte anos uma da outra, sugerem que o papel das ruas não pode ser
negligenciado na luta pela efetivação dos direitos conquistados. Se houve um longo caminho,
cujos pressupostos jurídicos comentaremos a seguir, para que o direito à cidade — direito
achado na rua — fosse transformado em normas legais, é razoável supor que não será menos
penosa a tarefa para que esses direitos, agora formais, sejam transpostos para a realidade.
 76

3.2.2 Do privatismo do Código Civil à cidade no âmbito do direito público

Na expressão, mais uma vez, de Edésio Fernandes (2002b, p. 60), “do Código Civil
de 1916 ao Estatuto da Cidade de 2001, isto é, do princípio da propriedade individual irrestrita
ao princípio das restrições urbanísticas ao direito de propriedade, até chegar no princípio da
função social da propriedade e da cidade, a ordem jurídica de controle do desenvolvimento
urbano foi totalmente reformada”.
Essa nova ordem jurídica está fundamentalmente calcada no princípio da função
social da propriedade, que, embora presente nas constituições brasileiras desde 1934, somente
na de 1988 ganhou contornos precisos em relação à propriedade urbana. Para que sejam
alcançados os objetivos constitucionais da política urbana, quais sejam os de assegurar a
efetivação das funções sociais da cidade e da propriedade urbana de modo a garantir
condições condignas de vida a todos os seus habitantes, o município deve adotar um plano
diretor, como principal instrumento da implementação dessa política.
Ao plano diretor incumbe a tarefa, não mais apenas de estabelecer as metas e
diretrizes da política urbana, que se impõem aos particulares e agentes privados, como
também de definir os critérios para o atendimento pela propriedade urbana de sua função
social, assim como fixar as normas que limitam e condicionam, na cidade, o exercício do
direito de propriedade.
Embora, desde a promulgação constitucional, os municípios estejam, mais que
autorizados, instados e, em certos casos, obrigados a elaborar seus planos diretores em
consonância com esse novo paradigma, anteriormente à aprovação do Estatuto da Cidade a
reação à aplicação do princípio constitucional da função social (o que envolvia não apenas o
plano diretor, mas também outras leis municipais) comumente se valia do “argumento jurídico
– falho, mas eficiente – de que o capítulo constitucional não seria auto-aplicável (...), já que
somente uma outra lei federal poderia modificar os princípios do Código Civil sobre o direito
de propriedade” (Fernandes, E., op. cit., p. 37).
De fato, não era o que ensinavam juristas do porte de José Afonso da Silva, para
quem “o regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição”, e não,
portanto, na legislação infraconstitucional. “Significa isso que o Direito Civil não disciplina a
propriedade, mas tão-somente regula as relações civis a ela pertinentes” (Silva, J. A., 2000, p.
69). Ainda para esse notório autor, estando a propriedade urbana vinculada à sua função
social pela Constituição, que, de outra parte, remete ao plano diretor a fixação dos parâmetros
para o atendimento dessa condição e, assim, para o próprio exercício do direito, “é que se
 77

concebe o direito de propriedade urbana como um direito planificado (e também propriedade-

procedimento), porque predeterminado por planos urbanísticos” (Silva, J. A., op. cit., p. 76).
Na dicção não menos importante de Eros Roberto Grau (1990, p. 247, apud Saule Jr.,
2002b, p. 82),
“fundamentos distintos justificam propriedade dotada de função individual e propriedade
dotada de função social. Encontra justificação, a primeira, na garantia, que se reclama, de
que possa o indivíduo prover a sua subsistência e de sua família, daí porque concorre para
essa justificação a sua origem, acatada quando a ordem jurídica assegura o direito de
herança. Já a propriedade dotada de função social é justificada pelos seus fins, seus serviços,
sua função”.

O direito de propriedade, portanto, não é “único”, como queriam e ainda querem

alguns juristas presos a excessos de formalismo e a um positivismo tão radical quanto
superficial. São muitas as formas de propriedade, bem como distintas as relações sociais por
elas e relativamente a elas estabelecidas. No entanto, à revelia de tantas e tão fundadas
opiniões, quase sempre tem prevalecido, mesmo após a Constituição de 1988, a concepção
“do regime jurídico da propriedade privada como subordinado ao Direito Civil, considerado
como direito real fundamental” (Silva, J. A., op. cit., p. 69).
Não foi simples, portanto, também do ponto de vista jurídico, o comentado período
de experimentação municipal que transcorreu entre 1988, após a promulgação da
Constituição, e 2001, ano da aprovação do Estatuto da Cidade. Inexistindo uma lei federal que
estabelecesse as diretrizes gerais da política urbana e, sobretudo, que regulasse a aplicação das
penalidades previstas para exigir o cumprimento da função social da propriedade urbana
ociosa, a atuação das municipalidades nesse campo “tinha de ser justificada por malabarismos
intelectuais relacionando diversos princípios constitucionais em vigor e que tratavam de
aspectos parciais da questão” (Fernandes, E., op. cit., p. 37).
Com o ingresso do Estatuto da Cidade no mundo jurídico, aquele pretexto
desaparece, pois essa lei consolida os ditames constitucionais referentes à política urbana e
amplia a operacionalidade da competência jurídica para a ação municipal, já instituída pela
Constituição Federal. Referindo-se a essa lei, ninguém menos que o recentemente falecido
jurista Josaphat Marinho (2001) assim se expressou: “Não é a lei feita para servir indivíduos,
mas em benefício da sociedade. O conteúdo orgânico que a caracteriza casa com o sistema
constitucional, elaborado com ânimo de renovação e de justiça para todos”.
A edição do Estatuto da Cidade, ademais, confirma o direito urbanístico como ramo
autônomo do direito público brasileiro. Para tanto78 — além da existência de leis específicas,

78
Conforme Edésio Fernandes (2002b, p. 60-62).
 78

como o próprio Estatuto, a lei de parcelamento, várias leis federais e inúmeras leis estaduais e
municipais —, estariam atendidos os requisitos doutrinários de um objeto, que seria
fundamentalmente o de promover o controle jurídico do desenvolvimento urbano; de
princípios, tais como o da função social da propriedade e da cidade, o do urbanismo como
função pública e o da separação entre direito de construir e direito de propriedade; e de
institutos típicos, como o são o plano diretor, o parcelamento do solo para fins urbanos e o
zoneamento, entre muitos outros.
Porém, conquanto seja amplo e vário o arsenal de normas que já compõem essa nova
ordem jurídico-urbanística, as condições políticas e sociais que colocam em risco a sua
efetividade remanescem. Seja valendo-se de possíveis incoerências entre o Estatuto da Cidade
e o novo Código Civil79, em vigor desde janeiro de 2003, seja por meio da exploração
interessada de dispositivos da legislação ambiental para impedir a regularização fundiária de
favelas, mesmo em áreas há tempos consolidadas80, são muitos ainda os artefatos que a reação
ideológica, o dogmatismo patrimonialista e o legalismo conservador tendem a opor aos
princípios constitucionais da política urbana.
Afinal, como veremos mais detalhadamente no próximo capítulo, “o que sempre
esteve em jogo durante o longo processo de discussão sobre a nova lei — dentro e fora do
Congresso Nacional — era, e ainda é, a forte resistência dos grupos conservadores ligados ao
setor imobiliário à nova concepção (...) dada ao direito de propriedade” (Fernandes, E., op.
cit., p. 35).

79
Nesse ponto, há distintas opiniões, mesmo entre juristas que abraçam o ideário da reforma urbana. Enquanto,
por exemplo, Jacques Távora Alfonsin (2002, p. 11) entende que, nos termos do art. 1.228 do novo Código Civil,
“o direito de propriedade mudou o seu caráter jurídico” em cotejo com o anterior, Edésio Fernandes (2002b, p.
36), ao considerar que o novo Código “não é de todo coerente com a proposta do Estatuto da Cidade no que diz
respeito à noção do direito de propriedade imobiliária individual”, prevê que grupos conservadores explorarão
“controvérsias jurídicas”.
80
O Estatuto da Cidade, ao definir o princípio do direito a cidades sustentáveis, estabeleceu uma espécie de
hierarquia de direitos: o direito individual deve subordinar-se ao direito coletivo e, este, por sua vez, deve
regrar-se pelo interesse público. Se há risco, por exemplo, de comprometimento das condições de vida “para as
presentes e futuras gerações”, o assentamento da população, seja rica, seja pobre, deve evitá-lo. O que não
significa dar vezo ao reacionarismo das decisões administrativas e judiciais que são, o mais das vezes, rigorosas
com os pobres, sem que se lhes ofereçam alternativa digna, e complacentes com os ricos (quando, sendo o caso
de tratamento diferenciado, deveria prevalecer o exato contrário, em face do “estado de necessidade”). A
propósito, convém lembrar a inscrição em uma camiseta de um militante do movimento popular pela moradia,
que circulava pelos corredores da Cúpula das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Rio 92). Inconformado
com o conteúdo conservador de alguns discursos preservacionistas, que muitas vezes pareciam esquecer que a
espécie humana também integra a natureza, alertava, com ironia: “Gente também é bicho”!
 79

4 – ESTATUTO DA CIDADE: DE ONDE VEIO ESSA LEI?

4.1 O caminho até a constitucionalização da política urbana

4.1.1 As primeiras iniciativas

Na história da construção de uma legislação urbanística no Brasil, assume destacado
relevo a participação do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Ainda em 1953, como vimos,
o III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em Belo Horizonte sob a organização do
IAB, propôs que se editasse uma legislação para criar, no Brasil, um ministério especializado
em habitação e urbanismo. No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro,
na cidade de São Paulo, reiterou essa reivindicação ao adotar a tese denominada “O bem-estar
social”, de autoria do arq. Nestor Egydio Figueiredo, do Rio de Janeiro, que se fundava em
argumentos tais como o de que o déficit de unidades habitacionais já atingia “a elevada cifra
de 1 milhão e trezentas mil, [com] acréscimo anual acima de duzentas mil”, bem como na
constatação de que “a moradia do homem não pode ser resolvida fora do conceito moderno
dos problemas do urbanismo” (Serran, 1976, p. 28-29).
Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do IAB, publicou, em seu boletim
informativo, uma proposta de projeto de lei, devidamente justificada e formalizada em oito
artigos, denominada “Lei da Casa Própria”, que “antecipa, em cinco anos, as linhas gerais da
Lei 4.380/64 que criou o Sistema Financeiro da Habitação” (Serran, op. cit., p. 8 e 31-38). De
fato, essa proposta legislativa, encaminhada pelo IAB aos candidatos à presidência da
República nas eleições de 1960, Adhemar de Barros, Henrique Lott e Jânio Quadros,
propunha a constituição de “sociedades comerciais destinadas a financiar a aquisição de casa
própria”, a vinculação entre reajuste de prestação e aumento de salário, a retomada do imóvel
(mediante indenização) em caso de inadimplemento do comprador, bem como a criação de
um Conselho Nacional da Habitação. Essa última proposta foi implementada em 1962, no
governo de João Goulart, que assumira o poder após a renúncia de Jânio Quadros.
O documento final81 do mencionado “Seminário do Quitandinha”, de 1963, não
apenas continha a recomendação de que o poder executivo encaminhasse ao Congresso
Nacional um projeto de lei sobre a política habitacional e urbana, mas também, e sobretudo,

81
O registro contextualizado do Seminário bem como a íntegra de seu documento final podem ser consultados
em Serran, 1976.
 80

expunha princípios e fundamentos que décadas depois seriam, alguns, incorporados à ordem
jurídica nacional e, outros, mantidos nos discursos propositivos da reforma urbana.
São exemplos do caráter pioneiro e da constrangedora atualidade desse documento,
afirmações, entre muitas outras, como as seguintes:
1. “o problema habitacional na América latina (...) é o resultado de condições de
subdesenvolvimento provocadas por fatores diversos, inclusive processos
espoliativos (...)”;
2. “a situação habitacional do Brasil [caracteriza-se] pela desproporção cada vez
maior, nos centros urbanos, entre o salário ou a renda familiar e o preço de
locação ou de aquisição de moradia, [dado que] o significativo número de
habitações construídas tem se destinado quase exclusivamente às classes
economicamente mais favorecidas”;
3. “nos maiores centros urbanos do país, a população que vive em sub-habitações
(...) é grande e crescente, tanto em números absolutos como relativos”;
4. “concorre para agravar o déficit de habitação (...) a incapacidade já demonstrada
de obter-se, pela iniciativa privada, os recursos e investimentos necessários ao
aumento da oferta de moradias de interesse social (...)”;
5. “a ausência de uma política habitacional sistemática (...) vem ocasionando
efeitos maléficos ao desenvolvimento global do país, baixando de modo sensível
o rendimento econômico-social desse mesmo desenvolvimento”;
6. entre “os direitos fundamentais do homem e da família se inclui o da habitação”
e sua realização exige “limitações ao direito de propriedade e uso do solo” e se
consubstancia “numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas
estatais visando à justa utilização do solo urbano, à ordenação e ao equipamento
das aglomerações urbanas e ao fornecimento de habitação condigna a todas as
famílias”;
7. “é de grande importância para a política habitacional a formação de uma
consciência popular do problema e a participação do povo em programas de
desenvolvimento de comunidades”;
8. “é imprescindível a adoção de medidas que cerceiem a especulação imobiliária,
sempre antisocial, disciplinando o investimento privado nesse setor”;
9. “para a efetivação da reforma urbana torna-se imprescindível a modificação do
parágrafo 16 do art. 141 da Constituição Federal, de maneira a permitir a
 81

desapropriação sem exigência de pagamento à vista, em dinheiro” (Serran, 1976,

p. 55-58).

Estavam, portanto, nesse histórico documento82 os princípios fundamentais que, mais

tarde, e com maior ênfase em seus aspectos sociais, viriam a ser defendidos pelo MNRU na
Assembléia Nacional Constituinte e, posteriormente, no contexto da elaboração do Estatuto da
Cidade. Com base nessas propostas83, o governo João Goulart chegou a elaborar um projeto
de lei com o objetivo de criar o Conselho de Política Urbana (Copurb), com amplos poderes,
de caráter consultivo, deliberativo e propositivo. Com quinze artigos, a iniciativa, que chegou
a ser considerada “um projeto de lei de Reforma Urbana” (Finep, 1985, p. 68), tratava
exclusivamente da criação do Copurb, junto à Presidência da República, “com o objetivo de
estudar os problemas urbanos do País e elaborar as diretrizes de uma política de
desenvolvimento urbano equilibrado, harmônico e estético, sincronizado com a expansão
econômica e social do País” (art. 1º), em nada referindo-se, por exemplo, ao conteúdo do
direito de propriedade nas áreas urbanas84.
Na verdade, o Plano Trienal de Desenvolvimento (1962-64), que João Goulart havia
formulado no início de seu governo, não abordava a questão urbana, nem de maneira
abrangente nem mesmo em seus aspectos setoriais. No começo de 1963, contudo, no auge da
campanha popular pelas “reformas de base”, como se dizia então, o governo encaminha sua
Mensagem anual ao Congresso Nacional, “na qual aborda, em dois trechos, a questão
habitacional brasileira em sua verdadeira dimensão — a do desenvolvimento urbano”
(Schmidt e Farret, 1986, p. 22).
Numa das passagens dessa Mensagem ao Congresso Nacional, João Goulart afirma:
“Não desconhecemos que somente o desenvolvimento do país, aumentando a
riqueza nacional, poderá elevar o nível de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas
condições de residência. Mas também não ignoramos que a falta de uma legislação
reguladora tem permitido que a indústria de construção se transforme em presa favorita de
especuladores, impedindo o acesso à residência própria das camadas mais pobres de nossa
população”,

82
Ver anexo 1.
83
Conforme Jorge Wilheim (1965, p. 161).
84
Ver anexo 2. Observe-se que, desde 22/11/1963, tramitava na Câmara dos Deputados o PL 1329/1963, de
autoria do deputado Artur Lima, liderança da base governista (PTB), que criava a Superintendência da Política
Urbana (Supurb), de menor abrangência que a que se pretenderia, poucos meses depois, atribuir ao Copurb.
 82

para, adiante, pretextar-se pela omissão governamental buscando apoio nos dois lados da
“guerra fria”85: “recordo que mesmo nos Estados Unidos da América, o país de mais elevada
renda do mundo, dezenas de milhões habitam em condições precárias. A União Soviética
ainda não conseguiu debelar o seu déficit habitacional, não obstante dois planos septenais de
construção intensiva”; e, por fim, compromissar-se: “devo submeter à aprovação do
Congresso Nacional, dentro em breve, o projeto de lei de reforma urbana, que constituirá o
primeiro passo para a formulação de soluções em novas bases para os problemas da habitação
e, particularmente, para a questão da moradia popular” (Revista Arquitetura n° 10, abril de
1963, apud Serran, 1976, p. 47-52, grifos nossos).
Abortado pelo golpe militar de 31 de março de 1964, o projeto não chegou a ser
apresentado ao Congresso Nacional. Embora a questão urbana já fosse importante naquele
ambiente político e o Seminário do Quitandinha, realizado em julho de 1963, tivesse, de fato,
influenciado as decisões políticas, “a repercussão do referido encontro não se comparou à
visibilidade conferida à mobilização que, na mesma época, agitava o Brasil rural, na esteira da
organização das ligas camponesas, clamando por reforma agrária” (Souza, 2002, p. 157).
Talvez por essa razão, frustradas as precursoras iniciativas de legislação urbana do
governo Goulart, os governos militares tenham logo aprovado uma lei para tratar da questão
agrário-rural, o Estatuto da Terra (até hoje considerada avançada, a despeito de sua ainda
restrita implementação), e, no que se refere à problemática urbana, feito regredir o debate,
circunscrevendo-o à política habitacional86.
A idéia de uma legislação que se voltasse abrangentemente para as cidades só
voltaria ao debate político no final dos anos 1970. À proporção que os problemas urbanos se
agravavam, as críticas à atuação do BNH, voltado para a abordagem financeira da produção
habitacional, se avolumavam. A avaliação negativa exposta, em maio de 1971, no Rio de
Janeiro, pelo então presidente do IAB, arq. Benito Sarno, no III Congresso Interamericano de
Habitação, do qual o próprio BNH era anfitrião, dão a medida da opinião que prevalecia entre
os profissionais do setor, que tentavam traduzir o sentimento popular:
“O BNH tem atuado há seis anos no Brasil. Tem tomado a moradia como se esta
pudesse ser algo isolado. Em muitos casos tem forçado uma ruptura das ligações naturais

85
Ficou conhecido como “guerra fria” o período, entre o fim da 2 ª Guerra Mundial, em 1945, e a queda do Muro
de Berlim, em 1989, no qual os principais blocos de nações, o capitalista e o comunista, liderados
respectivamente pelos Estados Unidos da América e pela União Soviética, se antagonizavam no domínio da
tecnologia nuclear, na conquista espacial, na corrida armamentista e em outras disputas político-econômicas,
sem, contudo, declararem uma guerra efetiva.
86
O “bálsamo” para as classes médias, de que falava a deputada Sandra Cavalcanti, primeira presidente do BNH,
na comentada carta ao presidente-marechal Castello Branco.
 83

destas, com o indivíduo e a cidade.(...) É importante que o BNH tenha presente que está
criando uma nova semântica da moradia brasileira. (...) Temos medo de que, dentro em
breve, moradia para o brasileiro seja apenas um cálculo de Unidades Padrão de Capital 87, ou
a preocupação com a prestação mensal e conseqüente correção ou o pavor de ser levado
contra a vontade para um apartamento ou conjunto residencial” (Serran, 1976, p. 22).

No início da década de 1970, o BNH estendeu sua atuação para programas de

saneamento e o governo federal instituiu as primeiras Regiões Metropolitanas — tentativa de
tratar, de forma “integrada”, como era freqüente dizer no modelo desenvolvimentista, não
apenas as políticas setoriais de habitação, saneamento e transportes, mas também, nas grandes
cidades, das questões que ultrapassavam a jurisdição municipal —, bem como criou a
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas (CNPU).
Não havia ainda, contudo, nenhuma proposta legislativa com o objetivo de municiar
juridicamente o planejamento e a administração dos núcleos urbanos. A primeira tentativa
nesse sentido, durante o regime militar, ocorreu no âmbito da CNPU, depois transformada em
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), onde, em 1976, foi elaborado um
anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano, baseado na constatação de seu “corpo técnico
[de que] as administrações locais não dispunham de um instrumental urbanístico para
enfrentar a especulação imobiliária e [promover] a distribuição dos serviços públicos
urbanos” (Grazia, 2003, p. 57, grifo nosso).
A notícia de que estava em elaboração esse anteprojeto vazou para a imprensa, o que
“suscitou manchetes alarmistas em alguns jornais e semanários da época, um dos quais
alertava os leitores para o fato de o governo militar pretender ‘socializar o solo urbano”
(Ribeiro e Cardoso, 2003, p. 12). O governo recuou e deixou de enviar a proposta ao
Congresso Nacional.
As reivindicações sociais, no entanto, cresciam. A campanha eleitoral de 1981, no
que seria a primeira eleição direta de governadores após o golpe de Estado de 1964, trouxe a
questão urbana para a pauta política nacional. No Rio de Janeiro, por exemplo, Leonel
Brizola88, de volta do exílio por efeito da lei de anistia, prometia, na campanha que resultou
surpreendentemente vitoriosa, “assentar cerca de 1 milhão de famílias nos lotes vazios
existentes na região metropolitana, fruto do laissez-faire do processo especulativo de
loteamento periférico ocorrido desde os anos 40” (Ribeiro e Cardoso, op. cit, p. 13).

87
Referência a uma das muitas “moedas” contratuais de que o SFH se valia, na tentativa de manter constantes,
num ambiente econômico inflacionário, os valores envolvidos nos financiamentos habitacionais.
88
Um dos nossos mais importantes líderes políticos, herdeiro da vertente trabalhista (getulista) da esquerda
brasileira, Leonel de Moura Brizola faleceu no dia 21 de junho de 2004.
 84

Em 1982, a 20a Assembléia Geral da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil

(CNBB) aprovou um documento, intitulado “Solo Urbano e Ação Pastoral”89, em que critica a
formação de estoques de terra urbana com fins especulativos e, entre outras ações públicas, a
política de remoção de favelas. O texto propunha, por exemplo, a regularização fundiária de
assentamentos informais, o combate à ociosidade do solo urbano e o condicionamento da
propriedade urbana a sua função social (CNBB, 1982).
No ano seguinte ao do documento da CNBB, mais precisamente no dia 3 de maio de
1983, o governo do general João Figueiredo, que tinha como Ministro do Interior (responsável
pela questão urbana) o coronel Mário Andreazza, motivado pela “percepção de que a questão
urbana pudesse empolgar as camadas populares em torno de lideranças da oposição ao regime
autoritário” (Ribeiro e Cardoso, op. cit., p. 13), finalmente envia ao Congresso Nacional o
projeto elaborado no CNDU. Embora fosse uma versão já abrandada pela exclusão de certos
institutos, como a “concessão90 da posse da terra aos moradores urbanos que apresentavam
condições ilegais de ocupação” (Grazia, 2002, p. 21), a proposição conservava a essência do
anteprojeto de 1976.
O projeto de lei de desenvolvimento urbano, que ganhou o número 775/8391,
objetivava “a melhoria da qualidade de vida nas cidades”, por meio de diretrizes e
instrumentos, como, entre muitos outros:
1. a recuperação pelo poder público de investimentos de que resulte valorização
imobiliária;
2. a possibilidade de o poder público realizar desapropriações de imóveis urbanos
visando à renovação urbana ou para combater a estocagem de solo ocioso;
3. o direito de preempção;
4. a taxação da renda imobiliária resultante de fatores ligados à localização do
imóvel;
5. o direito de superfície;
6. o controle do uso e ocupação do solo;

89
Numa de suas passagens mais expressivas, o texto da CNBB vaticina: “a aceleração do processo de
urbanização está transferindo para a cidade uma carga conflitual que poderá assumir as dimensões de uma
confrontação entre os muitos que têm pouco a perder e os poucos que têm muito a perder” (Jornal do Brasil,
21/2/1982, Caderno Especial, apud Grazia, 2002, p. 21).
90
Segundo Adauto Cardoso (apud Grazia, 2002, p. 20), uma versão anterior do projeto havia sido publicada,
“sem a permissão governamental”, no jornal O Estado de S. Paulo, de 27/1/1982, o que teria ensejado reações a
essa possibilidade de regularização fundiária. É interessante notar que essa mesma polêmica ressurgiria na
Assembléia Nacional Constituinte e, quase duas décadas depois, por ocasião da sanção do Estatuto da Cidade.
91
Ver anexo 3.
 85

7. a compatibilização da urbanização com os equipamentos disponíveis;

8. o condicionamento do direito de propriedade (imposto progressivo e edificação
compulsória);
9. a regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda;
10. o reconhecimento jurídico da representação exercida pelas associações de
moradores;
11. o estímulo à participação individual e comunitária;
12. o direito de participação da comunidade na elaboração de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
13. a legitimação do Ministério Público para propor ações em defesa do
ordenamento urbanístico.

Muitos de seus institutos constaram da Emenda Popular da Reforma Urbana 92, que
viria a ser apresentada quatro anos depois à Assembléia Nacional Constituinte de 1986, e
foram absorvidos, tanto pela Constituição de 1988 quanto pelo Estatuto da Cidade. Importa
lembrar que estava ainda em vigor a Constituição do regime militar, de 1967/69, que, além de
caracterizar-se pelo perfil autoritário do regime, ignorava a natureza já predominantemente
urbana do Brasil. Na verdade, a proposição legislativa baseava-se tão-somente no frágil
abrigo constitucional proporcionado pelo então ainda impreciso princípio da função social da
propriedade.
A apresentação do projeto foi, portanto, uma indiscutível ousadia. A reação dos
setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresariado urbano mais atrasado
novamente tachava o projeto de “comunista”, como, aliás, costumava acontecer então com as
iniciativas de índole democrática. A revista Visão, de São Paulo, porta-voz do empresariado
conservador, que apoiava o governo, chegou a tratar o assunto em matéria de capa. Acusava o
projeto de acabar com o direito de propriedade no Brasil. O PL 775/83, nunca votado 93, parou
nos escaninhos do Congresso Nacional.

92
Ao examinar comparativamente o PL 775/83 (LDU) e a Emenda Popular da Reforma Urbana, Adauto Lúcio
Cardoso (2003, p. 31), embora ressalve a diferença entre a ênfase da LDU no planejamento urbano e a da
Emenda na participação popular, afirma que “a emenda popular se move no campo de discussões e segundo um
padrão de pensar a questão urbana que foi estabelecido pela LDU”.
93
Somente em 1995, o projeto deixou oficialmente de tramitar, regimentalmente retirado pelo autor, o Poder
Executivo.
 86

4.1.2 O processo constituinte e a Emenda Popular da Reforma Urbana

Naquilo que foi considerado um “discreto avanço” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 74), a
Constituição de 1988, pela primeira vez na história constitucional brasileira, tratou da
problemática urbana. A despeito da crescente importância econômica e social das cidades no
Brasil, as constituições anteriores sequer continham o vocábulo “urbano”, salvo para regrar,
nos capítulos referentes à tributação, a aplicação do Imposto Predial e Territorial Urbano, o
IPTU.
Eleita em 1986, por força de uma Emenda94 à Constituição de 1967/69 (sem ruptura,
portanto, da ordem institucional), nossa última Assembléia Nacional Constituinte foi instalada
no dia 1° de fevereiro de 1987, tendo promulgado a nova Constituição no dia 5 de outubro de
1988. Eram, ao todo, 559 parlamentares constituintes: 72 senadores e 487 deputados federais.
O processo de funcionamento da Constituinte, o que incluía o método de elaboração
do texto constitucional, fixado num Regimento Interno, “foi ousado e inovador, não tendo
paralelo na história constitucional brasileira e sendo bastante raro mesmo no direito
comparado” (Coelho e Oliveira, op. cit., p. 20).
Não foi elaborado um estudo ou um projeto-base anteriormente à instalação da
Assembléia, que tampouco formou um grupo com esta tarefa preliminar95. Muito ao contrário
desses procedimentos, tradicionais em situações análogas, a construção do projeto de
Constituição ocorreu das parcelas para o todo, num processo altamente permeável a pressões
externas, de todas as correntes de opinião.
Foram formadas 24 subcomissões temáticas, que recolheram propostas e sugestões,
realizaram audiências públicas e, com base nelas, produziram os primeiros textos parciais.
Agrupados em blocos de três, esses estudos parciais convergiram para oito comissões
temáticas para, só então, resultarem no primeiro anteprojeto, organizado pela Comissão de
Sistematização.
A partir de então, em meio a muitos debates e conflitos, foram admitidas novas
emendas, elaborados novos pareceres e promovidas novas votações no âmbito,
primeiramente, da Comissão de Sistematização e, finalmente, por dois turnos, no Plenário.
Em todo o processo, foram amplas as possibilidades de participação da chamada
“sociedade civil organizada”. Sem entrar no mérito de terem sido ou não acatadas as

94
Emenda à Constituição n° 26, de 27 de novembro de 1985.
95
Existia um estudo elaborado pouco tempo antes por uma Comissão de Assuntos Constitucionais, constituída
pelo presidente José Sarney e conhecida como “Comissão dos Notáveis”. Esse trabalho, contudo, não foi
oficialmente reconhecido nem, muito menos, tomado como referência pela Assembléia Nacional Constituinte.
 87

reivindicações dessa ou daquela parcela da sociedade, é inegável o fato de que o Regimento

Interno criou inúmeras possibilidades participativas. No início dos trabalhos, houve a
oportunidade da apresentação, perante as subcomissões, de “sugestões” de iniciativa de
organizações sociais, de instituições como as câmaras de vereadores, assembléias legislativas
e tribunais, além dos próprios constituintes. Embora o prazo para a apresentação dessas
sugestões tenha sido considerado exíguo por muitas associações civis, mais de 11 mil foram
apresentadas no total, em grande parte de iniciativa popular.
Outra possibilidade de participação, ainda na fase das subcomissões, consistia nas
“audiências públicas”. Muitas instituições, autoridades e personalidades profissionais ou
acadêmicas foram convidadas a opinar. Em outras ocasiões, as subcomissões deslocavam-se
pelo País com o intuito de ouvir depoimentos. Freqüentemente diferentes e, por vezes,
antagônicas, essas opiniões e propostas formaram um mosaico da realidade nacional, com
evidentes reflexos nos processos de votação ocorridos adiante.
Entretanto, a mais relevante forma de participação democrática no processo
constituinte foi, sem dúvida, a das “emendas populares”. A partir do primeiro projeto,
sistematizado em 15 de julho de 1987, foram admitidas, ao lado daquelas formuladas pelos
próprios constituintes, emendas de iniciativa dos cidadãos, desde que trouxessem, no mínimo,
a assinatura de trinta mil eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, três associações
representativas. No total, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de
doze milhões de assinaturas. No entanto, somente 83 delas atenderam às exigências
regimentais e foram oficialmente aceitas. Entre essas estava a Emenda Popular da Reforma
Urbana.
Sob a responsabilidade formal da Federação Nacional dos Engenheiros, da Federação
Nacional dos Arquitetos e do Instituto de Arquitetos do Brasil, mas também sob a organização
da Articulação Nacional do Solo Urbano, da Coordenação dos Mutuários do BNH e do
Movimento em Defesa do Favelado, “além de 48 associações locais ou regionais” (Maricato,
1988), tendo por primeira signatária Nazaré Fonseca dos Santos, a Emenda Popular n° 63, de
1987, como ficou oficialmente registrada, obteve 131 mil assinaturas.
Disposta em vinte e três artigos96, por sua vez desdobrados em dezesseis parágrafos e
quinze incisos, e apresentada no dia 19 de agosto de 1987, a Emenda pretendia, em resumo,
consignar na Constituição97:

96
Ver anexo 4.
 88

1. o direito universal a condições condignas de vida urbana e a gestão

democrática das cidades;
2. a possibilidade de o poder público desapropriar imóveis urbanos por interesse
social, mediante pagamento em títulos da dívida pública, à exceção da casa
própria, cuja indenização deveria ser plena e prévia, em dinheiro;
3. a captura de mais-valias imobiliárias decorrentes de investimentos públicos;
4. a iniciativa e o veto popular de leis;
5. a possibilidade, na ausência de lei federal disciplinadora, da aplicação direta de
norma constitucional, mediante decisão judicial;
6. a responsabilização penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos
constitucionais;
7. a prevalência dos “direitos urbanos” por meio de instrumentos tais como:
imposto progressivo, imposto sobre a valorização imobiliária, direito de
preferência, desapropriação, discriminação de terras públicas, tombamento,
regime especial de proteção urbanística e ambiental, concessão de direito real
de uso e parcelamento e edificação compulsórios;
8. a separação entre direito de propriedade e direito de construir;
9. o usucapião especial para fins de moradia, de terrenos públicos ou privados;
10. o direito à moradia com base em políticas públicas que assegurassem:
regularização fundiária e urbanização, programas habitacionais para aquisição
ou locação, fixação de limite máximo para o valor inicial dos aluguéis,
assessoria técnica e aplicação de recursos orçamentários a fundo perdido, sob
controle social;
11. a periodicidade mínima de doze meses e o controle estatal dos índices
aplicados ao reajustamento de aluguéis;
12. o monopólio estatal para a prestação de serviços públicos, vedado o subsídio de
serviços concedidos à iniciativa privada;
13. a criação de um fundo de transportes públicos para subsidiar a limitação das
tarifas ao equivalente a 6% do salário mínimo mensal;
14. a participação popular na elaboração e na implementação de “plano de uso e
ocupação do solo”, além de sua aprovação pelo legislativo.

97
O conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana será retomado no Capítulo 6, com o objetivo de verificar-
se o grau de seu acolhimento pela Constituição e/ou pelo Estatuto da Cidade.
 89

Coube à arquiteta Ermínia Maricato, professora da Universidade de São Paulo (USP)

e, então, diretora do Sindicato dos Arquitetos daquele Estado, defender a Emenda perante o
Plenário da Assembléia Nacional Constituinte.
Em seu pronunciamento, ela questionou, de início, se os constituintes e as
autoridades municipais, estaduais e federais tinham “consciência de que o nosso País possui
uma população predominantemente urbana”, já que parecia que predominava a “consciência
de que ainda somos um País agrário”. Em seguida, afirmou que “a maior parte da população
brasileira está nas favelas, nos mocambos e na periferia desurbanizada”; declarou não
acreditar que os recursos “colocados na mão do capital privado financeiro e da incorporação
resolvam o problema da habitação no Brasil”; argumentou que a retenção de solo urbano
ocioso não deveria interessar nem ao capital imobiliário produtivo, “que necessita de terrenos
para sua atividade”; destacou que a aprovação de instrumentos para a regularização fundiária
“já seria uma grande reforma”; e concluiu, afirmando: “A questão urbana é séria e veio para
ficar. (...) Acreditamos que a especulação imobiliária deve ser varrida do cenário brasileiro,
assim como o empreguismo, a ineficácia administrativa, a corrupção e o latifúndio agrário. O
que queremos é um País do século XX. Queremos eliminar o que é arcaico neste País”.98
A despeito da importância do tema, do denso apoio que a Emenda obteve e dos
substanciais argumentos que a sustentaram, parecia que o próprio Plenário dava razão à
dúvida sobre o grau de consciência dos problemas urbanos com que Ermínia Maricato iniciara
seu discurso. Havia apenas três constituintes presentes.
Como seria de se esperar, em face de seu conteúdo, a Emenda Popular da Reforma
Urbana suscitou reações. Em artigo publicado na Folha de São Paulo de 20/8/1987, dia
seguinte ao da apresentação da Emenda, o deputado constituinte Luiz Roberto Ponte, do
PMDB do Rio Grande do Sul, também presidente da Câmara Brasileira da Indústria da
Construção (CBIC), criticou-a firmemente ao considerar que a terra, foco das preocupações
da reforma urbana, não seria um problema importante, já que representaria apenas 5% “dos
recursos necessários para construir uma habitação digna”. O deputado também defendia que a
solução para a moradia popular deveria incorporar a iniciativa privada, cabendo ao governo
aportar recursos e subsídios, além de “desapropriar áreas necessárias”.
A própria Ermínia Maricato (1987), em artigo no mesmo jornal, encarregou-se de
refutar tais afirmações. Lembrou que o custo relativamente baixo do solo na produção da
moradia se dava em “conjuntos habitacionais praticamente ‘fora’ das cidades” e que a

98
Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte, de 27 de janeiro de 1988, p. 402-403.
 90

“retenção especulativa da terra contribui para essa situação”. De outra parte, argumentou que,
quanto aos subsídios, seria necessário saber “precisamente a quem eles irão beneficiar” e, no
tocante às desapropriações, reconhecer que o “alto custo da terra”, ao lado da exigência de
pagamento prévio, em dinheiro, inviabilizam as “políticas habitacionais para baixa renda”.
A transcrição desse debate se presta a exemplificar o ambiente conflituoso em que a
proposta da reforma urbana foi examinada pela Constituinte. Ao final, foi o seguinte o parecer
do relator, o deputado Bernardo Cabral, do PMDB do Amazonas:
“No que se refere à Questão Urbana, a Emenda apresenta dispositivos inovadores e
aperfeiçoadores do Projeto de Constituição, nos campos da função social da propriedade, da
participação popular, da desapropriação, das normas gerais de direito urbano, do usucapião
urbano e da ordenação do espaço urbano. Os dispositivos referentes a avaliação de imóveis,
locação e venda de habitações, apresentam conteúdo infra-constitucional. (...) O transporte
deve, necessariamente, ser um serviço público essencial, por ser um direito do cidadão e um
dever do Estado. Para tanto, a criação de um fundo de transportes urbanos, para subsidiar a
diferença entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usuário, processaria a
perfeita ordenação destes transportes. Com mudanças de redação e supressão das
particularidades, somos pela aprovação parcial da Emenda, nos termos do Substitutivo”99
(grifo nosso).

A Emenda Popular da Reforma Urbana foi, assim, parcialmente aprovada, o que

parece ter parcialmente desagradado a ambos os lados do debate. De um lado, o MNRU se
mostrava insatisfeito porque a função social da propriedade, diretriz fundamental da Emenda,
havia sido “submetida ao Plano Diretor” (Grazia, 2002, p. 16). De outro, a Federação das
Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) tornava pública a opinião de que, um dos itens
acatados pelo relator, o usucapião urbano, deveria “ser eliminado” (Maricato, 1988) no
segundo turno de deliberação da Assembléia Nacional Constituinte.
O conflito perduraria, como veremos a seguir, até a última das votações.

4.1.3 O capítulo constitucional da Política Urbana

Nas etapas iniciais do processo constituinte, embora houvesse aqui e ali, nas
propostas de vários constituintes, menção a “planejamento do desenvolvimento municipal”,
“controle do uso do solo urbano”, “ordenamento territorial”, “planos ordenadores do espaço
urbano”, “planos urbanísticos” e até “plano diretor”100, bem como referências a
procedimentos especiais para a desapropriação de imóveis urbanos, somente uma emenda

99
Documento n° M9A000020743 da Base de Dados APEM do Sistema de Informações do Congresso Nacional
(SICON).
100
As emendas de autoria da deputada Myrian Portella (PDS-PI), apresentadas na Subcomissão da Questão
Urbana e Transportes e reiteradas, na fase seguinte, perante a Comissão de Economia, embora rejeitadas, foram
as primeiras a utilizar a expressão “plano diretor” no processo constituinte.
 91

fazia vinculação, ainda tênue e indireta, da função social da propriedade com esses planos.
Seu texto, conquanto único, foi objeto de apresentação em paralelo por iniciativa de nada
menos que oito parlamentares, pertencentes a partidos de distintas orientações programáticas:
Roberto Freire (PCB-PE), Simão Sessim (PFL-RJ), Luiz Salomão (PDT-RJ), Antonio Britto
(PMDB-RS), Luiz Freire (PMDB-PE), Mattos Leão (PMDB-PR), Manoel Castro (PFL-BA) e
Raul Ferraz (PMDB-BA).
Era o seguinte, em resumo, o texto por todos igualmente proposto 101 como emenda
ao anteprojeto do relator da Subcomissão da Questão Urbana e Transporte, deputado José
Ulysses de Oliveira, do PMDB de Minas Gerais:
“Art. 1° É assegurado a todos, na forma da lei, o direito à propriedade imobiliária
urbana, condicionada pela sua função social.
§ 1° A propriedade e a utilização do solo urbano se submeterão às exigências de
ordenação urbana, expressas em plano urbanístico e de desenvolvimento urbano, bem como
em outras exigências específicas, tais como: habitação, transporte, saúde, lazer, trabalho e
cultura da população urbana.(...)” (grifos nossos).

Apesar do conteúdo uniforme, o que, aliás, permite supor ter sido proveniente de
uma mesma fonte, e da ampla representatividade que granjeou, a sugestão não foi acatada no
relatório final102 da Subcomissão. Na fase posterior, na Comissão da Ordem Econômica, o
Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU), por meio de depoimento de seu
secretário-executivo, Gervásio Cardoso, ao plenário da Comissão, apresentou sugestão de três
artigos para a Constituição103. O primeiro deles era redigido nos seguintes termos:
“Art. 1°. A propriedade e a utilização do solo urbano obedecerão às exigências
fundamentais de ordenação urbana e ambiental expressas nos planos urbanísticos, bem como
às relativas à habitação, transportes, saúde, lazer, trabalho e cultura da população urbana”
(grifo nosso).

A semelhança da redação da sugestão do CNDU com as emendas que haviam sido

uniformemente apresentadas por oito constituintes perante a Subcomissão permite inferir sua
origem. Nasce, pois, de propostas gestadas no CNDU, como de resto já ocorrera no texto do
PL 775/83, a vinculação constitucional entre direito de propriedade e plano urbanístico, mais
tarde denominado “plano diretor”, dando ensejo à noção de “direito planificado”, na
comentada expressão de José Afonso da Silva.
Conquanto já houvesse a vinculação proposta nesses termos, não havia ainda a
elevação do plano urbanístico à condição expressa de paradigma do cumprimento da função

101
Conforme Base de Dados APEM/SICON.
102
Esse anteprojeto tratava a questão urbana pela ótica privatista do Código Civil.
103
Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte de 22 de julho de 1987, p. 32 e 33.
 92

social da propriedade. Essa formulação, que acabou presente no texto constitucional, decorreu
de uma emenda ao primeiro Projeto de Constituição104, (Emenda n° 19063, de 13/8/1987), de
autoria do deputado Lúcio Alcântara, do PFL do Ceará105.
Seu texto estabelecia que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas em plano urbanístico,
aprovado por lei municipal (grifos nossos)”. A proposta, com essa exata redação, foi acolhida
pelo relator em todos os substitutivos subseqüentes. Na mesma emenda, igualmente acolhido
pelo relator, estava o dispositivo que impunha ao município aplicar, “sucessivamente”106,
penalidades ao proprietário de solo urbano ocioso.
A expressão “plano urbanístico” perdurou intacta até a votação, em primeiro turno,
do terceiro e último substitutivo do relator, quando uma emenda formulada pelo Centrão,
adotou em seu lugar o termo “plano diretor”, sem que as razões para tanto fossem explicitadas
(até porque o Regimento não fazia essa exigência)107. Mais adiante, como veremos, uma
emenda do Centrão condicionou essa vinculação entre plano urbanístico (na emenda,
denominado “diretor”) e função social da propriedade urbana aos termos de uma “lei federal”,
com evidente intuito procrastinatório.
Essa emenda, ligeiramente alterada por meio de acordo de lideranças que envolveu
todo o arco partidário representado na Assembléia108, resultou no texto finalmente aprovado,

104
Contemporânea, portanto, da Emenda Popular da Reforma Urbana.
105
O então deputado Lúcio Alcântara havia sido prefeito nomeado de Fortaleza (CE), pela ARENA, partido de
apoio ao regime militar, e elegera-se para seu primeiro mandato de deputado federal pelo PDS. Entretanto, na
avaliação do Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc), instituição ligada a sindicatos de trabalhadores e a
movimentos populares, “contrariando as expectativas, evoluiu, passando a adotar posições favoráveis às teses
progressistas” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 164).
106
É importante registrar o esforço para suprimir a expressão “sucessivamente” e, assim, permitir que as
penalidades previstas pudessem ser aplicadas em função das circunstâncias com que se defrontassem os
municípios, promovido em vários momentos por muitos constituintes, entre eles, Dirceu Carneiro (PMDB-SC),
que insistiu em todas as oportunidades, mas também Itamar Franco (sem partido-MG), Myrian Portella (PDS-
PI), Irmã Passoni (PT-SP), Joaquim Bevilácqua (PTB-SP). Porém, todas as emendas nesse sentido foram
rejeitadas pelo relator, Bernardo Cabral (PMDB-AM).
107
A bancada do Centrão interessada na temática urbana era informalmente liderada pelo deputado Luís Roberto
Ponte (PMDB-RS).
108
Ao encaminhar a votação do que acabou por ser o capítulo constitucional da política urbana (houve, ainda,
duas alterações, nas últimas etapas do processo), o presidente da Assembléia, deputado Ulysses Guimarães, do
PMDB de São Paulo, tomou-se de entusiasmo: “Desejo dizer, meus amigos, que cumpro um dever, que estas
palmas anteciparam, de fazer justiça ao trabalho dos Srs. Líderes, de autores de destaque, que sexta-feira,
sábado, domingo, até de madrugada, fizeram um esforço de composição, de entendimento, não só para que o
texto fosse mais escorreito e abrangente, mas que realmente representasse, como esperamos na manifestação do
Plenário, o ponto de vista da sociedade através de uma grande maioria, de uma expressiva maioria, uma
consagradora maioria do Plenário da Assembléia Nacional Constituinte” (Diário da Assembléia Nacional
 93

nesse turno de votações. No acordo, regimentalmente denominado “fusão” pois implicava a

aglutinação de proposições individuais de vários constituintes109, a emenda do Centrão sofreu
as seguintes modificações, tornando-se um pouco menos distante do campo propositivo da
reforma urbana110:
1. a lei federal de diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano deixou de ser
“complementar”111;
2. a população das cidades para as quais o plano diretor tornava-se obrigatório foi
reduzida de 50 para 20 mil habitantes;
3. o conceito de solo urbano ocioso, limitado antes somente ao “não edificado” ou
“não utilizado”, foi estendido ao “subutilizado”;
4. o “reconhecimento de domínio alheio” foi removido da condição de
impedimento para as ações de usucapião especial para fins de moradia
(dispositivo que, acaso mantido, teria tornado completamente inútil o
instrumento);
5. o transporte coletivo urbano passou a ser considerado serviço público essencial
“de responsabilidade do Município”, mesmo nos casos de regiões
metropolitanas.

Ainda na sessão que aprovou o texto do acordo, foi incorporada uma emenda de
autoria da deputada Myrian Portella112, do PDS do Piauí. Essa proposta, originalmente
destinada a proteger a mulher nos casos de posse ou de usucapião, acabou assumindo

Constituinte de 3/5/1988, p. 61). Foram 322 votos a favor, um contrário e três abstenções. Votou contra o
senador Roberto Campos, do PDS de Mato Grosso.
109
Participaram do acordo, na condição de autores das emendas aglutinadas, os constituintes Dirceu Carneiro
(PMDB-SC), Roberto Freire (PCB-PE), Mendes Canale (PMDB-MS), Mauro Miranda (PMDB-GO), Raul
Ferraz (PMDB-BA), José Carlos Grecco (PMDB-SP), Felipe Mendes (PDS-PI), José Richa (PMDB-PR), Jorge
Leite (PMDB-RJ), José Lins (PFL-CE), Irmã Passoni (PT-SP), Edmilson Valentim (PC do B-RJ), Mário Covas
(PMDB-SP), Ricardo Izar (PFL-SP), Joaquim Sucena (PTB-MT), José Santana de Vasconcelos (PFL-MG) e
Eduardo Jorge (PT-SP).
110
É curioso observar que a emenda do Centrão trouxe para a Constituição a expressão “funções sociais da
cidade”, que, embora não constante da Emenda Popular da Reforma Urbana (voltada para a noção de “direito à
cidade”), foi mais tarde apropriada como um dos pilares do MNRU.
111
A aprovação de lei complementar exige maioria absoluta de votos, ou seja, metade mais um entre todos os
parlamentares, presentes ou não, enquanto que a de lei ordinária ocorre por maioria simples, isto é, pela
manifestação de metade mais um dos efetivamente votantes.
112
A atuação da deputada Myrian Portella, eleita pelo PDS, um dos pólos partidários do Centrão, foi, apesar
dessa condição, bem avaliada pelo Inesc: “(...) uma das mais gratas surpresas da Constituinte (...). Mulher
arrojada e de iniciativa, pretende propor a regulamentação da soberania popular, assegurando, de vez, a
participação popular no processo legislativo (...) e uma lei que defina as formas de repressão ao abuso do poder
econômico” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 324).
 94

destacada importância para os propósitos da reforma urbana ao servir de abrigo para o que
viria a ser a “concessão especial de uso para fins de moradia”. Seu texto foi literalmente
incorporado à Constituição: “O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil” (grifo nosso).
No final de agosto de 1988, ocorreriam as duas últimas alterações em relação ao
texto do acordo, uma delas especialmente importante, que levaram à redação do capítulo
finalmente promulgado113. A primeira, de iniciativa do deputado José Maurício, do PDT do
Rio de Janeiro, destinou-se tão-somente a especificar que o “imposto progressivo no tempo” a
que se referia o texto acordado era o “imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo”.
A segunda teve maior relevância. O texto constitucional até então (estávamos a
pouco mais de um mês da promulgação da Constituição) não discriminava entre os de
domínio privado ou de domínio público os imóveis passíveis da aplicação do usucapião
especial. Emenda do deputado Francisco Carneiro114, do PMDB do Distrito Federal, propunha
a exclusão dos imóveis públicos dessa possibilidade, valendo-se do seguinte argumento:
“Permitindo-se o usucapião urbano ou rural sem excluir do instituto as áreas de
domínio público, significa (sic) o comprometimento irreparável de todos os planos urbanos
e de expansão urbana e, para Brasília, o total desvirtuamento do Plano Piloto, pois uma
ocupação irregular junto a qualquer local, como a Praça dos Três Poderes e a Esplanada dos
Ministérios, poderá ser objeto de usucapião urbano” (Diário da ANC, 30/8/1988, p. 13631).

A emenda foi aprovada. Desse modo, o artigo que tratava do usucapião especial para
fins de moradia, para Ermínia Maricato (1988), “o único da emenda popular constitucional de
reforma urbana a ser incluído no projeto de Constituição com redação próxima da intenção da
emenda”, era extensamente limitado, mas não apenas, como apressadamente se poderia
imaginar, com os votos dos chamados “setores conservadores”.
Nesse caso, pólos partidários opostos se encontraram, em ambos os campos da
votação. Votaram “não”, ou seja, pela manutenção da possibilidade de usucapião em imóveis
públicos, tanto o PT e o PSB, liderados respectivamente pela deputada Irma Passoni, de São
Paulo, e pelo deputado Ademir Andrade, do Pará, quanto o PDS, conduzido pelo deputado
Amaral Neto, do Rio de Janeiro. Por sua vez, aprovaram a emenda que restringiu a aplicação

113
Ver Diário da Assembléia Nacional Constituinte de agosto de 1988, p. 13622-13634.
114
Destacado empreendedor imobiliário, o deputado Francisco Carneiro, falecido em 1995, ligou-se ao Centrão
na Constituinte e exerceu seu mandado em defesa das propostas políticas do empresariado urbano.
 95

do usucapião a imóveis particulares, o PMDB, o PDC, o PSDB, o PTB, o PL e o PFL, mas

também o PDT e o PC do B115.
Promulgada a Constituição, os aspectos legislativos do ideário da reforma urbana
passaram a depender, em grande parte, de uma lei federal que regulasse a aplicação das
normas constitucionais.

4.2 A lei para fazer cumprir a Constituição

4.2.1 O projeto original do Estatuto da Cidade e as demais propostas legislativas

A despeito de seus antecedentes e da natureza de seu conteúdo, o projeto de lei que
acabou transformado no Estatuto da Cidade não se originou de um parlamentar que fosse
arquiteto, urbanista, advogado, geógrafo, sociólogo, economista, assistente social, ou tivesse
sido líder de movimentos populares pró-moradia, nem que, muito menos, fosse empresário ou
alimentasse vínculos com o capital imobiliário. O autor do projeto foi o senador Pompeu de
Sousa, jornalista e professor116, que, nascido em 1916 e falecido em 1991, não viveu para
presenciar a aprovação de seu projeto, já bastante modificado, ocorrida em 2001.
Cearense de Redenção, filho de família tradicional, Roberto Pompeu de Sousa Brasil
renunciou, aos 14 anos, a conforto e fortuna para cuidar do pai doente no Rio de Janeiro. Fez-
se um importante intelectual brasileiro. Eleito senador constituinte em 1985 (seu primeiro e
único mandato eletivo), Pompeu, como era conhecido e gostava de ser chamado, convidou o
autor117 deste trabalho para assessorá-lo.
No exercício do mandato, Pompeu de Sousa aproximou-se mais da questão urbana
propondo, por exemplo, que Brasília tivesse um plano diretor participativo e que os

115
Não por acaso, portanto, essa polêmica, ao lado de muitas outras, iria ressurgir durante a tramitação e no
período destinado à sanção do projeto de lei do Estatuto da Cidade.
116
Na história da comunicação social, Pompeu de Sousa é considerado o principal responsável pela adoção, no
Brasil, das técnicas do jornalismo moderno, baseado na objetividade do lide, que, adaptadas do jornalismo norte-
americano e implantadas por ele, em 1954, no Diário Carioca, ainda orientam a redação dos principais jornais.
Em 1961, tendo apoiado a proposta de mudança da sede do governo federal do Rio de Janeiro para Brasília,
transferiu-se para a nova capital e ajudou Darcy Ribeiro a fundar a Universidade de Brasília. Na vida pública,
participou de inúmeros movimentos de combate à ditadura militar e de luta pela liberdade de imprensa. Definia-
se como socialista e democrata. Presidiu a Associação Brasileira de Imprensa (ABI-DF), o Sindicato dos
Escritores do Distrito Federal e o Comitê Brasileiro da Anistia, entre muitas outras instituições e movimentos
políticos de que participou. Foi eleito para a Assembléia Nacional Constituinte pela chamada ala esquerda do
PMDB e, em 1989, tornou-se um dos fundadores do PSDB (Duarte, 1992).
117
Na época, vice-presidente do IAB-DF, membro do Conselho Superior do IAB e integrante da diretoria do
Sindicato dos Arquitetos do Distrito Federal (SADF).
 96

moradores de favelas no Distrito Federal fossem assentados na cidade e não no seu entorno,
como pretendia o governo de então.
Foi assim que começou a surgir o atual Estatuto da Cidade, cujo texto foi elaborado
por Eliane Cruxên Maciel e Everaldo Macedo, integrantes da Consultoria Legislativa do
Senado Federal118, a partir de pesquisas pessoais e de sugestões e opiniões, formais e
informais, de professores, técnicos e representantes de entidades e instituições ligadas à
questão urbana119, todos sob a coordenação do próprio Pompeu de Sousa. O projeto foi
apresentado no dia 28 de junho de 1989 e recebeu a identificação oficial de “Projeto de Lei do
Senado (PLS) n° 181, de 1989 (Estatuto da Cidade)”. Com parecer favorável do relator,
senador Dirceu Carneiro120, do PSDB de Santa Catarina, foi aprovado no Senado exatamente
um ano depois e enviado à Câmara dos Deputados, onde permaneceria por onze anos.
Na Câmara, denominado PL 5.788/90, o projeto, por já ter sido votado, passou a
funcionar como uma espécie de “locomotiva”, à qual foram anexados dezessete “vagões”,
proposições (de menor ou maior abrangência) sobre o mesmo tema, com origem na própria
Câmara dos Deputados. Os autores desses projetos, com as respectivas datas de apresentação,
são os deputados Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), José Luiz Maia (1989), Lurdinha
Savignon (um em 1989 e outro, em co-autoria, em 1990), Ricardo Izar (um em 1989 e outro
em 1991), Antônio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mário Assad (1989), Eduardo Jorge
(1990, em co-autoria), José Carlos Coutinho (1991), Magalhães Teixeira (1991), Benedita da
Silva (1993), Nilmário Miranda (1996), Augusto Carvalho (1997), Carlos Nelson (1997) e
Fernando Lopes (1997).
Dentre todos esses, devem ser destacados o do deputado Raul Ferraz, do PMDB da
Bahia, que, na verdade, “constitui-se do substitutivo apresentado pelo deputado ao PL 775/83
com suas adaptações à Constituição de 1988” (Motta, 1998, p. 211); os de Lurdinha Savignon
e Eduardo Jorge, do PT do Espírito Santo e de São Paulo, respectivamente, elaborados com a
participação do MNRU; e o do deputado Nilmário Miranda, do PT de Minas Gerais. Esse
último, como veremos adiante, espelhou o esforço de consenso que seria tentado, em 1993,

118
A Consultoria Legislativa (Conleg) é um órgão técnico, da estrutura permanente do Senado Federal, cuja
atuação se destina a subsidiar o trabalho parlamentar dos senadores e das comissões permanentes e provisórias.
O autor deste trabalho colaborou na elaboração texto e sugeriu a denominação “Estatuto da Cidade”, dada no
corpo da própria lei.
119
Muitas dessas reuniões ocorreram na sede do IAB-DF, que também abrigava o SADF, e tiveram a expressiva
participação da arquiteta Suely Franco Netto Gonzales, professora da Universidade de Brasília (UnB).
120
Arquiteto e parlamentar dos mais ligados à questão urbana, Dirceu Carneiro havia sido prefeito de Lages
(SC), onde, ainda na década de 1970, promoveu as primeiras experiências de gestão urbana de orientação
popular e participativa de que se tem notícia no Brasil (Alves, 1988).
 97

por um grupo de trabalho formado por representantes indicados pelo deputado Luiz Roberto
Ponte, ligado ao empresariado, e pelo próprio Nilmário Miranda, vinculado ao movimento da
reforma urbana.
Minudente e ambicioso, o projeto original121 do Estatuto da Cidade, com 72 artigos,
dispostos em três títulos e dez capítulos, pretendia, de início (arts. 2°, 3°, 4° e 5°), conceituar
política urbana, direito à cidade, direito urbanístico e até urbanismo (“conjunto de ações
promotoras e corretoras da organização do espaço urbano de modo a permitir sua adequada
fruição pelo homem, preservando-o do processo de espoliação urbana”). Depois, fixava os
objetos da política urbana, entre eles “o processo de produção do espaço urbano”, e dedicava
um inteiro capítulo a fixar requisitos para o cumprimento da função social da propriedade,
bem como atitudes que configurassem “abuso de direito e da função social da propriedade”.
Entre esses casos, estava, por exemplo, o da “recusa de oferecer à locação, sob qualquer
pretexto, imóveis residenciais não necessários à habitação do proprietário ou seus
dependentes, salvo nos casos excepcionados no Plano Diretor” (art. 8°, II).
Tido por Ermínia Maricato como “um dos instrumentos mais importantes para os
programas de moradia social em áreas centrais”, esse dispositivo foi excluído do projeto
durante sua tramitação, desde os primeiros pareceres. “Considerando o nível exagerado de
imóveis vazios, passíveis de locação nas áreas urbanas centrais, essa possibilidade poderia
representar um impacto significativo” (Maricato, 2001, p. 108).
Adiante, o PLS n° 181, de 1989, estabelecia as diretrizes gerais que deveriam
orientar a implementação da política urbana — entre elas a gestão democrática, a participação
popular, o planejamento, a proteção ambiental e do patrimônio cultural, bem como a
recuperação de investimentos públicos de que resultasse valorização imobiliária — assim
como as políticas setoriais, inovadoras com relação à divisão tradicional entre habitação,
saneamento e transportes, que constituiriam a política urbana: ordenação do território;
controle do uso do solo; participação comunitária e contribuição social; e desfavelamento
(“erradicação das condições infra-humanas de habitação” e “combate aos processos
expulsivos provocados pela especulação imobiliária”)122.
“Para assegurar o direito à cidade e sua gestão democrática, bem como corrigir
distorções no consumo de bens comunais” (art. 16), o projeto propunha instrumentos fiscais,

121
Ver anexo 5.
122
Embora no projeto do Estatuto da Cidade tenha recebido conceituação exatamente oposta, a expressão
“desfavelamento” ficou marcada como a tentativa — posta comumente em prática nos anos 1960 e 1970, e
ressurgida, na década seguinte, nas operações interligadas do governo Jânio Quadros na prefeitura de São Paulo
— de remoção da população favelada para periferias distantes.
 98

financeiros e econômicos, jurídicos, administrativos e políticos, mais ou menos assemelhados

aos dos demais projetos que a ele foram anexados. Algumas características desse extenso rol,
contudo, merecem comentários. Suely Araújo e Vera Ribeiro, por exemplo, chamam a
atenção para a ausência da outorga onerosa do direito de construir, o que seria um sintoma de
que, a despeito de ser “extremamente enfático quando trata da função social da propriedade,
(...) ao regulamentar os meios para que o discurso se torne prática, o projeto ameniza o seu
tom” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 11). As mesmas autoras, no entanto, reconhecem que o que
denominam projeto Pompeu de Sousa, embora não contenha disposições específicas sobre a
outorga onerosa, “estabelece índice ‘um’ de aproveitamento dos terrenos urbanos enquanto
não for aprovado plano diretor. O índice ‘um’, por sua vez, sempre esteve vinculado à
proposta do solo criado. Pode-se ter imaginado que o instrumento deveria ser estabelecido via
lei municipal” (Araújo e Ribeiro, op. cit., p. 19).
Com efeito, essa hipótese é reforçada pela redação do art. 19:
“Art. 19 O município promoverá a recuperação dos investimentos públicos,
diretamente dos proprietários dos imóveis urbanos, mediante contribuição de melhoria e
outras cobranças que o plano diretor determinar” (grifo nosso).

Do mesmo modo, ou seja, por delegação ao poder municipal, foi tratada a

transferência do direito de construir, que, embora não conste expressamente do PLS n° 181,
de 1989, pode derivar de uma das diretrizes essenciais fixadas para o plano diretor:
“estabelecer a compensação ao proprietário de imóvel considerado pelo poder público como
de interesse do patrimônio cultural, histórico, arqueológico, artístico ou paisagístico” (art. 41,
IX). Assim, embora existente, a possibilidade de utilização do instrumento era, contudo,
limitada. No texto finalmente aprovado, as hipóteses de aplicação foram estendidas aos casos
de implantação de equipamentos urbanos e comunitários e de implementação de programas de
regularização fundiária ou de construção de habitação popular.
Outro aspecto particularmente relevante do instrumental previsto no projeto original
diz respeito à vinculação do valor real dos imóveis em caso de desapropriação àquele
“reconhecido pelo proprietário como base de cálculo do IPTU ou ITR, conforme o caso” (art.
23, § 2°). Essa medida, de grande relevância para a arrecadação municipal, desapareceria nas
várias versões intermediárias do projeto, mas seria, ao final, definitivamente incorporada ao
Estatuto da Cidade123.

123
A adoção desse dispositivo pelos municípios nos procedimentos de desapropriação tende a instar os
proprietários a proporem a “correção” dos valores de lançamento de seus imóveis no cadastro fiscal, comumente
subavaliados, sob pena de receberem indenização igualmente reduzida. Suprimido nos primeiros pareceres das
 99

No art. 46, § 1º, o PLS n° 181, de 1989, previa, embora sem denominá-la assim, a
concessão de uso especial, incidente em “áreas públicas ocupadas há mais de dois anos”, com
vistas à regularização fundiária de habitações ocupadas por população de baixa renda. No
entanto, reduzia a incidência do usucapião constitucional para fins de moradia, ao estabelecer
que o instituto seria inaplicável, não apenas nas áreas de domínio público, como impõe a
Constituição, mas também nas de preservação ambiental (o que acabou incluído no texto
aprovado) e “naquelas em que o plano diretor assim determinar” (art. 33), o que, a par de
parecer inconstitucional, poderia levar a uma grande limitação para a aplicação do
instrumento. Em compensação, o projeto Pompeu de Sousa ampliava as possibilidades de
aplicação do usucapião pró-moradia para os casos de ocupações coletivas de áreas superiores
ao limite constitucional de 250 m2, preceito que acabou incorporado à lei.
Ao lado de buscar dar concretude jurídica ao princípio da função social da
propriedade urbana — no que, registre-se, nem sempre foi bem acolhido124 —, o projeto
Pompeu de Sousa concentrava-se, em minúcias, nos dispositivos destinados a regular a
elaboração, o conteúdo e a implementação dos planos diretores. Na concepção do projeto, o
plano diretor incluiria três programas125: o de expansão urbana; o de uso do solo urbano; e o
de dotação urbana, bem como “instrumentos e suporte jurídico de ação do poder público”,
além de “sistema de acompanhamento e controle”.
O poder executivo municipal deveria institucionalizar o “planejamento urbano como
processo permanente”, assim como tornar disponíveis a qualquer cidadão todas as
informações pertinentes ao sistema de planejamento, podendo suspender, durante a
elaboração de “programas de uso do solo”, a concessão de licença ou autorização (arts. 36 e
37).
O plano diretor se destinaria a utilizar os instrumentos fixados na lei para “regular os
processos de produção, reprodução e uso do espaço urbano”. Eram fixadas as etapas de
elaboração do plano, bem como suas “diretrizes essenciais” (art. 41), que incluíam, ao lado de
procedimentos tradicionais como a definição de áreas de expansão urbana e de tipos de uso,

comissões da Câmara dos Deputados, foi reincorporado pelo deputado Inácio Arruda (PC do B-CE), relator do
projeto na Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior.
124
As restrições a esses dispositivos não provinham apenas dos setores ligados ao empresariado, mas igualmente
de alguns segmentos técnico-profissionais. Para Araújo e Ribeiro (2000, p. 7 e 8), por exemplo, “os casos de
abuso de direito e da função social da propriedade constantes do texto aprovado no Senado carregam forte
componente ideológico e são questionáveis do ponto de vista da viabilidade de sua aplicação”.
125
Chamaram-se “programas” as normas e ações derivadas do “plano diretor” porque, segundo ponderava
Everaldo Macedo, um dos elaboradores do texto, “um plano não origina outros planos (de uso do solo, por
exemplo), mas programas e projetos”.
 100

percentual de ocupação e índice de aproveitamento dos terrenos, outras tarefas tão originais
quanto polêmicas. Dois exemplos:
“XV – estabelecer a qualificação dos agentes produtivos, encarregados das obras
e, no caso de imóveis para venda, os parâmetros de remuneração dos fatores, de modo a
permitir:
a) fixação do prazo de cada obra, para obter a maior economicidade;
b) observância dos cronogramas da construção e de seus objetivos;
c) justo preço;
XVI – fixar limites mínimos e máximos para a reserva, pelo poder público, de
áreas destinadas à ordenação do território, à implantação dos equipamentos urbanos e
comunitários, de acesso à moradia e nos projetos de incorporação de novas áreas à estrutura
urbana, imitindo-se o município em sua posse imediata”.

O projeto estabelecia ainda que o plano diretor poderia determinar áreas especiais de
urbanização preferencial, renovação urbana, urbanização restrita e regularização fundiária.
Fixava, por fim, o quorum qualificado de dois terços da câmara de vereadores para sua
aprovação ou modificação e assegurava a gestão democrática de todo o processo por meio da
representação tripartite, com igualdade de direito a voz e voto, da representação popular, do
empresariado urbano e do poder público (arts. 48 e 49). Previa-se igualmente a
responsabilização penal e civil dos prefeitos “pelas distorções na aplicação do plano diretor”
(art. 51)126.
O texto fixava também a obrigação de a União criar uma “agência social de
habitação” (art. 54), uma relação de diretrizes para que os municípios organizassem e
explorassem o serviço de transporte urbano (art. 55) e um conjunto de normas relativas à
constituição de Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas (arts. 56 a 63). Por fim, a
proposição autorizava o Poder Executivo a transformar o então Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano em Conselho Nacional de Política Urbana, também com
composição tripartite entre representação popular, empresariado urbano e poder público, com
o objetivo de realizar estudos, propor diretrizes e instrumental de política urbana, além de
“emitir diretrizes gerais (...) com o objetivo de contrapor-se à especulação imobiliária e outras
formas de perversão das relações sociais de habitação” (arts. 64 a 69).
Na justificação de seu projeto, Pompeu de Sousa afirmava que pretendia conter a
“indevida e artificial valorização imobiliária, que dificulta o acesso dos menos abastados a
terrenos para habitação e onera duplamente o poder público, forçado a intervir em áreas cuja

126
Em contraste com o projeto original, a versão final do Estatuto da Cidade pouco trata do conteúdo do plano
diretor, fixando-se no processo (democrático) para sua elaboração e implementação. Não contribui, assim, para
reduzir o notável dissenso técnico e político sobre essa matéria. Para uma ampla abordagem do significado
jurídico desses planos, no Brasil e no mundo, bem como de sua vinculação com o direito de propriedade, ver
Pinto, 2001.
 101

valorização resulta, na maioria das vezes, de investimentos públicos, custeados por todos em
benefício de poucos”.
Ao final, remetia “à colaboração prestimosa dos membros desta Casa e à própria
sociedade organizada a tarefa de enriquecer esta proposição com valiosas críticas e
contribuições”.
Não faltaram nem críticas nem contribuições.

4.2.2 As críticas institucionais e a reação conservadora

Avaliação do projeto original do Estatuto da Cidade, realizada em 1992 pelo então
Ministério da Ação Social, quando ainda não havia ocorrido deliberação na Câmara, concluiu
que seria necessário:
“1. conferir maior clareza e concisão aos conceitos e disposições legais;
2. o respeito aos dispositivos da Constituição Federal e à delimitação das competências entre
os entes federados, em particular a competência dos municípios, no tocante à matéria
urbanística;
3. evitar o excesso de legislação, ou seu excessivo detalhamento;
4. respeitar a diversidade das situações urbanas ocorrentes nas várias regiões do País,
mantendo a legislação federal em nível de generalidade capaz de ser aplicável a estas
várias situações” (Motta, 1998, p. 212 e 213).

A crítica dos setores técnicos do governo federal se referia à falta de “uniformização

da terminologia adotada”; à utilização da expressão “políticas setoriais” diferentemente da sua
vinculação tradicional a habitação, saneamento e transportes; ao uso da expressão “ordenação
do território” no contexto municipal (já que constitucionalmente competiria à União realizar
planos nacionais de “ordenação do território”); à excessiva minudência dos dispositivos
referentes ao plano diretor, sem que sequer ficasse “explícito o conteúdo obrigatório” dessa
lei; à inconstitucionalidade de tratar, em lei federal, de regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas, já que a CF de 1988 atribuiu essa prerrogativa aos Estados; entre outras
considerações (Motta, op. cit., p. 213-218).
Independentemente de sua maior ou menor procedência, as ressalvas de perfil
técnico, formuladas na administração federal ou mesmo na esfera do poder legislativo127,
eram incomparavelmente mais brandas que as nascidas no âmbito do empresariado e nas
instituições sociais de viés conservador.
Tanto quanto havia acontecido com o PL 775/83, o projeto Pompeu de Sousa sofre
grandes reações, que

127
Ver Araújo e Ribeiro, 2000.
 102

“assumem um maior vulto comparadas às do projeto anterior. Os mesmos atores, entidades

que representavam os proprietários de terra, os empresários da construção civil e do setor
imobiliário, tentaram impedir sua tramitação. Dessa vez contaram com o grande reforço da
TFP – Tradição, Família e Propriedade – uma facção conservadora da Igreja Católica, que,
além de enviar insistentemente documentos com críticas ao Congresso, passava abaixo-
assinados em praças públicas, nos centros das cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro,
visando à retirada do projeto de pauta” (Grazia, 2003, p. 58).

De fato, textos produzidos pela Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família

e Propriedade (TFP) dão a medida da avaliação que os proprietários imobiliários ligados à
instituição faziam do projeto. No documento “TFP contra a Reforma Urbana socialista e
confiscatória – Estatuto da Cidade”128, afirma-se que, já por ocasião da Constituinte, a TFP
(2004, p. 11) alertou contra o “embrião do Estatuto da Cidade”, qual sejam “as proposituras
esquerdistas de Reforma Urbana inseridas no projeto Cabral”, em referência ao capítulo
constitucional da política urbana.
Quanto ao conteúdo do Estatuto da Cidade, o documento é ainda mais explícito. Ao
considerar que o projeto investia “contra dois princípios da ordem natural, consagrados pela
doutrina social da Igreja e arraigados na sociedade brasileira: o da propriedade privada e o da
livre iniciativa” (p. 5), a TFP faz uma análise do projeto para, em seus termos, “apalpar seu
caráter socialista e confiscatório” (p. 6), que considerava presente nos instrumentos propostos
no projeto.
Para a TFP, como caberia à lei do plano diretor definir os casos de subutilização para
efeito do cumprimento da função social da propriedade, “pode ser que o Plano Diretor
proponha a introdução, dentro de sua casa, de moradores de rua ou outros, para ocupar os
quartos ‘subtilizados’. (...) É o comunismo prático que se vai introduzindo” (op. cit., p. 7).
No mesmo sentido visceral, o documento volta-se contra o princípio da participação
popular e da gestão democrática com as seguintes expressões: “Além de jogar assim por terra
o patrimônio e a estabilidade da vida familiar e econômica do infeliz proprietário urbano
brasileiro, o Estatuto da Cidade atira-o às garras de uma infrene demagogia, que vai redundar
numa tirania” (p. 9). Para a TFP (fundada em 1960, no auge da “guerra fria”), a adoção de
mecanismos participativos resultaria no “estabelecimento de uma espécie de sovietes urbanos
como os da antiga União Soviética, ou de associações de quarteirão como as existentes em
Cuba” (p. 10).
Menos caricatural, mas igualmente contrária à aprovação do Estatuto da Cidade, foi a
posição inicial de vários setores do empresariado urbano. As definições do projeto

128
Disponível no sítio www.tfp.org.br/secoes/arquivo/documentos da internet (consulta feita no dia 9/2/2004).
 103

relativamente à função social da propriedade e ao abuso de direito, como nos casos de

retenção especulativa do solo urbano e, principalmente, no que se referia à recusa de oferecer
à locação imóvel não utilizado e à proibição de posse ou domínio de área urbana excedente ao
máximo fixado em módulos pelo plano diretor, sofreram restrições radicais. “O setor
empresarial não aceitou nem mesmo iniciar um debates sobre elas” (Araújo e Ribeiro, 2000,
p. 7).
Também havia oposição do segmento empresarial à proposta de usucapião coletivo.
Para Vicente Amadei, assessor do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e
Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo (Secovi/SP), que
representou a posição do empresariado urbano em muitos momentos do debate legislativo,
tratava-se de “um incentivo à invasão” (DM, 1992, p. 34).
Numa atitude de defesa do velho perfil privatista e patrimonialista do Código Civil,
nesse ponto assemelhada à da TFP, o Estatuto da Cidade foi igualmente repudiado pelos
empresários da construção civil e do mercado imobiliário que participaram do 56° Encontro
Nacional da Indústria da Construção Civil, realizado em Fortaleza, em 1992. No relatório
final do encontro, a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) considerava que “o
projeto mascara atos de autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisição de
imóvel urbano, objeto de compra e venda entre particulares” (DM, 1992, p. 34).
Como se percebe, embora fossem distintas e até potencialmente conflitantes, as
várias frações do capital imobiliário urbano (proprietários de terras, construtores e
incorporadores) pareciam uníssonas na rejeição ao projeto do Estatuto da Cidade.
Em sentido contrário, no âmbito do movimento pela reforma urbana, o projeto era
muito bem acolhido. Desde a promulgação da Constituição de 1988, esse movimento passou a
lutar pela edição da lei federal requerida no capítulo da política urbana, como meio para
tornar eficazes seus dispositivos. Dos projetos apresentados na Câmara, o do deputado Raul
Ferraz era considerado o mais completo e outros dois (idênticos, aliás), o da deputada
Lurdinha Savignon (PT-ES) e o dela em co-autoria com o deputado Eduardo Jorge (PT-SP),
foram elaborados com a participação direta do Fórum Nacional de Reforma Urbana
(FNRU)129. Explica-se: como Raul Ferraz e Lurdinha Savignon, que haviam apresentado suas
proposições em 1989, não voltaram à Câmara nas eleições de 1990, seus projetos seriam
regimentalmente arquivados. Por essa razão, “em 1990, o deputado Eduardo Jorge, do PT,

129
“A atual coordenação do FNRU é composta por: FASE, Instituto Pólis, Central dos Movimentos Populares,
União Nacional por Moradia Popular, Movimento Nacional de Luta por Moradia, Federação Nacional de
Arquitetos e Urbanistas, Federação Interestadual de Sindicatos de Engenheiros, Federação Nacional de
Associações de Funcionários da Caixa Econômica Federal” (Grazia, 2003, p. 56).
 104

reapresenta o projeto da deputada do Espírito Santo” (Grazia, 2003, p. 58)130. Esse, como
todos os demais, também foi apensado ao PL 5.788/90, o projeto Pompeu de Sousa.
Para o MNRU, segundo o jurista Nelson Saule Jr., “desde o início da década de 90, o
projeto de lei federal de desenvolvimento urbano denominado ‘Estatuto da Cidade’ [foi
considerado] o marco referencial para a instituição da lei que regulamenta o capítulo da
política urbana da Constituição brasileira” (Saule Jr., 2003, p. 1).
Estavam claras as posições. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que
haviam construído o ideário da reforma urbana apoiava o Estatuto da Cidade e cobrava sua
aprovação pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado
urbano, encorpadas por instituições de defesa da propriedade privada como causa política, se
opunham ao projeto de lei.
A disputa parlamentar estava lançada.

130
Na verdade, o projeto do deputado Eduardo Jorge, apoiado pelo MNRU, foi apresentado em co-autoria com a
deputada Lurdinha Savignon, que terminava o seu mandato, no dia 14/12/1990, quando o projeto Pompeu de
Sousa, aprovado no Senado, já tramitava na Câmara havia três meses.
 105

5 – TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA: DO CONFLITO À UNANIMIDADE

5.1 Os principais pontos polêmicos e as primeiras negociações

5.1.1 A proposta engavetada

Em 1991, quando o Estatuto da Cidade estava prestes a ser votado na primeira
Comissão para a qual havia sido distribuído, a de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR),
houve uma alteração no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que modificou os
critérios de distribuição dos projetos. Ao invés de examinar previamente as proposições, a
CCJR passou a pronunciar-se no final, após a deliberação das chamadas comissões de mérito.
O projeto foi então redistribuído para a Comissão de Viação e Transportes, Desenvolvimento
Urbano e Interior (mais tarde subtraída da expressão “viação e transportes”), identificada
como CDUI. Em 1992, o relator do projeto nessa Comissão, deputado Nilmário Miranda131,
do PT de Minas Gerais, promoveu audiências públicas sobre o Estatuto da Cidade e atendeu
“a um apelo do Poder Executivo, que solicitou um prazo maior que o regimental para a
apresentação de suas emendas” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 1 e 2). Em paralelo, duas outras
Comissões, a de Economia, Indústria e Comércio (CEIC) e a de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias (CDCMAM) solicitaram audiências sobre o projeto. Por efeito do
Regimento da Câmara, a tramitação foi novamente invertida, pois a comissão de maior nexo
com a matéria, no caso a CDUI, deveria ser a última a se manifestar quanto ao mérito.
Já estávamos em 1993 e o projeto foi então encaminhado à CEIC, onde foi designado
relator, o deputado Luís Roberto Ponte, do PMDB do Rio Grande do Sul, cuja atuação na
Constituinte, na avaliação do Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc), foi assim
transcrita:
“Em matéria de coerência e reacionarismo este parlamentar é um dos melhores
exemplos. (...) Empresário de prestígio e liderança nacionais, soube, como poucos, usar o
mandato em defesa das causas que defende. Absolutamente contra todas as bandeiras do
movimento sindical, soube comportar-se como representante da classe empresarial com
brilho e determinação. Sem dúvida, uma revelação nos trabalhos da Constituinte e um nome
a mais com o qual a direita pode contar” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 379).

Este vaticínio não tardou a se confirmar. De início, pela procrastinação do processo.

O deputado simplesmente não apresentava o seu trabalho à Comissão. “Diante da morosidade

131
Ligado às causas sociais, o deputado Nilmário Miranda notabilizou-se pela defesa dos direitos humanos.
 106

de apresentação do parecer e da posição manifestamente contrária do relator em relação a

parte do conteúdo do Estatuto da Cidade” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 2), o deputado Nilmário
Miranda propôs ao deputado Ponte a formação de um grupo de trabalho integrado por
representantes de entidades e especialistas na matéria, indicados por ambos. A proposta foi
aceita.
Coordenado pela engenheira Vera Lúcia Santos Ribeiro, assessora da liderança do
PT, o grupo foi composto por representantes de entidades populares, profissionais e
empresariais da sociedade civil, técnicos do governo federal e assessores legislativos132. O
objetivo era promover um acordo que resultasse num projeto substitutivo, a ser aprovado por
todas as correntes de opinião. No entanto, “a despeito de todo o trabalho desenvolvido pelo
grupo e do resultado consensual alcançado, o relator, deputado Luís Roberto Ponte, não
honrou o compromisso assumido, qual seja, o de incorporar em seu parecer o substitutivo
produzido133 e dar seqüência à votação do Estatuto da Cidade” (Araújo e Ribeiro, op. cit., p.
2).
Do lado de fora do Congresso Nacional, a sociedade também atuava em pólos
igualmente confrontantes. O MNRU pressionava por meio “de notas públicas (...), visando à
retomada da tramitação do projeto” (Grazia, 2003, p. 60), enquanto o empresariado atuava no
sentido contrário, assim como também fazia a TFP, especialmente a partir de julho de 1992.
“A TFP lançou-se às ruas colhendo assinaturas para um documento pedindo aos
parlamentares que não aprovassem esse projeto [antes de um plebiscito]. (...) Realizada essa
campanha, o projeto de Estatuto da Cidade sumiu da pauta” (TFP, 2004, p. 11 e 12).
Na Comissão, os parlamentares faziam sua parte. Os ligados ao movimento da
reforma urbana insistiam em que o Estatuto da Cidade deveria ser votado e seu conteúdo
aprovado, ainda que houvesse uma ou outra alteração. Outros, simpatizantes das causas do
empresariado, apresentavam emendas para mudar a própria natureza do projeto.
Foram apresentadas nada menos que 114 emendas, a maioria delas de índole
conservadora. Ao propor a supressão de todo o art. 16 do texto primitivo, exatamente o
dispositivo que fixava os instrumentos da política urbana, o deputado Paes Landim 134, do PFL

132
Tiveram destacada atuação as arquitetas Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo e Maria Sílvia Barros
Lorenzetti, consultoras legislativas da Câmara dos Deputados.
133
O texto substitutivo elaborado pelo grupo, diante da recusa do relator em acatá-lo, foi mais tarde
transformado em projeto de lei (PL 1.734/96) pelo deputado Nilmário Miranda.
134
Sobre a atuação que o deputado Paes Landim tivera na Constituinte, a avaliação do Inesc foi premonitória:
“Um dos mentores do Centrão (...), será um dos entraves às conquistas pretendidas no campo dos direitos social
e econômico” (Coelho e Oliveira, 1989, p. 325).
 107

do Piauí, argumentou: “Quer o projeto acabar com a propriedade. Não haverá, pelo projeto,
propriedade individual”135. Ao combater a proposta de fixação de taxas e tarifas diferenciadas
como forma de reduzir desigualdades sociais, esse mesmo parlamentar afirmou: “Pretende o
projeto, inconformado com a realidade social que a todos nós constrange, criar, em
contraposição, cidadãos de primeira e de segunda categoria. Cidadãos de segunda categoria,
está claro, seriam aqueles que puderam não só ajudar a construir o país, mas também
acumular algum patrimônio”136.

5.1.2 O comboio em movimento

Essa verdadeira muralha de reações137 somente começou a cindir em 1996, quando o
deputado Luís Roberto Ponte finalmente apresentou seu parecer. As causas para que sua
inércia tenha sido vencida se somam. De uma parte, uma tentativa de acordo138 coordenada
pela Secretaria de Política Urbana (Sepurb) do Ministério do Planejamento teria sido um fator
de forte influência na atitude do deputado. De outra, as entidades ligadas ao movimento pela
reforma urbana haviam tomado a iniciativa de buscar um processo de negociação com os
deputados contrários à aprovação e com o próprio relator, porque consideravam que o projeto
“precisava sair da referida comissão, onde os interesses contrários estavam concentrados”
(Grazia, 2003, p. 60). Para tanto, o MNRU “teve de abdicar de algumas de suas propostas (...)
com a esperança de que a matéria perdida se recuperaria nas outras comissões. (...) Uma
aposta arriscada, mas vitoriosa”, segundo Grazia de Grazia (op. cit., p. 61).
O fato é que o parecer do relator139 despiu o projeto original de sua abordagem
conceitual e voltou-o mais pragmaticamente para a instrumentalização dos municípios, muito

135
Emenda n° 14/92, na CEIC (CD, s/d, p. 263).
136
Emenda n° 16/92, na CEIC (CD, s/d, p. 265).
137
Ainda sobre as dificuldades na tramitação legislativa do Estatuto da Cidade, é importante observar que a
ausência da lei federal poderia ter sido suprida, provisoriamente, pela legislação estadual. É o que diz o art. 24 da
Constituição. Essa possibilidade esteve à disposição das assembléias legislativas, mas não das câmaras de
vereadores, pois, em relação ao direito urbanístico, somente os Estados e o Distrito Federal poderiam ter
legislado enquanto perdurasse a omissão da legislação federal.
138
Em paralelo ao embate que acontecia entre o MNRU e os representantes do empresariado, o governo federal,
em decorrência das críticas técnicas que fazia ao Estatuto da Cidade, promoveu, entre 1995 e 1996, várias
reuniões com vistas a um amplo acordo que resultasse na elaboração de um texto legal complementar, a ser
enviado ao Congresso. No entanto, envoltas em diferenças de abordagem entre a então Secretaria de
Desenvolvimento Urbano (Sepurb) e a Casa Civil, “foram tentadas diferentes iniciativas, sendo que nenhuma
delas logrou sucesso” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 3).
139
O deputado Luís Roberto Ponte exercia seu mandato na condição de suplente. Alterações na bancada estadual
de seu partido, fizeram-no deixar a Câmara antes da votação de seu parecer. Designado novo relator, o deputado
Pauderney Avelino, do PFL do Amazonas, manteve quase integralmente o parecer deixado pelo deputado Ponte.
 108

embora, nesse aspecto, todos os instrumentos originais tenham sido mantidos, a par de outros
acrescidos, como a transferência do direito de construir, a outorga onerosa do direito de
construir e as operações urbanas consorciadas.
Chama a atenção nesse caso, não a retirada, entre outras, da conceituação de função
social da propriedade e de abuso de direito, constantes do PL 5.788/90, pois o discurso
ideológico impossibilitara desde sempre a negociação parlamentar, mas a inclusão de certos
dispositivos que, defendidos pelo movimento da reforma urbana em muitos momentos, já
estavam em aplicação em algumas cidades.
Dessa experimentação municipal, como já vimos, muitos proveitos empresariais
foram obtidos. O próprio parecer do relator confirma essa evidência ao declarar, a respeito do
mencionado acréscimo, que “os instrumentos podem ser benéficos para as atividades
imobiliárias urbanas, ao inovar nas formas possíveis de parceria entre o Poder Público e as
empresas privadas” (CD, s/d, p. 377).
Ainda na CEIC, depois de apresentado o seu parecer, o relator acatou emenda do
deputado Fetter Júnior, do PPB do Rio Grande do Sul, que propunha retirar da relação de
instrumentos o direito de preempção. Mais uma vez as evidências de que as expectativas da
iniciativa privada estavam sendo atendidas se confirmam. Em seu voto, o relator afirmou
concordar com a retirada do instituto do direito de preempção para coadunar o projeto “com
as modernas tendências de redução da interferência governamental ao mínimo necessário”
(CD, op. cit., p. 411).
Talvez porque as intenções dos dois blocos de opinião estivessem taticamente
dissimuladas — o MNRU ao ceder em suas propostas intentando recuperar as perdas nas
fases seguintes e o empresariado por conseguir gradualmente incorporar instrumentos
“benéficos para as atividades imobiliárias” —, o projeto foi, para surpresa de muitos,
aprovado sem disputas.
Quando, em 29 de outubro de 1997, finalmente se deu a votação na CEIC, a primeira
ocorrida na Câmara dos Deputados, “para espanto de todos os presentes, não houve uma
objeção sequer ao relatório apresentado. Todas as manifestações foram favoráveis ao parecer,
que foi aprovado por unanimidade. Depois de tão longo tempo de obstrução, que parecia
denunciar fortes resistências ao teor da proposta de lei, assistiu-se a uma votação por
consenso, sem nenhuma ressalva” (Araújo e Ribeiro, 2000, p. 3).
Aprovado na CEIC, o projeto seguiu para a Comissão de Defesa do Consumidor,
Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM), onde recebeu contribuições relativas à política
ambiental, em grande parte oriundas de propostas do Instituto Brasileiro de Administração
 109

Municipal (Ibam) e, especialmente no que se refere à inclusão do Estudo de Impacto de

Vizinhança (EIV), do deputado Fábio Feldmann, do PSDB de São Paulo. Foram assim
incorporados aos instrumentos da política urbana o zoneamento ambiental, o estabelecimento
de unidades de conservação e a realização de estudos prévios de impacto ambiental e de
impacto de vizinhança. Deve-se destacar que, na CDCMAM, retornou ao texto o direito de
preempção, visto como útil para os casos de instituição de unidades de conservação.
Também nessa Comissão as disputas pareciam dissipadas, pois o parecer do relator,
deputado Celso Russomano (PPB-SP), que substituíra a relatora inicial, deputada Regina Lino
(PMDB-AC), afastada por problemas de saúde, foi aprovado por unanimidade, sem maiores
celeumas. Algumas emoções, contudo, estavam ainda reservadas para as etapas seguintes.

5.2 A articulação do consenso parlamentar

5.2.1 O debate mais importante

No final de 1998, o projeto chega à principal comissão de mérito, a de
Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI). Como, nas disputas das diversas bancadas pela
direção de comissões, a CDUI sempre fora das menos cobiçadas pelos blocos majoritários, era
freqüente que sua presidência coubesse a agremiações políticas de menor expressão numérica;
situação que caracterizava, aliás, quase todos os partidos ditos de esquerda. Nesse contexto, a
presidência da Comissão coube ao deputado Inácio Arruda, do PC do B do Ceará, liderança
popular naquele Estado, muito ligado aos movimentos sociais urbanos.
Cabe ao presidente das comissões indicar os relatores dos projetos. O deputado
Inácio Arruda avocou para si a relatoria do Estatuto da Cidade e começou a pôr em prática um
extenso e amplo calendário de coletas de sugestões, consultas, audiências públicas, debates e
seminários, que culminou com a realização da I Conferência das Cidades, estrategicamente
programada para começar no dia seguinte ao da votação do projeto na Comissão, ocorrida no
dia 1° de dezembro de 1999.
Na fase de debates que antecedeu a votação, muitas sugestões foram acatadas e
incorporadas ao texto submetido à votação, quase todas no sentido de reaproximar o projeto
do conteúdo da Emenda da reforma urbana. O Fórum Nacional da Reforma Urbana foi
acolhido quando propôs (FNRU, 1999), por exemplo, a inclusão de instrumentos de
regularização fundiária, como as ZEIS e a concessão especial de uso para fins de moradia, de
um plano de atendimento para a população atingida por operações consorciadas, de um
 110

capítulo sobre a gestão democrática da cidade, de processos participativos de elaboração

orçamentária, assim como a fixação de penalidades para prefeitos omissos em relação à
elaboração do plano diretor. Não foi atendido, contudo, ao propor a supressão do artigo que
autorizava a emissão de certificados de potencial construtivo no âmbito das operações
urbanas.
O IAB obteve sucesso ao sugerir (conforme IAB-MG, 1999) a retirada da
comprovação de “demanda para utilização” para que se aplicassem o parcelamento e a
edificação compulsórios, bem como a fixação de um coeficiente básico e outro máximo para a
outorga onerosa do direito de construir.
Já o Secovi-SP (1999) apresentou poucas sugestões, fazendo crer-se satisfeito com o
texto que prevalecera até então. Além de quantitativamente escassas, suas propostas chamam
a atenção pelo conteúdo de algumas delas. Ao lado da previsível defesa da manutenção de
dispositivos como os que condicionavam a aplicação das penalidades de combate à ociosidade
do solo aos casos em que houvesse “ociosidade de infra-estrutura e demanda para utilização”,
no que, aliás, não foi atendida, essa entidade empresarial curiosamente propôs a inclusão do
“orçamento participativo” como instrumento da política urbana, bem como a exigência de que
a gestão das operações urbanas fosse “obrigatoriamente compartilhada com representação da
sociedade civil”, institutos de gestão democrática próprios do ideário da reforma urbana140.
Nesses últimos aspectos, as sugestões do Secovi-SP foram acolhidas.
O texto resultante desse processo, submetido à CDUI pelo deputado Inácio Arruda,
que em seu voto destacou, além das contribuições dos parlamentares do PT, “o FNRU, a
CBIC e o Secovi-SP”, assim como as “sugestões recebidas pelo relator do professor Flávio
Villaça, da FAU/USP” (CD, s/d, p. 562), foi aprovado por todos os membros da Comissão, à
exceção do deputado Adolfo Marinho, do PSDB do Ceará, mesma unidade federativa
representada pelo relator, “o que explica um forte componente político na oposição” (Araújo e
Ribeiro, 2000, p. 5) por ele promovida e, portanto, não retira o sentimento de unanimidade
que a votação na CDUI ensejou.

5.2.2 Os últimos movimentos na Câmara: recidivas da reação conservadora

O Estatuto da Cidade foi então finalmente encaminhado à Comissão de Constituição
e Justiça e de Redação (CCJR), que deveria se manifestar sobre a constitucionalidade do
projeto. Nessa Comissão, embora o MNRU tivesse percebido “que os consensos não eram tão

140
No capítulo 6, tenta-se explicar esse aparente paradoxo.
 111

reais” (Grazia, 2003, p. 61), houve apenas duas alterações141. Uma, para retirar os dispositivos
referentes a regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, considerados inconstitucionais,
pois se trata de competência estadual. Outra, para atender reivindicações de setores da
construção e de parlamentares ligados a igrejas evangélicas, liderados pelo deputado Bispo
Rodrigues, do PL do Rio de Janeiro, resultou na supressão dos dispositivos que
determinavam, nos casos de Estudo de Impacto de Vizinhança, a “audiência da comunidade
afetada” e a nulidade das licenças expedidas sem a observância desse requisito.
Do ponto de vista do próprio MNRU, as concessões, que mantinham o conteúdo da
matéria, deixando sua aplicação à mercê da legislação municipal, foram aceitáveis, “pois
sabe-se que, de acordo com a correlação de forças existente em cada município, as diretrizes
fixadas na lei federal serão ou não absorvidas” (Grazia, op. cit., p. 62).
A deliberação da CCJR, contudo, consumiu todo o ano de 2000. Novamente foram
necessárias campanhas públicas, notas e manifestos do MNRU, inclusive no Fórum Social
Mundial realizado em janeiro daquele ano em Porto Alegre, para que a Comissão se
pronunciasse. Até um abaixo-assinado de advogados e juristas, defendendo a
constitucionalidade do projeto, foi encaminhado à Comissão. No dia 29 de novembro de
2000, o parecer favorável do deputado Inaldo Leitão, do PSDB da Paraíba, é finalmente
votado. Mais uma vez houve unanimidade na aprovação. O projeto deveria, então, retornar ao
Senado para que as alterações promovidas na Câmara fossem ratificadas.
Parecia que o consenso estava consolidado. No entanto, houve ainda uma recidiva de
parte da representação empresarial. De acordo com a Constituição de 1988, projetos
aprovados nas comissões da Câmara ou do Senado, caso do Estatuto da Cidade, não precisam
ser submetidos ao Plenário, salvo se houver recurso nesse sentido, subscrito por pelo menos
um décimo dos respectivos parlamentares. Com base nesse dispositivo, um grupo de
parlamentares — sob a liderança do deputado Márcio Fortes (PSDB-RJ), com o diligente
apoio do deputado Paulo Octávio (PFL-DF), ambos grandes empresários do setor imobiliário
— apresentou o Recurso nº 113, de 12 de dezembro 2000, na tentativa de fazer com que o
projeto fosse submetido ao Plenário da Câmara dos Deputados.
Em sentido contrário à aprovação do recurso passaram a atuar as entidades ligadas ao
MNRU, os partidos que à época faziam oposição ao governo e, ao lado desses, parlamentares

141
A proposta de instituição do Conselho Nacional de Política Urbana (CNPU) já havia sido suprimida do
projeto original porque a Constituição determina que a criação de órgão público somente pode decorrer de
projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo.
 112

ligados ao próprio governo, como o deputado Ronaldo César Coelho142, do PSDB do Rio de
Janeiro, presidente da CCJR, cuja atuação foi julgada “importante” pelo movimento da
reforma urbana (Grazia, 2003, p. 62).
Em 20 de fevereiro de 2001, o recurso é derrotado e o Estatuto da Cidade volta para
o Senado Federal, de onde saíra havia quase onze anos.

5.2.3 A volta à Casa de origem

No Senado, por força do Regimento Interno, o Estatuto da Cidade, agora como
projeto oriundo da Câmara, deveria ser examinado preliminarmente pela Comissão de
Assuntos Sociais (CAS) e, depois, obrigatoriamente submetido ao Plenário. Em termos
formais, o Senado deveria decidir se mantinha seu texto originalmente aprovado em 1990 (do
que, na prática, considerado o longo tempo decorrido e o debate havido, não se cogitava) ou
se adotava o substitutivo aprovado na Câmara. Nesse caso, havendo emendas, o projeto
retornaria àquela Casa, que deveria decidir sobre as alterações, o que adiaria ainda mais o
desfecho do já demasiadamente longo processo legislativo.
Designado relator na CAS, o senador Mauro Miranda143, do PMDB de Goiás, teve
destacado papel na tentativa de obter um consenso que levasse não apenas à aprovação do
substitutivo da Câmara, mas que também evitasse a apresentação de emendas no Senado144.
Foi bem sucedido. Tanto na CAS, onde foi votado no dia 30 de maio de 2001, quanto no
Plenário, que deliberou no dia 18 de junho de 2001, o Estatuto da Cidade foi aprovado por
unanimidade. Senadores de diferentes partidos, como Paulo Hartung (PPS-ES), Heloísa
Helena (PT-AL), Waldeck Ornelas (PFL-BA), Roberto Saturnino (PSB-RJ), Ney Suassuna
(PMDB-PB), Lúdio Coelho (PSDB-MS) e Lauro Campos (sem partido-DF), fizeram questão
de tomar a palavra145 para defender o projeto.

142
Empresário, ex-banqueiro.
143
O senador Mauro Miranda foi o autor principal do projeto que resultou na inclusão do “direito à moradia”
entre os direitos sociais constitucionalmente assegurados (Emenda Constitucional n° 26, de 2000). Simpático às
reivindicações do MNRU, sua trajetória parlamentar também o credenciava perante os setores conservadores. A
atuação do então deputado Mauro Miranda na Constituinte já prenunciava essa amplitude política, que se
mostrou fundamental na aprovação do Estatuto da Cidade: “Filiado ao Centrão, nem sempre votou com o grupo”
(Coelho e Oliveira, 1989, p. 197).
144
Era essa a posição defendida pelo MNRU, como se afirma expressamente no documento “O Fórum Nacional
de Reforma Urbana conclama pela aprovação do Estatuto da Cidade – PL 5.788/90”, de 18/6/2001, dirigido a
todos os senadores: “somos totalmente favoráveis à aprovação do projeto de lei Estatuto da Cidade nos termos
deste substitutivo”.
145
Ver notas taquigráficas da sessão deliberativa de 18/6/2001. SF, Secretaria Geral da Mesa, Subsecretaria de
Taquigrafia, p. 244-249 e 277-319.
 113

Conservadores ou progressistas, empresários ou trabalhadores, mais à direita ou mais

à esquerda do extenso leque político-partidário, todos, sem exceção, apoiaram e elogiaram
uma proposta legislativa que nascera sob pechas como “socialista e confiscatória” (TFP,
2004, p. 6) ou “um desrespeito ao direito do cidadão e à propriedade” (DM, 1992, p. 34).
Se, de um lado, é verdade que o consenso obtido decorreu em grande medida de
“muito diálogo, troca de idéias, informações” (Amadei146, 2003, p. 2) e de “pressão popular e
simultânea negociação com deputados, setores governamentais e setores imobiliários”
(Grazia147, 2003, p. 60), de outro, não seria descabido afirmar que cada um dos pólos que se
articularam para a formação do consenso percebeu boa parte do seu resultado de forma
distinta (e, talvez por isso, tenha concordado com seus termos), como veremos no capítulo 6.
Antes, porém, precisamos verificar o que houve depois que o projeto deixou o Congresso
Nacional e foi submetido à sanção presidencial.

5.3 O Estatuto da Cidade transformado em lei

5.3.1 As dificuldades para a sanção presidencial

Segundo Grazia de Grazia (2003, p. 63), “o período entre a aprovação no Senado e
a sanção foi de muita tensão. Sabia-se que havia questões polêmicas, que contrariavam
interesses de setores imobiliários e do Governo Federal, mas que eram favoráveis aos setores
excluídos”. Embora assim parecesse ao MNRU, chamam a atenção evidências e opiniões no
sentido de que a contrariedade do segmento imobiliário não era tão explícita. Eduardo
Graeff148, assessor especial da Presidência da República, por exemplo, afirma que “no
processo de sanção, o que deu mais trabalho foram as objeções de natureza jurídica na
Presidência. Acho que a equipe tinha uma visão jurídica conservadora” (Graeff, 2003, p. 1).
De outra parte, Graeff declara não se lembrar de ter havido pressões oriundas do setor
imobiliário, contrárias à sanção do projeto: “Quem tinha acesso ao governo e poderia trazer

146
Assessor da Vice-Presidência de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente do Secovi-SP, Vicente Amadei
representou o Secovi-SP e a CBIC durante a tramitação legislativa do Estatuto da Cidade.
147
Grazia de Grazia, assessora do Núcleo Cidadania, Políticas Públicas e Questões Urbanas da FASE, integrou a
coordenação do Fórum Nacional de Reforma Urbana durante os momentos mais importantes da tramitação do
Estatuto da Cidade.
148
Sociólogo respeitado, colega de profissão, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso desde
quando este era senador, Eduardo Graeff é filho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e intelectual de
relevo, vinculado às causas sociais e democráticas de resistência ao regime militar.
 114

alguma objeção, mas eu não sei se trouxe, era aquele deputado do Rio Grande do Sul, o Luís Roberto
Ponte, ligado à indústria da construção (...). Não teria nem razão, pois, do ponto de vista do setor da
construção, o projeto não é ruim” (Graeff, op. cit., p. 1).

De fato, as representações do empresariado jamais solicitaram o veto integral, ou

mesmo substancial, do Estatuto da Cidade. Mas houve objeções, embora pequenas. No dia 21
de junho de 2001, Luís Roberto Ponte, então novamente presidente da CBIC, encaminhou ao
presidente da República o ofício n° 153/2001, em que considerava ser de “louvar-se os
inegáveis avanços no seu texto”, afirmando, porém, que o projeto merecia “poucos, mas
importantes reparos”.
Esses “reparos”, na verdade, não se referiam, como alguns poderiam esperar, aos
dispositivos que fixavam instrumentos de gestão urbana, procedimentos participativos de
controle social, nem mesmo à substância das penalidades fixadas para o descumprimento da
função social da propriedade149 — o que, mais uma vez, permite supor a satisfação genérica
do setor empresarial com o texto aprovado.
As restrições da CBIC voltavam-se contra a fixação de prerrogativas expressas no
sentido de que o Ministério Público pudesse valer-se da ação civil pública para obstar danos à
“ordem urbanística” — no que, aliás, não foi atendida — e, principalmente, opunham-se à
“concessão de uso especial para fins de moradia”, instrumento que verdadeiramente polarizou
os debates no contexto da sanção do Estatuto da Cidade, reproduzindo, em outros termos, o
que ocorrera na Assembléia Nacional Constituinte.
Fundada no art. 183, § 1°, da Constituição, nos termos do qual “o título de domínio e
a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil”150, a concessão de uso especial para fins de moradia resgatava uma idéia
sempre presente nas propostas do MNRU. Constante da Emenda Popular da Reforma Urbana,
esse instituto, que fora removido da versão original a partir dos primeiros substitutivos, foi
reincorporado ao Estatuto da Cidade no parecer do deputado Inácio Arruda, aprovado pela
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior.

149
Duas únicas restrições foram propostas pela CBIC nesse aspecto: (i) a supressão do parágrafo que se referia
aos patamares de progressão do IPTU, sob o argumento de que a alíquota máxima de 15% era “confiscatória”; e
(ii) a retirada da expressão “atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça
social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”, vinculada ao plano diretor na definição do conceito de
função social da propriedade urbana, por considerá-la desnecessária porque redundante em relação às diretrizes
gerais da política urbana, fixadas no art. 2°. As solicitações não foram acolhidas.
150
Esse dispositivo, que, como vimos, decorreu da aprovação na Constituinte de emenda destinada à proteção da
mulher, acrescentou ao texto constitucional, ao lado da expressão “título de domínio” (propriedade), a hipótese
da “concessão de uso” nos procedimentos de regularização fundiária.
 115

Trata-se da possibilidade de assegurar segurança jurídica para fins de moradia aos

ocupantes de terra pública cuja posse, sem oposição do proprietário, ocorra há pelo menos
cinco anos. Como a Constituição de 1988 (art. 183, § 3°) seguiu a tradição de estabelecer a
impossibilidade de os imóveis públicos serem adquiridos por usucapião (ou seja, de que a
propriedade plena deixasse de ser pública e se transferisse ao particular), “estar-se-ia diante de
uma dificuldade quase intransponível para a regularização fundiária dos assentamentos em
área pública, o que colocaria os moradores na posição de terem de resignar-se com a
irregularidade” (Alfonsin, B., 2002, p. 163). A transposição desse obstáculo decorreu da
“construção hermenêutica151 que viu no art. 183, § 1° uma clara autorização para a utilização
do instrumento da concessão de uso como um equivalente da152 usucapião, a ser usada nos
imóveis públicos” (Alfonsin, B., op. cit., p. 163).
A concessão de uso especial, a despeito das pressões do MNRU pela sua aprovação,
que novamente envolveram um “Manifesto dos Profissionais do Direito em Defesa da
Constitucionalidade do Estatuto da Cidade”, dessa vez assinado por 36 profissionais, embora
considerada, pelo presidente da República, “um importante instrumento para propiciar
segurança da posse — fundamento do direito à moradia — a milhões de moradores de favelas
e loteamentos irregulares”153, foi vetada com os seguintes argumentos:
1. a expressão “edificação urbana”, que visaria a permitir a regularização de
cortiços em imóveis públicos, poderia se prestar a gerar demandas do direito
por parte de ocupantes de habitações individuais (referindo-se aos “imóveis
funcionais”) de até 250m2;
2. o projeto de lei não ressalvaria do direito à concessão de uso especial os
imóveis públicos afetados ao uso comum do povo, como praças e ruas, assim
como áreas urbanas de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental
ou destinadas a obras públicas; nesses casos, dever-se-ia possibilitar a
satisfação do direito à moradia em outro local;
3. o texto aprovado no Congresso não estabelecia uma data-limite para a
aquisição do direito à concessão de uso especial;

151
Foram de fundamental importância, nessa elaboração interpretativa, trabalhos como os dos juristas Nelson
Saule Jr. (1997), Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky (1999), entre vários outros.
152
Substantivo de dois gêneros (Houaiss, 2001, p. 2815), o vocábulo usucapião, aqui transcrito como feminino,
foi utilizado neste trabalho como masculino.
153
Vetos parciais à Lei n° 10.257/01, constantes da Mensagem n° 730, de 10 de julho de 2001, publicada no
DOU de 11/7/2001.
 116

4. não havia a definição expressa de um prazo para que a Administração Pública

processasse os pedidos de concessão de direito de uso, o que poderia vir a
congestionar o Poder Judiciário.

Entretanto, ao expor as razões de seu veto, o Presidente afirmava que “em

reconhecimento à importância e à validade do instituto da concessão de uso especial para fins
de moradia, o Poder Executivo submeterá sem demora ao Congresso Nacional um texto
normativo que preencha essa lacuna”154.
A promessa foi cumprida. A Medida Provisória155 n° 2.220, de 4 de setembro de
2001, regrou a aplicação do instituto da concessão de uso especial “de que trata o § 1° do art.
183 da Constituição”156, bem como fixou a data-limite de 30 de junho de 2001 para a
satisfação das condições garantidoras do direito157. Ao lado de restaurar a aplicabilidade desse
instrumento, essa Medida Provisória criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano,
iniciativa que não poderia ter sido tomada pelo Congresso Nacional.
Um segundo veto considerado importante pelo MNRU foi o que retirou do art. 52 o
inciso I, que caracterizava como improbidade administrativa a conduta do prefeito que
impedisse ou deixasse de garantir a participação de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil na elaboração do plano diretor. O dispositivo foi visto pelo Presidente como
de “difícil interpretação e aplicação, em prejuízo da segurança jurídica” 158. Na avaliação de
Grazia de Grazia (2003, p. 65), “outros seis vetos foram feitos, de menor importância”.
O Estatuto da Cidade se havia tornado lei.

154
Ibid.
155
Por força da Emenda Constitucional n° 32, de 12 de setembro de 2001, as medidas provisórias publicadas até
então “continuam em vigor até que medida provisória as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do
Congresso Nacional”. Em termos práticos, a MP n° 2.220/01, editada oito dias antes da promulgação da referida
Emenda, deve ser vista como se lei fosse.
156
Esse trecho da ementa da MP n° 2.220, de 2001, opera no sentido de consolidar o argumento de que a
concessão de uso especial para fins de moradia, tanto quanto o usucapião para o mesmo fim, tem sede
constitucional.
157
Supõe-se que haja uma contradição jurídica na fixação de um limite temporal por norma infra-constitucional..
Tratando-se, como se trata (até porque, não fosse norma constitucional, o instituto não poderia estender-se, por
lei federal, aos bens estaduais e municipais), de um direito subjetivo constitucionalmente assegurado, a lei não
poderia limitá-lo no tempo se a Constituição não o fez. A questão deverá ser dirimida se e quando for levada ao
Poder Judiciário.
158
O inciso VI do art. 52, mantido pelo presidente da República, supre, em certa medida, o conteúdo do
dispositivo vetado.
 117

5.3.2 O texto final: conteúdo e finalidades

Muito se tem falado do conteúdo do Estatuto da Cidade, sobretudo dos instrumentos
previstos na nova lei. Seja pelo aspecto de suas origens e de seu significado jurídico, seja pelo
ângulo das possibilidades urbanísticas e de gestão urbana que oferecem, os dispositivos da Lei
n° 10.257, de 10 de julho de 2001, e da Medida Provisória n° 2.220, de 4 de setembro de
2001, que o complementa159, estão expostos e amplamente comentados, de modo especial em
Rolnik, Saule Jr. et al., 2002; Mattos, 2002; e em Alfonsin, Fernandes et al., 2002, mas
também em publicações como Fernandes, 2001; Maricato, 2001; Smolka e Furtado, 2001;
Osório, 2002; Souza, 2002; Fernandes e Alfonsin, 2003; Mattos, 2003; e Ribeiro e Cardoso,
2003, entre muitas outras.
Assim, para os efeitos desse trabalho, a apresentação do conteúdo do Estatuto da
Cidade será feita de maneira sucinta, com o objetivo tão-só de explicitar seus principais
elementos constitutivos.
O Estatuto da Cidade, que “estabelece normas de ordem pública e interesse social”
(art. 1°, parágrafo único), o que expressamente sedimenta o direito urbanístico como ramo do
direito público, fixa, no art. 2°, o objetivo da política urbana: “ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”.
Para tanto, são fixadas “diretrizes gerais”, as quais, diferentemente do que possa
parecer num exame superficial, não são apenas enunciados genéricos ou etéreas
manifestações de vontade sem maior significado jurídico. Como o art. 182 da Constituição
estabelece que a execução da política de desenvolvimento urbano, competência municipal,
deve ocorrer com base em “diretrizes gerais fixadas em lei”, a prerrogativa municipal está
vinculada pela Constituição às diretrizes do Estatuto da Cidade, que, assim, “deverão ser
absorvidas, observadas e complementadas pelos municípios, de acordo com as
particularidades e peculiaridades locais” (Mattos, 2002, p. 87).
Entre essas diretrizes (art. 2°), encontram-se: o direito a “cidades sustentáveis”; a
participação popular; a cooperação entre agentes públicos e privados no processo de
urbanização; o planejamento do desenvolvimento das cidades; a ordenação e controle do uso
do solo de forma a evitar, entre muitos outros impactos negativos, “a retenção especulativa de
imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização”; a produção de bens e
serviços nos limites da sustentabilidade ambiental; a recuperação pelo poder público de
investimentos que tenham resultado em valorização imobiliária; a proteção de meio ambiente

159
Ver anexos 6 e 7.
 118

natural e do patrimônio cultural; a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas

por população de baixa renda; e a simplificação da legislação urbanística local.
Complementarmente ao seu enunciado, pretende-se que a materialização do objetivo
e das diretrizes do Estatuto da Cidade ocorra por meio de instrumentos de planejamento e de
institutos tributários, financeiros, jurídicos e políticos. A par de incluir alguns instrumentos já
previstos em lei, ao tempo em que inova ao fixar outros, o Estatuto da Cidade declaradamente
não esgota o ferramental à disposição dos municípios, que poderão ainda valer-se de outros,
para os mesmos propósitos.
Sobressaem desse rol os seguintes instrumentos160:
1) plano diretor: obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e
referência constitucional para o cumprimento da função social da propriedade,
passa a ser exigido também para cidades integrantes de áreas de especial
interesse turístico, para aquelas influenciadas por empreendimentos com
impacto ambiental significativo e para as que pretendam utilizar os
instrumentos do Estatuto. Deve ser elaborado e implementado
democraticamente e seu conteúdo incorporado pela legislação orçamentária;
2) gestão democrática: deverá ocorrer por meio da ação de conselhos de política
urbana, da iniciativa popular de leis e da realização de debates, audiências,
conferências e consultas públicas;
3) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: previsto no art. 182, §
4°, da Constituição, como primeira de três penalidades sucessivas pela retenção
de solo urbano ocioso, esse dispositivo e seus conseqüentes careciam de
regulação em lei federal para tornarem-se aplicáveis;
4) IPTU progressivo no tempo161: segunda sanção prevista na seqüência
constitucional, deverá ser aplicado aos proprietários que descumprirem a
primeira penalidade, pelo prazo de cinco anos, com progressão da alíquota
limitada ao dobro de um exercício para outro, até o máximo de 15%;
5) desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública: última
das penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Torna

160
Revisto e ampliado com base em Bassul, 2000, p. 140-142.
161
Observe-se que se trata aqui da progressividade “no tempo”, com o objetivo extra-fiscal de instar o
proprietário a dar finalidade social ao seu imóvel. O IPTU, por força da Emenda Constitucional n° 29, de 2000,
também pode ser progressivo “em razão do valor do imóvel”, bem como “ter alíquotas diferentes de acordo com
a localização e o uso” da propriedade.
 119

a desapropriação de imóveis urbanos ociosos semelhante à que ocorre para fins

de reforma agrária;
6) usucapião especial para fins de moradia: dispositivo auto-aplicável, previsto
no art. 183 da Constituição, permite que imóveis particulares de até 250 m2,
ocupados há mais de cinco anos, sem oposição, por quem não possua outro
imóvel, tenham o domínio transferido ao ocupante. O Estatuto da Cidade
amplia a possibilidade de iniciativa para o usucapião coletivo, no sentido de
facilitar a regularização fundiária de áreas de difícil individualização, como as
favelas;
7) concessão de uso especial para fins de moradia: baseada no mesmo
dispositivo constitucional, que veda o usucapião de imóvel público, permite
que esses imóveis tenham a posse (e não o domínio) regularizada de maneira
semelhante;
8) concessão de direito real de uso: já constava de nosso ordenamento jurídico
(Decreto-lei n° 271, de 1967). Diferentemente do usucapião e da concessão de
uso especial, não constitui direito subjetivo, ou seja, não pertence à pessoa ou
grupos de pessoas que satisfaçam determinadas condições legais, mas pode ser
utilizado voluntariamente pelo proprietário do imóvel, público ou particular,
para transferir a posse e o uso, retendo a propriedade;
9) zonas especiais de interesse social (ZEIS): áreas urbanas em que a legislação
pode permitir padrões diferenciados de uso e ocupação do solo, com vistas a
promover a regularização de ocupações ou a facilitar a oferta de lotes e
habitações para a população de baixa renda;
10) direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura
pública, do direito de construir, sem que este alcance a propriedade do solo.
Separa o direto de propriedade do direito de construir, tornando mais flexível a
utilização dos terrenos urbanos;
11) direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de
imóveis urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário,
manifeste o interesse pela compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito
deixa de prevalecer. Objetiva permitir a aquisição de imóveis pelos municípios
sem a necessidade de procedimentos de desapropriação;
12) contribuição de melhoria: também previamente integrante do ordenamento
jurídico brasileiro (Constituição Federal, Código Tributário Nacional e
 120

Decreto-lei n° 195, de 1967), trata-se de um tributo cujo fato gerador é a

valorização do imóvel de propriedade privada que decorra de obras públicas.
Permite que o investimento público seja recuperado e aplicado no atendimento
de outras demandas sociais;
13) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: consiste na
possibilidade de o município estabelecer determinado coeficiente de
aproveitamento dos terrenos, a partir do qual, e até um coeficiente máximo, o
direito de construir excedente deverá ser adquirido do poder público. O mesmo
poderá ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorização do imóvel;
14) operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e
medidas, consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a
alcançar transformações urbanísticas de maior monta. No âmbito das
operações, o direto de construir pode ser expresso em certificados de potencial
adicional de construção, vendidos em leilão ou utilizados para o pagamento de
obras;
15) consórcio imobiliário: embora de denominação assemelhada, não se relaciona
com as operações urbanas. Poderá ser constituído nos imóveis ociosos,
alcançados pela obrigação de parcelar, construir ou utilizar. O proprietário
transfere seu bem ao poder público e recebe como pagamento, após a
realização das obras, unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas;
16) transferência do direito de construir: faculta o exercício desse direito em
imóvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo útil (afasta ou
reduz custos de desapropriação) para a implantação de equipamentos urbanos e
de unidades de conservação, para a preservação do patrimônio cultural e para a
regularização de ocupações de baixa renda em áreas privadas;
17) estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base
em lei municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção de
empreendimentos ou funcionamento de atividades que possam afetar a
qualidade de vida da população residente na área ou nas proximidades.

5.3.3 Aspectos distributivos e redistributivos

Os conceitos de “distributividade” e “redistributividade” — cujo substrato
econômico, dada uma determinada base desigual de distribuição da riqueza sobre a qual
incide algum incremento de valor, se refere ao caráter eqüitativo (distributivo) da partição
 121

desse incremento ou ao seu efeito redutor (redistributivo) da desigualdade originalmente

considerada —, não são uniformemente utilizados na bibliografia relativa à política urbana.
Para exemplificar essa abordagem diferenciada, mas não necessariamente
conflitante, pode-se citar, de um lado, texto de Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (2003, p. 15),
que considera distributiva a “provisão de serviços habitacionais e urbanos direta ou
indiretamente pelo Poder Público” e, redistributiva, a captura de “parte da renda real gerada
pela expansão urbana para financiar a ação pública que igualize as condições habitacionais e
urbanas”; e, de outro, a análise sistematizada de Fernanda Furtado (2001), que, referindo-se
aos instrumentos de captura de mais-valias fundiárias decorrentes de ações ou investimentos
públicos, considera que “podemos distinguir entre el principio distributivo de las políticas de
captura de plusvalías — para restabelecer un cierto grado de distribución — y una meta
redistributiva de políticas de suelo urbano — para alterar un cierto estado de distribución”.
Para essa autora, a redistribuição dos valores fundiários é apenas um dos vários
objetivos que a política de desenvolvimento urbano pode almejar e “puede ser una guía para
políticas distributivas más progresivas, pero no es necessariamente el principio básico de la
captura de plusvalías”. E, ainda mais, a depender das condições de sua implementação (o que
envolve, em sentido mais amplo, a interveniência dos diversos aspectos das políticas públicas
nos processos que afetam o valor do solo urbano), ambos os preceitos — o princípio
distributivo e a finalidade redistributiva — podem inverter-se e tornar-se regressivos, o que
configuraria “un mecanismo antisocial que sólo exacerba el abismo ya existente entre ricos y
pobres” (Furtado, op. cit., p. 97-104)
De fato, a aplicação de instrumentos de recuperação da valorização imobiliária
decorrente de decisões ou obras de responsabilidade do poder público, prevista no Estatuto da
Cidade, tanto pode “distribuir” os incrementos de valor fundiário, com vistas a evitar o
alargamento das desigualdades, quanto pode pretender “redistribuí-los”, com o objetivo de
reduzí-las, por meio da destinação, aos setores sócio-econômicos mais deprimidos, das
maiores parcelas da valorização ensejada.
Para as finalidades deste trabalho, no sentido de que sejam verificadas as
circunstâncias que permitiram a formação do consenso parlamentar, utilizaremos esses
conceitos acrescidos da noção de que não apenas a “renda”, mas também o “poder” pode ser
considerado menos ou mais distribuído162. Assim, procuraremos classificar as diretrizes e
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade em duas categorias, conforme sejam de caráter

162
Governos mais centralizadores e tecnocráticos são aqui considerados um ambiente político de potencial
menos “distributivo” que o de governos de perfil democrático e participativo.
 122

predominantemente “distributivo” — pois relacionados com a democratização de direitos e a

universalização de condições básicas de acesso a bens e serviços urbanos, sob a
responsabilidade direta, indireta ou compartilhada do poder público — ou de perfil
potencialmente “redistributivo”, no sentido de que se possam destinar a capturar e redistribuir,
com o objetivo de reduzir desigualdades sociais, parcelas de mais-valias fundiárias urbanas
que, produzidas (ou proporcionadas) em decorrência de ações (ou decisões) públicas, tenham
sido (ou possam vir a ser) injustamente apropriadas.
No tocante às diretrizes gerais, salvo pelo combate à retenção especulativa de imóvel
urbano, de cunho notoriamente redistributivo, as demais se orientam fundamentalmente pela
idéia da distributividade dos direitos, bens e serviços urbanos.
Já em relação aos instrumentos — sem considerar, nesse aspecto, o plano diretor,
dado o seu caráter de obrigatoriedade e sua condição funcional de “chave” 163 para abrir a
própria “caixa de ferramentas” que caracteriza o Estatuto da Cidade —, os vários institutos
mencionados poderão ser vistos como mais distributivos ou redistributivos, sem que se perca
de vista, claro, que essas características ou potencialidades podem se efetivar em maior ou
menor grau, ou mesmo inverterem-se, como comentamos, em decorrência das próprias
circunstâncias de sua aplicação.
Vinculados predominantemente à distributividade estariam, assim, instrumentos
como a gestão democrática; os relacionados com procedimentos de regularização fundiária,
como o usucapião e a concessão de uso especial para fins de moradia, a concessão de direito
real de uso e as zonas especiais de interesse social; a contribuição de melhoria164; a
transferência do direito de construir; o direito de superfície; e o estudo de impacto de
vizinhança.
Como de índole potencialmente redistributiva poderiam ser vistos o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; a desapropriação
mediante pagamento em títulos da dívida pública; o direito de preempção; a outorga onerosa
do direito de construir e de alteração de uso; as operações urbanas consorciadas; e o consórcio
imobiliário.

163
A metáfora da “chave” como função do plano diretor, o autor ouviu de Raquel Rolnik.
164
Os exemplos de aplicação da contribuição de melhoria no Brasil, inclusive por força de dispositivos legais,
estão mais relacionados com a recuperação dos custos dos investimentos públicos para socorrer fragilidades
orçamentárias do que com a captura de valorizações fundiárias. Ver experiências realizadas no município do
Guarujá, no Estado de São Paulo (Paulics, 2000, p. 31), ou em cidades do Estado do Paraná (conforme estudo de
J. Goelzer e P. Saad apud Smolka e Amborski, 2001, p. 41).
 123

Pode-se perceber, em face do retrospecto da experimentação municipal pré e pós-

Estatuto da Cidade165, que as ações distributivas têm tido melhor curso e maiores condições
de aplicabilidade que as intervenções redistributivas. De fato, se já reunimos um conjunto
expressivo de experiências relativas à gestão democrática e à regularização fundiária, por
exemplo, com resultados considerados importantes do ponto de vista de alguns preceitos da
reforma urbana, são ainda escassos ou até inexistentes os registros de efetiva aplicação de
instrumentos como o direito de preempção, a edificação compulsória ou a tributação166
progressiva no tempo (para não se falar na desapropriação-sanção, que, ante os prazos
legalmente exigidos, ainda não teria sido aplicável).
É verdade que alguns mecanismos de potencial redistributivo têm sido adotados,
como as operações urbanas e a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso,
entre outros. No entanto, a não ser pela possível167 exceção de experiências como as dos
leilões de solo criado em Porto Alegre (Barcellos e Uzon, 2002, p. 413-438), algumas das
operações interligadas em São Paulo (Sandroni, 2001, p. 54) ou concessões de direito real de
uso em Brasília (Abramo, 1998, p. 4-5), esse potencial tem sido desnaturado em favor dos
empreendedores imobiliários. Nesses casos, em decorrência das franquias urbanísticas
oferecidas, as administrações municipais muito mais têm propiciado aos particulares rendas
fundiárias excedentes que capturado mais-valias em proveito público168.
Desse modo, embora a aplicação dessas mesmas medidas possa se dar em contextos
diferenciados e provocar efeitos distintos, parece razoável concordar com Luiz Cesar de
Queiroz Ribeiro quando esse pesquisador infere prospectivamente, em relação à aplicação do
Estatuto da Cidade, que “as intervenções distributivas serão muito provavelmente apoiadas
por todas as forças, já que, de um lado, os políticos vêem nelas um poderoso mecanismo de
consolidação e ampliação de suas bases eleitorais e, por outro lado, não intervêm nos
interesses econômicos e patrimoniais” (Ribeiro, 2003, p. 15).

165
Ver, entre outras publicações, Cymbalista e Rolnik, 1997; Maricato, 2000; Paulics, 2000; Rolnik, Saule Jr. et
al., 2002; e Alfonsin, Fernandes et al., 2002.
166
Até mesmo o simples lançamento genérico do IPTU encontra imensas resistências políticas, culturais e
patrimoniais para a sua aplicação. Ver, a esse respeito, Furtado, 1999.
167
Com efeitos urbanísticos e sociais aparentemente positivos (o que ainda carece de comprovação empírica),
algumas dessas experiências consideradas bem sucedidas foram interrompidas por governantes sucessores, como
ocorreu em São Paulo e Brasília, ou, como no caso de Porto Alegre, onde a continuidade é maior, sofrem
críticas, ora pelo viés menos ético e mais pragmático de “reforço orçamentário” que teriam (com escassos
resultados), ora por possíveis impactos negativos que estariam provocando no meio urbano.
168
Ver GT/OI-RJ, 1997, e Sandroni, 2001.
 124

Entretanto, no que se refere aos instrumentos redistributivos, uma vez que “tocam na
correlação de forças que em cada cidade transforma em poder corporativo os interesses
constituídos em torno da acumulação urbana” (Ribeiro, op. cit., p. 15), as dificuldades para
sua aplicação parecem notoriamente maiores.
Talvez essas evidências ajudem a responder grande parte das indagações que
motivam este trabalho, ou seja, permitam encontrar as principais razões que ensejaram a
unanimidade parlamentar na aprovação do Estatuto da Cidade. É o que buscaremos fazer no
capítulo 6.
 125

6 – O CONTEÚDO EXPRESSO E O SIGNIFICADO NÃO EXPLÍCITO DO

ESTATUTO DA CIDADE

6.1 Comparação da legislação urbana com a Emenda Popular da Reforma

Urbana

6.1.1 Elementos formais e quantitativos

À vista do longo caminho que a proposição da reforma urbana percorreu no
Congresso Nacional, desde a promulgação constitucional até a aprovação do Estatuto da
Cidade, podemos buscar respostas para a primeira das indagações motivadoras do presente
trabalho: em que medida o ideário construído sob a forma de propostas legislativas no âmbito
do MNRU alcançou efetivamente a condição de norma legal?
Em 1988, ao final do processo constituinte, e a despeito do histórico capítulo então
conquistado, os defensores da reforma urbana viram-se relativamente frustrados, pois, nas
palavras de Raquel Rolnik (1997, p. 357), “o que emergiu do confronto de posições que ali
ocorreu foi uma espécie de inclusão formal das demandas populares na lógica do regime
urbanístico em vigor, reforçando o papel do Estado e imaginando uma cidade conduzida por
planos diretores competentes”. Para a mesma autora, contudo, treze anos depois, a avaliação
era outra:
“O Estatuto da Cidade não só estabelece uma nova ordem urbanística, como
também define que os princípios norteadores dessa nova ordem estejam relacionados com
aqueles que, estoicamente, foram defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana. (...) O plano diretor deixa de ter uma concepção tecnocrática baseada na idéia de um
modelo ideal de cidade e passa a ser pensado como uma espécie de pacto entre setores da
sociedade e cidadãos” (Rolnik, 2003b).

Buscando objetivar e confirmar essa migração de sentimentos — presente também

em outras avaliações críticas, como, por exemplo, as de Grazia de Grazia (2002 e 2003) —,
comparemos o conteúdo da Emenda Popular da Reforma Urbana, estuário propositivo para o
qual convergiu toda a vertente normativa das lutas do MNRU, com a legislação urbana de
âmbito federal atualmente em vigor no Brasil.
Assim, ao verificar se as propostas constantes daquela Emenda Popular foram, mais
cedo ou mais tarde, absorvidas pela Constituição Federal, pelo Estatuto da Cidade ou pela
Medida Provisória n° 2.220, de 2001; ou, ainda, se estão presentes, de maneira esparsa, em
 126

alguma outra norma legal, poderemos afirmar se, nesse aspecto, o MNRU terá sido vitorioso
em seus propósitos169.
Elaborado com base no texto levado pelo MNRU à Assembléia Nacional
Constituinte em 1987, o quadro a seguir, que inclui destacadamente todas as proposições
substantivas constantes da Emenda Popular, permite essa constatação:

INCLUSÃO DAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS DO MNRU EM NORMAS LEGAIS

Proposição da Emenda Popular da CF 1988 Est.da MP 2.220 Outras leis

Reforma Urbana Cidade
1. direito a condições de vida urbana art.182, caput art.2°, I
digna e justiça social
2. direito à gestão democrática da art.2°,II e arts. arts.10 a 14
cidade 43 a 45
3. condicionamento do direito de arts.182 e 183 art.2° e vários arts.1° a 9°
propriedade ao interesse social e ao outros
estado de necessidade
4. direito universal de acesso às art.5°, XXXIII art.40,
informações sobre a gestão pública §4°,I,II,III
5. proteção da casa de moradia contra
desapropriação
6. desapropriação especial urbana art.182, § art.8°
mediante pagamento em títulos com 4°,III (resgate=
resgate em 20 anos (resgate= 10anos)
10anos)
7. limitação da indenização ao valor de Art.8°,
incidência do IPTU §2°,I
8. imissão administrativa do poder leg. fed.
público na posse de imóvel em desaprop.
desapropriação (imissão
judicial)
9. desapropriação pelo “valor art.8°,
histórico” para fins de regularização §2°,I,II
fundiária
10. recuperação de valorização art.145, art.2°,
imobiliária decorrente de III IX, e outros
investimentos públicos
11. iniciativa popular de leis art.29,
XIII
12. veto popular de leis
13. aplicação judicial da Constituição art.5°,
na falta de norma regulamentadora LXXI
14. responsabilidade do administrador art.52
público por omissão

169
O PL n° 2.710/91, que cria o Fundo Nacional de Moradia Popular, primeiro projeto de lei federal de iniciativa
popular a tramitar no Congresso Nacional, com o apoio do MNRU, ainda não foi transformado em lei e, por isso,
não foi incluído na avaliação.
 127

15. imposto imobiliário progressivo arts.156, art. 7°

§1°, e 182,
§4°
16. imposto sobre a valorização art.153,
imobiliária III (IR)
17. direito de preferência arts.
25 a 27
18. desapropriação especial art.182, art.8°
§4°,III
19. discriminação de terras públicas leg.
patrimônio
União
20. tombamento de imóveis art.216, art.4°, dec.-lei
§1° V, d 25/1937
21. regime especial de proteção art.225, arts.2°, legisl.
urbanística e ambiental III XII, 4°, ambiental
V,e e VI
22. concessão de direito real de uso art.4°, dec.-lei
V, g 271/1967
23. parcelamento e edificação art.182, arts.5°
compulsórios §4°, I e 6°
24. proteção da habitação popular contra
a tributação progressiva e a edificação
compulsória
25. separação entre direito de art.182 art.4°,V,
propriedade e direito de construir l,n,o e
outros
26. combate à ociosidade do solo art.182, art.2°,VI e
urbano § 4° arts. 5° a 8°
27. identificação e recuperação de leg.
terras públicas e discriminação de patrimônio
terras devolutas União
28. usucapião especial para fins de art.183 arts.9° a arts.1° a
moradia de imóveis particulares ou (imóvel 14(imóvel 9°(c.uso
públicos partic.) partic.) esp.imóv.
público)
29. usucapião especial coletivo para art.10 art.2°
fins de moradia (imóvel (c.uso
partic.) im.públ.)
30. privilégio para as ações de art.11
usucapião
31. regularização fundiária de áreas art.2°, arts.
ocupadas por população de baixa XIX, e 1°a 9°
renda art.4°,V,
feq
32. programas habitacionais para art.23, IX
aquisição ou aluguel
33. fixação de limite máximo para os
aluguéis iniciais
34. assessoria técnica para programas art.4°,
habitacionais V,r
35. recursos orçamentários a fundo leg. orç.
perdido para habitação popular e resp. fiscal
 128

36. proibição da aplicação de recursos

públicos ou administrados pelo poder
público em empreendimentos
habitacionais privados
37. proibição da intermediação
financeira em programas de moradia
popular
38. criação de uma agência de legisl.
habitação CEF
39. controle social dos recursos art.4°,
aplicados em programas de habitação III, f
popular
40. não incidência de encargos
financeiros nos investimentos em
habitação popular
41. proibição do uso de moeda fiscal leg. pol.
ou cambial em contratos habitacionais monetária
42. limite de 20% para o
comprometimento da renda familiar
43. periodicidade mínima de doze leg. pol.
meses para reajuste de aluguel monetária
44. prestação de serviços públicos art.175,
vinculada, direta ou indiretamente, ao caput
poder público
45. proibição de subsídios públicos a leg. de
concessionários privados conces.
*subsídio
a usuário
46. limitação da tarifas de transporte leg. s/
urbano a 6% do salário mínimo vale-transp.
mensal
47. fundo de transportes administrado
por Estados e Municípios
48. autorização legislativa para art.175,
reajuste de tarifas de serviços públicos § único,
III
49. participação popular na art.40,
elaboração e implantação de planos de §4°
uso e ocupação e de transportes
50. aprovação dos planos pelo poder art.182, art.40
legislativo §1°

Depreende-se da análise desse quadro que, no aspecto meramente quantitativo, nada

menos que 84% das reivindicações legislativas constantes da Emenda Popular da Reforma
Urbana encontram-se atendidas, parcial ou integralmente. De outra parte, se examinarmos o
mérito do que foi contemplado e do que deixou de sê-lo, esse percentual tende a ser ainda
mais expressivo.
Senão vejamos. Das nove propostas não acolhidas, cinco voltam-se mais
especificamente para a política habitacional e, portanto, à parte o debate sobre sua
 129

aplicabilidade, não estariam apropriadamente dispostas nem no texto constitucional nem no

Estatuto da Cidade, lei de diretrizes gerais da política urbana. Disposições como as que
pretendiam fixar um limite inicial máximo para aluguéis; proibir a aplicação de recursos
públicos ou sob gestão pública em empreendimentos habitacionais privados; vedar a
intermediação bancária e a incidência de encargos financeiros em programas de moradia
popular; bem como limitar a 20% o comprometimento da renda familiar nos financiamentos
habitacionais dizem respeito estritamente a planos e programas habitacionais e, se acolhidas,
deverão constar de legislação específica.
No mesmo sentido, alguns institutos, como a criação de um fundo orçamentário de
transportes urbanos ou regionais, se dispostos em norma federal, não se coadunariam com a
municipalização desse serviço nem com estadualização da questão metropolitana, ambas
determinadas pela Constituição.
A rigor, apenas as três restantes poderiam, de fato, estar na legislação já aprovada; e
não estão. Duas se referem à proteção da moradia popular contra os instrumentos da
edificação compulsória, da tributação progressiva e da desapropriação especial e, outra, ao
instituto político do veto popular de leis.
Assim, se excluirmos aquelas vinculadas exclusivamente à política habitacional, cujo
projeto de lei de iniciativa popular ainda não foi votado, e limitarmos as cinqüenta
proposições da Emenda Popular da Reforma Urbana às 44 que guardam efetiva pertinência
com a abrangência normativa da Constituição ou do Estatuto da Cidade, vamos verificar que o
índice de acolhimento seria elevado para mais de 93% do conteúdo da histórica Emenda.

6.1.2 Conteúdo crítico

Se, em termos formais e quantitativos, é elevado o grau de absorção legislativa dos
princípios da reforma urbana, no tocante ao seu conteúdo crítico, o êxito é notoriamente
maior. Para Adauto Lucio Cardoso, a proposta legislativa do MNRU, consubstanciada na
Emenda Popular da Reforma Urbana, fundamentava-se nos seguintes princípios:
“Estado fica obrigado a assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos: este
é o princípio fundamental que caracteriza a emenda. Uma série de novos direitos são
definidos para garantir o acesso à moradia, infra-estrutura e serviços urbanos, todos
subordinados ao direito a condições de vida urbana digna e justiça social, ao qual ficaria
submetido, inclusive, o direito de propriedade.
Submissão da propriedade à sua função social: o objetivo principal dessa
formulação é estabelecer limites à hegemonia do direito de propriedade privado do solo
urbano. Parte do princípio de que o exercício desse instituto é um dos principais causadores
dos mecanismos geradores de desigualdades sociais na produção e estruturação do espaço
urbano. Pressupõe, portanto, o estabelecimento de instrumentos que fortaleçam a regulação
 130

pública do uso do solo, de modo que a prática privada e pública daquele direito não
prejudique o interesse coletivo.
Direito à cidade: este princípio almeja um modelo mais igualitário de vida urbana
dentro de uma visão de cidade como produto histórico e fruto do trabalho coletivo.
Pressupõe a adoção de uma política redistributiva que inverta prioridades relativas aos
investimentos públicos e se traduz na garantia de acesso de toda a população aos benefícios
da urbanização.
Gestão democrática da cidade: significando aqui a ampliação do direito de
cidadania através da institucionalização da participação direta da sociedade nos processos de
gestão, como forma complementar à democracia representativa. A concretização deste
princípio se traduziria na proposição de leis e nos processos de elaboração e implantação de
políticas urbanas, dando ênfase à representação das entidades comunitárias” (Cardoso, 2003,
p. 30).

Esses princípios estão integralmente absorvidos pela Constituição de 1988 e pelo

Estatuto da Cidade, naquilo que, referindo-se à tradição civilista e individualista dada ao
direto de propriedade no Brasil, Edésio Fernandes (2002a, p. 9) considerou “uma mudança do
paradigma conceitual de reconhecimento e interpretação desse direito”.
As próprias lideranças do MNRU confirmam a constatação de que os princípios que
vêm norteando as propostas legislativas do Movimento foram incluídos em nosso
ordenamento legal. Espelhando, de forma não deliberada, mas notoriamente coincidente, a
citada síntese de Adauto Cardoso quanto ao conteúdo da Emenda Popular, Grazia de Grazia
reconhece que o Estatuto da Cidade:
“É uma lei que assegura os direitos urbanos quando garante o direito às cidades
sustentáveis, à terra urbana, à moradia, ao saneamento básico, à infra-estrutura, ao
transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.
“Reafirma a função social da propriedade na qual assegura o direito à
propriedade urbana desde que seja cumprida sua função social e dá o papel ao município de
adequar o equilíbrio entre os interesses coletivos e individuais no que tange à propriedade,
podendo penalizar os proprietários de imóveis que não cumprirem a função social.
Institui a gestão democrática da cidade, desde a formulação, na execução do
planejamento e políticas públicas, resgatando os instrumentos dispostos na Constituição e
acrescentando as conferências sobre assuntos de interesse urbano [e] a articulação da gestão
orçamentária participativa com o planejamento urbano (...).
Reafirma e define a recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária
decorrente de investimentos do Poder Público e assegura a justa distribuição dos ônus e
benefícios do processo de urbanização (grifos nossos)” (Grazia, 2003, p. 68).

Desse modo, se o acolhimento da Emenda Popular da Reforma Urbana, em termos

literais e a depender da referência adotada, pode oscilar entre 84 e 93% de suas proposições,
no campo qualitativo é razoável afirmar que seus princípios e seu conteúdo crítico foram
integralmente incorporados à nova ordem jurídico-urbanística brasileira, o que responde à
primeira questão suscitada neste trabalho.
 131

Na verdade, ainda que tardiamente, o Estatuto da Cidade170, mais do que abrigar os

preceitos da reforma urbana que integraram a Emenda Popular, excedeu-os. Quando
agregaram diretrizes e instrumentos concernentes à sustentabilidade ambiental; instituíram
múltiplos mecanismos de regularização fundiária, como as ZEIS ou mesmo a transferência do
direito de construir; estabeleceram instrumentos como o direito de superfície, a outorga
onerosa do direito de construir, as operações urbanas consorciadas e o consórcio imobiliário,
potencialmente úteis aos propósitos da reforma urbana; ou municiaram o Ministério Público
para promover a defesa do ordenamento urbanístico como direito coletivo, as normas que hoje
consubstanciam o direito urbanístico foram adiante, inovadoramente e no mesmo sentido, do
que continha a Emenda Popular da Reforma Urbana.
Essa constatação, contudo, nos induz a questionar as razões que teriam levado o
empresariado urbano, que a princípio, como verificamos, reagira drasticamente contra as
proposições da reforma urbana, desde suas iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por
unanimidade, instrumentos legais que alegadamente se destinavam a confrontar seus
interesses.
A tentativa de encontrar respostas para esse campo de indagações poderá iluminar os
caminhos que a implementação desse novo paradigma jurídico-urbanístico poderá trilhar.

6.2 Os dois lados da mesma moeda

6.2.1 O consenso aparente

A maior parcela da responsabilidade, ou do mérito, a depender do ponto de vista,
pela circunstância da aprovação unânime do Estatuto da Cidade pode ser atribuída aos efeitos
do longo tempo, doze anos, decorrido entre a formulação e a aprovação da nova lei. Como
vimos, boa parte dos instrumentos incluídos no Estatuto já vinha sendo posta em prática pelos
municípios anteriormente à aprovação da norma federal, com resultados considerados
estimulantes pelo capital imobiliário; o que constituiu, sem dúvida, importante fator de
diminuição do grau de restrições que esse segmento econômico fazia ao projeto.
O sentimento de assimilação, por assim dizer, nas várias acepções da palavra, pode
ser depreendido da avaliação, feita pelo empresariado, das parcerias implementadas em São
Paulo naquele período:

170
Acrescido da Medida Provisória n° 2.220, de 2001.
 132

“Acho que foram úteis, não só para o mercado como para a população, porque nas
operações interligadas, por exemplo, você paga um preço que é revertido em construção para
a população de baixa renda. Acho que é benéfico para a cidade, na medida em que você pode
usufruir daquela condição de fazer melhores edifícios em melhores locais e, ao mesmo
tempo, beneficia também a população mais carente com a utilização desses recursos pelas
prefeituras para essa finalidade” (Amadei, 2003).

Assim, o que em certo momento parecia uma ameaça ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado.
Entretanto, o tempo decorrido entre a apresentação e a aprovação da lei modificou a
posição do empresariado não apenas pela percepção de oportunidades de negócios. Nesse
período, as transformações históricas por que tem passado o mundo refletiram-se com
algumas peculiaridades no Brasil e influenciaram a maneira pela qual nossas principais
cidades passaram a ser observadas e compreendidas. Como lembrou coloquialmente numa
entrevista o eminente professor Milton Santos171, “a cidade não é de responsabilidade
exclusiva da prefeitura. Cidades como São Paulo, Rio, Salvador ou Belo Horizonte têm
caráter nacional. A maneira como o país se organiza, se move e se relaciona com o mundo
tem reflexos em cada uma dessas cidades”.
Em nosso país, a década de 1980, que, não por acaso, testemunhou a derrocada do
regime militar que tomara o poder em 1964, ficou conhecida nos textos de economia como a
“década perdida”, em razão dos baixos índices de crescimento da economia nacional.
Passavam a ser mais intensamente sentidos aqui os efeitos mundialmente provocados pela
decadência do desenvolvimentismo industrial, o denominado fordismo, baseado em Estados
nacionais intervencionistas e em políticas públicas de estímulo e proteção do investimento
industrial privado, fortemente territorializado e marcado por desigualdades sociais, intrínsecas
ao modo de produção capitalista172.
A crise fiscal daí decorrente, aliada à reestruturação produtiva da economia, baseada
nos fluxos financeiros globais e na prestação especializada de serviços, reduziu o poder dos
governos centrais dos Estados nacionais e pôs abaixo jurisdições territoriais, mas agravou as
fronteiras sociais, agora marcadas não mais apenas pela desigualdade, mas pela completa
exclusão de vastos segmentos populacionais da nova ordem econômica.

171
Jornal do Brasil, 14/3/1999. Filósofo da geografia, como o qualificou seu colega Aziz Ab’Saber, o professor
Milton Santos publicou mais de quarenta livros, quase todos sobre a questão urbana, com destaque para o
clássico A urbanização desigual (Petrópolis: Vozes, 1979), e recebeu vinte títulos honoris causa, de vários
países. Faleceu, aos 75 anos, exatos dezesseis dias antes da sanção do Estatuto da Cidade.
172
Ver, entre muitos outros autores, Harvey, 2000, p. 121-134. A respeito da vasta bibliografia produzida sobre o
impacto da globalização na problemática urbana, Ermínia Maricato (2000, p. 130) sugere consulta às teses de
doutoramento de João Whitaker, na FAU/USP.
 133

“As inquietações e as soluções advindas da reestruturação produtiva e da

globalização alteraram as funcionalidades das cidades e redefiniram os problemas sociais
urbanos” (Abramo, 2001, p. 7). Lugar da utopia característica da modernidade, onde a
racionalidade planificada do urbanismo seria capaz de promover uma generosa conciliação de
interesses potencialmente conflitantes, as cidades passaram a representar, na pós-
modernidade, o espaço em que as formas de organização da produção são redefinidas, assim
como são postos em novas bases os mecanismos institucionais pelos quais passa a se dar o
relacionamento entre a administração pública e os agentes privados.
No Brasil, como em muitos outros países periféricos ou semiperiféricos173, esse novo
papel funcional da cidade encontrou um poder público cada vez menos “poder” e menos
“público”, uma vez que, carente de recursos em face da erosão de sua capacidade de
investimento174, a qual, por sua vez, decorreu da crise fiscal trazida pela nova ordem, foi
posto, ou pôs-se, crescentemente à mercê de corporações privadas, nacionais e internacionais,
interessadas em novas formas de expansão do capital175. Essa verdadeira comunhão da “fome
com a vontade de comer” tem dado ensejo a múltiplos formatos das chamadas parcerias
público-privadas176, cuja efetivação depende, em grande medida, de instrumentos legais da
natureza dos que acabaram presentes na lei federal de política urbana.
A bem da verdade, o projeto do Estatuto da Cidade, que obviamente não nascera
influenciado pelos paradigmas neoliberais do Estado mínimo, da desregulamentação e da

173
Para Ermínia Maricato (2000, p. 162), com base no conceito de Giovanni Arrighi (A ilusão do
desenvolvimento. Petrópolis: Vozes, 1997), nesses países, “a reestruturação produtiva impacta uma base
socioeconômica [já] excludente”.
174
A par de reduzida pela crise fiscal, a capacidade remanescente de investimentos públicos mantém-se
predominantemente voltada para a realização de obras viárias e de infra-estrutura, o que, embora considerado
insuficiente pelo capital privado (que considera sempre elevado o que costuma denominar “custo Brasil”),
agrava imensamente a carência de investimentos públicos em setores socialmente estratégicos, como habitação
popular, saneamento e educação.
175
Como, em outros termos, já ocorrera em nossa fase pré-industrial, de finais do século XIX a inícios do século
XX, quando grande parte da infra-estrutura nacional — portos e ferrovias, assim como os serviços urbanos (e até
loteamentos) necessários à expansão capitalista — foi implantada por meio de concessões à iniciativa privada,
promovidas por um Estado de escassa base fiscal (ver o exemplo de São Paulo em Rolnik, 1997, p. 147-149).
176
Essas parcerias podem ser promovidas não apenas entre Estado e empresas privadas, mas também entre o
poder público e o chamado “terceiro setor”, formado por organizações não governamentais nem empresariais, as
ONGs. Exemplos das primeiras são as concessões de serviços e obras públicas ou as operações urbanas
consorciadas; como exemplos das segundas, considerados processos de “gestão pública não estatal”, podem ser
citados os mutirões autogeridos para a produção de habitações populares em São Paulo (SP) e o premiado
trabalho da ONG Cearah Periferia, em Fortaleza (CE), entre muitos outros (com relação a programas de moradia
popular em parcerias público-privadas, ver Bonduki, 1996, p. 180-194 e 261-267).
 134

privatização — adotados no “Consenso de Washington”177, seu contemporâneo —, também

não se fundamentava nas críticas ao planejamento regulatório estatal, que o ideário da reforma
urbana havia consolidado. Ainda que permeado por processos participativos e repleto de
instrumentos destinados a assegurar efetividade à função social da propriedade, o projeto
original do Estatuto da Cidade, assim como ocorrera com o próprio capítulo constitucional da
política urbana, estava ainda impregnado da crença na força planificadora do Estado, cujo
papel de protagonismo econômico o poder político recém-redemocratizado parecia pretender
restaurar178.
Desse modo, a inclusão do plano diretor no texto constitucional não apenas
significou o adiamento da aplicabilidade normativa da função social da propriedade nas
cidades, como podiam almejar naquele momento as forças conservadoras (as quais, também
por isso, mas não exclusivamente, a apoiaram), mas igualmente desvelou uma renovada
profissão de fé nos preceitos “fetichistas”179 da razão planificadora. Tornou-se, assim, uma
espécie de “canto do cisne” do urbanismo racional-funcionalista, que, afinal, como já
comentamos, e sem menosprezo a seus propósitos humanistas, menos servira ao interesse
público que se prestara a ser útil aos movimentos do capital privado.
Daí a apropriação diferenciada desse preceito constitucional pelas forças que se
confrontaram nas votações. De um lado, o MNRU — surpreendido pela vinculação da função
social da propriedade ao plano diretor e vacinado contra as quimeras prometidas pelo
planejamento tecnocrático — dirigia seus esforços para a democratização dos processos de
elaboração e implementação desse plano nos municípios. De outro180, o empresariado urbano
buscava oportunidades de investimento e acumulação que pudessem decorrer do mesmo

177
O “Consenso de Washington” resultou de uma reunião ocorrida na capital norte-americana, em 1989, mesmo
ano da apresentação do projeto do Estatuto da Cidade, na qual representantes das organizações financeiras
internacionais e de países ditos “emergentes” acordaram uma receita de política econômica a ser indistintamente
adotada nesses países. Esse modelo baseava-se em princípios como disciplina fiscal, liberalização financeira,
comercial e cambial, desregulamentação da atividade econômica, estímulo ao investimento estrangeiro, proteção
da propriedade intelectual (softwares etc.).
178
Vários artigos da Constituição de 1988, sobre temas diversos, fazem menção a planos e programas de
natureza estatal.
179
Ver Maricato, 2001, p. 133.
180
Essa polarização entre a apropriação dos planos diretores como instrumento de reforma urbana, fundada na
participação popular e na efetividade da função social da propriedade, e sua contra-parte, a dos planos
estratégicos, centrados no empresariamento urbano, cujo conceito de participação é preenchido apenas pelos
“atores relevantes”, foi abordada no capítulo 2. Nesse último caso, em contradição com a própria expressão
“estratégico”, a idéia de um planejamento universalista, de amplo alcance social, passa a ser substituída pela
efetivação de “projetos”, de um urbanismo de resultados, quase sempre orientado pelo interesse de
empreendedores. Ver, a respeito, entre outras obras, Vainer, 2000.
 135

processo democrático; o qual, aliás, poderia vantajosamente legitimar seus benefícios perante
a opinião pública, agora mais atenta e ressonante na democracia reconquistada.
Não é casual, portanto, nem deve causar estranheza, que o documento encaminhado
pelo Secovi-SP (1999) à Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da Câmara
dos Deputados, por ocasião do debate ali promovido pelo relator do projeto ainda pendente de
votação, incluísse propostas como a do “orçamento participativo”, em relação ao qual o
empresariado afirmava que “não se admite mais, especialmente em assuntos que digam
respeito à sociedade como um todo, a exclusão da participação dos cidadãos”. O mesmo
documento defendia que as operações urbanas consorciadas fossem geridas de forma
compartilhada “com representação da sociedade civil”, pois essa participação “se faz
absolutamente necessária para garantir a observância adequada do plano de operação urbana
consorciada”. Ambas as propostas, que, por sinal, coincidiam com as proposições do MNRU,
foram incorporadas ao texto.
Ao observar que “essa troca de mãos das bandeiras democráticas é outra novidade
trazida pelos novos tempos”, Ermínia Maricato menciona como exemplos, não apenas o
conteúdo da Agenda Habitat, de 1996, cujo texto em defesa do direito universal à cidade e
contrário à exclusão social urbana foi assinado por todos os países presentes em Istambul, “os
que respeitam e os que não respeitam os direitos humanos”, mas também um documento
interno da Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE), que
congrega os 23 países mais ricos do mundo, no qual se afirma: “a participação, a
democratização, a boa gestão pública e o respeito aos direitos humanos favorecem um
desenvolvimento durável” (Maricato, 2000, p. 131-132).
Os mesmos argumentos, nesse caso mais expressamente vinculados à noção de
cidade como um produto a ser oferecido no ambiente da competição global, e considerando
ser essa a condição para o exercício de suas funções sociais, são utilizados pela gestora do
Programa de Desenvolvimento Urbano para a América Latina do Banco Mundial, Mila Freire:
“Num mundo cada vez mais competitivo e complexo, as cidades têm que, ao mesmo tempo,
atrair negócios, como uma maneira de gerar empregos e renda, oferecer um bom nível de vida
a seus habitantes e gerar recursos suficientes para financiar as necessidades sociais e de infra-
estrutura e cuidar de sua população carente” (Freire, M., 2001, p. 5).
Embora o nexo direto entre expansão econômica e combate à pobreza seja
convincentemente desmistificado por muitos críticos do neoliberalismo181, o fato é que a

181
Veja-se, por exemplo, recomendação que o senador Cristovam Buarque (PT-DF) faz a sua própria legenda
política: “É hora de nosso partido abandonar a crença antiga de que a redução na taxa de juros leva o mercado a
 136

perda de competitividade das cidades brasileiras no âmbito da economia globalizada,

determinada pelas chamadas deseconomias urbanas e pela degradação social e ambiental,
trouxe o tema da reforma urbana para o contexto das preocupações dos setores dominantes do
capitalismo no Brasil.
Numa pesquisa recente182, destinada a subsidiar decisões de investimentos e de
compensações salariais para executivos de multinacionais, feita por uma empresa de
consultoria norte-americana com o objetivo de avaliar a qualidade de vida em 215 cidades do
mundo, nenhuma cidade brasileira ficou acima da 102ª posição (Brasília). Sopesados nada
menos que 39 itens, entre os quais segurança, sistemas de saúde, saneamento ambiental,
educação e transportes, nossas cidades são consideradas de pior qualidade de vida que
Montevidéu (76ª), Buenos Aires (78ª) ou Santiago do Chile (80ª), apenas para ficar com
exemplos vizinhos, sujeitos a determinismos históricos assemelhados.
O aspecto mais relevante para o mau desempenho do Brasil na pesquisa é a violência
urbana, que nas últimas décadas vem crescendo dramaticamente, à medida que também se
eleva a disparidade na distribuição da renda nacional183. Também por essa explícita razão,
empresários da Alemanha, por exemplo, que têm ou pretendem fazer investimentos no Brasil
afirmam temer aumentá-los ou promovê-los. Nas palavras de um deputado federal daquele
país, ligado ao empresariado, “há um receio em colocar mais dinheiro em um país onde uma
tragédia pode acontecer no percurso aeroporto-hotel”184.
Essa percepção do empresariado com relação à problemática urbana, que passou a
ver na deterioração das condições de vida nas grandes metrópoles fatores de risco
mercadológico, conquanto seja notoriamente distinta da formulação crítica produzida no
âmbito do MNRU, ajuda a explicar a mudança das posições do “poder corporativo” no
tocante ao conteúdo do Estatuto da Cidade e a formação de consensos entre os dois campos.
Para Raquel Rolnik (2003b), “a situação urbana ficou muito ruim, se degradou demais (...).

dinamizar a economia, esta dinâmica cria empregos e estes beneficiam os pobres. O que faz falta é um discurso
revolucionário na defesa de objetivos claros de políticas sociais diretamente dirigidas à abolição da pobreza no
Brasil” (Buarque, 2004).
182
Revista Veja, 10/3/2004, p. 72-73.
183
Vários estudos demonstram que a violência urbana está menos associada à circunstância de um país ser
menos ou mais pobre do que à desigualdade na distribuição da renda nacional (ver depoimentos à CDUI da
Câmara dos Deputados, reunidos pela Comissão em publicação avulsa). Ainda a esse respeito, em palestras e
publicações, o ex-presidente do IPEA (1999-2002), Roberto Borges Martins, ao comentar o fato de a distribuição
da renda no Brasil ser a 3ª mais concentrada do mundo, costumava afirmar e demonstrar que “o Brasil não é um
país pobre, mas um país que tem muitos pobres”.
184
“Preocupação dos alemães”, Correio Braziliense, 28/10/2003, p. 4.
 137

Em São Paulo, você percebe que os empresários tomaram consciência de que o modelo não
deu certo e se vê uma certa abertura para se pensar em modelos alternativos”.
A síntese dessa posição conciliadora, pelo ponto de vista do empresariado, talvez
possa ser expressa pelas palavras com que o senador Romeu Tuma, do PFL de São Paulo,
saudou a aprovação da nova lei: “Mesmo defendendo uma visão liberal da atividade
econômica, não podemos desatrelá-la de uma perspectiva socialmente justa. Assim como
defendo a liberdade de empreender e de lucrar com o empreendimento, defendo que tal
liberdade não pode ser usufruída em detrimento da comunidade” (Tuma, 2001).
Deve-se reconhecer que formulações dessa natureza contêm preceitos distributivos e
universalistas, de ampla aceitação (embora também capazes de servir a múltiplos interesses).
Num aforismo falacioso, todos querem um mundo melhor para todos. Porém, os que estão
mais confortavelmente instalados tendem a ser menos tocados por princípios éticos de
combate às causas das desigualdades do que por motivações mais pragmáticas de mitigação
de seus efeitos.
Ao produzir uma reportagem sobre o apoio que a candidatura de Luiz Inácio Lula da
Silva, líder sindical ligado a causas esquerdistas, obteve na alta sociedade paulistana na
eleição de 2002 para presidente da República, o jornal Folha de São Paulo encontrou nessa
elite não o constrangimento ético para com a iniqüidade nacional, mas tão-somente o ânimo
de que o novo governo combatesse o desemprego e a violência urbana, no sentido de
reconquistarem, como alguns definiram, “o direito de ser rico”185.
Nesse ambiente, não é difícil compreender a convergência de opiniões, ainda que
fundadas em análises e propósitos diferenciados, entre o empresariado e o MNRU. A idéia de
um direito universal à cidade, que compreenda o acesso de todos a bens e serviços urbanos
essenciais à dignidade humana, deixa de ser apenas uma causa impregnada dos princípios
ideológicos ditos socializantes, ou até “comunistas”, como se apregoara nas décadas de 1970
e 80, para assumir, do ponto de vista oposto, a condição minimamente necessária à
reprodução do capital.
Nos primórdios da tramitação do Estatuto da Cidade, a reação conservadora, dentro e
fora do Congresso Nacional, conseguiu protelar as deliberações por nada menos que sete
anos. O somatório das forças sociais e políticas que representavam a proposta da reforma
urbana não parecia suficiente sequer para obter acordos considerados razoáveis.

185
“Golden Lula conquista high society: petista é visto como mediador entre Brasil que endinheirados conhecem
e país que eles temem”, Folha de São Paulo, 1°/12/2002, p. A18.
 138

Com o passar do tempo, em síntese, os experimentos municipais que ocorriam em

paralelo e estimulavam a iniciativa privada; a percepção, pelo empresariado urbano, das
desvantagens competitivas que decorriam do processo de deterioração das condições de vida
urbana; e o sentimento de fragilidade que, em face da agudização da violência186, passou a
assomar aos olhos das elites nas grandes cidades, entre outros fatores, propiciaram
circunstâncias políticas que resultaram na aprovação unânime do projeto e, posteriormente, na
sanção presidencial187.
Vale ainda lembrar, pelo papel politicamente importante que teve, a coincidência do
período das votações finais com a participação do Brasil nas sessões extraordinárias da ONU,
em Nova York, conhecidas como Istambul+5, destinadas a avaliar o comportamento dos
países membros em relação à implementação da Agenda Habitat. Segundo Eduardo Graeff,
referindo-se às dificuldades surgidas para a sanção do projeto, “uma circunstância favorável
foi a preparação para a participação do Brasil na Conferência do Habitat”188.
Por sua parte, também o MNRU cedeu e abdicou de algumas das propostas que
advogava (conforme Grazia, 2003, p. 61). O projeto original do Estatuto da Cidade tornou-se
menos conceitual e programático (ou, em outros termos, menos “ideológico”) para
transformar-se numa lei de caráter mais instrumental. Na verdade, porém, como
demonstramos na comparação com o conteúdo da Emenda Popular, não houve perda
expressiva em relação às propostas levadas pelo MNRU ao Congresso Nacional. Suas apostas
estavam concentradas na construção de um marco legal que desse construtura e aplicabilidade
ao princípio da função social da propriedade e, simultaneamente, assegurasse mecanismos
democráticos e de controle social para o planejamento urbano e a gestão das cidades. Nesse
sentido, o de transformar suas principais bandeiras em lei, o MNRU saiu-se plenamente
vitorioso.
Entretanto, em que pese o consenso obtido, vários fatores sugerem que sobre o objeto
do acordo e da unanimidade, qual seja, o próprio texto final do Estatuto da Cidade, incidem

186
A despeito dessa noção de fragilidade que tem levado até ao encastelamento dos segmentos mais afluentes
nas cidades brasileiras, as maiores vítimas da violência urbana são as populações pobres. Contra aqueles,
incidem majoritariamente os crimes de natureza patrimonial; em relação a essas, predominam os crimes contra a
vida (ver, em Maricato, 2000, p. 164, referência a pesquisas realizadas no Núcleo de Estudos da Violência da
USP; ver também o Mapa da Violência, publicado periodicamente pela Unesco desde 1996).
187
Suspeita-se, sem que se possa, nesse caso, comprovar a hipótese, que a circunstância da impopularidade do
governo de então nos grandes centros urbanos e a proximidade da eleição presidencial de 2002 também
operaram no sentido de favorecer o acatamento da nova lei.
188
Graeff (2003, p. 2) destaca, na preparação do documento brasileiro, a participação da professora Regina
Meyer, da FAU/USP, que teria defendido a sanção do Estatuto do Cidade, inclusive em telefonema pessoal ao
presidente da República.
 139

olhares diferenciados. E mais uma vez, em outro aparente (mas apenas aparente) paradoxo,
essas diferenças se expressam de modo similar. Com palavras semelhantes, os dois pólos
parecem pretender dizer coisas distintas.
Para Raquel Rolnik, uma das formuladoras do ideário da reforma urbana:
“É a partir das definições que forem adotadas pelos planos e leis locais que os instrumentos
disponibilizados pelo Estatuto ganharão concretude. Assim, o caráter excludente ou
includente da política urbana, o perfil mais ou menos redistributivo da renda e das
oportunidades urbanísticas dependerá da forma como as cidades utilizarem estes novos
instrumentos” (Rolnik, 2001).

Na opinião semelhante de Romeu Chap Chap, líder empresarial da construção civil e

presidente do Secovi-SP: “Embora importante, essa lei não é a solução para os problemas
sociais urbanos. Pode ser uma ferramenta de auxílio, porém vai depender em muito do
formato final da aplicação dos conceitos ali trazidos pela legislação municipal de cada cidade”
(Chap Chap, 2001, p. 42).
A moeda é una, mas tem dois lados.

6.2.2 O conflito latente

Deve-se, de plano, registrar que há, no texto aprovado, de fato e não apenas no
discurso, vários pontos de convergência entre o MNRU e o empresariado.
A regularização fundiária e urbanística de áreas ocupadas ilegalmente por
populações de baixa renda, por exemplo, obteve amplo apoio em tese e na prática — a
despeito das recorrentes resistências ao usucapião e à concessão de uso especial em áreas
públicas, esta última finalmente aprovada. Seja porque, em face da realidade 189 nas grandes
cidades, seria hoje absolutamente descabida a polêmica suscitada nos anos 1960 sobre a
remoção ou fixação de favelas, seja porque autores liberais como o economista peruano
Hernando De Soto (2000) têm feito a apologia da incorporação ao mercado190 do “capital
morto” representado pelas moradias informais como fator de combate à pobreza, seja ainda
porque legalizar a informalidade “significa a integração dessas populações ao espaço urbano,
aumentando sua qualidade de vida e resgatando sua cidadania” (Rolnik, Saule et al., 2002, p.
153), programas com esse objetivo têm sido crescentemente implementados191.

189
Segundo Smolka (2003, p. 262), com base em estudos por ele citados, no Rio de Janeiro, 39,47% dos
domicílios seriam irregulares; em São Paulo, 66%; em Recife, 80%; em Salvador, 70%; e, em Curitiba, 50% da
população viveria em situações de violação dos códigos urbanísticos.
190
Ver consistente crítica de Edésio Fernandes (2001, p. 4-5) a esses argumentos.
 140

Como a legislação até então vigente (Lei n° 6.766, de 1979, modificada pela Lei n°
9.785, de 1999) era incapaz de municiar adequadamente as propostas de regularização dessas
áreas, o Estatuto da Cidade incorporou vários mecanismos, como a possibilidade de aplicação
coletiva dos instrumentos legais e a prestação de assistência técnica e jurídica gratuita às
comunidades, que tendem a dar melhor curso a essas iniciativas.
Há também identidades entre os dois campos de opinião no tocante aos mecanismos
de controle da sociedade civil sobre as decisões do aparelho de Estado. Essa convergência
aproximou as posições e tem logrado a efetiva e crescente implementação desse aspecto da
reforma urbana. Tanto, por um dos lados, a expectativa de institucionalizar práticas
participativas, que já se vinham experimentando em algumas cidades administradas por
governos de perfil popular, quanto, pelo outro, as propostas de empresariamento urbano no
âmbito da economia globalizada, que impunham critérios de governança, “aqui entendida
como busca de eficiência, eqüidade, transparência e accountability no exercício do poder
público” (Fernandes, M., 1999, p. 80), foram atendidas pelos preceitos de gestão democrática
incorporados ao Estatuto da Cidade.
Embora tais preceitos sejam, também neste caso, distintamente apropriados pelas
divergentes correntes de opinião que os aprovaram, não se pode negar a multiplicação, que
ocorre Brasil afora, de debates, audiências públicas, conselhos, conferências e outros
instrumentos192 de natureza democrática.
Estão igualmente presentes, em ambos os pólos do debate, princípios de defesa da
sustentabilidade ambiental, adotada na nova lei como inerente ao próprio direito à cidade.
Assim como o segmento empresarial tem superado seu característico ranço crítico nesse
campo e crescentemente assimilado a responsabilidade ambiental em suas atividades193, o
movimento popular pela moradia também tem deixado gradativamente de ver a preservação
do meio ambiente como um discurso conservador e reacionário, necessariamente contrário
aos seus interesses. Exemplo disso é a própria Plataforma Nacional pelo Direito à Cidade, que

191
Ver banco de experiências no sítio da internet (www.cidades.gov.br) do Ministério das Cidades. A respeito
dos programas de regularização fundiária na América Latina, é importante o alerta de Martim Smolka para o
risco de realimentação da informalidade se não forem paralelamente enfrentados os fatores que levam à elevação
dos preços do solo urbano provido de infra-estrutura (Smolka, 2003, p. 255-291).
192
Plebiscitos e referendos sobre questões locais, embora comuns em vários países, especialmente os europeus,
ainda são raros no Brasil.
193
A iniciativa privada, em muitos casos, como costuma acontecer, transformou o “estorvo” do respeito ao meio
ambiente em “valor agregado” a seus produtos, transformado em preço. Apelos comerciais freqüentemente se
referem à preservação ambiental como um fator de diferenciação e qualificação de produtos tão diferentes
quanto cosméticos e loteamentos, por exemplo.
 141

afirma: “O desenvolvimento econômico deve integrar os direitos sociais em harmonia com o

meio ambiente. As políticas e planos para a cidade precisam assegurar o acesso democrático
aos recursos ambientais e paisagísticos, reduzindo os riscos ambientais e promovendo uma
efetiva melhoria da qualidade de vida”194.
Na mesma linha, não será difícil encontrarmos afinidades no que diz respeito à
defesa de direitos coletivos e sociais, como o acesso a informações de interesse público ou a
universalização, pelo Estado, do provimento de serviços e equipamentos urbanos, como os de
moradia, saneamento, educação, saúde, transportes, segurança, cultura, lazer; o que, de resto,
como Marx percebeu há um século e meio, assegura condições para a reprodução da força de
trabalho e desonera o capital privado.
No entanto, de onde viriam os recursos para tanto, se o velho Estado provedor do
desenvolvimentismo não existe mais? O consenso havido na expressão normativa e
distributiva dos direitos parece acabar quando são exigidos os meios para implementá-los.
Desse ponto em diante, a disputa entre os múltiplos segmentos sociais e agentes econômicos
se restaura e instrumentos de perfil redistributivo sofrem interdições na sua efetividade. De
volta aos aforismos falaciosos, todos querem um “mundo mais justo e solidário”, a “renda
nacional mais bem distribuída”, uma “cidade melhor para todos” — mas quase ninguém se
dispõe a perder para que tal aconteça; e, em face da crescente desigualdade dos meios em que
a disputa se dá, perdem ainda mais os que historicamente já têm perdido195.
Se frações do próprio capital imobiliário, como os donos de terra e os construtores,
divergem em relação a certos instrumentos, como, por exemplo, os de combate à ociosidade
do solo urbano, essas posições não demoram a se reencontrar quando se trata de dar efetivo
sentido social à norma legal.
Os proprietários representados pela TFP defendem a manutenção de terra nua ociosa
como um direito natural e consideram que o Estatuto da Cidade “demoniza como
especulação, sem mais análises, todo esse gênero de aplicação de recursos” (TFP, 2004, p.
13). Já para os promotores imobiliários esse dispositivo é bem-vindo. Nas palavras de Vicente
Amadei, representante do Secovi-SP: “A questão da compulsoriedade [em relação às] áreas

194
O documento Plataforma Nacional pelo Direito à Cidade: dez pontos para a “cidade que queremos” foi
elaborado pelo MNRU em 2002 (www.direitoacidade.org.br, consulta em 18/2/2003).
195
Ao lado do crescimento do desemprego (estrutural e circunstancial) observado nos últimos anos, chamam a
atenção números como os que demonstram a perda da massa salarial. Entre 1996 e 2003, anualmente, no mínimo
32,8% e até 57,7% dos acordos e convenções coletivas de trabalho resultaram em reajustes inferiores à taxa de
inflação do respectivo período (DIEESE, 2003). Em contraponto, para uma inflação acumulada de 2.950% entre
1993 e 2003, o ganho com a cobrança de tarifas bancárias, pela média dos quatro maiores bancos brasileiros,
cresceu 12.674% no mesmo período (O Globo, 21/3/2003, p. 33).
 142

que estão paradas esperando valorização (...) é um ponto que acho positivo para o mercado
(...). Nosso setor é empreendedor, não é setor de especulação imobiliária” (Amadei, 2003, p.
1).
Mas as diferenças quanto à utilização compulsória da propriedade urbana acabam aí.
Tanto proprietários quanto empreendedores se opõem a que o conceito de não utilização (ou
de subutilização) seja interpretado de modo a alcançar imóveis construídos e desocupados:
“Em alguns municípios, há pessoas que entendem que a compulsoriedade atinge prédios já
existentes e desocupados. Na leitura da Lei, vê-se que não é nada disso, pois se trata da
utilização do solo, para a edificação do solo, para o parcelamento do solo, e não de imóveis já
construídos” (Amadei, op. cit., p. 3). Deve-se lembrar, a propósito, que a sugestão de que haja
penalidades para proprietários de moradias construídas que as retenham vazias já constava do
documento final do Seminário do Quitandinha, de 1963 (ver anexo 1).
Segundo o IBGE, há, no Brasil, 5 milhões de imóveis urbanos para moradia
desocupados196. Por outro lado, dados do próprio IBGE e da Fundação João Pinheiro (FJP)
quantificam o déficit habitacional brasileiro, nas cidades, em 5,3 milhões de moradias 197, o
que levaria à conclusão de que, parodiando o ex-presidente do IPEA, Roberto Martins, “no
Brasil não há déficit de moradias; há muitas pessoas sem teto”.
Mas como fazer as pessoas sem teto ocuparem os tetos sem pessoas? No Distrito
Federal, a Câmara Legislativa aprovou o projeto de lei n° 956/2003, de iniciativa do deputado
Chico Vigilante, do PT, instituindo o “IPTU progressivo para unidades imobiliárias
desocupadas”. Em uníssono, as entidades empresariais do setor imobiliário (Ademi-DF,
Sinduscon-DF e Secovi-DF), ao lado da representação dos corretores de imóveis, Creci-DF e
o respectivo sindicato, publicaram uma Carta Aberta solicitando que o governador Joaquim
Roriz vetasse a medida, sob um argumento ao menos sincero: “O projeto afasta os
investidores em imóveis”198. O governador vetou o projeto.
O argumento dos empresários confirma o que vimos no capítulo 2. A produção
habitacional no Brasil, em grande parte, não se destina a atender à demanda efetiva de
moradias, mas a produzir um ativo financeiro. E o mercado interessado na valorização desse
ativo não é obviamente formado apenas pelos seus produtores, mas igualmente pelos
196
Esse número se limita às cidades e já exclui os imóveis de “uso ocasional”, como casas de campo, de veraneio
e outras, considerando tão-somente as moradias vagas ou fechadas (IBGE, Sinopse Preliminar, 2000).
197
Na definição da Fundação João Pinheiro, o conceito de déficit habitacional abrange quatro situações:
precariedade física, co-habitação (mais de uma família), ônus excessivo de aluguel e deterioração pela ação do
tempo.
198
Ver “Carta Aberta ao Governador e à Sociedade”, Correio Braziliense, 21/2/2003, p. 36.
 143

compradores/investidores. Em outros termos, resistências dessa natureza associam

proprietários, grandes e pequenos, e empreendedores contra a efetiva implementação de
dispositivos que, por levarem a uma maior oferta, possam constituir ameaça às altas taxas
médias de rentabilidade desse tipo de investimento.
No Brasil, essa condição de ativo financeiro que caracteriza o bem imobiliário —
que, de resto, mas em outras circunstâncias, também ocorre nos países capitalistas centrais199
— assume uma feição que potencializa seus efeitos discriminatórios. Entre nós a expressão
patrimonial do investimento financeiro se combina com os simbolismos sociais e culturais
que elevaram a propriedade a confundir-se com os elementos constitutivos da própria
cidadania: “Quem tem patrimônio tem direitos. Quem não possui, não tem”200.
As disputas pela apropriação das rendas imobiliárias envolvem, portanto, não apenas
os interesses fortemente concentrados e atuantes, como os do empresariado do setor
imobiliário, mas também um exército disperso e silencioso, mas veladamente associado, de
grandes, médios e também pequenos proprietários, cujos rendimentos, financeiros ou
simbólicos-culturais, nutrem-se exatamente da escassez e da segregação territorial201.
Mais ainda: embora o discurso do autodenominado setor produtivo seja o de
concordância com a compulsoriedade da utilização do solo urbano ocioso (no sentido de não
edificado), também aí há reações. Para não voltarmos ao conhecido caso da fracassada
tentativa da prefeita Luíza Erundina, em implantar a progressividade fiscal em São Paulo, em
1992, barrada judicialmente sob o argumento da necessidade de prévia lei federal, citemos um
exemplo já posterior à edição do Estatuto da Cidade. Em 2003, ao discutir o plano diretor de
Goiânia (GO), encaminhado pelo Poder Executivo (exercido pelo PT), a oposição reagiu na
Câmara de Vereadores à tributação progressiva e anunciou pretender retirá-la do projeto. O
que mais chama a atenção nesse caso é a moderação do dispositivo recusado. Segundo a
199
Em economias capitalistas estáveis, a incidência tributária tende a desestimular fortemente a retenção
especulativa de imóveis. Países com taxas inflacionárias abaixo de 2% a/a, como os Estados Unidos e o Canadá,
por exemplo, têm alíquotas de imposto predial entre 3 e 4%, aplicadas sobre 90% a 100% da base tributável. No
Brasil, com taxas inflacionárias em torno de 6% a/a, as alíquotas de IPTU, quando lançadas, mal alcançam 1% e
incidem sobre valores fiscais bastante inferiores aos valores reais dos imóveis (com base em Smolka e
Amborski, 2001, p. 40-41).
200
Bosi, 1992, apud Maricato, 2001, p. 52.
201
Em instigante artigo, Martim Smolka, sem deixar de reconhecer a necessidade dos programas de
regularização fundiária, tenta demonstrar que “a regularização de assentamentos informais materializa a resposta
neoliberal para a informalidade, sem (ou melhor, para não) alterar as regras do jogo imobiliário” (Smolka, 2003,
p. 288). Seus argumentos, em parte lastreados em pesquisas de Pedro Abramo (IPPUR/UFRJ), fundamentam-se
no fato de que imóveis irregulares, tanto quanto ocorre nas áreas legais, têm preços de mercado muito elevados,
o que constituiria causa da persistência da informalidade e de realimentação da pobreza. Para ele, as políticas
públicas nesse campo deveriam concentrar-se em medidas (especialmente, mas não exclusivamente, de natureza
fiscal) contrárias “à exacerbação do preço da terra” urbanizada.
 144

proposta do governo, o IPTU progressivo incidiria “sobre terrenos com mais de 2,6 mil
metros quadrados, sem construção e localizados em setores que já contam com infra-estrutura
urbana”202. Nem assim relativizada, na verdade, quase neutralizada, a tributação progressiva
do solo ocioso obteve apoio político.
Por essa mesma razão, qual seja a de um conflito dissimulado por um aparente
consenso, planos diretores democraticamente elaborados e amplamente participativos, como,
entre muitos outros, o de Angra dos Reis (RJ), realizado em 1991 e ainda hoje citado como
exemplo, não se transformam em ações efetivas203.
Nesse sentido, não é apenas o plano racionalista e regulatório do período modernista
que se transforma em “plano-discurso”, expressão cunhada por Flávio Villaça (1999, apud
Maricato, 2000) na tentativa de expressar o quanto os planos diretores tecnocráticos se
distanciavam da cidade real. Nas palavras de Ermínia Maricato (2000, p. 138): “Quando a
preocupação social surge no texto, o plano não é mais cumprido. Ele se transforma no plano-
discurso, no plano que esconde ao invés de mostrar. Esconde a direção tomada pelas obras e
pelos investimentos, que obedecem a um plano não explícito”.
Os planos participativos e democráticos, embora mostrem e não mais escondam,
também correm o risco de permanecerem no discurso. Ou, pior, terem os seus elementos,
politicamente úteis porquanto legitimadores, apropriados pelas mesmas forças que se têm
historicamente valido do aparelho estatal. Se no Estado tecnocrático a participação popular
era escassa e, assim, essa apropriação “por baixo dos panos” era facilitada, também é frágil a
garantia de que o mesmo processo, agora “por cima dos panos”, deixe de ocorrer na ordem
democrática.
Exemplos desse risco são as decisões de muitos governos e câmaras de vereadores,
que, de uma parte, resistem de forma clientelista204 à atualização de cadastros fiscais e à
cobrança de contrapartidas como a contribuição de melhoria (Lima, 1986, p. 169-188) e, de
outra, beneficiam com vergonhosa freqüência interesses privados com facilidades
urbanísticas. É o caso das comentadas aplicações, com sinal trocado, de alguns dos

202
Em “Acordo busca manter Plano Diretor na Câmara”, O Popular, Editoria de Política, 9/12/2003.
203
Sobre o papel dissimulador desempenhado por representantes do segmento imobiliário nos debates relativos
ao plano diretor de Angra do Reis, ver Guimarães e Abicalil, 1990. Esse plano diretor tem sido apresentado
como exemplo de gestão democrática por vários autores ligados ao MNRU. Ao lado das dificuldades próprias do
patrimonialismo ideológico, Marcelo Lopes de Souza identifica “a arrogância e o excesso de confiança das
forças comprometidas com a mudança social” como fatores de frustração de sua implementação (Souza, 2002, p.
483).
204
Ver Furtado, 1999.
 145

instrumentos de potencial redistributivo, como a outorga onerosa do direito de construir e de

alteração de uso e as operações urbanas, muitas vezes imbricados, que os transformam numa
espécie de “tributo regressivo”, no sentido de que decresce quanto maior seja o poder de
barganha política do “contribuinte-empreendedor”, interessado em franquias edilícias.
São múltiplas, assim, as evidências de dificuldades concretas na implementação (ou
até, antes, nas próprias tentativas de regulamentação), com sentido efetivamente social, de
instrumentos que foram unanimemente aprovados nas votações do Estatuto da Cidade; o que
sugere que, sob um consenso aparente, havia, de fato, um conflito latente.
 146

CONCLUSÃO

Pesquisa, análise e síntese

A pesquisa empreendida compulsou dados e informações brutas, a exemplo dos

anais da Assembléia Nacional Constituinte e do Congresso Nacional, fontes primárias e
secundárias, como documentos produzidos por entidades e organizações sociais vinculados ao
tema, livros e artigos publicados em revistas e jornais; além de testemunhos pessoais.
Foi fundamental para o trabalho, o aporte informativo e analítico trazido pelas
entrevistas com personagens (identificados na Introdução) destacadamente importantes no
processo estudado, que gentilmente se dispuseram a relatar suas experiências e a expor suas
opiniões. Com apoio nessas fontes — e em autores e conceitos que forneceram os elementos
necessários à análise formulada —, foi possível responder, em grande medida, às indagações
que orientaram a pesquisa, bem como confirmar a maior parte das hipóteses suscitadas.
Em resposta à primeira das duas questões suscitadas, qual seja a de aferir em que
medida o texto aprovado do Estatuto da Cidade corresponde ao ideário construído no âmbito
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), pudemos demonstrar que a quase
totalidade dos preceitos legais defendidos por esse movimento sócio-político passou
efetivamente a integrar o ordenamento jurídico brasileiro, seja no próprio corpo do Estatuto
da Cidade, seja na Constituição de 1988, que o antecedeu, ou na Medida Provisória nº 2.220,
de 2001, que o complementou.
Quanto à segunda questão — na verdade, um desdobramento da primeira —, voltada
para a investigação dos fatores que teriam levado os representantes do segmento empresarial a
superar a rejeição inicial e, ao final, aprovar uma lei que supostamente confrontava seus
interesses —, verificou-se que o setor imobiliário, em princípio refratário ao projeto,
gradativamente deixou de vê-lo como ameaça. Na verdade, passou a considerar alguns de seus
instrumentos como úteis e necessários à expansão de suas atividades e, outros, como
verdadeiras oportunidades de novos, inovadores e lucrativos negócios.
Assim, mesmo ressalvados os limites temporais e materiais da pesquisa
empreendida205, parece razoável considerar o consenso alcançado como o resultado

205
Embora comecem a se avolumar, ainda são poucas as pesquisas e publicações específicas sobre a legislação
urbana no Brasil e, mais escassas ainda, as referentes à respectiva elaboração legislativa. Os elementos
 147

contributivo de muitos fatores indiretos, que se somaram à pressão organizada que o MNRU
promoveu sobre o Congresso Nacional e à sua estratégia de construção de acordos com o
setor imobiliário. Dentre esses fatores, destacam-se, em confirmação das hipóteses
inicialmente levantadas:
1) a experimentação municipal com os novos instrumentos urbanísticos, após a
Constituição de 1988, pelos seus efeitos de quebra de resistências ideológicas
e, mais especificamente, pelas apropriações de interesse privado que dela
resultaram;
2) a percepção de risco empresarial que a iniciativa privada passou a ter em
relação às chamadas deseconomias urbanas (no sentido da degradação das
condições de moradia para os mais pobres e das carências e ineficiências dos
serviços públicos) e aos níveis crescentes de violência nas grandes cidades;
3) os compromissos internacionais do Brasil perante a ONU, relativamente ao
conteúdo da Agenda Habitat.

A análise empreendida buscou decompor os diversos fatores intervenientes — a

construção dos princípios e conceitos utilizados, o papel dos atores envolvidos, as práticas nas
instâncias locais, a tramitação legislativa e o perfil do debate parlamentar —, associando-os às
circunstâncias políticas e econômicas, nacionais e internacionais.
Ao final, promoveu-se um esforço argumentativo de recomposição. Confirmou-se a
emergência de uma nova ordem jurídico-urbanística, de cunho universalista e participativo,
cuja efetividade, contudo, é limitada por variáveis objetivas (a exemplo do patrimonialismo
dominante nas relações sociais) e subjetivas (como o capital simbólico desigualmente
apropriado, no conceito de Bourdieu), matizadas na economia política e movimentadas pelas
forças historicamente hegemônicas no território urbano.
Entre outros aspectos que podem ser tributados à estratégia vitoriosa do MNRU,
desvelou-se o contraste entre a origem e o conteúdo dado na nova lei a certos dispositivos do
texto constitucional, como a conhecida vinculação da função social da propriedade ao plano
diretor, mas também a função social da cidade e a concessão especial de uso para fins de
moradia. Nascidos ou incorporados à Constituição por iniciativa de parlamentares ligados a
partidos conservadores, esses institutos foram reinterpretados e tratados no Estatuto da Cidade
com sentido mais próximo ao das proposições da reforma urbana.

informativos desse processo no Congresso Nacional, conquanto disponíveis em eficiente base de dados
(APEM/SICON), não se encontram sistematizados por assunto, e, a partir dessa condição, tiveram que ser
correlacionados e analisados.
 148

Descortinaram-se, também, curiosidades relevantes. Entre elas, a de que a Emenda

Popular da Reforma Urbana, embora formulada em contraposição ao veio tecnocrático do
planejamento físico-territorial, reproduz, em dois dispositivos, a proposta de “planos de uso e
ocupação do solo”, um dos pilares conceituais do modelo que pretendia combater — o que dá
a medida do enraizamento do “fetiche” racionalista no Brasil. Igualmente instigante é a
constatação, analisada e comentada no trabalho, de que propostas oriundas do campo da
organização popular, como o orçamento participativo e o controle social de políticas públicas,
não apenas conquistaram o apoio do setor empresarial, mas chegaram a ser formalmente
defendidas por esse segmento econômico durante a tramitação do Estatuto da Cidade.
Ao lado de percorrer a cronologia propositiva da reforma urbana no campo
legislativo (que os anexos a este trabalho registram literalmente), identificaram-se, no
ambiente parlamentar, os autores dos principais dispositivos constitucionais relativos ao tema,
bem como as estratégias postas em prática, tanto pelo MNRU quanto pelo empresariado, na
tramitação do Estatuto da Cidade.
De outra parte, procurou-se compreender melhor a construção do consenso no
Congresso Nacional, esforço que resultou na revelação de suas fragilidades e ambigüidades.
Com efeito, a unanimidade obtida na transformação do Estatuto da Cidade em lei parece
encobrir um conflito subjacente.
Os dois pólos que se articularam na construção do acordo assumem pontos de vista
diferenciados em relação a certos dispositivos do texto aprovado. Se, para o MNRU, a
aprovação do Estatuto da Cidade significou a consolidação de um novo marco legal, capaz de
conferir eficácia aos princípios da função social da propriedade e da cidade, para proprietários
e empreendedores, o consenso parece exaurir-se quando a aplicação dos preceitos legais
ameaça, ou pareça ameaçar206, interesses patrimoniais. Nesse campo dos efeitos do novo
ordenamento legal, as reações características da velha ordem se revigoram.
Propostas de natureza distributiva — como as voltadas para a democratização de
direitos formais, a instituição de mecanismos de controle social ou a universalização de
condições básicas de acesso a bens, serviços e equipamentos urbanos — conquistaram ampla

206
Smolka e Furtado (2001, p. XXXII e XXXIII) trazem fundados argumentos no sentido de demonstrar que se
trata de uma “resistencia más ideológica que lógica” aos instrumentos de recuperação de mais-valias fundiárias,
visto que, em muitos aspectos, como o fato de os ônus recaírem sobre os proprietários de terras (não promotores)
e os efeitos de neutralização de externalidades na formação dos preços, são aplicados princípios que deveriam
ser defendidos pelos empreendedores.
 149

aceitação no âmbito dos setores empresariais207 e razoável grau de aplicabilidade. Já os

instrumentos de potencial redistributivo, sobretudo os que interferem negativamente na
expectativa de valorização imobiliária, ainda encontram imensos obstáculos, expressos ou
velados, para sua implementação.

Considerações prospectivas

A constatação desses fatos e dessas dificuldades, contudo, longe de levar os

defensores do ideário da reforma urbana a uma atitude pessimista e conformista — que, pelos
seus efeitos, se acumpliciaria do que pretende transformar —, deve auxiliar na formulação de
estratégias adequadas a uma disputa que se dá, como o próprio MNRU reconhece, nos marcos
do regime capitalista. Essa reflexão se impõe especialmente na presente circunstância
histórica, em que as forças políticas comprometidas com esse ideário assumiram o governo
federal e criaram o Ministério das Cidades, cuja denominação — da qual significativamente
não consta a expressão “desenvolvimento urbano” — tenta espelhar os próprios objetivos da
reforma urbana.
Segundo José Luís Fiori (2002), em opinião emitida entre a eleição e a posse do
presidente Lula, pela primeira vez na história brasileira, “a vertente nacional, popular e
democrática do desenvolvimentismo” ocupa o poder estatal. Ao analisar o conflito “entre três
projetos para o Brasil, que conviveram e lutaram entre si durante todo o século XX”, Fiori
afirma que dois desses projetos, o primeiro, caracterizado “pela política monetária ortodoxa e
pela defesa intransigente do equilíbrio fiscal”, e o segundo, pelo “desenvolvimentismo
conservador”, alternaram-se no comando do País. O terceiro, que visava à “democratização
social e política do desenvolvimentismo”, somente agora chegou ao poder (a despeito de ter
estado presente nas lutas sindicais e nos movimentos tenentistas do começo daquele século;
em propostas políticas do início dos anos 1960; na resistência democrática à ditadura militar;
e no próprio texto da Constituição de 1988).
Entretanto, em que pese o imenso otimismo que sucedeu a chegada de um
sindicalista de origem popular à Presidência da República, à medida que o tempo passa vão se
tornando mais claros os limites à plena realização desse projeto. Para outros pensadores, como

207
A adoção de instrumentos desse tipo tem se dado por meio de compensações decorrentes de franquias
urbanísticas, na forma de parcerias, que, muitas vezes — como há tempos percebera David Harvey (1996), um
dos pioneiros dessa corrente crítica —, aproveitam mais aos empreendedores que ao interesse público.
 150

Emir Sader (2004), o Brasil teve, pelo menos, três esquerdas no campo político: a primeira,
herdeira da revolução russa, apoiada “no enfrentamento de classe contra classe”; a segunda,
getulista, “marcada pela irrupção do nacionalismo”, que no Brasil assumiu uma feição
antiimperialista, enquanto “a Europa enfrentava os nacionalismos como forças de extrema
direita”; e a terceira, “surgida de concepções aparentemente classistas”, que se formou “em
torno de conceitos como cidadania, sociedade civil, luta contra a exclusão social (...), tendo no
conceito liberal de democracia sua referência de sistema político”. Ao identificar o PT com a
terceira, Sader afirma, quando analisa os primeiros movimentos governistas, que “a influência
do pensamento liberal se aprofundou na adesão acrítica ao sistema político e foi, aos poucos,
se estendendo para o liberalismo econômico”.
De outra parte, as restrições críticas não provêm apenas da chamada intelectualidade.
No dia 18/3/2004, pouco mais de um ano e dois meses da posse do novo governo, cuja eleição
apoiara, o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), em Olinda (PE), entrou em
conflito com a Polícia Militar quando promoveu uma manifestação por ocasião da visita do
presidente da República àquela cidade. O coordenador do MTST em Pernambuco, reverendo
Marcos Cosmos, declarou aos jornais208: “Queremos uma política habitacional coerente com
um governo que se diz popular. Os empresários e os banqueiros têm mais espaço do que nós
no governo Lula”.
O inconformismo, ou a impaciência, a depender do ponto de vista, tanto do
pensamento crítico quanto do movimento popular em relação à “impotência do poder”209,
põem em xeque não mais agora os preceitos éticos e o conteúdo programático da reforma
urbana, mas a sua eficácia como política pública.
Nem mesmo o fato de a Constituição reduzir o papel do governo federal no campo da
política urbana, em benefício da autonomia municipal, tende a amenizar as expectativas.
Ainda mais quando se sabe que essa circunstância importa pouco num país em que a noção de
dependência em relação ao poder central ainda é muito forte nas instâncias locais. E também
porque muitos dos argumentos utilizados por governos municipais de base popular para
explicar suas dificuldades na implementação de políticas urbanas de compromisso social
costumavam referir-se à inexistência de instrumentos legais e à falta de apoio do governo
federal. Ambos agora estão presentes.

208
O Globo, 18/3/2004, p. 4.
209
O autor ouviu a expressão de Pompeu de Sousa, frustrado com a percepção de que, se pode alguma coisa, o
poder político pode pouco no sentido de promover efetivas transformações sociais.
 151

Pode-se afirmar que o MNRU foi notoriamente vitorioso numa das vertentes da
luta pela reforma urbana: a da constituição de um marco legislativo que incorporasse seus
preceitos ao ordenamento legal brasileiro. Parece claro, contudo, que a efetividade desse
novo instrumental jurídico dependerá de muitos fatores, como, entre muitos outros, a
capacidade do poder público e do movimento popular em obter acordos que resultem em
eqüidade; a superação da “representação ideológica da cidade”210; a disseminação dos novos
conceitos nos cursos de formação e na prática de planejadores urbanos e operadores do
direito; a assimilação pela opinião pública de modelos que lidam com a noção de patrimônio
e rendas que, embora de alto valor, são quase sempre “invisíveis”; e a superação de
preconceitos ideológicos no âmbito do próprio empresariado211, considerando que “o
princípio ético de que alguém somente pode ser recompensado pelo seu próprio esforço
implica o retorno à comunidade das mais-valias que resultem do trabalho coletivo”212.
Na prática, a outra vertente do MNRU, a das lutas concretas no território da cidade
pela materialização de direitos, um pouco adormecida pela prioridade conferida à conquista
de instrumentos legais, tende a ressurgir. Agora como meio de enfrentamento das forças
políticas que se opunham à efetividade do ordenamento legal recém-conquistado, no sentido
de que a propriedade no Brasil se transforme, como na formulação de Boaventura de Souza
Santos, numa “propriedade-objetivo”, a qual, em suas três formas, a individual, a
comunitária e a estatal, possa respeitar os direitos humanos e sociais, assim como os limites
da natureza (Santos, B. S., 2003, p. 336).
Nos tempos presentes, a luta pela reforma urbana poderá ver, ora como aliadas, ora
como adversárias, as políticas públicas postas em prática pelo governo central, eleito com
forte apoio do próprio MNRU. E, para tanto, deverá ser útil a experiência política em lidar
com ambigüidades dessa mesma natureza nas relações com governos municipais que
também já haviam sido eleitos com seu apoio. Afinal, como lembrou Ana Clara Torres
Ribeiro (2001) a propósito da aprovação do Estatuto da Cidade: “direitos sem instrumentos

210
Para Ermínia Maricato (2000, p.165), “a representação da ‘cidade’ é uma ardilosa construção ideológica que
torna a condição da cidadania um privilégio e não um direito universal”. A parcela da cidade ocupada pela elite
passa a representar a própria idéia de cidade, encobrindo grandes extensões territoriais e, sobretudo, sociais da
cidade real. Numa espécie de metonímia da gramática urbana, parte da cidade toma o lugar do todo.
211
Segundo Oscar Borrera Ochoa, ex-presidente da FEDELONJAS, entidade representativa do setor imobiliário
na Colômbia, os empreendedores colombianos, após terem também considerado “comunista” a legislação pró-
reforma urbana naquele país, “aproximaram-se das preocupações sociais e coletivas” e passaram a considerar
justa a captura de mais-valias pelo poder público por meio de instrumentos urbanísticos (Land Lines, LILP,
july/2003, p. 16, livre tradução).
212
Brown e Smolka, 1997, p. 19, livre tradução.
 152

são direitos inexistentes, da mesma forma que instrumentos sem sujeitos sociais são folhas
ao vento”.
Outro grande adversário da materialização desses direitos, ainda que
paradoxalmente motivado pelo desejo sincero na sua efetiva implementação, tende a ser o
ceticismo com que alguns analistas e pesquisadores se contrapõem às possibilidades de
conquistas sociais no âmbito dos regimes capitalistas. Para esses, tais possibilidades, já
pequenas ante as relações de produção características desse regime econômico, seriam ainda
mais diminutas sob as forças da globalização econômico-financeira. Essas reduziriam ainda
mais a “margem de manobra para intervenções estatais, assim como para ações da sociedade
civil que não sejam conformes ou que se oponham à lógica e aos interesses do mercado”
(Souza, 2002, p. 520).
De fato, a condição da chamada pós-modernidade — em que se disseminam (não
só nos segmentos afluentes da sociedade) sentimentos de distanciamento e conformismo —
tende a exacerbar as desigualdades e transformá-las em “dessemelhanças” (Buarque, 2002,
p. 20), o que tem significados mais profundos e efeitos bem mais graves. No entanto, parece
claro que capitular perante esses obstáculos somente contribuiria para dar vezo ao
individualismo e à indiferença213, que medram por toda parte.
A esse respeito, vale registrar a inferência coincidente que fazem autores como
Marcelo Lopes de Souza e Ermínia Maricato, os quais, embora indistintamente comunguem
do ideário da reforma urbana, às vezes o fazem sob postulados acadêmicos e políticos
diferenciados.
Para ele:
“Duvidar de que avanços são possíveis não é uma postura apenas reacionária,
por convidar ao imobilismo e levar à paralisia, mas ignorante, por teimar em não enxergar
os avanços que, aqui e acolá, se têm concretizado no Brasil. Os perigos são reais e não
podem ser subestimados; nem por isso, contudo, se deve simplificar demais, adotando a
estética do pessimismo (...)” (Souza, p. 521).

Para ela:
“As reflexões críticas analíticas são fundamentais nesse processo. Elas ajudam a
demolir os simulacros das representações ideológicas. Não se aceita, entretanto, a cômoda
postura dos que decretam a morte do urbanismo democrático (e também dos urbanistas
democráticos) enquanto as relações capitalistas forem dominantes. As contradições são
muitas e suas brechas imensas, na sociedade brasileira, para adotar a postura da paralisia

213
Para o grande constitucionalista português J. J. Gomes Canotilho: “O mundo pós-moderno será mesmo um
mundo plural (dos ‘discursos’, das ‘histórias’, das ‘idéias’, dos ‘progressos’), onde existe apenas um singular: o
indivíduo. Todavia, esse indivíduo assume-se como pós-sujeito: renuncia a ‘verdades universais’, e, em vez de
projectar mundos, encontra os ‘fenómenos’ e os ‘sistemas’. Neste sentido se diz que é um indivíduo topológico,
um ‘espectador de aconteceres’, soberanamente indiferente”. In: Direito constitucional, Coimbra: Almedina,
1991, p. 18-19, apud Queiroga, 2002 p. 23.
 153

propositiva, em quase todas as áreas do conhecimento aplicado. Durante a ditadura militar

essa postura não surpreenderia. Hoje ela não é cabível. É preciso e é viável anunciar uma
nova sociedade a cada momento em cada lugar” (Maricato, 2001, p. 123).

Comentários finais

Ainda que os preceitos da reforma urbana não se valham necessariamente de

categorias derivadas de conceitos marxistas, como a luta de classes e a superação da ordem
capitalista, pois, ao contrário, investe na formação de consensos e na geração de pactos, não
se pode desconhecer que haja pólos desigualmente conflitantes na disputa pelo direito à
cidade e que, dadas as circunstâncias presentes, essa desigualdade tenda a crescer. No
entanto, mesmo não sendo transformadas as relações de produção que a ensejaram (e a têm
aprofundado), parece possível reduzi-la. Não fosse assim, não haveria, como há, nações
capitalistas menos iníquas que outras e, dentro delas, regiões e cidades socialmente mais
justas que outras.
Sendo o Brasil um país marcado por iniqüidades de toda sorte, é preciso e possível
formular planos e executar ações que, em vez de resultarem num jogo de “perde-e-ganha”
(onde se sabe bem quem perde e quem ganha), possam ensejar, por assim dizer, acordos de
“ganha-e-ganha”, no sentido de que saibam retirar proveito público de mecanismos próprios
da iniciativa privada. Até porque, a permanecer a tendência de agravamento desse quadro,
mesmo as forças política e economicamente hegemônicas devem saber que poderemos viver
sucessivas e mais intensas tragédias de “perde-e-perde”.
Nesse processo, a contribuição que a qualificação técnica dos planejadores urbanos
poderá oferecer, ao compreender a dimensão política que condiciona e subordina suas
decisões, certamente não será a de formular respostas tão pretenciosas quanto
simplificadoras de uma realidade complexa, mas a de ajudar, nas suas especificidades, a
produzir um conhecimento crítico que venha a ser coletivamente apropriado.
Como se depreende do presente trabalho, muitas possibilidades investigativas
podem contribuir para a efetividade dessa nova ordem urbanística. Entre elas, por exemplo:
(i) o estudo das características do mercado imobiliário, formal e informal, e dos fatores
determinantes da localização residencial, especialmente os referentes às populações pobres,
 154

que podem revelar surpresas214; (ii) propostas para a delimitação conceitual dos
instrumentos do Estatuto da Cidade, muito especialmente o plano diretor, além de outros,
inovadores ou não, destinados a promover a “recuperação de mais-valias fundiárias”215; ou,
ainda, (iii) o aprofundamento de conceitos jurídicos vinculados à noção de que os direitos
dependentes de autorizações do poder público, legislativas ou administrativas, necessárias
ao processo de urbanização, configuram patrimônio público e, nessa condição, não podem
ser graciosamente transferidos ao domínio privado.
Abrem-se, igualmente, fronteiras técnicas mais específicas, a exemplo da
atualização das normas de avaliação de imóveis para absorver o conteúdo do instrumental
urbanístico trazido pelo Estatuto da Cidade (inclusive como recurso para a análise empírica
dos efeitos de sua aplicação), ao lado de outras, de cunho pedagógico, como a maior
assimilação pelos currículos acadêmicos desse novo ambiente cognitivo.
Por fim, caberia lembrar que a distância entre intenção e gesto, ou, em outras
palavras, o risco de que o Estatuto da Cidade se transforme numa “lei-discurso”, será menor
quanto maior seja a compreensão de seus significados e o efetivo execício prático de suas
potencialidades; mas também será necessária a aceitação de seus limites.
O mérito de um planejamento crítico e de uma gestão democrática assim
promovidos não estará, portanto, em negar a revolução tecnológica e a reestruturação
produtiva que se encontram em marcha, mas em saber dirigi-las, sob preceitos éticos, para a
democratização dos seus benefícios.
E o que seriam as cidades, ante as condições culturais e materiais que reúnem,
senão o território dessa possibilidade e a arena dessa luta?

214
Como, por exemplo, a persistência de preços excessivamente elevados no mercado informal em decorrência
de diversos fatores, entre eles a negação empírica da premissa comumente aceita de que a “concorrência entre o
mercado imobiliário informal com o mercado formal reduziria preços do informal (...)” (Abramo, s/d, p. 1).
215
Para a conceituação do princípio da “recuperação de mais-valias fundiárias”, inclusive no âmbito do Estatuto
da Cidade, ver Furtado, 2003.
 155

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ANEXO 1

Seminário de Habitação e Reforma Urbana (IAB/IPASE)

Proposta de lei (1963)
 168

DOCUMENTO FINAL DO SEMINÁRIO DE HABITAÇÃO E REFORMA URBANA (1963)

O Seminário de Habitação e Reforma Urbana (SHRU), considerando:

(...)

propõe:

1ª proposta:

Que os Poderes da República apressem a promulgação de providências legais e administrativas, relacionadas

com as reformas de base, imprescindíveis à solução dos problemas examinados por este seminário.

2ª proposta:

Que o Congresso Nacional reforme o parágrafo 16 do artigo 141 da Constituição Federal, suprimindo as
expressões “prévia” e “em dinheiro”, de modo a permitir ao governo a escolha da forma de indenização, de
acordo com o interesse social.

3ª proposta:

Que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional corporificando os princípios de Política
Habitacional e de Reforma Urbana aprovados neste seminário e contendo os seguintes pontos:

Do Órgão Executor da Política Nacional e Urbana

1) A fim de disciplinar e coordenar todos os esforços necessários à correção da carência habitacional e de seus
problemas de aproveitamento do território, o governo deve criar um Órgão Central Federal, com autonomia
financeira e com competência de jurisdição sobre todo o território nacional, incorporando-se a ele o
Conselho Federal de Habitação.

2) Esse órgão deve ter as seguintes atribuições:

a) fixar as diretrizes da política habitacional e de planejamento territorial do país, através da elaboração dos
planos nacionais, territorial e de habitação, de duração plurianual, tomando todas as resoluções que lhe
parecerem necessárias para assegurar o seu pleno desenvolvimento, sendo que, sua execução, sempre que
possível, deve ser descentralizada;
b) encaminhar, por intermédio do Presidente da República, os planos nacionais, territorial e de habitação (tal
como são entendidos nos Capítulos IV e V da presente proposta) ao Congresso Nacional, para sua
apreciação e aprovação;
c) coordenar, assessorar e estimular a ação de todas as entidades governamentais, autárquicas, paraestatais e
privadas que exerçam atividade no setor habitacional, considerando os planos estaduais ou municipais
existentes;
d) centralizar e coordenar os recursos federais destinados à habitação;
e) coordenar, supervisionar e distribuir os recursos e a assistência técnica provenientes de países estrangeiros
ou agências internacionais, destinados a programas de habitação e de aproveitamento do território;
f) propor e executar medidas legais de desapropriação por interesse social, tanto para a habitação como para o
planejamento urbano e proporcionar aos órgãos responsáveis pela execução de planejamentos territoriais e
habitacionais, recursos que facilitem a desapropriação por interesse social, observado o enquadramento de
tais planejamentos aos planos regionais a que pertencerem;
g) propor, estabelecer e executar medidas legais ou administrativas, necessárias à execução da Política
Habitacional do governo;
h) firmar convênios com entidades oficiais ou privadas;
i) adotar providências necessárias para o incremento da indústria de materiais de construção e
desenvolvimento de processos tecnológicos, tendo em vista a padronização e estandardização desses
materiais, e a possibilidade de processos de pré-fabricação;
j) promover, estimular e divulgar estudos e pesquisas, especialmente visando à criação de uma consciência
pública do problema;
k) promover o entrosamento da Política Habitacional com a Política Agrária e com a de Desenvolvimento
Econômico.
 169

3) O Órgão Central deve ter uma organização com as seguintes características e normas:

a) um Conselho Deliberativo, no máximo de cinco membros, composto de técnicos em planejamento e

habitação e do dirigente do órgão executor financeiro;
b) um Conselho Consultivo, composto de representantes dos ministérios, dos Estados e de entidades
relacionadas ou interessadas no problema habitacional;
c) departamentos técnicos;
d) setores administrativos e regionais;
e) a estrutura e demais atribuições do Órgão devem ser aprovadas por decreto, permitindo uma maior
maleabilidade na sua ação;
f) os servidores técnicos devem ser admitidos por contrato, pelo prazo de 3 anos, enquanto bem servir
(admitindo renovação), e escolhidos dentre pessoas de notórios conhecimentos relacionados com habitação
e planejamento.

4) O patrimônio do Órgão Central deve ser constituído de:

a) bens móveis, imóveis, direitos e ações sobre imóveis pertencentes à Fundação da Casa Popular e ao
Conselho Federal de Habitação;
b) imóveis que desaproprie e adquira a qualquer título, bem como os imóveis urbanos pertencentes à União e
por ela não utilizados.

5) Para o financiamento da Política Habitacional deve ser criado um Fundo Nacional de Habitação,
administrado pelo Órgão Central, com os seguintes recursos:

a) a arrecadação do imposto de habitação a ser criado e que incidirá sobre:

1) o registro de loteamentos urbanos no Registro de Imóveis;
2) a transferência, por venda, cessão ou doação de lote de terreno compromissado;
3) a transferência, por venda, cessão ou doação de unidades residenciais de mais 100m2 de área total
construída;
4) a não utilização de imóvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga
por mais de 6 meses.

O imposto de habitação será devido na base das seguintes alíquotas:

I) no caso do item 1 deste artigo, de 5% sobre o valor da venda de loteamento na época do registro, de acordo
com a avaliação do município onde estiver localizado;
II) no caso do item 2 deste artigo, de 3% sobre o valor da transferência de lotes até 300m 2 e mais 1% sobre
cada 100m2 ou fração que exceder;
III) no caso do item 3 deste artigo, na seguinte proporção sobre o valor da transferência, de acordo com a área
total construída:
1% para os imóveis de 100 a 150m2;
2% para os imóveis de 150 a 200m2;
3% para os imóveis de 200 a 300m2;
5% para os imóveis de mais de 300m2.
IV) no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do imóvel, de acordo com a avaliação
do município onde estiver localizado, quando no perímetro urbano, e 1% anualmente, quando fora desse
perímetro.
Os loteamentos que apresentem serviços e equipamentos na ocasião do registro terão as reduções seguintes do
imposto de habitação previsto neste item:
a) água: 20%
b) esgoto: 20%
c) rede de energia elétrica: 20%
d) equipamento das vias de acesso: 20%
e) transporte coletivo: 20%
Terá isenção do imposto de habitação previsto nos itens 2 e 4 deste artigo, o proprietário de um único lote de
terreno até 500m2 de área e que não possua outro imóvel.

b) arrecadação do selo de habitação a ser aposto nos contratos e recibos de locação, substituindo o selo comum
federal;
 170

c) arrecadação proveniente do tributo cobrado na conformidade dos artigos 92 a 95 do Decreto 51.900, de 10-
4-63;
d) arrecadação proveniente de operações imobiliárias realizadas por pessoas jurídicas;
e) renda líqüida da Loteria Federal;
f) dotações orçamentárias, nunca inferiores a 5% da receita bruta da União, cobrindo inclusive as despesas
com desapropriação;
g) rendas de bens e serviços eventuais;
h) contribuições de entidades oficiais ou particulares, nacionais ou estrangeiras, recebidas exclusivamente pelo
Órgão Central para sua aplicação de acordo com os planos nacionais, territorial e de habitação.

6) Com o Órgão Executor Financeiro devem passar à jurisdição do Órgão Central, as Caixas Econômicas
Federais, que funcionarão como Banco nacional de habitação, obedecendo às seguintes normas:
a) as disponibilidades das CEF somente poderão ser aplicadas nas finalidades do Órgão Central;
b) as agências e serviços das CEF serão aproveitados como órgãos regionais e locais do Órgão Central.

7) As verbas do Orçamento da União, destinadas ao Fundo Nacional de Habitação, deverão ser globais e
automaticamente registradas no Tribunal de Contas. As despesas com o pessoal administrativo do Órgão
Central não deverão ultrapassar de 10% (dez por cento) das dotações orçamentárias.

8) As verbas do Fundo Nacional de Habitação deverão ser aplicadas estritamente em conformidade com os
critérios de atendimento que forem estabelecidos para fins de elaboração dos planos nacionais, territorial e
de habitação.

Da Desapropriação para Fins Habitacionais e de Planejamento Territorial

1) Ficarão sujeitos à desapropriação por interesse social os bens considerados necessários à habitação, ao
equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do território;
2) Poderá o Órgão Central promover a desapropriação do imóvel por interesse social, tomando como valor da
oferta inicial o declarado para fins tributários, eliminados os conflitos que possam existir em conseqüência
da futura Lei de Reforma Agrária;
3) Não havendo valor declarado pelo proprietário, o valor da oferta será fixado, na zona rural, por avaliação
conjunta do Órgão Central, SUPRA e município; e, na zona urbana, pelo Órgão Central e pelo município;
4) Os bens desapropriados pelo Órgão Central dentro dos seus objetivos poderão ser transferidos a particulares,
obedecidas as condições específicas nos planos nacionais, territorial e de habitação.

Prioridade de Atendimento de Normas de Controle

1) Na elaboração dos planos nacionais, territorial e de habitação, o Órgão Central levará em conta critério de
atendimento às áreas e populações a serem beneficiadas, os quais deverão possibilitar a fixação objetiva de
um escalão de prioridade;
2) Em relação à distribuição geográfica dos atendimentos, os planos nacionais, territorial e de habitação
deverão levar em conta, entre outros fatores:
a) a densidade e o ritmo de crescimento da população;
b) a intensidade da urbanização;
c) a densidade relativa em sub-habitação;
d) a disponibilidade de recursos e fatores produtivos ociosos;
e) a ocorrência de esforços locais ou regionais para o desenvolvimento econômico-social, quando se
enquadrem na política nacional de desenvolvimento;
f) a existência de planos de habitação, locais ou regionais.
3) No pertinente às camadas da população a serem atendidas, os planos nacionais, territorial e de habitação
devem considerar, primordialmente:
a) a incapacidade econômica para construção ou aquisição de moradia, nas condições vigentes do mercado
imobiliário;
b) a possibilidade de retribuição econômica pela moradia proporcionada através do Plano Nacional de
Habitação.
4) (...).
5) O Órgão Central fixará anualmente a lista dos municípios que deverão preparar, dentro do prazo
estabelecido, seus respectivos planos, de acordo com os planos regionais e atendendo ao objetivo de
atenuação das disparidades regionais do desenvolvimento do país.
 171

6) O Órgão Central poderá financiar e dar assistência técnica aos municípios para elaboração de seus planos, e
aos órgãos regionais de planejamento.
7) Quaisquer planos elaborados pelos municípios deverão ser executados segundo as normas gerais do Órgão
Central, sob pena de suspensão dos pagamentos mencionados nos itens 4 e 6 anteriores.

Plano Nacional Territorial

1) O Órgão Central elaborará o Plano Nacional Territorial, no qual serão fixadas as diretrizes gerais do
Planejamento Territorial e distribuição demográfica, a interligação de diversos planos regionais, sua
vinculação aos planejamentos de caráter econômico e aos grandes empreendimentos de interesse nacional,
de forma a obter-se o desenvolvimento físico-territorial integrado e orgânico das diversas regiões do país.
2) O Plano Nacional Territorial dará especial atenção à distribuição demográfica, aos aspectos sociais
provenientes do desenvolvimento econômico, aos problemas de habitação, circulação e transporte, trabalho,
recreação, cultura, saúde, educação, produção e abastecimento, reservas para expansão urbana e de áreas
florestais, proteção de mananciais e regiões de valor turístico, aplicando os princípios de planejamento
territorial consagrados pelos congressos internacionais de arquitetura.
3) O Órgão Central, uma vez elaborado o Plano Territorial, fixará normas gerais que deverão obedecer ao
planejamento em todos os níveis.

Plano Nacional de Habitação

1) O Plano Nacional de Habitação destina-se a corrigir o déficit de moradias e suprir a crescente demanda de
habitações, serviços e equipamentos urbanos.
2) Para elaboração desse plano, o Órgão Central terá livre acesso a todas as fontes de informações das diversas
repartições federais, estaduais, municipais, autárquicas e paraestatais, relativas ao seu campo de atuação.
3) Os imóveis adquiridos, construídos ou financiados para os fins do Plano Nacional de Habitação, não
poderão ser usados a título gratuito, nem doados a particulares.
4) A alienação ou a locação desses imóveis obedecerá a normas e critérios previamente estabelecidos, não
sendo permitido ao adquirente sua transferência pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da aquisição.
5) Os referidos imóveis só poderão ser alienados ou locados a pessoas que se enquadrem nos critérios de
atendimento do Plano Nacional de Habitação.
6) Os núcleos habitacionais enquadrados no Plano Nacional de Habitação deverão prever as instalações
necessárias aos serviços e equipamentos urbanos.
7) Quando as construções referidas no item anterior se destinarem à venda ou ao aluguel a pessoas com
suficiente capacidade econômica, será cobrado no valor da venda ou locação um acréscimo sobre o preço
fixado pelo Órgão Central.
8) Nenhuma construção para os fins do Plano Nacional de Habitação será realizada sem que as obras de
urbanização correspondentes estejam de acordo com o planejamento dos municípios onde for executada.
9) A alienação dos imóveis enquadrados no Plano Nacional de Habitação poderá ser feita com reserva de
propriedade do solo, caso em que o financiamento cobrirá apenas o valor da edificação. Os registros
imobiliários transcreverão o edifício em nome do adquirente, com as averbações cabíveis.
10) O Plano Nacional de Habitação deverá desde logo adotar medidas de emergência destinadas a melhorar as
condições de habitabilidade de agrupamentos de sub-habitações, tais como favelas, mocambos, malocas e
semelhantes.
11) As medidas de emergência serão consideradas uma etapa intermediária entre o estado atual dos
agrupamentos de sub-habitações e os objetivos do Plano Nacional de Habitação.
12) O Plano Nacional de Habitação deverá considerar o aproveitamento social das áreas recuperadas das sub-
habitações, para execução por seus proprietários, ou diretamente, mediante desapropriação.

Aquisição de Imóvel Locado

1) Será assegurado ao locatário do imóvel à venda, preferência na compra, em igualdade de condições, pelo
prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da data da notificação, através do Cartório de Registro de Títulos, desde
que o imóvel e o locatário se enquadrem nos objetivos do Plano Nacional de Habitação, devendo a
notificação conter o preço e as condições de pagamento.
2) Será assegurado ao locatário o direito de adjudicação compulsória do imóvel vendido sem observância do
disposto no item anterior, satisfeitas as condições constantes da escritura.
 172

4a Proposta:

Que o Poder Executivo envie mensagem ao Congresso Nacional propondo modificações na Lei do Imposto de
Renda, de modo a permitir isenção de tributação para as economias aplicadas na aquisição da casa própria
(terreno e edificação), por parte das pessoas cuja renda real não seja suficiente para a obtenção do primeiro
imóvel, dentro das leis que atualmente regulam o mercado imobiliário.

5ª Proposta:

Que a política de investimentos estatais na melhoria dos conjuntos de sub-habitação obedeça a normas no
sentido de:
a) organizar as comunidades, disciplinando e orientando tecnicamente as construções, com o aproveitamento
também dos próprios recursos dos grupos sociais;
b) coordenar as obras de responsabilidade do poder público;
c) tornar produtiva toda a mão-de-obra ociosa local, mediante seu aproveitamento em oficinas de artesanato e
pequenas indústrias locais.

6ª Proposta:

Que, para o estabelecimento de um Programa Habitacional, seja adotada metodologia tendo em conta o
dimensionamento qualitativo e quantitativo da atual escassez, num processo que se baseia na projeção do
número de “unidades familiares”, sendo cabível circunscrever a projeção da demanda futura com base nas
prioridades estabelecidas pela política habitacional.

7ª Proposta:

Que se encareça junto ao IBGE a urgência das seguintes providências:

a) que seja apurado com a máxima brevidade o Censo de População de habitação de 1960;
b) que os dados completos sobre habitação, recolhidos nesse Censo, sejam apresentados, isoladamente, pelo
menos para as cidades importantes e, especialmente, para as conurbações;
c) que seja instituído um sistema de levantamento de estatísticas contínuas sobre a habitação, tanto do ponto de
vista quantitativo como do qualitativo, levando em conta ainda a qualificação sócio-econômica da população
atendida;
d) que o órgão incumbido do levantamento destes dados elabore os seus programas de atividade em íntimo
entrosamento com os órgãos de planejamento e execução da política habitacional.

8ª Proposta:

Que os órgãos da Previdência Social, as Caixas Econômicas e outros da esfera governamental que realizam
programas habitacionais, mediante execução direta ou financiamento, procurem aplicar, desde já, os princípios e
normas estabelecidos neste seminário.
Nesse sentido, o seminário dirige-se de forma particular ao IPASE, cuja direção, ao co-patrocinar esta reunião,
demonstrou plena consciência de suas responsabilidades neste setor.

9ª Proposta:

Que o Congresso Nacional altere a legislação em vigor, de modo a que, nas áreas de grande concentração
urbana, constituídas territorialmente por municípios distintos, sejam criados órgãos de administração, que
consorciem as municipalidades, para a solução de seus problemas comuns, tendo em vista, particularmente, as
questões de organização do território e as habitacionais.
 173

ANEXO 2

Projeto de lei de “reforma urbana” (1964)

 174

PROJETO DE LEI DE “REFORMA URBANA” (1964)

(elaborado na forma de decreto)

Cria o Conselho de Política Urbana e dá outras providências.

O Presidente da República, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 81 da Constituição Federal:
Considerando o agravamento dos problemas urbanísticos, habitacionais, sanitários e dos serviços públicos em
geral, principalmente nos grandes aglomerados urbanos do País;
Considerando a urgência no encaminhamento e na solução de tais problemas;
Considerando, para tal fim, a necessidade de unificar as atividades dos órgãos públicos destinados ao
equacionamento e à execução de tarefa de alto significado social;
Considerando a necessidade de providências urgentes de ordenamento e incentivo às atividades privadas ligadas
a esse setor;
Considerando que tal providência tem de ser precedida de pesquisas, estudos e análises sobre os diversos
aspectos dessas questões, para que se possa traçar uma correta política urbana, suas diretrizes e prioridades,

DECRETA:

Art. 1º Fica instituído, junto à Presidência da República, o Conselho de Política Urbana (COPURB), sediado em
Brasília, com o objetivo de estudar os problemas urbanos do País e elaborar as diretrizes de uma política de
desenvolvimento urbano equilibrado, harmônico e estético, sincronizado com a expansão econômica e social do
País.

Art. 2º Compete ao COPURB:

I – realizar os estudos básicos e analisar os dados necessários ao equacionamento dos problemas dos
aglomerados urbanos do País;
II – estabelecer normas uniformes de estudos e pesquisas para o planejamento físico nos níveis dos governos
federal, estadual e municipal;
III – proceder ao levantamento da situação e das possibilidades dos órgãos e das entidades públicas dedicadas
aos problemas de planejamento físico, assim como aos de terrenos urbanos, de habitação e de saneamento de
cidades ou de áreas industriais;
IV – sugerir medidas para a coordenação dos investimentos dos órgãos públicos e autarquias federais que atuam
em áreas urbanas;
V – estudar a situação e as possibilidades de desenvolvimento, modernização e padronização das indústrias
nacionais de construção civil e de materiais de construção;
VI – providenciar a realização de pesquisas sobre o mercado imobiliário do País e propor medidas de
disciplinamento e controle do referido mercado;
VII – sugerir medidas para o ordenamento do crédito para fins imobiliários no País;
VIII – coordenar-se com outros órgãos e entidades regionais, estaduais e municipais cujas atividades interessem
ao planejamento físico nacional;
IX – elaborar as diretrizes gerais do Planejamento Físico Nacional, assim como as diretrizes regionais daí
decorrentes, as quais devem ser fornecidas aos órgãos estaduais e municipais de planejamento físico;
X – proceder à elaboração do “Planejamento Físico” do Distrito Federal e providenciar os meios necessários à
paulatina eliminação do déficit habitacional, visando à definitiva transferência de todos os órgãos e entidades
públicas federais;
XI – fixar as necessidades dos equipamentos urbanos do País, estabelecendo todas as iniciativas que devem ser
tomadas neste terreno;
XII – servir como órgão consultivo aos governos estaduais e municipais em matéria de planejamento físico dos
aglomerados urbanos e áreas de influência;
XIII – orientar o Governo Federal com relação à distribuição de auxílios técnicos e financeiros aos Estados e
Municípios para a realização do planejamento físico de seus aglomerados urbanos e dos serviços infra-estruturais
urbanos, estabelecendo prioridades para os serviços e obras que dependem do auxílio federal;
XIV – cuidar do aperfeiçoamento das técnicas do planejamento físico e promover cursos de formação de
planejadores físicos e de outros profissionais do planejamento;
XV – fomentar o desenvolvimento da mentalidade de planejamento nos setores governamentais e privados;
XVI – estabelecer padrões mínimos a serem atingidos pelos aglomerados urbanos do País no seu
desenvolvimento físico, social, econômico e cultural.
 175

Art. 3º O COPURB poderá realizar, também, planos de ajuda mútua para fixação de população trabalhadora de
baixas rendas na base de financiamento a longo prazo para aquisição do terreno e dos materiais e equipamentos
essenciais à moradia higiênica e em conformidade com um planejamento físico integral.

Art. 4º Fica o COPURB com a incumbência de solicitar às Prefeituras das Capitais dos Estados da Federação o
levantamento de suas necessidades em serviços e obras básicas e a elaboração de um Plano Bienal de Obras e
Investimentos, definindo metas físicas, quantitativos financeiros e prioridades.
§ único. Para a execução do Plano Bienal de Obras e Investimentos, o COPURB, juntamente com outros órgãos
públicos federais, deverá realizar convênios com as Prefeituras Municipais das Capitais.

Art. 5º Nenhuma verba federal, orçamentária ou não, destinada a atividades previstas no presente decreto poderá
ser liberada sem que os planos de aplicação apresentados pelas entidades públicas e privadas beneficiárias sejam
aprovados pelo COPURB.

Art. 6º Nenhum empréstimo será concedido por estabelecimento oficial de crédito a companhias privadas
construtoras ou financiadoras de empreendimentos imobiliários cujos projetos não tenham sido aprovados pelo
COPURB.

Art. 7º Nenhum redesconto de títulos da rede bancária privada será procedido por estabelecimento oficial de
crédito, correspondentes a operações de companhias privadas construtoras ou financiadoras de empreendimentos
imobiliários cujos projetos não tenham sido aprovados pelo COPURB.

Art. 8º Todo o empréstimo estrangeiro que se destine a financiamentos de planos habitacionais ou urbanísticos
no País só poderá efetivar-se após parecer do COPURB.

Art. 9º O COPURB compreenderá:

I – Um Conselho Consultivo;
I I – Uma Secretaria executiva.
§ 1º O Conselho Consultivo será assim constituído:
a) de um representante do Ministério da Fazenda;
b) de um representante do Banco do Brasil S/A;
c) de um representante do Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais;
d) de um representante do Departamento Nacional da Previdência Social;
e) de um representante do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado;
f) de um representante da Fundação da Casa Popular;
g) de um representante do Departamento Nacional de Obras e Saneamento;
h) de um representante de cada Confederação Nacional de Trabalhadores;
i) de um representante do Instituto de Arquitetos do Brasil;
j) de um representante da Federação Brasileira de Associações de Engenheiros.
§ 2º A Secretaria Executiva funcionará sob a responsabilidade de um Superintendente designado pelo Presidente
da República e terá as seguintes atribuições:
a) representar oficialmente o COPURB;
b) promover os meios legais para o funcionamento da Secretaria Executiva;
c) fixar e delegar atribuições para o desempenho dos trabalhos da Secretaria Executiva;
d) constituir grupos de trabalho para estudo e planejamento de problemas da competência do COPURB;
e) atribuir a órgãos ou estabelecimentos públicos ou entidades outras de reconhecida competência a
realização de pesquisas e equacionamento de problemas dos aglomerados urbanos do País;
f) contratar pessoal técnico por tempo determinado e para serviços específicos, tendo em vista as
necessidades da Secretaria Executiva e os recursos postos à disposição do COPURB;
g) requisitar o pessoal e os serviços das repartições federais para os estritos fins para os quais foi criado o
COPURB;
h) superintender os trabalhos técnicos e administrativos do COPURB;
i) fixar a retribuição por serviços técnicos prestados ao COPURB e atribuir outros critérios de
remuneração, observadas as respectivas tabelas aprovadas pelo Presidente da República.

Art. 10. Compete ao Conselho Consultivo:

I – discutir as diretrizes da política de desenvolvimento urbano do País, elaborada pela Secretaria Executiva;
II – opinar sobre a elaboração e execução dos programas e projetos de responsabilidade do Governo Federal,
relacionados com a solução dos problemas dos aglomerados urbanos do País;
 176

III – sugerir a integração dos planos estaduais e municipais, urbanísticos e habitacionais, na orientação geral do
Planejamento Físico Nacional;
IV – propor ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e aos dirigentes de órgãos ou entidades não
ministeriais subordinadas à Presidência da República a adoção de medidas tendentes a facilitar ou acelerar a
execução de programas, projetos e obras para solucionar problemas dos aglomerados urbanos do País, assim
como a fixação de normas para a sua elaboração e de prioridades para a sua execução.
§ único. O Conselho Consultivo poderá reunir-se em diferentes locais do País e na Capital da República,
deliberando por maioria de votos, sob a presidência de um de seus membros, escolhido na forma estabelecida no
Regimento Interno do COPURB.

Art. 11. Compete à Secretaria Executiva:

I – elaborar as diretrizes gerais do Planejamento Físico Nacional;
II – coordenar a ação de outros órgãos ou entidades públicas federais para elaborar programas e projetos que se
enquadrem no Planejamento Físico Nacional e para suprir as necessidades do equipamento urbano do País;
III – assessorar o Conselho Consultivo, suprindo-o de estudos, informações e sugestões que se fizerem
necessários ao exercício de suas atribuições;
IV – elaborar ou contratar a elaboração de planos e projetos de sua responsabilidade legal e dar assistência
técnica a órgãos federais, regionais, estaduais e municipais na elaboração de planos e projetos que objetivem
solucionar problemas dos aglomerados urbanos do País;
V – executar os projetos que lhe forem diretamente atribuídos;
VI – promover contatos com grupos privados, objetivando sua participação nos projetos compreendidos no
Planejamento Físico Nacional;
VII – cooperar com o DASP no exame das proposições que incluírem recursos para o Planejamento Físico
Nacional e para atender às necessidades do equipamento urbano do País, formulando sugestões a respeito;
VIII – desincumbir-se das atividades administrativas indispensáveis ao exercício das atribuições do COPURB.

Art. 12. Dentro das diretrizes gerais da política do desenvolvimento urbano do País e em articulação com o
DASP, a Secretaria Executiva proporá medidas, inclusive de natureza legislativa, objetivando:
I – a extinção de órgãos que perderem razão de ser, pela mudança de condições;
II – a transformação ou adaptação de órgãos que perderem funções, devam assumir ou assumam funções novas;
III – a criação de órgãos para o exercício de funções novas ou melhor exercício de funções atuais;
IV – as medidas necessárias à eliminação de duplicidade, concorrência ou oposição de funções.

Art. 13. Ao COPURB deverá ser prestada decisiva cooperação pelos Ministérios, autarquias, sociedades de
economia mista e outros órgãos de serviço público federal, inclusive sob a forma de trabalhos técnicos.

Art. 14. Dentro de 30 (trinta) dias, a Secretaria Executiva, ouvido o Conselho Consultivo, submeterá ao
Presidente da República, para a necessária aprovação, o Regimento Interno do COPURB, dispondo sobre as
normas de funcionamento de seus órgãos e grupos de trabalho.

Art. 15. Este decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
 177

ANEXO 3

Projeto de lei nº 775, de 1983.

 178

PROJETO DE LEI Nº 775, de 1983.

(Do Poder Executivo)

Dispõe sobre os objetivos e a promoção do

desenvolvimento urbano e dá outras providências.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

CAPÍTULO I
Dos Objetivos e Diretrizes do Desenvolvimento Urbano

Art. 1º O desenvolvimento urbano tem por objetivo a melhoria da qualidade de vida nas cidades, mediante:
I – adequada distribuição espacial da população e das atividades econômicas com vistas à estruturação do
sistema nacional de cidades;
II – integração e complementaridade das atividades urbanas e rurais;
III – disponibilidade de equipamentos urbanos e comunitários.

Art. 2º Na promoção do desenvolvimento urbano, serão observadas as seguintes diretrizes:

I – ordenação da expansão dos núcleos urbanos;
II – prevenção e correção das distorções do crescimento urbano;
III – contenção da excessiva concentração urbana;
IV – adequação da propriedade imobiliária urbana a sua função social, mediante:
a) oportunidade de acesso à propriedade urbana e à moradia;
b) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
c) correção das distorções da valorização da propriedade urbana;
d) regularização fundiária e urbanização específica de áreas urbanas ocupadas por população de baixa
renda;
e) adequação do direito de construir às normas urbanísticas;
V – controle do uso do solo de modo a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo e a urbanização vertical, excessivos com relação aos equipamentos urbanos e
comunitários;
d) a ociosidade do solo urbano edificável;
e) a deterioração das áreas urbanizadas;
VI – adequação dos investimentos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, notadamente quanto ao
sistema viário, transportes, habitação e saneamento;
VII – adequação da política fiscal e financeira aos objetivos do desenvolvimento urbano;
VIII – recuperação pelo Poder Público dos investimentos de que resulte a valorização dos imóveis urbanos;
IX – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente;
X – proteção, preservação e recuperação do patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico;
XI – incentivo à participação individual e comunitária no processo de desenvolvimento urbano;
XII – estímulo à participação da iniciativa privada na urbanização;
XIII – adoção de padrões de equipamentos urbanos e comunitários consentâneos com a condição sócio-
econômica do país e as diversidades regionais.

CAPÍTULO II
Da urbanização

Art. 3º Para os fins desta lei, consideram-se atividades de urbanização:

I – a transformação de área rural em urbana;
II – o parcelamento ou remembramento do solo para fins urbanos;
III – a implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
IV – a construção destinada a fins urbanos.
§ 1º As atividades de urbanização a que se referem os itens II e III deste artigo serão aprovadas mediante
autorização e a mencionada no item IV, mediante licença.
§ 2º A autorização e a licença referidas no parágrafo anterior serão expedidas pelo Município, ressalvada a
aprovação dos órgãos federais competentes, quando for o caso.
 179

§ 3º A autorização para instalação de equipamentos urbanos de grande porte de interesse supramunicipal, tais
como terminais aéreos, marítimos, rodoviários e ferroviários, autopistas e outros será expedida pela União ou
pelo Estado, observado o âmbito de competências específicas, ouvido previamente o Município interessado.
§ 4º Aplicar-se-á o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo às atividades industriais, comerciais, de serviço e
de lazer, mesmo quando localizadas em área rural.
§ 5º Para os fins desta lei, equiparam-se à construção a reforma e a demolição.
§ 6º Qualquer atividade de urbanização executada sem autorização ou licença fica sujeita a embargo ou
demolição mediante processo administrativo ou judicial.

Art. 4º O território do Município compreenderá área urbana, de expansão urbana ou rural.

§ 1º As áreas urbanas e de expansão urbana serão delimitadas por lei municipal de forma a abrangerem, no
máximo, a superfície necessária à localização da população urbana e de suas atividades previstas para os 10
(dez) anos subseqüentes.
§ 2º As alterações na delimitação das áreas urbana e de expansão urbana deverão obedecer ao disposto no
parágrafo anterior.
§ 3º Os Municípios que integram Região Metropolitana delimitarão suas áreas urbana e de expansão urbana em
conformidade com as normas e diretrizes do planejamento metropolitano.
§ 4º Os Municípios integrantes de aglomeração urbana delimitarão suas áreas urbana e de expansão urbana em
conformidade com as normas e diretrizes do planejamento para a respectiva aglomeração.

Art. 5º O Município poderá condicionar a licença para construir à existência ou à programação de equipamentos
urbanos e comunitários necessários.
Parágrafo único. A licença poderá ser outorgada, em condições especiais, se o interessado se responsabilizar pela
implantação dos referidos equipamentos.

Art. 6º Lei municipal definirá o tipo de uso, a taxa de ocupação e o índice de aproveitamento do terreno.
§ 1º A lei prevista neste artigo deverá atender às diretrizes fixadas em plano de uso do solo, aprovado pelo
Município.
§ 2º Enquanto o Município não aprovar a lei prevista neste artigo, o índice de aproveitamento máximo será de
uma vez a área do terreno.

Art. 7º A construção será averbada no Registro de Imóveis, mediante documento de aprovação da Prefeitura
Municipal no qual conste a taxa de ocupação do terreno e o respectivo índice de aproveitamento ou área total de
construção, previsto na lei municipal, e efetivamente utilizados.
§ 1º Fica vedado o desmembramento do terreno desde que a parte a ser desmembrada esteja vincula a construção
existente.
§ 2º A parte do terreno não vinculada a construção existente pode ser desmembrada, desde que, por si só, ou
reunida a outra de terreno contíguo, venha a constituir lote autônomo, de acordo com a legislação urbanística
municipal.

Art. 8º Lei municipal definirá o prazo de validade da licença para construir e os requisitos que caracterizam o
início, reinício e conclusão da obra.
Parágrafo único. Caso não iniciada a obra no prazo de validade da licença, sua renovação sujeitar-se-á aos
termos da legislação em vigor.

Art. 9º São nulas de pleno direito as licenças e autorizações expedidas em desconformidade com esta Lei e a
legislação pertinente, sujeitando-se as obras a embargo e demolição, mediante processo administrativo ou
judicial.

Art. 10. Lei municipal poderá autorizar o proprietário de terreno, considerado pelo Poder Público como de
interesse do patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pública, o direito de construir previsto na legislação de uso do solo do Município e ainda não
utilizado.
Parágrafo único. A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel,
ou parte dele, para fins de implantação de equipamentos urbanos e comunitários.

Art. 11. A lei municipal referida no artigo anterior estabelecerá os locais e as condições em que será possível a
transferência dos direitos de construir.
§ 1º A Prefeitura fornecerá certidão na qual constará o montante das áreas construíveis que poderá ser transferido
a outro imóvel, por inteiro ou fracionadamente.
 180

§ 2º A certidão referida no parágrafo anterior bem como a escritura de transferência dos direitos de construir do
imóvel para outro serão averbadas nas respectivas matrículas.

Art. 12. Poderão ser estabelecidas as seguintes áreas especiais:

I – áreas de urbanização preferencial;
II – áreas de renovação urbana;
III – áreas de urbanização restrita;
IV – áreas de regularização fundiária;
V – áreas de integração regional.
§ 1º Áreas de urbanização preferencial são as destinadas a:
a) ordenação e direcionamento da urbanização;
b) implantação prioritária dos equipamentos urbanos e comunitários;
c) indução da ocupação de terrenos edificáveis;
d) adensamento de áreas edificadas.
§ 2º Áreas de urbanização restrita são aquelas em que a urbanização deva ser desestimulada ou contida em
decorrência de:
a) seus elementos naturais e de características de ordem fisiográfica;
b) sua vulnerabilidade a intempéries, calamidades e outras condições adversas;
c) necessidade de proteção de patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico;
d) necessidade de proteção aos mananciais, às praias, regiões lacustres e margens de rios;
e) necessidade de proteção ambiental;
f) necessidade de manter o nível de ocupação da área;
g) implantação e operação de equipamentos urbanos de grande porte, tais como terminais aéreos,
marítimos, rodoviários e ferroviários, autopistas e outros.
§ 3º Áreas de regularização fundiária são as habitadas por população de baixa renda e que devam, no interesse
social, ser objeto de ações visando à legalização da ocupação do solo e à regulamentação específica da
urbanização, bem como da implantação prioritária dos equipamentos urbanos e comunitários.
§ 4º Áreas de renovação urbana são as destinadas à melhoria das condições de áreas urbanas deterioradas ou
inadequadas às funções previstas em plano de uso do solo.
§ 5º Áreas de integração regional são aquelas em que, em função do interesse da ordenação do uso do solo
regional, seja necessária a ação integrada da União, do Estado e do Município.

CAPÍTULO III
Da Promoção do Desenvolvimento Urbano

Art. 13. A promoção do desenvolvimento urbano compete, precipuamente, ao Poder Público, mediante ação
integrada da União, dos Estados e dos Municípios, observado o disposto nesta Lei.

Art. 14. Na promoção do desenvolvimento urbano, a União deverá:

I – definir a política nacional de desenvolvimento urbano e estabelecer as estratégias visando à sua execução;
II – estabelecer normas e diretrizes gerais relativas a:
a) transformação da área rural em urbana;
b) uso, parcelamento e remembramento do solo urbano;
c) transportes e trânsito;
d) saneamento;
e) habitação;
f) localização das atividades produtivas, em especial as indústrias;
g) proteção ao meio ambiente;
h) patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico;
III – estabelecer Regiões Metropolitanas, na forma da Constituição Federal;
IV – definir critérios para o estabelecimento de aglomerações urbanas;
V – estabelecer e disciplinar as aglomerações urbanas localizadas em mais de uma unidade da Federação,
ouvidos os Estados e Municípios interessados;
VI – estabelecer as áreas de interesse especial previstas no artigo 12, itens III a V, que sejam de relevância para a
execução da política nacional de desenvolvimento urbano, ouvidos os Municípios interessados.
§ 1º A política nacional de desenvolvimento urbano, bem como suas estratégias e programas, integrarão os
planos nacionais de desenvolvimento.
§ 2º Na execução da política nacional de desenvolvimento urbano, bem como de seus programas e projetos, serão
consideradas as peculiaridades regionais e locais.
 181

Art. 15. Na promoção do desenvolvimento urbano, o Estado deverá:

I – definir a política estadual de desenvolvimento urbano e estabelecer diretrizes, estratégias, programas e
projetos visando à sua execução;
II – estabelecer normas complementares às matérias a que se refere o item II do artigo anterior;
III – regulamentar e implantar as Regiões Metropolitanas;
IV – estabelecer as aglomerações urbanas e regulamentar sua implantação, ouvidos os Municípios interessados;
V – estabelecer as áreas de interesse especial previstas no artigo 12, itens III e IV, que sejam de relevância para a
execução da política estadual de desenvolvimento urbano, ouvidos os Municípios interessados;
VI – aprovar a localização de novos núcleos urbanos, ouvido o respectivo Município.

Art. 16. Na promoção do desenvolvimento urbano, o Município deverá:

I – definir a política municipal de desenvolvimento urbano e estabelecer as diretrizes, estratégias, planos
programas e projetos visando à sua execução;
II – legislar, observadas as normas gerais da União e do Estado, sobre:
a) uso e ocupação do solo urbano;
b) parcelamento e remembramento do solo urbano;
c) construção para fins urbanos;
d) transportes, trânsito e sistema viário;
e) saneamento básico;
f) patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico;
g) proteção ao meio ambiente;
III – estabelecer as áreas de interesse especial, previstas no artigo 12, itens I a IV, fixando as limitações nelas
incidentes.

CAPÍTULO IV
Do Regime Urbanístico

SEÇÃO I
Dos Instrumentos do Desenvolvimento Urbano

Art. 17. Para os fins desta Lei, serão utilizados:

I – o planejamento urbano;
II – os instrumentos tributários e financeiros, em especial:
a) imposto predial e territorial urbano, progressivo e regressivo;
b) taxas e tarifas diferenciadas em função de projetos de interesse social;
c) contribuição de melhoria;
d) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
e) fundos destinados ao desenvolvimento urbano.
III – os seguintes institutos jurídicos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitação administrativa;
d) tombamento;
e) direito real de concessão de uso;
f) direito de superfície;
g) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
h) direito de preempção;
IV – a regularização fundiária;
V – outros instrumentos previstos em lei.
Parágrafo único. A desapropriação, a servidão administrativa, a limitação administrativa, o tombamento de bens
e o direito real de concessão de uso regem-se pela legislação que lhes é própria.

SEÇÃO II
Do Planejamento Urbano

Art. 18. Os planos municipais de desenvolvimento urbano serão aprovados por lei e deverão atender às diretrizes
federais e estaduais.
 182

§ 1º Quando se tratar de Municípios integrantes de Região Metropolitana ou aglomeração urbana, os respectivos

planos de desenvolvimento urbano deverão ser compatibilizados com o planejamento metropolitano ou da
aglomeração urbana.
§ 2º Para a elaboração de planos de uso de solo ou o estabelecimento de área de interesse especial, o Município
poderá suspender a concessão de licença ou autorização para urbanização, até 3 (três) meses, por decreto, e até 1
(um) ano, mediante lei.

Art. 19. Os órgãos e entidades federais, estaduais e municipais com atuação nas Regiões Metropolitanas deverão
compatibilizar sua atuação com os planos, diretrizes e prioridades do planejamento metropolitano.
Parágrafo único. No exercício do planejamento, a autoridade metropolitana ouvirá os órgãos e entidades federais,
estaduais e municipais com atuação na respectiva Região Metropolitana.

Art. 20. Os órgãos e entidades federais e estaduais com atuação nos Municípios que disponham de planos de
desenvolvimento urbano deverão compatibilizar sua atuação às diretrizes e prioridades neles estabelecidas, para
a localização e execução de seus projetos e atividades.

SEÇÃO III
Do Direito de Superfície

Art. 21. O proprietário urbano pode conceder a outrem o direito de construir em seu terreno, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública devidamente inscrita no Registro de Imóveis.

Art. 22. A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa; se onerosa, estipularão as partes a
forma de pagamento.

Art. 23. O superficiário responderá pelos encargos e tributos que incidirem sobre o imóvel.

Art. 24. A superfície pode transferir-se a terceiro e, por morte do superficiário, se transmite a seus herdeiros.
Parágrafo único. Não poderá ser estipulado, a nenhum título, o pagamento de qualquer quantia pela transferência
da superfície.

Art. 25. Em caso de alienação do imóvel ou da superfície, o superficiário ou o proprietário tem direito de
preferência, em igualdade de condições.

Art. 26. Antes do advento do termo, resolver-se-á a superfície se o superficiário der ao terreno destinação
diversa daquela para a qual lhe foi concedida.

Art. 27. Extinta a superfície, o proprietário passará a ter o domínio pleno sobre o terreno, construção e
benfeitorias, independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário.

Art. 28. O direito de superfície, constituído por pessoa jurídica de direito público interno, rege-se por esta lei, no
que não for diversamente disciplinado em lei especial.

SEÇÃO IV
Do Parcelamento, da Edificação ou Utilização Compulsórios

Art. 29. Lei municipal, baseada em plano de uso do solo, para assegurar o aproveitamento de equipamento
urbano existente, poderá determinar o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios de terreno vago,
fixando as áreas, condições e prazos para sua execução.
§ 1º O prazo para início do parcelamento, da edificação ou da utilização não poderá ser inferior a 2 (dois) anos, a
contar da notificação ao proprietário.
§ 2º O proprietário será notificado pela Prefeitura para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser
averbada no Registro de Imóveis.

Art. 30. A alienação do imóvel, posterior à data da notificação, não interrompe o prazo fixado para o
parcelamento, a edificação ou a utilização.

Art. 31. O não-cumprimento da obrigação de parcelar, edificar ou utilizar possibilitará ao Município a

desapropriação do terreno, facultando-se sua alienação a terceiro que se comprometa a cumprir a obrigação
estabelecida.
 183

SEÇÃO V
Do Direito de Preempção

Art. 32. O direito de preempção confere ao Município preferência para aquisição de terreno urbano objeto de
alienação onerosa entre particulares.
Parágrafo único. Lei municipal, baseada em plano de uso do solo, delimitará as áreas em que incidirá o direito de
preempção e fixará o prazo de vigência, que não será superior a 10 (dez) anos.

Art. 33. O direito de preempção será exercido para atender às seguintes finalidades:
I – realização de programas habitacionais;
II – criação de áreas públicas de lazer;
III – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
IV – constituição de reserva fundiária;
V – ordenação e direcionamento da expansão urbana;
VI – constituição de áreas de preservação ecológica ou paisagística;
VII – outras finalidades de interesse social ou utilidade pública.

Art. 34. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o terreno, mencionando o preço desejado para
que o Município manifeste sua opção de compra, no prazo de 30 (trinta) dias. Transcorrido esse prazo, sem
manifestação, entende-se estar o Município desinteressado da aquisição, podendo o proprietário realizar
livremente a alienação.
§ 1º Caso o Município discorde do preço constante da notificação, e não entre em composição amigável com o
alienante, poderá requerer o arbitramento judicial na forma da lei civil.
§ 2º Realizado o arbitramento judicial, a parte que não concordar com o preço poderá desistir do negócio,
responsabilizando-se o Município pelo pagamento das custas.
§ 3º Se a desistência for do proprietário, este somente poderá realizar a alienação de acordo com o preço
arbitrado judicialmente, monetariamente corrigido, no prazo de um ano.

Art. 35. No arbitramento do preço não será considerada a valorização decorrente de investimentos públicos na
área, após a data de publicação da lei a que se refere o parágrafo único do art. 32.

Art. 36. A alienação efetuada em desacordo com os preceitos deste capítulo é nula de pleno direito.

CAPÍTULO V
Da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Art. 37. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU é o órgão de decisão superior para propor,
implementar e acompanhar a execução da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Art. 38. Para os fins do que dispõe o art. 37, compete ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano –
CNDU:
I – propor diretrizes, estratégias, prioridades e instrumentos da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano;
II – propor programas anuais e plurianuais de investimentos urbanos e a programação do apoio financeiro oficial
ao desenvolvimento urbano, bem como de outros recursos destinados ao mesmo fim, a serem despendidos
diretamente pela União ou transferidos aos Estados, Distrito Federal e Municípios, especialmente os relativos à
habitação, saneamento, áreas industriais, transportes urbanos e administração metropolitana e municipal;
III – articular e compatibilizar as ações concernentes ao desenvolvimento urbano exercidas por órgãos ou
entidades integrantes da administração Federal, Estadual e Municipal, direta ou indireta, bem como das
fundações instituídas pelos poderes públicos;
IV – propor a legislação básica e complementar e expedir normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento
urbano.

Art. 39. Ao Ministério do Interior cabe promover o cumprimento das diretrizes, estratégias, prioridades e
programas da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
 184

CAPÍTULO VI
Disposições Gerais

Art. 40. Fica incluída, entre os serviços comuns de interesse metropolitano, nos termos do art. 5 º, item VII, da
Lei Complementar n° 14, de 8 de junho de 1973, a habitação.

Art. 41. Considera-se aglomeração urbana o conjunto formado pela contigüidade das áreas urbanas de dois ou
mais Municípios que demandem tratamento integrado de sua urbanização.

Art. 42. Para os fins desta Lei, entende-se por:

I – “Equipamento Urbano”: os bens destinados à prestação dos serviços de abastecimento de água, esgotamento
sanitário e pluvial, limpeza pública, energia elétrica, telecomunicações, serviço postal, transportes e sistema
viário, gás canalizado, segurança pública e outros, necessários ao funcionamento das cidades;
II – “Equipamento Comunitário”: bens destinados à educação e cultura, saúde, recreação e esportes,
abastecimento, culto e outros necessários à vida urbana;
III – “Taxa de Ocupação”: é a relação entre a projeção horizontal da construção e a área total do terreno;
IV – “Índice ou Coeficiente de Aproveitamento”: é a relação existente entre a área total da construção e a área do
terreno;
V – “Tipo de Uso”: é a atividade permitida no imóvel.

Art. 43. Para os fins desta Lei, equipara-se ao proprietário o compromissário comprador com título irretratável e
registrado no Registro de Imóveis.

Art. 44. Aplicam-se, no que couber, ao Distrito Federal e aos Territórios, as disposições desta Lei referentes aos
Estados e Municípios.

Art. 45. O Município poderá manter a delimitação de área urbana feita em lei municipal anterior à publicação
desta Lei, mesmo em desconformidade com o disposto no artigo 4º, caso em que não poderá ser expandida até
que se enquadre na exigência do referido artigo.

Art. 46. Na elaboração de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, o Poder Público facultará a
participação da comunidade.

Art. 47. A associação comunitária, regularmente constituída, será considerada parte legítima para propor ação
visando ao cumprimento dos preceitos desta Lei e das normas estaduais e municipais pertinentes.

Art. 48. O vizinho é parte legítima para propor ação destinada a impedir a ocupação ou o uso de imóvel em
desacordo com as normas urbanísticas.

Art. 49. O Ministério Público é parte legítima para propor ação visando ao cumprimento dos preceitos desta Lei
e das demais normas urbanísticas pertinentes.
§ 1º Quando a ação prevista neste artigo tiver por objeto a impugnação de um ato e da sua execução puder
resultar a ineficácia da medida, será determinada a suspensão liminar do ato.
§ 2º Qualquer pessoa poderá representar ao Ministério Público para promover a ação referida neste artigo.

Art. 50. Não será permitida a urbanização que impeça o livre e franco acesso público às praias e ao mar.

Art. 51. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.
 185

ANEXO 4

Emenda Popular da Reforma Urbana (1987)

 186

EMENDA POPULAR DA REFORMA URBANA

1. Inclui, onde couber, no Capítulo I (Dos Direitos Individuais) do Título II (Dos Direitos e
Liberdades Fundamentais), os seguintes dispositivos:

“Art. _ Todo cidadão tem direito a condições de vida urbana digna e justiça social, obrigando-se o Estado a
assegurar:
I - Acesso à moradia, transporte público, saneamento, energia elétrica, iluminação pública,
comunicações, educação, saúde, lazer e segurança, assim como preservação do patrimônio ambiental e cultural.
II - A gestão democrática da cidade.

Art. _ O direito a condições de vida urbana digna condiciona o exercício do direito de propriedade ao interesse
social no uso dos imóveis urbanos e o subordina ao princípio do estado de necessidade.
Parágrafo único. É assegurado o amplo acesso da população às informações sobre planos de uso e
ocupação do solo e transporte e na gestão dos serviços públicos.

Art. _ A desapropriação da casa própria somente poderá ser feita em caso de evidente utilidade
pública, reconhecida em juízo, e mediante plena, integral e prévia indenização em
dinheiro, de cujo depósito dependerá também a imissão provisória na posse do bem.

Art. _ O poder público, respeitado o disposto no art. 5 o, pode desapropriar imóveis urbanos para fins de
interesse social, mediante o pagamento de indenização, em títulos da dívida pública resgatável em 20 anos. Essa
indenização será fixada até o montante cadastral do imóvel para fins tributários, descontada a valorização
decorrente de investimentos públicos.
§ 1o A declaração de interesse social para fins da Reforma Urbana opera automaticamente a
imissão do poder público na posse do imóvel, permitindo o registro da propriedade.
§ 2o Por interesse social entende-se a necessidade do imóvel para programas de moradia popular, para a
instalação de infra-estrutura, de equipamentos sociais e de transportes coletivos.

Art. _ A desapropriação dos imóveis necessários à regularização fundiária de áreas ocupadas por comunidades
consolidadas será feita considerando o valor histórico de aquisição do imóvel através de ação judicial, sujeita ao
procedimento ordinário, e cuja sentença, depois do trânsito em julgado, valerá como título para fins de registro
imobiliário.

Art. _ No cálculo da indenização pelo valor histórico não serão considerados os negócios que, envolvendo os
imóveis desapropriados sejam realizados subseqüentemente à data das primeiras ocupações da área.

Art. _ A valorização de imóveis urbanos que não decorra de investimentos realizados no próprio imóvel, mas
que seja proveniente de investimentos do poder público ou de terceiros poderá ser apropriada por via tributária
ou outros meios.

Art. _ É assegurada a iniciativa popular de leis no âmbito municipal, relativas à vida urbana,
mediante proposta articulada e justificada de cidadãos eleitores em número equivalente a 0,5% do colégio
eleitoral.

Art. _ É assegurado a um conjunto de cidadãos, que represente 5% (cinco por cento) do

eleitorado municipal, suspender, através do veto popular, a execução de lei urbana promulgada que contrarie os
interesses da população.
Parágrafo único. A lei, objeto de veto, deverá, automaticamente, ser submetida a referendo popular.

Art. _ Na falta da lei, que trata da questão urbana, para tornar eficaz uma norma constitucional, o Ministério
Público ou qualquer interessado pode requerer ao Judiciário que determine a aplicação direta da norma, ou se for
o caso, a sua regulamentação pelo Poder Legislativo.
Parágrafo único. A decisão favorável do Judiciário tem força de coisa julgada, a partir de sua publicação.

Art. _ O descumprimento dos preceitos estabelecidos neste capítulo sujeitará a administração pública à ação
própria, e implicará a responsabilidade penal e civil da autoridade a quem se possa imputar a omissão.”
 187

2. Insere, onde couber, no Título VIII (Da Ordem Econômica e Financeira), os seguintes dispositivos:

“Art. _ O Poder Público assegurará a prevalência dos direitos urbanos, através da utilização dos seguintes
instrumentos:
I - Imposto progressivo sobre imóveis;
II - Impostos sobre a valorização imobiliária;
III - Direito de preferência na aquisição de imóveis urbanos;
IV - Desapropriação por interesse social ou utilidade pública;
V - Discriminação de terras públicas;
VI - Tombamento de imóveis;
VII - Regime especial de proteção urbanística e preservação ambiental;
VIII - Concessão de direito real de uso;
IX - Parcelamento e edificação compulsórios.
Parágrafo único. O imposto progressivo, o imposto sobre a valorização imobiliária e a
edificação compulsória não poderão incidir sobre terreno até 300m2, destinado à moradia do proprietário.

Art. _ O direito de propriedade territorial urbana não pressupõe o direito de construir, que deverá ser autorizado
pelo poder público municipal.

Art. _ Cabe ao poder público municipal exigir que o proprietário do solo urbano ocioso ou
subutilizado promova seu adequado aproveitamento sob pena de submeter-se à tributação progressiva
em relação ao tempo e à extensão da propriedade, sujeitar-se à desapropriação por interesse social ou ao
parcelamento e edificação compulsórios.

Art. _ À União, aos Estados e aos Municípios, visando ao interesse social, cabem obrigatoriamente
adotar as medidas administrativas necessárias à identificação e recuperação de terras públicas e à
discriminação das terras devolutas, sendo garantida a participação das representações sindicais e associativas.

Art. _ No exercício dos direitos urbanos consagrados no primeiro artigo, todo cidadão que,
não sendo proprietário urbano, detiver a posse não contestada, por três anos, de terras públicas
ou privadas, cuja metragem será definida pelo Poder Municipal até o limite de 300m2, utilizando-a para sua
moradia e de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, independente de justo título e boa fé.
§ 1o. O direito de usucapião urbano não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 2o. Os terrenos contínuos ocupados por dois ou mais possuidores são suscetíveis de serem usucapidos
coletivamente através de entidade comunitária e obedecerá a procedimento sumaríssimo.
§ 3o. Ao ser proposta ação de usucapião urbano, ficarão suspensas e proibidas quaisquer ações
reivindicatórias ou possessórias sobre o imóvel usucapido.

Art. _ Para assegurar a todos os cidadãos o direito à moradia, fica o poder público obrigado a formular políticas
habitacionais que permitam:
I - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas em regime de posse ou em condições de sub-
habitação;
II - acesso a programas públicos de habitação de aluguel ou a financiamento público para aquisição ou
construção de habitação própria;
II - regulação do mercado imobiliário urbano e proteção do inquilinato, com a fixação de limite máximo para o
valor inicial dos aluguéis residenciais;
IV - assessoria técnica à construção da casa própria.

Art. _ Compete ao poder público garantir a destinação de recursos orçamentários a fundo perdido
para a implantação de habitação de interesse social.
Parágrafo único. É proibida a aplicação de recursos públicos ou sob administração pública para financiar
investimentos privados assim como a intermediação financeira na obtenção e transferência de recursos
destinados a programa de habitação de interesse social.

Art. _ Lei Federal disporá sobre a criação e a manutenção de agência que coordenará as políticas gerais de
habitação.
§ 1o As políticas e projetos habitacionais serão implementadas pelo Município de forma
descentralizada, cabendo o controle direto da aplicação dos recursos à população, através de suas entidades
representativas.
 188

§ 2o Nas aplicações para compra ou construção de habitação popular não haverá qualquer incidência de
encargos financeiros.
§ 3o Os contratos de compra, venda, cessão e aluguel de imóveis urbanos terão seu
pagamento e forma de reajuste fixados em moeda corrente, sendo vedado o uso de qualquer moeda fiscal ou
cambial.
§ 4o As prestações mensais referentes a empréstimos para a compra ou construção de habitação própria não
poderão comprometer mais de 20% dos rendimentos familiares.

Art. _ Os índices de reajuste do aluguel residencial e do pagamento das prestações e os débitos de financiamento
dos imóveis serão atualizados com periodicidade mínima de 12 (doze)
meses, tendo como limite máximo o índice de variação salarial.

Art. _ A prestação dos serviços públicos é monopólio do poder público e será realizada através da administração
direta e indireta.
Parágrafo único. Lei ordinária regulamentará o disposto neste artigo, ficando desde já vedado
todo e qualquer uso de recursos públicos para subsidiar serviços públicos operados pela iniciativa privada.

Art. _ As tarifas dos serviços de transportes coletivos urbanos serão fixadas de modo que a despesa dos usuários
não ultrapasse 6% do salário mínimo mensal.
§ 1o Lei ordinária disporá sobre a criação de um fundo de transportes, administrado pelos
municípios e Estado, para cobertura da diferença entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usuário.
§ 2o No reajuste de tarifas de serviços públicos será observada a autorização legislativa
e garantida a ampla divulgação dos elementos inerentes ao cálculo tarifário.

Art. _ Na elaboração e implantação de plano de uso e ocupação do solo e transporte e na gestão

dos serviços públicos, o poder municipal deverá garantir a aprovação pelo legislativo e a participação da
Comunidade através de suas entidades representativas, utilizando-se de: audiências públicas,
conselhos municipais de urbanismos, conselhos comunitários e plebiscito ou referendo popular.
 189

ANEXO 5

Projeto original do Estatuto da Cidade (1989)

 190

PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 181, DE 1989.

Estabelece diretrizes gerais da Política

Urbana e dá outras providências.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

TÍTULO I
Princípios e Objetivos

CAPÍTULO I
Definições

Art. 1º A política de desenvolvimento urbano de que trata o artigo 182 da Constituição Federal será orientada
pelas diretrizes e demais dispositivos constantes desta lei de Política Urbana.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta lei será denominada Estatuto da Cidade.

Art. 2º Entende-se por Política Urbana o conjunto de princípios e ações que tenham como objetivo assegurar a
todos o direito à cidade e a interação desta com o ambiente rural.

Art. 3º Entende-se como garantia do direito à cidade o conjunto de medidas que promovam a melhoria da
qualidade de vida, mediante a adequada ordenação do espaço urbano e a fruição dos bens, serviços e
equipamentos comunitários por todos os habitantes da cidade.

Art. 4º Entende-se por urbanismo o conjunto de ações promotoras e corretoras da organização do espaço urbano
de modo a permitir sua adequada fruição pelo homem, preservando-o do processo de espoliação urbana.

Art. 5º Entende-se por direito urbanístico o conjunto de preceitos que disciplinam ou limitam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos.

Art. 6º Constituem objetos da Política Urbana:

I – o direito dos agentes coletivos à cidade;
II – as inter-relações entre o urbano e o rural;
III – a distribuição social dos serviços públicos e dos equipamentos urbanos e comunitários;
IV – o processo de produção do espaço urbano;
V – ordenação da ocupação, do uso e da expansão do território urbano;
VI – a função social da propriedade.

CAPÍTULO II
Função Social da Propriedade

Art. 7º A propriedade imobiliária urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais do
Plano Diretor, em especial:
I – democratização das oportunidades de acesso à propriedade urbana e à moradia;
II – justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização;
III – ajustamento da valorização da propriedade urbana às exigências sociais;
IV – correção das distorções de valorização do solo urbano;
V – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
VI – adequação do direito de construir às normas urbanísticas, aos interesses sociais e aos padrões mínimos de
construção estabelecidos nesta lei.

Art. 8º Configuram abuso de direito e da função social da propriedade:

I – retenção especulativa de solo urbano não construído ou qualquer outra forma de deixá-lo subutilizado ou não
utilizado;
II – recusa de oferecer à locação, sob qualquer pretexto, imóveis residenciais não necessários à habitação do
proprietário ou seus dependentes, salvo nos casos excepcionados no Plano Diretor;
III – manobras especulativas, diretamente ou por intermédio de terceiros, que visem à extorsão de preços de
venda ou locação;
 191

IV – construção ou reconversão que impliquem a venda ou locação de habitações para população de baixa renda
com padrões inferiores aos estabelecidos no art. 41, XIV, desta Lei.
V – posse ou domínio de área urbana excedente ao máximo fixado em módulos pelo Plano Diretor.

Art. 9º O desrespeito à função social da propriedade, conforme definido no artigo anterior, será punido pelo
Poder Público Municipal mediante a aplicação sucessiva dos instrumentos enunciados nos arts. 20 a 22 desta lei.

TÍTULO II
Da Política Urbana

CAPÍTULO I
Diretrizes Gerais

Art. 10. A Política Urbana deverá ser orientada pelas seguintes diretrizes gerais:
I – gestão democrática e incentivo à participação popular na formulação e execução de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano, como forma reconhecida do exercício da cidadania;
II – participação dos agentes econômicos públicos e privados na urbanização, em atendimento ao interesse
social;
III – planejamento da ordenação e expansão dos núcleos urbanos e adequada distribuição espacial da população
e das atividades econômicas, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano;
IV – oferta de equipamentos urbanos e comunitários adequados às características sócio-econômicas locais e aos
interesses e necessidades da população;
V – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) adensamentos inadequados à infra-estrutura urbana e aos equipamentos urbanos e comunitários, existentes ou
previstos;
d) a ociosidade do solo urbano edificável;
e) a deterioração das áreas urbanizadas;
f) a especulação imobiliária;
g) a ocorrência de desastres naturais.
VI – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais;
VII – adequação dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, notadamente quanto ao sistema
viário, transportes, habitação e saneamento, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar social
geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
VIII – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização dos imóveis
urbanos;
IX – adequação dos instrumentos de política fiscal e financeira aos objetivos do desenvolvimento urbano;
X – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído;
XI – proteção, preservação e recuperação do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XII – cumprimento da função social da propriedade imobiliária, prevalecente sobre o exercício do direito de
propriedade individual ou coletivo.

CAPÍTULO II
Políticas Setoriais

Art. 11. A Política Urbana no âmbito municipal constitui sistema integrado de políticas setoriais que
disciplinam:
I – a ordenação do território;
II – o controle do uso do solo;
III – a participação comunitária e a contribuição social;
IV – o desfavelamento.

Art. 12. A política de ordenação do território engloba o conjunto de ações públicas e privadas sobre:
I – os aspectos funcionais, morfológicos, construtivos, sanitários e ambientais da cidade;
II – a integração cidade/campo;
III – o zoneamento;
IV – a oferta de equipamentos urbanos e comunitários, inclusive os de habitação, saneamento e transportes;
V – a correção das distorções do crescimento urbano;
VI – a escolha de eixos naturais de expansão urbana;
 192

VII – a densidade das áreas urbanas.

Art. 13. A política de controle do uso do solo tem por objetivos:

I – estabelecer as condições para o parcelamento, desmembramento e remembramento do solo para fins urbanos,
observada a legislação pertinente;
II – promover a adequada distribuição espacial da população e das atividades econômicas;
III – ajustar o direito de construir às normas urbanísticas;
IV – corrigir as distorções de valorização do solo urbano;
V – ajustar os tamanhos dos lotes urbanos aos padrões mínimos de qualidade de vida urbana;
VI – promover a regularização fundiária.
Parágrafo único. As ações de regularização fundiária – que se combinarão com as de desfavelamento – darão
prioridade à população de baixa renda, com vistas à legalização da ocupação do solo, às dotações de
equipamentos urbanos e comunitários e ao apoio financeiro para acesso à terra ou adaptação dos tamanhos dos
lotes as exigências do Plano Diretor.

Art. 14. A política de participação comunitária e de contribuição social tem por objetivo assegurar aos
moradores da cidade o controle sobre a gerência dos espaços urbanos e a justa repartição dos custos e benefícios
do processo de urbanização.

Art. 15. A política de desfavelamento tem como objetivo:

I – a erradicação das condições infra-humanas de habitação;
II – o combate aos determinismos de localização da população de baixa renda e aos processos expulsivos
provocados pela especulação imobiliária;
III – a redução dos custos de instalação de moradias e equipamentos para população de baixa renda;
IV – a reserva de áreas para assentamento de população de baixa renda.
Parágrafo único. A política de desfavelamento evitará todo caráter segregativo e dará preferência à renovação
urbana em lugar da remoção. Quando a remoção for inevitável, ter-se-á em conta, para a localização das
habitações, a necessidade de manter a proximidade entre os locais de moradia e de trabalho.

CAPÍTULO III
Instrumentos da Política de Desenvolvimento Urbano

Art. 16. Para assegurar o direito à cidade e sua gestão democrática, bem como corrigir distorções no consumo de
bens comunais, o Poder Público utilizará os seguintes instrumentos:
I – fiscais:
a) Imposto Predial e Territorial Urbano, progressivo e regressivo;
b) taxas e tarifas diferenciadas;
c) incentivos e benefícios fiscais;
II – financeiros e econômicos:
a) fundos especiais;
b) tarifas diversificadas de serviços públicos;
c) co-responsabilização dos agentes econômicos;
III – jurídicos:
a) edificação compulsória;
b) obrigação de parcelamento ou remembramento;
c) desapropriação;
d) servidão administrativa;
e) limitação administrativa;
f) tombamento;
g) direito real de concessão de uso;
h) direito de preempção;
i) direito de superfície;
j) usucapião especial.
IV – administrativos:
a) reserva de áreas para utilização pública;
b) regularização fundiária;
c) licença para construir, apoiada em código de obras e edificações;
d) autorização para parcelamento, desmembramento ou remembramento do solo para fins urbanos, em
observância ao Plano Diretor;
V – políticos:
 193

a) planejamento urbano, que deverá conter o Plano Diretor;

b) participação popular.
VI – outros instrumentos previstos em lei.
§ 1º A desapropriação será regida pela legislação própria, observados os preceitos desta Lei.
§ 2º A servidão administrativa, a limitação administrativa, o tombamento e o direito real da concessão de uso
regem-se pela legislação que lhes é própria.

Art. 17. O imposto predial e territorial urbano será progressivo e regressivo e não terá caráter expropriatório,
mas guardará proporcionalidade capaz de produzir o efeito de conversão social do direito de propriedade urbana.

Art. 18. Os tributos sobre imóveis urbanos poderão ter alíquotas menores em beneficio dos proprietários de
habitações em áreas de expansão urbana, de trabalhadores de baixa renda ou de proprietários de única moradia
com padrões mínimos de construção.

Art. 19. O município promoverá a recuperação dos investimentos públicos, diretamente dos proprietários de
imóveis urbanos, mediante contribuição de melhoria e outras cobranças que o Plano Diretor determinar.

Art. 20. Mediante lei, baseada no Plano Diretor, o Poder Público poderá determinar o parcelamento, a edificação
ou utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e prazos para a sua execução.
§ 1º O prazo para parcelamento, edificação ou utilização não poderá ser superior a dois anos a partir da
notificação, salvo para obras de grande porte, sendo de um ano, em todos os casos, o prazo para início das obras.
§ 2º O proprietário será notificado pela Prefeitura para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser
averbada no Registro de Imóveis.

Art. 21. A alienação do imóvel, posterior à data da notificação, transfere ao adquirente ou promissário
comprador as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 20.

Art. 22.O não cumprimento da obrigação de parcelar, edificar ou utilizar possibilitará ao município a aplicação
do imposto territorial urbano progressivo, cujo termo inicial será a data da notificação referida no § 2º do art. 20,
pelo prazo máximo de cinco anos.

Art. 23. Decorridos cinco anos de cobrança do imposto territorial progressivo sem que o proprietário tenha
cumprido as obrigações previstas no art. 20, o município determinará sua desapropriação, com pagamento em
títulos públicos de valor real.
§ 1º Os títulos da divida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de dez
anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, e não terão poder liberatório para pagamento de tributos e tarifas
públicas;
§ 2º O valor real da indenização será sempre reconhecido pelo proprietário como base de cálculo do IPTU ou
ITR, conforme o caso.

Art. 24. O direito de preempção confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de terreno
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
Parágrafo único. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de
preempção e fixará o prazo de vigência, que não será superior a dez anos.

Art. 25. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para:
I – execução de programas habitacionais;
II – criação de espaços públicos de lazer;
III – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
IV – constituição de reserva fundiária;
V – ordenação e direcionamento da expansão urbana;
VI – criação de áreas de preservação ambiental ou paisagística;
VII – outras finalidades de interesse social ou de utilidade pública, definidas no Plano Diretor.

Art. 26. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o terreno, indicando o preço desejado, para que o
município, no prazo de trinta dias, manifeste seu interesse em comprá-lo. Transcorrido esse prazo sem
manifestação, fica o proprietário tacitamente autorizado a realizar a alienação.
§ 1º Se o município discordar do preço constante da notificação, poderá requerer o arbitramento judicial, na
forma da lei civil;
 194

§ 2º No arbitramento do preço será descontada a valorização decorrente de investimentos públicos na área, após
a data de publicação da lei a que se refere o parágrafo único do art. 24.

Art. 27. O proprietário urbano pode conceder a outro o direito de construir em seu terreno, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública devidamente inscrita no Registro de Imóveis.

Art. 28. A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.

Art. 29. O superficiário responderá pelos encargos e tributos que incidirem sobre o imóvel, proporcionais à
ocupação.

Art. 30. A superfície só pode ser transmitida a herdeiros, gratuitamente, por morte do superficiário.

Art. 31. Em caso de alienação do imóvel, o superficiário tem o direito de preferência.

Art. 32. Extingue-se a superfície, antes de seu prazo final, se o superficiário der ao imóvel destinação diversa da
pactuada.
Parágrafo único. Extinta a superfície, o proprietário passará a ter o domínio pleno sobre o imóvel, realizadas as
compensações que a lei prevê.

Art. 33. A usucapião especial de que trata o art. 183 da Constituição Federal não incidirá nas áreas de domínio
público, nas de preservação ambiental e naquelas em que o Plano Diretor assim determinar.

Art. 34. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por populações de
baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, podem ser usucapidas
coletivamente, desde que os posseiros não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

Art. 35. A formação de estoque de terrenos edificáveis, de que trata o art. 16, inciso IV, letra a, far-se-á
mediante:
I – reserva de áreas, na forma do art. 41, inciso XVI;
II – preempção e desapropriações, inclusive a especial, previstas no art. 23;
III – doações em favor do Município, compras e outras formas admitidas em lei.

Art. 36. O Poder Executivo municipal instituirá estrutura administrativa para o sistema de planejamento urbano
local, com nível hierárquico capaz de assegurar a elaboração, implementação, fiscalização e avaliação do Plano
Diretor e a institucionalização do planejamento urbano como processo permanente.
§ 1º Compete ao sistema de planejamento urbano local, assegurada a participação das entidades legitimamente
representativas da população, definir e avaliar permanentemente as necessidades das comunidades locais em
relação aos equipamentos urbanos e comunitários.
§ 2º O Poder Executivo municipal manterá permanentemente disponíveis, a qualquer cidadão, todas as
informações pertinentes ao sistema de planejamento urbano local.

Art. 37. Durante o período de elaboração de programas de uso do solo ou de criação de área especial, o
Município poderá suspender a concessão de licença ou autorização, até três meses por decreto e até um ano
mediante lei.

CAPÍTULO IV
Plano Diretor

Art. 38. As cidades com mais de vinte mil habitantes terão obrigatoriamente Plano Diretor, instrumento básico
de aplicação local das diretrizes gerais da Política Urbana.

Art. 39. O Plano Diretor utilizará os instrumentos estatuídos nesta Lei para regular os processos de produção,
reprodução e uso do espaço urbano.

Art. 40. O processo de elaboração do Plano Diretor contemplará as seguintes etapas sucessivas:
I – definição dos problemas prioritários do desenvolvimento urbano local e dos objetivos e diretrizes para o seu
tratamento;
II – definição dos programas, normas e projetos a serem elaborados e implementados.
Parágrafo único. Aplica-se, para cada uma das etapas, o disposto no art. 48.
 195

Art. 41. O Plano Diretor terá, devidamente adaptadas às peculiaridades locais, as seguintes diretrizes essenciais:
I – discriminar e delimitar as áreas urbanas e rurais;
II – definir as áreas urbanas e de expansão urbana, com vistas à localização da população e de suas atividades
num período subseqüente de dez anos;
III – vedar o parcelamento, para fins urbanos, nas áreas rurais;
IV – exigir que os projetos de conversão de áreas rurais em urbanas, na forma do Estatuto da Terra, sejam
previamente submetidos ao governo municipal e analisados à luz do Plano Diretor;
V – designar as unidades de conservação ambiental e outras áreas protegidas por lei, discriminando as de
preservação permanente, situadas na orla dos cursos d’água ou dos lagos, nas nascentes permanentes ou
temporárias, nas encostas, nas bordas de tabuleiros ou chapadas, e ainda nas áreas de drenagem das captações
utilizadas ou reservadas para fins de abastecimento de água potável e estabelecendo suas condições de utilização;
VI – exigir, para a aprovação de quaisquer projetos de mudança de uso do solo, alteração de índices de
aproveitamento, parcelamentos, remembramentos ou desmembramentos, prévia avaliação dos órgãos
competentes do Poder Público;
VII – exigir, para o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, a elaboração de estudo de
impacto ambiental e do respectivo relatório de impacto ambiental (Rima), bem como sua aprovação pelos órgãos
competentes do Poder Público, observada a legislação especifica;
VIII – regular a licença para construir, condicionando-a, no caso de grandes empreendimentos habitacionais,
industriais ou comerciais, à existência ou à programação de equipamentos urbanos e comunitários necessários
ou, ainda, ao compromisso de sua implantação pelos empresários interessados, no prazo máximo de dois anos;
IX – estabelecer a compensação ao proprietário de imóvel considerado pelo Poder Público como de interesse do
patrimônio natural, histórico, arqueológico, artístico ou paisagístico;
X – fixar os critérios para a efetivação de operações urbanas com vistas à permuta, pelo Poder Público com os
agentes privados, de usos ou índices de aproveitamento pela realização de obras públicas e execução de
equipamentos urbanos e comunitários,
XI – definir os critérios para autorização de parcelamento, desmembramento ou remembramento do solo para
fins urbanos;
XII – definir os critérios para autorização de implantação de equipamentos urbanos e comunitários e definir sua
forma de gestão;
XIII – definir tipo de uso, percentual de ocupação e índice de aproveitamento dos terrenos nas diversas áreas;
XIV –vedar a construção de moradias cujas áreas úteis não permitam o desenvolvimento condigno das atividades
familiares e que não sejam dotadas do equipamento sanitário mínimo para uma família de um casal e dois filhos,
bem como não sejam ligadas à rede de energia elétrica;
XV – estabelecer a qualificação dos agentes produtivos, encarregados das obras e, no caso de imóveis para
venda, os parâmetros de remuneração dos fatores, de modo a permitir:
a) fixação do prazo de cada obra, para obter a maior economicidade;
b) observância dos cronogramas da construção e de seus objetivos;
c) justo preço.
XVI – fixar limites mínimos e máximos para a reserva, pelo Poder Público, de áreas destinadas à ordenação do
território, à implantação dos equipamentos urbanos e comunitários, de acesso à moradia e nos projetos de
incorporação de novas áreas à estrutura urbana, imitindo-se o município em sua posse imediata;
XVII – vedar a construção de novas moradias em:
a) áreas de saturação urbana;
b) áreas de risco sanitário ou ambiental;
c) áreas reservadas para fins especiais;
d) áreas históricas ou naturais em deterioração ou impróprias para tal uso;
XVIII – implantar a unificação das bases cadastrais do município, de acordo com as normas estatísticas federais,
de modo a obter um referencial para fixação de tributos e ordenação do território.
Parágrafo único. Enquanto não for aprovado o Plano Diretor, o índice de aproveitamento máximo para
construção será de uma vez a área do terreno.

Art. 41 (A). O Plano Diretor incluirá necessária e expressamente:

I – programa de expansão urbana;
II – programa de uso do solo urbano;
III – programa de dotação urbana – equipamentos urbanos e comunitários;
IV – instrumentos e suporte jurídico de ação do Poder Público, em especial o código de obras e edificações, além
de normas de preservação do ambiente natural e construído;
V – sistema de acompanhamento e controle.
§ 1º O programa de expansão urbana deverá:
 196

a) identificar e mencionar os eixos naturais de desenvolvimento da cidade, antecipando-se aos processos

espontâneos;
b) determinar os processos de incorporação de novas áreas urbanas;
c) promover a formação de estoque de terrenos edificáveis;
d) estabelecer as condições para o parcelamento, desmembramento e remembramento do solo para fins urbanos;
e) orientar a conversão do espaço rural em urbano e outras mudanças no desenho da cidade;
f) prever o atendimento integrado das necessidades de saneamento básico em termos de abastecimento d’água,
esgotamento sanitário, drenagem urbana, coleta e destinação de resíduos;
g) estabelecer critérios para a expansão do sistema de transportes urbanos.
§ 2° O programa de uso do solo urbano terá em vista:
a) o aproveitamento racional do estoque local de terrenos edificáveis, promovendo o parcelamento e o
remembramento de terrenos não corretamente aproveitados;
b) a melhoria das condições de vivência urbana, mormente das habitações infra-humanas;
c) a indicação de áreas prioritárias de urbanização;
d) o estabelecimento de normas técnicas de aproveitamento do potencial, incluindo os limites ao direito de
construir.
§ 3º O programa de dotação urbana incluirá:
a) a regulamentação dos usos dos equipamentos urbanos e comunitários;
b) as prioridades para o desenvolvimento de rede de serviços públicos urbanos, observada a relação entre oferta
de serviço e local de moradia;
c) o sistema de operações e cobertura dos custos de habitação e transporte, na forma desta Lei;
d) a indicação dos agentes operadores dos equipamentos urbanos e comunitários e dos órgãos de gerenciamento.
§ 4º Os instrumentos de ação do Poder Público são os mencionados nesta Lei, acrescidos de outros que se
adaptem à realidade local; as sanções são igualmente previstas nesta lei, em outros diplomas legais que digam
respeito às atividades urbanas, além das disposições dos Códigos Civil e Penal.
§ 5º O Código de Obras e Edificações conterá;
a) as normas técnicas de construção individual ou coletiva, em condomínio horizontal ou vertical;
b) as exigências de natureza urbanística, espacial, ambiental e sanitária;
c) a destinação do imóvel a ser edificado e sua correlação com o uso previsto;
d) as condições para a concessão e os prazos de validade da licença para construir, os requisitos que caracterizam
o início, reinício e conclusão da obra e as condições para renovação da licença.

Art. 42. Para um melhor ordenamento da ocupação do território, o município poderá estabelecer, no Plano
Diretor, áreas especiais de:
I – urbanização preferencial;
II – renovação urbana;
III – urbanização restrita;
IV – regularização fundiária.

Art. 43. São áreas de urbanização preferencial as que se destinam a:

I – ordenação e direcionamento do processo de urbanização;
II – implantação prioritária de equipamentos urbanos e comunitários;
III – indução da ocupação de áreas edificáveis e adensamento de áreas edificadas.

Art. 44. São áreas de renovação urbana as que se destinam à melhoria de condições urbanas deterioradas ou à
sua adequação às funções previstas no Plano Diretor.

Art. 45. São áreas de urbanização restrita as que apresentam uma, ou mais, das seguintes características:
I – vulnerabilidade a intempéries, calamidades e outras condições adversas, como deslocamentos geológicos e
movimentos aquáticos;
II – necessidade de preservação do patrimônio cultural, histórico, artístico, arqueológico e paisagístico;
III – necessidade de proteção aos mananciais, às praias e regiões lacustres e às margens de rios;
IV – necessidade de defesa do ambiente natural;
V – conveniência de conter os níveis de ocupação da área;
VI – implantação e operação de equipamentos de grande porte.

Art. 46. São áreas de regularização fundiária as habitadas por população de baixa renda e que devam, no
interesse social, ser objeto de ações visando à legalização da ocupação do solo e à regulamentação específica das
atividades urbanísticas, bem como da implantação prioritária de equipamentos urbanos e comunitários.
 197

§ 1º Áreas públicas ocupadas há mais de dois anos por moradores não-proprietários de terreno ou habitação na
área do município, serão a eles transferidas para construção de moradia, respeitadas as exigências ambientais e
outras do Plano Diretor, inclusive com cláusula de inalienabilidade.
§ 2o O Poder Público agilizará os processos de transmissão legal dos atuais imóveis ocupados irregularmente,
pertencentes a proprietários privados.
§ 3º Será dada preferência, em qualquer caso, à regularização por meio de projetos integrados de vivência
urbana.

Art. 47. O Plano Diretor e os planos municipais de desenvolvimento serão elaborados pelo Poder Executivo do
Município e submetidos à apreciação da Câmara dos Vereadores, que os aprovará pelo voto de 2/3 de seus
membros, só podendo modificá-los com o mesmo quorum.

Art. 48. Na elaboração do Plano Diretor e dos programas e projetos dele decorrentes, o Poder Público
assegurará, mediante, inclusive, audiência pública, a ampla participação da população, por meio de associações
comunitárias, entidades profissionais, diretórios de partidos políticos, sindicatos e outras representações locais.

Art. 49. Será assegurada a participação popular, também, na discussão de projetos de impacto urbano e
ambiental e nos conselhos que se instituírem para fiscalizar a atuação das entidades municipais gestoras de
serviços públicos e equipamentos urbanos e comunitários.

Art. 50. Até a aprovação do Plano Diretor dependerão de leis a serem aprovadas pelo voto de 2/3 dos membros
da Câmara de Vereadores:
I – alterações de uso de solo nas áreas já parceladas;
II – criação de novas áreas de expansão urbana;
III – incorporação de novas áreas urbanas;
IV – projetos que, por sua dimensão e natureza, acarretem alterações significativas no espaço urbano.
Parágrafo único. Os municípios terão prazo de dois anos, a partir da promulgação desta Lei, para aprovar o
respectivo Plano Diretor.

Art. 51. O Prefeito Municipal responderá, pessoalmente, pelas distorções na aplicação do Plano Diretor, na
forma das leis penal e civil, inclusive por crime de responsabilidade.

Art. 52. Cabe ação de reclamação de direito, no exercício da cidadania, a qualquer munícipe ou suas
organizações de base, que se sentirem prejudicados por procedimentos que considerem danosos aos interesses
sócio-comunitários.

CAPÍTULO V
Equipamentos Urbanos e Comunitários

Art. 53. Constituem equipamentos urbanos e comunitários, para os efeitos desta Lei, os bens e meios destinados
a habitação, saneamento, transporte urbano, circulação, educação, saúde, consumo coletivo, segurança e lazer.

Art. 54. A União criará uma agência social de habitação, para gerenciar a política habitacional, com as
atribuições específicas de:
I – administrar contribuições públicas e privadas, de qualquer natureza, para os programas habitacionais;
II – definir prioridades de alocação de recursos bem como normas para sua aplicação em programas regionais e
locais de construção de moradia e outros equipamentos urbanos;
III – realizar estudos e oferecer aporte técnico aos programas habitacionais, quanto a materiais de construção e
outros insumos e economias de produção, necessários a tornar mais acessíveis os bens urbanos;
IV – eleger, designar e articular os agentes operadores do sistema habitacional, assegurando prioridade, nesta
ordem, a:
a) instituições estaduais ou municipais de habitação, bem como fundações;
b) cooperativas habitacionais e associações de moradores;
c) outras formas coletivas de construção;
d) empresas privadas, sob forma de administração de serviço;
V – gerenciar o Programa Nacional de Habitação Popular.
Parágrafo único. A agência social de habitação fixará contribuição compulsória com base nos lucros das
empresas, relativa a seus empregados, não proprietários de imóvel, podendo aplicá-los, quando necessário, a
fundo perdido, no Programa Nacional de Habitação Popular.
 198

Art. 55. O município organizará e explorará o serviço de transporte urbano, conforme estabelece o art. 30, V, da
Constituição Federal, devendo para tanto:
I – instituir gerenciamento do sistema;
II – contratar, se conveniente, empresas operadoras, mediante remuneração baseada na quilometragem rodada;
III – instituir mecanismos que assegurem a reposição periódica da frota;
IV – assegurar gestão democrática do sistema, mediante participação comunitária no planejamento e no controle;
V – exigir participação das empresas na cobertura dos custos de manutenção do sistema;
VI – isentar empresas que mantenham serviço próprio de transporte coletivo que atenda às necessidades de
deslocamentos de seus trabalhadores;
VII – promover a integração dos diferentes meios de transporte, definindo as prioridades, a seleção de vias e as
economias de operação.

CAPÍTULO VI
Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas

Art. 56. Os Estados, mediante lei complementar à respectiva Constituição, instituirão regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, no âmbito de seu território, com vistas à realização do planejamento integrado, disciplina
do uso do solo e execução de funções públicas de interesse comum.

Art. 57. As regiões metropolitanas serão constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, um dos quais
será designado como Município Metropolitano e coordenará as ações administrativas, o planejamento conjunto e
a canalização dos recursos para os programas de interesse comum.

Art. 58. A região metropolitana será dirigida pelo Prefeito do Município Metropolitano, apoiado em decisões de
um Conselho Deliberativo, composto por delegados eleitos pelos municípios componentes.
Parágrafo único. As decisões do Conselho Deliberativo terão força dispositiva às unidades agregadas, no âmbito
de ação das organizações supramunicipais.

Art. 59. Os municípios membros das regiões metropolitanas ratearão, entre si, os custos de manutenção de seus
escritórios, na base de orçamento trimestral, apresentado pelo Prefeito e aprovado pelo Conselho Deliberativo.

Art. 60. A lei estadual de que trata o art. 54 acima incluirá, entre as funções das regiões metropolitanas, as
seguintes:
I – organização e estrutura de operação do agrupamento;
II – planejamento das atividades de interesse comum, tais como:
a) construção e operação de usinas elétricas;
b) abastecimento d’água e tratamento de detritos;
c) estradas vicinais e ligações ao sistema viário de maior porte;
d) transporte de pessoal e de cargas, de interesse intra-regional;
e) equipamentos comunitários de uso intermunicipal;
f) lazer e outras criações culturais;
III – planejamento conjunto do destino de bens comuns aos municípios limítrofes, como:
a) rios e outros cursos d’água;
b) recursos naturais renováveis;
c) sistema escolar e de saúde que extravase as fronteiras de um município;
d) outras dotações físicas, econômicas e culturais que sirvam a mais de uma comunidade urbana;
IV – gestão administrativa e financeira do conglomerado, esquema participativo das unidades e compromisso
irretratável de ação conjunta;
V – sistema de alocação de recursos coletivos e de prestação de contas.

Art. 61. A adesão do município à região metropolitana será autorizada pela Câmara de Vereadores de cada
unidade e implica:
I – compromisso de execução de sua parcela no planejamento conjunto e observância das prioridades aprovadas
por maioria do Conselho;
II – cooperação na escolha de prioridades, considerado o interesse público comum como prevalente sobre o
local;
III – contribuição para cobertura dos gastos comuns com o planejamento e assistência técnica.
Parágrafo único. A adesão do município é irretratável, pelo prazo do consórcio, e só pode ser revogada pelo voto
da Câmara Municipal, observado o mesmo quorum que autorizou a participação.
 199

Art. 62. Aplicam-se às aglomerações urbanas, no que couber, os dispositivos sobre regiões metropolitanas.

Art. 63. Haverá obrigatória e significativa participação popular nos organismos gestores das regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exercício da cidadania.

TÍTULO III
Disposições Gerais

CAPÍTULO I
Do Conselho Nacional de Política Urbana

Art. 64. Fica o Poder Executivo autorizado a transformar o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano em
novo organismo, denominado Conselho Nacional de Política Urbana, com o objetivo de propor diretrizes de
política urbana e gerir o sistema nacional de cidades.

Art. 65. Para os fins de que trata o art. 64 desta Lei, o CNPU deverá:
I – manter estudos permanentes sobre o processo de urbanização, inclusive migrações internas;
II – acompanhar e avaliar a execução dos programas setoriais da agência social de habitação e, no que couber,
dos programas de saneamento, transporte urbano e meio ambiente;
III – efetuar estudos de tipologia urbana;
IV – sugerir aos Estados e Municípios instrumental de Política Urbana, a ser aplicado no âmbito de sua
competência constitucional;
V – coordenar as ações dos Poderes Federal, Estaduais e Municipais, de âmbito supraregional ou local;
VI – rever, periodicamente, as diretrizes federais de Política Urbana e propor as reformulações necessárias;
VII – incentivar, promover e apoiar a pesquisa cientifica e tecnológica sobre os processos de desenvolvimento
urbano.
Parágrafo único. As atuais competências, atribuição e prerrogativas do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano, ressalvadas as que contrariarem, no todo ou em parte, as disposições constitucionais vigentes, passarão à
órbita do Conselho de que trata o art. 64 acima.

Art. 66. Os recursos atualmente destinados ao CNDU passarão a integrar as dotações do CNPU.

Art. 67. É assegurada a participação popular no CNPU, por meio de delegados eleitos pelas associações
nacionais de representação de moradores e de entidades profissionais e de trabalhadores vinculadas à área, além
de representantes do empresariado urbano e do poder público, obedecidos aos seguintes critérios:
I – um terço dos membros constituirá a representação popular:
II – um terço dos membros representará o empresariado urbano;
III – um terço dos membros representará o Poder Público.
Parágrafo único. Todos os membros terão igualdade de voz e voto, e as decisões serão tomadas por maioria
qualificada.

Art. 68. O CNPU realizará estudos econômicos e sociológicos, referentes à remuneração dos fatores envolvidos
na indústria de construção civil, de modo a determinar parâmetros de renda imobiliária e de alienação de imóveis
urbanos.

Art. 69. Caberá igualmente ao CNPU emitir diretrizes gerais que orientem a fixação dos parâmetros de valores,
para fins tributários e a formação do preço de renovação das locações, com o objetivo de contrapor-se à
especulação imobiliária e outras formas de perversão das relações sociais de habitação.

CAPÍTULO II
Disposições Finais

Art. 70. Ficam revigorados no que não contrariarem os princípios da Constituição Federal e as diretrizes desta
Lei, os dispositivos referentes ao planejamento e gestão das atividades urbanas, notadamente a Lei nº 6.766, de
19 de dezembro de 1989 e a Lei nº 6.803, de 2 de julho de 1980.

Art. 71. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 72. Revogam-se as disposições em contrário.

 200

ANEXO 6

Estatuto da Cidade
(Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001)
 201

LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece

diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I
Diretrizes Gerais

Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o
previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem
pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do
bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações;
II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de
urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades
econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e
necessidades da população e às características locais;
VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a
previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento
socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os
limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos
do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos
bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou
construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a
situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
 202

XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a
permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:

I - legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II - legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em
relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;
III - promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos:
V - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico
e social.

CAPÍTULO II
Dos Instrumentos da Política Urbana

Seção I
Dos instrumentos em geral

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III - planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV - institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V - institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
 203

§ 1º Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto
nesta Lei.
§ 2º Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades
da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis
públicos poderá ser contratada coletivamente.
§ 3º Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público
municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades
da sociedade civil.

Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a
edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo
fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
1° Considera-se subutilizado o imóvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;
II - (VETADO)
§ 2º O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a
notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
§ 3º A notificação far-se-á:
I - por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de
este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II - por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.
§ 4º Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
§ 5º Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que se refere o
caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo.

Art. 6º A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as
obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5º desta Lei, sem interrupção de quaisquer
prazos.

Seção III
Do IPTU progressivo no tempo

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei,
ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da
alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º
desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze
por cento.
§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a
cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art.
8º.
§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

Seção IV
Da desapropriação com pagamento em títulos

Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a
obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel,
com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até
dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de
seis por cento ao ano.
§ 2º O valor real da indenização:
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I - refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras
realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2º do art. 5º
desta Lei;
II - não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
§ 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
§ 4º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a
partir da sua incorporação ao patrimônio público.
§ 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação
ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5° as mesmas obrigações de parcelamento,
edificação ou utilização previstas no art. 5° desta Lei.

Seção V
Da usucapião especial de imóvel urbano

Art. 9º Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á
o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde
que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentas e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa
renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os
terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os
possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu
antecessor contanto que ambas sejam contínuas.
§ 2º A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá
de título para registro no cartório de registro de imóveis.
§ 3º Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão
do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações
ideais diferenciadas.
§ 4º O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável
tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à
constituição do condomínio.
§ 5º As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos
condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.

Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações,
petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.

Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de composse;
III - como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com
personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
§ 1º Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público.
§ 2º O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de
registro de imóveis.

Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo a sentença
que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis.

Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o sumário.

Seção VI
Da concessão de uso especial para fins de moradia

Art. 15. (VETADO)

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Art. 16. (VETADO)

Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
Art. 20. (VETADO)

Seção VII
Do direito de superfície

Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis.
§ 1º O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno,
na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.
§ 2º A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.
§ 3° O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade
superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos
sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo.
§ 4º O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.
§ 5º Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.

Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e o proprietário,

respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros.

Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:

I - pelo advento do termo;
II - pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário.

Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, bem como das
acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem
estipulado o contrário no respectivo contrato.
§ 1º Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao terreno
destinação diversa daquela para a qual for concedida.
§ 2º A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.

Seção VIII
Do direito de preempção

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
§ 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará
prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de
vigência.
§ 2º O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1º,
independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel.

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para:
I - regularização fundiária;
II - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III - constituição de reserva fundiária;
IV - ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
IX - (VETADO)
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1º do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que incidirá
o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo
máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo.
 206

§ 1º À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na
aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade.
§ 2º O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas
condições da proposta apresentada.
§ 3º Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a
alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada.
§ 4º Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta
dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.
§ 5º A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito.
§ 6º Ocorrida a hipótese prevista no § 5º o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do
IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.

Seção IX
Da outorga onerosa do direito de construir

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do
coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do
terreno.
§ 2º O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou
diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.
§ 3º O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento,
considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada
área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito
de construir e de alteração de uso, determinando:
I - a fórmula de cálculo para a cobrança;
II - os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III - a contrapartida do beneficiário.

Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso
serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

Seção X
Das operações urbanas consorciadas

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações
consorciadas.
§ 1º Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder
Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a
valorização ambiental.
§ 2º Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I - a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como
alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II - a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.

Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de operação urbana
consorciada, contendo, no mínimo:
I - definição da área a ser atingida;
II - programa básico de ocupação da área;
III - programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
IV - finalidades da operação;
V - estudo prévio de impacto de vizinhança;
 207

VI - contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da
utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2° do art. 32 desta Lei;
VII - forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil.
§ 1º Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo serão aplicados
exclusivamente na própria operação urbana consorciada.
§ 2º A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do
Poder Público municipal expedidas em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.

Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município de
quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou
utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.
§ 1º Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis em
direito de construir unicamente na área objeto da operação.
§ 2º Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no
pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo,
até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.

Seção XI
Da transferência do direito de construir

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou
público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano
diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para
fins de:
I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou
cultural;
III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda
e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte
dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito
de construir.

Seção XII
Do estudo de impacto de vizinhança

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que
dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou
autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou
atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no
mínimo, das seguintes questões:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitários;
III - uso e ocupação do solo;
IV - valorização imobiliária;
V - geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI - ventilação e iluminação;
VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta,
no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental
(EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.
 208

CAPÍTULO III
Do Plano Diretor

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos
quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo
e Executivo municipais garantirão:
I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
§ 5º (VETADO)

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4º do art. 182 da Constituição
Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
âmbito regional ou nacional.
§ 1º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos
técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação
adotadas.
§ 2º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte
urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I - a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º
desta Lei;
II - disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.

CAPÍTULO IV
Da Gestão Democrática da Cidade

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos:
I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II -debates, audiências e consultas públicas;
III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
V - (VETADO)

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4º
desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual,
da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal.
 209

Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e
significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de
modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.

CAPÍTULO V
Disposições Gerais

Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela obrigação de que trata o
caput do art. 5º desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de
viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.
§ 1º Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio
da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe,
como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.
§ 2º O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel
antes da execução das obras, observado o disposto no § 2° do art. 8º desta Lei.

Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos, serão
diferenciados em função do interesse social.

Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou
entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, os contratos de concessão de direito real
de uso de imóveis públicos:
I - terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando o disposto no inciso II do art.
134 do Código Civil;
II - constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos habitacionais.

Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei, para fixar
prazos, por lei, para a expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de
parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo de verificação e conclusão de obras.
Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido o prazo de sessenta dias para a
realização de cada um dos referidos atos administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham
em lei de forma diversa.

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei, que
não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco
anos.

Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as
disposições relativas, respectivamente, a Município e a Prefeito.

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções
cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992,
quando:
I - (VETADO)
II - deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio
público, conforme o disposto no § 4º do art. 8°desta Lei;
III - utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV - aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V - aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1º do art. 33
desta Lei;
VI - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40 desta Lei;
VII - deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3º do art. 40 e no
art. 50 desta Lei;
VIII - adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da
proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

Art. 53. O art. 1º da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III,
renumerando o atual inciso III e os subseqüentes:
"Art. 1º
 210

................................................................................
III - à ordem urbanística;
.................................................." (NR)

Art. 54. O art. 4º da Lei n° 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 4° Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (VETADO)." (NR)

Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela Lei n° 6.216, de
30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 167.
................................................................................
I-
................................................................................
.28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da
edificação;
.................................................." (NR)

Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei nº 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39:

"Art. 167.
................................................................................
I-
................................................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso especial para fins de moradia,
independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificação;
38) (VETADO)
39) da constituição do direito de superfície de imóvel urbano;" (NR)

Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n° 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20:

"Art.167.
................................................................................
II -
................................................................................
18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel urbano;
19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;
20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano." (NR)

Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.
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ANEXO 7

Medida Provisória n° 2.220, de 4 de setembro de 2001.

 212

MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001.

Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do art.

183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano - CNDU e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a
seguinte Medida Provisória, com força de lei:

CAPÍTULO I
Da Concessão de Uso Especial

Art 1o. Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o
para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao
bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel
urbano ou rural.
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher,
ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde
que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art 2o. Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de
junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a
concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não
sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre
os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 3o. A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados.

Art. 3o. Será garantida a opção de exercer os direitos de que tratam os arts. 1 o e 2o também aos ocupantes,
regularmente inscritos, de imóveis públicos, com até duzentos e cinqüenta metros quadrados, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que estejam situados em área urbana, na forma do regulamento.

Art. 4o. No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1 o e 2o em outro local.

Art. 5o. É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1 o e 2o em outro
local na hipótese de ocupação de imóvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
V - situado em via de comunicação.

Art 6o. O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o
órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial.
§ 1o A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu
protocolo.
§ 2o Na hipótese de bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de
concessão de uso especial para fins de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste
a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.
§ 3o Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz,
mediante sentença.
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§ 4o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório
de registro de imóveis.

Art. 7o. O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa
mortis.

Art. 8o. O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:
I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou
II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.
Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de
declaração do Poder Público concedente.

Art. 9o. É facultado ao Poder Público competente dar autorização de uso àquele que, até 30 de junho de 2001,
possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados
de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.
§ 1o A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma gratuita.
§ 2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 3o Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4 o e 5o
desta Medida Provisória.

CAPÍTULO II
Do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

Art. 10 Fica criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, órgão deliberativo e consultivo,
integrante da estrutura da Presidência da República, com as seguintes competências:
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano;
II - acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as
políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias
ao cumprimento de seus objetivos;
III - propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da
legislação pertinente ao desenvolvimento urbano;
IV - emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos
demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
V - promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e a
sociedade civil na formulação e execução da política nacional de desenvolvimento urbano; e
VI - elaborar o regimento interno.

Art. 11 O CNDU é composto por seu Presidente, pelo Plenário e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuições
serão definidas em decreto.
Parágrafo único. O CNDU poderá instituir comitês técnicos de assessoramento, na forma do regimento interno.

Art. 12 O Presidente da República disporá sobre a estrutura do CNDU, a composição do seu Plenário e a
designação dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comitês técnicos.

Art. 13 A participação no CNDU e nos comitês técnicos não será remunerada.

Art. 14 As funções de membro do CNDU e dos comitês técnicos serão consideradas prestação de relevante
interesse público e a ausência ao trabalho delas decorrente será abonada e computada como jornada efetiva de
trabalho, para todos os efeitos legais.

CAPÍTULO III
Das Disposições Finais

Art. 15 O inciso I do art. 167 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as seguintes
alterações:
"I –
..........................................................
28) das sentenças declaratórias de usucapião;
..........................................................
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37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso especial para fins de moradia;
..........................................................
40) do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público." (NR)

Art. 16 Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.