A ESTRATÉGIA PARA O FUTURO DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA

Nuno Pedro Pereira de Freitas

MESTRADO EM ESTUDOS SOBRE A EUROPA

1
ÍNDICE

Introdução………………………………………………………………………………………………………………………3

Coesão Interna…………………...………………………………………………………………………………………....4

1.1. Desafios…………………………………………………………………………………………………………...4

1.2. Soluções possíveis…………………………………………………………………………………………...7

2. Migração…………………………………………………………………………………………………………………9

2.1. Desafios…………………………………………………………………………………………………………..9

2.2. Soluções possíveis………………………………………………………………………………………...10

3. Política Externa e de Segurança Comum…………………………………………………………..…..12

3.1. Desafios………………………………………………………………………………………………………..12

3.2. Soluções possíveis…………………………………………………………………………………….….14

4. Conclusão…………………………………………………………………………………………………………...15

5. Bibliografia……………………………………………………………………………...………………………….16

2
Introdução

O projeto de integração europeia tem sido um dos mais ambiciosos e bem-sucedidos da

história moderna, em que os feitos alcançados são unanimemente considerados como exemplos a
seguir a nível global. Destacam-se a criação do mercado e moeda únicos, que permitiram a
eliminação de barreiras comerciais e a livre circulação de bens, serviços, pessoas e capital, e
potenciaram o aumento significativo do comércio entre os seus Estados Membros (EM), atraindo
novos investimentos estrangeiros e permitindo criar milhões de postos de trabalho. Graças à
coordenação das políticas económicas, tais como a Política Monetária Única e o Pacto de
Estabilidade e crescimento, a União Europeia (UE) estabeleceu-se e fortaleceu a sua posição
competitiva no mercado global. Graças à integração de países com diferentes níveis de
desenvolvimento económico, a UE expandiu-se para um mercado de mais de 450 milhões de
habitantes. A premissa económica da integração permitiu e potenciou outras formas de coesão como
por exemplo, o desenvolvimento da Política Externa de Segurança Comum (PESC), que contribui não
só para a paz e a estabilidade na Europa, mas também no resto do mundo ao assumir a participação
em missões de paz e segurança internacionais. Os valores e princípios da UE no que diz respeito aos
direitos fundamentais são um dos seus principais pilares, a par com a cooperação nas áreas da
saúde, educação e pesquisa, na proteção do ambiente e na assistência ao desenvolvimento. Posto
isto, é inegável que a UE se tornou um ator global de extrema importância que tem uma voz
influente na resolução de conflitos internacionais e na promoção da paz e segurança no mundo.
Mesmo reconhecendo todas as suas virtudes e feitos admiráveis, estamos longe de poder afirmar
que a UE alcançou todo o seu potencial, pois são muitos os desafios com que se tem deparado ao
longo das últimas décadas. A crise económica global de 2008-2013 teve um impacto profundo na UE,
agudizando o desemprego, a pobreza e a desigualdade social, em que a própria sustentabilidade da
zona euro ficou fragilizada. A nível político, tem-se assistido nos últimos anos ao aumento de diversos
movimentos populistas e nacionalistas que criam divisões e que constituem ameaças ao Estado de
direito, à coesão interna e em última análise, à própria democracia. Depara-se também com o
desafio exigente e constante sobre a gestão dos fluxos migratórios, que tem sido alvo de acesos
debates e fonte de divisões internas entre os EM. As alterações climáticas, sendo um desafio à escala
global bastante escrutinado, também são uma prioridade para a UE, que tem envidado esforços para
promover a adaptação e o investimento em energias renováveis que, apesar dos esforços ainda se
encontra longe das metas a que se propôs inicialmente. Contudo, na minha opinião, um projeto de
integração como o da UE, com todas as suas nuances, lacunas, complexidades e virtudes, tem toda a
legitimidade para encarar o futuro com otimismo. A estratégia que definir e o rumo das suas ações é
a temática que irei abordar neste trabalho. Para melhor estruturar as ideias que pretendo transmitir

3
irei dividi-las e estruturá-las em capítulos, cada um deles dedicado aos pontos-chave estratégicos,
que incluem os atuais desafios e possíveis soluções que irei desenvolver.

Coesão Interna

A coesão interna da UE é crucial para manter o projeto europeu vivo e com perspetivas de
expansão, mas no entanto é um dos pilares mais frágeis, constantemente posto à prova pela “manta
de retalhos” de que é feita a Europa, a diversidade histórica, cultural, linguística e social que é a
génese da sua identidade, cuja premissa principal está no próprio nome, união. No seu discurso
sobre o estado da nação, proferido no Parlamento Europeu em 2022, a presidente da Comissão
Europeia (CE) Ursula Von der Leyen, começou por elogiar precisamente a solidariedade e a união
dos cidadãos europeus após o início da guerra na Ucrânia enaltecendo o apoio imediato em que
“todo o continente se mobilizou, solidário” para fazer face às necessidades imediatas da Ucrânia,
principalmente a nível humanitário, na sequência do fluxo de refugiados que procuraram abrigo em
solo europeu. Referiu que as consequências do conflito não se iriam limitar a ações militares, mas
que afetariam “a nossa energia (…), a nossa economia (…), os nossos valores (…), o nosso futuro”,
resumindo os desafios que a europa iria enfrentar, ao mesmo tempo que anunciava diversos pacotes
de medidas internos para combater os efeitos negativos que se seguiriam. Em suma, transmitiu a
ideia de que a UE deveria continuar a seguir o seu rumo, não alterando o plano traçado nos últimos
anos, exortando os EM a redescobrir “o espírito de Maastricht” para que a “estabilidade e o
crescimento andem de mãos dadas”. Este foi, sem dúvida, um discurso encorajador e unificador que
apelou à génese da construção da europa como o caminho mais sensato a seguir para encarar o
futuro com otimismo. Contudo, a constante necessidade de enaltecer a união como um dos
princípios fundamentais nos quais se baseia a UE, acaba por expor uma das suas maiores
fragilidades, a falta de coesão social e económica entre os EM.

Desafios

Podemos apontar várias razões para que este seja um problema constante com o qual a UE
se depara há décadas, a começar pelas assimetrias económicas que se refletem em níveis
diversificados de desenvolvimento. As disparidades em relação ao PIB per capita, às taxas de
desemprego e o acesso à educação e à saúde entre os EM geram frequentemente tensões entre os
países mais ricos e os países mais pobres, e começaram desde logo com a introdução da moeda
única. A perda de controlo monetário, as dificuldades de gestão das crises económicas, o
desemprego estrutural e a perda parcial de soberania, foram alguns dos efeitos resultantes da
adoção da moeda única, agudizados pelas sucessivas intervenções da CE, do BCE e do FMI após a
crise económica de 2008 e da subsequente crise da dívida soberana que tiveram um impacto

4
devastador em muitos países da UE e que provocaram um clima de “contestação política interna
gerada tanto nos países devedores como nos países credores” (Conceição, 2016. p. 10). As duras
medidas impostas pela troika alimentaram a desconfiança e o populismo, a par com a sensação de
perda de identidade nacional, que contribuíram para os processos de desintegração da Grã-Bretanha
(Brexit), que acabou por se concretizar, e da intenção da Grécia (Grexit) em 2015, que não teve
condições negociais para sair, apesar da enorme polarização. Os desafios económicos e financeiros
na zona euro, têm origem nas “economias bastante divergentes” (Idem, 2016. p. 29) que se dividem
em dois grupos distintos de países na zona euro: o núcleo duro que inclui a França, a Alemanha, a
Áustria, a Finlândia, a Holanda e o Luxemburgo, e o grupo de países periféricos que incluem Portugal,
Espanha, Irlanda, Grécia, Itália e Chipre. Os países do primeiro grupo têm uma gestão financeira e
económica mais controlada e em crescendo, já os EM do segundo grupo têm níveis de crescimento
mais baixos, mais desemprego e elevados níveis de emigração, o que traduz as assimetrias
anteriormente mencionadas em falta de coesão social e económica. A gestão da crise financeira de
2008-2013, suscitou duras críticas por parte de alguns dos países devedores, como Portugal e
Espanha, que se opuseram às diferentes medidas de resgate aplicadas à Grécia, o que aumentou
ainda mais os níveis de tensão num período já de si extremamente difícil de ultrapassar. As próprias
instituições e organismos de controlo e implementação das medidas económicas corretivas, tais
como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), a
Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), e o Conselho Orçamental
Europeu (COE), não possuem os mecanismos ideais para as aplicar. O documento de análise que o
Tribunal de Contas Europeu (TCE)1 elaborou em 2023, revela exatamente quais são as principais
preocupações e os obstáculos que enfrentam. São apontadas insuficiências nas instituições
orçamentais independentes, lançam-se críticas à utilização de variáveis não observáveis e ao ênfase
excessivo no défice em detrimento da dívida, à falta de transparência, entre outros. Para além da
complexidade das regras a cumprir na implementação dos programas de assistência financeira,
existe também a incapacidade de aplicação prática por parte dos países que deles beneficiam. Uma
vez que as linhas orientadoras da UE se revelaram insuficientes para prevenir a crise financeira, foi
necessário “conceder largos poderes à troika para supervisionar a implementação dos programas de
resgate” (Conceição, 2016. p. 33), mandatadas pelo países credores como uma espécie de
cobradores de dívidas coercivos. As suas intervenções afetaram profundamente a vida de milhões de
cidadãos nas mais diversas áreas sem que não houvesse qualquer tipo de responsabilização eleitoral.
Ficou bem patente que não era claro haver um mecanismo de controlo destas instituições, o que
aumentou ainda mais a indignação dos governos e dos cidadãos que se viram “reféns” das medidas
aplicadas sem terem voz ativa no processo. Felizmente, estas lacunas foram identificadas e
1
https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/RV-2023-06/RV-2023-06_PT.pdf

5
atualmente já existem mecanismos de controlo mais eficazes que permitem “responsabilizar as
instituições europeias, direta e indiretamente” (Idem, 2022. p. 36). A criação destes mecanismos de
controlo foi um passo importante para fomentar a confiança dos cidadãos nas instituições europeias,
mas há ainda um longo caminho a percorrer na relação entre as partes. Não obstante, a gestão das
crises financeiras é fonte constante de divisões, uma vez que as medidas normalmente aplicadas têm
efeitos duradouros que afetam a coesão interna a longo prazo.

O sentimento de insatisfação geral que se instalou criou um distanciamento entre as

instituições europeias e os cidadãos, que sentem que as primeiras não representam os seus
interesses convenientemente. A complexidade do processo de decisão, a excessiva burocracia e a
falta de transparência nas instituições europeias torna difícil a compressão das decisões tomadas e
aumenta os níveis de desconfiança. Apesar de existirem mecanismos de participação direta, como a
Iniciativa de Cidadania Europeia2, estes raramente são utilizados. Uma breve consulta na página web
dedicada a este tema revela uma ínfima participação dos cidadãos nas iniciativas que decorrem
atualmente, considerando o universo de 450 milhões. Assim, as oportunidades de participação no
processo decisório são escassas ou pouco exploradas e as consultas públicas são muitas vezes
encaradas como meros exercícios simbólicos que não têm qualquer impacto real no resultados finais.
Há claramente uma falta de eficácia na comunicação entre a UE e os cidadãos que urge combater, a
par com o desinteresse generalizado pelas questões da UE, que se refletem na elevada taxa de
abstenção nas eleições para o Parlamento Europeu de 2019, ainda que o Eurobarómetro do PE 3
indique a mais alta taxa de participação desde 1994 e um interesse crescente na participação ativa
na política. No entanto, o mesmo relatório salienta que ainda “subsistem grandes diferenças entre os
Estados-Membros”, onde os níveis de participação flutuam substancialmente. A boa notícia é que o
seu aumento foi impulsionado pelos mais jovens, que demonstram ter um maior interesse político
derivado de um “maior nível de instrução” o que pode perspetivar um aumento ainda maior na taxa
de participação dos próximos anos.

Não obstante, a quebra de confiança e o distanciamento entre os cidadãos e a UE tem sido

aproveitado politicamente pelos crescentes movimentos populistas um pouco por toda a Europa,
que os resultados eleitorais dos últimos anos demonstram. Uma das principais características do
populismo é a falta reflexão política, alimentando-se frequentemente de soluções imediatas e
impulsivas, partindo “de uma rejeição à política e, pela exaltação de figuras carismáticas capazes de
atrair a atenção e a afeição das massas, consegue justificar a ditadura do homem forte, providencial,
pronto a intervir quando a relação entre a política e a cidadania se deteriora” (Silveira e Froufe, 2018,
2
https://citizens-initiative.europa.eu/_pt
3
https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/files/be-heard/eurobarometer/2019/post-election-survey-
2019-complete-results/executive-summary/pt-post-election-survey-2019-executive-summary.pdf

6
p. 318). As manifestações populistas defendem políticas económicas e industriais protecionistas e
restrições à imigração, a que se associam normalmente visões tendencialmente xenófobas,
demonstrando uma clara dificuldade em lidar com os fenómenos da globalização em que vivemos. É
certo que a globalização comporta efeitos negativos e que as reformas exigidas à UE devem
considerar os seus limites, mas embarcar numa aventura populista apenas para satisfazer impulsos e
apaziguar as massas não será o caminho mais desejável para uma europa unida.

Soluções possíveis

A melhoria da coesão interna é, sem sombra de dúvida, um dos princípios fundamentais pelo
qual a UE mais tem de trabalhar e evoluir. A sua evolução terá um papel crucial no seu
funcionamento interno, mas também na projeção das suas ações externas como ator global. Uma
das principais medidas para combater as assimetrias económicas no seio da UE está já delineada no
TFUE e tem como principais objetivos reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento,
promover o crescimento económico e a criação de emprego, melhorar a qualidade de vida geral dos
cidadãos e reforçar a coesão social e territorial. Esta política rege-se por quatro princípios
fundamentais: a concentração de recursos nas regiões mais necessitadas, no envolvimento dos EM,
regiões e parceiros sociais na programação e gestão dos fundos, na complementaridade destes
fundos com os investimentos nacionais e regionais, e no co-financiamento entre a UE e os EM. Para a
aplicação destas medidas, estão à disposição diversos instrumentos na forma de fundos estruturais e
de investimento europeus, tais como o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o
Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão, entre outros. Contudo, a existência destas
ferramentas não é sinónimo de eficácia na sua aplicação. Em Portugal, por exemplo, “o processo da
atribuição de fundos europeus às empresas tem-se revelado pouco eficiente” e têm sido
“deficientemente aproveitados” (Abrantes, 2020. p. 61). Se se conclui que a aplicação prática destas
medidas não tem o resultado que o seu potencial tem implícito, então urge melhorar as ferramentas
de controlo estatais que permitam avaliar as candidaturas a estes fundos e obter os resultados
pretendidos.

Num plano mais abrangente, os ambiciosos projetos para impulsionar a evolução da UE já se

encontram delineados e em marcha para o período 2021-2017. As áreas prioritárias em que se
focam passam pelo investimento na investigação, desenvolvimento e inovação através dos
programas Horizonte Europa e Erasmus+, este último para o intercâmbio educacional e de
juventude, e do Digital Single Market para a criação de um mercado digital único. A UE tem sido
bastante vocal no que diz respeito às suas preocupações ambientais e energéticas abordadas no
Pacto Ecológico Europeu, que inclui o programa REPowerEU, para fazer face às perturbações do

7
mercado da energia surgidas após o início do conflito Rússia-Ucrânia. Lançou ainda o projeto de
projeto de recuperação económica para combater os efeitos da pandemia COVID-19, o
NextGenerationEU e outras medidas para incentivar o crescimento nas áreas dos transportes,
agricultura e indústria. O objetivo maior será o de reforçar a sua posição a nível global para poder
competir com as economias mais fortes no contexto competitivo da globalização, como os EUA e a
China por exemplo, em que o aprofundamento da união económica e monetária, através das
medidas anteriormente mencionadas, é o caminho a seguir.

A reforma das instituições europeias e a sua aproximação aos cidadãos poderá aumentar os
níveis de confiança e credibilidade e reforçar a democracia. Ciente de que há um longo caminho a
percorrer nesta matéria, o PE criou um proposta de resolução sobre o diálogo com os cidadãos e a
sua participação nas tomadas de decisão da UE. Este relatório, publicado em 2021, identifica os
principais problemas na relação dos cidadãos com a máquina institucional europeia e propõe
alterações significativas para os mitigar. Remetendo-se ao TUE, a proposta de resolução menciona a
base legal que estabelece o direito dos cidadãos em participarem ativamente na vida democrática da
UE através de “instituições que deem aos cidadãos e às associações representativas (…) a
possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista”. Contudo, como
vimos anteriormente, os mecanismos de participação direta revelam-se insuficientes e deficitários e
pouco utilizados. Assim, um primeiro passo a tomar para combater esta realidade é, como o mesmo
documento propõe, a melhoria dos instrumentos de participação existentes e a criação de novos
mecanismos que tornem “a participação dos cidadãos mais acessível, inclusiva, pertinente e eficaz”,
paralelamente ao reforço dos canais de diálogo que permitam um maior envolvimento da sociedade
civil na esfera pública. Saliente-se que uma maior inclusão dos cidadãos na vida política ativa da UE
deverá ter também como objetivo a possibilidade de poderem fazer chegar as suas preocupações às
instituições europeias para que estas adequem os seus esforços às reais necessidades dos cidadãos.
Outro ponto importante que deve ser reforçado é o envolvimento dos jovens nos debates políticos
sobre o futuro da Europa, do seu futuro. Há várias formas de o fazer, desde logo começando pela
consciencialização sobre a cidadania europeia através da cooperação com as instituições de ensino
para promover uma melhor compreensão sobre a história, valores, organização e importância da UE.
Um dos instrumentos de educação propostos é a criação de uma agência europeia da educação para
a cidadania, a par com uma rede europeia de educação que se pretende acessível e transparente
para veicular a informação necessária, juntamente com um polo de comunicação social
independente, imparcial e objetivo em todas as línguas da união, não só para desenvolver a
comunicação com os cidadãos mas também para combater a desinformação. Realce-se ainda, a
necessidade de reforçar as administrações locais e regionais para que estas possam ter um

8
desempenho melhorado na educação dos cidadãos sobre a UE e na aplicação das políticas e
legislações europeias, como é seu dever e função. Mais recentemente, na sequências das
fragilidades identificadas, o PE propôs também a revisão dos Tratados para reforçar a relevância dos
cidadãos no processo legislativo que deve evoluir para se adequar aos novos desafios.

Uma abordagem direta para combater o déficit democrático e a ausência de comunicação

afetiva deve passar por formar cidadãos mais bem informados e envolvidos ativamente nos
processos de decisão, irá contribuir para determinar melhor o seu futuro e não se deixar afetar por
populismos. Numa Europa tão diversificada culturalmente, com tanta riqueza histórica e patrimonial,
não pode haver lugar a xenofobia e discursos anti-imigração, porque todos são válidos e necessários
para o seu crescimento. A aproximação dos cidadãos às instituições europeias através da educação e
do diálogo será fundamental para promover o pensamento crítico e independente e mitigar o défice
democrático que se tem assistido.

Migração

Desafios

Um dos desafios fraturantes na UE prende-se com a gestão dos fluxos migratórios. A

localização geográfica do grupo de países periféricos torna-os mais vulneráveis às pressões
migratórias, principalmente a Grécia, Itália e Espanha, que veem os seus frágeis sistemas de
acolhimento ficarem saturados muito rapidamente. Como consequência, o processo de integração
dos migrantes no países de acolhimento torna-se ainda mais desafiante, complexo, dispendioso e,
acima de tudo, um risco acrescido para a segurança interna da UE. O êxodo massivo de imigrantes
para o espaço europeu compreende o fenómeno da imigração ilegal que tem assumido um papel
cada vez mais destacado nos debates políticos e sociais, principalmente nas últimas décadas, como
consequência dos conflitos da Primavera Árabe e, mais recentemente, motivados pelas guerras entre
a Rússia e a Ucrânia e entre Israel e a Palestina. Alguns dos efeitos imediatos traduzem-se em picos
de fluxos migratórios a partir destas regiões, acrescidos dos fluxos migratórios constantes a partir de
outras regiões do Médio Oriente, do Norte de África e da Ásia, que têm exercido uma pressão
acrescida sobre as fronteiras externas da União. Apesar de ter uma política de Migração e Asilo bem
definida, esta nem sempre é consensual e tem-se revelado polarizadora, fortemente criticada pelos
países mais afetados, resultado da necessidade de adaptação às dinâmicas geopolíticas.
Consequentemente, a UE vê a sua capacidade de prevenção e resposta fragilizada pelo
aproveitamento de múltiplas organizações criminosas dedicadas ao auxílio à imigração ilegal, tráfico
de seres humanos, e outros crimes associados, como o terrorismo, por exemplo. O artigo 79, n.º 1 do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê “uma gestão eficaz dos fluxos

9
migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos
Estados-Membros, bem como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres humanos”
(Laureano e Rento, 2014, p. 101). No entanto, embora a política europeia de migração seja um
instrumento normativo comum a todos os EM, não substitui as suas próprias políticas de migração,
uma vez que estes mantêm o seu direito de determinar o volume de admissão de nacionais de países
terceiros (art.º 79, n.º 5 do TFUE). Algumas das críticas apontadas referem a necessidade de se
desenvolver “uma política europeia sobre a migração, destinada a completar as políticas dos EM”
(Nicoleta e Camelia-Daniela, 2011, p. 587), uma vez que a legislação da UE não considera a
conformidade das legislações e regulamentações nacionais, o que potencia pontos vulneráveis nas
fronteiras externas em países com disposições legais menos robustas e que enfrentam maior pressão
migratória que, em 2015, atingiu o seu pico. Durante a gestão da crise, as medidas que visavam
ajudar os países mais afetados foram alvo de discórdia e divisões internas entre os EM, uma vez que
alguns países, como a Polónia e a Hungria, se recusaram a participar nos programas de recolocação
de requerentes de asilo, fragilizando o princípio da solidariedade, um dos principais pilares da
política de imigração e asilo da UE. Assim, enquanto a maioria dos EM apoiam a proteção e o
acolhimento de migrantes, outros negam-se a recebê-los ou limitam o seu acesso, o que dá origem a
uma visível desproporção e discórdia sobre os ideais de gestão dos fluxos migratórios. Paralelamente
às divergências sobre as políticas referidas, a crise migratória de 2015 revelou as deficiências na
gestão das fronteiras externas e demonstrou que o sistema de migração e asilo não estava preparado
para dar resposta a um desafio desta magnitude que afetou os EM de formas diversas. Por este
motivo, alguns EM reintroduziram o controlo de fronteiras internas como resposta à ineficácia das
fronteira externas, aos ataques terroristas e à pandemia da COVID-19, o que acabou por
comprometer o funcionamento do mercado único. Os conflitos entre as obrigações de cada EM para
com a UE e a sua própria soberania alimentam a desunião nesta matéria, o que acaba por ser o
principal obstáculo à sua execução.

Soluções possíveis

Desde a crise migratória de 2015 que se registaram cerca de 1,8 milhões de entradas ilegais
em solo europeu, números que têm diminuído significativamente desde então como consequência
das novas medidas impostas no controlo fronteiriço. Sendo o Espaço Schengen uma das maiores
realizações da integração europeia, ter um controlo de fronteiras eficiente é essencial, mas um difícil
exercício de equilíbrio entre a robustez necessária para garantir a segurança interna e a ordem
pública da UE, e a coordenação com as medidas e leis nacionais para não limitar e afetar as relações
económicas e sociais com os seus parceiros externos, principalmente nas regiões transfronteiriças,
em que a Agência Europeia de Fronteiras e Guarda Costeira (FRONTEX), desempenha um papel

10
fundamental no apoio às autoridades nacionais dos EM. A agência contribui não só com a
planificação e gestão das operações, em colaboração estreita com os EM, e desde 2020 com o
primeiro serviço uniformizado europeu, através da criação do Corpo Permanente de Guardas de
Fronteira (Standing Corps - SC) 4 que recrutou elementos das forças de segurança, das forças armadas
e civis dos EM que, porsua vez, não perdem a sua soberania nesta matéria uma vez que os SC
trabalham sob o seu comando, reforçando as autoridades nacionais nas suas tarefas. O principal
problema com que a agência se debate neste momento prende-se com a falta de meios próprios,
como viaturas, embarcações e aeronaves, para que a agência e os SC cumpram as suas funções com
mais eficácia. A excessiva dependência dos meios que os EM colocam à disposição revela-se
frequentemente insuficiente e pode comprometer a integridade das fronteiras externas, por isso é
urgente dotar os SC com os meios adequados que assegurem a eficiência das suas ações no auxílio às
autoridades nacionais.

No plano político, é importante que exista coerência e unanimidade em fazer cumprir e

melhorar, tanto quanto possível, as ações definidas na estratégia para o espaço Schengen, que inclui
um mecanismo de monitorização e avaliação de desempenho dos EM criado em 2021. A importância
deste mecanismo para as fronteiras externas centra-se na avaliação do desempenho dos EM e na
identificação de potenciais vulnerabilidades, uma vez que a ineficácia na implementação da
estratégia por parte de um EM pode ter sérias implicações em outro (s). É importante garantir que
todos os EM cumpram e façam cumprir o código de fronteiras Schengen (Schengen Border Code)5
que define e harmoniza as regras de controlo nas fronteiras externas da UE, complementando, mas
não se sobrepondo, às leis nacionais dos EM. No que diz respeito à política de asilo, a UE já havia
criado o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) em 1999, complementando o Regulamento de
Dublin, para definir as regras que determinam qual o EM responsável por analisar os pedidos de
asilo. O Tratado de Lisboa introduziu importantes reformas nesta matéria ao definir um conjunto de
procedimentos mais completo para permitir o desenvolvimento e a execução de uma política de asilo
comum, em que o estatuto de asilo foi uniformizado e foram introduzidas medidas para garantir a
proteção internacional e a observação dos direitos fundamentais. O principal obstáculo neste
processo tem sido a recusa de diversos EM em cumprir o princípio da solidariedade na receção e
integração dos migrantes. A evolução dos pedidos de asilo na UE 6 mostra a discrepância entre os EM,
que se deve maioritariamente a fatores financeiros. Alemanha e França, sendo países com políticas
de imigração mais flexíveis e que melhores benefícios sociais oferecem por terem economias mais
robustas, são os que mais recebem pedidos de asilo anualmente. Reduzir as assimetrias económicas

4
https://www.frontex.europa.eu/about-frontex/standing-corps/standing-corps/?etrans=pt
5
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0399
6
https://www.europarl.europa.eu/infographic/asylum-migration/index_pt.html#filter=2022

11
entre os EM e uniformizar os procedimentos de migração e asilo revela-se mais uma vez
fundamental para equilibrar estas diferenças.

Apesar de terem sido criadas diversas soluções digitais para diminuir a burocracia e
aumentar a taxa de controlo, estas ainda não estão totalmente operacionais, maioritariamente
devido a problemas técnicos na sua implementação. As autorizações de entrada requeridas para
viajar para a Europa deverão ser controladas pelo sistema ETIAS (European Travel Information and
Authorization System)7 que, apesar de já ter operadores formados para processar os pedidos, tem
sofrido atrasos constantes e não deverá estar operacional antes de 2025. Outro exemplo é o EES
(Entry/Exit System)8, desenhado para substituir o controlo de passaportes manual com a utilização de
carimbos que não é tão eficaz no controlo e deteção de abusos de permanência no espaço europeu.
Apresentado em 2016 e aprovado em 2017, encontra-se, até hoje, tal como o ETIAS, inoperacional.
Em teoria, testada a sua eficácia, estes sistemas permitirão um controlo fronteiriço mais rápido,
transparente e rigoroso.

Política Externa e de Segurança Comum

Desafios

Estabelecida em 1993 pelo Tratado da União Europeia (TUE) a política externa de segurança
comum (PESD) é a principal ferramenta da UE que “visa preservar a paz, reforçar a segurança
internacional, promover a cooperação internacional e consolidar a democracia, o Estado de direito,
os direitos humanos e as liberdades fundamentais” 9. Para o efeito, foi atualizada em 2009 pelo
Tratado de Lisboa que a atualizou para um quadro político específico, a Política Comum de Segurança
e Defesa (PCSD), que promove a cooperação das forças armadas dos EM para aumentar a eficácia da
segurança e da defesa da UE. No entanto, os interesses nacionais e as posições divergentes em
relação à China, Rússia e ao conflito israelo-palestiniano, dificultam a definição de uma posição única
da UE nesta matéria. Para os que defendem a teoria intergovernamental 10 o desenvolvimento desta
política “apenas confirmou a centralidade do poder e dos interesses individuais dos estados, bem
como as suas preferências no sistema internacional, que as instituições europeias ajudam a
consolidar e implementar” (Reis, 2018). Este cenário demonstra a relutância de alguns EM em ceder
a sua soberania em questões de política externa e de defesa, o que dificulta o desenvolvimento de

7
https://travel-europe.europa.eu/etias_en
8
https://travel-europe.europa.eu/ees_en
9
https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/defence-security/
10
Teoria proposta por Andrew Moravcsik. Vide a este respeito: Moravcsik, A. (1993). Preferences and power in
the European Community: a liberal intergovernmentalist approach. In Journal of Common Market Studies. Vol.
31, N.o 4, pp. 473-525.

12
uma capacidade militar europeia coesa e eficaz. Paralelamente, e uma vez não existe uma força de
defesa comum com recursos próprios, a UE vê-se limitada pelos orçamentos de defesa reduzidos de
alguns dos EM, como por exemplo o de Portugal, que não só dificultam a aquisição de equipamentos
mais modernos e a participação em operações internacionais, mas também condicionam uma
resposta rápida e eficaz a crises internacionais tornando-se insuficientes para garantir o nível de
segurança adequado para a UE. É ainda pertinente salientar que, apesar da participação em diversas
missões e das alterações do ambiente de segurança, a evolução da política de segurança só foi
considerada como uma prioridade em 2015, quando os EM apelaram ao Conselho Europeu a sua
revisão, da qual nasceu a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança (EUGS). Contudo,
foram necessários dois anos para que a UE avaliasse a sua implementação e o seu progresso para
que o processo de decisão da PCSD fosse substancialmente alterado, o que demonstra mais uma vez
a lentidão da UE em fazer alterações significativas nas suas políticas e estratégias ao ritmo necessário
para responder aos desafios. Já se havia verificado esta necessidade em 2003, aquando da crise do
Iraque, que trouxe novas ameaças e uma nova consciencialização das fragilidades da UE em relação à
sua capacidade operacional. Entre 2003 e 2015, foram vários os acontecimentos que voltaram a
trazer à superfície estas fragilidade, tais como a ameaça dos Estado Islâmico, os ataques terroristas
em solo europeu, a Primavera Árabe e a invasão da Crimeia pela Rússia. Se até então já se assistia a
uma enorme divisão na UE, como consequência da crise económica e das divergências quanto ao
princípio do burden sharing11, atualmente o conflito israelo-palestiniano e a guerra entre a Rússia e a
Ucrânia agudizaram ainda mais a necessidade de se estabelecer uma estratégia de segurança robusta
e eficaz e uma política externa independente, principalmente porque a UE depende excessivamente
da NATO para a sua defesa. Alguns especialistas vão mais longe ao afirmar que “a livre circulação de
pessoas, bens e capitais e a colaboração policial e judiciária alargadas apenas se começaram a tornar
palatáveis (…) sob o manto protetor e tutelar da NATO” e que as “novas políticas de vistos, migrações
e asilo, combate ao terrorismo e narcotráfico, também não teria sido viável sem o importante papel
de guardião, assumido pela Aliança Atlântica (…)” (Guedes, 2023, p. 40). Por outra palavras, a
construção da UE e tudo o que alcançou a nível interno só foi possível porque a proteção da NATO
assim o proporcionou.

Obviamente que, quando se fala em NATO, fala-se dos EUA. A sua influência na europa
sempre esteve presente desde a Segunda Guerra Mundial, mas intensificou-se após o início da
guerra na Ucrânia. Ter um aliado como os EUA em matéria de defesa compreende inúmeras
vantagens, mas a influência desta superpotência não se limita a este campo, porque se foca
essencialmente nos seus próprios interesses em detrimento dos interesses da UE. A tomada de
11
Estrangeirismo utilizado para mencionar o princípio da solidariedade quanto ao acolhimento e integração de
refugiados. Pode ser aplicado em outras áreas no quadro da defesa e segurança.

13
posição contra a Rússia fez perder um dos maiores parceiros comerciais, especialmente no setor
energético, limitando as opções da UE, que se vê agora obrigada a procurar alternativas fora do
continente, nomeadamente na aquisição de gás natural proveniente dos EUA. Esta vantagem
económica sobre a UE permite alavancar ainda mais as suas pretensões junto dos líderes europeus,
ao exercer mais pressão para que as decisões da União lhe sejam favoráveis. Investir na criação
de projetos de defesa e desenvolver capacidades militares conjuntas poderá reduzir esta
dependência.

Soluções possíveis

Com efeito, a área da segurança e defesa tem sido abordada de forma reativa, mais do que
planeada a médio ou a longo prazo. Uma das possíveis soluções para contrariar esta tendência é o
aprofundamento da Cooperação Estruturada Permanente (PESCO), introduzida no Tratado de Lisboa,
que pode permitir que um grupo de EM avance em projetos de defesa e segurança com maior
integração através do recém criado Fundo Europeu de Defesa (FED) 12 (2021), cujo orçamento e
período de aplicação está previsto até 2027. O FED foi criado com o objetivo principal de “financiar a
investigação e o desenvolvimento colaborativo de produtos e tecnologias no domínio da Defesa”
incentivando a cooperação entre empresas e parceiros de investigação como forma de integração
dos países com menos capacidades nesta área. O caminho a seguir é o de aumentar a capacidade de
produção de soluções e equipamentos de defesa próprias, diminuindo a dependência de empresas
estrangeiras, nomeadamente as dos EUA.

Não basta, obviamente, conseguir aumentar as capacidades de defesa sem uma estratégia
adequada para as colocar em prática. É necessário promover uma visão comum sobre os desafios de
segurança e as prioridades da PESCO, uma vez que os EM têm diferentes desafios internos em mãos
e baseiam as suas próprias prioridades em torno daqueles o que, na maioria dos casos não passa por
alocar suficientes fundos de investimento na defesa, o que contraria o compromisso que assumiram
em 2007 de dedicarem 20% dos seus orçamentos na defesa para investimento em aquisição,
investigação e desenvolvimento. No âmbito da PESCO, ficou acordada a meta de 2% de investimento
coletivo que até hoje não foi alcançada uma vez que a contribuição dos EM não tem sido uniforme 13.
Alcançar este objetivo é importante para se padronizar a defesa, para tornar a aquisição de meios
mais eficaz evitando a sua duplicação, reduzir os custos e otimizar a utilização dos recursos. Para
além dos planos de investimento para a investigação e aquisição de meios, o aumento das
capacidades militares pode passar pela criação de uma Força Militar de Defesa Europeia, com caráter
permanente para responder rapidamente a cenários de crises e conflitos. Mais uma vez se coloca a
12
https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/european-defence-fund-edf_en
13
https://eurodefense.pt/a-despesa-da-uniao-europeia-em-defesa/

14
questão da manutenção ou cedência da soberania que, perante as transformações geopolíticas que
se têm registado, deve ser seriamente debatida. No plano externo, obviamente que procurar ser
menos dependente de atores externos nesta matéria não significa descurar as alianças e parcerias
com estes, e a sua política externa tem de refletir isso mesmo. A UE é um ator global extremamente
influente a nível económico, mas a sua relevância militar não consegue competir com superpotências
como a China e a Rússia, por exemplo, daí a importância de manter e fortalecer os laços com a NATO
e outros parceiros internacionais relevantes.

Conclusão

Seria insensato pensar que o futuro da integração europeia vai ser fácil e cheio de otimismo.
Em todas as áreas de ação comum, a UE identificou os principais desafios e propôs soluções para os
ultrapassar. O principal obstáculo está precisamente na sua organização, na necessidade de
convergência, que depende sempre da vontade concertada dos EM para tomar decisões. Para
enfrentar o futuro com otimismo, a UE tem de se “curar” de dentro para fora, resolver as suas
divergências internas, envidar esforços em torno de uma união efetiva e a uma só voz. Talvez seja
pertinente transferir ainda mais poderes para as instituições europeias para aprofundar os níveis de
integração nas áreas anteriormente mencionadas, à semelhança da União Bancária, por exemplo.
Remetendo o resto da minha análise ao Livro Branco sobre o Futuro da Europa, direi que o quinto
cenário nele traçado é o que se assemelha ao mais desejável curso de ação, o esforço conjunto de
todos os EM para garantir que todas as áreas de ação da UE são impulsionadas. A intensificação da
cooperação em todas as áreas promoverá práticas de mercado comuns nos diferentes setores para
simplificar o comércio e a integração económica. Neste contexto, será também importante um forte
investimento na sua infraestrutura para facilitar a movimentação de bens e serviços. De uma forma
geral, a UE poderá perseguir o objetivo de reforçar a sua competitividade e influência globais. Não
obstante, não se afigura um caminho fácil porque os desafios potenciais não serão simples de
ultrapassar, a começar pela diversidade de interesses e das prioridades dos EM. A capacidade de
coordenação para uma tomada de decisão eficaz é complexa, e coloca questões de autonomia
nacional. Para que tal seja possível, a transparência na comunicação com os cidadãos e o seu nível de
participação nas decisões terão de ser elevados para garantir a sua confiança nas estruturas
europeias. A UE tem em si grande parte das respostas para enfrentar o futuro, resta saber se terá a
capacidade de as implementar e de se reafirmar como um dos principais atores globais.

15
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