Pró-Reitoria Acadêmica

Curso de Direito Tributário e Compliance

Trabalho de Conclusão de Curso

A IMPORTÂNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL

NO SUCESSO DOS PROGRAMAS DE
CONFORMIDADE

Autor: Célia Valquíria Nascimento de Oliveira

Orientador: Gustavo Menon

Brasília - DF
2022
 CÉLIA VALQUÍRIA NASCIMENTO DE OLIVEIRA

A IMPORTÂNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL NO SUCESSO DOS

PROGRAMAS DE CONFORMIDADE

Artigo apresentado ao curso de

Especialização da Universidade Católica de
Brasília, como requisito parcial para
obtenção do Título de Especialista em
Direito Tributário e Compliance.

Orientador: Professor Doutor Gustavo

Menon

Brasília
2022
 Artigo de autoria de Célia Valquíria Nascimento de Oliveira, intitulada “A
IMPORTÂNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL NO SUCESSO DOS
PROGRAMAS DE CONFORMIDADE”, apresentada como requisito parcial para obtenção
do grau de Especialista em Direito Tributário e Compliance da Universidade Católica de
Brasília, em ____/____/2022.

__________________________________________
Prof. Dr. Gustavo Menon
Orientador
Pós-Graduação em Direito Tributário e Compliance – UCB

Brasília
2022
 AGRADECIMENTOS

Agradeço imensamente:
À Receita Federal do Brasil, por me proporcionar a excelente oportunidade de
aperfeiçoamento.
Aos colegas de curso, pelo companheirismo e apoio permanente durante todo o
percurso.
Aos professores, pelo esforço em nos proporcionar material de qualidade incontestável
e ao nosso orientador Gustavo Menon pela dedicação e atenção cuidadosa.
Ao Nassim, que me faz rir mesmo nos momentos mais difíceis.
E, especialmente, ao meu querido marido Darlan pelo amor, bom humor, apoio e
tolerância sempre.
“As autoridades desenvolvem confiança e
constroem sua legitimidade, não dando às
pessoas os resultados que desejam, o que
muitas vezes é impossível, mas sim
observando seu direito a uma audiência justa e
tratamento respeitoso.”
Valerie Braithwaite
 5

A IMPORTÂNCIA DA CULTURA ORGANIZACIONAL NO SUCESSO DOS

PROGRAMAS DE CONFORMIDADE
THE IMPORTANCE OF ORGANIZATIONAL CULTURE IN THE SUCCESS OF
COMPLIANCE PROGRAMS

OLIVEIRA, Célia V. N. de. A importância da cultura organizacional no sucesso dos

programas de conformidade. 2022. Artigo científico (Especialização em Direito Tributário
e Compliance). Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2022. e-mail: celia-
valquiria.oliveira@rfb.gov.br

Resumo:
O presente artigo tem como foco principal analisar a influência da cultura organizacional das
administrações tributárias para o sucesso dos programas de conformidade cooperativa. Foram
apresentados os conceitos de cultura, cultura organizacional e conformidade cooperativa sob a
ótica de diversos autores. Foram também analisados a cultura organizacional atualmente
vigente na Receita Federal do Brasil, delineados os principais aspectos do Programa Confia,
programa de conformidade tributária brasileiro, e consideradas a experiência internacional e
os estudos e orientações da OCDE sobre o tema. Considerando que a conformidade
cooperativa e o aumento da satisfação dos contribuintes estão entre os objetivos estratégicos
da Receita Federal do Brasil, a cultura organizacional da instituição é fator essencial a ser
considerado para o sucesso do Programa Confia. Seu alinhamento com os princípios e
diretrizes do programa deve ser objeto de ações de capacitação dos servidores, na busca do
redirecionamento da forma de atuação no sentido do paradigma do serviço, abandonando o
paradigma do crime e a visão fiscalista e beligerante atualmente vigente.

Palavras-chave: Cultura organizacional. Conformidade cooperativa. Programa Confia.

Receita Federal do Brasil. Relação fisco-contribuinte.

Abstract:
The focus of this article is to analyze the influence of the organizational culture of
tax administrations on the success of cooperative compliance programs. The concepts of
culture, organizational culture and cooperative compliance were presented from the
perspective of several authors. The current organizational culture at the Brazilian federal tax
administration was described and the main aspects of Confia - the Brazilian federal
cooperative compliance program - were outlined. Considering the international experience,
the OECD studies and guidelines on the subject and that cooperative compliance and
increased taxpayer satisfaction are among the strategic objectives of the Brazilian federal tax
administration, the organizational culture is a critical factor to be considered by the institution.
It is recommended that the Brazilian federal tax administration carry out training initiatives
for its employees to foster alignment between the organizational culture and the Confia
program's guiding principles. Among these principles, the paradigm of service and the spirit
of collaboration stand out, as opposed to the paradigm of crime and the current polarization
between views.

Keywords: Organizational culture. Cooperative compliance. Brazilian Federal tax

administration. Confia Program. Taxpayer relationship.
 6

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como foco principal analisar a influência da cultura

organizacional das administrações tributárias para o sucesso dos programas de conformidade
cooperativa. “A cultura come a estratégia no café da manhã” é uma citação famosa, atribuída
ao lendário consultor de gestão e escritor Peter Drucker. Nessa síntese, declara-se que que
uma cultura poderosa se impõe e é decisiva, tanto contra quanto a favor dos objetivos
estratégicos. Assim, o caminho mais seguro para o sucesso passa pelo alinhamento da cultura
organizacional, que tem papel decisivo no atingimento dos objetivos estratégicos das
organizações em geral.
Considerando que a Conformidade Cooperativa é um dos objetivos estratégicos da
Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e que o programa de Conformidade
Cooperativa Brasileiro (Confia) está sendo desenhado nesse momento, é imperativo que o
impacto da cultura organizacional das administrações tributárias no sucesso dos programas de
conformidade seja analisado e considerado seriamente, que sua importância não seja
subestimada. Assim, o presente trabalho objetiva, mediante análise da experiência
internacional em programas similares já consolidados como Holanda, Austrália e Reino
Unido e Irlanda, bem como nos estudos e nas orientações da OCDE, identificar a real
extensão desse impacto e fornecer subsídios para aprimoramento do Programa Confia.
Sendo assim, o presente artigo estabeleceu como problema de pesquisa: “qual a
importância da cultura organizacional das administrações tributárias para o sucesso dos
programas de conformidade cooperativa?”, e como objetivo geral justamente definir a
extensão dessa importância e influência. Para alcançar o objetivo geral, os objetivos
específicos serão: conceituar Cultura Organizacional das organizações/entidades, apresentar a
cultura organizacional preponderante atualmente na Receita Federal do Brasil, conceituar
Conformidade Cooperativa, apresentar o Programa Confia da Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil, expor o papel desempenhado pela questão da cultura organizacional no
sucesso dos programas de conformidade sob a ótica da experiência internacional e das
orientações da OCDE, refletir sobre os processos de mudança de cultura e, finalmente, aplicar
essas reflexões para apresentar sugestões ao Programa Confia.
O estudo consiste em pesquisa aplicada de caráter descritivo e exploratório, que visa
definir a importância da cultura organizacional das administrações tributárias para o sucesso
dos programas de conformidade cooperativa. Nesse sentido, os resultados serão apresentados
de forma qualitativa, a partir da coleta de informações de fontes secundárias, incluindo
revisão bibliográfica e análise da experiência internacional na implantação de programas de
Conformidade Cooperativa. As fontes bibliográficas utilizadas serão as publicações da OCDE
e CIAT, plataformas de divulgação de estudos científicos como Google Acadêmicos e Scielo,
revistas especializadas em Direito Tributário e Administração, estudos publicados por
servidores da instituição e a melhor doutrina sobre os assuntos objetos desse artigo,
representada por nomes como Shaw, Braithwaite, Schein, Robbins, Kotter e Bason. O
objetivo da revisão bibliográfica é buscar na literatura conceitos e estudos sobre a influência
da cultura organizacional no atingimento dos objetivos estratégicos das organizações, bem
como nos programas de conformidade cooperativa já consolidados em outros países, e refletir
sobre os processos que levam a uma mudança de cultura bem-sucedida, para assim oferecer
subsídios sobre a abordagem desse fator no Programa Confia.
Para alcançar o seu objetivo central, este artigo encontra-se organizado em 5 seções,
sendo esta introdução a primeira delas. Na seção 2, são apresentados os conceitos mais aceitos
de cultura organizacional e analisada a cultura organizacional dominante na Receita Federal
do Brasil. Na seção 3, apresenta-se o conceito de Conformidade Cooperativa e o Programa
 7

CONFIA, o programa de conformidade da Receita Federal do Brasil, com sua estrutura e

estágio atual. A influência da cultura organizacional na construção de uma relação de
confiança fisco-contribuinte, objetivo dos programas de conformidade será abordada na seção
4, com exemplos internacionais e recomendações da OCDE aos iniciantes, bem como
considerações sobre os procedimentos para uma mudança de cultura bem-sucedida. Por fim,
na seção 5, são apresentadas conclusões e sugestões para a continuidade do Programa Confia.

2 CULTURA ORGANIZACIONAL

2.1 CONCEITO DE CULTURA ORGANIZACIONAL

Cultura é um conceito amplo, que pode ser definido sob vários prismas, desde o
antropológico, sociológico, psicológico, econômico etc. Cultura, de um modo geral, abrange o
conjunto de símbolos e seus significados, valores, ideais e crenças compartilhados, bem como
os comportamentos considerados aceitáveis ou não pelo grupo social, definindo sua visão de
mundo, legitimando as relações e a ordem vigente.
Já o conceito de Cultura Organizacional é mais específico e delimitado, considerado
como o sistema de crenças compartilhado pelos membros de uma organização e que define
seus comportamentos e a forma como se relacionam com o trabalho e outros integrantes.
Um dos conceitos mais aceitos de Cultura Organizacional é dado por Schein (1994):

Cultura Organizacional é o padrão de premissas básicas que um determinado grupo inventou,

descobriu ou desenvolveu no processo de aprender a resolver seus problemas de adaptação
externa e de integração interna e que funcionaram suficientemente bem a ponto de ser
considerada válida e, por isso, de ser ensinadas a novos membros do grupo como a maneira
correta de perceber, pensar e sentir em relação a esses problemas. (Schein, 1994, p.56)

Em outra ocasião, Shein (1999, p, 45) sintetiza: “a cultura a soma de todas as certezas
compartilhadas e tidas como corretas que um grupo aprendeu ao longo de sua história. É o
resíduo do sucesso passado.” Em um conceito bastante abrangente e sintético, Robbins (2005,
p. 375) conceitua cultura organizacional como “um sistema de valores compartilhado
pelos membros de uma organização que a diferencia das demais. Esse sistema é, em última
análise, um conjunto de características-chave que a organização valoriza”. Não se pode,
porém, ignorar que apesar de existirem pontos comuns, crenças e valores amplamente
compartilhados, a maioria das grandes organizações possui diversas subculturas, decorrentes
das histórias individuais dos membros que as constituem (Robbins, 2005, p. 376).
Sob a ótica da cultura, podemos identificar nas organizações várias camadas: a cultura
dominante, as subculturas e os valores essenciais. Quando os valores essenciais são
amplamente compartilhados nas subculturas, definindo e norteando os comportamentos dos
seus membros, podemos dizer que há uma cultura forte. Uma cultura forte tem mais impacto
sobre os membros da organização: proporciona um senso de identidade, pertencimento e
comprometimento com algo maior que os interesses de cada um, gera estabilidade de forma a
tornar menos necessária a formalização dos procedimentos desejáveis e cria um clima interno
de alto controle comportamental ao servir como um guia de sentido, dando forma às atitudes e
reforçando os comportamentos dos funcionários. Pode, porém, revelar ser um passivo para a
organização ao se tornar uma barreira à diversidade e inovação quando a forma como sempre
se atuou deixa de ser eficaz e mudanças se fazem necessárias. (Robbins, 2010, p. 503-506).
Assim, podemos concluir que cultura organizacional, por definir o comportamento de
seus membros, deve ser considerada como um fator essencial no planejamento das ações em
direção aos objetivos estratégicos de qualquer organização.
 8

2.2 CULTURA ORGANIZACIONAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL

Historicamente, a cultura organizacional da Receita Federal do Brasil tende a ser

pautada pelo paradigma do crime, repressivo, onde o medo da punição é o fator considerado
como determinante do comportamento dos contribuintes, em contraposição ao paradigma do
serviço, que considera o contribuinte um cliente em potencial e a confiança o fator
predominante entre os motivadores do cumprimento voluntário das obrigações. 1
Nesse modelo padrão, no qual o Estado, para impor o cumprimento das normas utiliza
como instrumentos base as auditorias, com aplicação de penalidades e meios de coerção2
previstos pela legislação tributária, as autoridades veem o contribuinte como um potencial
criminoso que precisa ser dissuadido de trapacear (Alm e Torgler, 2011)
As diretrizes da atuação da Administração Tributária seguem a mesma linha, pautando
assim a cultura organizacional da Receita Federal do Brasil com uma visão do contribuinte
sempre como um inimigo, criando um ambiente de “polícia e ladrão”. (Kirchler, 2007). Dessa
visão resulta que temos uma “autoridade fiscal que busca o cumprimento das obrigações
fiscais essencialmente pelo lado do controle, da coerção e da punição.” (Rocha, 2018).
Almeida (2017, p. 63) assim a descreve a postura da administração tributária:
“(...) forma tradicional de atuação do fisco, caracterizada, resumidamente, por pouca
abertura ao diálogo, postura prioritária repressiva e interpretações sui generis acerca
de diversos institutos do ordenamento vigente. Tal estado de coisas advém, dentre
outras variáveis, da mentalidade corporativamente desenvolvida num sentido
dicotômico. Há um adversário a ser batido, muito bem definido: o contribuinte,
conhecidamente sonegador e fraudador.”

As altas multas previstas na legislação atual também refletem a cultura vigente na

instituição, pois são demonstrações do modo como a Administração Tributária vê o
contribuinte, sempre presumindo que descumpre as obrigações voluntariamente e que a
punição seria o instrumento efetivo para incentivar o cumprimento. Em um estudo preparado
pelo então Secretário da RFB, Jorge Antonio Deher Rachid, intitulado “Sanções Tributárias
Federais e Análise Comparativa com outros Países”, foi apresentada uma comparação entre o
percentual de multas aplicadas no Brasil a diversos outros países3. Em alguns países as multas
são ainda mais altas do que no Brasil, mas as penalidades são conciliadas com uma atitude
orientadora e de incentivo à autorregularização, combinação essa que incentiva o

1
Kirchler (2007) chama de “abordagem de polícia e ladrão” o paradigma do crime, que considera o contribuinte
como um criminoso em potencial e se baseia no poder das autoridades para impor o cumprimento das obrigações
tributárias, mediante auditorias e sanções; chama de “abordagem do cliente e serviço” o paradigma do serviço,
que propõe tratar o contribuinte como uma espécie de cliente, e dessa forma fortalecer a confiança e a
cooperação, incentivando e facilitando o cumprimento voluntário.
2
Apenas alguns exemplos: (1) a exigência de certidão de regularidade fiscal para contratar com órgãos públicos
ou usufruir de determinados benefícios fiscais; (2) as punições pecuniárias (multas moratórias, qualificadas e
agravadas, que vão de 20% a 225%) e (3) administrativas (por exemplo, a inaptidão da inscrição cadastral).
3
RACHID, Jorge Antonio Deher. Sanções tributárias federais e análise comparativa com outros países.
Apresentação à Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, realizada em 20 de dezembro de
2017. Disponível em: 20/12/2017 - Audiência Pública - Cobrança de Multas e Encargos no âmbito da Receita
Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional — Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br) e
https://intranet.receita.fazenda/administracao/ascom/portal-de-noticias/informe-se/edicoes-de-
2017/dezembro/edicao-ndeg-1.497-21-12-2017/arquivos-e-imagens/anexo%201.pdf Acesso em 12 nov. 2022 e
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissões-
permanentes/cft/arquivos/RFBSanesTributriaseAnliseComparadaRachidI.pdf Acesso em: 14 out. 2022.
 9

cumprimento espontâneo das obrigações tributárias e as punições se tornam a exceção e não a

regra, diferente do Brasil.
A cultura vigente na Receita Federal do Brasil, em grande parte decorrente das
determinações legislativas, se reflete no comportamento dos seus servidores. A premissa de
que o contribuinte é essencialmente um infrator das normas diminui a sua disposição para as
funções orientativas e perpetua a ideia de que o principal instrumento para incentivo ao
cumprimento são as pesadas penalidades.
Em pesquisa desenvolvida por Patrícia Lamadrid em sua dissertação de mestrado
(2020), alguns insights podem ser apresentados como bastante representativos da cultura
dominante na instituição. Em uma das respostas foi sintetizada a opinião versada, em outras
palavras, por vários entrevistados: de que haveria uma “cultura do
medo e do conservadorismo” no órgão, associada ao controle interno realizado pela
corregedoria da RFB e ao controle externo realizado pelo Tribunal de Contas da União
(TCU) e pelo Ministério Público Federal (MPF).
Essa cultura é em grande parte determinada pela legislação que, de um lado aponta
para uma atuação coercitiva, presumindo um contribuinte essencialmente descumpridor das
suas obrigações, e de outro lado delimitando a atuação do servidor, sob a ameaça de
responsabilização funcional. Essa combinação não estimula de forma alguma uma relação de
confiança, orientativa ou direcionada à autorregularização, pois, em tese, ao deixar de praticar
o ato vinculado do lançamento o Auditor-Fiscal da RFB, está sujeito a demissão, ao
ressarcimento do dano, a detenção de três meses a um ano, e ao pagamento de multa.4
Impera na instituição uma cultura predominantemente fiscalista. Apesar de constar nos
objetivos estratégicos da Receita Federal do Brasil “ampliar a conformidade tributária e
aduaneira” e das várias iniciativas nessa direção5, ainda são utilizados pela administração
indicadores que estipulam metas de valores de lançamento ou glosa de créditos6, incentivando
e reforçando a cultura do enforcement puro e simples (3), gerando sinais controversos aos
servidores da instituição.
Ainda entre as conclusões da pesquisa apresentada por Patrícia Lamadrid, constatou-se
que “os Auditores acreditam que a arrecadação é induzida pela percepção de risco, construída
através da presença fiscal e do enforcement efetivo. Em outras palavras, tradicionalmente, o
poder de enforcement seria, junto com a presença fiscal, uma das ferramentas essenciais para
garantir a arrecadação tributária”. Isso por quê, dentro da instituição, uma boa parte dos
auditores acredita que o contribuinte só cumpre suas obrigações tributárias se vier a perceber

4
CTN, artigo 138, parágrafo único, – denúncia espontânea; Decreto 70.235/72, artigo 7º, inciso I, § 1º - primeiro
ato de ofício; CTN, artigo 142, lançamento vinculado; Lei 8.112/90, artigo 121, 124, 127, 132 inciso XI, XII (c/c
art. 117, IX), XIII (c/c art. 117, XII); Lei 8.429/92, artigo 11, II e artigo 12, III; Código Penal, artigo 316, § 1º,
317 e 319.
5
Portaria RFB n. 641/2015; iniciativas no sentido da autorregularização: declaração pré-preenchida para pessoa
física, “mecanismos autorregulatórios” das Malhas Pessoa Física e Jurídica, o Alerta Simples Nacional e as
Reuniões de Conformidade, ampla e detalhadamente apresentados por MENG em sua dissertação de mestrado -
MENG, Márcia Cecília. A Autorregularização e a Receita Federal do Brasil: Uma perspectiva sobre a
eficiência da Administração Tributária e a redução da litigiosidade por meio do incentivo à busca da
conformidade tributária pelos contribuintes. Dissertação (Mestrado). Fundação Getúlio Vargas – Escola de
Direito de São Paulo, São Paulo, SP, 2017.
6
Como exemplo, pode-se citar o IGC, indicador operacional Eficácia da Análise de Riscos de Conformidade em
Direito Creditório, sob gestão da Coordenação-Geral de Arrecadação e de Direito Creditório. Sua fórmula de
cálculo é o somatório dos valores das fraudes ou improcedências dos créditos identificados no período. Para o
ano de 2021, o valor da meta correspondia a 9,21% do estoque inicial de créditos selecionados para auditoria. A
meta é determinada não em créditos a serem analisados, mas em valores a serem considerados improcedentes.
 10

a efetiva existência do risco da punição. Essa é uma percepção que a autora desse artigo,
servidora da instituição há 29 anos, sendo 15 deles em equipes de fiscalização, concorda ser a
dominante.
Em resumo, a cultura que norteia a atuação do fisco, no âmbito da Receita Federal do
Brasil, ainda é bastante conservadora, fiscalista e policialesca, pautada pelo paradigma do
crime (em oposição ao paradigma do serviço), sendo o contribuinte visto como “o lado
oposto” a ser combatido e tratado com desconfiança. De um modo geral o enforcement e a
presença fiscal são considerados os principais instrumentos garantidores do cumprimento das
obrigações tributárias pelos contribuintes e os servidores ainda veem com desconfiança as
iniciativas no sentido da conformidade e autorregularização, tendo certo temor de
responsabilização funcional ao agir com respaldo em normas infralegais.

3 CONFORMIDADE COOPERATIVA

3.1 CONCEITO DE CONFORMIDADE COOPERATIVA

A Conformidade Cooperativa (Cooperative Compliance) é uma nova forma de encarar

as relações entre as administrações tributárias e os contribuintes, surgida como resposta aos
desafios que surgiram nas últimas décadas para as administrações tributárias, dos quais são
exemplos a grande circulação de capitais decorrente dos avanços tecnológicos e da
globalização, o aumento do da influência e participação de empresas transnacionais nas
economias dos países e o crescente uso de planejamentos tributários complexos (OCDE,
2008, p.39).
No modelo tradicional, o contribuinte fornece apenas as informações obrigatórias por
lei e o fisco atua punindo as irregularidades ou infrações encontradas. Diante da
complexidade da realidade atual, fez-se necessária a criação de uma nova visão sobre a
relação fisco-contribuinte, uma atuação que incentive o cumprimento voluntário das
obrigações fiscais.
Diante da complexidade do ambiente econômico globalizado7 e do aumento
exponencial no número de empresas e operações, uma relação baseada simplesmente no
enforcement não se mostra efetiva e tem efeitos nocivos tanto para a administração tributária,
que não tem recursos humanos suficientes para auditar todos os contribuintes, o que gera uma
sensação de injustiça para aqueles escolhidos, quanto para os contribuintes, que sofrem com a
complexidade do sistema tributário e as incertezas muitas vezes decorrentes da falta de
orientações, aumentando o risco fiscal.
Nessa nova proposta, intitulada Conformidade Cooperativa, surge um novo
paradigma, uma relação colaborativa baseada na confiança mútua e transparência. Adota-se,
por parte das autoridades fiscais, uma postura mais orientativa e colaborativa, com iniciativas
que incentivam a conformidade. Como exemplo podemos citar as declarações pré-preenchidas
com indicação das inconsistências detectadas, dando oportunidade para autorregularização
antes da aplicação de qualquer penalidade, canais de atendimento mais diretos para orientação

7
A "globalização" econômica é um processo histórico, resultado da inovação humana e do progresso
tecnológico. Refere-se à crescente integração das economias ao redor do mundo, particularmente por meio de
fluxos comerciais e financeiros. O termo às vezes também se refere ao movimento de pessoas (trabalho) e
conhecimento (tecnologia) através das fronteiras internacionais. Há também dimensões culturais, políticas e
ambientais. International Monetary Fund (2000). Globalization: Threats or Opportunity. Disponível em
https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2000/041200to.htm#I. Acesso em: 27 out. 2022.
 11

e resolução de dúvidas e demandas com mais celeridade e procedimentos de consulta

diferenciados com a participação dos contribuintes nas discussões e na elaboração das
normas.
Por outro lado, os contribuintes que adotam uma política de governança tributária
condizente com a conformidade cooperativa comprometem-se a cumprir voluntariamente suas
obrigações tributárias e a atuar em uma base de transparência e confiança mútua. Em
decorrência, gozam de maior segurança jurídica em relação aos efeitos tributários de suas
operações, decorrente do compartilhamento de questões e práticas tributárias onde pode haver
discordância do fisco, abrindo espaço para discussão conjunta e recebendo orientação prévia
e, portanto, reduzindo seus riscos tributários, além de outros benefícios que podem constar em
termos de ajuste específicos dos programas de conformidade (Vilela, 2020, p.20; Huiskers-
Stoop; Gribnau, 2019, p. 67; Almeida, 2017, p. 68-70; OCDE, 2008, p. 40-41).
As administrações tributárias não prescindem do controle e do enforcement, mas por
meio de uma gestão de riscos aprimorada otimizam suas ações no sentido focar as auditorias e
aplicar medidas coercitivas somente em relação àqueles contribuintes que insistem em
práticas evasivas. Mesmo autoridades fiscais confiáveis precisam de alguns medida de poder,
por meio de auditorias e sanções, a fim de impor o cumprimento (Kirchler, 2007, p. 203-205).
Sobre as origens da Conformidade Cooperativa, apenas um breve histórico: os
primeiros estudos da OCDE iniciaram em 2005, quando iniciou uma investigação sobre os
procedimentos das administrações tributárias na Holanda, Irlanda e Estados Unidos em
relação à gestão de risco e estratégias de conformidade. Os estudos evoluíram para o
mapeamento e aprimoramento das relações entre as administrações tributárias e os
contribuintes e autoridades fiscais, em decorrência da preocupação internacional com o uso de
estruturas societárias nebulosas com fins de economia fiscal e planejamentos tributários
evasivos, ainda que dentro da lei (OCDE, 2007e e 2008).
Em 2008, a OCDE publicou o estudo “Enhanced Relationships” (Relacionamento
Aprimorado) e em 2013 apresentou os resultados da pesquisa de acompanhamento “From
Enhanced Relationships to Cooperative Compliance” (De Relacionamentos Aprimorados à
Conformidade Cooperativa). Nesses relatórios foi desenvolvido o assim chamado
Cooperative Compliance (Conformidade Cooperativa) ou monitoramento horizontal. Nesse
modelo, os contribuintes se comprometem com o cumprimento voluntário de suas obrigações
tributárias e em cooperar com as autoridades fiscais, trabalhando em conjunto em uma relação
baseada na confiança mútua, e as administrações tributárias oferecem em troca maior
segurança jurídica. Foram publicados relatórios, decorrentes da evolução das pesquisas, em
2014, 2016 e 2018.8

3.2 PROGRAMA CONFIA – SECRETARIA ESPECIAL DA RECEITA FEDERAL DO

BRASIL

O Programa Confia – Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal é um projeto

estratégico da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil que tem por objetivo elaborar
um programa de conformidade cooperativa brasileiro, seguindo as diretrizes da OCDE e com

8
HUISKERS-STOOP, Esther; GRIBNAU, Hans. Cooperative Compliance and the Dutch Horizontal Monitoring
Model. Journal of Tax Administration, v.5, n.1, p.66-110, fev 2019. Disponível em
http://jota.website/index.php/JoTA/issue/viewIssue/21/33 Acesso em: 14 out. 2022.
 12

bases em estudos das experiências internacionais em programas de conformidade já

consolidados.
O Programa Confia está sendo desenhado desde meados de 2020 por uma equipe
composta de servidores com sólida formação acadêmica na área de cooperative compliance.
Buscando elencar o melhor da experiência internacional, o Programa Confia é composto de
cinco elementos estruturantes:
(1) Comitê Gestor do Confia9: é composto pela alta administração da instituição e é
responsável pela definição das diretrizes para a criação e o funcionamento do
Confia, avaliação das propostas e implementação do programa por meio de
publicação dos atos normativos necessários;
(2) Fórum de Diálogo do Confia10: ambiente composto por representantes das
empresas e da RFB, com a finalidade de discutir e apresentar propostas para
implementação do Programa, a serem submetidas para análise e deliberação do
Comitê-Gestor.
(3) Código de Boas Práticas Tributárias – CBPT: instrumento que estabelecerá os
princípios, diretrizes e compromissos que serão assumidos pela administração
tributária e pelos contribuintes, mediante adesão voluntária, com objetivo o
desenvolvimento de uma relação cooperação com benefícios mútuos.
(4) Modelo ou Processo de Trabalho do Programa: definição do processo de adesão,
requisitos, forma de monitoramento, regras de relacionamento, contrapartidas e a
forma de desligamento do programa.
(5) Marco de Controle Fiscal – MCF: referencial que estabelecerá a governança
mínima, por meio do qual os contribuintes interessados em aderir ao programa
deverão comprovar que são capazes de detectar e controlar seus riscos fiscais, bem
como possuem mecanismos para monitoramento dos níveis de conformidade e
cumprimento de suas obrigações tributárias.

O Fórum de Diálogo é regido por um Estatuto11 e formado por: Assembleia de

Representantes, Secretaria-Executiva, Câmaras Temáticas e Empresas Participantes.
Foram criadas três Câmaras Temáticas para discussão e definição dos elementos (3),
(4) e (5), com dez integrantes cada uma, sendo cinco da RFB e cinco representantes dos
contribuintes.
Como resultado das discussões e trabalhos ao longo do ano de 2022, foi instituído o
Centro Nacional do Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Centro Confia), para
coordenação e gestão das atividades desenvolvidas no âmbito do Programa12. O Centro
Confia está subordinado à Coordenação Especial de Maiores Contribuintes (Comac) e conta
com três gerências em estrutura: Gerência de Cooperação Institucional e Estratégia do
Programa Confia (Gecoe), Gerência de Formação Cultural sobre Conformidade Cooperativa
(Gefor) e III – Gerência Operacional do Programa Confia (Geope).
Destaca-se aqui a atuação da Gefor, que tem por atribuições gerir e executar atividades
relativas à (a) divulgação e à comunicação, interna e externa, relativas ao Confia e à
conformidade cooperativa, e (b) capacitação e ao desenvolvimento de pessoas que

9
Instituído pela Portaria RFB nº 28, publicada em 20/04/2021, é composto pelo Secretário Especial da Receita
Federal do Brasil, seis subsecretários e dois superintendentes indicados pelo Secretário Especial.
10
Instituído pela Portaria RFB nº 71, publicada em 08/10/2021.
11
Disponível em https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-
programas/confia/Estatutorepublicado29102021.pdf Acesso em: 25 set. 2022.
12
Portaria RFB nº 209, publicada em 19/08/2022.
 13

componham o público-alvo do Confia, em âmbito interno e externo à Receita Federal do

Brasil.
As iniciativas de capacitação relacionadas ao programa de conformidade são ainda
incipientes e estão em fase de planejamento. Em entrevista com a titular da Gefor, a Auditora-
Fiscal Virgínia Valladares Rodrigues, foi informado que o principal foco no momento é a
formação de gerentes de relacionamento e não, ainda, em uma capacitação dos servidores em
geral. Está sendo preparada uma “trilha de capacitação” para os servidores, atuais e futuros,
atuantes na função de “gerentes de relacionamento”13, com definição das habilidades
necessárias (ou desejáveis). Está também sendo elaborado o planejamento para contratação de
capacitação em riscos, gestão de processos, compliance, governança e governança corporativa
tributária. Em paralelo, foi disponibilizado nas Trilhas de Aprendizagem RFB um treinamento
intitulado Conformidade Cooperativa Fiscal, com carga horária de 30 horas. Esse curso está
disponível desde maio de 2022 para todos os servidores e tem por objetivo disseminar os
conceitos básicos relacionados ao assunto, mas não foi ainda amplamente divulgada como um
programa oficial pelos gestores e até o momento apenas 68 servidores efetivamente se
inscreveram e concluíram o curso.
Foi também aprovada a realização de um Teste de Procedimentos no âmbito do
programa, com a previsão de duração de quatro meses (setembro a dezembro de 2022), a fim
de testar e aprimorar o modelo base para a implementação de um projeto-piloto14. O Teste foi
iniciado com a participação de nove empresas, tem por objetivo aperfeiçoar os processos de
trabalho em formato cooperativo e por objeto principal três procedimentos: (a) o tratamento
proativo e cooperativo da renovação da Certidão Negativa de Débitos relativos a Créditos
Tributários Federais e à Dívida Ativa da União (CND) ou da Certidão Positiva com Efeitos de
Negativa de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União
(CPEND); (b)análise cooperativa de questões fiscais de iniciativa da RFB; e (c) a análise
cooperativa de questões fiscais de iniciativa do contribuinte participante.
As Câmaras Código de Boas Práticas e Marco de Controle fiscal aprovaram a redação
final de seus relatórios 29/09/2022 e 25/08/2022, respectivamente, e a publicação dos
documentos produzidos aguarda o avanço dos testes de procedimentos e construção do
modelo do projeto piloto Confia, previsto para implementação em 2023.
Para a nova fase do Programa foi prevista a continuidade da Câmara Modelo
Conceitual, para o seguimento das discussões, agora aprimoradas pelos resultados e pontos de
melhoria que serão detectados ao longo do Teste de Procedimentos, e a criação da Câmara de
Sanções Tributárias15, para discutir a aplicação de penalidades pecuniárias no âmbito do
programa de conformidade, ambas ligadas à Gerência de Cooperação Institucional e
Estratégia do Programa Confia (Gecoe), no Centro Confia.

4 CULTURA ORGANIZACIONAL E SUA INFLUÊNCIA NA CONSTRUÇÃO DE

UMA RELAÇÃO DE CONFIANÇA

4.1 CULTURA ORGANIZACIONAL E RELAÇÃO DE CONFIANÇA

13
“Gerente de Relacionamento” é o servidor responsável pela comunicação entre a RFB e o contribuinte, e atua
como contato exclusivo para a empresa integrante do programa de conformidade, conforme conta no Manual do
Teste de Procedimentos do Programa Confia. Tem como atribuição, entre outras, intermediar as suas demandas
junto à administração tributária, facilitando a comunicação e orientando quanto ao uso dos canais corretos.
14 Portaria RFB nº 210, publicada em 19/08/2022.
15
Aprovada em 10/11/2022, inauguração dos trabalhos prevista para 16/11/2022, em evento presencial em São
Paulo.
 14

No Relatório 2013 da OCDE foi incluído um anexo baseado nas experiências dos
países que implementaram programas de conformidade, relacionando as dificuldades
encontradas, as soluções aplicadas e as lições aprendidas e contendo recomendações para os
países com programas ainda em desenvolvimento (OCDE, 2013, Anexo F).
O documento relaciona alguns exemplos internacionais de providências tomadas pelos
países para vencer os desafios da mudança cultural. O Reino Unido fez investimentos
significativos em treinamento e o desenvolvimento de um “modelo operacional comum” para
garantir que os funcionários tenham conhecimento e habilidades essenciais necessárias, bem
como consistência, para tratar com grandes contribuintes com eficiência. Na Holanda foi
desenvolvida uma formação em habilidades interpessoais e em comunicação obrigatória para
todos que trabalham no programa de conformidade. Na Irlanda, discussões em workshops
explicaram a estratégia e explicaram como o programa funcionaria na prática, bem como os
benefícios esperados para a administração tributária.
A OCDE alerta sobre o desafio do gerenciamento das percepções e da decorrente
importância da comunicação, tanto interna (funcionários das administrações tributárias)
quanto externa (contribuintes). Sob o foco da percepção interna, a experiência da Austrália
concluiu que o envolvimento precoce do pessoal, ainda na fase de desenvolvimento do
programa de conformidade, é um elemento essencial para o sucesso na implementação.
Igualmente foi considerado importante por vários países o envolvimento da alta
administração, em ambos os lados, bem como um bom conhecimento do negócio e do setor
pela pessoa de contato na administração tributária.
Sob a ótica da cultura organizacional no âmbito das administrações tributárias, a
OCDE recomenda que o modelo de conformidade seja visto como um programa de mudança,
“uma abordagem voltada para o relacionamento que impõe altas demandas aos funcionários
que trabalham com grandes empresas” (OCDE, 2013, Anexo F, p. 102). A transição de um
ambiente de oposição de interesses para um ambiente colaborativo pressupõe mudanças
culturais de ambas as partes e o desenvolvimento de habilidades interpessoais, de
comunicação e negociação, com disposição para diálogo e apoio mútuo, bem como a
aquisição das habilidades técnicas para entender o negócio e as dificuldades enfrentadas pelos
contribuintes. Em resumo, uma atitude proativa e cooperativa combinada com conhecimento
técnico, ambiente que deve ser desenvolvido e incentivado por meio de programas de
capacitação e modelagem de comportamento pelos gestores.
Quanto aos efeitos da cultura organizacional sobre a criação de uma relação de
confiança, base dos programas de conformidade cooperativa, Sérgio André Rocha alerta que a
mudança tem de partir do Estado e não do cidadão. Cita o exemplo emblemático da Suécia,
que a partir dos anos 2000 passou a assumir uma postura de órgão prestador de serviços e a
tratar o contribuinte como consumidor. A mudança na cultura interna na administração
tributária sueca alterou a percepção da sociedade sobre o órgão, que deixou de ser visto como
repressor e policialesco para se tornar a instituição governamental em relação à qual os
cidadãos demonstram maior grau de confiança. O contribuinte passou de “objeto de
fiscalização e repressão para consumidor do serviço de orientação, apoio e educação fiscal”.
Rocha ressalta que “esta mudança é fundamental. Uma autoridade fiscal que se coloca a
serviço do contribuinte, buscando educá-lo e informá-lo sobre como melhor cumprir suas
 15

obrigações fiscais, é uma autoridade geradora de confiança”. 16 E conclui que essa mudança
tem de partir do Estado, não do cidadão.
No sentido da orientação da OCDE, deve-se considerar a implementação de um
programa de conformidade como um grande processo de mudança de cultura, tanto interna
quanto externa, com ênfase no engajamento e capacitação dos servidores e no
comprometimento da alta administração, que deve servir de modelo e comunicar amplamente
as diretrizes da nova forma de atuação. A mudança na postura da administração tributária, no
sentido de ver os contribuintes como clientes, com uma postura de orientação e prestação de
bons serviços, deve criar as condições e ser a força geradora para o surgimento de uma
relação de confiança, base dos programas de conformidade. Braithwaite (2008) 17 assim
sintetiza: “as autoridades desenvolvem confiança e constroem sua legitimidade, não dando às
pessoas os resultados que desejam, o que muitas vezes é impossível, mas sim observando seu
direito a uma audiência justa e tratamento respeitoso”.

4.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE A MUDANÇA DE CULTURA NECESSÁRIA

Seguindo a ótica da OCDE, mudar o paradigma do relacionamento fisco-contribuinte

deve ser encarado como uma grande mudança da cultura interna das administrações
tributárias. Mudar de uma atitude reativa e beligerante para uma relação de confiança e
proativa demanda não apenas decisão da alta administração, definição dos termos do
programa e adesão de alguns contribuintes. Os funcionários da administração tributária são,
em última análise, o “braço” do Estado, eles serão os responsáveis pela implementação do
novo paradigma, de forma que a mentalidade de toda o corpo funcional deve ser orientada
para essa mudança. Percebe-se que os países que tiveram sucesso na construção dos
programas de conformidade envolveram seu corpo funcional no processo. Sendo assim, a
força da cultura interna não pode ser subestimada na implementação dos programas de
conformidade e vale observar o que dizem os estudiosos sobre como gerenciar uma mudança
de cultura.
Lawson e Price18 indicam quatro condições para mudança: (1) as pessoas têm de
entender e acreditar no propósito da mudança; (2) o sistema de reforço tem de ser coerente
com a mudança pretendida; (3) deve ser oferecido treinamento adequado para que sejam
adquiridas as habilidades necessárias; e (4) os líderes de fato devem oferecer um modelo de
comportamento para os demais. O corpo funcional deve criar uma conexão emocional e não
apenas racional com a mudança, de forma a ver o resultado como uma forma de satisfazer
uma necessidade pessoal, o que só acontece quando o propósito é compreendido e
incorporado e quando seu cumprimento traz recompensas, ainda que na forma de
reconhecimento e sensação de pertencimento. A alta administração deve prover um

16
ROCHA, Sérgio André. Reconstruindo a confiança na relação fisco-contribuinte. Revista Direito Tributário
Atual, 507-527, 2018. Disponível em https://ibdt.org.br/RDTA/reconstruindo-a-confianca-na-relacao-fisco-
contribuinte/ Acesso em: 14 out. 2022.
17
BRAITHWAITE, Valerie. Tax Evasion em M. Tonry (ed.), Handbook on Crime and Public Policy. Oxford,
UK: Oxford University Press, 2008.
18
LAWSON, Emily; PRICE, Colin. The psychology of change management. McKinsey Quaterly, 2003.
Disponível em:
https://www.mckinsey.com/~/media/McKinsey/Business%20Functions/Organization/Our%20Insights/The%20p
sychology%20of%20change%20management/The%20psychology%20of%20change%20management.pdf.
Acesso em: 14 out. 2022.
 16

comportamento que sirva de modelo a ser seguido, deixando claro os objetivos buscados com
a mudança. Nesse sentido, os autores ressaltam que “em uma mudança de comportamento em
grande escala, o caráter e a integridade do líder são extremamente importantes.”
Sendo a cultura organizacional a soma das crenças e valores compartilhados, para que
haja uma mudança é preciso identificar os comportamentos diários individuais que precisam
mudar. Field, Pears e Schaninge19, na mesma linha de Lawson e Price, citam quatro alavancas
que podem, utilizadas em combinação, mudar mentalidades e comportamentos individuais
relevantes: modelagem de papéis, compreensão e convicção, mecanismos formais de reforço
e construção de confiança e habilidades. Ressaltam também a importância dos
influenciadores, pessoas respeitadas por sua transparência, conhecimento e discernimento e
que podem ser uma força poderosa na alavanca de modelagem de papeis. Influenciadores não
tem necessariamente poder hierárquico e podem ser encontrados em todos os níveis e cargos.
John P. Kotter 20, após estudar mais de cem empresas em processo de mudança na
forma como conduziam seus negócios, conclui que “a lição mais geral a ser aprendida com os
casos mais bem-sucedidos é que o processo de mudança passa por uma série de fases que, no
total, costumam demandar um tempo considerável.”. Kotter estabelece os oito passos para
transformação das organizações: (1) Estabelecer um senso de urgência (identificar a
necessidade da mudança); (2) Formar uma coalisão orientadora (reunir um grupo com poder
para liderar a mudança); (3) Desenvolver uma visão (e a estratégica para concretizá-la); (4)
Comunicar a visão (por todos os veículos possíveis e pelo exemplo da coalisão orientadora);
(5) Capacitar os funcionários para agir de acordo com a visão (treinando, eliminando
obstáculos, alterando estruturas e encorajando a tomada de riscos e ações não tradicionais);
(6) Planejar e criar conquistas de curto prazo (melhorias visíveis no desempenho, com
recompensas e reconhecimento aos responsáveis); (7) Consolidar melhorias e produzir mais
mudanças (aproveitar o ganho de credibilidade já alcançado para alavancar ainda mais as
mudanças); e (8) Institucionalizar as novas abordagens (articular a conexão entre os novos
métodos e o sucesso da organização, garantir a formação dos sucessores). O autor também
aponta os motivos de fracasso nos processos de mudança como decorrentes da não-
observância desses passos.
Outros autores também oferecem orientações práticas para organizações e gestores,
como Kanter, que propõe os Dez Mandamentos para Execução da Mudança e Luecke, que
sugere um programa de Sete Passos. Os três modelos têm algumas diferenças e vários pontos
em comum, todos começando com a análise da necessidade da mudança, passando pela
criação da visão estratégica e sua disseminação, identificação das lideranças, ampla
comunicação, controle dos resultados e culminando nas medidas de consolidação das
mudanças.21

19
FIELD, Emily; PEARS, Elizabeth; SCHANINGER, Bill. A single approach to culture transformation may not
fit all. People & Organizational Performance Practice, McKinsey & Company, 2022. Disponível em
https://www.mckinsey.com/capabilities/people-and-organizational-performance/our-insights/a-single-approach-
to-culture-transformation-may-not-fit-all Acesso em: 14 out. 2022.
20
KOTTER, John P. Leading Change - Why Transformation Efforts Fail. Harvard Business Review. Março-
Abril, 1995. Reprint, 2007. Disponível em
https://www.academia.edu/13726263/Leading_Change_Why_Transformation_Efforts_Fail Acesso em: 14 out.
2022.
21
TODNEM, Rudy. Organisational Change Management - A Critical Review. Journal of Change Management,
Vol. 5, n. 4, 369 –380, 2005. Disponível em
https://www.avannistelrooij.nl/wp/wp-content/uploads/2017/06/Todnem-BY-2005-JoCM.pdf Acesso em: 14 out.
2022.
 17

Da análise desses poucos, porém clássicos autores, concluímos que: (a) a

transformação da cultura organizacional é um processo complexo; (b) há várias fases do
processo que devem ser respeitadas para garantir o sucesso da mudança; (c) a comunicação e
o engajamento dos funcionários são pontos-chave.
A ideia de um relacionamento de colaboração pode ser considerado uma inovação sob
a ótica da cultura organizacional da administração tributária brasileira. Nessa esteira, os
estudos de Christian Bason22 sobre inovação no setor público podem ser aplicados. Os
chamados quatro C’s de Bason, Consciência, Capacidade, Co-Criação e Coragem podem ser
amplamente utilizados na implementação do programa e na construção de uma cultura interna
preparada para o que uma relação de confiança e transparência com os contribuintes
representa. Cada um dos C’s de Bason abre um leque de reflexões sobre a criação de
condições culturais para a implementação de um programa de conformidade.
É preciso não apenas criar uma percepção de que uma nova relação é possível, mas,
principalmente, demonstrar o valor que elas tem para a sociedade, relembrar a própria razão
de ser do serviço público e como isso influencia o senso de propósito dos servidores
(Consciência); a ampla discussão e ações de capacitação podem criar as condições culturais
para as novas ideias e formas de trabalhar (Capacidade); a aplicação do processo de design
thinking, representado pela coparticipação dos contribuintes na criação do modelo de um
programa de conformidade, dá legitimidade ao resultado (Cocriação) e finalmente, a inclusão
do aumento da conformidade e da satisfação dos contribuintes nos objetivos estratégicos, bem
como o apoio e incentivo da alta administração ao programa, consubstanciada nas alterações
legislativas necessárias (instruções normativas etc) e na disponibilização de ações de
capacitação, combinada com a ampla comunicação dessas diretrizes, sinalizam e dão
condições para a mudança de cultura desejada (Coragem).
Sobre a coparticipação dos contribuintes, Bason ressalta ainda que “o ponto é que as
organizações do setor público precisam desesperadamente da participação dos cidadãos para
entender melhor o que eles experimentam, como sua experiência pode ser melhorada e seu
comportamento pode ser alterado”. Como fatores chave de sucesso para as práticas de
coprodução, cita o desenvolvimento de habilidades e competências técnicas e sociais, como
habilidade em comunicação e negociação (hard e soft skills), ou seja, a capacitação. O contato
com a realidade dos contribuintes somado a treinamento adequado pode criar a “empatia
profissional” necessária para a mudança de cultura almejada.
No mesmo sentido, o Relatório Together for Better Outcomes Engaging and Involving
SME Taxpayers and Stakeholders (OCDE, 2013), que aborda estratégias de engajamento de
contribuintes e partes interessadas, especialmente pequenas e médias empresas, traz os
resultados de pesquisas com a participação de 20 países, além de funcionários da OCDE.
Entre as conclusões, que em sentido amplo tratam de uma mudança de cultura para maior
engajamento, são citadas como principais barreiras a falta de capacidade, a resistência da
equipe e a aversão ao risco. Como fatores-chave para o sucesso são citados comprometimento
e liderança de alto nível, vontade e capacidade de engajamento, e clareza de estratégia e
objetivos. O Relatório ressalta ainda que a mudança requer uma abordagem cuidadosa não
apenas em termos de habilidades e competências, mas também no que se refere à mentalidade
e cultura organizacional, sendo que o aprimoramento das primeiras impactará positivamente
nas últimas. (OCDE, 2013, p.3, 13, 66 a 68).

22
BASON, Christian. Leading Public Sector Innovation: co-creating for a better society. Bristol, UK: Policy
Press, 2010.
 18

5 CONCLUSÕES

Um programa de conformidade cooperativa implica uma grande mudança de

paradigma na relação fisco-contribuintes que deve ser encarada como um autêntico programa
de mudança de cultura organizacional. A cultura organizacional da administração tributária
brasileira é historicamente beligerante e fiscalista, tendo sido forjada ao longo de muitos anos
e com forte influência dos normativos que regem os processos de trabalho. A mudança do
paradigma do crime para uma relação na qual o contribuinte possa ser visto como consumidor
de serviços e a autoridade fiscal atue com foco na orientação, apoio e educação fiscal, sem
abrir mão do necessário enforcement para os contribuintes não dispostos a corresponder à
confiança, é um processo complexo que demanda planejamento e forte apoio dos gestores e
servidores na sua construção e execução.
O sucesso de um programa de conformidade está ligado à mudança nas bases da
relação fisco-contribuinte como um todo, que por sua vez, seja ela qual for, está alicerçada
nos valores compartilhados pelos servidores. É essencial que a importância da cultura interna
da administração tributária não seja subestimada e que a implementação seja cuidadosamente
orquestrada com o trabalho de capacitação e incentivo ao engajamento no processo. A
experiência internacional indica que o envolvimento dos servidores desde o início, de forma a
criar um senso de propósito comum, bem como o incentivo ao desenvolvimento de
habilidades técnicas e sociais (hard e soft skills) foram cruciais para o sucesso dos programas.
O Programa Confia está ainda em construção, em seus primeiros passos, e anda bem
no sentido de criar uma gerência com atribuições especificas relacionadas à comunicação
(interna e externa) e à capacitação dos servidores. Fica o alerta para que as ações não se
limitem aos servidores atuantes diretamente no Programa Confia, mas tenham a ambição
maior de plantar as sementes de uma real mudança na cultura organizacional da Receita
Federal do Brasil, com observância da melhor doutrina no que se refere aos passos a serem
observados, buscando o apoio dos gestores e lideranças e promovendo uma comunicação
ampla dos objetivos e benefícios almejados.
 19

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