VOTO-VISTA:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E

Plenário Virtual - minuta de voto - 02/02/2024

AMBIENTAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE
E DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE.
ATERRO SANITÁRIO EM ÁREA DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE. REQUISITOS
PARA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL.
1. Embargos de declaração contra o
acórdão de julgamento das ações de
controle concentrado de constitucionalidade
relativas a dispositivos do Código Florestal
(Lei nº 12.651/2012).
2. Há dois pontos principais de
impugnação. Em primeiro lugar, os
embargantes apontam obscuridade,
contradição ou erro de fato na declaração de
inconstitucionalidade da expressão “gestão
de resíduos”, constante do art. 3º, VIII, b,
que, na sua argumentação, não deveria
conduzir à proibição de instalação de
aterros sanitários, mas apenas de “lixões”,
em áreas de preservação permanente (APP).
Subsidiariamente, pedem a modulação dos
efeitos da decisão.
3. Em segundo lugar, apontam
contradição entre a atribuição de
interpretação conforme ao art. 48, § 2º, da
Lei nº 12.651/2012 e a declaração de
constitucionalidade do art. 66, §§ 5º e 6º, da
lei. Os dois dispositivos regulam a
compensação de Reserva Legal e exigem
apenas que a área compensadora esteja
situada no mesmo bioma da área
compensada, critério que foi considerado
pouco protetivo no julgamento de mérito.
 4. Gestão de resíduos em áreas de
preservação permanente (APP). Não houve o
alegado equívoco na declaração de
inconstitucionalidade de parte do art. 3º,
VIII, b, da Lei nº 12.651/2012. A declaração
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de inconstitucionalidade da gestão de
resíduos em áreas de preservação
permanente, inclusive por meio de aterros
sanitários, foi firmada por ampla maioria e
levou em consideração o risco elevado de
impacto ambiental.
5. Modulação de efeitos da decisão. Onze
capitais brasileiras destinam seus resíduos a
aterros sanitários instalados em APP, que
recebem 66% dos descartes. A substituição
dos aterros existentes por outros, instalados
em áreas permitidas, ou a adoção de
medidas alternativas de gestão de resíduos
demandará planejamento e investimento
relevantes. Além disso, a retirada do
material aterrado nessas instalações, além
de ser excessivamente onerosa, elevaria os
riscos de degradação ambiental. Assim,
justifica-se a modulação dos efeitos da
decisão para conceder prazo de 10 (dez)
anos para a completa desativação dos
aterros instalados em APP, bem como para
afastar a necessidade de remoção dos
materiais já aterrados e dos que vierem a ser
nesse período.
6. Requisito para a compensação de
Reserva Legal. Há efetiva contradição entre a
exigência de identidade ecológica como
requisito para a compensação por meio da
aquisição de Cota de Reserva Ambiental –
CRA, na forma do art. 48, § 2º, e a validação
da regra do art. 66, §§ 5º e 6º, pela qual, para
todas as modalidades de compensação,
exige-se apenas que as áreas compensadora
 e compensada estejam situadas no mesmo
bioma.
7. Tal contradição deve ser resolvida
pela prevalência do critério legal do bioma
em todos os casos. Aferir a existência de
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perfeita identidade ecológica entre áreas há

muito desmatadas e outras, preservadas,
com as quais se pretende realizar a
compensação é providência de difícil ou
impossível execução. Exigir a observância
do referido critério equivale a inviabilizar o
instituto da compensação, o que acarreta
insegurança jurídica, desestimula a
preservação de áreas para esse fim e conduz
à perpetuação dos débitos ambientais
8. Embargos de declaração conhecidos
e parcialmente providos para (i) modular os
efeitos da declaração de
inconstitucionalidade do art. 3º, VIII, b, da
Lei nº 12.651/2012, para conceder prazo de
10 (dez) anos para a completa desativação
dos aterros sanitários instalados em áreas
de preservação permanente, afastando a
obrigação de remoção dos materiais já
aterrados e dos que vierem a ser nesse
período; e (ii) corrigir a contradição,
declarando a constitucionalidade do art. 48,
§ 2º, dessa mesma lei.

I. SÍNTESE DOS CASOS

1. Trata-se de embargos de declaração opostos pelo Partido

Progressista (PP) e pelo Advogado-Geral da União (AGU) no âmbito das
ações de controle concentrado em que se questiona a constitucionalidade
de dispositivos da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal).

2. Na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 42 (doc.

103), o PP opõe embargos com uma série de questionamentos.
Primeiramente, aduz que a declaração de inconstitucionalidade da
 expressão “gestão de resíduos”, constante do art. 3º, VIII, b, do Código
Florestal[1][1][1][1][1], que assegurava a possibilidade de
desenvolvimento dessa atividade em áreas de preservação permanente
(APP)[2][2][2][2][2], deveria se limitar aos chamados “lixões”, que não
proporcionam o tratamento ambientalmente adequado do material
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descartado. Alega que, nos aterros sanitários, executam-se atividades

regulares de saneamento, que podem se desenvolver em áreas de
preservação permanente. Caso assim não se entenda, postula a
modulação de efeitos para que os efeitos da decisão do STF se projetem
apenas para obras futuras ou, no mínimo, para que se concedam 36 meses
para a adequação dos aterros existentes.

3. O Partido sustenta, ainda, haver ponto de contradição no

acórdão embargado. Aponta que, no julgamento de mérito, o Plenário do
STF deu interpretação conforme ao art. 48, § 2º, da Lei nº 12.651/2012[3][3]
[3][3][3], para afastar a aplicação do critério do mesmo bioma na
compensação de Reserva Legal por meio da aquisição de Cota de Reserva
Ambiental – CRA, mas declarou a constitucionalidade do art. art. 66, §§ 5º
e 6º[4][4][4][4][4], que prevê a aplicação desse mesmo critério para todas
as modalidades de compensação de Reserva Legal, inclusive a aquisição
de CRA[5][5][5][5][5]. Assim, foi validada a norma que permitia, de forma
geral, a compensação da Reserva Legal em áreas situadas no mesmo
bioma (art. 66, §§ 5º e 6º), mas determinou-se que o uso da Cota de
Reserva Ambiental como mecanismo de compensação da Reserva Legal
(art. 48, § 2º) só poderia se dar no caso de áreas com identidade ecológica.

4. O PP postulou ainda por esclarecimentos acerca da

declaração de constitucionalidade do art. 68 da Lei nº 12.651/2012[6][6][6]
[6][6]. Apontou que, em casos concretos, juízos locais têm estabelecido
condicionantes para a aplicação do dispositivo, o que apontaria a
necessidade de atuação desta Corte.

5. O Advogado-Geral da União opõe embargos de declaração

em todas as cinco ações (doc. 110 da ADC 42; doc. 415 da ADI 4.901; doc.
311 da ADI 4.902; doc. 282 da ADI 4.903; doc. 157 da ADI 4.937).
Inicialmente, sustenta vício na proclamação do resultado quanto ao art.
48, § 2º, do Código Florestal, que não teria atingido quórum para a
determinação de interpretação conforme a Constituição. Superada essa
alegação, afirma que haveria contradição entre a restrição ao uso da Cota
 de Reserva Ambiental às áreas com identidade ecológica e a permissão
geral para realização de compensação de Reserva Legal no mesmo bioma.
Defende que o critério do bioma deve prevalecer. Subsidiariamente, pede
a correção da obscuridade, para que seja fixado precisamente o conceito e
o alcance da expressão “identidade ecológica”.
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6. O AGU também aponta supostos vícios no que tange à

gestão de resíduos e à instalação de equipamentos esportivos nas áreas de
preservação permanente (APP). Quanto ao primeiro ponto, defende que a
instalação de aterros sanitários é atividade de saneamento, cuja estrutura
em APP foi considerada válida, de modo que haveria contradição no
acórdão. Sustenta que a restrição à instalação em APP deve recair apenas
sobre os “lixões”, não às gestões ambientalmente adequadas de descartes.
Subsidiariamente, postula a modulação dos efeitos da decisão, para que
sejam consideradas válidas as autorizações já concedidas por órgãos
ambientais para a criação de aterros sanitários e instalações esportivas em
áreas de preservação permanente.

7. Há, também, registro de embargos de declaração da

Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), questionando a suposta
contradição entre as decisões a respeito da compensação ambiental,
apontando que deveria prevalecer a previsão legislativa (doc. 106 da ADC
42; doc. 405 da ADI 4.901; doc. 307 da ADI 4.902; doc. 279 da ADI 4.903;
doc. 148 da ADI 4.937). A Terra de Direitos também aponta essa
contradição, defendendo a primazia da identidade ecológica (doc. 420 da
ADI 4.901; doc. 152 da ADI 4.937). Além de apontar a contradição e arguir
a prevalência do critério do mesmo bioma, a Confederação Nacional da
Agricultura e Pecuária (CNA) pede que o STF se manifeste de forma
expressa acerca do tratamento preferencial às terras indígenas, com o
estabelecimento de requisitos para sua proteção, já que os critérios de
prévia demarcação e titulação foram invalidados pela Corte (doc. 409 da
ADI 4.901).

8. Tendo em vista a falta de legitimidade recursal, por terem

sido opostos por amici curiae, o relator, Ministro Luiz Fux, não conheceu
dos embargos em decisões monocráticas (doc. 115 da ADC 42; docs. 424 e
425 da ADI 4.901; doc. 316 da ADI 4.902; doc. 287 da ADI 4.903; docs. 157
e 158 da ADI 4.937). Recebeu, contudo, as petições como memoriais.
 9. Considerando os fundamentos apresentados pelo AGU e
pelo PP, o relator determinou a instrução do feito com informações acerca
dos aterros sanitários e instalações esportivas já implantadas em áreas de
APP, bem como do impacto econômico-financeiro da sua desativação.
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10. O Partido embargante apresentou dados destacando que,

em dados de 2016, onze capitais do país tinham gestão de resíduos
sólidos em APP. A quantidade de resíduos destinadas a essas áreas
ambientalmente protegidas atinge 66% do total dos descartes. O
documento destaca, ainda, que a vida útil mínima dessas áreas é de dez
anos, podendo ser idealmente preconizada em vinte anos. Informa, ainda,
que os custos estimados para a desativação em dois anos dos aterros
sanitários seriam de R$ 49 bilhões de reais, considerando a necessidade
de recolhimento de lixo existente para os novos locais, a aquisição de
propriedades, a realização de estudos para licenciamento, a implantação e
o funcionamento dos aterros. Ademais, destacou que a retirada e
transporte de lixo é uma atividade que gera significativo impacto
ambiental pela emissão de carbono e improvável cumprimento do prazo
de dois anos. A documentação consta de docs. 118/119 da ADC 42.

11. A AGU apresentou informações técnicas de órgãos

federais como o Ministério do Meio Ambiente e o IBAMA, que atestam a
existência de pelo menos dezoito aterros sanitários em áreas de
preservação permanente. Reiterou, então, o pedido de acolhimento dos
embargos.

12. A Assessoria de Plenário prestou informações no sentido

de que o resultado do julgamento de mérito foi proclamado em
consonância com a declaração feita pela então Presidente, Ministra
Cármen Lúcia, que considerou a prevalência do voto médio (doc. 135 da
ADC 42).

13. O Procurador-Geral da República opina pelo provimento

parcial dos embargos. Defende a modulação temporal para fixação de
prazo de 10 (dez) anos para que se providencie a progressiva
desinstalação dos aterros sanitários existentes em APPs. Sustenta que
haveria contradição entre a manifestação do STF acerca dos arts. 48, § 2º, e
66 da Lei nº 12.651/2012, a ser resolvida com a imposição de identidade
ecológica para qualquer forma de compensação. Por fim, entende
 necessário dar maior concretude à expressão “identidade ecológica”, no
sentido de que as áreas envolvidas na compensação sejam dotadas de
vegetações do mesmo bioma e com proximidade geográfica (doc. 136 da
ADC 42).
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14. Iniciado o julgamento em sessão virtual, o relator, Ministro

Luiz Fux, deu parcial provimento aos embargos. Entendeu presente a
contradição, motivo por que estendeu a exigência de identidade ecológica
a todas as hipóteses de compensação ambiental (art. 48, § 2º, e art. 66, §§
5º e 6º, do Código Florestal), por refletir mais fielmente o julgamento de
mérito da Corte. Também acolheu em parte o pedido de modulação
temporal preservando os aterros sanitários em funcionamento regular por
36 (trinta e seis) meses, a contar do julgamento dos embargos, para
desativação dos aterros sanitários instalados em APP. No mais, rejeitou o
recurso, apesar de ter prestado esclarecimentos sobre o conceito de
identidade ecológica. Na ocasião, foi acompanhado pelas Ministras Rosa
Weber e Cármen Lúcia. O Ministro Edson Fachin também votou com o
relator, com a ressalva de que o prazo deveria iniciar com a publicação da
ata de julgamento.

15. O Ministro Gilmar Mendes apresentou divergência, para

afirmar que a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º, VIII, b,
deveria se limitar à instalação de lixões, permitindo a gestão de resíduos
nos termos da Lei nº 12.305/2010. Por eventualidade, caso tal posição reste
vencida, propôs a modulação dos efeitos em maior extensão, para
conferir efeitos prospectivos à decisão, “mantidas as atuais licenças e
futuras prorrogações concedidas nos termos da legislação anterior,
ressalvada a possibilidade de revogação da licença (prévia, de instalação
ou de operação), a qualquer momento pelo órgão ambiental competente,
em caso de descumprimento da respectiva legislação”.

16. O Ministro Alexandre de Moraes também apresentou

divergência. Apontou a necessidade de modulação temporal para
progressiva desativação dos aterros sanitários atualmente instalados e em
funcionamento, concedendo prazo 10 (dez) anos para a sua desativação,
contados da publicação da ata de julgamento. Também considerou
presente a contradição arguida no acórdão no que tange à exigência de
identidade ecológica para a compensação de Reserva Legal. No entanto,
diversamente dos demais Ministros, entendeu que a correção deveria se
 dar pelo reconhecimento da plena validade de ambos os enunciados
normativos, de modo que a possibilitar que compensação de Reserva
Legal, em todas as suas modalidades, siga o critério do mesmo bioma.

17. Na ocasião, pedi vista dos autos, em razão da

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complexidade das questões jurídicas e fáticas envolvidas.

18. É o breve relatório. Passo a votar.

II. PONTOS DE CONVERGÊNCIA COM O RELATOR

19. Dou início ao meu voto com a exposição dos pontos de

convergência com a posição defendida pelo Ministro relator. Acompanho,
de pronto, a rejeição da modulação temporal quanto à declaração de
inconstitucionalidade da expressão “instalações necessárias à realização
de competições esportivos”, constante do art. 3º, VIII, b, da Lei nº
12.651/2012. Nessa questão, não vislumbro interesse social para diferir a
produção de efeitos da decisão do Plenário do STF, já que o pedido de
modulação foi apresentado de forma genérica, sem a indicação de dados
e elementos fáticos que a justificassem.

20. Igualmente, não identifico qualquer vício na declaração de

inconstitucionalidade do art. 68 da Lei nº 12.651/2012, que dispensa a
recomposição da vegetação nativa quando a sua supressão tiver se dado
com observância aos limites de Reserva Legal previstos na legislação
então vigente. Eventuais problemas práticos na aplicação do dispositivo,
decorrentes da sua interpretação, fogem ao escopo do controle
concentrado de constitucionalidade, de modo que questões subjetivas e
concretas da aplicação da norma devem ser resolvidas nas vias próprias.
Assim, também nesse ponto, nego provimento ao recurso.

III. NECESSIDADE DE MODULAÇÃO DA EFICÁCIA TEMPORAL DA DECISÃO

SOBRE A GESTÃO DE RESÍDUOS NAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

21. Passados os pontos de convergência, peço vênia para

apresentar minhas discordâncias com o relator. Abordo, então, a questão
da gestão de resíduos, cujo tratamento em áreas de preservação
permanente (APP), presente no mencionado art. 3º, inciso VIII, alínea ‘b’,
da Lei 12.651/2012, foi declarado inconstitucional por esta Corte.
 22. Registro, de início, não entender possível dar o alcance
pretendido pelos embargantes e rever, ou reduzir, a declaração de
inconstitucionalidade da expressão “gestão de resíduos”. Tanto AGU
quanto o Progressistas entendem que a Corte teria adotado uma premissa
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equivocada de equiparar aterros sanitários a lixões. A matéria, contudo,

foi objeto de expressa apreciação e consideração pelo STF no julgamento
do mérito.

23.Como detidamente analisado pelo relator, em seu voto nos

embargos (fls. 54-66), houve manifestação expressa de todos os Ministros
sobre a inconstitucionalidade da gestão sanitária em APP, com exceção
dos Ministros Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes, que ficaram
vencidos no ponto.

24. Diversamente do afirmado, não se partiu do pressuposto

de equivalência entre aterros e lixões. Em verdade, o argumento central
da corrente vencedora girou em torno da desproporcionalidade de
permitir a realização de atividade de alto risco em áreas de relevante
valor ambiental. Haveria, nesse contexto, uma proteção insuficiente ao
meio ambiente, cujo dever de cuidado possui elevado status em nossa
ordem jurídica constitucional. Desse modo, inexiste qualquer omissão ou
erro de fato que justifique atribuição de eficácia infringente aos embargos.

25. Destaco, ainda, que o quadro atual de ampla utilização de

APP para gestão de resíduos sólidos não representa, em si, um
fundamento para alterar o mérito da decisão do Supremo Tribunal
Federal. Ao contrário, é preciso que as decisões da Corte promovam os
incentivos corretos, sendo certo que a eficiência ecológica e a adoção de
novas tecnologias para redução do impacto ambiental representam
princípio e objetivo fundamental da Política nacional de Resíduos
Sólidos[7][7][7][7][7]. A impossibilidade de manutenção de aterros em
APP deve servir de estímulo, por exemplo, à ampliação da coleta seletiva
e à instalação de usinas de compostagem industrial ou de unidades de
recuperação energética.

26. Se, por um lado, o estado atual das coisas não impõe uma
revisão do mérito da decisão da Corte, por outro, ele traz razões de
interesse social que justificam uma restrição à eficácia do acórdão (Lei nº
 9.868/1999, art. 27). É necessário, assim, que haja um regime de transição
razoável, que dispense adequada atenção à dependência dos aterros
sanitários, no presente momento.

27. Acompanho, então, o encaminhamento proposto pelo

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Ministro Alexandre de Moraes para, em suas palavras, “conferir eficácia

prospectiva à declaração de inconstitucionalidade da expressão ‘gestão de
resíduos’, contida no art. 3º, VIII, ‘b’, do Código Florestal, pronunciada
pelo Plenário nestes autos, em ordem conceder o prazo de dez anos,
contados da publicação da ata do presente julgamento, para a progressiva
desativação dos aterros sanitários atualmente instalados e em
funcionamento nas em áreas de preservação permanente”. Ressalto,
ainda, que fica afastada a necessidade de remoção dos materiais já
aterrados nesses empreendimentos e dos que vierem a ser aterrados nesse
prazo.

28. Considero, para tanto, os elementos trazidos aos autos que

demonstram, por um lado, uma inviabilidade econômica de se promover,
de pronto, a alteração pretendida, ao serem estimados custos na ordem
de R$ 49 bilhões (doc. 119 da ADC 42, fl. 11). Entendo, também, que
restou nítida a dependência atual dos centros urbanos com esses espaços,
estimando-se que 66% do descarte de resíduos se destine a essas áreas
(doc. 119 da ADC 42, fl. 5). Em tal cenário, no plano prático, mostra-se
impossível o cumprimento imediato da decisão do STF.

29. Acrescento que, conforme os estudos apresentados, os

ganhos ambientais esperados não seriam obtidos, dada a necessidade de
rápida desmobilização dos atuais aterros sanitários, o que geraria alta
emissão de carbono para transferência dos resíduos, ainda mais em prazo
exíguo, como constou da manifestação técnica apresentada.

30. Em tal contexto, entendo presente relevante interesse

social, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/1999, a justificar a eficácia
prospectiva do julgado e o parcial provimento dos embargos. Voto,
assim, para preservar os atuais aterros sanitários, desde que tenham
obtido todas as licenças necessárias à luz da legislação então vigente.
Ficam, contudo, obrigados, a manter a conformidade de seu
funcionamento com os termos dos atos concessivos, podendo ter a licença
revogada, em caso de descumprimento das exigências para o seu
 estabelecimento ou das demais disposições ligadas ao poder de polícia
ambiental.

IV. O CRITÉRIO DO BIOMA PARA A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL

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31. Prossigo, agora na questão do critério do bioma vs. critério

da identidade ecológica para a aplicação dos mecanismos de
compensação de Reserva Legal, conforme o previsto nos arts. 48, § 2º, da
Lei nº 12.651/2012 e 66, §§ 5º e 6º, da Lei nº 12.651/2012. Considero, tal
qual o relator, que não houve erro material na proclamação do resultado
do julgamento, que conduziu à interpretação conforme a Constituição do
art. 48, § 2º. Levou-se em conta, a época, o voto médio, tendo em vista que
a declaração de inconstitucionalidade é mais extensa e contém a
interpretação conforme a Constituição. Por essa perspectiva, foi atingido
o quórum para a decisão da Corte.

32. Mesmo assim, entendo que a hipótese é de conferir efeitos

infringentes aos embargos, já que efetivamente presente a contradição no
julgado. De fato, é inconciliável, a exigência de observância ao critério da
identidade ecológica para a compensação por meio da aquisição de Cotas
de Reserva Ambiental, prevista no art. 48, § 2º, da Lei nº 12.651/2012 e, ao
mesmo tempo, a autorização para uso do critério do bioma como
parâmetro genérico para todas modalidades de compensação de Reserva
Legal previstas no art. 66, § 5º, entre as quais se inclui a aquisição de
CRA. Acompanho, neste ponto, o voto do Ministro Alexandre de Moraes,
de modo a declarar a necessidade de observância do critério legal do
bioma em todas as modalidades de compensação. Assim, considero
constitucionais tanto o art. 48, § 2º, como o art. 66, §§ 5º e 6º, da Lei nº
12.651/2012 e o faço, principalmente por razões práticas.

33. Sem desmerecer a nobre intenção da Corte, de promover

maior proteção ambiental, há de se ter cautela para não impor decisão
que careça de exequibilidade e, pior, esvazie as compensações ambientais.
Nesse contexto, em linha com o art. 20 da Lei de Introdução às Normas
do Direito Brasileiro[8][8][8][8][8], defendo a prevalência do critério
legislativo do Código Florestal, a fim de impedir que o instituto da
compensação se torne inefetivo.

34. De pronto, noto que o instituto da compensação de

 Reserva Legal foi pensado para tratar do passivo ambiental brasileiro,
sendo aplicável a imóveis que contassem com áreas irregularmente
desmatadas em 22 de julho de 2008 (art. 66, caput, do Código Florestal)[9]
[9][9][9][9]. Desse modo, a decisão aqui tomada não flexibiliza a proteção
ecológica, muito menos estimula a expansão de ilícitos ambientais.
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Qualquer desmatamento posterior à data fixada em lei acarreta a

obrigação de recompor a área no próprio local do dano, como se vê na
leitura do art. 7º da Lei nº 12.651/2012[10][10][10][10][10].

35. Prosseguindo, tenho que os critérios propostos pelo

relator, nada obstante os propósitos elevados, acabam por inviabilizar a
compensação de Reserva Legal, conforme manifestado pelos próprios
órgãos federais e estaduais de proteção ao meio ambiente. No voto de
julgamento dos embargos, o Ministro Luiz Fux esclarece que a identidade
ecológica equivaleria à exigência de “critérios mais específicos, a exemplo
de elementos abióticos, como solo e umidade; biodiversidade;
fitofisionomia; estágio sucessional; ocorrência de espécies invasoras;
indicadores de degradação ambiental, e o critério geográfico, segundo o
qual as áreas devem estar localizadas na mesma microbacia hidrográfica;
e, na impossibilidade de compensação dentro da mesma microbacia
hidrográfica, devem estar o mais próximo possível, na mesma bacia
hidrográfica e no mesmo Estado”.

36. A aferição de tais requisitos mostra-se, contudo, inviável

na prática. Considerando que a área foi desmatada, no mínimo, há quinze
anos (22.06.2008), a aferição de seu estágio sucessional à época do dano
ambiental torna-se impossível. A análise retrospectiva a respeito do solo e
da fauna, necessária para garantir que a compensação seja feita com área
que apresente identidade ecológica em relação à área desmatada, também
não se mostra factível. Assim, o delineamento da identidade ecológica
pelos órgãos ambientais torna-se tarefa inexequível. Além disso, mesmo
que possível fosse, os gastos exorbitantes e a demora na análise técnica
necessária à aprovação da compensação afastariam o interesse nesse
instituto, perpetuando o débito ambiental.

37. A exigência de que as áreas compensada e compensadora

estejam situadas na mesma microbacia hidrográfica reduz sobremaneira
os espaços disponíveis para compensação, a ponto de também
inviabilizar o instituto. Isso porque, por um lado, a nova regra
 desestimula os proprietários de manter áreas preservadas com essa
finalidade e, por outro, dificulta a regularização de imóveis com passivos
ambientais, já que ínfimas ou inexistentes áreas com integral identidade
ecológica.
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38. Noto ainda que a exigência de identidade ecológica traria

significativa insegurança jurídica, por falta de previsão legal do conteúdo
do critério, o que ensejaria dificuldade para sua aplicação pelos órgãos
ambientais. Não se ignora a citada previsão na Lei da Mata Atlântica (Lei
nº 11.428/2006), que traz o conceito de similaridade ecológica em seu art.
17, caput[11][11][11][11][11]. Todavia, o regime ali constante é voltado a
regular o licenciamento ambiental e envolve a análise de áreas com
vegetação preservada, a fim de autorizar o seu corte ou supressão
mediante compensação com outras áreas com as quais haja similaridade
ecológica. Na hipótese regulada pelo Código Florestal, a compensação
ambiental recai sobre áreas desmatadas há muitos anos e se volta a um
passado já distante, o que, à luz dos parâmetros propostos, torna a
aferição técnica inviável.

39. Friso que a Lei nº 12.651/2012 traz institutos com

potencialidade ambiental relevantes, cuja efetividade pode ser perdida
com a exigência de identidade ecológica para a compensação de Reserva
Legal, nos termos propostos. Em especial, a compensação ambiental por
meio da “doação ao poder público de área localizada no interior de
Unidade de Conservação de domínio público pendente de regularização
fundiária” (art. 66, § 5º, III, do Código) goza de importante posição por
permitir a plena consolidação das unidades de conservação, e sua
utilização ficaria inviabilizada com a aplicação da linha até agora
predominante no julgamento.

40. Vale ainda ressaltar que a justificada preocupação do

Ministro Marco Aurelio, na ocasião do julgamento do mérito, relativa ao
risco de a compensação carecer de efetividade se realizada muito distante
do local do dano, não se verificou na prática. De início, porque o próprio
Código Florestal estabeleceu a salvaguarda de que, se for feita em outro
Estado, a área compensadora deve estar necessariamente localizada “em
áreas identificadas como prioritárias pela União ou pelos Estados” (art.
66, § 6º, III, do Código Florestal). Não bastasse, as próprias unidades
federativas têm estabelecido atos normativos locais que proíbem a
 compensação com áreas fora de seus limites territoriais ou exigem, para
tanto, convênio interfederativo entre os órgãos ambientais, do qual não se
tem notícia até o momento[12][12][12][12][12].

41. Em tal contexto, presente a contradição no acórdão

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embargado e diante dos fundamentos ora apresentados, concedo efeitos

infringentes aos embargos de declaração, para permitir a compensação
ambiental com base no critério do bioma, nos termos dos arts. 48, § 2º, e
66, §§ 5º e 6º, todos da Lei nº 12.651/2012.

42. Caso vencido no ponto, à luz do art. 27 da Lei nº

9.868/1999, proponho a modulação temporal dos efeitos da declaração de
inconstitucionalidade, para preservar todas as compensações ambientais
fundadas no art. 66, § 5º, II, III e IV, do Código Florestal[13][13][13][13]
[13] que tenham sido autorizadas até a data de publicação da ata deste
julgamento.

CONCLUSÃO

43. Ante o exposto, acompanho o encaminhamento proposto

pelo Ministro Alexandre de Moraes e dou parcial provimento aos
embargos de declaração, para:

(i) dar efeitos prospectivos à declaração de

inconstitucionalidade da expressão ‘gestão de resíduos’, contida no art.
3º, VIII, b, da Lei nº 12.651/2012, de modo a conceder o prazo de 10 (dez)
anos, contados da publicação da ata do presente julgamento, para a
completa desativação dos aterros sanitários instalados em áreas de
preservação permanente, bem como para afastar a obrigação de remoção
dos materiais já aterrados e dos que vierem a ser nesse período;

(ii) corrigir a contradição, declarando a constitucionalidade do

art. 48, § 2º da Lei nº 12.651/2012. Subsidiariamente, caso vencido neste
ponto, modulo os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para
preservar todas as compensações ambientais fundadas no art. 66º, § 5º, II,
III e IV, da Lei nº: 12.651/2012 que tenham sido autorizadas até a data de
publicação da ata deste julgamento;

(iii) Subsidiariamente, caso vencido no ponto (ii), proponho a

 modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para
preservar todas as compensações ambientais fundadas no art. 66, § 5º, II,
III e IV, do Código Florestal que tenham sido autorizadas até a data de
publicação da ata deste julgamento.
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44. É como voto.

Notas:
[1][1][1][1][1] Lei nº 12.651/2012, art. 3º Para os efeitos desta Lei,
entende-se por:
VIII - utilidade pública:
b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços
públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos
parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento,
gestão de resíduosgestão de resíduosgestão de resíduosgestão de
resíduosgestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão,
instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais,
nacionais ou internacionaisinstalações necessárias à realização de
competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionaisinstalações
necessárias à instalações necessárias à realização de competições
esportivas estaduais, nacionais ou internacionaisinstalações necessárias à
realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou
internacionaisinstalações necessárias à realização de competições
esportivas estaduais, nacionais ou internacionaisinstalações necessárias à
realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou
internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração
de areia, argila, saibro e cascalho.
[2][2][2][2][2] O art. 4º, § 10, III, da Lei nº 12.651/2012 estabelece que
os empreendimentos a serem instalados em áreas de preservação
permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental.
[3][3][3][3][3] Lei nº 12.651/2012, art. 48: “A CRA pode ser
transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica
de direito público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da
CRA e pelo adquirente.
(...)
§ 2º A CRA só pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de
imóvel rural situado no mesmo bioma da área à qual o título está
vinculado”.
 [4][4][4][4][4] Lei nº 12.651/2012, art. 66: “O proprietário ou
possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de
Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá
regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA,
adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente:
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(...)
§ 5º A compensação de que trata o inciso III do caput deverá
ser precedida pela inscrição da propriedade no CAR e poderá ser feita
mediante:
I - aquisição de Cota de Reserva Ambiental - CRA;
II - arrendamento de área sob regime de servidão ambiental ou
Reserva Legal;
III - doação ao poder público de área localizada no interior de
Unidade de Conservação de domínio público pendente de regularização
fundiária;
IV - cadastramento de outra área equivalente e excedente à Reserva
Legal, em imóvel de mesma titularidade ou adquirida em imóvel de
terceiro, com vegetação nativa estabelecida, em regeneração ou
recomposição, desde que localizada no mesmo bioma.
§ 6º As áreas a serem utilizadas para compensação na forma do § 5º
deverão:
I - ser equivalentes em extensão à área da Reserva Legal a ser
compensada;
II - estar localizadas no mesmo bioma da área de Reserva Legal a ser
compensada;
III - se fora do Estado, estar localizadas em áreas identificadas como
prioritárias pela União ou pelos Estados.
[5][5][5][5][5] Além da aquisição de Cota de Reserva Ambiental
(inciso I), o art. 66, § 5º, da Lei nº 12.651/2012 prevê que a compensação de
reserva legal pode ser feita mediante arrendamento de área sob regime de
servidão ambiental ou Reserva Legal (inciso II), doação ao poder público
de área localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio
público pendente de regularização fundiária (inciso III) e cadastramento
de outra área equivalente e excedente à Reserva Legal, em imóvel de
mesma titularidade ou adquirida em imóvel de terceiro, com vegetação
nativa estabelecida, em regeneração ou recomposição (inciso IV).
[6][6][6][6][6] Lei nº 12.651/2012, art. 68: “Os proprietários ou
possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação
nativa respeitando os percentuais de Reserva Legal previstos pela
 legislação em vigor à época em que ocorreu a supressão são dispensados
de promover a recomposição, compensação ou regeneração para os
percentuais exigidos nesta Lei”.
o
[7][7][7][7][7] Art. 6 São princípios da Política Nacional de Resíduos
Sólidos:
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V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o

fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que
satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a
redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um
nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do
planeta;
Art. 7º São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias
limpas como forma de minimizar impactos ambientais;
[8][8][8][8][8] Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e
judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que
sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
[9][9][9][9][9] Art. 66. O proprietário ou possuidor de imóvel rural
que detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal em extensão
inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação,
independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes
alternativas, isolada ou conjuntamente (...)
[10][10][10][10][10] Art. 7º A vegetação situada em Área de
Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área,
possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de
direito público ou privado.
§ 1º Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de
Preservação Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a
qualquer título é obrigado a promover a recomposição da vegetação,
ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei.
§ 2º A obrigação prevista no § 1º tem natureza real e é transmitida ao
sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
§ 3º No caso de supressão não autorizada de vegetação realizada
após 22 de julho de 2008, é vedada a concessão de novas autorizações de
supressão de vegetação enquanto não cumpridas as obrigações previstas
no § 1º.
[11][11][11][11][11] Art. 17. O corte ou a supressão de vegetação
primária ou secundária nos estágios médio ou avançado de regeneração
 do Bioma Mata Atlântica, autorizados por esta Lei, ficam condicionados à
compensação ambiental, na forma da destinação de área equivalente à
extensão da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na
mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia
hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos desta Lei, em
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áreas localizadas no mesmo Município ou região metropolitana.

[12][12][12][12][12]
https://www.climatepolicyinitiative.org/pt-br/publication/julgamento-no-
stf-impacta-o-codigo-florestal-o-criterio-de-
identidade-ecologica-pode-ser-estendido-para-todas-as-formas-de-
compensacao-de-reserva-legal/. Consulta em 08.11.2023.
[13][13][13][13][13] § 5º A compensação de que trata o inciso III
do caput deverá ser precedida pela inscrição da propriedade no
CAR e poderá ser feita mediante: (...)
II - arrendamento de área sob regime de servidão ambiental ou
Reserva Legal;
III - doação ao poder público de área localizada no interior de
Unidade de Conservação de domínio público pendente de regularização
fundiária;
IV - cadastramento de outra área equivalente e excedente à Reserva
Legal, em imóvel de mesma titularidade ou adquirida em imóvel de
terceiro, com vegetação nativa estabelecida, em regeneração ou
recomposição, desde que localizada no mesmo bioma.