REFORMA ADMINISTRATIVA: UMA ANÁLISE CRÍTICA

SEM POSICIONAMENTO POLÍTICO

Caroline de Souza Araújo,

Fabio Montalvão Silva Miranda,
Itaise Araújo Pinheiro e
Luana Terra Pinheiro de Brito.

Resumo

Este artigo científico traz informações importantes sobre a Proposta de Emenda

Constitucional – PEC 32/2020, denominada pelo Poder Executivo Federal de PEC da Nova
Administração Pública, no entanto mais conhecida por todos como a Reforma Administrativa,
cuja mesma traz alterações nos textos constitucionais que versão sobre a forma de se administrar
o Estado, além de pretender incluir novos dispositivos acerca deste escopo. Não será encontrado
neste trabalho acadêmico um posicionamento político no tocante ao que se está sendo tratado,
muito embora será possível perceber análises críticas de muitas das novidades da proposta. Ao
final da leitura, será possível tomar posse de um conhecimento que, mesmo não esgotado o
tema, está longe de ser uma abordagem rasa ou vaga.

Palavras-chave: PEC-32/2020; Reforma Administrativa; Administração Pública; Serviço

Público.

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Introdução

Desde 2020, em plena Pandemia da Covid-19, está se falando em uma reforma

administrativa. Isto se deu devido ao Poder Executivo Federal, através do Ministério da
Economia, apresentar uma proposta de emenda constitucional, a PEC-32, que tem o condão de
alterar significativamente as regras que regem e delineiam a administração pública. Devido ao
seu teor é que essa proposta foi informalmente batizada de Reforma Administrativa, que por
sua vez é o tema em que este trabalho acadêmico se propõe a se debruçar e trazer mais
entendimento de tal movimento de mudança da carta magna brasileira.

Para um entendimento inicial do que está a ser tratado aqui, é mister que se entenda
como a Constituição Federal pode ser alterada. Estas especificações estão contidas dentro de
seus próprios dispositivos, transcritos a seguir:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de
estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos
votos dos respectivos membros.
§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada
não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

No parágrafo 4° estão elencadas as conhecidas cláusulas pétreas, aqueles temas que são
intocáveis, imutáveis dentro do diploma legal de maior importância no ordenamento jurídico
brasileiro. Salvo essas exceções, nota-se que, de fato, a Constituição brasileira pode sofrer
mudanças. Contudo há de ser chamada a atenção de quão exigente é o processo de aprovação e
promulgação de uma Emenda Constitucional em relação a uma lei que precisa de menos turnos
e menos votos para que entre em vigor, como dispõe os artigos constitucionais abaixo:

Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um
só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa
revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
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 Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao
Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte,
inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no
prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
[...]

De posse desse conhecimento basilar entre as incorporações tanto de leis quanto de

emendas ao ordenamento jurídico do Brasil, pode-se seguir com um olhar mais crítico e
refinado quanto ao teor da análise aqui proposta da Reforma Administrativa.

Razão de sua criação

A justificativa para a apresentação dessa proposta de emenda à Constituição, com sua

vasta alteração normativa, se deu em virtude de uma pressuposição de que, da forma em que se
está instituída a organização da administração pública, estaria havendo distorções que
possibilitam aumentos com gastos com salários e benefícios dos servidores públicos.

A seguir lê-se um trecho da Exposição de Motivos, esplanada pelo Ministro da

Economia, Paulo Guedes, ao Presidente da República, Jair Bolsonaro, para justificar a
propositura de uma possível emenda constitucional:

...conferindo maior eficiência, eficácia e efetividade à atuação do Estado.

Apesar de contar com uma força de trabalho profissional e altamente qualificada, a
percepção do cidadão, corroborada por indicadores diversos, é a de que o Estado custa
muito, mas entrega pouco. O país enfrenta, nesse sentido, o desafio de evitar um duplo
colapso: na prestação de serviços para a população e no orçamento público. A
estrutura complexa e pouco flexível da gestão de pessoas no serviço público brasileiro
torna extremamente difícil a sua adaptação e a implantação de soluções rápidas, (...).
Torna-se imperativo, portanto, pensar em um novo modelo de serviço público, capaz
de enfrentar os desafios do futuro e entregar serviços de qualidade para a população
brasileira.
(...), sendo o primeiro passo em uma alteração maior do arcabouço legal brasileiro. O
novo serviço público que se pretende implementar será baseado em quatro princípios:
a) foco em servir: consciência de que a razão de existir do governo é servir aos
brasileiros; b) valorização das pessoas: reconhecimento justo dos servidores, com foco
no seu desenvolvimento efetivo; c) agilidade e inovação: gestão de pessoas adaptável
e conectada com as melhores práticas mundiais; e d) eficiência e racionalidade:
alcance de melhores resultados, em menos tempo e com menores custos.
A proposta foi elaborada para viabilizar a prestação de serviço público de qualidade
para os cidadãos, especialmente para aqueles que mais precisam, a partir de três
grandes orientações: (a) modernizar o Estado, conferindo maior dinamicidade,
racionalidade e eficiência à sua atuação; (b) aproximar o serviço público brasileiro da
realidade do país; e (c) garantir condições orçamentárias e financeiras para a
existência do Estado e para a prestação de serviços públicos de qualidade (...).
(GUEDES, Paulo. 2020)

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 Pode ser observado no texto do ministro que, na teoria, poderia se dizer que o referido
projeto é irretocável. Mas será que a realidade fática corresponde ao que está sendo proposto?
Esta é uma questão que este artigo ousa trazer à reflexão, entregando bases para uma resposta
individual com a devida criticidade que uma menção de mudança da Constituição Federal exige
ter.

Principais mudanças propostas

Essa nova proposta, chamada pelo Poder Executivo Federal de PEC da Nova
Administração Pública, pretende alterar 27 artigos já existentes na Constituição e incluir outros
87 novos. De forma sucinta, a Câmara dos Deputados, em seu site oficial, esclarece em matéria
publicada em 04 de setembro de 2020, portanto, um dia exato após a apresentação da PEC-32,
o que se pretende ser alterado:

O texto envolve trechos da Constituição que tratam da administração pública em geral

(artigos 37 e 37-A); dos servidores públicos (artigos 39, 39-A, 41, 40-A e 41-A); dos
militares dos estados, do DF e dos territórios (artigos 42 e 48); das atribuições do
presidente da República (artigo 84); dos ministérios (artigo 88); das Forças Armadas
(artigo 142); do Orçamento da União (artigo 165); da Previdência Social (artigo 201);
e de outras disposições gerais (artigo 247).
Em uma segunda parte, a PEC traz regras transitórias e prevê a eventual atuação dos
entes federativos na regulamentação, já que alguns dispositivos – como exigência da
criação de novos regimes jurídicos específicos para servidores –, se aprovados,
dependerão de regulamentação posterior à promulgação das mudanças pelo
Congresso Nacional. (Agência Câmara de Notícias).

Percebe-se, desde já, uma certa temeridade no destino da Administração Pública em

todas as esferas, em especial quando dá-se margem para que legislações posteriores, com menos
rigor de aprovação legislativa, permita que a União, estados, municípios e Distrito Federal
possam ditar suas próprias regras no tocante às suas administrações públicas, incluído aí os
serviços e servidores públicos.

Pontos polêmicos

Atual estruturação dos cargos públicos, quanto à garantia conferida ao ocupante, está
assim definida: Vitalícios, Efetivos e em Comissão. A PEC 32 propõe alterar essa estrutura para
3 (três) outros tipos de cargos a seguir: CVPI – Cargos com Vínculo por Prazo Indeterminado;
CTE – Cargos Típicos de Estado (Concurso Público + vínculo de experiência + classificação

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final dentro do efetivo previsto no edital do concurso público); CLA – Cargo de Liderança e
Assessoramento (substitui os cargos em comissão – função de confiança)

Para o novo CLA a PEC não deixa clara as diferenças atuais entre os Cargos em
Comissão e as Funções de Confiança, parece que ambos os cargos serão transformados em
Cargos de Liderança e Assessoramento. Embora haja atualmente uma garantia constitucional
que um percentual dos Cargos em Comissão, que mesmo sendo de livre nomeação e livre
exoneração, seja destinado para servidores de carreira, e, que Funções de Confiança sejam
apenas para Cargos Efetivos. A proposta deixa, ainda, a cargo de Ato do Chefe do Executivo
regulamentar quem vai ocupar os Cargos de Liderança e Assessoramento. A exigência de
funções técnicas, prevista na PEC-32 para essa categoria CLA já foi declarada inconstitucional
pelo STF, pois não se pode exigir tal qualificação de quem tem um vínculo precário com o
Poder Público, mas apenas dos concursados/efetivos.

No que tange o CTE – não está definido quais seriam esses cargos. Outra lei deverá
regulamentar dizendo quais são esses Cargos Típicos de Estado. Novamente nota-se uma
fragilidade em possibilitar regramentos posteriores e mais flexíveis sem o rigor de um processo
de aprovação à emenda constitucional.

Hoje os ocupantes de cargos públicos, típicos de Estado ou não, podem acumular 2

(dois) cargos de docência, 1 (um) de professor e 1 (um) técnico-científico e mais 2 (dois) na
área da saúde com profissão regulamentada. Na proposta, o art. 37, XVI, estabelece que os que
ocuparem CTE só poderão ocupar 1 (um) cargo na docência ou 1(um) na área da saúde. Este
ponto parece realmente versar por um melhor serviço público, em virtude de não se ter um
servidor público com tantas e diversas atividades públicas. Contudo, o novo texto proposto, no
art. 37, caput e incisos XVI-A e XVI-B, complementado pelo art. 39 caput e inciso VII, permite
que acumulação remunerada de cargos públicos, todavia a regra sobre como poderá se dar tais
acúmulos, novamente, a cargo de criação de leis futuras: “Art. 39. Lei complementar federal
disporá sobre normas gerais de: (...) e VII - duração máxima da jornada para fins de acumulação
de atividades remuneradas nos termos do art. 37, caput, incisos XVI-A e XVI-B”.

Ainda sobre o CTE, existe uma grande polêmica acerca deste tema, no que se refere à
estabilidade, pois, no art. 37, II-B, c), dispõe que mesmo o ocupante, tendo atendido os demais
requisitos, inclusive o cumprimento dos 2 (dois) anos de vínculo de experiência com
desempenho satisfatório, ele pode vir a não ser efetivado por conta de uma avaliação final
subjetiva que só aproveitarão os “mais bem avaliados ao final do período do vínculo de
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experiência”. Isto notadamente abre um precedente para um mau gestor “melhor avaliar”
aqueles servidores que sejam do agrado dele, seja por ideologia partidária, seja por
permissividade nos atos de corrupção, ou quaisquer que sejam seus outros motivos, em
detrimento dos demais.

Em relação também à estabilidade, existe um outro ponto sendo discutido entre os

operadores do Direito, os legisladores e pela sociedade em geral. Ele está no texto do art. 41,
§1°, I. O fato em voga é que o dispositivo em vigência define as possibilidades de perda do
cargo, dentre elas: “I - em razão de decisão transitada em julgado”. Contudo o novo inciso teve
a inclusão da seguinte expressão: “...ou proferida por órgão judicial colegiado;”. Uns dizem
fragilizar a estabilidade, outros sustentam que se fosse esperar transitar em julgado uma
sentença após diversos recursos o servidor público estaria sendo beneficiado em continuar no
cargo e a sociedade e a administração públicas penalizados com tal fato. Realmente parece ser
razoável o entendimento de que essa inclusão converge com a essência da justificativa da
propositura da PEC, visto que, uma condenação em segunda instância, seria a confirmação,
após recurso em cumprimento do contraditório e da ampla defesa, da primeira condenação,
sendo que essa decisão posterior se dá por um colegiado, fortalecendo o decidido em
julgamento.

Existem questões abordadas pela proposta de emenda constitucional que vão além da
garantia conferida aos ocupantes dos cargos, elas versam, e comprometem, a própria existência
dos cargos em si. Um exemplo disso é de como está sendo tratada a terceirização das atividades
profissionais no setor público. Veja o que dispõe os primeiros parágrafos do art. 37-A da PEC:

Art. 37-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, na forma

da lei, firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e
privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento
de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem
contrapartida financeira.
§ 1º Lei federal disporá sobre as normas gerais para a regulamentação dos
instrumentos de cooperação a que se refere o caput.
§ 2º Até que seja editada a lei federal a que se refere o § 1º, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios exercerão a competência legislativa plena sobre a
matéria.

Este dispositivo deixa uma margem muito ampla para os estados, municípios e Distrito
Federal criarem suas próprias leis, regulando o quanto da administração pública poderá ser
terceirizada, quantos cargos poderão ser destinados a serem exercidos pelos terceirizados, o que
compromete a lisura das contratações e a impessoalidade atualmente exigida e garantida através
dos concursos públicos. Além disso, com a rotatividade de servidores terceirizados que estariam

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constantemente aprendendo as atividades de seu cargo, não se teria a especialidade esperada de
um servidor de carreira, estável e longevo em sua função.

Alterações no texto original

Entre o texto original, apresentado pelo Ministério da Economia, em 03 de setembro de

2020, até o último parecer dado sobre o substitutivo, inúmeras mudanças ocorreram, embora
continue sem agradar muito nenhum dos lados que se digladiam entre contra e a favor da
reforma. O DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos,
em sua publicação no dia 02 de setembro de 2021, quase exato um ano após a apresentação da
PEC e poucos dias antes do, até então, último parecer, fez a seguinte abordagem:

O parecer do deputado Arthur Oliveira Maia (DEM/BA), relator da (...) (PEC)

32/2020 na Comissão Especial que trata da reforma administrativa na Câmara dos
Deputados, fez uma série de alterações importantes no texto original da propositura.
As mudanças englobam os dispositivos relacionados aos vínculos de
contratação, à gestão e avaliação de desempenho, estabilidade dos servidores e
outros tópicos, inclusive alheios à reforma administrativa.
Em geral, (...) as alterações não envolvem o núcleo e o sentido da reforma em relação
ao texto original apresentado pelo Executivo. As modificações não contemplaram as
críticas feitas pela sociedade e pelo movimento sindical, durante audiências públicas,
e o documento mantém os principais pontos da proposta original. (DIEESE).

O supracitado departamento tem extremo conhecimento no que se refere à assuntos

sociais e econômicos, portanto, levar em consideração uma opinião dele é assaz saudável nas
elaborações de novas redações, visto que não se pode negar que os impactos de tais alterações
normativas não se limitarão apenas aos servidores públicos, concurseiros e entes federativos.

O referido último parecer dado, sobre o substitutivo, ocorreu em 23 de setembro de

2021, e é a sua sétima versão. Foi mantido o texto do Art. 37-A, permitindo a ampla
terceirização do serviço público. Este foi um ponto discutido em outras apreciações pela
Câmara dos Deputados, mas que acabou por prevalecer o texto original.

Encontra-se a possibilidade de redução em 25% (vinte e cinco porcento) de salário e

jornada dos servidores públicos em casos de crise econômica. Como em muitos textos dessa
proposta, não há clareza nesse tópico ao não se definir desde já o que seria essa “crise
econômica”, deixando para ser decidido posteriormente em trâmites muito mais simplificados
do que de uma emenda constitucional.

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 Institui os fins de supersalários, férias de 60 (sessenta) dias, entre outros
“penduricalhos”. Ressaltando que essa medida só alcança um pequeno número de servidores, a
exemplo de juízes e procuradores.

Possibilidade de abertura de processos administrativos para servidor após duas

avaliações insatisfatórias consecutivas ou três intercaladas. Já existe norma infraconstitucional,
há mais de vinte anos, com a possibilidade de avaliação periódica dos servidores, mas que nunca
foi posta em prática. O ponto de atenção da introdução desse dispositivo constitucional novo é
o fato de se abrir espaço para a “perseguição” de um servidor contrário aos interesses de seus
superiores, vindo a ser intencionalmente mal avaliado a fim de penalizá-lo.

Mudança do termo “típicos” nos Cargos Típicos de Estado para “exclusivos”, ficando
Cargos Exclusivos de Estado, devido à expressão “funções Típicas de Estado” estar relacionada
à educação, saúde e assistência social. Há uma redução significativa de quem, de fato, terá a
estabilidade. Como já visto anteriormente, ao ser analisada a estabilidade do servidor na
proposta, fragiliza-se o bom funcionamento da administração pública e a qualidade de seus
serviços prestados à sociedade.

Aumento das possibilidades de ampliação da regulamentação das normas gerais sobre

pessoal por medida provisória. Acaba por centralizar no Presidente da República, único a editar
medidas provisórias, um poder que hoje está dividido com outros entes federativos.

Conclusões

Diante de tudo o que foi aqui apresentado, sem a pretensão de se esgotar o tema, fica
constatada a razão de tanta polêmica, debates e alterações de textos. Isto porque existe uma
intenção formalmente positiva na necessidade de uma reforma administrativa, embora essa
parte boa encontre-se muito mais na Exposição de Motivos à propositura da emenda, do que no
próprio teor proposto para os novos dispositivos constitucionais.

O que mais ficou evidente durante a análise exposta foi a quantidade de incertezas e de
falta de clareza em seus textos. Tais situações evidenciam como legislações inferiores,
posteriores a uma eventual aprovação da PEC-32 poderão regulamentar diversos pontos
importantes de caráter constitucional, sem que para isso precisem ter o mesmo rigor formal da
aprovação de uma emenda constitucional, com suas apreciações em 2 (dois) turnos em cada

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casa legislativa do Congresso Nacional, além da exigência de ambas as aprovações por um
mínimo de 3/5 (três quintos) dos seus Deputados Federais e Senadores.

O que realmente não se pode concluir aqui, e pelo visto, muito menos, na própria
Câmara dos Deputados, é de quando esse impasse terá fim, de qual será o texto que mais agrade
a todos os envolvidos e, até mesmo, se um dia essa reforma administrativa chegará a entrar em
vigor.

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Referências:

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PROF. DIOGO MOREIRA. Entenda o que é a PEC 32/2020 e como ela impacta os
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THÁLLIUS MORAES – SIMPLIFICA. PEC 32 - Reforma Administrativa - Mitos e

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