A

Anlise Cognitiva e Poltica

Externa"
Mnica Herz
1 -Introduo
crtica homogeneizao dos atoresinternacionais feita pela litera-
tura realista resultou emumconjuntode propostas desenvolvidas a
partir dofinal dadcadade 50, as quaisbuscam analisaros elernen-
tos subjetivos que influenciam o comportamento desses atores e
demonstrar que os mesmos no podemser tratados como atores unitrios e
homogneos.
Autores quetrabalham comatemticadepolticaexterna desenvolveram
inmeros conceitos e modelos para o estudo da sua dimenso subjetiva,
fornecendo aos pesquisadores doassunto umconjunto de instrumentos ana-
Iticoscomo ambientepsicolqico, groupthink, percepesefaisaspercepes,
lies da histria, imagens, sistemasde crenas etc. Farei, inicialmente, uma
breve apresentaodosconceitos e modelos desenvolvidos apartir dadcada
de 60; a seguir, sugiroque, na medidaemque os trabalhos nessasubrease
inclinama focalizar o processamento de informaes, o tratamento da dimen-
so cultural tende a ser marginalizado. Na verdade, tal processamento, sobre
o qual a maior parte dostrabalhos temse debruado, no podeser compreen-
dido semreferncia realidade cultural dos atores, umavezqueestainfluencia
o processo de seleodaspartesrelevantesdainformao, suacategorizao,
a avaliao do comportamento de atores e at a conceituao do que vem a
'Im nnrt::lmpntn avnnnhn 11m", nr"nr"\nC'+", n"."", ".
__ ." t"-- "_-11_' .",_ 1""'''''''''''''_ 1"""1 ti 1\.,4111 .v.. "V, "'''t''VI li IV UIIIQ ,..,. "'tJV.,;JILQ tJal a Q
anlise do contedo e das origensde imagens, enquantopartes constitutivas
daculturainternacional deumanaooucoletividade, nocontexto dasrelaes
internacionais.
.. Este artigo uma verso adaptada de uma discusso desenvolvida na tese de
doutorado ''The Soviet Imate of Latin America: Sources and Images", defendida pela
autora na London School of Economics and Political Science, em 1993.
CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, vol. 16, n!! 1, 94, pp. 75-89.
75
Ostextos precursores queabordam oselementos cognitivos nocontexto
internacional foram escritos depois da Segunda GuerraMundial e buscavam
encontrarafontedosconflitos internacionais namentehumana, seconcentran-
do no estudo de personalidades patolgicas. Os exemplos bvios so os
estudos acerca da influncia das personalidades de Hitler e Stalin sobre a
polticainternaclonal.t
A emergncia de uma literatura voltada para a anlise de elementos
cognitivos no mbitodas relaes internacionais, no final da dcadade 50,
resultado damaiornfasedadasdimenses psicolgicaecultural nocontexto
das cincias sociais, ao movimento behaviorista que colocou emdiscusso a
relao dos estudos internacionais eoutrasreasdascincias sociais, crtica
ao realismo e ao aparecimento de algunstrabalhos que marcaram a subrea
de anlise de polticaexterna.
Acrticaao realismo feitapor Richard Snydar, H. W. BruckeBurton Sapin
abriu caminho para a criao da subrea de anlise de poltica externa. Na
medidaemque as percepes dostomadores dedecises eram consideradas
um elemento explicativo fundamental, esse trabalho tambm inaugurou o
exame de variveis cognitivas formadoras da poltica externa. Na verdade, a
histria dos estudos de polticaexterna mistura-se com a histriadas inves-
tigaessobre elementos subjetivos e relaes internacionais.
Emcontraposioperspectiva realista, Snyder,BruckeSapin argumen-
tavamque o estudioso de poltica externadeveriase concentrar na anlisede
comoos tomadores de decises "definiam a situao":
"A situao definida pelo ator (ou atores) de acordo com a forma que o ator (ou
atoresise relaciona com outros atores, com possveis objetivos e com possveis
meios e de acordo com a forma em que meios e fins conformam estratgias de
- r 1" 3
aao L
Otrabalho de Harold e Margaret Sprout tambmteve papel fundamental
na configurao de uma literatura voltada para a anlise cognitiva e poltica
externa," Eles estabeleceram a distino entre o "ambiente operacional" e o
"ambiente psicolgico", um legado que foi incorporado por diversos autores
posteriormente, particularmente aquelesque adotam aperspectiva doproces-
sodecisrio. Ambos propuseram que fatores ambientais somente influenciam
asatitudes easdecisesquecompem apolticaexternadoEstado, namedida
em que so percebidos e considerados no processo de formao dessa
poltica. O examedo "ambiente psicolgico", ou seja, imagens e idias sobre
o "ambiente operacional", tornou-se objeto legtimo dos estudos de poltica
externa.
Desde ento, grande parteda bibliografiaque lida com variveissubjeti-
vas na anise de poitica externa tem focaiizado o processo decisrio. Os
76
estudiosos deste tm como sua unidade bsica de anlise o tomador de
decisesindividuai, conseqentemente, osvalores, atitudesepercepes que
guiam suas aes so consderaoos.> De acordo com Joseph Frankel, o
processo decisrio, em contraposio a aes, realiza-se na mentehumana,
da a relevncia do estudo do filtro de informaes e do conjunto de valores
que influenciam esse processo. As palavras do autor soelucidativas:
"Compreendemos por processo decisrio o estabelecimento de umcurso de ao
dentro de nossas mentes depois de uma deliberada considerao de todas as
aiternativas. Compreendemos por deciso o resultado desse processo. Enten-
demos por ao uma coisa feita, ou o processo de fazer ou agir".6
otrabalho de Michael Brecher et alli o principal estudonessarea que
adota a perspectiva do processo decisrlo." Os autores utilizam o conceito
criado pelos Sprouts de "ambiente psicolgico" para se referir s variveis
subjetivasque contribuem paraa compreenso desseprocesso. Propem que
o poder de fiitragem das imagens fundamentai. O ambiente operacional,
compostode elementos externos, queincluemossistemasglobal, subordinado
e bilateral, e internos, abrangendo a capacidade militar e econmica, estrutura
poltica, grupos de interesse e elites competitivas, afeta o resultado das
decisesdiretamente; porm, s influencia as mesmasdepoisdefiltradopetas
imagens e atitudes dos tomadoresde decises.
No estudo de V/. Car!snaes sobre ideologia e poltica externa uma
distino equivalente entre realidade e percepes estabelecida. Eledefine,
por umlado, a "dimensosituacional", ou seja, condies objetivas e contexto
organizacional, e, por outro, as "dimenses de disposioe inteno", referin-
do-se,.respectivamente, a valores, percepes e escolhas e motivaes.
8
Aanlise cognitivatambmfocaliza o papel da crena comomecanismo
de organizao darealidade quepermiteaabsoroda informao. Otrabalho
pioneiro de K. Boulding sobre imagens, o qual inspirou diversos estudos
posteriores, um exemplo. Ele abordaa relao entre informao receptada
e imagensou "estruturas deconhecimento subietivas"?Nocampodasrelaes
internacionais, O. Hoisti foi inovador na discusso sobre o papei de imagens
nacionais que organizariam as percepes na forma de guias de comporta-
mento, e permitiriam o estabelecimento de objetivos e a ordenao de prefe-
rnclas."
Outra vertente da anlise cognitiva se concentra exclusivamente na
compreenso de mecanismos psicolgicos que influenciamo processo deci-
sro." O mais proeminente exemplo a pesquisa de Robert Jervis sobre
percepes e falsas percepes." O autor busca detectar a influncia das
percepes sobre as preferncias por determinadas escolhas polticas. Com
esse objetivo em mente ele analisaos mecanismos que filtram a informao
incorporada pelos agentes decisrios. Sugere, ento, que, emconseqncia
da necessidade de alcanar consistncia cognitiva,13 informaes so as-
n
slrnlladas deacordo com expectativas, crenas eteorias j presentes noquadro
cognitivo dos atores. A preocupao de Jervis recai sobre os perigos de um
"fechamento coanitivo orernaturo". auando o decisor no oercebe a influncia _ I ' ti B
do mecanismo defiltragem:
"Se um decisor pensa que um evento indica inferncias evidentes e sem ambi-
" '='on,....a"""II \1"""..rI..-:.,""" in.fn."..A.n,...i",C' C';;'n rnC"'III+,..",...,an, no. C'11':l r"\a...
'-tUClIIUV lia. YV'IUQUtJ Oi>VQv \:)ClV l'VvUllGlUV \.Av t-'vlvtJ"'''"'UVa.
prvi a, ele se tornar confiante em excesso e excluir alternativas prematuramen-
te, acreditando que o evento contm suporte independente de suas crenas".14
Expl icaes paradistores dapercepo soencontradas tambm nos
trabalhos sobre motivaes emocionais que limitam a capacidade do decisor
de incorporar informaes. Oenvolvimento doegoemcompromissos prvios,
a apreenso dos custos e riscos e as expectativas em relao a possveis
benefcios geram emoes conflituosas queprecisam ser conciliadas. Em seu
estudo sobre groupthink, Irving Janismostra como constrangimentos emocio-
nais no contexto de pequenos grupos de "decisores" inibem uma avaliao
correta da reandade."
Assim sendo, a investigao da dimenso subjetiva da formao de
polticas externas juntamente com o estudo de polticas burocrticas podem
contestar o modeio estmuioresposta ao abrir a "caixa-preta" e abandonar o
ator unitrio. A relao quequalquer ator estabelece comdiferentes estmulos
afetada pelas suas crenas. Particularmente em determinados contextos,
como as situaes no-rotineiras, as decises tomadas nos escales supe-
riores da mquina estatal, os eventos no antecipados e as situaes que
geram tenso e presses sobre os decisores, a relevncia da investigao do
papel das variveis subjetivas hojeamplamente aceita.
3 - A Marginalizao da Dimenso Cultural
Quando a viso realista do Estado como ator unitrio, universalmente
definido como maximizador de poder, foi contestada nofinal dadcada de 50,
muitos autoresvoltaram-se paraaanlisedosmecanismos internos aoproces-
" .... ri ",,,i" " ..il"\ I\. .. .. n"", .. 1"\ n!::ll 6ra!::ll na
i3V IIU. r\ ClUvl lUI Cl UCl VClIACl-tJ. vLU , ,""u'V IIIUI vu. V I U.A,",VIIIIV' nu ""'\.A \.A' """""" '-AV
anlise de poltica externa na dcada de 60, inaugurou o caminho para o
questionamento do modelo estmulo-resposta. Os mecanismos de mediao
internos s mquinas estatais passam a merecer, a partir de ento, a ateno
dos especialistas. Nesse contexto, o status do ator racional foi questionado
pelosestudosdepoltica burocrtica epor aqueles de mecanismos cognitivos.
A capacidade de os atores fazerem escolhas conscientes a respeito do
valor relativodeseusobjetivos eabsorveremtodaa informao disponvel tem
sido contestada por diversos analistas da dimenso psicolgica da poltica
externa.
16
No entanto, a posio paradigmtica ocupada pelo modelo do ator
...""""""':"' ....,...1 lI"'llo ...:"..... ",.J" A._ ....-.""" .....:" 1........ ,..., :.,...,..1::,J. ",,1: ..... 1"'\0"\"- rnl"\+nN"IA,.,i"."
I dlllUlldll1dU IUI t::llllJdl lIl1Uldl U IIIUIVIUUdllO:>lllU .-;)VU, ti
78
o qual esse modelo se fundamenta manteve seu lugar de formador da pers-
pectiva dos especialistas. Como resultado, a eficincia do processo de tomada
de decises tornou-se o foco da maior parte das pesquisas voltadas para a
anlise cognitiva de atores internacionais, e as variveis culturais foram mar-
ginalizadas pelos diversos quadros tericos."
A adoo do individualismo metodolgico, o qual pressupe a reduo
da vida social s aes de atores individuais, reforou essa tendncia, j que
os estudos se voltam para a anlise do comportamento de agentes individuais.
Embora a abordagem exclusiva de fatores societais no seja aceitvel, sendo
a investigao do processo de escolha individual fundamental para a com-
preenso da formao da poltica externa, a relevncia do estudo da dimenso
cultural deve ser destacada.
A influncia do modelo da escolha racional mais claramente observada
nas investigaes sobre a distoro da percepo como resultado de meca-
nismos psicolgicos. A posio paradigmtica do modelo em questo expres-
sa-se na preocupao, central nesses trabalhos, com o processamento imper-
feito da informao. As propostas para evitar o''fechamento cognitivo precoce",
ou para a incorporao de mecanismos de vigilncia que permitam o perfeito
acesso informao, transformam-se no eixo das anlises de autores como
Jervls e Janls. Tendo aberto a "caixa-preta" e se objetado a viso do ator com
preferncias plenamente ordenadas e com acesso perfeito informao, as
pesquisas de ambos concentraram-se nos mecanismos psicolgicos que obs-
truem a realizao do ideal racional. Em outras palavras, esses autores tm
como preocupao central as patologias do processo decisrio.
O lugar ocupado pelo modelo de escolha racional tambm pode ser
detectado da perspectiva do processo decisrio. Em sua apresentao do
quadro terico para a anlise de polticas externas, Brecher et alli estabe-
lecem que a distino entre o "ambiente psicolgico" e o "ambiente operacio-
nal" um requisito essencial para a construo de modelos de anlise de
poltica externa:
"Namedidaemqueos decisorespercebemo ambienteoperacionalcorretamente
suaatuao empolticaexternaserbaseada narealidade etenderoestesater
sucesso. Na medidaemque suas imagensso incorretas, escolhasde polticas
pblicas no tero sucesso, ou seja, haver um abismo entre os objetivos
definidos pelas elites e os resultadosda polticalmplementada"."
De modo geral, estudos sobre aspectos cognitivos do processo decisrio
te ndem a concentrar esforos no desencontro entre imagens e realidade que
perturbam o processo de deliberao, impedindo a adequao de estratgias
de ao a objetivos. Como observa John Vogler, decisores podem estar
utilizando o equivalente cartografia medieval em vez de mapas modernos e,
conseqentemente, navegando na direo errada. Na verdade, apesar da
inegvel utilidade de mapas de ltima gerao, pesquisador necessita
79
investigarocontedo dosmapas efetivamente emuso.Asfantasias dosmapas
medievais eram guias de comportamento poderosos em uma sociedade de
orientao religiosa, e no simplesmente guias equivocados. A armadilha
positivista est obscurecendo os estudos cognitivos de poltica externa na
formado status paradigmtico do modelo de escolha racional.
Nocasodoestudo deprocessos decisrios, embora, comovimos, opeso
dasvariveis subjetivas sejaconsiderado, o ponto nevrlgico soas tomadas
dedecises. Aanlisecognitiva estsubordinada aesse objetivo fundamental,
conseqentemente, a nfase recai sobre os mecanismos de percepo. Os
atributos culturais que precedem o momento em que se inicia o processo de
deliberao sominimizados ouaparecem como um adendo aoeixo explicativo.
O termo usado por Snyder, Bruck e Sapin - "definio da situao" -
fala por si s. Os elementos subjetivos so relevantes para esse quadro de
anlise na medida em quesereferem a umasituao especfica ou, emoutras
palavras, s decises que os encarregados pelo Estado esto tomando. O
elementocultural, tratado como umavarivel interveniente, faz parte do con-
texto domstico e no discutido emtermos de crenas e valores relevantes
parao contexto internacional.
O desenvolvimento do estudo de processos decisrios levou a uma
sofisticao e complexificao dessaperspectiva inicial. Anlises posteriores
detectaram a presena de valores, crenas e atitudes antes do deslanchar
desse processo.
Joseph Frankel menciona valores combinados em sistemas de valores
que so intrnsecos aos tomadores de decises, estando portanto presentes
antes do incio do processo decisrio. O trabalho de Frankel , contudo,
prejudicado pela considerao unicamente de valores, deixando crenas e
atitudes de lado. Poroutro lado, eleenfatiza o impacto emocional dosmesmos,
restringindo assima influncia dos elementos subjetivos.
Outro estudioso dadimenso subjetiva daanlise depolticaexternaque
considerou essa distino foi W. Carlsnaes. Eleestabelece a diferena entre
a "dimensointencional" e a "dimenso dadisposio", referindo-se, respecti-
vamente, a escolhas e motivaes e a valores e percepes. Embora a ao
de poltica externa continue sendo a unidade de anlise bsica, o autor
preocupa-se em investigar o papel de elementos cognitivos que precedem o
processodecisrio, nocaso, valores epercepes. Noencontramos, contudo,
em seu trabalho, uma discusso sobre ocontedo desses mesmos valores e
percepes, apenas referncias posioqueocupam noesquemaexplicativo
quefocalizaas aesde polticaexterna.
Richard Cottam,19 por sua vez, investigou a "predisposio da poltica
externa" e, para isso, estabeleceu umataxonomia de motivaes que podem
ser econmicas, comunais, messinicas ou governamentais:Cottam concluiu
que somente observando o processo decisrio e o papel preenchido por
diferentes grupos nesse processo possvel mostrar como vrios fatores se
80
combinam para estabelecer a poltica externa de um pas. Embora analise
perspectivascoletivas naformade "vises de mundo", ele nosevolta para o
estudo de elementos culturais, j que seu objetivo ltimo o resultado da
polticaexterna, ouseja, tendncias ao status quo ou ao imperialismo.
Noquadroterico desenvolvidoporBrecher observamos adistinoentre
o "prisma atitudinal" e"imagens do ambiente". Oprimeiro conceito refere-se
ideologia - legado histrico - e s caractersticas de personalidade ou s
predisposies psicolgicas da elite decisria. O segundo, diz respeito s
percepes e representa o mais importante input paraa formao da poltica
externa. Em sua pesquisa sobre a poltica externade Israel, o autor avana
significativamente emtermos da interseo do estudo da cultura e da poltica
externa. Ele esquadrinha a cultura poltica de Israel e estabelece conexes
entreas suas principais caractersticas - judasmo, orientao paraa Europa
Oriental eideologiasocialista- e astendncias dapolticaexterna do Estado.
Entretanto, a investigao daespecificidade dosaspectos culturais orientados
para a insero internacional do pas no levada adiante.
Conclu mos, assim, queosestudos deanlise cognitivaepolticaexterna,
apesar de avanos significativos no sentido da incorporao da pesquisa de
quadros cognitivosrelativamente independentes do processo de deliberao,
propendem a focalizar o processo decisrio tendo em mente a realizao do
ideal racional - adequao de meios a fins, ordenao de preferncias e
controlede informaes sobreo ambiente operacional. Ainfluncia do modelo
do ator racional contribui assim, significativamente, paraa marginalizao das
investigaes sobrevariveis culturais.
A abordagem das dimenses cognitivas da poltica externa tem dois
aspectos: por umlado, contm ainvestigao deformas deprocessamento da
informao; por outro, abarca o estudodos objetivos e orientaes dos atores
- tal estudo nopodeser marginalizado emconseqncia da focalizao do
processo de deliberao, uma vez que issorepresentaria umasria limitao
para a nossa compreenso da constituio de polticas externas. Ademais, a
crtica ao modelo realista no pode fracassar emsubstituir o ator homogenei-
zado, maximizador de poder, por uma ator guiado por umconjunto complexo
decrenas, objetivos eorientaes. Sevamos criticara definio positivista de
interesse nacional necessrio enfrentarmos a tarefa de explicar o quadro
cognitivo de atores internacionais. Nesse sentido, a pesquisa do contexto
cultural fundamental.
4 - oEstudo de Imagens
Osconceitos desenvolvidos pelafenomenologia paraexplicaro compor-
tamentocotidianopodero contribuir nadefiniodeumquadro deanlise para
o estudode imagensepolticaexterna. Apreocupao dafenomenologia com
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esquemas interpretativos que geram o comportamento dirio. A anlise de
81
Alfred Shutz deesquemas interpretativos, aplicados por qualquer ator emseus
encontros dirios, t i ~ no sentido de estabelecer uma distino entre meca-
nismos cognitivosativados apartir doprocesso dedeliberao (sobre os quais
a literatura acimaanalisada se concentra) e umconjunto de idiasque o ator
carregaconsigo.
2o
Deacordo com Shutz, o ator traz paracadaencontro um"conhecimento
armazenado"quelhepermitetipiflcaroutrosatores deacordocomumesquema
interpretativo. As fontes desse conhecimento so relaes contemporneas,
experienciadas ou no pelo ator emquesto, e tambm passadas, que ocor-
reram antesdoseunascimento. "Estruturasdeconhecimento", ouconhecimen-
to organizado, estabelecidas por meiode crenas, valores e atitudes, formam
o "conhe-cimento armazenado". Assim sendo, o ator pode reconstruir suas
experinciasemtermos de representaes absratas."
Um segundo passo nadefinio de imagens significativas paraa anlise
de poltica externa sera delimitao de elementos cognitivos relevantes para
o entendi mentodas relaes internacionais.
Os autoresque desenvolveram o conceito de culturapolticadurante os
anos 60 buscaram circunscrever as orientaes culturais que tm relevncia
direta para a poltica. Incorporando os achados da antropologia cultural e da
psicoiogia, eles enfatizaram a especificidade da esfera poitica.
22
Embora
alguns analistas que utilizaram o conceito adotem uma definio que inclui
atitudese comportamentos, SidneyVerba e Lucien Pyesugerem que apenas
as atitudes do. grupo, ou seja, orientaes subjetivas em relao esfera
poltica, so objeto de estudo da culturapoltica.
Seguindo o mesmo caminho de delimitao de subculturas, ou regies
dacultura, gostariadesugerirqueadefiniodeumaregio daculturanacional
orientadaparao cenrio internacional representa umaimportante contribuio
paraoestudo deelementos cognitivos epolticaexterna. Assimsendo, acultura
intemedonelt de um grupo inclui valores, crenas e atitudes referentes
posioda nao nosistema internacional. Ostrabalhos sobreculturas nacio-
nais estratgicasso congruentes comessa proposta.e'
Em terceiro lugar, proponho que dentrodessa regio cultural possvel
examinar imagens doambiente, quepodemsereferiraumaquestoourelao
bilateral. Comonoslembra Kenneth Boulding,25 a importncia da incorporao
de informaes est no impacto gerado sobre as imagens. Assim sendo,
trata-sede dedicarconsidervel esforo ao estudodo contedo das mesmas,
o que, em contraposio ao estudodas percepes, representa umtranslado
do eixo de anlisedo processo decisrioparao contexto cultural.
5 - Analisando o Contedo de Imagens
Diversos instrumentos metodolgicos esto nossa disposio para a
descrio de quadros cognitivos. Dentre esses, gostariade mencionar o uso
da"anlisedecontedo",26"mapeamentocognitivo" e"cdigosoperacionais".27
82
o primeiro apenas um instrumento para coletar dados; o sequndo um
procedimento indutivo, baseado no pressuposto de que os decisores operam
eGm representaes simpHficadas do mundo, as quais conectam escolhas e
resultados. J os estudos de cdigos operacionais so, baseados em um
mtodo dedutivo, segundo o qual umasriede perguntas preestabelecidas so
investigadas a partir dasfontes. Esses instrumentos, amplamente explorados
por estudiososde poltica externa, podem ser extremamente teis, porm, na
ausncia de. uma proposta terica para a anlise de quadros cognitivos,
estaremos diante do perigode nos tornarmos refns dos dadoscoletados.
Consideremos algumas propostas parao estudodaestruturadequadros
cognitivos. Milton Rokeach, por exemplo, sugere que sistemas de idias so
formados por subsistemas de crenas, atitudes e valores. Uma crena
"qualquer proposio simples que pode ser precedida pela frase eu acredito
que [...]"e uma predisposio para a ao. Atitudes, so conjuntos de
predisposies para a ao organizados em torno a um objeto ou situao.
Valares so ideais abstratos localizados em uma posio central no sistema
de ldas. Uma ideologia um conjunto de crenas e valores instituciona-
lizados, derivando sua legitimidadede umaautoridade' externa.
28
G. Banham
e M. Shapiro, por sua vez, categorizam as crenas enquanto afetivas, cogniti-
vas e conativas. As primeiras referem-se aosobjetivos e interesses dosatores;
as segundas dizem respeito s idias acerca do que est ocorrendo no
ambiente do ator; enquanto as crenas conativas incluem um conjunto de
escolhas consideradas possveis.
29
Essas categorizaes de diferentes aspectos do quadro cognitivo so .
fundamentais para o estudo da sua influncia sobre o comportamento. No
entanto, se restringem ' classificao de elementos subjetivos, baseada na
sua relao com umobjetoou na sua estrutura e forma.
. Comoresultadodaposioparadigmticadomodelodeescolharacional,
os estudiosos de sistemas de crenas tm se dedicado compreenso da
dissonnciaentre diferentes elementos dosmesmos. Mencionei anteriormente
a grande influncla exercida pelo trabalho de Festiger - a definio de
sistemas de crenas como uma configurao de idias na qual os elementos
esto estruturalmente conectados deixou sua marca na literatura. A consis-
tncia interna, ou a presena de algumaformade constrangimento na relao
. entre idias, considerada um elemento bsico da investigao de quadros
cognitivospelamaioria dos autores,podendotal constrangimento ser lgicoou
psicolgico.
30
A dissonncia ou contradio entre diferentes idias consistiria
ento emuma possvel explicaopara atomada de decises no-racional.
Trs consideraes so fundamentais para a anlise do contedo de
quadros cognitivos em poltica externa. Em primeirolugar, a especificidade do
cenrio internacional devemerecerateno - comovimos acima, a definiO
de uma cultura internacional umelemento central da proposta aqui apresen-
tada. Em segundo, o investigadornopodese limitar a reproduzir conceitos e
83
idias expressos pelos atores. A classificao desses mesmos conceitos e
idias um passo nesse sentido. A proposta aqui apresentada, contudo, se
fn (lI 10
lIg'l",A" 'VJ'VV r-'U\J'V\JVV\.JV '1'-B"'" vv
truuras de conhecimento queformam acultura internacional deumacoletividade;
estas so concomitantemente as origens e os componentes das imagens.
Finalmente, a anlise do contedo de imagens no pode ser orientada
pela busca de consistncia internadas mesmas. No h dvidade que uma
acomodao entrediferentes elementos da imagem deve ser alcanada para
quenohajaparalisia doprocesso decisrio. Contudo, o estudodecomponen-
tes e fontes da imagem no podepressupor a presena de constrangimentos
entreas estruturas deconhecimento queacompem. Atentao de encontrar
chaves mestrasdoquadro cognitivo deum ator internacional deveser evitada.
Em verdade, as imagens que formam a cultura internacional de umacoletivi-
dade, presentes antes do incio do processo decisrio, no so tecidas com
preciso, ea coerncia interna, emvez de constituir uma de suas caracters-
ticas, apresenta-se como um problema permanente. importante notar que
elementos subjetivos influenciam o processo decisrio e o comportamento de
atores emdiferentes combinaes, e queosdecisores noselecionam do seu
quadro cognitivoaqueles elementos teisparaa definio de polticas, como
pressuporia o modelo do ator racional.31
Entre as estruturas de conhecimento queformam a culturainternacional
deumacoletividade, podem ser encontrados trs gruposoutrs componentes
de imagens que se originam, por sua vez, de trs fontes distintas: a doutrina,
os elementos tradicionais da cultura nacional e aqueles que resultam de
interao.
Doutrina um conjunto de crenas sobreatividades no domnio pblico.
Este componente da culturainternacional caracterizado pelasistematizao
e hierarquizao dasidias, alm da presena de algumas crenas ouvalores
centrais. Doutrinas polticas soformuladas explicitamente pelogrupos queas
adotam e setornam oficiaisnomomento em queestesassumem as rdeas do
Estado. Emboraconsistam emumconjunto deidiassistematizadas, doutrinas
polticas podem sofrer modificaes em conseqncia de fatores endgenos,
como o debate intelectual sobre a interpretao de seus princpios, ou de
fatores exgenos, como dificuldades de adaptao realidade e mudanas
nascondies queas geraram.
32
O marxismo-Ieninismo, no perodo sovitico
da histria russa, e o islamismo, no caso do Ir ps-revolucionrio, so dois
exemplosclssicos.
Outras estruturas de conhecimento encontram suafontenas, esoparte
das, tradiesdeumanao. Estassoincorporadas por meiodeexperincias
histricasdelonguedure, orientadas paraainsero deumanaonocenrio
internacional. Esses elementos do quadro cognitivo no so formulados de
forma sistematizada, emborapossam ter migrado dedoutrinaspolticas pret-
ritas. Tradio tudo aquiio que, tendo sido criado peia ao humana,
84
passado de uma geraopara a seguinte, por intermdiode elos operacona-
lizados pela famlia, Igreja, sistemas educacional e legal, Estadoou partidos
polticos, e armazenado emobjetos fsicos e nas memrias individual e coleti-
Va.
33
A investigaodesseaspecto da culturainternacional se torna particular-
mente relevante emvirtude da conscincia histricaque caracterizao homem
moderna>' As idiassobrea posio internacional de umpas, as quais tendo
sido transmitidas do passado para o presente se tornam parte da cultura
internacional contempornea, constituem a segunda fonte e componente da
imagem. O papel da Inglaterra na manuteno de uma determinada ordem
internacional ou o debate entre posies isolaciornstas e universalistas nos
Estados Unidos so exemplos elucidativos.
Finalmente, a naturezainterativa do sistema internacional deve iluminar
o estudo de quadros cognitivosde poltica externa. Umdilogoentre a dimen-
so subjetiva da poltica externa e a literatura sobre normas e regras interna-
cionais que emerge da perspectivagrotianadas relaes internacionaisfaz-se
!:I no mAr-::lie:- o lon-:.i" nA
1.'J'tJ"""''J''''''......... ...., ". _"""""-4 ....... ".,1'''''-4 V ...... """'"'-'I.""-4. \.A. t-"'-"""'-".,y............. '-" V "V
cenrio internacional, apesar da ausncia de umsoberanocomurn.w
Uma ponte entre o "ambiente operacional" e o "ambientepsicolgico" se
n!:l rnonin!:l om nlla !:I intor-::lf'6A nllO rvr-rvrrcx nA nrin"loirA ",ri,,+... li"7"'.-I-:.
"'"''''-'I.V.... V' I n ...... I II\J..... '''-''Il,..( '-'111 '1U1V lL.4 Illlvl u':{LtV '-tu,,", \"IVVI. v I IV t-"IIII\..io11 V v '-" I..:J'LCUIL."'VU
naforma de normas nosegundo. Assimsendo, as imagenssotratadas como
resultado da intersubjetividade, j que as relaes entre atores no sistema
internacional so trazidas para o interior do quadro cognitivo. A norma es-
tabelecida entre os EstadosUnidos e a UnioSoviticano decorrer da Guerra
Fria, de respeito a esferasde influncia, respectivamente na Amrica Latina e
Europa Oriental, exemplificaesse componente da imagem.
As normas, resultantes da interao de longa durao de atores no
sistema internacional, so, assim, incorporadas culturainternacional de uma
coletividade. Normas so avaliaes sobre como umcomportamentodeveria
ser, expectativas coletivas sobre como um comportamento ser e reaes a
um comportamento." Estas podem ser explcitasou tcitas.
6 - Concluso
O esquema de anlise aqui apresentado permite o estudo dos quadros
cognitivos de atores internacionais desvinculados do processo decisrio e
constitui uma contribuio para a correo do problema gerado pela margina-
lizao do estudo da culturapor analistas de poltica externa.
A proposta sugereque a investigao do contedode imagens, parte da
cu Itura internacionai de uma nao, deve ser baseada na anlise das fontes
destas. A cultura internacional formada, assim, por trs diferentes partes: a
doutrina afieiai, um conjunto sistematizado de crenas formulado e adaptado
pelo grupo que detmopoder; os elementostradicionaisdacultura, adquiridos
85
mediante experincias histricas de longadurao; e normas internacionais,
ou expectativas coletivas sobreo comportamento internacional.
Esse quadroterico permite uma investigao do contedo de imagens
querespeitea relativa autonomia dadimenso cultural, evitequenostornemos
refns de dados primrios e responda a algumas das questes que a crtica
anlisede poltica externa baseada no modelo do ator unitrio e homogneo
suscitaram.
(Recebido para publicaoemabril de 1994)
NOTAS
1 Para uma reviso dessa bibliografia, proach to the Study of International
ver Roger Cobb, ''The Belief System Politics", in James Rosenau, ed., In-
F"'\. _______.L! ____ A_ A _________..I. _Z _
ternationai Poiitics and Foreign Po- r-erspecuve: 1'\1\ I'\ssessrnern OI a
Framework", Journal of PoJitics, vol. Jicy - A Reader in Research and
5, nQ. 1, fevereiro de 1973; Steve
Theory, Nova Iorque, The Free
Smith, "Belief Systems and the
Press,1969.
Study of International Relations", in
Richard Uttle eSteve Smith, eds., 6 Joseph Frankel, The Making of Fo-
BeliefSystems & International Rela- reign PoJicy: An Analysis ofDecision
tions, Oxford, Basil Blackwell, 1988, Making, Oxfcrd, Oxford University
pp. 11-36; O. Holsti, "Foreign Policy Press, 1968, p. 1.
Decision-Makers Viewed Psycholo-
gically: Cognitive Processes Ap- 7 Michael Brecher et aJli, "A Frame-
proaches", in G. Matthew Bonham work for Research on Foreign Policy
e Michael Shapiro, Thought and Behaviour", Journal of Conflict Re-
Action in Foreign PoJicy, Basel & solution, vol. 13, nQ. 1, maro de
Stuttg,art, Birkhauser, 1977, pp. 9-74. 1969, pp. 75-94. O modelo desen-
_ 1__- _I _ __ _ _ _ _ _ _---.L!___ L _! __ I! __ -1_ __
2 Richard Snyder, H. W. Bruck e Bur-
VOIVIOO nesse arugo TOI apncaoo ao
estudo da poltica externa israelen-
ton Sapin, Foreign PoJicy Decision
se. Michael Brecher, The Foreign
Making: An Approach to the Studyof
Policy System of Israel Setting Ima- I __ -L ______ -L! ___ , ,,_ '!..I.! __ .. I _ _ _ _ ________
tmerneuoneu rouucs, rsova Iorque,
ges, Process, New Haven, Yale Uni-
Free Press of Glencoe, 1962.
versity Press, 1972.
3 Idem, p.64.
8 Walter Carlsnaes, Ideology and Fo-
4 Harold Sprout e Margaret Sprout,
reign PoJicy- Problems of Compa-
"Envi ronmental Factors in the Study
rative ConceptuaJization, Nova lor-
of International Politics", Journalof
que, Basil Blackwell, 1986.
Conflict Resolution, vol. 1, n- 4, de-
9 Kenneth Boulding, The Image
zernbro de 1957, pp. 309-28.
Knowledge in Ufe and Society, Mi-
5 Richard Snyder, H. W. Bruck e Bur- chigan, University of Michigan
ton Sapin, "The Decision Making Ap- Press, 1961.
86
1() O. Holst, "The Belief System and do modelo na anlise de polticas
Nationallmages: A Case Study", in externas e propostas de flexibiliza-
James Rosenau, ed., Internationa! o do mesmo, ver Martin Hollis e
Politics. .., op. cit. Steve Smith, Explaining and Un-
11 Para algumas anlises do compor-
derstanding International Relations,
Oxford, Clarendon Press, 1990.
tamento internacional baseadas em
teorias, modelos e conceitos desen- 18 Michael Brecher et alli, Frame-
volvidos pela psicologia social, ver work for...': op. cit., p. 81.
H. Kelman, ed., International Beha-
19 Richard Cottam, Foreign Policy Mo-
viour: A Social Psychological Analy-
sie, Nova Iorque, Holt, Rinehart and
tivation a General Theory and a Ca-
Winston, s/d.
se Study, Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, 1977.
12 Robert Jervis, Perceptions and Mis-
20 Alfred Shutz, "Common-Sense and
perceptions in Intemational Politics,
Scientific Interpretation of Human
New Jersey, Princeton Unversity
Action", in Alfred Shutz, Collected
Press, 1976.
Papers, The Hague, Martinus Nuj-
13 O trabal ho de Jervis baseado no
hoff, 1967, vol. 1, pp. 3-20. Deve-se
conceito de dissonncia cognitiva
observar que Shutz se mantm pri-
discutid o por Leon Festinger, A
sioneiro do individualismo metodo-
Theorf oi Cognitive Dleeonence,
Inni,.n i6 nllO rob,.i'oc nllO ,.nnc_
__, J"'-& '1-- '-4"" "1....- ....,""1 __
Londres, Tavistock Publications,
tituem o conhecimento armazenado
1959.
no so concebidas em termos so-
cioculturais. A proposta elaborada
14 Robert Jervis, Perceptions and...,
aqui refere-se a imagens de grupos.
op. cit; p. 181.
21 Essa definio incorpora aquela de
1ti Irving J anis, Groupthink, Boston,
estruturas de conhecimento de Yaa-
Houghton Company, 1982.
cov Vertzberqer. Yaacov Vertzber-
16 Essa literatura muito influenciada
ger, The World in their Minds, Stan-
pelas chamadas teorias de "raciona-
ford, Stanford University Press,
Iidade limitada". Estas se concen-
1990, pp. 156-7.
tram em analisar os limites da capa- 22 A primeira apresentao dessa
cidade dos atores para processar perspectiva foi feita por Gabriel
informaes criadas, por exemplo, Almond, em 1956. Gabriel Almond,
pelo acesso restrito e pela comple- "Comparative Political Systems",
xidade do ambiente. Herbert A. Si- Journal of Politics, vol. 18, 3,
mon, ''TheoriesofBounded Rationa- agosto de 1956, pp. 391-409. A re-
lity", in Herbert A. Simon, Models ot ferncia clssica Lucian Pye e Sid-
Bounded Rationality, Cambridge, ney Verba, OOs., Polftical Culture and
Mass., M IT Press, 1982, pp. 408-10. Political Development, Princeton,
17 O meu objetivo no discutir a utili-
Princeton University Press, 1965.
dade do modelo de escolha raclo- 23 O termo na forma utilizada aqui no
nal, mas mostrar como a influncia deve ser confundido com aquele
deste conformou as literaturas de usado por Hedley Buli, referente a
anlise cognitiva e poltica externa. valores comuns sociedade de Es-
Para uma discusso da influncia tados. Muito embora, na medida em
87
que valores internacionais so in- 30 Dois autores que tiveram influncia
corporados pelo quadro cognitivo de sobre os estudos de quadros coqn-
grupos nacionais, estes passem a tivos e poltica externa discutem es-
fazer parte de sua cultura lnternacio- sa questo: Philip Converse, 'lhe
nal. Hedley Buli, TheAnarchical So- Nature of Belief Systems in Mass
ciety, Londres, MacMillan, 1977, pp. Publics", nDavid E. Apter, ed., Ideo-
316-7. logy and Dscontent, Nova Iorque,
24 Por exemplo, Ken Booth, Strategy
The Free Press, 1964, pp. 206-61; e
Milton Rokeach, Belefs Atttudes
andEthnocentrsm, Londres, Croom
and..., op. ctt.
Helm, 1979; Philip M. Burgess, Elte
Images and Foregn Polcy Outco- 31 Esse aspecto do modelo do ator ra-
mes: A Study of Norway, Ohio, The cional analisado por Barry Hyn-
Ohio State University Press, 1967. dess, Choce, Ratonalty and Socal
25 Kenneth Boulding, The Image
Theory, Londres, Unwin Hyman,
1988.
Knowledge..., op. cit; e Kenneth
Boulding, "Nationallmages and In- 32 a conceito de ideologia evitado na
t"'r"n<>tinn<>1 /,.,,,,.,.,,.,/,.,1
definio desse componente de L"'IIIIlo.A.U'VII ...... , UVUI"Cl.' VI
Conflict Resoluton, vol. 3, 1959. Di- imagens devido ao usovalorativo do
versos autores foram influenciados mesmo e das suas implicaes, se-
pelo trabalho de Boulding, como Mi- ja no mbito do debate cincialideo-
_ L __ I
Brecher e Joseph Frankei, iogia, seja no contexto da poiaridade cnaei
mas se afastaram de um estudo em ideologia/interesses. A definio
que o conceito de imagens fosse o empregada nessa proposta con-
foco da anlise. gruente com aquela de Edward
26 R. Holsti, "Content Analysis", n G.
Shills. Edward Shills, 'lhe Concept
and Functions of Ideology", Intema-
Lindzeye Elliot Aronson, The Hand-
tione! Encyclopeda of the Socal
book of Socal Psychology, Nova
Scences, vol. 7, 1988, p. 66.
Iorque, Random House, 1985.
33 Edward Shills, Tradton, Londres,
27 R. Ax elrod, 'lhe Cognitive Mapping
Faber & Faber, 1981.
Approach to Decision Making", in R.
Axelrod, ed., Structure of Decison:
34 Hans-Georg Gadamer, 'lhe Pro-
The Cogntve Maps of Poltcal EI-
blem of Historical Consciousness",
tes, Princeton, Princeton University
in Paul Rabinow e William M. Sulli-
Press, 1976; A. George, 'lhe Ope-
van, eds., Interpretve Social Scen-
rational Code", n L. S. Falkowski,
ce: A Second Look, Berkeley, Uni-
ed., Psychologcal Models n Inter-
versity of California Press, 1987, pp.
natonal Poltcs, Boulder, Westvi ew
82-140.
Press, 1979.
35 A escola inglesa e a teoria de regi-
28 Milton Rokeach, Belefs, Attitudes
mes contm propostas para o es-
and Values: A Theory of Organza-
tudo de princpios, valores, regras e
tion and Change, So Francisco,
instituies comuns aos atores
Jossey Bass, 1972, pp. 113, 124.
internacionais. Enquanto a escola
inglesa procura compreender a
29 G. Matthew Bonham e Michael Sha- existncia de ordem no sistema in-
piro, 7hought endAction..., op. cito ternacionai, a teoria de regimes con-
88
centra-se ementender as causas da
cooperao internacional. A utiliza-
o da teoria dos jogos e a pers-
pectiva antiestatista de John 8urton
tambm contribuem para a discus-
so do papel das normas no sistema
internacional. Por exemplo, Griede-
rich V. Kratochwil, InternationalOr-
der and Foreign Policy: A Theoreti-
cal Sketch of Post-War International
Politics, Soulder, Westview Press,
1978; e John Burton, WorldSociety,
Cambridge, Cambridge University
Press, 1972.
36 Jack Gibbs, "Norms the Problem of
Definition and Classification", The
American Journal of Sociology,
vol. 7, n-- 5, maro de 1965; e
Jack Gibbs, "Norms", Interna tio-
nal Encyclopedia ot Social Scien-
ce, vol. 11, 1988, pp. 204-212.
Resumo
Anlise Cognitiva e Poltica Externa
Este artigo tem por objetivo analisar a
+.... -::aio+A... ri" rln ,.. nrl .... ,.,, :...:
LI UJvlVllCl UV vvlUUV U'V \.iuaul v\:)
vos e poltica externa a partir do final da
dcada de 50. Ele enfatiza a influncia
do modelo do ator racional sobre essa
iiteratura e a conseqente marginaiiza-
o da investigao da dimenso cultu-
ral, Finalmente, prope um quadro terico
que incorporaao estudoda polticaexterna
a anlise de doutrinas, normas internacio-
nais e tradies nacionais enquanto parte
da cultura internacional de uma nao.
Abstract
Foreign Poljcy and Cognitive Settings
The objective ofthis article is to analyse
the development of the study of cogni-
tive settings and foreign policy since
the end of the 1950s. It emphasizes the
influence of the rational choice model
marqinalization of the investigation of
the cultural dimension of foreign policy.
Finnaly, it proposes a theoretical frame-
work that incorporates the study of doe-
trines, international norms and national
traditions, part of the international
cultura of a nation, to the study of
foreign policy.
Rsum
Politique Extrne et Analyse Cognitive
Le but de I'auteur de cet article est
d'analyser la trajectoire suivie par l'etude
des plans cognitifs et de la politique ex-
trne partir de la fin des annees 50. "
met en viden ce I'influencedu modele de
I'acteur ration nel sur cette littrature et la
marginalisation de la dimension culturel-
le qui s'en est suivie. Dans la dernire
partie de I'article, I'auteur propose un
modele thorique capable d'incorporer
I'analyse de doctrines, de normes inter-
nationales et de traditions nationales
l'tude de la politique extrne. En eftet,
selon lui, ces lrnents fondamentaux
sont parti e prenante de la culture interna-
tionale d'une nation.
89