LFG CONSTITUCIONAL Aula 15 Prof.

Marcelo Novelino Intensivo I 10/07/2009

ORGANIZAO DO ESTADO BRASILEIRO

Antes de falarmos especificamente sobre organizao do Estado brasileiro, importante estabelecer algumas distines entre formas de Estado, formas de governo e sistemas de governo. 1. FORMAS DE GOVERNO

Atualmente, existem, na maioria dos Estados, duas formas de governo. Quais so as formas de governo tradicionais:

Monarquia Repblica

Muitos confundem com parlamentarismo, presidencialismo que, como veremos, so sistemas de governo. 1.1. a) b) c) 1.2. a) b) Monarquia: Governo de POUCOS Caractersticas principais da monarquia: Irresponsabilidade poltica do governante; Vitaliciedade o monarca, o rei, so vitalcios, o poder vitalcio; Hereditariedade o poder hereditrio, a pessoa o recebe de acordo com a sua ascendncia. Repblica Caractersticas principais da repblica (opostas s da monarquia): Responsabilidade poltica do governante responde por crimes de responsabilidade; Temporrio Uma das caractersticas da repblica , exatamente, a alternncia de poder.

A surge uma questo importante, levantada na poca da reeleio, e que, certamente vai ser levantada novamente, caso uma emenda Constituio, para uma terceira eleio seguida, seja aprovada, que a possibilidade de eleies repetidas. Vrios doutrinadores sustentaram que a reeleio no poderia ser aprovada atravs de emenda porque violava os princpios republicanos. Um dos princpios republicanos que seria violado e que, caracteriza a repblica, justamente essa alternncia de poder. Mas repblica clusula ptrea? Est prevista expressamente como clusula ptrea? No h qualquer previso de que a Repblica seja clusula ptrea expressa. Repblica no clusula ptrea expressa. No art. 60, 4, a repblica no consta. H autores, contudo, que sustentam que repblica seria clusula ptrea por conta do plebiscito que tivemos em setembro de 1993 para escolher sistema de governo e forma de governo. Ento, como teve o plebiscito, a repblica quanto o presidencialismo teriam se tornado clusulas ptreas, segundo alguns autores. Eu compartilho da opinio do Pedro Taques. Ele faz uma distino interessante e eu acho que correta. A repblica em si, no deve ser considerada como clusula ptrea, mas existem alguns princpios republicanos que, sem dvida, seriam clusulas ptreas e, um deles, seria 249

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justamente esse: a necessidade de alternncia de poder. Alguns princpios republicanos previstos na Constituio, no poderiam ser retirados, modificados, ainda que pudssemos passar de repblica para monarquia. c) Eletividade Enquanto, na monarquia, o poder hereditrio, aqui eletivo. adquirido atravs de eleies.

2.

SISTEMAS DE GOVERNO Como sistemas de governo temos:

Presidencialismo Parlamentarismo

No presidencialismo, as funes de chefe de Estado e de chefe de governo se encontram reunidas na mesma pessoa, no Presidente da Repblica, que acumula essas duas funes. Chefe de Estado quando ele representa o Pas na ordem internacional, perante outros Estados, na defesa dos interesses brasileiros. Quando visita outros pases, estaria ali como Chefe de Estado. S que, alm dessa funo, o Presidente da Repblica exerce tambm funo de chefe de governo, cuida da poltica interna do pas. Ele no apenas representa o pas na ordem internacional, mas tambm cuida da poltica interna. J no parlamentarismo, essas duas funes so exercidas por pessoas diferentes. Quem exerce a funo de chefe de Estado no parlamentarismo? Depende. Se for um parlamentarismo republicano, quem vai ser o chefe de Estado o Presidente da Repblica. o caso da Alemanha, por exemplo. Se for um parlamentarismo monrquico, o chefe de estado no ser o Presidente da Repblica, mas o Monarca. o caso da Espanha, da Inglaterra. Parlamentarismo Republicano: Parlamentarismo Monrquico: Chefe de Estado: Presidente Chefe de Governo: Primeiro-Ministro Chefe de Estado: Rei Chefe de Governo: Primeiro-Ministro

Ao lado do Presidente e do Monarca, existe uma outra pessoa que exerce a funo de chefe de governo. No parlamentarismo, quem cuida das polticas internas, o Primeiro-Ministro. Aqui h uma distino interessante que a seguinte: No presidencialismo, para que o chefe de Estado e o chefe de Governo, que so a mesma pessoa, percam seu cargo, eles tm que praticar ou um crime comum, ou um crime de responsabilidade. No matria do Intensivo I, mas no art. 86, 4, ele pode, sim, responder por crime comum, desde que aquele crime praticado seja em razo da funo que ele exerce. Se for um crime que no tem nada a ver com a funo de Presidente da Repblica, ele s responde aps o trmino do mandato. Durante o mandato, ele s responde por crimes que tm relao com a funo de Presidente da Repblica. a chamada irresponsabilidade penal relativa do Presidente da Repblica. Ela s vale para o Presidente. No vale para o Governador, no vale para o Prefeito. Esses respondem por crime comum, mesmo que no tenham relao com o mandato. Nem a Constituio Estadual e nem a Lei Orgnica podem prever essa hiptese para governador e prefeito. Isso s para o Presidente da Repblica. 250

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No caso do parlamentarismo, diferente. O primeiro-ministro pode ser destitudo do cargo atravs de uma moo de desconfiana. Essa moo de desconfiana dada pelo parlamento. Se o Primeiro-Ministro no estiver correspondendo s expectativas do parlamento pode ser destitudo, atravs dessa moo de desconfiana. Enquanto o Presidente s pode ser destitudo do cargo por crime comum ou de responsabilidade, o primeiro-ministro pode perder o cargo via moo de desconfiana do parlamento. 3. FORMAS DE ESTADO

Tem autores que falam em trs formas de Estado, colocando a confederao como se fosse uma delas. Mas a classificao mais correta aquela que no inclui a confederao, j que nela h Estados independentes. A mais correta a que divide as formas de Estado em duas espcies: Estado UNITRIO Estado FEDERAL O Estado unitrio j foi alguma vez adotado no Brasil? Sim. Tivemos um Estado unitrio que foi de 1500, com o descobrimento do Brasil, at o advento da Repblica, 15/15/1889. Durante o Brasil - Colnia e o Brasil Imprio, o Brasil adotou uma forma de Estado unitrio. Havia o poder central e as provncias que no tinham as mesmas autonomias que um estadomembro possui hoje. Desde 1889, com o advento da Repblica, o Brasil j tinha passado a ser uma federao, mas a primeira constituio que consagrou essa a forma de Estado Federal foi a Constituio Republicana de 1891. 4. FEDERAO

A palavra federao vem do latim foedus ou foederis. Isso significa unio, pacto, aliana. Ento, a federao formada pela unio de vrios entes, que so os estados-membros. 4.1. Caractersticas essenciais da federao

O que necessrio para que um estado possa ser caracterizado como Estado Federal? a) Descentralizao poltico-administrativa fixada pela Constituio

Vejam que para caracterizar uma federao no basta a descentralizao. isso, e tambm o fato de essa descentralizao estar fixada em um texto constitucional. Imaginemos um estado unitrio que delega a certas provncias a realizao de certos negcios especficos. Da mesma maneira que este ente central pode delegar suas competncias poltico administrativas, a qualquer momento tambm pode revogar aquela delegao. Ento, s a descentralizao poltico-administrativa no caracteriza uma federao, j que possvel a existncia de um Estado Unitrio em que h essa delegao de decises poltico-administrativas. Para que haja, realmente, uma federao, necessrio que esta descentralizao seja fixada pela Constituio porque a a Unio no pode retirar. 251

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O que descentralizao poltica? a possibilidade de inovar no ordenamento jurdico, atravs da criao de leis. Esses entes tm capacidade de autogoverno. Eles tm seus prprios representantes no parlamento, no Executivo. Ento, alm da capacidade legislativa, o autogoverno tambm est dentro dessa descentralizao poltica. Aqui, um detalhe importante: a nomenclatura, em si, no influencia em nada na natureza do ente federativo. Voc pode ter em um Estado unitrio, uma provncia, como tnhamos no Brasil (na poca do Imprio, da Colnia), como voc pode ter um Estado-membro chamado de provncia, como ocorre na Argentina. Isso no faz com que deixem de ter essa natureza de estado. O nome no tem relevncia. Cada pas usa o nome que quiser. b) Princpio da Participao

a possibilidade das vontades parciais participarem da formao da vontade nacional. Aqui no Brasil, onde encontramos essa caracterstica da federao? Atravs do Senado, que o rgo de representantes dos Estados. Atravs do Senado, os Estados participam da formao da vontade nacional. c) Princpio da Autonomia

O princpio da autonomia, nada mais do que a capacidade de autoorganizao dos entes federativos. A Unio se autoorganiza pela Constituio, os Estados possuem suas constituies prprias. O DF e os municpios se autoorganizam por leis orgnicas. Eles no tm constituies. Poderia ser constituio. O constituinte optou por tratar por lei orgnica. Orgnica de organizao. Mas no necessrio que a federao seja clusula ptrea? Se a Constituio for flexvel e a federao no for clusula ptrea, poderia deixar de ser uma federao e passaria a ser um Estado unitrio? Esses fatores que eu mencionei, no so caractersticas essenciais, so requisitos para a manuteno da forma federativa. Vamos falar deles. 4.2. Requisitos para a manuteno da federao

diferente das caractersticas essenciais, que so imprescindveis para a manuteno de um estado federativo. Esses requisitos que vou mencionar, no caracterizam uma federao, mas so importantes para que aquela federao possa continuar, para que no seja substituda por outra forma de Estado. Quais so os requisitos para a manuteno de uma federao? a) b) c) Rigidez Constitucional A Constituio tem que ser rgida (processo mais solene, mais difcil de alterao da Constituio). Clusula Ptrea importante que a forma federativa seja consagrada como clausula ptrea, como existe no Brasil. Controle de Constitucionalidade Isso segura tanto a rigidez, quanto a observncia dessa clusula ptrea. Se no houver fiscalizao, se no 252

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houver um rgo que exera esse controle, no adianta a Constituio ser rgida. 5. CLASSIFICAES DO FEDERALISMO

Como toda classificao, vamos escolher determinadas espcies de acordo com certos critrios: 5.1. Quanto ao SURGIMENTO: Quanto ao surgimento podemos ter duas espcies de federalismo: a) Federalismo por AGREGAAO

So estados soberanos que se unem, cedendo uma parcela de sua soberania. o federalismo clssico, surgido nos EUA. Na poca da formao norteamericana, havia vrias colnias, soberanas, independentes, que se uniram, se agregaram. As 13 Colnias se uniram, cada uma delas cedeu parte de sua soberania para formar um ente nico, os Estados Unidos da Amrica. Esse movimento que deu origem ao federalismo norteamericano centrpeto ou centrfugo? Para no errar: Quando se fala em centrfugo, lembrar de fuga do centro. O poder sai do centro e vai para os entes perifricos. Quando se fala em centrpeto, vocs podem associar a perto do centro. No caso do norteamericano, o movimento foi centrpeto. Havia poderes espalhados (nas colnias) que foram para o centro. b) Federalismo por SEGREGAO

Na segregao, o movimento inverso. O poder central distribudo em vrios domnios parcelares. NO federalismo por segregao, o poder no vai da periferia para o centro, mas do centro para a periferia. Ele repartido de um ente central para outros domnios parcelares. A federao brasileira surgiu por segregao. Se tnhamos um estado unitrio que foi dividido em vrios domnios parcelares, nosso federalismo surgiu por segregao. O ente central distribuiu poder para os Estado. Vocs vo perceber depois, como que essa origem influencia na questo das competncias atribudas, na questo do fortalecimento da Unio, no fortalecimento dos Estados. Voc comea a entender essa diferenciao de podres entre o federalismo brasileiro e o norteamericano exatamente a partir do surgimento, que foram federaes que surgiram a partir de movimentos contrrios. 5.2. Quanto REPARTIO DE COMPETNICAS: O critrio agora, como as competncias foram distribudas entre os entes federalismos. Aqui so trs espcies: a) Federalismo clssico, dual ou dualista

Surgiu nos EUA. Vocs podem associar o termo dual a uma distribuio de competncias muito parecida entre a Unio e os Estados-membros. H um equilbrio nessa repartio de 253

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competncias. Aqui, a relao entre os Estados e a Unio, de coordenao . Esto no mesmo plano. No h diferena de hierarquia entre a Unio e os Estados. A repartio de competncias aqui horizontal. b) Federalismo por integrao Aqui, ocorre exatamente o oposto do federalismo dual. No federalismo por integrao, a relao vai ser de subordinao entre os Estados e a Unio. Os Estados so submetidos Unio e, neste caso, a repartio de competncias uma repartio vertical. c) Federalismo cooperativo

o federalismo que vem sendo adotado pela maior parte dos pases atualmente. Ele recebe este nome porque prega uma cooperao entre os entes federativos. No federalismo cooperativo h uma repartio horizontal de competncias, Estado e Unio com suas competncias especficas, mas h tambm uma repartio vertical porque h algumas competncias que ficam sob a tutela da Unio. No caso do Brasil isso visto claramente. Existe uma repartio constitucional de competncias em que a Constituio fala claramente: Isso competncia da Unio, do Estado e isso do Municpio, cada um com a sua prpria. Mas existe um dispositivo em que a repartio vertical: tanto a Unio quanto os Estados podem legislar sobre esses assuntos, mas quem estabelece as normas gerais a Unio. Ento, aquela competncia fica tutelada pela Unio. Quais so os pases que adotam hoje o federalismo cooperativo alm do Brasil? A Alemanha e, aps a crise da bolsa de 1929, os EUA passaram a adotar. At a crise, adotavam o federalismo dual. 5.3. Quanto CONCENTRAO DO PODER: Aqui so duas espcies, cujos nomes no tem nada a ver com aqueles movimentos de surgimento do federalismo que vimos anteriormente. Aqui, falamos sobre concentrao de poder: Se o poder se concentra num ente central, ou se repartido de forma equilibrada. a) Federalismo CENTRPETO

No federalismo centrpeto h o fortalecimento excessivo do poder central. b) Federalismo CENTRFUGO

No federalismo centrfugo, h uma reao concentrao de poder. H um autor, Emerson Garcia (MP/RJ), tem vrias obras e uma que comenta essa questo e o livro dele, sobre MP, um dos melhores livros do Brasil sobre o tema, se no for o melhor. Vale a pena conferir. O livro dele fantstico. Faz um estudo bastante aprofundado. Em outro livro, ele comenta sobre essa histria do poder estar concentrado ou estar diludo e ele faz uma analogia que eu achei bem interessante. Ele diz o seguinte: da mesma forma que a experincia nos mostra que todo possuidor, quando vai repartir o que possui, extremamente cometido, no caso da federao, essa experincia tambm se aplica. No federalismo por agregao, o possuidor inicial so os Estados soberanos. Quando vo distribuir esse poder, so bastante cometidos. o que acontece nos EUA, onde os Estados tm um poder muito maior do que no Brasil porque eles que tinham o poder inicialmente e concederam parte desse poder Unio. No caso do Brasil foi exatamente o inverso. Foi o estado brasileiro unitrio que repartiu essas 254

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competncias e foi extremamente cometido. Ele guardou para si a maior parte dessas competncias e atribuiu outras aos Estados. Isso mostra que, dependendo da forma que como surge o Estado, pode surgiu um federalismo centrpeto ou centrfugo. Normalmente, quando o federalismo por agregao, ele centrfugo, ou seja, a periferia, os domnios parcelares, os Estados-membros, guardam para si parcela grande de poder, no concentram o poder na Unio, no centro. Quando um federalismo por segregao, geralmente, temos um federalismo centrpeto. Ele no distribui tantas competncias, principalmente a parcela financeira, extremamente concentrada na Unio. 5.4. Quanto s CARACTERSTICAS DOMINANTES : Foi uma classificao trazia por um dos maiores estudiosos da federao no Brasil de todos os tempos, Raul Machado Horta. Ele tem uma ordem especfica sobre Federalismo Brasileiro. Ele no enuncia esse critrio (caractersticas dominantes) expressamente, de forma clara, mas se analisarmos, poderamos falar que a classificao que ele faz com base nesse critrio. Como ele chegou a isso? Ele analisou diversas Constituies de todo o mundo e concluiu que a maioria dos Estados que adotam a federao, consagram na Constituio caractersticas comuns a todos os Estados. A classificao feita a partir dessa identificao de algumas caractersticas comuns s vrias Constituies. a) Federalismo SIMTRICO ou HOMOGNEO

O federalismo simtrico aquele vai adotar as caractersticas comuns que ele identificou nas vrias constituies. Alguns exemplos de caractersticas comuns, que as vrias Constituies que adotam o federalismo trazem em seu texto: Possibilidade de interveno federal nos Estados (seja para restabelecer a ordem, seja para manter a integridade nacional) Quando a Unio intervm nos Estados, no significa que superior aos Estados. Neste caso, ela no intervm como Unio, mas em nome de todos os outros Estados-membros da federao, para manter a integridade nacional. Ento, interveno federal no significa hierarquia da Unio. Essa uma caracterstica homognea do federalismo Poder Legislativo Bicameral No federalismo, o Poder Legislativo, vamos usar o exemplo do Brasil, exercido pelo Congresso Nacional. E ele bicameral: tem duas Casas: a Cmara dos Deputados (representantes do povo) e o Senado Federal (representantes dos Estados). Essa casa, representativa dos Estados caracterstica comum. Poder Judicirio Dual Em uma federao, geralmente, o Judicirio exercido em duas esferas: Estadual e Federal. No Brasil hoje, o Judicirio estadual so os TJs. Na esfera federal, so todo os outros tribunais. Existncia de um poder constituinte originrio (que vai elaborar a Constituio Federal) e de um poder constituinte decorrente (que vai elaborar as Constituies dos Estados). Essas so caractersticas comuns encontradas em vrios Estados Federais, por isso, os Estados que adotam essas caractersticas em suas constituies adotam o federalismo simtrico. H uma simetria, uma homogeneidade entre esses vrios Estados (interveno federal, Legislativo bicameral, Judicirio dual, poder constituinte originrio e derivado). O outro federalismo, que se contrape ao simtrico, chamado, por Raul Machado Horta de: 255

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a)

Federalismo ASSIMTRICO ou HETEROGNEO

O federalismo assimtrico rompe com as caractersticas tradicionais do federalismo simtrico. Aqui, adotamos o federalismo simtrico. Nosso federalismo (e o Cespe pergunta muito isso), simtrico, mas com algumas concesses ao federalismo assimtrico. Eu poderia dar dois exemplos principais que demonstram esse rompimento: Caracterstica que s h no Estado brasileiro: Municpio como ente federativo. Isso caracterstica especfica da Constituio brasileira. Isso no h em outras constituies (arts. 1 e 18 para serem analisados depois). Isso, portanto, rompe com o federalismo simtrico porque uma caracterstica que no encontrada em outras constituies. Outra caracterstica que rompe com a simetria aquela contida no art. 3, III: Art. 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; Quando a Constituio estabelece que um dos objetivos da repblica reduzir as desigualdades regionais, existem vrios mecanismos de favorecimento de regies mais pobres, mais precrias e que no so utilizadas em regies mais abastadas, exatamente para tentar reduzir essa desigualdade. Ento, o Estado brasileiro extremamente grande e com muitas desigualdades regionais. Para que essas diferenas sejam reduzidas, h vrios mecanismos de favorecimento de uma parte da federao em detrimento de outras. Atravs de incentivos fiscais, por exemplo, isso buscado. Superintendncias, a exemplo da SUDAM, SUDENE, Zona Franca de Manaus, so outros exemplos. O Brasil adota o simtrico, mas faz concesses ao federalismo assimtrico. Vamos agora entrar no ponto mais importante e mais cobrado sobre Organizao do Estado (ateno especial a isso, na hora de estudar, especialmente em provas de primeira etapa): 6. REPARTIO DE COMPETNCIAS

H um material no site sobre algumas decises do Supremo e dois slides que eu vou passar daqui a pouco. 6.1. O princpio da predominncia do interesse

Qual o princpio que informa toda a repartio de competncias na nossa Constituio de 1988? Qual o princpio diretor? Princpio da predominncia do interesse. Este princpio vai informar a repartio de competncias na CF/88. claro que nem todas as competncias vo ser distribudas com base nisso, h outros critrios que sero levados em considerao. Veja que no estou dizendo exclusividade do interesse. Eu estou dizendo predominncia, porque o interesse pode ser comum a vrios entes, mas pode ser predominante de um relao a outro. 256

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Com base nesse princpio, como foi feita a repartio de competncia na CF? Os assuntos de interesse geral, em regra, foram atribudos Unio. Assuntos de interesse predominantemente local foram atribudos aos municpios, que so mais prximos dos indivduos. Os outros interesses (regionais, no atribudos nem Unio e nem aos Estados) foram atribudos aos Estados-membros. Essa uma diviso bsica de competncia. A partir desses princpios, foram estabelecidos quatro critrios de repartio de competncia. 6.2. Critrios bsicos de atribuio de competncias

Isso foi questo de prova do Cespe, que perguntou o seguinte: Quais so os critrios utilizados para repartio de competncia geralmente usados nos Estados modernos? Ela no se referiu ao Estado brasileiro especificamente. Esses critrios que veremos aqui, que so os utilizados pela Constituio de 1988, so s mesmos quatro critrios bsicos utilizados por outros pases. No so critrios exclusivos do Estado brasileiro. a) 1 Critrio: Estabelecimento de campos especficos

Nossa Constituio atribui campos especficos de competncias para os entes federativos. Para alguns entes, ela atribui poderes enumerados. Para outros, ela atribui poderes residuais ou remanescentes. Quais foram os entes da nossa federao que receberam poderes enumerados, elencados pela Constituio? Eu vou citar alguns artigos (h outros), mas isso fica bem claro, por exemplo, no art. 21, que trata da competncia administrativa da Unio e no art. 22, que trata da competncia legislativa da Unio. L vocs vo encontrar vrios dispositivos enumerando as competncias (so poderes enumerados). Alm da Unio, a Constituio atribui tambm aos municpios poderes enumerados. Ela disse quais so os poderes que o municpio possui. Esto previstos no art. 30, alm de outros. Os poderes residuais ou remanescentes so atribudos aos Estados. Isso est previsto no art. 25, 1. Observe que, neste dispositivo, h uma incorreo. A CF/88 voltou a adotar a mesma frmula que adotava na Constituio de 1946. Vejam o que ela diz em relao aos Estados: Art. 25, 1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio. Vocs vo encontrar em algumas provas o examinador dizendo que o Estado tem competncias reservadas. Esta afirmativa est correta: O Estado tem competncias reservadas. Por que isso est errado? (Fim da 1 parte da aula) E quais so as competncias reservadas ao DF? O DF recebe quase as mesmas competncias atribudas aos municpios e aos estados. Isso est no art. 32, 1. Por que no so as mesmas? O que tem de diferente no DF em relao a Municpios e Estados? Se vocs 257

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observarem, h determinadas competncias que so atribudas aos Estados e que a Constituio no atribuiu ao DF. Por exemplo, a parte de organizao do Poder Judicirio, do MP, Polcia Militar, Bombeiros. Essa parte fica a cargo da Unio. No o DF que arca com essas despesas. uma forma de a Unio recompensar o DF pela utilizao que faz dele, j que usa o DF como sede. O DF a sede da Unio. Art. 32, 1 - Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios. A repartio de competncias vertical ou horizontal? Essa repartio horizontal. Semelhante quela do federalismo dualista. Se alguns desses entes tratar de matria que de competncia de outro ente, eles estaro violando o qu? A Constituio. Se, por exemplo, a Unio faz uma lei tratando de interesse local, estar agindo de forma inconstitucional. Ento, aqui poder haver um controle de constitucionalidade dessa lei da Unio. Se o Municpio trata de matria da Unio, ele est violando a Constituio nessa repartio de competncia. Essa lei municipal pode ser objeto de controle de constitucionalidade. No concentrado, porque concentrado s atravs de ADPF, mas poderia ser de controle difuso, por exemplo. Ento, aqui, o controle vai ser de constitucionalidade destas leis, todas elas submetidas Constituio. A Constituio estabelece campos especficos de competncia, tanto legislativo, quanto administrativo. b) 2 Critrio: Possibilidade de Delegao

Geralmente, como a maior parte das competncias atribuda Unio, a Constituio prev a possibilidade de delegao de algumas dessas competncias a outros entes federativos. No caso do Brasil, a Unio pode delegar a quais entes? Existe previso de delegao de competncia privativa da Unio para o Municpio? Competncia PRIVATIVA atribuda a um determinado ente, mas pode ser objeto de delegao ou de competncia suplementar. dizer, o ente pode delegar a competncia que dele ou aquela competncia pode ser tratada supletivamente por outro ente federativo. Competncia EXCLUSIVA Quando uma competncia atribuda com exclusividade a um determinado ente (para conseguir guardar a diferena: exclui a possibilidade de delegao. No pode ser delegada) significa que aquela competncia no pode ser objeto de delegao e nem pode ser tratada atravs de legislao suplementar. Essa uma distino doutrinria. H muitas competncias que a Constituio fala que so privativas mas que, na verdade, so exclusivas. A voc precisa analisar se a competncia em questo pode ser delegada. Se puder ser delegada, mesmo que chame de exclusiva, mesmo que ele chame de privativa. Se no puder ser delegada, ser exclusiva. Vou dar um exemplo: Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: I processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; 258

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Essa no uma competncia privativa. O Senado no pode deleg-la a outro rgo. Determinadas matrias, ento, podem ser delegadas pela Unio a outros entes. E para qual ente ela pode delegar certas competncias privativas? Ela pode delegar aos Estados. Ela no pode delegar aos municpios. Apesar de a Constituio falar apenas que pode delegar aos Estados, como o DF tem as competncias que o Estado tem, ele poderia acrescentar aqui, DF, mesmo no estando expresso. Outro aspecto importante e muito comum em provas de primeira etapa: Atravs de que ato normativo essa delegao pode ser feita? atravs de lei complementar. Essa delegao s pode ser feita atravs de lei complementar. muito comum cair em prova que a Unio pode delegar atravs de lei suas competncias privativas. Isso est errado! Quando fala s lei, lei ordinria. Tem que vir na questo: lei complementar. Se vier s lei, est errado. Se a Unio pode delegar atravs de lei complementar essas matrias, significam que so matrias de competncia privativa da Unio. Art. 22 - Compete privativamente Unio legislar sobre: Por que aqui o constituinte acertou ao falar em competncia privativa? Olha o que diz o pargrafo nico: Pargrafo nico - Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Vocs tm que ter ateno a com esses dois aspectos: Lei complementar e Estados (e DF). A Unio no pode delegar aos Municpios essas matrias de competncia privativa. Essa parte de organizao do Estado tem muita coisa que tem que ficar decorando. Provas de primeira etapa fundamental que vocs prestem ateno nessas questes. c) d) 3 Critrio: 4 Critrio: Competncias comuns Competncias concorrentes

Prestem bastante ateno em duas diferenas principais entre as competncias comuns e as competncias concorrentes. Essas competncias esto espalhadas pelo texto constitucional, mas tem dois dispositivos que elencam de forma sistemtica quais so as competncias comuns e quais so as competncias concorrentes. O artigo que elenca de forma sistemtica quais so as competncias comuns o art. 23 e o que elenca de forma sistemtica as competncias concorrentes o art. 24. Qual a primeira diferena que observamos entre as competncias comuns e as competncias concorrentes? Quando a Constituio fala: Compete legislar sobre significa que se trata de uma competncia administrativa. As competncias comuns so competncias administrativas . Se a Constituio atribuiu a competncia para executar essas tarefas a esses entes, significa que a competncia para legislar sobre aqueles assuntos tambm foi atribuda a estes entes, apesar de ela no dizer isso expressamente. Mas quando ela atribui essas competncias administrativas, ela est, implicitamente, atribuindo tambm competncias para legislar sobre aquele assunto. A no ser que haja alguma ressalva expressa na Constituio. Se no, vai legislar, o que tem 259

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competncia para administrar. Ento, apesar de ser uma competncia administrativa, se no tiver nenhum dispositivo especfico, quem vai legislar so esses mesmos entes. J a competncia concorrente diferente. uma competncia precipuamente legislativa. A Constituio, no seu art. 24, fala em legislar concorrentemente sobre. Sendo uma competncia legislativa, por consequncia, estes mesmos entes tambm vo exercer as competncias de execuo, mas administrativas. o inverso do que acontece l em cima. Se eles tm competncia para legislar, eles tero, tambm, competncias para administrar, para executar aquelas normas. Ento, esta a primeira distino que no implica em grande diferena prtica, j que para legislar preciso administrar e para administrar preciso legislar, salvo ressalva expressa. A segunda diferena bastante importante. Quando a CF fala em competncia comum, essa competncia comum (art. 23) a todos os entes federativos. A competncia comum atribuda a todos os entes federativos, sem exceo: Unio, aos Estados-membros, ao DF e aos Municpios. Art. 23 - competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: Observe que no fala em competncia para legislar sobre (ento competncia administrativa) e ela se refere a todos os entes federativos. A competncia concorrente, se concorrente, significa que no foi atribuda apenas a um ente com exclusividade, mas ela tambm no foi atribuda a todos os entes federativos. A competncia concorrente s foi atribuda Unio, aos Estados-membros e ao DF (art. 24). Art. 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: Se vier questo de prova: O municpio tem competncia legislativa concorrente estabelecida pelo art. 24. Errado. Os municpios podem legislar sobre as matrias do art. 24. Certo. Ele no tem competncia concorrente, mas ele pode legislar sobre essas matrias. E por que assim? Apesar de o municpio no estar previsto no art. 24, que trata da competncia legislativa concorrente ele pode legislar sobre as matrias do art. 24. Reparem que a pergunta que eu fiz no foi se o municpio tinha competncia legislativa concorrente (e municpio no tem competncia legislativa concorrente!). Eu perguntei se ele pode legislar sobre algumas matrias do art. 24. E pode. Vejam o art. 30, II: Art. 30 - Compete aos Municpios:I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; Este no que couber, significa o qu? Significa naqueles assuntos de interesse local, aqueles assuntos que esto l no art. 24, mas que tenham reflexo no interesse local. Este no que couber seriam os assuntos de interesse local, que est logo no inciso I. Este interesse local tem que ser exclusivamente local ou pode ser predominantemente local? No exclusivo. predominantemente local. Princpio da predominncia do interesse.

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Regrinhas importantes sobre a competncia concorrente A primeira questo importante sobre essas competncias legislativas concorrentes com relao ao tipo de competncia concorrente. As competncias concorrentes so cumulativas ou no-cumulativas? Quando se fala em cumulativa significa que existe a competncia prevista para determinada matria e tanto a Unio quanto os Estados podem tratar dos mesmos aspectos dessa matria, indistintamente. Podem tratar da matria sem qualquer diferena. uma competncia cumulativa. Acumulao de duas leis diferentes sobre o mesmo tema. Quando se fala em no-cumulativa, a Unio s pode tratar de um aspecto da matria e o Estado de outro aspecto. Eles no podem tratar dos mesmos aspectos. Cada um trata de um aspecto diferente. No caso da constituio brasileira, a competncia cumulativa ou nocumulativa? No cumulativa porque a Unio estabelece normas gerais e o Estado vai exercer a competncia suplementar. Apesar de ser a mesma matria, cada um dos entes vai tratar de um aspecto especfico da matria. A Unio estabelece as diretrizes, as normas gerais, e o Estadomembro estabelece a norma suplementar. O segundo aspecto: O que norma geral? difcil definir o que norma geral e o que norma especfica. At que ponto uma norma geral ou no? Andr Ramos, um constitucionalista da PUC/SP, identificou no STF duas corrente que, geralmente so adotadas a respeito de normas gerais. So dois os critrios para identificar o que seria uma norma geral.

Carlos Ayres Brito Segundo ele, norma geral aquela que tem uma aplicao uniforme em todo o territrio nacional. Carlos Velloso Norma geral aquela que tem o maior grau de abstratividade.

Que tipo de norma tem o maior grau de abstratividade? Os princpios. Os princpios, segundo Carlos Velloso, seriam normas gerais e eles tm uma maior abstratividade do que as regras. Ento, dentro do Supremo, existem esses dois posicionamentos. Uma outra distino importante: Existem alguns autores no Brasil que fazem uma diferena entre dois tipos de competncia suplementar. Eles diferenciam (Alexandre de Moraes, Andr Ramos Tavares, entre outros) em: Competncia suplementar complementar Aqui, a Unio vai estabelecer a norma geral e o Estado vai complementar esta norma gera. Existe a norma geral feita pela Unio e o Estado vai complementar aquela legislao da Unio no que tange a aspectos mais especficos, regionais. Competncia suplementar supletiva Aqui a forma como o Estado exerce a competncia legislativa plena. Presta bastante ateno aqui: Quando a Unio se omite e no estabelece normas gerais, para que o Estado no fique impedido de legislar, ele pode exercer a competncia legislativa plena. Ele pode fazer, tanto a norma que ele teria que fazer normalmente, quanto a norma geral, que deveria ter sido feita pela Unio. Ele faz tanto a norma geral, que caberia Unio, quanto a norma complementar. Supletiva porque ele vai suprir a omisso da Unio. A Constituio s fala em competncia suplementar. Para Jos Afonso da Silva, no teria mais sentido, na Constituio de 1988, fazer essa distino que o Andr Ramos Tavares e o 261

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Alexandre de Moraes fazem. Mas, como uma questo que pode cair, vocs j sabem qual a diferena, apesar de no ser unnime na doutrina este entendimento. Como a competncia concorrente tratada pela constituio? Os 1 a 4, do art. 24 trazem essas regras. 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Se fssemos adotar o entendimento do Alexandre de Moraes e do Andr Ramos Tavares, essa competncia suplementar seria supletiva ou seria complementar? Aqui seria uma competncia supletiva complementar (vai complementar as normas gerais que a Unio fez). Esses quatro pargrafos alm do nico do art. 22, vocs tm que saber na ponta da lngua. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. Havendo omisso da Unio, em relao elaborao de normas gerais, o Estado exercer a competncia legislativa plena. Se a Unio no faz a norma geral que deveria fazer, o Estado exercer a competncia legislativa plena. O que significa o Estado exercer a competncia legislativa plena? Significa que ele vai fazer, tanto a norma geral, que deveria ser feita pela Unio, quanto exercer a competncia suplementar. Esta competncia suplementar aqui complementar ou supletiva? Neste caso, como ele est fazendo uma norma que a Unio deveria ter feito, trata-se de uma competncia suplementar supletiva. Aqui supletiva. No 2 complementar, no 3 supletiva. E a surge a seguinte questo: O Estado fez a norma suplementar porque a Unio se omitiu, mas e se a Unio resolver exercer a sua competncia depois? O que vai acontecer? O 4 vem resolver essa questo. A primeira questo importante que se coloca a seguinte: Uma lei federal pode revogar uma lei estadual? Quer dizer, a Unio resolveu fazer a norma geral que o Estado havia feito. Esta norma geral pode revogar essa norma geral feita pelo Estado, j que a competncia da Unio? No. Uma norma no pode ser revogada por outra de poder diferente, de um poder que no foi o mesmo que a elaborou. Neste caso, o que vai acontecer, sendo as duas compatveis e considerando que uma lei federal no pode revogar uma lei estadual? Acontece a mesma coisa que ns vimos no controle de constitucionalidade, quando eu falei para vocs que uma deciso do Supremo no pode revogar uma lei. O Supremo faz o qu com a lei? Suspende a eficcia. Aqui a mesma coisa. Se esta norma geral da Unio for incompatvel com a norma geral do Estado, ela no pode revogar, mas ela ir suspender a eficcia desta norma do Estado. Suspende a eficcia s naquilo que for incompatvel, no que for compatvel, ela permanece. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

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O termo tcnico suspenso da eficcia, mas se eu falar revogao no tem diferena nenhuma, tem? Tem diferena! Suponhamos que amanh a Unio resolve fazer outra norma geral revogando a norma geral anterior, sendo que essa nova norma compatvel com aquela norma geral que o Estado havia feito. Se fosse o caso de revogao, como no h repristinao tcita no direito brasileiro, ela no poderia voltar a produzir efeitos. Mas neste caso, como a norma estadual no foi revogada, teve apenas a sua eficcia suspensa, se uma nova lei da Unio for compatvel com ela, essa lei estadual volta a ser aplicada novamente. Como que chama esse fenmeno? Efeito repristinatrio tcito, que alguns at chamam de repristinao tcita, mas o termo tcnico mais correto efeito repristinatrio tcito. o mesmo efeito que ocorre com lei e medida provisria. Se feita uma medida provisria incompatvel com a lei, ela pode revogar a lei porque lei emana do Congresso e Medida Provisria do Presidente. Ento, o que a MP faz com a lei? Suspende a eficcia da lei. Se amanh, o Presidente da Repblica edita uma outra MP revogando a anterior, como a lei em questo no havia sido revogada, mas estava apenas suspensa, ela volta a produzir efeitos novamente. Tambm aqui ocorre o efeito repristinatrio tcito. Eu tenho que ficar decorando todas essas competncias dos arts. 21, 22, 23 e 24? So dispositivos que sempre caem, mas eu nunca vi perguntarem duas questes de competncia na mesma prova. Normalmente, perguntam s uma questo. Coloquem numa balana o tempo que vocs vo gastar para decorar todas essas competncias e o tempo que voc poderia estudar outras coisas que so muito mais importantes do que isso. Eu acho que, numa relao custobenefcio no se deve perde tempo decorando isso. Mas h duas que so muito cobradas e quanto a essas duas, eu vou ensinar uma tcnica para vocs poderem guardar com mais facilidade. Essas duas, eu acho que vale a pena guardar porque quando eles perguntam de competncia da Unio, Estados e Municpios, eles perguntam de uma dessas duas. Mas, tirando essas, dem uma lida geral, mas h umas que voc intuitivamente j sabe de quem a competncia, outras, lendo o informativo voc tambm aprende, e outras, tem que deixar pra l mesmo. No d para decorar tudo, por mais inteligente e estudioso que seja. 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. Por isso no cumulativa, porque a Unio s estabelece normas gerais e o Estado trata da outra parte. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Ento, o Estado vai suplementar aquilo que a Unio j tratou. Lei estadual pode contrariar norma geral da Unio? No, seno no teria sentido a Unio estabelecer uma norma geral, se o Estado pudesse contrariar uma norma geral. Aqui se est complementando o que j existe. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. a competncia complementar supletiva, como vimos. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. 263

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Vejam que a Constituio aqui usou o termo correto: suspende e suspende no que lhe for contrrio. Quais so as duas competncias que eu acho que vale a pena voc memorizar, at porque so bastante fceis e so muito cobradas? Primeiro uma competncia privativa da Unio do art. 22, I. O pessoal desenvolveu um mtodo a, chamado de capacete de PM, que o seguinte: voc vai lembrar, com esse termo, capacete de PM, das matrias que so de competncia privativa da Unio. Ento, vamos comear com aquelas matrias que so as mais conhecidas. So de competncia da unio tratar sobre: Direito Civil Direito Penal Direito Comercial Direito do Trabalho Direito Processual lembrar que para procedimento a competncia concorrente, agora, direito processual, a competncia privativa da Unio.

Alm desses, basta lembrar: Terra Direito Agrrio gua - Direto Martimo Ar Direito Aeronutico Espao Direito Espacial

Eleitoral Imagine se Estados e Municpios pudessem legislar sobre direito eleitoral, seria um verdadeiro caos. Ento, essas matrias so as matrias de competncia privativa da Unio. Alm dessas, um outro grupo de competncias que eles gostam de perguntar e que s vezes as pessoas se confundem, so as do art. 24, I, que so competncias concorrentes. Lembrar PUFET: Previdencirio Urbanstico Financeiro Econmico Tributrio

Para finalizarmos, vamos falar agora sobre o Distrito Federal e os Municpios. 6. O DISTRITO FEDERAL

O Distrito Federal um ente federativo? Faz parte da organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro? Tem dois dispositivos que vocs devem levar em considerao na hora de analisar quais so os entes da federao brasileira. So eles: O art. 1 e o art. 18. So eles que trazem os entes da federao. Em ambos esto elencados como entes federativos: A Unio Os Estados 264

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O Distrito Federal Os Municpios Art. 1 - A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: E fala em unio com letra minscula. Teve uma questo de prova que perguntou o porqu de essa unio com letra minscula e a do art. 18 estar com letra maiscula. Porque no art. 18, que veremos adiante, fala da organizao poltico-administrativa, que composta pela Unio, Estado, DF e Municpio. No art. 1, o termo unio no se est se referindo pessoa jurdica de direito pblico interno, mas diz que a Repblica formada pela unio dos entes federativos. Essa unio acaba formando a Unio com letra maiscula, que o ente federativo. Outro aspecto importante deste dispositivo. Quando a Constituio diz formada pela unio indissolvel, qual o nome desse princpio? Princpio da indissolubilidade do pacto federativo ou s princpio do pacto federativo. Esse princpio veda qual direito aos Estados e aos Municpios? Veda o direito de secesso dos Estados, que no podem querer se separar do restante da federao. Se o Estado quiser fazer isso, a medida cabvel a interveno federal. Art. 34, I, para manter a integridade nacional. Ento, se houver a pretenso de integridade num Estado, poder ocorrer a interveno federal com base no art. 34, I. Art. 18 - A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Aqui tem uma questo interessante: A quem pertence a soberania? A Constituio, no art. 18, fala em autonomia. Mas quem detm soberania? a Repblica Federativa do Brasil. o Estado brasileiro. A soberania pertence ao Estado brasileiro. Quem exerce a soberania em nome do Estado brasileiro? A Unio. A Unio no tem soberania, ela tem autonomia. Mas a Unio exerce a soberania em nome do Estado brasileiro. Soberania esta que pertence ao Estado, Repblica Federativa do Brasil. 6.1. Natureza Jurdica do Distrito Federal

Para que eu quero saber isso? Vejam a importncia que isso teve no STF: Distrito Federal tem natureza de Estado, de Municpio, dos dois ou no nenhum dos dois. Isso foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal, inclusive a deciso est no material de vocs, o Supremo entendeu o seguinte: STF: O Distrito Federal no Estado, nem municpio. O Distrito Federal uma unidade federada com competncia parcialmente tutelada (como o caso do Judicirio, MP, etc.). E aqui, fazendo justia ao Jos Afonso da Silva, esse exatamente o entendimento que ele adota no livro dele e o Supremo simplesmente reproduziu o entendimento do JAS. 6.2. Finalidade do Distrito Federal 265

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O Distrito Federal veio para substituir o que, antigamente, se chamava de territrio neutro, que era sede da Unio. Para que a Unio no tivesse sua sede em determinado Estado, como era, geralmente, o Estado da Guanabara, foi criado o DF. Ento, essa a finalidade do Distrito Federal, ser a sede do Governo Federal. 6. O MUNICPIO

Municpio ente federativo? Essa questo tambm discutida na doutrina e no tem um posicionamento pacfico. So dois entendimentos: 1 Entendimento: Jos Afonso da Silva Ele aponta dois motivos pelos quais no considera Municpio como ente federativo: ) ) O Municpio no participa da formao da vontade nacional ele no tem representantes no Congresso, como tm os Estados. No existe federao de municpios Se assim, se considerarmos que municpio ente federativo, na verdade, ele vai ter a mesma natureza de um Estado, j que no existe federao de municpio. Se fosse ente federativo teria natureza de Estado.

Este entendimento de Jos Afonso da Silva, no o entendimento majoritrio. Aquele amplamente majoritrio hoje no Brasil o seguinte: 2 Entendimento: O municpio , sim, ente federativo. So dois os principais argumentos:
aa

O primeiro argumento, e principal, citado por quase todos os autores, so os arts. 1 e 18 que, claramente elencam os Municpios como entes federativos. O segundo argumento de que os Municpios possuem as mesmas autonomias atribudas Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Quais so essas autonomias? Basicamente quatro:

aa

Autoorganizao Autolegislao Autogoverno Elege seus representantes, independentemente de qualquer ingerncia da Unio e dos Estados. Autoadministrao Administra os seus prprios negcios.

FIM

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