Belo Monte - Ação Civil Pública Nº 2006.39.03.000711-8 (Acórdão 14 de Novembro de 2011)

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1 REGIO
APELAO CVEL N 2006.39.03.000711-8/PA
RELATRIO
A Exma. Sra. Desembargadora Federal SELENE ALMEIDA (Relatora):
O Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil pblica, com pedido de liminar, contra o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis IBAMA, e contra Centrais
Eltricas do Norte do Brasil S/A ELETRONORTE, tendo como objeto a condenao do IBAMA em
obrigao de no fazer, consistente na proibio de adotar atos administrativos referentes ao
licenciamento ambiental da Usina Hidreltrica de Belo Monte (fl. 21).
Alega o MPF, em sntese:
a) que a hidreltrica atingir as comunidades indgenas de Arara, Juruna, Parakan,
Xikrin, Xipaia-Kuruaia, Kayap e Arawet, as quais podero sofrer danos ambientais, caso ocorra a
implantao;
b) que o processo legislativo que deu origem ao Decreto Legislativo 788/2005 tem
vcios de ordem material, pois no consultou as comunidades indgenas afetadas (arts. 170, VI e art.
231, 3, da CF/88 e art 6, 1, a, da Conveno 169 da OIT, ratificada pelo Brasil, atravs do Decreto
Legislativo 142/2002;
c) a ocorrncia de atentado ao devido processo legislativo, pois o projeto do decreto
legislativo foi modificado no Senado sem retorno para apreciao pela Cmara dos Deputados, ex vi
do art.123 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados;
d) a ausncia de lei complementar que disponha sobre a forma de explorao dos
recursos hdricos em rea indgena, nos termos do 6 do artigo 231 da Constituio;
e) que o Congresso Nacional no poderia delegar a oitiva das comunidades
envolvidas, para os fins do art. 231, 3 da CF/88, da porque seria inconstitucional a delegao
prevista no art. 2 do Decreto Legislativo 788/2005, por violar os arts. 231, 3 e 49, XVI da
Constituio.
Inicialmente, o Juzo a quo deferiu liminar para suspender o procedimento do IBAMA e
da ELETRONORTE para licenciamento da Usina Hidreltrica de Belo Monte (fls. 87/91).
Posteriormente, reconsiderou sua deciso revogando a liminar anteriormente concedida (fls.
298/334).
Contra a referida deciso, que permitiu a continuidade do procedimento de
licenciamento, o Ministrio Pblico Federal interps o Agravo de Instrumento n 2006.01.00.0177368, que foi distribudo a esta Relatora e recebeu deciso monocrtica que deferiu o efeito suspensivo
vindicado para sustar a eficcia da deciso at o julgamento definitivo do agravo (fls. 461/6).
A Unio ingressou, perante o Supremo Tribunal Federal com o pedido de Suspenso
de Liminar n 125-6/PA, objetivando a suspenso da deciso proferida no aludido agravo. O pedido
foi deferido pela Ministra Ellen Gracie nos seguintes termos (fls. 816/826):
(...) defiro o pedido, para suspender, em parte, a execuo do acrdo
proferido pela 5 Turma do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, nos autos
do AI 2006.01.00.017736-8/PA para permitir ao IBAMA que proceda oitiva
das comunidades indgenas interessadas. Fica mantida a determinao de
realizao do EIA e do laudo antropolgico, objeto da alnea c do dispositivo
do voto-condutor. (fl. 826)
Foram deferidos os ingressos da ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras na
condio de litisconsorte passivo (fls. 253) e da Unio, na condio de assistente simples da
ELETRONORTE (fls. 700).
Foi proferida sentena s fls. 739/801, na qual o Juzo a quo julgou improcedente o
pedido. Transcrevo:
TRF-1 REGIO/IMP.15-02-04
Criado por TR196303
C:\Users\prpa\Documents\Helena\Arquivo e apontamentos\Hidreletricas\Belo Monte\ACP 2006\Julgamento Consulta\Voto_Selene_oitivas.doc
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(...) julgo improcedente os pedidos autorais, de forma que fica retirado,
doravante, qualquer bice judicial prtica dos procedimentos a serem
empreendidos pela Unio pela ELETROBRS, pela ELETRONORTE e
especialmente, pelo IBAMA, este na conduo do licenciamento da Usina
Hidreltrica de Belo Monte, inclusive a realizao de estudos, consultas
pblicas, audincias pblicas, enfim, tudo que seja necessrio a possibilitar a
concluso final da autarquia ambiental quanto ao licenciamento, ou no, da
obra, ficando assegurado o pleno exerccio do seu poder de polcia, com
integral e estrita observncia do Decreto Legislativo n 788/2005, do
Congresso Nacional, em cujo ato normativo no vislumbro qualquer mcula
de inconstitucionalidade.(fl. 801)
O Ministrio Pblico Federal interps apelao (fls. 832/884), sustentando, em sntese:
a) que a deciso sinaliza uma verdadeira antecipao da soluo de eventual
questionamento do processo de licenciamento;
b) foram incorporadas as metas de desenvolvimento governamental como dogmas;
c) o Decreto Legislativo n 788/2005 inconstitucional por desrespeitar os artigos 170,
VI e art. 231, 3, da Constituio e por haver sido modificado no Senado sem retorno para
apreciao pela Cmara dos Deputados;
d) ausncia de lei complementar que disponha sobre a forma de explorao dos
recursos hdricos em rea indgena;
e) o Congresso Nacional no poderia delegar a oitiva das comunidades envolvidas,
para os fins do art. 231, 3 da CF/88;
f) os impactos a serem experimentados pelas populaes indgenas residentes ao
longo do Rio Xingu sero imensos (inviabilidade de locomoo, diminuio e provvel extino dos
peixes, proliferao de doenas);
f) a celeridade pretendida pela ELETROBRS divorcia-se de qualquer preocupao
ambiental.
Ressalta que o ponto nodal aqui saber se a consulta s comunidades afetadas
atribuio do Congresso Nacional, ou se poderia ser delegado por este ao empreendedor da obra, ou
seja, ao Poder Executivo. (fl. 865) para concluir que (...) o Decreto Legislativo n 788/2005 feriu a
Constituio da Repblica ( 3, do art. 231) ao no consultar as comunidades afetadas antes de sua
promulgao e delegar a sua oitiva ao Poder Executivo. (fl. 870).
Pede, ao fim, a reforma da sentena impugnada.
Contrarrazes da ELETRONORTE (fls. 971/992), alegando em sntese, que no
razovel a interpretao do art. 231, 3, da Constituio, porque o momento oportuno para a oitiva
das comunidades indgenas afetadas no seria antes da autorizao do Congresso Nacional.
Admite que a obra certamente apresentar impacto ambiental, mas que este s
poder ser aquilatado aps a realizao do EIA/RIMA.
Acrescenta que a modificao inserida no texto do Decreto Legislativo 788/2005
constitui simples emenda de redao e afirma que a exigncia de lei complementar para as
hipteses previstas no art. 231, 6 da CF no se estende ao aproveitamento dos recursos hdricos.
As contrarrazes da ELETROBRS (fls. 994/1.028) sustentam, em sntese, que o
prprio IBAMA defende em sua contestao que populao tem direito a um meio ambiente
sustentvel e que o direito ao desenvolvimento determina um dever estatal, destinado a oferecer
melhores condies estruturais, aptas a elevar as oportunidades sociais dos indivduos.
Afirma que o DL 788/2005 no padece de vcio no seu procedimento legislativo e que
a magnitude e abrangncia dos impactos sobre as comunidades indgenas feita pelo MPF no passa
de exerccio de futurologia, uma vez que os estudos ambientais ainda esto em curso.
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Contrarrazes do IBAMA (fls. 1.040/1.073), invocando o direito ao desenvolvimento
como direito humano. Sustenta no ser razovel se realizaram consultas s comunidades indgenas
sem possuir os necessrios dados tcnicos, isentos e oficiais.
Afirma que o pedido do Ministrio Pblico Federal implica em violao do princpio da
separao de Poderes, pois no pode o Poder Judicirio determinar autoridade administrativa que
se abstenha de exercer seu regular poder de polcia.
Defende a realizao dos estudos de impacto ambiental e das audincias pblicas
invocando o direito informao.
Contrarrazes da Unio (fls. 1.078/1.085), sustentando que o momento da oitiva das
comunidades indgenas posterior realizao dos estudos antropolgicos e de impacto ambiental
e aderindo aos argumentos da ELETRONORTE e da ELETROBRS.
Parecer do Ministrio Pblico Federal, fls. 1.090/1.103, pugnando pelo provimento da
apelao.
o relatrio.
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VOTO
A Exma. Sra. Desembargadora Federal SELENE ALMEIDA (Relatora):
Para o melhor deslinde da controvrsia, cumpre tecer o histrico e o desenrolar dos
fatos relativos ao empreendimento que objeto da presente lide:1
O empreendimento
Belo Monte uma usina hidreltrica previsto para ser implementado em um trecho de
100 (cem) quilmetros no Rio Xingu, no Estado do Par. Sua potncia instalada ser de 11.233 MW,
o que far dela a maior usina hidreltrica inteiramente brasileira, visto que a usina hidreltrica de
Itaipu est localizada na fronteira entre Brasil e Paraguai.
De acordo com o stio governamental Agncia Brasil, Belo Monte ser a nica usina
hidreltrica do Rio Xingu. O lago da usina ter uma rea de 516 km e a usina ter trs casas de
fora.
A previso que, quando concluda, a usina ser a terceira maior hidreltrica do
mundo, atrs apenas da chinesa Trs Gargantas e da binacional Itaipu, com 11,2 mil MW de
potncia instalada. Seu custo estimado hoje em R$ 19 bilhes. A energia assegurada pela usina
ter a capacidade de abastecimento de uma regio de 26 milhes de habitantes, com perfil de
consumo elevado como a regio metropolitana de So Paulo.
O projeto
O projeto prev a construo de uma barragem principal no Rio Xingu, localizada a 40
km abaixo da cidade de Altamira, no Stio Pimental, sendo que o reservatrio do Xingu localiza-se no
Stio Bela Vista. A partir deste reservatrio, a gua ser desviada por canais de derivao que
formaro o reservatrio dos canais, localizado a 50 km de Altamira. De acordo com a ltima
alterao do projeto, os dois canais de derivao previstos foram susbstitudos por um canal apenas.
Desta forma, o reservatrio dos canais foi renomeado para reservatrio intermedirio.
O trecho do Rio Xingu entre o reservatrio do Xingu e a casa de fora principal,
correspondente a um comprimento de 100 km, ter a vazo reduzida em decorrncia do desvio dos
canais. Este trecho foi denominado pelo relatrio de impacto ambiental como trecho de vazo
reduzida. Prev-se que este trecho dever ser mantido com um nvel mnimo de gua, varivel ao
longo do ano. Este nvel mnimo ser controlado pelo hidrograma ecolgico do trecho de vazo
reduzida, e tem como finalidade assegurar a navegabilidade do rio e condies satisfatrias para a
vida aqutica.
Sero construdas duas casas de fora, a principal e a complementar. A primeira ser
construda no Stio Belo Monte e ter uma potncia instalada de 11 mil MW. A complementar ser
construda junto ao Reservatrio do Xingu com potncia instalada de 233,1 MW.
A rea inundada pertence a terras dos municpios de Vitria do Xingu (248 km2),
Brasil Novo (0,5 km2) e Altamira (267 km2).
Cronologia.
1975
Iniciados os estudos de inventrio hidreltrico da bacia hidrogrfica do Rio Xingu.
1980
1
Fonte: Stio da Internet WIKIPDIA (a enciclopdia livre) sob o ttulo Usina Hidreltrica de Belo
Monte.
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A Eletronorte comea a fazer estudos de viabilidade tcnica e econmica do chamado
complexo hidreltrico de Altamira, formado pelas usinas de Babaquara e Karara.
1989
Durante o 1 Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, realizado em fevereiro em
Altamira (PA), a ndia Tura, em sinal de protesto, levanta-se da plateia e encosta a lmina de seu
faco no rosto do presidente da Eletronorte, Jos Antonio Muniz, que fala sobre a construo da
usina Karara (atual Belo Monte). A cena reproduzida em jornais e torna-se histrica. O nome
Karara foi alterado para Belo Monte em sinal de respeito aos ndios.
1994
O projeto remodelado para tentar atender propostas de ambientalistas e investidores
estrangeiros. Uma das mudanas preserva a rea indgena Paquiamba de inundao.
2001
Divulgado um plano de emergncia de US$ 30 bilhes para aumentar a oferta de
energia no pas, o que inclui a construo de quinze usinas hidreltricas, entre elas Belo Monte. A
Justia Federal determina a suspenso dos estudos de impacto ambiental (EIA) da usina.
2002
Contratada consultoria para definir a forma de venda do projeto de Belo Monte. O
presidente Fernando Henrique Cardoso critica ambientalistas e diz que a oposio construo de
usinas hidreltricas atrapalha o pas.
2006
O processo de anlise do empreendimento suspenso e impede que os estudos
sobre os impactos ambientais da hidreltrica prossigam at que os ndios afetados pela obra fossem
ouvidos pelo Congresso Nacional.
2007
Durante o encontro Xingu para Sempre, ndios entram em confronto com o
responsvel pelos estudos ambientais da hidreltrica, Paulo Fernando Rezende, que fica ferido, com
um corte no brao. Aps o evento, o movimento elabora e divulga a Carta Xingu Vivo para Sempre,
que especifica as ameaas ao Rio Xingu e apresenta um projeto de desenvolvimento para a regio e
exige sua implementao das autoridades pblicas. O Tribunal Regional Federal da 1 Regio
autoriza a participao das empreiteiras Camargo Corra, Norberto Odebrecht e Andrade Gutierrez
nos estudos de impacto ambiental da usina.
2009
Em maio de 2009 o IBAMA tornou pblico haver recebido o EIA-RIMA do
empreendimento, enviado pela ELETROBRS.
A Justia Federal suspende o licenciamento e determina novas audincias para Belo
Monte, conforme pedido do Ministrio Pblico. O Ibama volta a analisar o projeto e o governo
depende do licenciamento ambiental para poder realizar o leilo de concesso do projeto da
hidreltrica, previsto para 21 de dezembro. O Secretrio do Ministrio de Minas e Energia, Mrcio
Zimmerman, prope que o leilo seja adiado para janeiro de 2010.
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2010
A licena publicada em 1 de fevereiro e o governo marca o leilo para 20 de abril.
O leilo
O leilo para definio do construtor da usina de Belo Monte estava previsto para
ocorrer em 21 de dezembro de 2009. Remarcado para o dia 20 de abril de 2010, houve a primeira
suspenso, conforme liminar da Justia Federal do Par a partir de recomendao do Ministrio
Pblico Federal no Par que aponta irregularidades no empreendimento. O Ministrio Pblico
paraense tambm move outra ao pblica, que pretende anular a licena ambiental concedida
obra. O Diretor de licenciamento do Ibama, Pedro Alberto Bignelli, entretanto, defende que a
construo de Belo Monte no atinge diretamente as terras indgenas da regio, o que contraria a
deciso judicial que suspendeu a realizao do leilo e determina que o Ibama conceda uma nova
licena prvia ao empreendimento.
No dia 16 de abril de 2010, o Tribunal Regional Federal da 1 Regio admitiu recurso
da Advocacia-Geral da Unio e anulou a liminar que suspendia o leilo. Portanto, a data de 20 de
abril estava mantida, e o leilo ainda corria risco de no ser realizado.
Em 19 de abril de 2010, houve nova suspenso, conforme deciso do juiz Antonio
Carlos Almeida Campelo que concedeu a liminar a partir de pedido do Ministrio Pblico Federal. O
juiz tambm mandou anular a licena prvia da obra e ressalta que a falta de dados sobre o projeto
fere o princpio jurdico da precauo.
No dia seguinte, o dia do leilo, a Justia cassou a liminar da suspenso, mas o
advogado-geral da Unio, Luis Incio Adams, disse que os processos judiciais contra a construo
da usina no devem terminar com o leilo.
O leilo foi realizado em dez minutos, em plena indefinio de uma nova liminar
suspensiva, e foi vencido pelo Consrcio Norte Energia que ofereceu menor preo oferecido pela
energia eltrica da futura usina.
O governo brasileiro ainda enfrentar pelo menos quinze questionamentos judiciais
sobre a viabilidade econmica da obra e os impactos sociais e ambientais na regio, sendo 13 deles
ajuizados pelo Ministrio Pblico Federal paraense. Ainda assim, garante que, se preciso, construir
a usina sozinho.
Belo Monte deve comear a operar em fevereiro de 2015, mas as obras seguiro at
2019.
Os consrcios
Dois consrcios disputaram Belo Monte. O primeiro, denominado Norte Energia, foi
formado por nove empresas (Chesf, Queiroz Galvo, Gaia Energia e Participaes, Galvo
Engenharia, Mendes Energia, Serveng, J Malucelli Construtora, Contern Construes e Cetenco
Engenharia).
O segundo, chamado de Belo Monte Energia, contou com Furnas, Eletrosul, Andrade
Gutierrez, VALE, Neoenergia e Companhia Brasileira de Alumnio. Assim, a presena estatal mostrase forte na montagem dos consrcios, com as subsidirias da Eletrobrs em comando dos grupos
com quase 50% de participao, enquanto a fatia das empresas privadas no supera 12,75%.
Antes do ltimo adiamento do leilo, as empresas CSN, Gerdau e Alcoa haviam
anunciado o interesse de fazer parte de consrcios estabelecidos a partir de parcerias estratgicas
do empreendimento, j que, entre outros detalhes, iro usufruir da energia em unidades produtivas
instaladas no Par.
As empresas Odebrecht e Camargo Corra desistiram do leilo por temerem no
lucrar com a empreitada.
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Para garantir a realizao do leilo, foi determinado que o BNDES deve financiar 80%
da obra em 30 anos e o custo da obra foi reavaliado em R$ 19 bilhes, mas empresas do setor
privado estimam que a obra deve custar cerca de R$ 30 bilhes.
Controvrsia sobre o impacto atual da obra
As consequncias sobre a construo da usina tem opinies conflitantes. As
organizaes sociais tm convico de que o projeto tem graves problemas e lacunas na sua
formao.
O movimento contrrio obra, encabeado por ambientalistas e acadmicos, defende
que a construo da hidreltrica ir provocar a alterao do regime de escoamento do rio, com
reduo do fluxo de gua, afetando a flora e fauna locais e introduzindo diversos impactos
socioeconmicos. Um estudo formado por quarenta especialistas em duzentos e trinta pginas
defende que a usina no vivel do ponto de vista social e ambiental.
Outro argumento o fato de que a obra ir inundar permanentemente os igaraps
Altamira e Amb, que cortam a cidade de Altamira, e parte da rea rural de Vitria do Xingu. A vazo
da gua da jusante do barramento do rio na Volta Grande do Xingu ser reduzida e o transporte
fluvial at o Rio Bacaj (um dos afluentes da margem direita do Xingu) ser interrompido.
Atualmente, este o nico meio de transporte para comunidades ribeirinhas e indgenas chegarem
at Altamira, onde encontram mdicos, dentistas e fazem seus negcios, como a venda de peixes e
castanhas.
A alterao da vazo do rio, segundo os especialistas, altera todo ciclo ecolgico da
regio afetada, que est condicionado ao regime de secas e cheias. A obra ir gerar regimes
hidrolgicos distintos para o rio. A regio permanentemente alagada dever impactar na vida de
rvores, cujas razes iro apodrecer. Estas rvores so a base da dieta de muitos peixes. Alm disto,
muitos peixes fazem a desova no regime de cheias, portanto, estima-se que na regio seca haver a
reduo nas espcies de peixes, impactando na pesca como atividade econmica e de subsistncia
de povos indgenas e ribeirinhos da regio.
Segundo a professora da Universidade Federal do Par - UFPA Janice Muriel Cunha
os impactos sobre a ictiofauna no foram esclarecidos ao no contemplar todas as espcies do Rio
Xingu.
Tambm o Professor da Universidade Federal do Par e Doutor em Ecologia, Hermes
Fonsca Medeiros, defende que a obra geraria milhares de empregos, mas, ao final dela, restariam
apenas 900 postos de trabalho, o que levaria a populao que se instalou na regio ao envolvimento
com o desmatamento, pois no h vocaes econmicas desenvolvidas na regio. A hidreltrica ir,
segundo ele, atingir 30 terras indgenas e 12 unidades de conservao. Outro detalhe, segundo o
especialista, que a hidreltrica precisaria de outro Rio Xingu para produzir o ano todo.
O Bispo austraco Erwin Krutler que h quarenta e cinco anos atua na regio,
considera o empreendimento um risco para os povos indgenas, visto que poder faltar gua ao
desviar o curso para alimentar as barragens e mover as turbinas, alm de retirar os ndios do
ambiente de origem e de inchar abruptamente a cidade de Altamira que pode ter a populao
duplicada com a hidreltrica. Segundo o Bispo, os problemas em Balbina e Tucuru, que a princpio
seriam considerados investimentos para as populaes do entorno, no foram superados e servem
de experincia para Belo Monte, j que os investimentos infraestruturais ou a explorao do
ecoturismo - "no territrio mais indgena do Brasil" - poderiam acontecer sem a insero e ampliao
da hidreltrica.
Em agosto de 2001, o coordenador do Movimento pela Transamaznica e do Xingu,
Ademir Federicci, foi morto com um tiro na boca enquanto dormia ao lado da esposa e do filho
caula, aps ter participado de um debate de resistncia contra a Usina de Belo Monte. Ameaada
de morte desde 2004, a coordenadora do Movimento de Mulheres do Campo e da Cidade do Par e
do Movimento Xingu Vivo para Sempre, Antonia de Melo, tambm contrria instalao da usina e
no sai mais s ruas. Ela acredita que a usina, que inicialmente seria chamada de Karara, um
projeto mentiroso e que afetar a populao de maneira irreversvel, "um crime contra a
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humanidade". Segundo ela, nove povos indgenas, ribeirinhos e trabalhadores da agricultura familiar,
por exemplo, sero expulsos para outras regies. A alternativa seria, segundo ela, um
desenvolvimento sustentvel, que no tivesse tantas implicaes.
Em dezembro de 2009, o Ministrio Pblico do Par promoveu uma audincia pblica
com representantes do ndios do Xingu, fato que marcaria seu posicionamento em relao obra.
O empresrio Vilmar Soares, que vive em Altamira h 29 anos, acredita que a usina
ir melhorar a qualidade de vida de Altamira, com o remanejamento da populao das palafitas rea que ser inundada - para moradias bem estruturadas em Vitria do Xingu, e que a usina maior
seria acompanhada de outros investimentos, como gerao de empregos, energia eltrica para a
populao rural (a maior parte da energia de de Altamira vem do diesel) e a pavimentao da
Transamaznica que impulsionaria a destinao do cacau produzido na regio.
Os defensores da obra, formados por empresrios, polticos e moradores das cidades
envolvidas pelo projeto, estimam que cerca de R$ 500 milhes sustentam o plano de
desenvolvimento regional que estaria garantido com a usina. Essa injeo de recursos seria aplicada
em gerao de empregos, educao, desenvolvimento da agricultura e atrao de indstrias.
Acredita-se tambm que o empreendimento atrair novos investidores para a regio, considerada a
nica forma de alavancar o desenvolvimento de uma regio carente de investimentos.
O presidente da Empresa de Pesquisa Energtica, Maurcio Tolmasquim, afirma que
Belo Monte, um investimento equivalente a 19 vezes ao oramento do Par em 2010, ser a
salvao para a regio e que as opinies contrrias so preconceituosas, pois, segundo ele, a atual
proposta envolve um tero da rea original que seria alagada. O consumo de energia eltrica tende a
aumentar e os investimentos com Belo Monte, segundo ele, sero necessrios.
O fsico, Professor emrito da Universidade Estadual de Campinas e membro do
conselho editorial do jornal Folha de S.Paulo, Rogrio Cezar de Cerqueira Leite, disse que milhares
de espcimes vo sucumbir, mas, em compensao, 20 milhes de brasileiros tero energia eltrica
garantida.
No entanto, outros defendem que estas perspectivas de demanda de
desenvolvimento, gerao de empregos e atrao de investimentos para a regio confrontam com o
j existente estilo de vida vivel e sustentvel dos habitantes da regio, baseado em sistemas
agroflorestais e na explorao de recursos naturais. O deslocamento de uma comunidade de sua
rea de origem, cultura e meio de vida, como j observado em outros casos de deslocamento
compulsrio por hidreltricas, podem no ser indenizveis por programas de apoio ou dinheiro.
Segundo documento do Centro de Estudos da Consultoria do Senado, que atende
parlamentares da Casa, o potencial hidreltrico do pas subutilizado e tem o duplo efeito perverso
de levar ao uso substituto da energia termoeltrica - considerada "energia suja" e de gerar tarifas
mais caras para os usurios, embora o uso da energia elica no tenha sido citada no relatrio. Por
outro lado, o Ministrio de Minas e Energia defende o uso das termoeltricas para garantir o
fornecimento, especialmente em perodos de escassez de outras fontes.
O ex-Ministro da Agricultura e Coordenador do Centro de Agronegcio da Escola de
Economia de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV), Roberto Rodrigues, defende que o
Brasil desperdia, anualmente, o equivalente a trs usinas de Belo Monte ao no utilizar o bagao e
a palha da cana-de-acar.
O caso de Belo Monte envolve a construo de uma usina sem reservatrio e que
depender da sazonalidade das chuvas. Por isso, para alguns crticos, em poca de cheia a usina
dever operar com metade capacidade mas, em tempo de seca, a gerao pode ir abaixo de mil
MW, o que somado aos vrios passivos sociais e ambientais coloca em xeque a viabilidade
econmica do projeto.
Trago estes fatos, em resumo, para que o colegiado tenha uma viso em perspectiva
da polmica em torno de construo do empreendimento que passou a ser denominado pela
ELETROBRS e pelo Consrcio Norte Energia de Aproveitamento Hidreltrico de Belo Monte
AHE Belo Monte, discusses estas que no se limitam a aspectos jurdicos. Melhor dizendo, so
tambm aspectos extra legais que acarretaram o conflito em juzo.
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O impacto direto da obra nas terras indgenas na Volta Grande do Xingu
No que interessa diretamente a resoluo da lide, isto , se o impacto da construo
da usina de Belo Monte em terras indgenas ocorrer, questo pacifica que a obra no ser
empreendida dentro da rea indgena. Outro fato incontroverso que a terra indgena Paquiamba e
Arara da Volta Grande do Xingu esto jusante da primeira barragem, que desvia as guas do Rio
Xingu do seu curso norma e provocar a diminuio da vazo fluvial nas ditas terra indgenas.
Sobre o tema, o EIA diz com todas as letras que a obra ter implicaes drsticas nas
mencionadas reas, conforme se l:
Este diagnstico contm elementos que permitem afirmar que o enchimento
do reservatrio do AHE Belo Monte, caso a usina seja construda, vai
interferir de maneira drstica nas condies de vida da populao indgena
moradora em Altamira, deixando-a permanentemente em situao de
enchente e da populao indgena da Volta Grande, deixando-a
permanentemente em situao de estiagem. Esta situao ser agravada,
principalmente na cidade de Altamira, pelo afluxo esperado de quase 100.000
pessoas atradas pelas obras.
Alm da reduo da quantidade de gua, na chamada Volta Grande do Xingu, h
previso de impactos na qualidade bitica do curso fluvial, onde esto situadas as terras indgenas
impactadas.
A Volta Grande do rio do Xingu ser a rea do rio com a maior perda de
habitats de toda a rea afetada. Considera-se que os impactos para a fauna
aqutica sero mais graves nesta rea do que na regio do reservatrio. A
mortalidade e a diminuio de espcies que so caractersticas dos pedrais
um dos impactos previstos nesta rea, como conseqncia da perda de
vazo.
A Volta Grande do Xingu, onde se encontra a chamada rea de influncia direta e
onde esto as duas comunidades indgenas acima mencionadas no sofrer alterao fsica local,
isto , no ser inundada e no perder territrio, porm receber os impactos oriundos do
empreendimento do que diz respeito socioeconomia, qualidade de vida, possibilidade de
navegao e atividade de pesca. No h dvida que a reduo do volume da gua trar impacto
certo nas reas indgenas localizadas nas margens da Volta Grande do Xingu.
O parquet em seu lcido parecer, traz a transcrio do Memorando 104/COHID/CGNC
DILIC IBAMA onde resta clara que as terras indgenas Paquiamba a Arara da Volga Grande do
Xingu recebero impactos diretos:
Em resposta ao Memorando n 270/2010/-AGU/PGF/PFE Sede/COJUD,
informo que as Terras Indgenas Paquiamba e Arara de Volta Grande do
Xingu esto localizadas na rea de Influncia Direta AID. Portanto,
entende-se incidir sobre elas impactos diretos. A diferenciao entre rea
Diretamente Afetada ADA e AID deve-se meramente exigncia do IBAMA
em se efetuar cadastro censitrio da populao afetadas, a qual est inserida
na ADA, em decorrncia de perda territorial. O Termo de Referncia do
IBAMA para elaborao do EIA/RIMA ao incluir como ADA o trecho afetado
por reduo de vazo no inclui as terras indgenas, pois no haver perda
territorial em decorrncia do empreendimento. Isso no significa dizer que
no haver impactos diretos s populaes indgenas. Pelo contrrio, a
reduo da vazo geradora de uma srie de impactos importantes, os quais
foram devidamente identificados nos estudos. [...].
Declarao anloga est registrada no Memorando 393 CALIC CGDAM DPDS
10 da FUNAI (f. 1.167):
1. Devem ser ressaltadas duas questes fundamentais referentes a esse
processo a primeira, de que o empreendimento em questo ser realizado
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fora dos limites da TIs daquela regio, apesar do rio Xingu ser limite das TIs
Paquiamba de Arara da Volta Grande. Isso no quer dizer que no existiro
impactos diretos para essa TIs, que enfrentaro problemas com a reduo da
vazo do rio Xingu tanto em relao dificuldade de transporte fluvial como a
relao diminuio da diversidade de espcies de peixes. Alm disso, o
grande afluxo de pessoas para a regio potencializar processo de
degradao ambiental no entorno dessas reas e invases das Terras
Indgenas.
A concluso da doutra Procuradoria Regional da Repblica, no caso, inafastvel,
pois independentemente de se tratar de rea diretamente afetada (ADA) que sofrer alagamento e
perder territrio, a rea de influncia direta (AID), onde esto as duas terras indgenas
mencionadas, receber tambm o impacto do empreendimento no que diz respeito a vazo fluvial,
a quantidade de peixes existentes, a sobrevivncia, a degradao do meio ambiente em razo de
desmatamento, grilagem, aumento da criminalidade, invaso por no-ndios da reas vizinhas a
barragem, etc.
No possvel se desconhecer fatos afirmados pelo IBAMA e FUNAI no sentido de
que o impacto direto nas duas comunidades indgenas na Volta Grande do Xingu significar reduo
da vazo da gua, com a conseqente diminuio da pesca, problemas de navegao fluvial,
problemas de degradao ambiental resultante do fluxo de invases, grileiros, desmatamento, enfim,
um acrscimo de aspectos negativos e prejudiciais as comunidades em virtude de aumento
populacional em regio j muito carente.
Relatrio da Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa (CDH) do
Senado Federal (juntado por linha), reporta-se a diligncia realizada na cidade de Altamira (PA), em
16 de abril de 2011, para discutir problemas sociais advindos da barragem da usina hidreltrica de
Belo Monte e documenta audincia pblica na qual participaram representantes do Painel de
Especialistas de Belo Monte que envolveu quarenta professores nas reas de Cincias Humanas,
Biologia e Medicina, Engenharia , na avaliao do estudo e relatrio de impacto ambiental (EIARIMA) do projeto de construo da usina.
Em depoimento prestado na referida audincia pblica, a Dra Sonia Magalhes,
integrante do Painel de Especialistas responsvel pela anlise critica do EIA-RIMA, afirmou que a
quantidade de gua vai depender da vazo irregular do rio. Na Volta Grande do Xingu, em trecho de
100 km abaixo da barragem, a vazo da gua vai diminuir tanto que ficar durante a maior parte do
ano em nveis abaixo dos registrados durante as piores estiagens. Isso ser causado pelo desvio
feito por meio de uma espcie de fosso a ser construdo com a utilizao de toneladas de concreto.
Informou que, alm de essa regio ser o lar de muitas comunidades indgenas e de milhares de
ribeirinhos, a baixa no volume de gua poder provocar srios problemas de abastecimento.
A pesquisadora afirmou, na audincia pblica, que Volta Grande do Xingu um dos
ecossistemas mais ricos do planeta e que a secagem de parte de sua rea resultar na morte de
mais de 100 milhes de peixes, alm da extino de espcies que dependem desse ecossistema
para sobreviver.
A Comisso de Direitos Humanos do Senado observa no relatrio que tambm no foi
realizada a demarcao fsica da terra indgena Arara da Volta Grande e Cachoeira Seca, nem o
levantamento fundirio e o incio da desintruso (retirada de no ndios ) da terra indgena
Apyterewa.
O que se extrai dos depoimentos constantes desse Relatrio que haver uma
insegurana com relao a disponibilidade de gua, o aumento da presso sobre os recursos das
comunidades indgenas, migraes desordenadas, talvez a perda de condies mnimas dos ndios
sobreviverem em suas prprias terras. Todas essas ameaas concretas s comunidades indgenas
que habitem as duas margens da Volta Grande do Xingu significam impactos diretos decorrentes da
construo da usina de Belo Monte. As concluses do Painel de Especialistas no diverge das
constataes da FUNAI e do IBAMA sobre o tema.
Por essas razes, no vislumbro plausibilidade jurdica na tese sustentada pelos rus
de que h fatos novos, decorrentes do andamento dos trabalhos de campo, nas quais se constatou
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que as barragens da usina se localizam fora das reservas indgenas e elas no sero inundadas
pelos lagos artificiais que sero formados. Esta circunstncia irrelevante, pois o trecho fluvial
correspondente a Volta Grande do Xingu ser afetado por reduo drstica da vazo de gua e no
se sabe as conseqncias disso para a sobrevivncia das duas comunidades indgenas que l esto.
Aparentemente, tambm no h plano ou estratgia para a eventualidade da sobrevivncia na Volta
Grande do Xingu se tornar materialmente impossvel.
Se a rea das terras indgenas no for inundada, mas a sobrevivncia das
comunidades restar ameaada de forma direta, no juridicamente possvel se afastar a
necessidade da exigncia de autorizao do Congresso Nacional para explorao de recursos
hdricos, explorao esta que implicar na alterao radical do modo de vida na Volta Grande do
Xingu.
No se pode desconhecer que a Constituio Federal vigente engendrou grande
esforo para criar um sistema de direitos da populao indgena no pas. Em seu artigo 231 o
legislador constituinte concede as populaes indgenas a posse permanente e o usufruto exclusivo
de suas terras tradicionais. A Constituio prev restrio ao direito de usufruto exclusivo dessas
populaes sobre as riquezas naturais de suas terras ao permitir, no pargrafo 3 do artigo 231, a
possibilidade de aproveitamento de recursos hdricos, includos potenciais energticos e a pesquisa
e a lavra de riquezas minerais em terras indgenas por terceiros.
A norma do pargrafo 3 do artigo 231, condiciona que tais atividades sejam
precedidas de autorizao essencial do Congresso Nacional. Tal previso do legislador constituinte
que exige a prvia autorizao do Congresso Nacional para o aproveitamento de recursos hdricos e
pesquisa e lavra de riquezas minerais uma forma de proteo e garantia que os interessados em
possvel explorao no causem danos as comunidades indgenas por meio de acordos diretos e
enganosos que lhes sejam desfavorveis.
Merece transcrio, no particular, trecho do parecer da doutra Procuradoria Regional
da Repblica, sobre o regime geral institudo na Constituio da Repblica sobre a proteo da
posse indgena e o carter de exceo do pargrafo 3 do artigo 231:
Da o sentido imputado aos rus ao art. 231, 3, no se ajustar ao restante
da Constituio. Na verdade, agride os objetivos fundamentais da Repblica.
A necessidade de se colher a autorizao protetiva do Congresso Nacional
apenas para obras no interior de terras indgenas exporia um grupo social
definido por sua raa a ter revogada sua concepo milenar de bem comum
por deciso executiva. Para tanto, basta que efeitos igualmente devastadores
das terras indgenas sejam provocados por causa contgua s reservas. A
contradio com objetivos fundamentais da Repblica h de ser objeto de
deciso parlamentar vlida.
O argumento sistemtico refora a concluso mencionada medida que se
troca o panorama da ordem de 1988 pelo foco no captulo pertinente aos
ndios. Tanto sob o aspecto formal, como do material do problema.
Na tradicional tcnica legislativa brasileira, empregada na Constituio de
1988 e agora oficializada nos artigos 10 e 11, III, b e c, da LC 95/1998, o
artigo a unidade normativa elementar, ao passo que seus pargrafos o
complementam ou o excepcionam.
Assim, o 2 completa o enunciado do caput, ao estabelecer que entre os
direitos originrios dos ndios se encontra o usufruto dos recursos naturais
das terras que habitam, e o 3 cria exceo ao regime geral de proteo
dos recursos naturais das terras mencionadas contra a explorao de
terceiros.
Do ponto de vista material, a autorizao do Congresso Nacional constitui a
exceo nica em tema de explorao de recursos naturais em terras
indgenas. Para no incidir no pecado da petio de princpio muito corrente
nas invocaes do tpico jurdico da regra e da exceo, cumpre demonstrlo. A tarefa fcil no caso. Basta recapitular que o art. 231 atribui aos ndios
os direitos subjetivos: 1- a manter suas tradies, no sentido mais lato do
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termo (caput); 2 a ter para si as terras que tradicionalmente ocupam em
decorrncia de ttulo originrio (caput); 3 posse permanente ( 2); 4 ao
usufruto exclusivo de suas terras ( 2); 5 a serem ouvidos na tomada de
deciso acerca da explorao de riquezas naturais nela existentes; 6
inalienabilidade das terras onde moram; 7 indisponibilidade das terras; 8
a no serem removidos de suas terras, exceto temporalmente em condies
estritas, com o pronto retorno a elas, uma vez cessadas as condies
determinantes de seu afastamento delas; 9 decretao da nulidade de
ttulos alheios sobre suas terras e sobre as riquezas naturais nelas existentes;
10 inexistncia da propriedade constitucional dos garimpeiros lavra em
terras indgenas e 11 a serem consultados no caso de se aproveitarem os
recursos naturais de suas terras.
Logo, a regra ou norma geral no domnio dos recursos naturais a proteo
do uso indgena exclusivo de suas terras, inclusive de suas caractersticas
naturais, para que possam servir de substrato material daquela civilizao e
de seus demais direitos. Evidentemente, portanto, o 3 funciona nesse
conjunto como regra excepcional. A grave exceo ao fundamento do uso
exclusivo da terra pelos ndios encontra-se no art. 231, 3, CF.
Embora divergentes em tantos outros domnios, as vozes, mais autorizadas
da metodologia jurdica parecem convergir numa regra hermenutica a
respeito dos preceitos excepcionais: o intrprete no lhes pode imputar
sentido que afinal subverta a inteno regulativa do legislador em seu
contrrio. Tal procedimento transformaria a exceo em regra e vice-versa.
Aceito que a dualidade mencionada capta a estrutura da disciplina do art. 231
da Constituio, parece vedado admitir que a essncia da proteo do valor
central ali protegido a incolumidade das terras indgenas seja postergado
pelo critrio administrativo da localizao das obras fsicas do
empreendimento, quando suas repercusses tambm as atingem em cheio.
Apenas a interpretao de dispositivo excepcional em conformidade com a
finalidade de norma, isto , com o fim desejado pelo legislador pode livr-la
de sentidos arbitrados.
Afetando a obra comunidades indgenas em grande monta, talvez impossibilitando at
mesmo a permanncia na Volta Grande do Xingu, torna-se irrelevante, para fins do pargrafo 3, do
artigo 231 da Constituio Federal se a obra est dentro da terra indgena ou nas proximidades. O
fato definidor da competncia do Congresso Nacional para autorizar a construo de
empreendimento a existncia do dano, a agresso a sobrevivncia das pessoas, a destruio do
seu habitat.
A Lide
A Quinta Turma desta Corte apreciou inicialmente o tema objeto da apelao, em
processo de minha relatoria, o citado Agravo de Instrumento n 2006.01.00.017736-8/PA, cujo
acrdo restou ementado da seguinte forma:
CONSTITUCIONAL. EXPLORAO DE RECURSOS ENERGTICOS EM
REA INDGENA. DECRETO LEGISLATIVO 788/2005 QUE AUTORIZA A
CONSTRUO DA UHE BELO MONTE NA VOLTA GRANDE DO RIO
XINGU E DELEGA AO IBAMA A OITIVA DAS COMUNIDADES INDGENAS
POTENCIALMENTE ATINGIDAS. ACRSCIMO FEITO NO TEXTO PELO
SENADO SEM REEXAME PELA CMARA. ART. 65 PARGRAFO NICO
DA CF. VCIO FORMAL QUE NO CAUSOU PREJUZO. ALEGAO DA
NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR PARA EXPLORAO DE
RECURSOS ENERGTICOS EM REA INDGENA. 6. DO ART. 231 DA
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CF/88. DELEGAO DE ATO DA COMPETNCIA EXCLUSIVA DO
CONGRESSO NACIONAL AO PODER EXECUTIVO (IBAMA) PARA A
OITIVA DAS COMUNIDADES INDGENAS. MOMENTO DA CONSULTA
AOS NDIOS, 3 DO ART. 231 DA CF/88.
1. O Congresso Nacional, mediante o Decreto-Legislativo 788/2005, autorizou
a construo do complexo hidroeltrico de Belo Monte na Volta Grande do rio
Xingu, no Estado do Par.
2. A UHE Belo Monte considerada estratgica para o setor eltrico porque
faria a integrao das diferentes regies hidrolgicas por meio da interligao
com o sistema eltrico. A UHE visa o abastecimento do Nordeste e Sudeste.
3. A rea de influncia direta da UHE abrange os municpios de Vitria do
Xingu, Altamira, Senador Jos Porfrio e Anapu, com a inundao dos
igaraps Altamira e Amb que cortam a cidade de Altamira, inundao de
parte da rea rural do Municpio de Vitria do Xingu, reduo da gua e
jusante do barramento do rio na Volta Grande do Xingu e interrupo do
transporte fluvial de Altamira para comunidades ribeirinhas a jusante, at o rio
Bacaj.
4. O rio Xingu utilizado como via fluvial para o transporte de passageiros e
da produo extrativista regional. o nico acesso existente para a
comunidade jusante de Altamira at o rio Bacaj, incluindo comunidades
garimpeiras e indgenas. Com a construo da barragem a 30Km jusante
de Altamira, o transporte ficar interrompido.
5. Os impactos imediatos incidiro sobre povos indgenas que possuem
lngua e culturas diferentes. O impacto da construo da UHE Belo Monte
no ser apenas ambiental, mas sistmico por reassentamento, alagamento
de aldeias e roas. A rea da UHE ser submetida a presses migratrias,
grilagem, ocupaes clandestinas, garimpagem, extrao de madeira.
6. A consulta se faz diretamente comunidade envolvida com o projeto da
construo. do Congresso Nacional a competncia exclusiva para fazer a
consulta, pois s ele tem o poder de autorizar a obra. O 3 do artigo 231 da
CF/88 condiciona a autorizao oitiva.
7. As alteraes ecolgicas, demogrficas e econmicas conhecidas
decorrentes da explorao de recursos naturais da terra indgena impem o
dever de ouvir as comunidades afetadas nos termos do 3 do art. 231 da
CF/88.
8. Sendo a oitiva das comunidades indgenas afetadas um antecedente
condicionante autorizao, invlida a autorizao para a construo da
UHE Belo Monte outorgada no Decreto Legislativo 788/2005 do Congresso
Nacional.
9. O impacto do empreendimento deve ser analisado em laudo antropolgico
e estudo de impacto ambiental prvios autorizao prevista no 3, do
artigo 231 da CF/88.
10. Antes de autorizar a UHE de Belo Monte o Congresso necessita de dados
essenciais para saber a extenso dos danos ambientais e sociais que
ocorrero e as solues para poder atenuar os problemas que uma
hidreltrica no meio de um grande rio trar.
11. A audincia pblica prevista no artigo 3 da Resoluo CONAMA no se
confunde com a consulta feita pelo Congresso Nacional nos termos da
Constituio.
12. A FUNAI, os ndios, ribeirinhos, comunidades urbanas, ambientalistas,
religiosos etc, todos podem ser ouvidos em audincia pblica inserida no
procedimento de licenciamento ambiental. Tal audincia realizada pelo
IBAMA para colher subsdios tem natureza tcnica. A consulta realizada pelo
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Congresso s comunidades indgenas afetadas por obras em suas terras tem
por objetivo subsidiar a deciso poltica.
13. Concludo o estudo de impacto ambiental e o laudo antropolgico, o
Congresso consultar os ndios.
14. Agravo parcialmente provido.
Observo que, mesmo finda a instruo da presente ao civil pblica, a controvrsia
posta em juzo no difere da apreciada por ocasio do julgamento do mrito do agravo.
De fato, as razes de apelao em exame e as contrarrazes dos apelados no
inovaram em relao ao agravo anteriormente interposto, tendo sido mantidas as mesmas teses
anteriores, sem fatos novos de relevncia para a soluo da controvrsia.
So as seguintes as questes postas no recurso do Ministrio Pblico Federal e que
foram objeto de apreciao no julgamento do referido agravo:
a) ausncia de lei complementar que disponha sobre a forma de explorao dos
recursos hdricos em rea indgena, nos termos do 6 do artigo 231 da Constituio;
b) ocorrncia de vcio formal no Decreto Legislativo 788/2005, por haver sido
modificado no Senado sem retorno para apreciao pela Cmara dos Deputados;
c) inconstitucionalidade da delegao de competncia do Congresso Nacional para
oitiva dos ndios.
Vcio formal do Decreto Legislativo 788/2005
Invoca o Ministrio Pblico Federal a ocorrncia de violao ao pargrafo nico do art.
65 da Constituio quando do trmite do Decreto Legislativo 788/2005, uma vez que o projeto de lei
foi emendado no Senado Federal sem o necessrio retorno Cmara dos Deputados. Leia-se a
norma tida por infringida:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma casa ser revisto pela outra, em
um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se
a Casa revisora o amparar, ou arquivando, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.
O texto foi aprovado na Cmara dos Deputados sem alteraes. No Senado Federal
foi includa a expresso com a participao do Estado do Par, em que se localiza a hidreltrica, no
pargrafo nico do artigo 2 do Decreto Legislativo.
Assim, o texto era originalmente o seguinte:
Os estudos referenciados no caput devero ser elaborados na forma da
legislao aplicvel.
E ficou da seguinte forma, em sua redao final:
Os estudos referidos no caput deste artigo, com a participao do Estado do
Par, em que se localiza a hidreltrica, devero ser elaborados na forma da
legislao aplicvel.
O cotejo dos textos revela que, ao contrrio do que alegam os apelados, a alterao
no de redao, mas de contedo para permitir a participao do Estado do Par nos estudos de
viabilidade do empreendimento j que aquele estado que suportar os danos ambientais advindos
da obra.
Corretas as ponderaes do Parecer Ministerial acerca do tema. Confiram-se:
(...) o processo de formao dos decretos legislativos no discrepa daquele
referente ao das leis ordinrias, com o que exsurge, de plano, o vcio de
procedimento atinente ausncia de retorno do texto emendado Cmara
iniciadora, in casu, a Cmara dos Deputados.
Oportuna a lio do Mestre Jos Afonso da Silva acerca do tema, verbis:
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DECRETOS LEGISLATIVOS. (...) Podem ser iniciados na Cmara dos
Deputados ou no Senado Federal, por proposta de deputado ou
senador ou de suas Comisses. O processo de sua formao no
difere do processo de formao das leis ordinrias, menos a sano e o
veto, pois no so submetidos ao Presidente da Repblica, exatamente
porque regulam matria de competncia exclusiva do Poder Legislativo.
No so sancionveis e, em conseqncia, no esto sujeitos a veto.
Percorre o projeto de decreto legislativo os mesmos trmites
procedimentais das leis ordinrias at sua aprovao definitiva pelo
Congresso.2 (fl. 1.100).
Merece provimento a apelao neste aspecto, uma vez que caracterizado o
ocorrncia de vcio formal no Decreto Legislativo 788/2005, por haver sido modificado no Senado
sem retorno para apreciao pela Cmara dos Deputados.
Delegao de competncia do Congresso Nacional para oitiva dos ndios
Esta questo no restou superada pelo passar do tempo, conforme se comprova pela
retrospectiva acima apresentada.
De fato, a oitiva das comunidades indgenas pelo Poder Executivo no se configura
em matria passvel de delegao, sendo de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Os povos indgenas que sero direta ou indiretamente atingidos pela construo da
UHE no foram ouvidos.
Esta Quinta Turma j teve oportunidade de apreciar o caso dos Parakan que foram
desalojados de suas terras para a construo de Tucuru. Os Parakan foram remanejados duas
vezes porque no se adaptaram s novas condies e porque foram hostilizados por diferente
comunidade indgena onde foram alocados.
Os povos indgenas e as populaes ribeirinhas precisam de floresta para viver e a
barragem lhes trar dificuldades. A consulta aos grupos requisito constitucional para qualquer
empreendimento de explorao de recursos hdricos e de riqueza mineral.
Em resumo, a inundao hoje sazonal, ser constante nos igaraps Altamira e Amb,
que corta Altamira e parte da rea rural de Vitria do Xingu. Haver interrupo do transporte fluvial,
nico meio de locomoo das populaes ribeirinhas e indgenas. H que se fazer o deslocamento
de centenas de famlias que atualmente vivem em situaes miserveis na periferia de Altamira; 800
famlias da rea rural de Vitria do Xingu e de 400 famlias ribeirinhas.
A situao dessas pessoas todas tem que ser considerada, inclusive os no ndios.
Indaga-se se as famlias que vivem em Altamira e os ribeirinhos que no possuem ttulo de terra
sero indenizados? Se no forem, qual ser o seu destino?
Estima-se hoje que um milho de pessoas foram desalojados em razo da construo
de barragens, sendo que milhares no foram indenizadas por no terem ttulo de propriedade.
As pessoas que vivem na rea urbana podero receber uma pequena indenizao e
tentarem a vida em outro municpio. No o que se passa com os ribeirinhos. Eles formam o que a
antropologia chama de sociedade tradicional. No so ndios, mas tambm no so urbanos e no
esto integrados a sociedade nacional. No conseguiro, se deslocados, adaptarem-se em novas
comunidades urbanas. Deixarem o seu modus vivendi mais que um desterro.
preciso um olhar atento a este tipo de indivduos e sua ligao simbitica com a
natureza.
A invisibilidade social e poltica dos ribeirinhos
in Comentrio Contextual Constituio So Paulo, Ed. Malheiros, 2006, pg. 438.
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O Brasil abriga uma grande diversidade cultural e scio-econmica que decorrente
das vrias etnias que compem a populao brasileira como conseqncia da forma como se operou
a nossa colonizao a partir do sculo XVI.
Trabalho de referncia importante para aprofundamento do tema relativo a
comunidades tradicionais do pas foi empreendido pelo Ministrio do Meio Ambiente em parceria com
a Universidade de So Paulo em fevereiro de 2000. O estudo, organizado por Antnio Carlos
Diegues, denominado Biodiversidade e Comunidades Tradicionais no Brasil aborda as diferentes
comunidades tradicionais inclusive aborda a questo da perspectiva histrica de sua formao.
medida que o colonizador foi avanando do litoral rumo ao interior, ao longo dos
sculos, estabeleceram-se comunidades rurais no indgenas em regies distantes e isoladas do
restante da populao do pas, que viviam em ncleos urbanos ou em cidades e vilas no litoral.
Ocorreu entre ns que o colonizador tinha interesse especfico na explorao de
produtos tambm especficos, reclamados no mercado internacional e por isso o povoamento do
territrio nacional deu-se nas localidades em que a explorao de determinado produto era bem
sucedida. E foi por isso que ao longo dos nossos ciclos econmicos, a partir da explorao do paubrasil no litoral, os ncleos habitacionais foram se espalhando do litoral para o interior at a
decadncia do ciclo econmico quando a explorao de outro produto levava o fator povoamento
para outra regio produtora. Os velhos ncleos populacionais remanesciam em parte isolados e
voltados para uma economia de subsistncia.
Darcy Ribeiro, o grande estudioso da etnografia nacional, assinalou os diferentes
modelos de ocupao do interior. No ciclo da cana-de-acar apareceu a cultura crioula no Nordeste,
a cultura caipira, surgida da unio do portugus com o indgena, unio esta da qual decorreu o
mameluco paulista. O mameluco tambm trabalhou nas reas de minerao e da plantao de caf.
A cultura sertaneja, nascida da criao de gado espalhou-se desde o serto nordestino at o cerrado
do Brasil central. Nas populaes ribeirinhas da regio amaznica est a cultura cabocla que surgiu
do contato do colonizador com os ndios e depois dos ndios com os nordestinos brasileiros. As
populaes ribeirinhas da regio Norte so o produto do encontro de grupos de no ndios com as
populaes indgenas locais, desde o sculo XVIII. Se as populaes ribeirinhas perderam, no
contato com a sociedade nacional que foi invadindo seu espao, a identidade tnica indgena, no
adotaram a identidade nos novos ocupantes da regio. Pelo contrrio, adotaram um modelo de
cultura rstica ou populao tradicional como em vrios outros pontos do pas.
O povo tradicional no apenas o ndio. Em termos antropolgicos cresce a
conscincia de que h vrias culturas com identidade prpria, com as quais se estabelece uma
unidade nacional em razo da religio crist e da lngua comum.
No territrio da jurisdio do Tribunal Regional Federal da Primeira Regio,
encontramos grupos tradicionais que foram alcanados pelo processo de modernizao desigual em
reas isoladas, como os jangadeiros do sul da Bahia, os caboclos, ribeirinhos amaznicos,
sertanejos/vaqueiros do Piau e do oeste da Bahia, os varzeiros, ribeirinhos que vivem as margens
do Rio So Francisco, os pantaneiros do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, os quilombolas, os
babacueiros no Maranho, Piau e norte de Gois. Os praieiros habitam a faixa litornea da regio
amaznica entre o Piau e o Amap. Vivem em grandes extenses de mangue e ilhas.
No territrio sujeito nossa jurisdio, alm das populaes indgenas h outras
populaes tradicionais, como j afirmei, mas sem a mesma visibilidade.
As populaes tradicionais no-indgenas da Amaznia vivem de atividades
extrativistas. Os ribeirinhos habitam nas vrzeas e beiras de rios, sobrevivendo essencialmente da
pesca. Alguns seringueiros, e castanheiros habitam tambm beira de rios, igaps e igaraps,
contudo outros vivem em terra, sendo menos dependentes da pesca.
Os caboclos/ribeirinhos vivem, principalmente, beira de igaraps, igaps,
lagos e vrzeas. Quando as chuvas enchem os rios e riachos, estes inundam
lagos e pntanos, marcando o perodo das cheias, que por sua vez regula a
vida dos caboclos. Esse ciclo sazonal rege as atividades de extrativismo
vegetal, agricultura e pesca dos habitantes da regio (Mybury-Lewis 1997).
Quando comea a cheia torna-se impossvel fazer roa e mesmo a pesca e a
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caa tornam-se mais difceis. Esses caboclos so extrativistas e agricultores
que produzem em regime familiar, vendendo o excedente e, freqentemente,
em perodos de maior demanda de fora de trabalho lanam mo da troca de
dias entre vizinhos. Como os stios ocupam as beiras dos rios, os ribeirinhos
podem tirar proveito das vrzeas, colhendo produtos alimentcios,
principalmente a mandioca, mas tambm frutas e ervas medicinais. Nas
florestas, extraem o ltex para a venda e tambm a castanha do Par, alm
de criar pequenos animais domsticos e alguns deles tm tambm algumas
cabeas de gado. Moram em casas de madeira, construdas em palafita, mais
adaptadas ao sistema das cheias.
Os ribeirinhos so, portanto, a populao rural fluvial. uma populao com traos
indgenas. Habitam em pequenas comunidades relativamente isoladas. A estrutura social de suas
famlias se sobrepe ao sistema formal de representao poltica. O principal meio de transporte so
pequenas canoas de madeira.
Os ribeirinhos no so proprietrios das terras que moram. So raros os
ttulos de propriedade privada e, geralmente, tratam-se de terras devolutas.
Alguns desses ribeirinhos so posseiros, que cultivam nas terras de outros ou
na zona da vrzea, tm apropriao do produto do trabalho, mas no a
propriedade da terra. Por outro lado, as terras da vrzea, que inundam
periodicamente, no podem ser registradas em cartrio de acordo com os
princpios da legislao brasileira.
(Gabriela O. Alvarez e Nicolas Reynard, in Amaznia Cidad).
Essa populao mestia no mais ndio, mas tambm no se integra a sociedade
nacional.
O conceito de populao tradicional foi desenvolvido pela antropologia e no imune
de controvrsias. Relevante na caracterizao desses agrupamentos humanos que reproduzem
historicamente sua forma de sobrevivncia, de certa forma isolada, mantendo ao longo do tempo, as
mesmas atividades de subsistncia em espao geogrfico dependendo de ciclos da natureza e
recursos naturais renovveis.
Alguns desses grupos tm mais ou menos visibilidade social, ou identidade pblica.
Os povos indgenas sempre foram objeto de peculiar ateno em virtude da significativa diferena
que os separa da sociedade nacional, isto , so anteriores formao do Estado nacional e tm
lngua e religio distintas do colonizador e, depois, dos neo-brasileiros.
Os povos tradicionais dedicados extrao de recursos
ribeirinhos da Amaznia, no tm visibilidade econmica ou simblica e
legislao que reconhea as peculiaridades do espao natural que ocupam
Eles no ocupam um lugar privilegiado no discurso scio-ambientalista,
indgenas. So os esquecidos.
pesqueiros, como os
no dispem de uma
e no qual sobrevivem.
como ocorre com os
Os interesses das centenas de famlias que so segmento de um tipo de populao

tradicional necessitam de um tratamento especial que no se resolve com expulso da
terra/indenizao: conquanto no mundo do mercado estas pessoas padeam de uma invisibilidade,
tm direito a uma soluo justa quanto adaptao em outro territrio. O que se discute aqui no
s o direito da sociedade nacional ao desenvolvimento, mas dos povos tradicionais marginais de no
terem uma identidade destruda com o desligamento de seu espao cultural e sem estarem
capacitados para outras formas de sobrevivncia que no a de seus ancestrais.
Os ribeirinhos tm o direito identidade cultural, devendo ser oferecidos meios para a
manuteno de seu modo de vida e produo, repassados de gerao em gerao, de acordo com
os ciclos da natureza. No h uma palavra nestes autos sobre como se vai proporcionar s
quatrocentas famlias de ribeirinhos condies de sobrevivncia, pois necessitam de recursos
florestais pratica da pesca extrativista de forma sustentvel. Nada se disse sobre em que locais e
em que condies esse grupo ser realocado. Tem-se que pensar em reassentamento em lugares
que lhes propiciem condies anlogas de sobrevivncia, inclusive em relao ao modo de produo
e aos conhecimentos tradicionais.
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Volto a repetir que a questo da ausncia de titulao da terra uma questo
preocupante, pois no est claro qual o tratamento legal que se dar s quatrocentas famlias
ribeirinhas.
A competncia exclusiva do Congresso Nacional para a oitiva das comunidades
indgenas
A luta pelas terras indgenas e de suas riquezas naturais o cerne da questo
indgena sobre a qual h quinhentos anos se debruam os juristas.
A histria da ocupao das reas indgenas que se desenrolou nos sculos XVI e XVII
se repete nas frentes de desenvolvimento da sociedade nacional quando avana sobre os ltimos
redutos silvcolas.
O que mudou foi o mtodo de atrao; as motivaes de explorao capitalista e as
conseqncias para as populaes tribais continuam as mesmas. Ainda hoje, a sociedade nacional
s tem a oferecer ao ndio, em condio de isolamento, doena, fome e desengano. A atrao, por
isso, no interessa ao indgena, mas sociedade nacional, que, sem explorar convenientemente o
territrio j conquistado, procura novas reas de expanso, para atividades mineradoras,
extrativistas, madeireiras e agropecurias.
As terras indgenas solo e subsolo so disputadas por agropecuaristas,
cacauicultores, garimpeiros, mineradoras, pequenos e grandes agricultores.
A abundante legislao protecionista desde o Brasil Colnia aliada legislao
imperial e depois a republicana no impediram o genocdio.
Inmeros povos indgenas desaparecem das Amricas em razo do morticnio
resultante do encontro dos europeus com os aborgenes do Novo Mundo. No existiu uma poltica
deliberada de extermnio dos povos indgenas pelos povos ibricos, mas o chamado capitalismo
mercantil logrou o resultado de reduzir milhes em 1500 a alguns milhares.
Lembremo-nos que em 1570 Lisboa probe a escravido indgena, exceto nos casos
de guerra justa. Segundo a legislao portuguesa e espanhola haveria guerra justa se (a) declarada
por prncipe legtimo ou seu representante; (b) houvesse motivo nobre e (c) no houvesse ganhos
materiais.
A guerra era justa porque travada contra selvagens, primitivos, brbaros e pagos. A
questo jurdica nunca foi pacfica e a Coroa portuguesa sempre oscilou entre a guerra justa e a
proibio de escravizao dos ndios. Em 1808 D. Joo VI voltou a instituir a guerra justa de
extermnio de tribos inimigas, justificando a ocupao de territrio indgena.
O caso dos autos um captulo desse conflito de interesses da sociedade nacional e
das comunidades indgenas que desejam apenas sobreviver e no mais possvel se invocar os
princpios da guerra justa para a defesa unilateral de algumas pretenses apenas. Hoje os
princpios de antanho vm camuflados com outros argumentos a justificar o pretenso direito de uns
progredirem, desenvolverem-se e se enriquecerem s custas do perecimento do outro.
Tem-se conhecimento que empreendimentos para a explorao de recursos hdricos,
independentemente do tamanho, provocam mutaes nas presses pela ocupao das terras
indgenas e alteraes do quadro social da microrregio onde se localizar a construo. Tal se
passou com os Parakam, no Par (UHE Tucuru), os Cinta Larga, em Mato Grosso (UHE Juna),
com os Waimiri Atroari, no Amazonas (UHE Balbina), com os Ava-Candino (UHE Serra da Mesa), os
Macuxi (UHE Contigo) em Roraima.
H que se buscar uma soluo que harmonize o desenvolvimento scio-econmico
com a preservao das comunidades indgenas e a proteo ao meio ambiente, dentro do princpio
constitucional do desenvolvimento sustentado (CF, art. 225).
Desde os tempos da guerra justa autorizada em 1570 por Portugal, at os dias de
hoje, a questo legal da terra indgena tem sofrido mutaes. o que veremos a seguir.
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A Constituio da Repblica vigente garante aos ndios o direito exclusivo ao usufruto
das riquezas do solo, rios e lagos existentes nas terras tradicionalmente por eles ocupadas ( 2 do
art. 231). Foi atribudo ao Congresso Nacional o poder de autorizar a concesso para aproveitamento
de recursos hdricos, incluindo os potenciais energticos.
A questo jurdica controvertida nesse tpico diz respeito se o Congresso Nacional
pode delegar a oitiva das comunidades indgenas afetadas. A Constituio no oferece uma resposta
conclusiva. preciso examinar-se a questo em conformidade com os princpios que regem a defesa
das comunidades indgenas.
A primeira constatao que se tem da mera leitura do 3 do art. 231 das CF/88 a
obrigatoriedade da consulta s comunidades indgenas afetadas. A hiptese no de faculdade do
Congresso Nacional. O constituinte ordenou que sejam ouvidas as comunidades afetadas para
que participem da definio dos projetos que afetaro suas terras e seu modus vivendi.
Transcrevo, a respeito, trecho do bem lanado parecer do MPF:
Com efeito, a doutrina no encampa a tese das apeladas no sentido de que
a consulta aos ndios no condiciona a deciso acerca do aproveitamento dos
recursos hdricos em comento, consoante explanado no seguinte trecho da
obra Direito Indigenista Brasileiro, de autoria de Luiz Felipe Bruno Lobo,
verbis:
No h dvidas, tambm, de que esta disposio foi insculpida na Lei
Maior com o objetivo de impedir que as comunidades indgenas,
seduzidas por propostas ardilosas, terminassem por efetuar acordos
prejudiciais a si mesmas, da a necessidade de autorizao do Poder
Legislativo imposta pelo legislador. Mas no para a o raciocnio dos
que confeccionaram nossa Carta Magna, cientes de que o Congresso
est sujeito a correntes polticas as mais variadas, condicionaram tal
aprovao oitiva das comunidades tribais afetadas. Nesse sentido,
ouvir simplesmente no condiciona a deciso. Para ns bvio que a
deciso de aprovar est condicionada anuncia dos indgenas
afetados, sob pena de tornar letra morta a Exigncia Legal Maior. De
nada valeria a oitiva das comunidades e decidir contra sua vontade,
pois suas vozes perder-se-iam nas galerias do Senado e da Cmara
Federal. Nossa opinio de que ouvir significa obter a concorrncia,
que por sua vez deve ser expressa para no restar dvidas de que
assim foi manifestada. Esta a melhor forma de interpretar o dispositivo
constitucional, pois a que mais compatibiliza com as Garantias
Magnas Indigenistas.3
............................................................................................................................
.Nesse sentido, confira-se o decisum prolatado nos autos do AG
2001.01.000.306075, no qual o ilustre Relator ALEXANDRE MACHADO
VASCONCELOS pontifica que O aproveitamento de recursos hdricos em
terras indgenas somente pode ser efetivado por meio de prvia autorizao
do Congresso Nacional, na forma prevista no artigo 231, 3, da Constituio
Federal. Essa autorizao deve anteceder, inclusive, aos estudos de impacto
ambiental, sob pena de dispndios indevidos de recursos pblicos. (fls.
1.101/2)
A consulta se faz diretamente comunidade envolvida com o projeto de construo.
No h se falar em consulta FUNAI a qual poder emitir parecer sobre o projeto, mas no substitui
a vontade dos indgenas. Portanto, a consulta intuito personae.
Assim como a comunidade indgena no pode ser substituda por outrem na consulta,
o Congresso Nacional tambm no pode delegar o ato. o Congresso Nacional quem consulta,
porque ele que tem o poder de outorgar a obra. Quem tem o poder tem a responsabilidade pelos
seus atos.
3
Direito Indigenista Brasileiro So Paulo: LTr, 1996, pg. 57.
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A audincia s comunidades faz-se na rea que ser afetada. Uma representao
parlamentar pode ouvir diretamente as lideranas indgenas, avaliar diretamente os impactos
ambientais, polticos e econmicos na regio. Esta a coisa certa a se fazer.
Momento da oitiva: a consulta prvia.
Nesse aspecto, a ausncia da norma expressa na Constituio Federal sobre o
momento da oitiva das comunidades afetadas nos induz a olhar a lgica das coisas e no os
interesses em conflito.
A lgica indica que o Congresso s pode autorizar a obra em rea indgena depois de
ouvir a comunidade. Por outro lado, s pode proceder consulta depois que conhecer a realidade
antropolgica, econmica e social das comunidades que sero afetadas pelos impactos ambientais.
Dalmo Dallari, no Informe Jurdico da Comisso Pr-ndio (Ano II, n 9 a 13, abril a
agosto de 1990), quanto ao momento da consulta prevista no 3 do art. 231 da CF/88, faz
observaes inteiramente pertinentes a hiptese sub judice:
No pura e simplesmente ouvir para matar a curiosidade, ou para se ter
uma informao irrelevante. No. ouvir para condicionar a deciso. O
legislador no pode tomar uma deciso sem conhecer, neste caso, os efeitos
dessa deciso. Ele obrigado a ouvir. No apenas uma recomendao,
na verdade, um condicionamento para o exerccio de legislar. Se elas
(comunidades indgenas) demonstrarem que ser to violento o impacto da
minerao ou da construo de hidroeltrica, ser to agressivo que pode
significar a morte de pessoas ou a morte da cultura, cria-se um obstculo
intransponvel concesso de autorizao.
Sendo a oitiva das comunidades afetadas um antecedente condicionante
autorizao, invlida a autorizao do DL 788/2005. No se autoriza para depois se consultar.
Ouve-se os indgenas e depois autoriza-se, ou no, a obra.
O impacto do empreendimento deve ser estudado em laudo antropolgico prvio
autorizao. Os estudos antropolgicos sobre as comunidades indgenas e ribeirinhos so o meio
apropriado para o Parlamento examinar as conseqncias da autorizao, preveno de impactos,
comparao e mitigao dos danos. No particular o nus do construtor e isto deve constar do
decreto legislativo ab initio, dispondo sobre o que, quem, quando e como sero diminudas as
conseqncias nefastas.
O laudo antropolgico deve ser submetido ao Congresso pelos interessados antes de
autorizao, a qual no genrica, mas especfica quanto situao dos ndios e no ndios que
sero afetados.
O mesmo raciocnio se aplica ao estudo de impacto ambiental. H notcias de que o
IBAMA tornou pblico haver recebido o EIA-RIMA do empreendimento em maio de 2009, enviado
pela ELETROBRS.
Antes de autorizar a UHE Belo Monte, o Congresso necessita de dados essenciais
para saber os danos ambientais que ocorrero e as solues para se atenuar os problemas que
certamente uma hidroeltrica no meio de um grande rio trar.
O estudo de impacto ambiental circunstanciado deveria ter sido encaminhado ao
Congresso Nacional juntamente com o pedido de autorizao para que os Senhores Parlamentares
tivessem conhecimento tcnico do objeto da deciso poltica e a extenso do dano. O EIA
essencial no caso porque os ndios so dependentes do equilbrio ecolgico para sobreviverem. O
Congresso autorizou sem a previso dos impactos na regio e sem avaliar a dimenso dos danos e
benefcios do projeto da UHE Belo Monte. Em resumo faltaram ao Congresso informaes cientficas
relevantes para a autorizao e para dispor sobre as medidas reparatrias.
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A consulta prvia segundo a Conveno 169 da Organizao Internacional do
Trabalho
Invoca o Ministrio Pblico Federal, ora apelante, o descumprimento por parte do
Estado brasileiro, da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos
Indgenas e Tribais em Pases Independentes, aprovada em 1989, durante sua 76 Conferncia. A
referida Conveno o instrumento internacional mais antigo que cuida em particular dos direitos
dos povos indgenas e tribais no mundo. tambm o principal instrumento internacional destinado a
proteger os direitos dos povos indgenas e tribais eis que lhes garante decidir sobre suas prioridades
em relao ao processo de desenvolvimento nos pases onde esto localizados.
Ao adotar a Conveno 169 sobre Povos Indgenas e Tribais, a 76 Conferncia
Internacional do Trabalho (Genebra, junho de 1989) observou que em muitos lugares do mundo
esses povos no usufruam dos mesmos direitos que o resto da populao.
Dentre as regras da Conveno 169 da OIT que so invocados pelo autor ministerial,
ora apelante, ressaltem-se as seguintes, no que concerne a presente demanda:
a) o direito de consulta sobre medidas legislativas e administrativas que
possam afetar os direitos dos povos indgenas;
b ) o direito de participao dos povos indgenas, pelos menos da mesma
maneira assegurada aos demais cidados, nas instituies eletivas e rgos
administrativos responsveis por polticas e programas que lhes afetam;
c) o direito dos povos indgenas decidirem suas prioridades de
desenvolvimento, bem como o direito de participarem da formulao,
implantao e avaliao dos planos e programas de desenvolvimento
nacional e regional lhe lhes afetem diretamente.
Dispe a citada Conveno nos seus artigos 6 e 7, in verbis:
Artigo 6
1. Ao aplicar as disposies da presente Conveno, os governos devero:
a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos
apropriados e, particularmente, atravs de suas instituies representativas,
cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas
suscetveis de afet-los diretamente;
b) estabelecer os meios atravs dos quais os povos interessados
possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros
setores da populao e em todos os nveis, na adoo de decises em
instituies efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza
responsveis pelas polticas e programas que lhes sejam concernentes;
c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituies e
iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos
necessrios para esse fim.
2. As consultas realizadas na aplicao desta Conveno devero ser
efetuadas com boa f e de maneira apropriada s circunstncias, com o
objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das
medidas propostas.
Artigo 7o
1. Os povos interessados devero ter o direito de escolher suas, prprias
prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida
em que ele afete as suas vidas, crenas, instituies e bem-estar espiritual,
bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar,
na medida do possvel, o seu prprio desenvolvimento econmico, social e
cultural. Alm disso, esses povos devero participar da formulao, aplicao
e avaliao dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional
suscetveis de afet-los diretamente.
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2. A melhoria das condies de vida e de trabalho e do nvel de sade e
educao dos povos interessados, com a sua participao e cooperao,
dever ser prioritria nos planos de desenvolvimento econmico global das
regies onde eles moram. Os projetos especiais de desenvolvimento para
essas regies tambm devero ser elaborados de forma a promoverem essa
melhoria.
3. Os governos devero zelar para que, sempre que for possve1, sejam
efetuados estudos junto aos povos interessados com o objetivo de se avaliar
a incidncia social, espiritual e cultural e sobre o meio ambiente que as
atividades de desenvolvimento, previstas, possam ter sobre esses povos. Os
resultados desses estudos devero ser considerados como critrios
fundamentais para a execuo das atividades mencionadas.
4. Os governos devero adotar medidas em cooperao com os povos
interessados para proteger e preservar o meio ambiente dos territrios que
eles habitam.
Por sua vez, o artigo 7 da Conveno 169 da OIT determina aos governos dos
Estados que possuam em seus territrios populaes indgenas ou tribais que procedam a consultas
para que esses povos tenham o direito de dizer o que compreendem do projeto e para que possam
ter alguma influncia no processo de tomada de decises sobre medidas que os afetem.
Desde 2003, o Estado brasileiro comprometeu-se internacionalmente a implementar a
mencionada Conveno, pois a ratificou mediante Decreto Legislativo 143, de 20 de junho de 2002,
publicado no D.O.U. de 20 de junho de 2002 e, posteriormente, a promulgou num dia cheio de
simbolismo o dia do ndio, por meio do Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004, DOU de 20 de
abril de 2004. O Brasil adotou as proposies de natureza obrigatria para os pases signatrios,
com a finalidade de orientar os Estados em questes de direitos indgenas e tribais.
Tendo em vista que a citada Conveno pouco conhecida na comunidade jurdica
nacional e tambm pelo fato de causar espcie que a Organizao Internacional do Trabalho venha
a tratar de matria relativa a direitos de povos indgenas e tribais, alguns esclarecimentos se fazem
necessrios sobre o histrico da Conveno 169.
Ocorre que em 1921, a OIT procedeu a um trabalho de pesquisa sobre as condies
das populaes indgenas e tribais em diferentes pases no que tange ao aspecto estritamente
trabalhista. Em 1926, este rgo das Naes Unidas instituiu uma Comisso Permanente de Peritos
que esclareceu OIT sobre as condies de trabalho de trabalhadores indgenas e tribais no mundo,
o que deu ensejo ao surgimento da Conveno 29 sobre Trabalho Forado ou em Situao Anloga
a de Escravo
Em verdade, o sculo XX assistiu, no mbito do Direito Internacional dos Direitos
Humanos, gradual desenvolvimento em matria de proteo s populaes indgenas e tribais. A
Conveno 169 da OIT sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes o resultado
desse esforo para os Direitos Humanos alcanasse as populaes tradicionais mundiais.
Neste contexto, requereu o Ministrio Pblico Federal, ora apelante, a aplicao das
regras da Conveno 169 da OIT porque, com a sua ratificao pelo Congresso Nacional, as regras
internacionais passaram a ser normas internas brasileiras. O direito de consulta das populaes
indgenas, no Brasil, foi incorporado legislao nacional e agora tem a mesma hierarquia das
normas constitucionais.
A Emenda Constitucional 45, que acrescentou o pargrafo 3 do artigo 5 da
Constituio Federal, dispe que os tratados e convenes internacionais sobre Direitos Humanos
so equivalentes s emendas Constituio.
O Supremo Tribunal Federal atribuiu aos tratados internacionais em matria de direitos
humanos, superioridade jurdica em face da generalidade das leis internas brasileiras, reconhecendo
as referidas convenes internacionais qualificao constitucional (HC 87585 Pleno, DJE de
26/26/2009).
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Temos, portanto, de um lado, o direito das comunidades indgenas de serem ouvidas
quando houver proposta de atividade econmica em suas terras, ex vi do artigo 231, pargrafo 3, da
Constituio Federal de 1988, onde tambm consta a previso da necessidade do Congresso
Nacional autorizar a explorao de recursos minerais e do potencial energtico em terras dessas
populaes.
De outra parte, tem-se o direito de consulta, incorporado no ordenamento jurdico
nacional com a ratificao pelo Estado brasileiro da Conveno 169 da OIT.
Conferir eficcia ao direito de consulta ou oitiva das nossas comunidades indgenas
um imperativo para o Estado brasileiro e para as comunidades envolvidas posto que a necessidade
de desenvolvimento do pas e o aumento de suas matrizes energticas exigiro que se estabelea,
desde logo, um modelo de consulta que evite a insegurana das referidas comunidades, a violao
da ordem jurdica e dos direitos humanos de minorias.
O avano da fronteira agrcola, a crescente necessidade de construo de
hidreltricas e de explorao de recursos minerais tornam urgente o enfrentamento das questes
suscitadas pela Conveno 169 da OIT.
Conquanto o tema da presente lide seja explorao de potencial energtico com
influncia em terras indgenas, o problema da oitiva das comunidades ou sua consulta prvia
exigncia que tambm se faz presente quanto explorao de recursos minerais em territrio
ocupado por ndios. Nas duas hipteses o pas ter que se debruar sobre o problema da consulta
e resolv-lo.
Inclusive, a questo da regulao da atividade minerria em territrio indgena no
novo. No Congresso Nacional h vrias proposies sobre a minerao em terras indgenas que
buscam estabelecer regras para a pesquisa e lavra, definindo percentual de participao aos povos
indgenas nos resultados obtidos com a lavra e utilizao do solo.
Em artigo denominado Minerao em Terras Indgenas da autoria de Ricardo
Verdum (verdume@inesc.org.br), revela a atualidade do assunto da regulamentao da atividade
minerria nos territrios indgenas no Brasil, conforme se l no trecho abaixo transcrito:
O conflito armado ocorrido em abril de 2004 na Terra Indgena Rossevelt
(RO), envolvendo guerreiros cinta-largas e garimpeiros, que resultou na morte
de 29 garimpeiros, foi o estopim para que o tema da regulamentao da
atividade minerria nos territrio indgenas ganhasse um novo flego,
particularmente pelo seu potencial econmico-financeiro.
Na Cmara dos Deputados foi criado em maro de 2005 uma Comisso
Especial para discutir o tema, que adotou o PL 1.610-A de 1996, de autoria
do Senador Romero Juc, como referncia. O tema tambm passou a ser
objeto de discusso formada pelo Gabinete de Segurana Institucional (GSI)
da Presidncia da Repblica, os Ministrios da Justia e de Minas e Energia,
a Fundao Nacional do ndio e o Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM), com a incumbncia de preparar e discutir com lideranas
indgenas um anteprojeto de lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional.
O denominado Anteprojeto de Lei de Minerao em Terras Indgenas,
apresentado em verso preliminar pelo governo federal na 1 Conferncia
Nacional dos Povos Indgenas (FUNAI, abril de 2006), resultado desse
processo no mbito do Executivo federal. De l para c pelo menos duas
novas verses vieram a pblico. Ao que nos consta, a verso atual do
Anteprojeto continua em discusso na referida comisso.
Em reunio do presidente da FUNAI (o antroplogo Mrcio Meira) com as
entidades e organizaes indgenas integrantes do Frum de Defesa dos
Direitos Indgenas (FDDI), no ltimo dia 5 de abril, ele nos informou de que
estaria solicitando ao Ministrio da Justia que o processo fosse
encaminhado ao rgo para nova anlise.
H de se destacar que a regulamentao da atividade no uma vontade
unilateral do Governo, mas tambm encontra eco em setores do movimento
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indgena brasileiro (digamos) mais integrado no sistema de valores e relaes
de mercado. Na regio do Alto Rio Negro, por exemplo, o tema objeto de
polmicas mesmo dentro da Foirn; entre os Cinta-Larga h tambm posies
favorveis, alguns claramente posicionados a favor de um arranjo com grupos
de garimpeiros e mineradoras. A minerao em territrios indgenas no
uma discusso fcil e certamente vamos encontrar posicionamentos bastante
contrativos na comunidade de antroplogos. Assim, penso que a ABA deva
entrar com muita calma e cautela, atenta s mincias, e municiada do
acumulo j desenvolvido no mbito disciplinar.
Por conseguinte, antes que a minerao em terras indgenas tenha lugar e a
construo de usinas hidreltricas torne-se rotineira na Amaznia, h que se ter um marco
procedimental para a oitiva das comunidades, vez que precisaro saber os impactos dessas
atividades econmicas, ecolgicas e sociais em suas terras. O pas no pode evitar abordar a
questo de quem, como, onde se faz a oitiva das comunidades indgenas, segundo dispe a
Constituio da Repblica e as normas internacionais que o Brasil fez integrar em seu ordenamento
jurdico.
Quanto a isso, as prescries da Conveno 169 da OIT, alm de vinculantes, podem
ser de enorme valia na construo interna desse modelo de processo de consulta das populaes
indgenas. Assim porque um aspecto relevante da Conveno o captulo sobre terras indgenas
e tribais. A Conveno reconhece a relao especial que os indgenas tm para com as terras e
territrios que ocupam ou utilizam de alguma maneira e, em particular, os aspectos coletivos desta
relao. reconhecido o direito de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Os direitos
dos povos indgenas e tribais existentes em suas terras devem ser protegidos.
Fundamenta-se, assim, a consulta no direito que tm as populaes indgenas e
tribais de decidir suas prioridades no que tange ao seu desenvolvimento, na medida em que atos
legislativos e administrativos afetem sua sobrevivncia. Segundo prescries da Conveno 169 da
OIT, inseridas no nosso ordenamento jurdico em nvel de norma constitucional, a consulta prvia
(artigo 6) e a participao (artigo 7), constituem direito fundamental que tm os povos indgenas e
tribais de poder decidir sobre medidas legislativas e administrativas, quando o Estado permite a
realizao de projetos. A inteno proteger a integridade cultural, social e econmica alm de
garantir o direito democrtico de participao nas decises que afetam diretamente essas
populaes tradicionais.
O Centro Internacional para Direitos Humanos e Desenvolvimento da Organizao
Internacional do Trabalho considera que apenas quando o processo de consulta prvia concede as
comunidades interessadas a real oportunidade de manifestar sua vontade e influir na tomada da
deciso vlida a oitiva. O dilogo deve servir para que as populaes tradicionais participem das
decises que de fato tenham a ver com o seu desenvolvimento. Nesse sentido que se afirma que
a consulta no uma simples reunio, mas um processo que juntamente com a participao das
comunidades indgenas e tribais interessadas negociam com o Estado suas propostas e intenes.
por esse motivo que se afirma que a consulta prvia no um nico encontro, nem um fim em si
mesmo, apenas um instrumento de dilogo. Antes de tudo, o lugar de reflexo e avaliao da
medida legislativa ou administrativa proposta pelo governo h de ser discutida primeiro na prpria
comunidade, informada dos aspectos do projeto e seus efeitos na vida da tribo.
relevante salientar que a possibilidade de participao da comunidade est
relacionada a informao prvia como o empreendimento a atingir. Da que se pode ainda afirmar
que todo o processo de participao essencialmente um direito de informao. A informao que
se d a comunidade atingida tambm no um fim em si mesmo, pois instrumento, como a prpria
consulta, para um processo de negociao. Todavia, ela importantssima vez que importar em
ajudar na tomada de decises pela populao indgena ou tribal. A propsito, a Corte Interamericana
de Direitos Humanos tem deciso a respeito do que significa a informao no processo de consulta e
como ela deve ser levada aos povos tribais para fomentarem suas reflexes:
Primeiro, la Corte ha manifestado que al garantizar la participacin
efectiva de los integrantes del pueblo Saramaka em los planes de
desarrollo o inversin dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de
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consultar, activamente, com dicha comunidad, segn sus costumbres y
tradiciones (supra prr. 129). Este deber requiere que el Estado
acepte y brinde informacin, e implica uma comunicacin
constante entre las partes. Las consultas deben realizar-se de buena
fe, a travs de procedimentos culturalmente adecuados y deben tener
como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el
pueblo Saramaka, de conformidad com sus propias tradiciones, en las
primeras etapas del pan de desarrollo o inversin y no unicamente
cuando surja la necesidad de obtener la aprobacin de la
comunidad, si ste fuera el caso. El aviso temprano proporciona un
tiempo para la discusin interna dentro de las comunidades y para
brindar una edecuada respuesta al Estado. El Estado, asimismo, debe
assegurar-se que los miembros del pueblo Saramaka tengan
conocimiento de los posibles riesgos, incluido los riesgos
ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de
desarrollo o inversin propuesto con conocimiento y de forma
voluntaria. Por ltimo, la consulta deberia tener en cuenta los mtodos
tradicionales el pueblo Saramaka para la toma de decisiones. (Grifos
nosso).
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Saramaka vs.
Surinam. 28/11/2007).
No pode deixar de ser dito que a Conveno 169 da OIT adotou o princpio da boa-f
que deve presidir todo o processo de consulta prvia. Nos termos das proposies da Conveno,
boa-f significa, dentre outras coisas, que as informaes prestadas as populaes tribais no
podem ser distorcidas, que a comunidade no pode ser manipulada e consulta no pode ser levada
a cabo somente depois de tomada a medida legislativa ou administrativa, eis que em tal hiptese
tem por nica e exclusiva finalidade legitimar decises j tomadas pelo Estado e desfavorveis a
comunidade indgena ou tribal.
Como j vimos, as regras do artigo 6 da Conveno instituram a obrigao do Estado
incorporar a denominada consulta prvia ao procedimento legislativo ou administrativo quando da
edio de medidas autorizando ou permitindo a explorao de recursos naturais em terras indgenas.
No citado artigo, a consulta prvia deve atender a requisitos mnimos para ser considerada valida,
nos termos da Conveno 169 da OIT. As exigncias fundamentais que a consulta instalada pelo
Estado deve observar: 1) a oitiva da comunidade envolvida prvia, anterior autorizao do
empreendimento; 2) os interlocutores da populao indgena ou tribal que ser afetada precisam ter
legitimidade; 3) exige-se que se proceda a uma pr-consulta sobre o processo de consulta, tendo em
vista a escolha dos interlocutores legitimados, o processo adequado, a durao da consulta, o local
da oitiva, em cada caso, etc; 4) a informao quanto ao procedimento tambm deve ser prvia,
completa e independente, segundo o princpio da boa-f; 5) o resultado da participao, opinio,
sugestes quanto as medidas , aes mitigadoras e reparadoras dos danos causados com o
empreendimento ser refletida na deciso do Estado. No caso brasileiro, no ato do Congresso
Nacional que autoriza a construo ou empreendimento.
Tal mecanismo de participao um direito internacional e constitucional coletivo a um
processo de carter pblico especial e obrigatrio que deve ser realizado previamente, sempre que
se vai adotar, decidir ou executar alguma medida legislativa ou administrativa possvel de afetar as
formas de vida dos povos indgenas em seus aspectos territorial, ambiental, social, econmico e
outros aspectos que incidam em sua integridade tnica.
O momento adequado para se proceder consulta das comunidades indgenas
antes da votao da matria nas comisses tcnicas do Congresso. O parlamentar relator do projeto
de decreto legislativo pode ser o responsvel para presidir o procedimento de consulta, o que requer,
j vimos tambm, uma pr-consulta com as lideranas indgenas para se escolher as entidades
representativas da comunidade no processo e tambm para ser avaliar a forma mais adequada para
a realizao da oitiva. Na execuo da pr-consulta e na consulta a colaborao da FUNAI e do
IBAMA relevante.
PODER JUDICIRIO
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APELAO CVEL N 2006.39.03.000711-8/PA

Finda a consulta, o relator do projeto de decreto legislativo insere em seu informe as
questes suscitadas pelas organizaes indgenas, suas lideranas, representantes e, de maneira
fundamentada, coloca na exposio de motivos as propostas da comunidade indgena includas e as
excludas da futura medida legislativa, tendo em vista tambm as concluses do EIA/RIMA.
Segundo j afirmei neste voto, o legislador constituinte tornou o Congresso Nacional o
guardio das condies de sobrevivncia das comunidades indgenas, quando da possibilidade de
instalao de empreendimentos no habitat de suas populaes. Se a autorizao do Congresso
para explorao de potenciais energticos se d na primeira fase, isto , antes de ser apresentado o
EIA/RIMA no se ter condies materiais de se fazer um exame preciso e real das alteraes das
condies de vida das comunidades que sero afetadas.
O EIA/RIMA tambm tem que ser elaborado antes da consulta prvia pelo motivo de
que a comunidade atingida com o empreendimento tem que ser informada de que forma ser
afetada, os impactos, os danos, as possibilidades de ao mitigadora e reparadora e assim iniciar o
seu dilogo com o Estado nacional. A autorizao dada pelo Congresso sem o conhecimento prvio
dos impactos de mdio e longo prazos sobre determinada populao, antes de tudo um ato
temerrio.
No que diz respeito ao trabalho empreendido pela FUNAI e pelo IBAMA junto s
comunidades objetivando o Executivo suprir, a posteriori, a omisso do Congresso Nacional, nota-se
que, de fato, foi feito um grande esforo para que as comunidades tivessem informao do projeto de
construo do AHE de Belo Monte.
Esta afirmao se faz com base na apresentao em audincia pblica realizada
neste Tribunal Regional Federal, no dia 04 de julho de 2011, das 14 s 20 horas na qual
representantes da FUNAI, IBAMA, Ministrio das Minas e Energia - MMA, ELETRONORTE e o
empreendedor procuraram, na medida do tempo disponvel, esclarecer o que o Executivo realizou
em termos de levar esclarecimento populao local da cidade de Altamira, alm da informaes s
comunidades indgenas, prximas cidade e na bacia do rio Xingu.
Em memorial, a FUNAI juntou fotos, vdeos e cpias de atas de todas as visitas feitas
na regio. Considerando os precedentes de como foram levadas a cabo a construo de outras
usinas hidreltricas no pas, inclusive de casos que deram ensejo a aes judiciais de comunidades
indgenas que ficaram desamparadas, a construo do AHE de Belo Monte revela que o Estado
brasileiro j evoluiu no que tange ao direito dos povos indgenas envolvidos.
Demonstrao dessa afirmao que reconhece o esforo da Administrao em suprir
a omisso inicial do Congresso Nacional no quesito informao o contedo dos documentos, que
Em 1 de agosto de 2011, a Fundao Nacional do ndio FUNAI requereu a juntada
de documentos referentes ao processo de oitiva das comunidades indgenas. Os documentos
totalizaram cinco volumes, que determinei que fossem juntados por linha aos autos.
Segundo os critrios da FUNAI (Informao n 364/Coordenao de Meio Ambiente CMAM/Coordenao Geral de Patrimnio Indgena e Meio Ambiente CGPIMA de 04/12/2007) e
levando-se em considerao o passivo psico-social dos processos de licenciamento anteriores, os
grupos indgenas foram divididos em trs;
- 1 grupo indgenas afetados diretamente pelas obras: Terras Indgenas
Paquiamba, Arara da Volta Grande do Xingu (ou Maia), Juruna do Km 17 (terra indgena em
identificao) e Trincheira Bacar;
- 2 grupo terras indgenas no leito do rio Xingu e que tem uma relao
tnica/territorial com o rio e a regio: Terras Indgenas Karara, Arawet do Igarap Ipixuma,
Koatinemo, Cachoeira Seca, Arara e Apiterewa;
- 3 grupo terras indgenas que ainda detm o passivo psico-social do projeto
Karara: Terras Indgenas Kayap da margem direita do Xingu (incluindo os Xicrin)
o seguinte o contedo da referida documentao:
a) reunies realizadas em dezembro de 2007 (descrio: definio do termo de
referncia e plano de comunicao):
PODER JUDICIRIO
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APELAO CVEL N 2006.39.03.000711-8/PA

- 18.12.2007 Reunio na TI Paquiamba
- 19.12.2007 Reunio na TI Arara da Volta Grande
- 20.12.2007 Reunio na TI em identificao Juruna do KM 17
Documentos acostados:
(i) Relatrio da Vistoria Inicial nas Terras Indgenas;
(ii) Informao n 364/07, de 04.12.2007, da FUNAI (Subsdios Coordenadora Geral
sobre o Processo n 2339/2000 AHE Belo Monte);
(iii) Oficio da CNEC, de 29.01.2008 (Reunies junto s Terras Indgenas para
embasamento de Termo de Referncia da FUNAI para o empreendimento AHE Belo Monte);
(iv) Reunio FUNAI 17 a 20 de dezembro de 2007 Relatrio de Visitas s Tribos
Indgenas;
(v) Fotos das Aldeias Paquiamba, Arara da Volta Grande do Xingu e Grupo Juruna
KM 17; e
(vi) Vdeo.
b) reunies realizadas em agosto de 2008 (descrio: apresentao da equipe
tcnica multidisciplinar e do plano de trabalho, solicitando anuncia das comunidades para
levantamento de dados primrios pelos profissionais):
- 12.08.2008 Reunio na TI em identificao Juruna KM 17
- 13.08.2008 Reunio TI Arara da Volta Grande do Xingu
- 14.08.2008 Reunio TI Paquiamba
(i) Oficio n 428, de 26.08.2008, da FUNAI, referente ao Componente Indgena da
UHE Belo Monte; e
(ii) Informao n 258, de 28.08.2008, da FTJNAI, referente s Reunies de incio dos
estudos (Componente Indgena do licenciamento da UHE Belo Monte).
c) reunies realizadas em outubro de 2008 (descrio: continuidade do plano de
comunicao e de elaborao do termo de referncia):
- 28.10.2008 Reunio na Aldeia Bacaj
- 29.10.2008 Reunio na Aldeia Mrotidjm
- 30.10.2008 Reunio na Aldeia Patylcr (com a presena de ndios da aldeia
Pakayaca) Documentos acostados:
(i) Relatrio da Vistoria Inicial na Terra Indgena Trincheira Bacaj;
(ii) Programao da Reunio da FUNAI entre 27 e 31.10.2008 na Terra Indgena
Trincheira Bacaj;
(iii) Informao n349/08, datada de 13.10.2008, da FUNAI solicitando o deslocamento
de servidores para o acompanhamento das Reunies realizadas na Terra Indgena Trincheira
Bacaj;
(iv) Fotos; e
(v) Vdeo.
d) reunies realizadas em maro de 2009 (descrio: continuidade do plano de
comunicao e de elaborao do termo de referncia visita s 6 TIs do Grupo II):
- 17.03.2009 - TI Karara e TI Arara
- 19.03.2009 - TI Cachoeira Seca (Aldeia Iriri)
- 19.03.2009 - TI Arara (Aldeia Arara)
- 21.03.2009 - TI Arawet (Aldeia lpixuna)
- 21.03.2009 - TI Arawet (Aldeia Arawet)
- 23.03.2009 - TI Apiterewa
(i) Memorando n 127/09, datado de 13.03. 2009, solicitando o deslocamento de
servidores para o acompanhamento das Reunies realizadas nas mencionadas Terras Indgenas;
(ii) Fotos; e
(iii) Vdeos.
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e) reunies realizadas em maio de 2009 (descrio: reunies de apresentao dos
estudos e parecer prvio da FUNAI nas Comunidades Juruna do KM 17, Paquiamba e Arara da
Volta Grande):
-11.05.2009 Reunio Juruna KM 17
-12 e 13.05.2009 Reunio TI Paquiamba
-13 e 14.05.2009 Reunio TI Arara da Volta Grande
- 15 e 16.05.2009 Reunio TI Trincheira do Bacaj
- 17.05.2009 Reunio TI Apyterewa
- 18 e 19.05.2009 Reunio TI Arawet (3 aldeias)
- 20.05.2009 Reunio TI Koatinemo
- 21.05.2009 Reunio TI Karara
- 21.05.2009 Reunio TI Arara
- 22.05.2009 Reunio TI Cachoeira Seca
Documentos:
(i) Relatrio denominado Audincias Indgenas;
(ii) Informao n 190/09, de 30.04. 2009, solicitando o deslocamento de servidores
para o acompanhamento das Reunies realizadas nas Terras Indgenas existentes em Altamira/PA;
(iii) Memorando n 278/09, de 04.05.2009, solicitando o deslocamento de servidores
para o acompanhamento das Reunies realizadas nas Terras Indgenas;
(iv) Oficio n 296/09, datado de 24.06.2009, da FUNAI, fornecendo informaes a
respeito dos Relatrios dos Componentes Indgenas.
(v) Listas de Presena das reunies realizadas no Grupo Juruna KM 17, TI
Paquiamba e TI Arara da Volta Grande; e
(vi) Fotos e Vdeos das reunies.
f) reunies realizadas em agosto e setembro de 2009 (descrio: apresentao de
estudos):
- 19.08.2009 Juruna Km 17
- 20.08.2009 TI Trincheira do Bacaj
- 22.08.2009 TI Apyterewa - 0K
- 23.08.2009 TI Arawet Igarap Ipixuna Aldeia Ipixuna
- 23.08.2009 TI Arawet Igarap Ipixuna Aldeia Pakan
- 24.08.2009 TI Arawat Igarap Ipixuna Aldeia Juru
- 25.08.2009 TI Koatinemo
- 26.08.2009 TI Karara
- 26.08.2009 TI Arara
- 27.08.2009 TI Cachoeira Seca
- 18.08.2009 e 02.09.2009 TI Paquiamba
- 02.09.2009 TI Arara da Volta Grande do Xingu;
Documentos:
(i) Atas;
(ii) Fotos; e
(iii) Vdeos.
g) audincias pblicas realizadas de 10 a 15 de setembro de 2009:
- 10.09.2009 Brasil novo
- 12.09.2009 Vitria do Xingu
- 13.09.2009 Altamira
- 15.09.2009 Belm
(i) Atas;
(ii) Lislas de presena; e
(iii) Vdeos.
h) reunies realizadas em setembro de 2010 (descrio: resumo das aes
executadas e do empreendedor)
- 09.09.2010 - reunio com lideranas indgenas em Altamira;
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- 10.09.2010 - reunio com lideranas indgenas e Norte Energia em Altamira;
Documento acostado:
(i)Atas das reunies
i) reunio realizada em janeiro de 2011 (descrio: reunio com lideranas
indgenas na Casa do ndio/Altamira para incio de discusso do PBA componente indgena)
Documentos:
(i) Ata da reunio;
(ii) Vdeo;
j) oficina de trabalho realizada em fevereiro de 2011 (descrio: oficina realizada
de 21 a 25.022011 na Funai/DF com as lideranas indgenas para elaborao do Projeto Bsico
Ambiental - PBA do componente indgena)
Documentos:
(i) Relatrio;
(ii) Fotos; e
(iii) Vdeos
k) reunies realizadas em
Bsico Ambiental - PBA
k.1 - ROTA IRIRI:
Terra Indgena
Arara
Cach. Seca
Xipaya
Kuruaya
Localidade
Altamira/PA
Altamira/PA
abril e maio de 2011 (descrio: apresentao do Projeto

Aldeia
Laranjal
Kojubim
Cach. Seca
Tukam
Tukaya
Cajueiro
Data
17/04/2011
28/04/2011
29/04/2011
30/04/2011
01/05/2011
02/05/2011
Pblico alvo
Indgenas citadinos
Indgenas citadinos
Data
06/05/2011
07/05/2011
Aldeia
Apyterewa
Xingu
Kwaraya-pya (Raio
de Sol)
Paratatin
Juruti
Taakati
Pakan
Ipuxuna
Aradity
Koatinemo
Karara
Data
27 e 28/04/2011
28/04/2011
28/04/2011
Pblico alvo
Ribeirinhos
Data
08/05/2011
k.2 ROTA XINGU:

Terra Indgena
Apyterewa
Arawet/Igarap
Pixuna
Koatinemo
Karara
Localidade
Ilha da Fazenda
29/04/2011
30/04/2011
30/04/2011
02/05/2011(manh)
02/05/2011 (tarde)
03/05/2011
04/05/2011
05/05/2011
k.3 ROTA BACAJ:

PODER JUDICIRIO
APELAO CVEL N 2006.39.03.000711-8/PA

Terra Indgena
Aldeia
Juruna Km 17
Arara Volta Grande
TI Bacaj
Pukayaka
Bacaj
Kamoktiko
Mrotidjan
Potkro
Puto-ko
TI Paquiamba
Muratu
Paquiamba
Documentos;
(i)
Resumo Reunies Rota Iriri;
(ii)
Atas de Reunies Rota Iriri:
(iii)
Fotos Rota Iriri;
(iv)
Resumo Reunies Rota Xingu;
(v)
Atas de Reunies Rota Xingu;
(vi)
Fotos Rota Xingu; e
(vii)
Atas de Reunies e Fotos Rota Bacaj
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Data
09/05/2011
29/04/2011
30/04/2011
05/05/2011
02/05/2011
06/05/2011
02/05/2011
04/05/2011
28/04/2011
27/04/2011
Tudo visto e examinado, o que restou provado nestes autos que a edio do Decreto
Legislativo 788/2005 no observou o regramento da norma constitucional, pois se decidiu pela
autorizao da obra sem que fosse ouvida as comunidades que sero atingidas, principalmente
aquelas duas que se localizam na Volta Grande do Xingu que podero ficar sem gua ou com gua
insuficiente.
O Estado brasileiro comprometeu-se internacionalmente a aplicar a Conveno 169 da
OIT sobre Povos Indgenas e Tribais, mas no caso em exame, a desconsiderou. As diversas
reunies levadas a efeito pelo rgo responsvel pela poltica indigenista, a FUNAI, o rgo
ambiental, o IBAMA, tiveram objetivo de informar s comunidades a deciso do Congresso e suas
repercusses na localidade isto , foram encontros para esclarecimento e informao aos povos da
bacia do Rio Xingu, mas no se deu o processo de dilogo previsto no artigo 6 nem a participao
prevista no artigo 7 da Conveno 169 da OIT. O procedimento legislativo que conduziu a edio
do Decreto Legislativo 788/2005 no observou tambm as prescries do artigo 6 da referida
Conveno e uma prova do fato a inexistncia em seu texto das aes mitigadoras e reparadoras
para os danos da regio, principalmente da Volta Grande do Xingu, como resultado de um processo
de dilogo com os atingidos. Nada h nos autos que comprove que as manifestaes das
comunidades indgenas atingidas de alguma forma influiu na medida legislativa, ainda que diga
respeito apenas as medidas mitigadoras.
Desnecessidade de lei complementar para explorao de recursos hidreltricos
em terra indgena
Compete Unio os servios e instalao de energia eltrica e o aproveitamento
energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos (art. 21, b da CF/88).
Os pargrafos do art. 231 da Constituio mencionados na apelao so os seguintes:
Art. 231 (...)
(...)
3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais
energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas
s podem ser efetivadas com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as
PODER JUDICIRIO
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APELAO CVEL N 2006.39.03.000711-8/PA

comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados
da lavra, na forma da lei.
(...)
6 So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que
tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se
refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e
dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio,
segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a
extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da
lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f.
Assim, o 6 do art. 231 da Constituio exige lei complementar to somente para a
explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos existentes em terras indgenas.
O 3 do mesmo artigo, por sua vez, dispe sobre a competncia exclusiva do
Congresso Nacional para autorizar a explorao dos recursos hdricos e no menciona a exigncia
de lei complementar neste aspecto.
Desnecessria lei complementar, na espcie.
CONCLUSO
Pelo exposto, dou parcial provimento apelao do Ministrio Pblico Federal
para reformar a sentena e considerar invlido o Decreto Legislativo 788/2005, em interpretao
conforme a Constituio e violar os artigos 6 e 7 da Conveno 169 da OIT tornando sem efeito o
licenciamento ambiental do Aproveitamento Hidreltrico de Belo Monte AHE Belo Monte.
como voto.
PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIO
(01W3)
APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA

Processo na Origem: 200639030007118
RELATORA
APELANTE
PROCURADOR
APELADO
ADVOGADO
APELADO
ADVOGADO
APELADO
PROCURADOR
APELADO
PROCURADOR
:
:
:
:
:
:
:
:
DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE MARIA DE ALMEIDA

MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
MARCO ANTONIO DELFINO DE ALMEIDA
CENTRAIS ELETRICAS BRASILEIRAS S/A - ELETROBRAS
MARCELO THOMPSON LANDGRAF E OUTROS(AS)
CENTRAIS ELETRICAS DO NORTE DO BRASIL S/A - ELETRONORTE
CAREM RIBEIRO DE SOUZA E OUTROS(AS)
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA
: ADRIANA MAIA VENTURINI
: UNIAO FEDERAL
: MANUEL DE MEDEIROS DANTAS
VOTO VISTA
O Sr. Desembargador Federal FAGUNDES DE DEUS:
Cuida-se de apelao interposta pelo Ministrio Pblico Federal e
remessa oficial em face da sentena que julgou improcedente pedido deduzido em
ao civil pblica, na qual se pretende impedir o processo de licenciamento pelo
IBAMA do empreendimento denominado Usina Hidreltrica de Belo Monte, a ser
implantado no rio Xingu, tendo como fundamento a alegada inconstitucionalidade
do Decreto Legislativo 788/2005 do Congresso Nacional.
Na sesso realizada no dia 17/10/2011, a eminente Relatora,
Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida, proferiu voto dando parcial
provimento apelao do MPF, para reformar a sentena e considerar invlido o
Decreto Legislativo 788/2005, [...], tornando sem efeito o licenciamento ambiental
do Aproveitamento Hidreltrico de Belo Monte AHE Belo Monte (fls. 1865).
Para uma anlise mais aprofundada da causa, pedi vista dos autos.
De incio, torna-se imperativo, a meu ver, delimitar a matria devolvida
ao conhecimento desta Corte. Partindo-se, a priori, do exame das causas de pedir
e do pedido, que se inserem no mbito desta demanda, percebe-se que ela tem
por escopo: a) a impugnao de vcios formais do processo legislativo que
culminou com a promulgao do Decreto Legislativo 788/2005 que autoriza o
Poder Executivo a implantar o Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte, localizado
em trecho do Rio Xingu, no Estado do Par, a ser desenvolvido, aps estudos de
viabilidade, pelas Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs); b) o cumprimento
de obrigao de no fazer consistente em obstar o processo de licenciamento por
parte do IBAMA relativo ao aproveitamento hidroeltrico de Belo Monte,
especificamente as audincias pblicas dos dias 30 e 31 de maro de 2006.
Aponta o MPF a existncia de trs vcios de formao do aludido
decreto legislativo, quais sejam: 1) desrespeito aos preceitos fundamentais
descritos nos artigos 170, VI, e art. 231, 3, ambos da CF, por falta de consulta
s comunidades afetadas; 2) desrespeito ao processo legislativo, pois houve
TRF 1 REGIO/IMP.15-02-05D:\Dejusticia
& Uniandes\Observatrio de Consuta Prvia na Amrica Latina\2 Jurisprudncias e Intervenes\Processos judiciais\UHE Belo
Monte\2 2006.39.03.000711-8\4 2006.711-8 - Voto Fagundes de Deus.doc
Criado por SFD
PODER JUDICIRIO
fls.2/22
APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA
modificao do projeto no Senado sem retorno do mesmo Cmara dos

Deputados; e 3) ausncia de lei complementar dispondo sobre a forma de
explorao dos recursos hdricos em rea indgena.
O voto da Relatora, bastante esclarecedor sobre todo o contexto da
causa, teve o cuidado e a preocupao de proceder a um retrospecto histrico dos
fatos relativos ao empreendimento e fazer uma ampla, proficiente e segura
abordagem jurdica acerca da res in judicio deducta.
vista, porm, do que dispe o art. 460 do CPC, depreende-se que o
Julgador est adstrito anlise das questes objeto da controvrsia traada pelas
partes, motivo pelo qual passo a expender meu voto nos limites do pedido e das
causas de pedir, na convico de que a apelao devolve ao Tribunal o
conhecimento da matria impugnada (CPC, art. 515).
Em primeiro plano, importa aferir o alegado desrespeito aos preceitos
fundamentais descritos nos artigos 170, VI, e art. 231, 3, ambos da Lei Maior,
por falta de consulta s comunidades afetadas. No ponto, ainda que a posio da
Relatora esteja revestida de razoabilidade, releva considerar que a questo j foi
alvo de expresso pronunciamento pelo Supremo Tribunal Federal, guardio da
Constituio da Repblica, a quem compete deliberar, portanto, acerca de matria
de ndole constitucional (alegao de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo
788/2005). O provimento a que me refiro consubstancia-se na deciso proferida
pela ento Presidente, Ministra Ellen Grace, quando do julgamento da Suspenso
de Liminar n. 125/2006, requerida pela Unio, que, na oportunidade assim
salientou:
A Unio, com fundamento nos arts. 25 da Lei 8.038/90, 4 da Lei 8.437/92
e 267 do RISTF, requer a suspenso da execuo da deciso (fls. 475480),
proferida
pela
Relatora
do
Agravo
de
Instrumento
2006.01.00.017736-8/PA, em trmite no Tribunal Regional Federal da 1
Regio, a qual, ao conceder efeito suspensivo ao citado recurso, sustou
os efeitos do decisum de fls. 377-413 que, por sua vez, revogara liminar
anteriormente deferida (fls. 164-169) nos autos da Ao Civil Pblica
2006.39.03.000711-8, ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal perante a
Vara Federal de Altamira/PA.
[...].
Inicialmente, reconheo que a controvrsia instaurada na ao civil pblica
e no agravo de instrumento em apreo evidencia a existncia de matria
constitucional: alegao de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo
788/2005, porque teria ofendido os arts. 170, VI e 231, 3 da Constituio
da Repblica (petio inicial: fls. 81-99; deciso impugnada: fls. 475-480 e
acrdo: fls. 527-544).
Dessa forma, cumpre ter presente que a Presidncia do Supremo Tribunal
Federal dispe de competncia para examinar questo cujo fundamento
jurdico de natureza constitucional (art. 297 do RISTF, c/c art. 25 da Lei
8.038/90), conforme firme jurisprudncia desta Corte, destacando-se os
seguintes julgados: Rcl 475, rel. Ministro Octavio Gallotti, Plenrio, DJ
22.4.1994; Rcl 497-AgR, rel. Ministro Carlos Velloso, Plenrio, DJ
06.4.2001; SS 2.187-AgR, rel. Ministro Maurcio Corra, DJ 21.10.2003; e
SS 2.465, rel. Ministro Nelson Jobim, DJ 20.10.2004.
TRF 1 REGIO/IMP.15-02-05D:\Dejusticia & Uniandes\Observatrio de Consuta Prvia na Amrica Latina\2 Jurisprudncias e Intervenes\Processos judiciais\UHE Belo Monte\2 2006.39.03.000711-8\4 2006.711-8
- Voto Fagundes de Deus.doc
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APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA

5.5. Passo ao exame do mrito do presente pedido de suspenso de
deciso. Assevero, todavia, que a deciso monocrtica impugnada pela
requerente na inicial encontra-se superada, tendo em vista o julgamento
meritrio, em 13.12.2006, pela 5 Turma do TRF da 1 Regio, do AI
2006.01.00.017736-8/PA (acrdo, fls. 527-544), bem como manifestao
de subsistncia parcial de interesse na apreciao do presente feito
formulada pela Unio fl. 524. Limitar-me-ei, portanto, a estas novas
balizas processuais. Desse modo, para melhor compreenso da matria,
transcrevo os seguintes trechos do Decreto Legislativo 788/2005 e do
dispositivo do voto da relatora proferido no agravo de instrumento, cujo
acrdo ora se impugna:
Decreto Legislativo 788/2005:
"O Congresso Nacional decreta:
Art. 1 autorizado o Poder Executivo a implantar o Aproveitamento
Hidroeltrico Belo Monte no trecho do Rio Xingu, denominado 'Volta
Grande do Xingu', localizado no Estado do Par, a ser desenvolvido
aps estudos de viabilidade tcnica, econmica, ambiental e outros
que julgar necessrios.
Art. 2 Os estudos referidos no art. 1 deste Decreto Legislativo
devero abranger, dentre outros, os seguintes:
I - Estudo de Impacto Ambiental - EIA;
II - Relatrio de Impacto Ambiental - Rima;
III - Avaliao Ambiental Integrada - AAI da bacia do Rio Xingu; e
IV - estudo de natureza antropolgica, atinente s comunidades
indgenas localizadas na rea sob influncia do empreendimento,
devendo, nos termos do 3 do art. 231 da Constituio Federal, ser
ouvidas as comunidades afetadas.
Pargrafo nico. Os estudos referidos no caput deste artigo, com a
participao do Estado do Par, em que se localiza a hidroeltrica,
devero ser elaborados na forma da legislao aplicvel matria.
Art. 3 Os estudos citados no art. 1 deste Decreto Legislativo sero
determinantes para viabilizar o empreendimento e, sendo aprovados
pelos rgos competentes, permitem que o Poder Executivo adote
as medidas previstas na legislao objetivando a implantao do
Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte." (fl. 268)
Dispositivo do voto-condutor proferido no AI 2006.01.00.017736-8/PA:
CONCLUSO:
Como conseqncia dessa deciso, dou parcial provimento ao
agravo para o efeito de:
a) considerar invlido o Decreto Legislativo 788/2005, por violao
ao 3 do art. 231 da CF/88;
b) proibir ao IBAMA que faa a consulta poltica s comunidades
indgenas interessadas, pois esta competncia exclusiva do
Congresso Nacional, condicionante do poder de autorizar a
explorao de recursos energticos em rea indgena;
c) Permitir a realizao do EIA e do laudo antropolgico que devero
ser submetidos apreciao do Parlamento.
como voto. (fl. 540-v)
A Lei 8.437/92, em seu art. 4 e 1, autoriza o deferimento do pedido de
suspenso da execuo de liminar ou de acrdo, nas aes movidas
contra o Poder Pblico ou seus agentes, no processo de ao popular e na
ao civil pblica, em caso de manifesto interesse pblico e para evitar
grave leso ordem, sade, segurana ou economia pblicas.
PODER JUDICIRIO
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APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA

[...]. No presente caso, porque se discute fundamentalmente, nos 1 e 2
graus de jurisdio, a constitucionalidade ou no do Decreto Legislativo e
as conseqncias dessa declarao - sendo este tambm o fundamento
precpuo da requerente para sustentar a ofensa ordem e economia
pblicas - torna-se necessrio o proferimento do citado juzo mnimo de
delibao meritrio.
Assim, considero o acrdo impugnado ofensivo ordem pblica, aqui
entendida no contexto da ordem administrativa, e economia pblica,
quando considerou invlido, neste momento, o Decreto Legislativo
788/2005 e proibiu ao IBAMA que elaborasse a consulta poltica s
comunidades interessadas; fao-o mediante os seguintes fundamentos:
a) o Congresso Nacional, em 13 de julho de 2005, aprovou o decreto
legislativo em questo, no legtimo exerccio de sua competncia soberana
e exclusiva (art. 49, XVI, da Constituio da Repblica). relevante, pois,
a plena vigncia desse ato legislativo. No consta dos autos, at a
presente data, notcia de sua revogao. Quanto eficcia, frise-se que o
Supremo Tribunal Federal, em 1 de dezembro de 2005, ao julgar a ADI
3.573/DF (rel. para acrdo Ministro Eros Grau, DJ 19.12.2005), que tinha
por objeto a declarao de inconstitucionalidade do mencionado decreto
legislativo, no conheceu da citada ao direta de inconstitucionalidade;
b) analisando os termos do supracitado decreto legislativo (arts. 1 e 2),
evidencia-se carter meramente programtico no sentido de autorizar ao
Poder Executivo a implantao do "Aproveitamento Hidreltrico Belo
Monte" em trecho do Rio Xingu, localizado no Estado do Par, "a ser
desenvolvido aps estudos de viabilidade tcnica, econmica, ambiental e
outros que julgar necessrios".
Por isso que considero, neste momento, prematura e ofensiva ordem
administrativa, deciso judicial que impede ao Poder Executivo a
elaborao de consulta s comunidades indgenas.
[...].
c) no que concerne alegada violao ao art. 231, 3, da CF, e
considerando os termos do retrotranscrito dispositivo do voto-condutor do
AI em questo, assevere-se que o art. 3 do Decreto Legislativo 788/2005
prev que os estudos citados no art. 1 so determinantes para viabilizar o
empreendimento e, se aprovados pelos rgos competentes, permitiro
que o Poder Executivo adote as medidas previstas em lei objetivando a
implantao do aproveitamento hidroeltrico em apreo. Esses estudos
esto definidos no art. 2, o qual, em seu inciso IV, prev a explcita
observncia do mencionado art. 231, 3, da Constituio Federal.
Sobreleva, tambm, o argumento no sentido de que os estudos de
natureza antropolgica tm por finalidade indicar, com preciso, quais as
comunidades que sero afetadas.
Dessa forma, em ateno ao contido no art. 231, 3, da CF e no
decreto legislativo em tela, estes em face do dispositivo do voto-condutor,
entendo que a consulta do Ibama s comunidades indgenas no deve ser
proibida neste momento inicial de verificao de viabilidade do
empreendimento;
d) tambm relevante o argumento no sentido de que a no-viabilizao
do empreendimento, presentemente, compromete o planejamento da
poltica energtica do pas e, em decorrncia da demanda crescente de
energia eltrica, seria necessria a construo de dezesseis outras usinas
na regio com ampliao em quatorze vezes da rea inundada, o que
agravaria o impacto ambiental e os vultosos aportes financeiros a serem
despendidos pela Unio;
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APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA

e) a proibio ao Ibama de realizar a consulta s comunidades indgenas,
determinada pelo acrdo impugnado, bem como as conseqncias dessa
proibio no cronograma governamental de planejamento estratgico do
setor eltrico do pas, parece-me invadir a esfera de discricionariedade
administrativa, at porque repercute na formulao e implementao da
poltica energtica nacional.
[...].
7. Ante o exposto, com fundamento no art. 4 da Lei 8.437/92, defiro o
pedido para suspender, em parte, a execuo do acrdo proferido pela 5
Tuma do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, nos autos do AI
2006.01.00.017736-8/PA(fls. 527-544), para permitir ao Ibama que proceda
oitiva das comunidades indgenas interessadas. Fica mantida a
determinao de realizao do EIA e do laudo antropolgico, objeto da
alnea "c" do dispositivo do voto-condutor (fl. 540-v).
Comunique-se.
Ao exarar, assim, a sua deciso, transitada em julgado, o Pretrio

Excelso assegurou o prosseguimento do processo de licenciamento da obra em
questo, em funo da qual e necessrio proclamar j foram despendidos
considerveis recursos pblicos, alm de mltiplas e diversificadas aes, medidas
e providncias pela Administrao, bem como, por parte do empreendedor.
Destaquem-se as questes que foram objeto de expressa e induvidosa
deliberao pela Sra. Ministra ento presidente do STF, a saber: a) considerou o
acrdo desta Quinta Turma ofensivo ordem pblica, entendida esta no contexto
da ordem administrativa, e economia pblica, no ponto em que este rgo
Colegiado considerou invlido o decreto legislativo 788/2005 e proibiu ao IBAMA
que elaborasse a consulta poltica s comunidades interessadas; b) expendendo
sua fundamentao, ingressou no terreno de mrito, afirmando, com todas as
letras, que o Decreto legislativo em questo foi aprovado pelo Congresso Nacional,
no legtimo exerccio de sua competncia soberana e exclusiva, a teor do art. 49,
inciso XVI, da Constituio da Repblica; c) afirmou a plena vigncia desse ato
legislativo; d) sustentou que o STF, em 1/12/2005, ao julgar a ADI 3.573/DF, no
conheceu da mencionada ao direta de inconstitucionalidade; e) considerou, por
essas razes, prematura e ofensiva ordem administrativa o acrdo deste rgo
Judicante, que impediu o Poder Executivo de proceder elaborao de consulta
s comunidades indgenas; f) levou em considerao, vista da alegada violao
ao artigo 231, 3, da CF, que o artigo 3 do Decreto legislativo 788/2005 prev
que os estudos citados no art. 1 so determinantes para viabilizar o
empreendimento, e concluiu que, se aprovados os estudos pelos rgos
competentes, o Poder Executivo poder adotar as medidas previstas em lei
objetivando a implantao do empreendimento hidroeltrico em apreo; g) teve
por certo que os estudos em referncia esto definidos no art. 2, o qual, em
seu inciso IV, prev a explcita observncia do mencionado art. 231, 3, da
Constituio Federal, pelo que fora de dvida que a questo atinente ao
pretenso desrespeito pelo Congresso Nacional da norma inscrita no pargrafo 3
do art. 231 da lei Magna ficou, no mnimo, implicitamente afastada; h) ao deliberar
acerca do argumento de que os estudos de natureza antropolgica tm por
finalidade indicar, com preciso, quais as comunidades sero afetadas, emitiu
pronunciamento inequvoco acerca da necessidade de que as comunidades
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APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA
indgenas fossem ouvidas somente a posteriori; no, porm, conforme sustenta o

Autor nesta ao, vale dizer, previamente autorizao congressual; e i) teve,
ainda, por relevante, o argumento estatal no sentido de que se no fosse
viabilizado o aproveitamento hidroeltrico, naquele momento, haveria o
comprometimento do planejamento da poltica energtica do pas e, em
decorrncia da demanda crescente de energia eltrica, seria necessria a
construo de dezesseis outras usinas na regio, com ampliao em quatorze
vezes da rea inundada, o que agravaria o impacto ambiental e os vultosos
aportes financeiros despendidos pela Unio.
Observe-se, pelo ora visto e analisado, que a egrgia Presidncia do
STF enfrentou, sem nenhuma dvida, a questo essencial, em sua abrangncia
maior e mais profunda, inclusive sob o aspecto especfico dos efeitos do AHE de
Belo Monte no meio ambiente, naquele momento em que exarado o seu
pronunciamento.
Nesse passo, cumpre-me salientar que estamos diante de uma
situao praticamente consolidada pelo decurso do tempo, de modo que, a meu
ver, imprescindvel que se reconhea ter havido: a) manifestao inexorvel da
vontade poltica, expressa e implementada na deliberao estatal de levar a cabo o
aproveitamento hidroeltrico de Belo Monte. A vontade poltica a que me refiro,
cabe-me esclarecer, no uma vontade emanada de grupos polticos partidrios,
nem, ainda, de quaisquer autoridades governantes, no tempo e no espao, mas,
sim, de uma vontade preordenada implementao de polticas pblicas voltadas
para o saneamento do setor energtico do pas. Precisamente por esse motivo
que estou de pleno acordo com o MPF, nos pontos em que, em seu apelo (fls.
840), afirma que: preciso divisar com clareza, que interesse pblico no se
confunde com interesse de governo (...). ESTA NECESSRIA DIFERENCIAO
NOS IMPELE EFETIVAO DO DEVER CONSTITUCIONAL DE DEFESA DO
INTERESSE PBLICO E NO DA VONTADE DESTE OU DAQUELE
GOVERNANTE; b) vontade e interesse da Administrao Pblica, especialmente
do Conselho Nacional de Poltica Energtica em dar concretude ao projeto
relativo construo da Usina; c) respaldo do Poder Judicirio, consubstanciado
em pronunciamento do Supremo Tribunal Federal que assegurou a continuidade
das etapas subseqentes do empreendimento.
preciso levar em considerao que o Texto Magno consubstanciado
no art. 231, 3, enuncia dois requisitos prvios para o aproveitamento dos
recursos hdricos, includos os potenciais energticos, quais sejam: autorizao do
Congresso Nacional e oitiva das comunidades afetadas. No explicita, contudo, a
precedncia de uma medida sobre a outra. A Carta Constitucional, da mesma
forma, no confere ao Congresso Nacional a atribuio de ouvir as comunidades
afetadas, muito menos de forma direta e pessoal por seus representantes. No se
trata, portanto, de delegao de atribuies, at mesmo porque a consulta aos
grupos indgenas pode e deve ser realizada por intermdio da FUNAI, a qual
possui quadro de pessoal com formao e especializao no trato com essa etnia,
e que tem o papel institucional de exercer, em nome da Unio, a proteo e a
promoo dos direitos dos povos indgenas; bem como formular, coordenar,
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articular, acompanhar e garantir o cumprimento da poltica indigenista do Estado

brasileiro (Lei 5.371/67 e Decreto 7.056/2009).
Conforme bem anotado pelo ilustre Julgador de 1 grau, na sentena:
69. Pode-se inferir, atravs de uma interpretao sistmica, que o Decreto
Legislativo 788/2005 no contraria o disposto no 3 do art. 231 da
CF/88. Este mandamento constitucional no imps um momento para
que as comunidades indgenas sejam ouvidas. Alis, entendo que a
oitiva das comunidades indgenas no oportuna, neste momento,
por um simples fato: no h como consultar as comunidades
envolvidas, inclusive as indgenas, sem antes efetuar um estudo de
viabilidade/antropolgico, que dever definir quais as comunidades
diretamente afetadas, para que ento, de posse de dados tcnicos, e
no casusticos, possam os interessados se manifestar, o que no
impede, obviamente, que todos os seguimentos da sociedade sejam
consultados durante os estudos de viabilidade do projeto.
70. Trata-se de observncia ao princpio da razoabilidade. No
razovel se consultar uma populao sem oferecer, para anlise, dados
tcnicos, imparciais e oficiais. No podem as comunidades afetadas
possuir no momento da oitiva apenas informaes no oficiais e parciais.
[...].
72. Tal raciocnio parte de uma premissa bsica: a oitiva das comunidades
envolvidas imprescinde dos estudos ambientais (EIA/RIMA). Como ouvir
previamente as comunidades se nem se sabe quais sero envolvidas?
Como discutir com as comunidades os impactos scio-ambientais e
culturais se no houve estudo de viabilidade?
73. Os entrevistadores somente podem ouvir as comunidades indgenas
localizadas na rea de influncia se for definida o que vem a ser tal rea e
qual o impacto que provavelmente ser observado nas diversas partes
desta rea. Por evidncia, os impactos ambientais no sero uniformes em
toda a regio afetada.
Portanto, a exegese do texto constitucional de que a oitiva das

comunidades deva ser prvia autorizao do Congresso Nacional, e deva ser
realizada pessoalmente por seus membros, a par de contrastar com a
interpretao j conferida pelo STF sobre o tema, tambm no me parece, data
venia, a melhor.
Acresce observar que o Ministro Marco Aurlio de Mello, ento
Presidente do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar pedido de suspenso dos
efeitos de liminar concedida em outra ao civil pblica ajuizada anteriormente,
cujo objeto tambm diz respeito ao aproveitamento hidroeltrico de Belo Monte
(PET. 2604), em deciso publicada no DJ de 12/11/2002, assentou que a
autorizao do Congresso Nacional para explorao de energia eltrica dos rios
em reas indgenas deve anteceder, inclusive, aos estudos de impacto
ambiental, a fim de evitar dispndios indevidos de recursos pblicos
(negritou-se). Nesse mesmo sentido, em caso anlogo, tambm j decidiu esta
Corte em julgado posterior ((REO 1999.01.00.109279-2/RR, Rel. Desembargador
Federal Souza Prudente, Conv. Juiz Federal Moacir Ferreira Ramos (conv.), Sexta
Turma, DJ de 29/01/2007, p.9). Essa compreenso decorre da circunstncia de
que somente nesses estudos que sero delimitadas as estratgias do
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empreendimento, de forma a mitigar os impactos ambientais e definir as efetivas

repercusses do projeto, razo por que parece incua ou de pouca utilidade a
oitiva prvia das comunidades afetadas, pois, antes da autorizao legislativa,
ainda no havia dados e elementos suficientes para esclarecer s comunidades a
abrangncia e os reflexos resultantes do multicitado aproveitamento hidroeltrico.
Por tais circunstncias, diferentemente do que entendeu a eminente
Relatora, parece-me certo que inexistiu ofensa Conveno 169 da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais. que as normas
inscritas em tal conveno no estabelecem que a consulta aos povos indgenas
deva ser prvia autorizao do Congresso Nacional. Essa autorizao
congressual consubstancia fase antecedente de qualquer outra, pois enseja a
implantao do aproveitamento hidroeltrico, condicionando-a, contudo, posterior
comprovao de sua viabilidade. Se os posteriores estudos demonstrarem a sua
inviabilidade, o empreendimento nem sequer ser efetivado. Assim, a edio do
Decreto Legislativo, por si s, no significa a efetivao do empreendimento. Tanto
assim que o prprio Decreto Legislativo 788/2005 determina, em seu art. 2, que,
antes do efetivo aproveitamento hidroeltrico de Belo Monte, sejam realizados
estudos de viabilidade, incluindo a oitiva das comunidades envolvidas, e, segundo
o seu 3, a aprovao desses estudos tem carter determinante para a efetiva
implantao do aproveitamento hidroeltrico de Belo Monte. Considero, pois, que a
Conveno 169 da OIT estabelece, sim, que a oitiva dos ndios deva anteceder
ao incio da implantao ou autorizao efetiva das obras, o que, na espcie,
efetivamente ocorreu, uma vez que, em diversos momentos, foram realizadas
consultas s comunidades locais, no s indgenas, como tambm ribeirinhos,
passveis de serem afetados em decorrncia da implementao da usina.
De fato, conforme, inclusive, mencionou a Relatora, foram realizadas
consultas s comunidades, o que foi devidamente comprovado pela FUNAI, a qual
juntou aos autos fotos, vdeos e cpias de atas de todas as reunies feitas na
regio.
Destaco, ademais, as informaes prestadas no memorial da FUNAI,
nos seguintes excertos:
No caso especfico de Belo Monte, as consultas aos povos
indgenas afetados iniciaram-se em 2007, quando foi estabelecido um
plano e programa de comunicao para as comunidades indgenas, com
foco no esclarecimento das diferenas entre os projetos j apresentados e
o atual.
5. Esse plano de comunicao precedeu a emisso pela FUNAI dos
termos de referncia do componente indgena, pois os dados obtidos nas
reunies serviriam de subsdios para a concluso dos documentos.
6. Importante ressaltar que o processo de consultas complexo. Trata-se
de pelo menos dez terras indgenas, com cerca de oito etnias distintas
entre si, com seus sistemas sociais, cosmologias e formas prprias de
organizao social. Durante as reunies, a FUNAI, ao atender sua misso
institucional, sempre respeitou a sociodiversidade desses povos.
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7. Entre o perodo de dezembro de 2007 a outubro de 2009, foram
realizadas pela FUNAI 42 (quarenta e duas) reunies de consulta
(includas as 4 audincias pblicas em Brasil Novo, Vitria do Xingu,
Altamira e Belm), junto aos povos e comunidades indgenas, todas
documentadas em udio e vdeo.
8. Durante as reunies nas aldeias, foram prestadas informaes a
respeito do projeto, o que incluiu seus riscos e impactos. A esse respeito,
vale mencionar que, nas reunies ocorridas a partir de maio de 2009, no
total de 20 reunies, o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) foi
detalhadamente apresentado e distribudo aos indgenas, em formato
simplificado e acessvel.
9. As quatro audincias pblicas mencionadas, realizadas nas cidades
paraenses de Brasil Novo, Vitria do Xingu, Altamira e Belm, em
setembro de 2009, foram abertas populao em geral e atraram cerca
de 8.000 participantes, dos quais mais de 5.000 em Altamira. Dentre eles,
aproximadamente 200 eram representantes indgenas.
10. Deve-se destacar que o processo de participao das comunidades
indgenas se deu durante todo o processo de desenvolvimento dos
estudos do componente indgena. Veja, abaixo, quadro demonstrativo das
reunies ocorridas com as comunidades indgenas.
DATA
10 a 15/12/07
28-29/10/08
LOCAL
TIs
Paquiamba,
Arara
da
Volta
Grande e Juruna do
Km 17
TIs
Paquiamba,
Arara
da
Volta
Grande e Juruna do
Km 17
TI Trincheira Bacaj
09/12/08
TI Trincheira Bacaj Reunio na aldeia Patikr
10/12/08
TI Trincheira Bacaj Reunio na aldeia Pukayaka
17/03/09
TI Arara e TI Iriri
Reunies nas aldeias
18/03/09
TI Karara
Reunies na aldeia
21/03/09
TI Apyterewa
Reunies na aldeia
23/03/09
TI Koatinemo
Reunio na aldeia
24/03/09
TI Arawet
Reunies nas 3 aldeias
17/04/09
FUNAI-Braslia
Apresentao
Engenharia)
22/04/09
FUNAI-Braslia
Apresentao dos estudos da

TI Paquiamba
23/04/09
FUNAI-Braslia
Apresentao
10 a 16/08/08
ATIVIDADE
Reunio de comunicaoincio do Processo
Reunio de Apresentao dos

pesquisadores e incio dos
estudos
Reunies nas aldeias Bakaj
e Mrtidm
EIA
dos
(Leme
estudos
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dos Juruna km 17
24/04/09
FUNAI-Braslia

TI Arara da Volta Grande
27/04/09
FUNAI-Braslia
Apresentao dos estudos do

Grupo 2
29/04/09
FUNAI-Braslia

TI Trincheira-Bacaj
04/05/09
FUNAI-Braslia
Apresentao preliminar dos

estudos dos ndios citadinos
11/05/09
TI Juruna Km 17
Reunio na aldeia
12-13/05/09
TI Paquiamba
Reunio na aldeia
13-14/05/09
TI Arara da Volta Reunio na aldeia

Grande
15-16/05/09
TI Trincheira Bacaj Reunio na aldeia
17/05/09
TI Apyterewa
Reunio na aldeia
18-19/05/09
TI Arawet
Reunies nas 3 aldeias
19-20/05/09
TI Koatinemo
Reunio na aldeia
21/05/09
TI Karara
Reunio na aldeia
21/05/09
TI Arara
Reunio na aldeia
22/05/09
TI Cachoeira Seca
Reunio na aldeia
18-19/06/09
TI Kayap
Reunio na aldeia Krikretum
20-29/08/09
TIs
grupo
2 Reunies nas 7 aldeias
(Apyterewa,
Arawet
do
Igarap, Ipixuna,
Koatinemo,
Karara, Arara e
Cachoeira Seca)
10-15/09/09
Brasil Novo, Vitria Audincias pblicas

do Xingu, Altamira
e Belm
11. Alm das reunies acima listadas, tambm foram realizadas as

seguintes:
- Setembro de 2010: duas reunies em Altamira com as lideranas
indgenas;
- Janeiro de 2011: reunio com as lideranas indgenas em Altamira para
incio da discusso do Plano Bsico Ambiental - PBA do componente
indgena;
- Fevereiro de 2011: Oficina realizada com as lideranas indgenas, entre
os dias 21 a 25/02/2011, para a elaborao do PBA do componente
indgena;
- Abril e maio de 2011: reunies para a apresentao do PBA conforme
quadros a seguir:
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Rota Iriri
Terra Indgena
Arara
Kuruaya
Aldeia
Laranjal
Kojubin
Cachoeira Seca
Tukam
Tukaya
Cajueiro
Data
27 de abril de 2011
28 de abril de 2011
29 de abril de 2011
30 de abril de 2011
01 de maio de 2011
02 de maio de 2011
Localidade
Altamira - PA
Altamira - PA
Pblico-Alvo
Indgenas Citadinos
Indgenas Citadinos
Data
06 de maio de 2011
07 de maio de 2011
Cachoeira Seca
Xipaya
Rota Xingu
Terra Indgena
Apyterewa
Arawet/
Ipixuna
Koatinemo
Karara
Aldeia
Data
Apyterewa
27 e 28 de abril/2011
Xingu e
28 de abril/2011
Kwaraya-pya (Raio de
Sol)
Paratatin
29/abril/2011
Juruti
30/abril/2011
30/abr/2011
Igarap Taakati
Pakan
02/mai/2011 (manh)
Ipixuna
02/mai/2011 (tarde)
Aradity
03/mai/2011
Koatinemo
04/mai/2011
Karara
05/mai/2011
Localidade
Data
Ilha da Fazenda (ribeirinhos)
08/mai/2011
Rota Bacaj
Terra Indgena
Juruna Km 17
Arara VGX
TI Bacaja
TI Paquiamba
Aldeia
Pukayaka
Bacaja
Kamoktiko
Mrotidjan
Potkro
Puto-ko
Muratu
Paquiamba
Data
09.05.2011
29.04.2011
30.04.2011
05.05.2011
02.05.2011
06.05.2011
02.05.2011
04.05.2011
28.04.2011
27.04.2011
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12. Dessa forma, a FUNAI considera que cumpriu seu papel institucional
no processo de esclarecimento e consulta junto s comunidades
indgenas, realizando diversas reunies nas aldeias, previamente
execuo do projeto, e em cada fase do processo de licenciamento,
respeitando os costumes e tradies dos povos indgenas, informando, de
maneira acessvel, sobre os impactos e riscos do empreendimento sobre
suas terras.
Peo vnia para dissentir, tambm, da Relatora, no relativo assertiva

de que a consulta aos grupos indgenas existentes na regio no teria surtido a
eficcia exigida na conveno 169 da OIT. Em decorrncia das reunies e dilogos
realizados com as comunidades suscetveis de serem atingidas, o projeto referente
ao empreendimento passou por diferentes alteraes, resultantes de aes
mitigadoras e reparadoras de danos. Com efeito, no denominado TRECHO DE
VAZO REDUZIDA TVR, situado na Volta Grande do Xingu, sero adotadas
medidas de sustentabilidade ambiental e outras providncias relevantes com vistas
a mitigao dos impactos do AHE, conforme sustenta a Entidade Matriz Federal,
no memorial, in verbis:
[...]. para garantir a sustentabilidade ambiental da regio da Volta Grande
do Xingu e, como consequncia, preservar os interesses e o modo de vida
das populaes que ali habitam (como os indgenas e os ribeirinhos), foi
que o IBAMA fixou valores mnimos de passagem de gua nesse trecho,
por meio do estabelecimento do Hidrograma Ecolgico ou Hidrograma de
Consenso.
10. Para a fixao desses hidrogramas, o IBAMA levou em considerao o
ciclo hidrolgico atual do rio, com a manuteno das variaes sazonais de
cheia, vazante, seca e enchente. Assim, estabeleceu parmetros de vazo
diferentes para cada ms do ano.
E apresenta, a seguir, em grfico, os hidrogramas que devero ser

observados no TVR.
Prosseguem as assertivas apresentadas pela Unio:
[...]. Importante esclarecer que os valores acima listados no foram
fixados a esmo, mas baseados em estudos que apontaram que
referida vazo seria suficiente para garantir a reproduo dos peixes,
da ictiofauna, dos quelnios, alm da manuteno da navegabilidade
do rio em referido trecho. Isso foi estipulado com o fim de preservar o
modo de vida da populao da Volta Grande, como ribeirinhos e indgenas.
14. Ademais, o IBAMA acompanhar a adaptao da natureza e das
populaes do TVR a referido Hidrograma de Consenso e, caso
identificados importantes impactos alm dos j previstos e mitigados, ele
poder aumentar essas vazes retificando a licena de operao. Veja-se
o teor da Condicionante 2.1 da Licena Prvia:
2.1 O Hidrograma de Consenso dever ser testado aps a
concluso da instalao da plena capacidade de gerao da casa
de forca principal. Os testes devero ocorrer durante seis anos
associados a um robusto plano de monitoramento, sendo que
a identificao de importantes impactos na qualidade de gua,
ictiofauna, vegetao aluvial, quelnios, pesca, navegao e
modos de vida da populao da Volta Grande, podero
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suscitar alteraes nas vazes estabelecidas e consequente
retificao na licena de operao. Entre o incio da operao e
a gerao com plena capacidade dever ser mantido no TVR,
minimamente, o Hidrograma B proposto no EIA. Para o perodo de
testes devem ser propostos programas de mitigao e
compensao. (g.n.)
15. Portanto, verifica-se que, no obstante haver impactos nessa regio,
tais impactos foram mensurados e o IBAMA adotou providncias para
garantir que eles sejam mitigados e compensados.
Alinha, na sequncia, o grande rol de medidas tomadas com o

expresso objetivo de diminuir os efeitos do AHE na regio e que constam do Plano
Bsico Ambiental, cuja implementao objeto da condicionante 2.1 da referida
licena, que norteia toda a etapa de instalao do empreendimento. E esclareceu
que o PBA congrega os Planos, Programas e Projetos destinados a mitigar e
compensar os impactos da UHE Belo Monte e apresenta aes e medidas
pertinentes.
Eis a srie de providncias que integram o Plano Bsico Ambiental,
segundo esclarece a R, in verbis:
[...], seguem algumas informaes sobre as medidas mitigatrias
constantes do Plano Bsico Ambiental1 que sero adotadas para os
ribeirinhos no mbito do licenciamento da UHE Belo Monte.
a) Projeto de Monitoramento do Dispositivo de Transposio de
Embarcaes: prev um procedimento provisrio de transposio visando
no haver descontinuidade da navegao durante a construo das
estruturas do stio Pimental. Haver a avaliao da funcionalidade do
sistema inicialmente em carter provisrio e, posteriormente, em
definitivo a ser implantado para viabilizar a continuidade na navegao
no TVR. Tambm ser monitorado se referido sistema est atendendo
s expectativas e demandas da populao, indgena e no indgena,
em relao navegao fluvial.
b) Projeto de Recomposio da Infraestrutura Fluvial: caso o
monitoramento proposto no Projeto anteriormente listado identifique locais
de restrio navegao nos afluentes do rio Xingu, decorrentes do incio
da implantao do Hidrograma de Consenso, sero adotadas medidas
de correo necessrias no mbito do Projeto de Recomposio da
Infraestrutura Fluvial. Aqui, o principal objetivo garantir aos usurios
do sistema de transporte fluvial condies satisfatrias para o
escoamento da produo e o deslocamento da populao por via
fluvial.
A UHE Belo Monte conta com a Licena de Instalao 795/2011, emitida em 1 de junho de 2011. De acordo com a
Resoluo Conama n 237/97: II - Licena de Instalao (LI) autoriza a instalao do empreendimento ou atividade
de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de
controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.. Portanto, o Plano Bsico
Ambiental, cuja implementao objeto da condicionante 2.1 da referida licena, que norteia toda a etapa de
instalao do empreendimento. O PBA congrega os Planos, Programas e Projetos destinados a mitigar e compensar os
impactos da UHE Belo Monte e apresenta aes e medidas pertinentes.
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c) Projeto de Monitoramento da Largura, Profundidade e Velocidade em
Sees do TVR: tem como objetivo aprofundar o atual estado do
conhecimento das variveis hidrulicas, hidrolgicas e morfolgicas no rio
Xingu de modo a correlacionar as principais rotas de navegao da
populao ribeirinha e indgena com as informaes obtidas dos
levantamentos das sees topobatimtricas, assim como fornecer
subsdios a outros projetos e programas a serem desenvolvidos para
mitigao de impactos decorrentes da implantao e da operao do
empreendimento.
d) Projeto de Monitoramento da Navegabilidade e das Condies de
Escoamento da Produo:tem como objetivo aferir e estabelecer
parmetros que garantam a mobilidade da populao, a manuteno das
atividades econmicas ligadas pesca, a logstica para escoamento de
produo agropecuria e extrativista, e o fluxo de mercadorias entre o
trecho da Volta Grande do Xingu e a cidade de Altamira, durante as etapas
de construo e operao da UHE Belo Monte.
e) Projeto de Monitoramento das Condies de Vida das Populaes da
Volta Grande: tem como objetivo monitorar a evoluo dos aspectos
socioeconmicos e culturais nas etapas de implantao e operao da
UHE Belo Monte em relao possibilidade de alterao das condies de
vida, principalmente em relao ao uso do rio Xingu e de seus principais
afluentes na Volta Grande.
f) Projeto de Monitoramento da Ictiofauna: tem como objetivo a obteno
de informaes que permitam estimar, entre outras, as alteraes na
distribuio e abundncia das espcies de peixes, em decorrncia das
mudanas impostas pelas obras e implantao do empreendimento. Est
prevista sua execuo continuada por todo o perodo de atividades do
empreendimento.
g) Projeto de Incentivo Pesca Sustentvel: tem como objetivo incentivar a
sustentabilidade da atividade pesqueira frente aos impactos do
empreendimento e garantir a continuidade das atividades pesqueiras
na regio de influncia da UHE Belo Monte de forma sustentvel e
ordenada. Para tanto, o projeto prope atividades de monitoramento
econmico e ambiental da atividade pesqueira ao longo do tempo de
execuo do projeto. Esse projeto prev que no caso de perdas efetivas
na produo e nas receitas da atividade pesqueira, estas devem ser
assumidas pelo empreendedor e incorporadas como externalidades
nos custos de operao da hidreltrica, resultando em investimentos
em projetos sociais e na organizao dos trabalhadores da pesca.
Estes investimentos devem ter como base a capacitao dos pescadores
para atividades alternativas de gerao de renda.
Uma vez que o rio Xingu sofrer impactos permanentes, h a possibilidade
de perda tambm permanente de rendimento da atividade pesqueira.
Dessa forma, o projeto prev o acompanhamento do custo-benefcio da
atividade de pesca, tendo como referncia os valores percebidos antes da
instalao do empreendimento. A variao dos valores econmicos na
atividade pesqueira comercial ser estimada em funo das restries
impostas pela construo do empreendimento. O projeto considera a
reparao do impacto como a compensao pelas perdas da atividade
econmica pesqueira. Caso sejam comprovadas perdas consistentes,
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os volumes devem
empreendedor.
ser
mitigados
ou
compensados
pelo
h) Projeto de Aquicultura de Peixes Ornamentais: visa criar e difundir

tecnologias para o cultivo de peixes ornamentais que sero potencialmente
impactados pela construo e durante a operao da UHE Belo Monte.
Para tanto, pretende-se desenvolver tecnologias de cultivo acessveis s
comunidades tradicionalmente envolvidas na atividade de coleta desses
animais, com a consequente minorao da presso sobre os seus
estoques e gerao de alternativas de renda. O projeto considera a
criao de peixes em substituio ao extrativismo como um avano
no sentido da sustentabilidade ambiental, pois o desenvolvimento de
tcnicas adequadas de cultivo intensivo possibilitaria aumento na
produtividade e crescimento do setor e da renda dos criadores, sem a
depleo dos estoques naturais.
O projeto pretende utilizar pescadores de peixes ornamentais das
comunidades afetadas como mo-de-obra de apoio do laboratrio e para a
coleta das matrizes. Dessa forma, parte da populao alvo do programa j
poder ser familiarizada com a atividade e capacitada a se tornar
multiplicadora das tcnicas de cultivo.
i) Estudos de Viabilidade para a Implantao de Parques Aqucolas nos
Reservatrios do Xingu e Intermedirio: tm como objetivo principal
estudar a viabilidade ambiental, social e econmica da implantao de
parques aqucolas nos Reservatrios do Xingu e Intermedirio, durante a
operao da UHE Belo Monte, com vistas proposio de medidas de
compensao.
j) Projeto de Apoio Pequena Produo e Agricultura Familiar: est
fortemente baseado nas aes de assessoria tcnica, social e ambiental, e
tem como objetivo dotar os agricultores assistidos de uma nova
organizao produtiva, na qual o componente ambiental e a necessidade
de um enfoque sistmico da unidade produtiva sejam a base de um tipo de
explorao autosustentvel. Contempla os moradores de comunidades
ribeirinhas com estreita dependncia do rio Xingu e afluentes, localizados
nas reas de vazo reduzida (Volta Grande), destacando-se Ressaca, Ilha
da Fazenda e Garimpo do Galo.
k) Projeto de Reestruturao do Extrativismo Vegetal: tem como objetivos
capacitar os agricultores, fomentar pesquisas para melhor aproveitamento
dos recursos naturais disponveis e organizar cadeias produtivas, no
sentido de desenvolver o extrativismo como fonte efetiva de renda e de
complementao alimentar.
l) Projeto de Recomposio da Infraestrutura de Saneamento: visa dotar as
comunidades afetadas de condies de saneamento, de preferncia,
melhores do que as disponveis atualmente.
m) Programas de Negociao e Aquisio de Terras e Benfeitorias: esses
programas preveem, para os atingidos com perda imobiliria (da rea
urbana e da rea rural), alm da relocao dos equipamentos sociais, as
seguintes modalidades: 1. indenizao de terras e benfeitorias; 2.
reassentamento coletivo, com assessoria tcnica, social e ambiental; 3.
carta de Crdito.
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Por fim, garante a Unio que o IBAMA acompanha toda a instalao

do empreendimento, realizando o controle ambiental e o monitoramento das aes
determinadas. Para tanto, so feitas vistorias tcnicas peridicas, com a
elaborao de relatrios e pareceres e, caso identificado o descumprimento das
referidas medidas, o IBAMA tem o poder-dever de adotar as providncias
decorrentes de seu Poder de Polcia.
A FUNAI, de igual modo, tem tido atuao ativa em todo o processo,
pelo que registro a importante e profcua contribuio oferecida pela aludida
autarquia federal, por intermdio da Diretoria de Promoo ao Desenvolvimento
Sustentvel DPDS, a fim de proporcionar maior esclarecimento concernente aos
possveis impactos em relao s comunidades indgenas da regio, a saber 2:
[...]. Informamos que o processo de licenciamento, conduzido pelo Ibama,
com intervenincia da FUNAI, teve sua rea de abrangncia, no
componente indgena, composto pelas seguintes terras indgenas:
Paquiamba, Arara da Volta Grande, Trincheira Bacaj, Juruna do km 17,
Apyterewa, Kararao, Arawet do Ig. Ipixuna, Koatinemo, Arara, Cachoeira
Seca, Xipaya e Kuruaya. Posteriormente, foi inclusa a Terra Indgena Ituna
Itata, de ndios em isolamento voluntrio.
3. Os estudos foram realizados entre agosto de 2008 e julho de 2009, e o
parecer da FUNAI para subsidiar a emisso da Licena Prvia foi entregue
em setembro de 2009.
4. Feitas as consideraes preliminares, passamos a seguir apresentar as
respostas tcnicas acerca dos questionamentos feitos pela Procuradoria
Especializada.
5. Em relao aos questionamentos a e b, informamos que no h
previso, pelos estudos apresentados, de remoo compulsria de
qualquer aldeia das Terras Indgenas Paquiamba e Arara da Volta
Grande, ambas localizadas no trecho de vazo reduzida do
empreendimento.
6. Por outro lado, famlias indgenas residentes em alguns trechos da Volta
Grande do Xingu e na cidade de Altamira, devero ser realocadas devido
mudana do regime hdrico do rio Xingu. Cabe ressaltar que tais famlias
vivem em regime territorial diferenciado daqueles que vivem nas Terras
Indgenas tradicionalmente ocupadas e demarcadas, sendo os primeiros
podendo ser confundidos com pequenos proprietrios, uma vez que
residem em lotes ou propriedades adquiridos, muitas vezes, de maneira
anloga aos no indgenas. Interessante ressaltar que, a princpio tais
famlias foram identificadas como no indgenas, sem ter havido, num
primeiro momento, uma auto-identificao espontnea. Com o
desenvolvimento dos estudos complementares sobre os indgenas
residentes na cidade de Altamira e no trecho da Volta Grande, tais famlias
no s puderam se reconhecer indgenas quanto foram includas em todas
aes previstas para o componente indgena, inclusive por determinao
da FUNAI.
7. em relao ao questionamento sobre o hidrograma de consenso (letra
c), informo que cabe FUNAI a obrigao de monitorar a vazo aprovada,
havendo possibilidades de ajustes, para que, a condio prevista no
Parecer 021/CMAM/CGPIMA, de 2009 seja rigorosamente cumprida:
Informao n. 542/COPAM/CGGAM/2011, de 12 de setembro de 2011.
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As mudanas sugeridas no EIA sejam rigorosamente
implementadas, observando as questes e peculiaridades
indgenas, especificamente sobre a necessidade de um
hidrograma ecolgico, que seja suficiente para permitir a
manuteno dos recursos naturais necessrios a reproduo
fsica e cultural dos povos indgenas. Em outras palavras, que
o hidrograma ecolgico (em especial os limites mnimos
estipulados) considerados vivel pelo Ibama permita a
manuteno da reproduo da ictiofauna do Xingu e o
transporte fluvial at Altamira, em nveis e condies
adequados, evitando mudanas estruturais no modo de vida
dos Juruna de Paquiamba e dos Arara de Volta Grande
podendo levar ao eventual deslocamento de suas aldeias
(Parecer n 21/CMAM/CGPIMA, pg 94)
8. Conforme citado acima, o posicionamento da FUNAI acerca da vazo de
consenso de que a vazo aprovada pelo IBAMA, deve, necessariamente
permitir os usos, costumes e tradies dos povos indgenas afetados.
Assim, uma vez que o hidrograma foi aprovado pelo rgo competente,
considerando-se a condio do componente indgena, presume-se que o
mesmo no acarretar em mudanas significativas para os povos
indgenas, devendo haver, conforme j citado, alm de um rigoroso
monitoramento, a possibilidade de ajustes na vazo.
9. Em relao aos impactos e as medidas necessrias para sua
compensao/mitigao (letra d), informamos que foram elencadas, no
parecer emitido pela FUNAI, diversas condicionantes, que executadas de
maneira correta, em diversas etapas do processo de instalao e operao
do empreendimento, podem garantir a proteo das terras indgenas e
garantir o bem viver dos povos indgenas, sem mudanas estruturais
negativas em suas comunidades.
10. As condicionantes apresentadas so divididas em dois grandes
conjuntos: condicionantes governamentais e condicionantes de
responsabilidade do empreendedor. As condicionantes governamentais
tem como objetivo restaurar a ao da Unio, do Estado e do Municpio na
regio, uma vez que foi amplamente caracterizado nos estudos de impacto
ambiental que no havia, na regio de Altamira, uma ao governamental
estruturada e eficaz. As aes governamentais devem ser executadas em
diferentes estgios do processo de licenciamento, sendo que as mesmas
devem estar plenamente executadas antes da operao da UHE Belo
Monte. Dentre as condicionantes, existem inclusive aes da FUNAI, que
sero articuladas em colaborao com outros rgos federais para sua
plena execuo.
11. As condicionantes de responsabilidade do empreendedor so
aquelas diretamente vinculantes ao posicionamento tcnico da FUNAI para
a concesso de licenas. So elas:
2) Programas e aes de responsabilidade do empreendedor:
Elaborar Cronograma e Plano de Trabalho para discusso das
diretrizes gerais dos programas apontados nos estudos, incluindo a
gesto e execuo das aes, amplamente discutidos com todas as
comunidades impactadas para o devido detalhamento e aprovao
imediatamente aps a assinatura do contrato de concesso do AHE;
Elaborar e iniciar a execuo de Plano de Fiscalizao e Vigilncia
Emergencial para todas as terras indgenas, em conjunto com a
Funai, comunidades indgenas e outros rgos, contemplando
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inclusive reas de maior incidncia de garimpo no leito do Rio Xingu
(no trecho da Vazo Reduzida) logo aps assinatura do contrato de
concesso do AHE;
Garantir recursos para execuo de todos os Planos, Programas e
aes previstas no EIA para o componente indgena durante todo o
perodo de operao do empreendimento;
Criar plano de comunicao com as comunidades indgenas, com
informaes sobre as fases do empreendimento, do licenciamento e
sobre todas as atividades relacionadas ao AHE Belo Monte.
Criar um comit indgena para controle e monitoramento da vazo
que inclua mecanismos de acompanhamento preferencialmente
nas terras indgenas, alm de treinamento e capacitao, com ampla
participao das comunidades.
Formao de um Comit Gestor Indgena para as aes referentes
aos programas de compensao do AHE Belo Monte;
Eleio de reas para a Comunidade Indgena Juruna do Km 17,
com acompanhamento da Funai.
Realizar os estudos complementares sobre o rio Bacaj e Bacaja,
das TIs Xipaya e Karuaya e do setor madeireiro;
Designar equipe especfica para a elaborao, detalhamento e
acompanhamento de todas as aes previstas junto s comunidades
indgenas, em colaborao Funai, demais rgos governamentais
e comunidades indgenas.
Elaborar programa de documentao e registro de todo o processo
de implantao dos programas;
Apoiar o processo de criao do Comit de Bacia Hidrogrfica do
Rio Xingu, bem como a ampla participao das comunidades
indgenas;
Contribuir para a melhoria da estrutura (com apoio financeiro e de
equipe tcnica adequada), da Funai, para que possa efetuar, em
conjunto com ouros rgos federais (Ibama, ICMbio, Incra, entre
outros) a gesto e controle ambiental e territorial na regio, bem
como acompanhamento das aes referentes ao Processo;
Criao de uma instncia especfica para acompanhamento da
questo indgena, pelo empreendedor, com equipe prpria, evitando
assim, a pulverizao das aes indigenistas entre dos demais
Planos de Gesto Ambiental.
12. Salientamos que entre as condicionantes, o Plano Bsico Ambiental PBA, obrigatrio para todos os componentes do licenciamento, composto
pelos programas, aes e planos que visam remediar, compensar ou
mitigar, todos os impactos descritos no EIA que sero causados pela UHE.
No caso do componente indgena (letra e), o PBA, possui aes que em
seu conjunto, garantem s terras indgenas seu equilbrio, protegendo-as
dos impactos advindos do empreendimento, bem como fortalecendo a
promoo ao desenvolvimento sustentvel daquelas etnias, diminuindo
assim, a dependncia das mesmas s prticas assistencialistas
comumente aplicadas na regio.
De toda sorte, conforme anotou o Magistrado sentenciante, luz das

anlises preliminares da UH de Belo Monte:
[...] nenhuma terra indgena ser diretamente atingida pelo alagamento
decorrente da implantao. As comunidades indgenas seriam afetadas
eventualmente por aspectos indiretos cujo efetivo alcance somente poder
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ser conhecido aps a realizao dos estudos de viabilidade que a presente
ao pretende obstar.
76. Quanto aos impactos indiretos sobre terras indgenas, apenas a
comunidade PAQUIAMBA, que ocupa uma rea jusante do barramento
previsto, ser afetada pelo empreendimento, muito embora tal rea no
deva ser alagada. As demais comunidades indgenas mencionadas pelo
parquet situam-se em reas muito distantes, razo pela qual os eventuais
impactos indiretos sobre as mesmas devero ser pouco significativas,
embora o conhecimento de seu efetivo alcance dependa da concluso dos
estudos antropolgicos exigidos.
O Ministrio Pblico Federal, no entanto, entre outros argumentos, na

apelao, faz enftica afirmativa (fls. 858), no sentido de que:
Com a interrupo do curso do rio, essas comunidades tero inmeros
complicadores, tais como a inviabilidade de locomoo, principalmente nos
perodos de seca do rio; a diminuio e provvel extino dos peixes
(principal fonte alimentar), [...]..
Posteriormente, a fls. 860, o Apelante afirma que haver alterao no

regime de vazo do rio Xingu, ao dizer que:
A mudana da vazo acarretar srias mudanas na fauna e flora da
regio, bem como no modo de vida dos povos indgenas (Juruna e Arara).
A Unio, sua vez, garante que o rio no secar na Volta Grande do

Xingu, mas, apenas, ficar ele com sua vazo diminuda, tendo sido fixados
valores mnimos de fluxo de gua no trecho mencionado, por meio do
estabelecimento do hidrograma de consenso.
Outro ponto importante nesse contexto, consiste na assertiva de que
os estudos criteriosos realizados pelo IBAMA asseguram que o nvel de vazo das
guas suficiente para garantir a reproduo normal dos peixes e da prpria
navegabilidade do rio durante o ano todo.
Releva notar, entretanto, que a oitiva das comunidades afetadas, tanto
dos indgenas como dos ribeirinhos, tem por escopo reunir informaes e
argumentos pr e contra, para melhor subsidiar a concluso do projeto. Tanto
assim que, segundo a posio de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins:
As comunidades indgenas no tm, todavia, o poder de veto. Se forem
contrrias explorao, mas se o Congresso Nacional for favorvel, h de
prevalecer a opinio deste sobre a opinio das comunidades.
de se entender, todavia, que se tal oposio decorrer de argumentos que
mostram que a comunidade ser extinta, a autorizao poder ser tida por
inconstitucional, em face da violao do princpio da preservao
conformada no art. 231.
Dessarte, entre as mltiplas e relevantes competncias que foram

outorgadas ao Congresso Nacional, o texto da Constituio da Repblica insere a
atribuio exclusiva de autorizar, em terras indgenas, a explorao e
aproveitamento de recursos hdricos (CF, art. 49, inciso XVI). E, como
incontroverso, o Congresso Nacional desincumbiu-se desse seu papel institucional.
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Dessa forma, no ponto, entendo que o Decreto Legislativo 788/2005

encontra-se em consonncia com as disposies legais e constitucionais, razo
por que afasto, no particular, o alegado desrespeito s normas fundamentais
inscritas no art. 170, VI (matria relativa defesa do meio ambiente), e no art. 231,
3, ambos da Lei Magna de 1988.
Sob outra perspectiva, data venia, no posso aderir, tambm,
posio jurdica expressa no voto da Relatora, no sentido de que teria havido
violao ao pargrafo nico do art. 65 da Constituio da Repblica, o qual prev,
quanto ao processo legislativo, que, havendo modificao do projeto no Senado
dever ele retornar Casa Iniciadora.
Na situao em concreto, a Casa Revisora incluiu, no pargrafo 2 do
Decreto Legislativo 788/2005, a expresso com a participao do estado do Par,
em que se localiza a hidreltrica. Ficou assim redigido o referido dispositivo:
Pargrafo nico. Os estudos referidos no caput deste artigo, com a
participao do estado do Par, em que se localiza a hidreltrica, devero
ser elaborados na forma da legislao aplicvel matria.
Essa pequena incluso de texto, no entanto, para mim, no significou

nenhuma alterao do prprio sentido da proposio legislativa a justificar o
retorno do projeto Cmara dos Deputados. Isso porque, mesmo que no
houvesse tal insero textual, o processo de licenciamento ambiental j
pressupunha a participao de rgos estaduais em que se localiza o
empreendimento, na forma prevista no pargrafo 1 do art. 4 da Resoluo
237/1997, do CONAMA, que assim dispe:
Art. 4 - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o
licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n 6.938, de 31
de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:
[...].
1 - O IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos
Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou empreendimento,
bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no
procedimento de licenciamento.
Parece-me, pois, seguro que o acrscimo visou identificar a

necessidade de participao do Estado do Par, onde se localiza o AHE, segundo
critrio que j consta de normas prprias preexistentes, editadas pelo Conselho
Nacional do Meio Ambiente. De fato, no houve alterao do seu sentido e, nessas
condies, a Suprema Corte j pacificou o entendimento de que modificaes da
espcie no implicam inconstitucionalidade formal da norma. Confira-se, a
respeito, o informativo semanal de jurisprudncia do STF n. 173, veiculado no stio
eletrnico http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo173.htm:
[...]. Considerou-se, tambm, no estar caracterizado o vcio de
inconstitucionalidade formal por ofensa ao pargrafo nico do art. 65 da CF
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- determina que o projeto de lei emendado voltar Casa iniciadora -,
porquanto as alteraes introduzidas pelo Senado Federal no importaram
alterao do sentido da proposio legislativa e, somente nesta hiptese, o
projeto de lei deveria ser devolvido Cmara dos Deputados. [...].
ADC 3-DF, rel. Min. Nelson Jobim, 2.12.99.
Nesse sentido, cito, ainda, os seguintes precedentes:

CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. [...].
[...].
III - O pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal s determina o
retorno do projeto de lei Casa iniciadora se a emenda parlamentar
introduzida acarretar modificao no sentido da proposio jurdica.
[...].
(ADI 2238 MC, Relator(a): Min. ILMAR GALVO, Tribunal Pleno, julgado
em 09/08/2007, DJe-172 DIVULG 11-09-2008 PUBLIC 12-09-2008 EMENT
VOL-02332-01 PP-00024 RTJ VOL-00207-03 PP-00950.)
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. [...].
[...]. Questo que diz respeito ao processo legislativo previsto na
Constituio Federal, em especial s regras atinentes ao trmite de
emenda constitucional (art. 60), tendo clara estatura constitucional. 2 Proposta de emenda que, votada e aprovada na Cmara dos Deputados,
sofreu alterao no Senado Federal, tendo sido promulgada sem que
tivesse retornado Casa iniciadora para nova votao quanto parte
objeto de modificao. Inexistncia de ofensa ao art. 60, 2 da
Constituio Federal no tocante supresso, no Senado Federal, da
expresso "observado o disposto no 6 do art. 195 da Constituio
Federal", que constava do texto aprovado pela Cmara dos Deputados em
2 (dois) turnos de votao, tendo em vista que essa alterao no importou
em mudana substancial do sentido do texto (Precedente: ADC n 3, rel.
Min. Nelson Jobim). [...]. 4 - Ao direta julgada improcedente.
(ADI 2666, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em
03/10/2002, DJ 06-12-2002 PP-00051 EMENT VOL-02094-01 PP-00177.)
Dessarte, o acrscimo redacional no implicou mudana no sentido da

proposio legislativa, muito menos substancial. Por essa razo, no identifico
nenhuma consequncia jurdica negativa na singela alterao, pelo que de se
entender que no se justificaria o retorno do projeto Casa Iniciadora para nova
votao. Esse o fundamento bsico pelo qual, data venia, afigura-se-me ausente o
alegado desrespeito ao pargrafo nico do art. 65 do texto magno. Em tal
perspectiva, mostra-se improcedente a arguida inconstitucionalidade formal no
processo legislativo em discusso.
Meu entendimento, todavia, coincide com o da Relatora quanto
questo da desnecessidade de lei complementar para disciplinar a matria relativa
ao aproveitamento de recursos hdricos. Isso porque o pargrafo 6 do art. 231 da
Lei Fundamental, ao instituir a imprescindibilidade de lei complementar, exige sua
edio, exclusivamente, nas hipteses de explorao das riquezas naturais do
solo, dos rios e dos lagos existentes em terras ocupadas pelos ndios, quando
houver relevante interesse pblico da Unio. A, nesse caso, pressupe existncia
de lei complementar que discipline exatamente essa matria. Extrai-se desse texto
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APELAO CVEL 2006.39.03.000711-8/PA
constitucional que, evidncia, no que toca, propriamente, ao aproveitamento de

recursos hdricos, este no depende da edio de lei complementar.
A minha compreenso jurdica, portanto, diante da controvrsia posta
em juzo, direciona-se pela constitucionalidade formal do Decreto Legislativo
788/2005. verdade que a matria instigante e inspira intenso debate, seja na
seara ambientalista, seja de cunho indigenista. Porm, no se pode perder de vista
o problema da demanda crescente, ano aps ano, de energia do pas, que tem
exigido do Poder Pblico a implementao de medidas urgentes visando esse
desiderato. Dessa sorte, a atuao administrativa, a meu ver, acha-se ancorada
em tpico interesse pblico da nao brasileira como um todo, independentemente
de quem tenham sido os governantes que iniciaram os primeiros inventrios na
bacia do rio Xingu, e aqueles que se acham no Poder atualmente.
No se desconhece que h outras fontes de produo de energia
eltrica menos impactantes ao meio ambiente, tal como constou do Voto da
Relatora, ao mencionar que o ex-Ministro da Agricultura e Coordenador do Centro
de Agronegcio da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas (FGC), Roberto Rodrigues, defende que o Brasil desperdia, anualmente, o
equivalente a trs usinas de Belo Monte ao no utilizar o bagao e a cana-deacar. De fato, seria imperioso que se adotassem medidas urgentes para evitar o
desperdcio da matria-prima aproveitvel, de modo a garantir o desenvolvimento
sustentvel e mitigar os danos ambientais decorrentes da construo de uma usina
hidroeltrica. No entanto, consigno que a deliberao dos rgos estatais de se
implementar a usina denominada Belo Monte decorreu de todo um processo
poltico-administrativo, levado a efeito perante o poder executivo e o poder
legislativo, sob o amparo, posterior, de diversas decises suspensivas de tutelas
de urgncia da colenda Presidncia deste Tribunal, bem como da egrgia
Presidncia do Supremo Tribunal Federal. Assinale-se, ademais, que toda essa
conjuntura poltico-jurdico-administrativa e financeira vem ocorrendo diante de um
contexto de iminente crise do setor energtico amplamente reconhecida em
diferentes segmentos da sociedade brasileira.
Devo esclarecer, nesse passo, que, em alguns aspectos, o meu ponto
de vista se alinha com o da ilustre relatora; no, porm, em sua totalidade, como
visto ao longo deste meu pronunciamento, o que me leva a chegar concluso
diversa daquela constante de seu lcido e bem fundamentado voto.
Ante o exposto, divergindo data venia do ponto de vista jurdico
expresso no voto da ilustre Relatora, nego provimento apelao e remessa
oficial.
o meu voto.
(01W3)
PODER JUDICIRIO
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APELAO CVEL N. 2006.39.03.000711-8/PA
QUINTA TURMA 9/11/2011

VOTO-VISTA
A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA DO CARMO
CARDOSO:
Aps o voto da relatora, desembargadora federal Selene Maria de
Almeida, que deu parcial provimento ao recurso de apelao do Ministrio Pblico
Federal,
para
considerar
invlido
Decreto
Legislativo
788/2005,
em
interpretao conforme a Constituio e por violar os arts. 6 e 7 da Conveno

169 da OIT; e tornar sem efeito o licenciamento ambiental do aproveitamento
hidreltrico de Belo Monte, o desembargador federal Fagundes de Deus, em votovista, negou provimento ao recurso de apelao do Ministrio Pblico e
remessa. Pedi vista em razo dos brilhantes e ponderados fundamentos dos
votos.
O presente caso cuida de Ao Cvel Pblica Ambiental proposta pelo
Ministrio Pblico Federal na Procuradoria da Repblica no Municpio de
Altamira/PA, e tem como objetivo de condenar o IBAMA obrigao de no fazer,
consistente
na
proibio
de
adotar
atos
administrativos
referentes
ao
licenciamento ambiental da Usina de Belo Monte.

Para tanto, fundamenta seu pedido na imprestabilidade do Decreto
Legislativo 788/2005 em razo de vcios insanveis:
1. desrespeito aos preceitos fundamentais contidos nos arts. 170,
VI, e 231, 3, da Constituio Federal de 1988, por falta de
consulta s comunidades afetadas;
2. desrespeito ao processo legislativo o projeto do Decreto
Legislativo 788/2005 teria sido modificado no Senado Federal e
no retornado Cmara Federal;
3. ausncia de lei complementar dispondo sobre a forma de
explorao dos recursos hdricos naturais em rea indgena.
W
(D;7C) - N Lote: 2011075419 - 5_0 - APELAO CVEL N. 2006.39.03.000711-8/PA
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O magistrado sentenciante, com impressionante sensibilidade ao

debruar-se sobre o pedido, julgou improcedente a ao sob o seguinte enfoque:
a) Quanto constitucionalidade de Decreto Legislativo 788/2005:
Pode-se inferir, atravs de uma interpretao sistmica, que o Decreto
Legislativo 788/2005 no contrariou o disposto no pargrafo 3 do
art. 231 da CF/88. Este mandamento constitucional no imps um
momento para que as comunidades indgenas sejam ouvidas. Alis,
entendo que a oitiva definitiva das comunidades indgenas no
oportuna, neste momento, por um simples fato: no h como
consultar as comunidades envolvidas, inclusive as indgenas, sem
antes efetuar um estudo de viabilidade/antropolgico, que dever
definir quais as comunidades diretamente afetadas, para que ento,
de posse de dados tcnicos, e no casusticos, possam os
interessados se manifestar, o que no impede, obviamente, que todos
os seguimentos da sociedade sejam consultados durante o estude de
viabilidade do projeto... a implantao da Usina Hidreltrica de Belo
Monte somente pode ser desenvolvida aps estudos de viabilidade
tcnica, econmica, ambiental e outros que se julgar necessrios,
dentre os quais previu-se, expressamente, o estudo de natureza
antropolgica, atinente s comunidades indgenas localizadas na
rea sob a influencia do empreendimento, devendo nos termos do
pargrafo 3 do art. 231 da Constituio federal, ser ouvidas as
comunidades afetadas.
b) Regularidade
no
processo
legislativo
do
Decreto
Legislativo
788/2005, inexistncia de vcio formal. Acrscimo que no causa

prejuzo nenhum: de qualquer modo, mesmo aps profunda e detida
apreciao da questo, no encontro elementos mnimos e suficientes
para que seja possvel declarar-se a inconstitucionalidade de ato do
Poder
Legislativo,
revestido
de
presuno
de
constitucionalidade/legalidade... a nova redao, que no causou
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qualquer modificao na interpretao do teor do ato legislativo,

apenas incluiu a participao do Estado do Par nos estudos, fato
este que plenamente justificvel e razovel, pois se a populao
afetada deve ser ouvida, resta legitimo o acompanhamento do
Estado-Membro, que defender os interesses da populao local e
fiscalizar todo o procedimento.
c) Delegao de competncia exclusiva do Congresso Nacional ao
Poder Executivo. Neste item, o douto juiz sentenciante rechaou a
pretenso ao concluir que: No vislumbro qualquer irregularidade do
ato do Congresso Nacional ao estabelecer, como condicionante da
aprovao do projeto UHE Belo Monte, que sejam ouvidas pelo Poder
Executivo as comunidades indgenas. Na realidade o que da
competncia exclusiva do Congresso Nacional, portanto, indelegvel,
a autorizao legislativa, to-somente.
d) Quanto celeridade na tramitao no Congresso Nacional do DL
788/2005, o juzo a quo no visualizou nenhuma irregularidade
como apontado pelo autor, analisou o ritmo empreendido para a
aprovao da matria e concluiu que: Em verdade a sensibilidade
demonstrada pelo Congresso Nacional, aprovando em carter de
urgncia, merecia elogios, uma vez que a questo energtica
fundamental para a nao e a usina hidroeltrica em questo um
projeto importantssimo que deve, sim, ser estudado profundamente,
com vistas a concluso sobre a sua viabilidade.
e) Desnecessidade de Lei Complementar para a explorao de recursos
energticos em rea indgena. Interpretao sistmica. Objetivos
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil.
As razes de apelao do Ministrio Pblico esto sustentadas nos

seguintes alicerces:
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a) A deciso sinaliza verdadeira antecipao da soluo de eventual

questionamento do processo de licenciamento;
b) Foram incorporadas as metas de desenvolvimento governamental
como dogmas;
c) O Decreto Legislativo 788/2005 inconstitucional por desrespeitar
os arts. 170, VI, e 231, 3, da CF, e por ter sido modificado no
Senado sem retorno para apreciao da Cmara Federal;
d) Ausncia de Lei Complementar que disponha sobre a forma e a
explorao dos recursos hdricos em rea indgena;
e) O Congresso Nacional no poderia delegar a oitiva das comunidades
envolvidas para os fins do art. 231, 3, da CF;
f) Os impactos a serem experimentados pelas populaes indgenas
residentes ao longo do Rio Xingu sero imensos (inviabilidade de
locomoo, diminuio e provvel extino dos peixes, proliferao
de doenas);
g) A celeridade pretendida pela ELETROBRAS divorcia-se de qualquer
preocupao ambiental.
E concluiu o apelante, aduzindo que o ponto nodal da questo

saber se a consulta s comunidades afetadas atribuio do Congresso Nacional,
ou se poderia ser delegada por este ao empreendedor da obra, ou seja, o Poder
Executivo (fl. 865). Aduz, ainda, que o Decreto Legislativo 788/2005 feriu a
Constituio da Repblica no pargrafo terceiro do artigo 231 ao no consultar as
comunidades afetadas antes de sua promulgao e delegar a sua oitiva ao Poder
Executivo (fl. 870).
Assim, est claro, conforme consta do pedido e das razes recursais,
que a questo est centrada to somente nos vcios formais e materiais do
Decreto Legislativo 788/2005.
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Inicialmente, nos mesmos termos do voto do
desembargador
Fagundes de Deus, faz-se imprescindvel a delimitao do pedido, com a

identificao do objeto da ao.
No Brasil, Estado Democrtico de Direito, conforme art. 1 da CF,
somente existem as solues lcitas; as invlidas so falsas e, por isso, esto de
antemo descartadas.
L-se julgado do Plenrio do Supremo Tribunal Federal:
A opo pelo Estado democrtico de direito (...) h de ter
conseqncias efetivas no plano de nossa organizao poltica,
na esfera das relaes institucionais entre os poderes da
Repblica e no mbito da formulao de uma teoria das
liberdades pblicas e do prprio regime democrtico. Em uma
palavra: ningum se sobrepe, nem mesmo os grupos
majoritrios, aos princpios superiores consagrados pela
Constituio da Republica, fao este destaque do texto que
extraio do parecer do ilustre membro do Ministrio Publico
Federal Dr. Odim Brando, dado a pertinncia no contexto.
(MS 24831, ministro Celso de Melo)
A responsabilidade do julgador em proferir decises como esta, de
relevncia nacional, no se submete a interesses polticos ou de oligarquias, pois
o direito reflexo da independncia de uma sociedade. Nem mesmo a ideologias,
se estas no forem coerentes com o estado democrtico de direito.
A ilustre relatora, com especial esmero, acudiu aos autos a promoo
de uma audincia pblica, em que participaram vrios representantes dos rgos
envolvidos no projeto do empreendimento, com destaque para a presena do
Secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Energtico do Ministrio das
Minas e Energia, o Diretor-Geral da Aneel e o Superintendente de Gesto de
Estudos
Hidroenergticos
daquela
agncia
reguladora,
Diretora
de
Licenciamento do IBAMA, o Presidente da FUNAI, o representante da Casa Civil

da Presidncia da Repblica, o Presidente da Empresa Norte Energia, o Assessor
Jurdico do Conselho Indigenista Missionrio da CNBB, o lder Caiap, o Cacique
Manuel Pereira Juruna, o representante da etnia Arara da Volta Grande do
Xingu, o Deputado Federal pelo Par, Sr. Arnoldo Jordy, o Procurador da
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Repblica no Par, Dr. Ubiratan Cazetta, o Diretor da Eletronorte, o Coordenador

Adjunto do Instituto Socioambiental ISA, e o Gerente de Sade Pblica da
Norte Energia, todos tiveram a palavra e responderam questionamentos, inclusive
dos desembargadores Fagundes de Deus e Joo Batista Moreira, integrantes
desta Quinta Turma.
Ao proferir seu voto, a relatora, desembargadora federal Selene Maria
de Almeida, foi enftica, ao analisar o conjunto probatrio de que a construo da
Usina Hidroeltrica de Belo Monte no ser empreendida dentro das reas
indgenas, o que a levou a entender que a aplicao do 3 do art. 231 da CF se
d no pela localizao da obra em terra indgena, mas sim, diante do dano
potencial, agresso sobrevivncia das pessoas, destruio do seu habitat.
Assevera ainda que fato incontroverso a terra indgena Paquiamba
e Arara da Volta Grande do Xingu estarem jusante da primeira barragem, que
desviar as guas do Rio Xingu do seu curso normal e provocar a diminuio da
vazo fluvial nas ditas terras indgenas.
Assim, no posso dar perda de objeto ao, como pretende a Unio.
Conforme as contrarrazes apresentadas, entende a Unio que no haver
construo em terras indgenas, e tampouco perda territorial destas em razo do
empreendimento. Afirma, ainda, a apelada que nenhuma das intervenes fsicas
voltadas para o aproveitamento do bem natural - obras acessrias ou inundaes est localizada em terras indgenas.
Portanto, necessrio questionar se o impacto causado pela
construo do empreendimento em reas indgenas demarcadas nas margens do
Rio Xingu justifica ou no a aplicao do art. 231, 3, da CF, antes de adentrar
aos outros questionamentos.
O
legislador
constituinte,
atento
necessidades
dos
povos
indgenas, consagrou no texto da Constituio Federal que o aproveitamento dos

recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das
riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao
do
Congresso
Nacional,
ouvidas
as
comunidades
afetadas,
ficando-lhes
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assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei (sem grifo no

original).
Os recursos hdricos e riquezas minerais pertencem Unio (art.176),
aos ndios assegurada a participao na explorao, mas os benefcios no lhes
cabem. O aproveitamento dos recursos hdricos, potenciais energticos, etc.,
dependem de autorizao do Congresso Nacional, desde que estejam em reas
indgenas. Porm, esta no pode ser concedida sem que sejam ouvidas as
comunidades indgenas afetadas, o que um privilgio, pois, quando a Unio
autoriza a explorao de comunidades no indgenas, elas no so consultadas.
Para cada situao concreta foi imputada ao Congresso Nacional a
avaliao para equilibrar os direitos e interesses dos ndios e a necessidade da
prtica das atividades, no caso a explorao das guas do Rio Xingu.
Reconhecido que o princpio o da prevalncia dos interesses indgenas, pois a
execuo de tais atividades, assim como a autorizao do Congresso Nacional, s
pode ocorrer nas condies especficas estabelecidas em lei.
Diante do cenrio ftico que se apresenta, no vislumbro, com as
vnias devidas da Douta relatora, a imprestabilidade do Decreto Legislativo
788/2005, conforme concluiu S. Exa:
Afetando a obra comunidades indgenas em grande monta,
talvez impossibilitando ate mesmo a permanncia na Volta
Grande do Xingu, torna-se irrelevante, para fins do pargrafo
3, do artigo 231 da Constituio Federal se a obra est dentro
da terra indgena ou nas proximidades. O fato definidor da
competncia do Congresso Nacional para autorizar a construo
de empreendimento a existncia do dano, a agresso a
sobrevivncia das pessoas, a destruio do seu habitat.
A sentena hostilizada no ponto infirma:
(...) nenhuma terra indgena ser diretamente atingida pelo
alagamento decorrente da implantao. As comunidades
indgenas seriam afetadas eventualmente por aspectos
indiretos cujo efetivo alcance somente poder ser conhecido
aps a realizao dos estudos de viabilidade que a presente
ao pretende obstar.
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Quanto aos impactos indiretos sobre terras indgenas,

apenas a comunidade PAQUIAMBA, que ocupa uma rea
jusante do barramento previsto, ser afetada pelo
empreendimento, muito embora tal rea no deva ser alagada.
As demais comunidades indgenas mencionadas pelo parquet
situam-se em reas muito distantes, razo pela quais os
eventuais impactos indiretos sobre as mesmas devero ser
pouco significativas, embora o conhecimento de seu efetivo
alcance dependa da concluso dos estudos antropolgicos
exigidos.
Ao Poder Judicirio compete examinar a validade dos atos do poder
pblico frente ordem jurdica, estabelecendo os limites jurdicos dentro dos
quais o Executivo deve realizar as suas escolhas. Neste ponto no h como me
afastar dos laudos altamente tcnicos elaborados pelos rgos diretamente
ligados ao empreendimento, entre outros IBAMA e FUNAI. Os estudos criteriosos
realizados asseguram que o nvel da vazo das guas suficiente para garantir a
reproduo normal dos peixes e da prpria navegabilidade do rio durante o ano
todo.
Constam nos autos documentos comprobatrios de que as entidades
pblicas desenvolveram projetos de apoio s comunidades ribeirinhas, entre
estas as indgenas, mitigando os impactos decorrentes da implantao do projeto,
constantes do Plano Bsico Ambiental, por fora da Licena de Instalao
795/2011, que congrega planos, programas e projetos destinados a amenizar e
compensar os impactos da UHE Belo Monte e apresenta aes e medidas
pertinentes, alm de outras exigidas pelo IBAMA.
A implantao efetiva do projeto que ir beneficiar milhares de
pessoas e atender ao interesse pblico nacional depende da realizao de
diversos estudos, que demandaro tempo.
Os estudos compreendem impacto ambiental (estudo e relatrio),
avaliao ambiental integrada (AAI) de toda a bacia do Rio Xingu, e ainda estudos
antropolgicos atinentes s comunidades indgenas localizadas na rea sob
influncia do empreendimento. No mbito desses estudos, houve a oitiva das
comunidades indgenas.
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Acresa-se, tambm e principalmente, a clareza do art. 3 da norma

em tela, que condiciona expressamente a implantao do empreendimento
concluso efetiva dos estudos citados:
Art. 3 Os estudos citados no art. 1 deste Decreto Legislativo
sero determinantes para viabilizar o empreendimento e, sendo
aprovados pelos rgos competentes, permitem que o Poder
Executivo adote as medidas previstas na legislao objetivando
a implantao do Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte.
Somente depois de concludos todos os estudos, inclusive com o
aproveitamento
das
oitivas,
realizadas,
das
comunidades
indgenas
potencialmente afetveis pelo empreendimento que se passar fase de

aprovao pelos rgos competentes. E somente depois dessa aprovao que o
Poder Executivo poder iniciar a implantao da relevante obra de infraestrutura, que pelos estudos trazidos aos autos ser em prol do desenvolvimento
da regio.
Quanto alegao do Ministrio Pblico que o art. 231, 3, da
Constituio, exigiria a oitiva das comunidades indgenas antes da concesso da
autorizao
do
Congresso
Nacional,
no
vislumbro,
ainda
que
fosse
indispensvel, j que o Projeto est fora das terras indgenas, nenhuma previso
legal, pois no consta do texto constitucional.
O momento da oitiva das comunidades indgenas no consta do texto
constitucional. E nem precisava, porque no isso o momento que constitui
o objetivo daquela disposio constitucional.
Seu
objetivo
definido
impor
necessidade
imperiosa
imprescindvel de ouvir as comunidades indgenas potencialmente afetadas. E dar

conhecimento a elas antes da implantao do projeto de aproveitamento de
recursos, evitando que sejam surpreendidas com eventual influncia do
empreendimento de forma desfavorvel a forma de vida de cada comunidade.
A situao de anterioridade, portanto, diz respeito no autorizao
do Congresso Nacional, mas sim ao aproveitamento de recursos em terras
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indgenas. o que se vislumbra da norma, e uma interpretao legtima,

porquanto o escopo da vontade normativa estar atendido.
A oitiva prvia obrigatoriamente ocorrer por determinao expressa
dos arts. 2 e 3 do Decreto Legislativo 788/2005. E pouco importa, data venia,
que seja realizada antes ou depois da autorizao congressual, bastando que
ocorra antes da implantao da obra pblica.
De fato, a norma permite o aproveitamento, pelo Poder Pblico, de
recursos existentes em terras indgenas, e estipula, para tanto, trs exigncias
distintas entre si:
a. a autorizao do Congresso Nacional;
b. a oitiva das comunidades afetadas; e
c. assegurar aos indgenas a participao nos resultados da lavra
(em caso de recursos minerais), na forma da lei.
Face s peculiaridades do caso concreto, talvez seja mais eficaz ouvir
as comunidades indgenas no mbito de um estudo de natureza antropolgica,
por ordem do Decreto 788/2005, do que no mbito do debate poltico do processo
legislativo destinado concesso da autorizao, estribado em estudos tcnicos e
tecnolgicos, o que a meu sentir foi devidamente realizado, diante da vasta
produo probatria trazida aos autos.
A doutrina ptria considera, alis, que a oitiva das comunidades ali
prevista no vinculante, e sim meramente informativa frente ao Poder Pblico.
Isso porque o Poder Pblico que em tese encarna, pondera e gerencia o
interesse geral de todos os brasileiros, incluindo os brasileiros indgenas, O real
motivo da norma do art. 231, 3, da Constituio, nos dizeres de Pinto Ferreira,
:
O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais
energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em
terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas,
ficando-lhes assegurada a participao nos resultados da
lavra, na forma da lei. Assim sendo o governo federal procura
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evitar que grupos nacionais e estrangeiros de maneira

ambiciosa procurem fraudar tais bens em benefcio prprio,
violando o patrimnio da comunidade indgena e da Unio.
(Comentrios Constituio Brasileira, vol. 7, Ed. Saraiva,
1995, p. 449) (Grifamos)
Em concluso. no vislumbrei, repito, com as mais respeitosas vnias
da excelentssima desembargadora federal Selene Maria de Almeida, vcio formal
ofensa ao art. 65, paragrafo nico, da Constituio Federal, diante da
modificao do texto pela Casa Revisora e no retorno Casa Iniciadora, o
acrscimo no se revestiu de alterao substancial, meramente explicitativa, a
incluso da participao do Estado do Par nos estudos para a Usina Belo Monte,
e no traz nenhuma prejuzo que macule o processo legislativo.
Igualmente, divergindo de S.Excia. com respeito, no vislumbrei vcio
material ofensa ao art. 231, 3, combinado com o art. 49, XVI, da
Constituio federal: a oitiva das comunidades indigenas afetadas deveria ter sido
efetivada pelo prprio Congresso Nacional, e antes da expedio do mencionado
Decreto Legislativo.
Assim, no h no comando constitucional ou qui em norma
infralegal
qualquer
disposio
quanto
impossibilidade
da
oitiva
das
comunidades afetadas, indgenas ou ribeirinhos, serem realizadas por rgos

tcnicos responsveis pelo licenciamento ambiental e pela proteo destas
comunidades. Nos autos consta vasta produo documental de diversas reunies
realizadas durante todas as fases do licenciamento ambiental da UHE Belo Monte
pela FUNAI e pelo IBAMA, ainda foram didaticamente explicados para as
comunidades indgenas de forma que elas pudessem entender e oferecer
sugestes, diante da sua realidade.
Com essas consideraes, acompanho o eminente desembargador
federal Fagundes de Deus, para negar provimento ao recurso do Ministrio
Pblico Federal e remessa oficial, tida por interposta, sem antes deixar de
consignar que recebi vrios e-mails das entidades organizadas e simpatizantes do
movimento em prol da tese sustentada pelo Ministrio Pblico, como recebi
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fls.12/12
Numerao nica: 0000709-88.2006.4.01.3903

APELAO CVEL N. 2006.39.03.000711-8/PA
tambm em meu gabinete representantes das partes, e delas colhi elementos que
me auxiliaram na concluso do meu voto, em especial, os representantes do ISA.

Belo Monte - Ação Civil Pública Nº 2006.39.03.000711-8 (Acórdão 14 de Novembro de 2011)

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in Comentrio Contextual Constituio So Paulo, Ed. Malheiros, 2006, pg. 438.

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Os interesses das centenas de famlias que so segmento de um tipo de populao

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Direito Indigenista Brasileiro So Paulo: LTr, 1996, pg. 57.

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