Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

7 9

13 19 21 43 67

97 99 123

133

149 155

Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

197

199 219 225 247 249 269

289

ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A

REPRESENTAO DE INTERESSES NO PROCESSO DE FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS
Lenaura Lobato

Introduo Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam formulao e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas dcadas, no sentido de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia, eficincia e mesmo efetividade que essa impunha sua rea fim. Apesar de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente definidas, esse enfoque se mostrou insuficiente para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano legal e segue por sua implementao. Esse processo sabidamente inclui uma gama de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas que delas possamos ter. A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais analticos que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento, reconhecendo ser ele o lcus por excelncia de concretizao dessas polticas. Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre si, reconhecem cada vez mais a importncia do que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
289

Lenaura Lobato

Nossa inteno neste artigo discutir a especificidade do processo de formulao de polticas pblicas e, entre elas, as das polticas sociais, luz da representao de interesses, conforme abordagem de diferentes matrizes tericas. Inicialmente, apontamos, a partir da literatura, as linhas gerais de anlise de polticas pblicas e dos interesses representados no nvel da relao Estado/sociedade. Posteriormente, procuramos identificar as especificidades do processo de formulao de polticas, para, finalmente, localiz-las no interior das polticas sociais. Consideraes sobre polticas pblicas e a representao de interesses Em linhas gerais, so basicamente trs as grandes matrizes tericas sob as quais pode ser apreendido o processo de formulao de polticas pblicas. Apesar de todas possurem diferenas, interessa-nos trat-las em blocos, por suas concepes da relao entre Estado e sociedade. Uma das vertentes, chamada pluralista, desenvolvida principalmente a partir da experincia americana, tem como base terica a noo de que a formulao de polticas dada segundo o jogo de foras empreendido por diferentes grupos de interesses que, atuando junto ao governo, procuram maximizar benefcios e reduzir custos. Os indivduos se reuniriam nesses grupos com vistas a defender interesses similares, e sua conquista dar-se-ia pela capacidade de serem politicamente mais fortes que outros grupos com interesses contrrios. A forma de intermediao desses interesses, com vistas a impedir o excesso de poder poltico pelos detentores de maior poder econmico, seria o processo eleitoral, como garantidor supremo de um equilbrio extremo entre grupos diversos (VAITSMAN, 1989, p. 145). Segundo Labra (1990, p. 58), a poltica pblica seria aqui a busca permanente de um compromisso amoral entre foras contrapostas, ou bem a imposio de tal compromisso acima dos grupos contendores por algum corpo soberano. A esse corpo soberano caberia manter o equilbrio entre os grupos, sendo ele prprio um grupo de lderes cujo poder deriva de apoio que recebe de interesses corporificados em grupos (LABRA, 1990). Para os tericos do pluralismo, o equilbrio entre foras opostas, garantidor de uma sociedade livre, no que tange s polticas pblicas, ocorreria assim como no
290

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

mercado econmico. Pela inexistncia de um poder monoltico a impor ao pas um nico estilo de vida (LABRA, 1990), o equilbrio seria dado pela competio plural, garantia de acesso de todos vida poltica. Os pluralistas no acreditam ou o fazem secundariamente na existncia de um interesse geral, que na teoria liberal clssica, da qual descendem, seria representado por um Estado neutro e imparcial. No entanto, creditam a um interesse pblico o papel de aliviador de conflitos, exercido pelo governo (que tratam no lugar de Estado), que para tanto neutraliza-se frente aos grupos. Como aponta Labra (1990, p. 54), o sentido ideolgico em que se havia transformado a teoria dos grupos, como justificativa para o sistema americano de governo, evidencia-se quando se reputa a defesa de um interesse geral como intrnseca sociedade americana, que elege a dissenso como instrumento de relacionamento social, mas aposta no consenso sobre as questes fundamentais da ordem poltica, a nica base possvel para uma convivncia democrtica. A complexidade das relaes sociais fez com que, a partir da dcada de 70, o prprio pluralismo revisse esses preceitos, principalmente pelo reconhecimento da presena e conseqente desigualdade de interesses diversos no plano das decises de polticas pblicas. Entretanto, mesmo criticando a idia de que todo o movimento da poltica d-se em torno dos grupos fazendo presso sobre o governo, os pluralistas no conseguiram romper o crculo que recorre s teses originais de sua matriz (LABRA, 1990). Autores como Schattchneider (1960), Dahl (1956) e Olson (1965), precursores da reviso no interior do pluralismo, procuraram apontar as debilidades da teoria dos grupos. Como resume Labra, Schattchneider, por exemplo, mostra o desequilbrio de poder entre os grupos ao reconhecer a existncia de interesses especiais de determinados grupos. Entretanto, creditou a uma separao entre poder econmico e poltico a capacidade de regular esses conflitos, pressupondo um sistema poltico que plural. Da mesma forma, mas por caminho inverso, Dahl credita ao sistema poltico americano a possibilidade de priorizar o consenso. Tambm Olson reconhece o desequilbrio entre os grupos, mas confere prpria existncia desses grupos a possibilidade de coeso (LABRA, 1990, p. 60-61). Mais aprofundadas teriam sido as teses de Macpherson (1978), mas que terminam por reiterar
291

Lenaura Lobato

a preexistncia do pluralismo social como mantenedor do equilbrio entre a procura e a oferta de bens polticos (LABRA, 1990, p. 60). Teorias mais recentes, como o rent seeking ou jogo institucional, partem do princpio de que a atuao governamental em relao ao conjunto da sociedade, expressa em ltima instncia pelas polticas pblicas, no pode ser entendida como um corpo uniforme e racional. Criticam os chamados modelos racional ou organizacional, muito utilizados pela administrao pblica, em que as polticas seriam resultantes, no primeiro caso, do processo decisrio do governo (visto a como entidade individual) ou, no segundo caso, como resultante de processos decisrios fruto das diferentes unidades de deciso do governo (visto a como organizao, com tarefas distribudas hierarquicamente por diferentes nveis de deciso). Para esses autores (BUCHANAN et al., 1980; HARTLE, 1983; TOLLISON, 1982), os dois modelos no introduziriam no seio do processo decisrio o conflito entre diferentes interesses inerentes ao processo de formulao de polticas. Ao contrrio desses, o paradigma do jogo institucional procura caracterizar o processo internamente. Nesse modelo, o jogo objetiva a aquisio de ganhos especiais por parte dos jogadores, caracterizados como agentes de deciso. Para tanto, os diversos agentes (burocratas, polticos e grupos de interesse) procuram garantir para si ganhos que lhes permitam aumentar seu poder de deciso dentro do setor pblico. Mesmo desmistificando o altrusmo dos interesses em jogo, essas teorias ainda pecam por insistir em uma falsa delimitao pblico versus privado, que no reconhece a ocupao de espaos pblicos por diferentes grupos de interesse. Principalmente, no chegam a explicar a origem da desigualdade de poder entre diversos setores. Para Offe (1989, p. 224-225), terico neomarxista, as anlises pluralistas reduzem a representao de interesses sua organizao em interesses comuns e formas de articulao, no considerando que essa sempre um resultado de interesses mais a oportunidade mais o status institucional, ou, na linguagem estruturalista, determinada por parmetros ideolgicos, econmicos e polticos. Ou seja, para alm da formao de grupos que intervenham na formao de polticas segundo seus interesses especficos e para os que utilizam seu poder poltico, existem caractersticas intrnsecas ao prprio Estado, que
292

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

interferem no direcionamento e atuao dos prprios grupos. Essas caractersticas respondem a uma determinada organizao scio-econmica, cujas necessidades devero ser permanentemente levadas em conta, fazendo com que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo os que as defendem mais aceitos pelo Estado, e mais negados os que as criticam ou a elas se opem. A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o processo de formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos organizados, mas sim, no que tange intermediao em si, como forma de relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concretamente. Principalmente para pases com as caractersticas do Brasil, essa matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere bastante do nosso. Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados pelas democracias do Welfare State. Nessas, o consenso pela necessidade da interveno estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera pblica e a privada, determinando maior complexidade no atendimento a demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, transcendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (OFFE, 1989, p. 232). Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, superar o pluralismo liberal esgotado. Isso ser desenvolvido teoricamente a partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas. Schmiter, em Still the century of corporativism, define o corporativismo como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e sociedade civil, constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas, reconhecidas ou criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de representatividade junto a suas respectivas categorias, em troca de controle sobre a escolha de seus lderes e articulaes de demandas e apoio (SCHMITTER,
293

Lenaura Lobato

1974). Segundo Labra (1990, pp. 69-70), o corporativismo pressupe as regras da democracia moderna, mas introduz a configurao de uma democracia concertada pela base e pelo alto, baseada no somente na soberania popular mas tambm na vontade cupular das organizaes de interesse que, monopolicamente, dominam o mundo do trabalho, do capital e das profisses. Contrariamente aos preceitos do pluralismo, nesse modelo a intermediao institucionalizada, com vistas no a ordenar a sociedade ou dirigir a economia, mas sim refere-se a um arranjo poltico (LABRA, 1990, p. 91). O corporativismo reconhece o conflito como inerente s relaes polticas, tendo sido o estabelecimento de um novo contrato entre Estado e sociedade o resultado no-intencional da atividade poltica moderna. Assim como o marxismo, identifica a contradio de classes no capitalismo como origem dos conflitos, mas, de forma diferente daquele, acredita na possibilidade de superao dessa contradio. O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de interesses e, como modelo, visa exatamente sua manuteno, de forma pacfica e democrtica. Ou seja, propugna um novo contrato entre Estado e sociedade como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos, sindicatos, corporaes, partidos, esses tornam-se co-responsveis pela elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo uma viso intersetorial das mesmas. Assim, essas organizaes bloqueiam uma excessiva politizao dos conflitos, constituindo, portanto, mais um arranjo. O corporativismo assume tambm formas diversas segundo o sistema poltico no qual se insere. Como afirma Offe (1989, pp. 242-243), o corporativismo no define explicitamente uma situao, mas um eixo de desenvolvimento, dependendo do grau em que se atribui status pblico a grupos de interesse organizados. Estaria avanado onde esse status dado a um maior nmero de grupos e na maioria das dimenses importantes da institucionalizao. Poucos ou nenhum grupo representariam a posio inversa. Como extremos do que poderamos chamar um continuum e ligados a sistemas polticos tambm polares, Schmitter distingue corporativismo societal e estatal. Enquanto o primeiro relaciona-se a democracias com
294

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

sistemas eleitorais partidrios abertos e competitivos, o segundo designaria formaes com rigorosa centralizao burocrtica e sistemas partidrio e eleitoral fracos ou inexistentes. O primeiro diz respeito, portanto, s democracias avanadas do Welfare State, substitutas dos sistemas liberalpluralistas, enquanto o segundo refere-se aos Estados autoritrios, de capitalismo retardatrio, sem experincia plena do pluralismo (SCHMITTER, 1974). Para a caracterizao de corporativismo estatal, Schmitter baseouse em estudos sobre o Brasil. Mesmo que no representemos mais um caso tpico, so bastante presentes ainda caractersticas desenvolvidas nos perodos autoritrios de Vargas e no ps-64, no tocante s instituies pblicas, organizao da sociedade civil e economia, determinando a persistncia de formas de relacionamento poltico que nos aproximariam mais dessa categoria do que daquela de corporativismo societal. Como matriz bastante abrangente, que procura abarcar aspectos tanto do pluralismo quanto do marxismo (VAITSMAN, 1989), o corporativismo discutido por ambos e encontra atualmente diversas interpretaes. Das transformaes pelas quais passou, o corporativismo tem procurado ajustar-se como modelo passvel de aplicao a sistemas polticos diversos, que no aqueles que se aplicam ao seu constructo tpico ideal, em que as polticas so negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao com vistas reduo dos conflitos e onde a democracia premissa e resultado do ajuste de interesses de blocos do capital, trabalho e Estado. Na verdade, a negociao tripartite, institucionalizada, com regimes polticos democrticos e estveis, exemplo em muito poucos pases, entre os quais no podemos incluir o Brasil. Independentemente, contudo, da existncia de formas institucionalizadas de negociao via corporaes e Estado, da diversidade de regimes polticos e sistemas eleitorais, e das caractersticas polticas que propiciam as bases da negociao, inegvel que atravs da representao de interesses que se desenvolve atualmente a dinmica de relacionamento poltico nas sociedades industriais modernas. Assim, essa matriz tem avanado de um nvel macro de comparao de sistemas polticos nacionais, de difcil generalizao, para a anlise de formas de intermediao de interesses segundo as caractersticas especficas de diferentes formaes
295

Lenaura Lobato

sociais, o que levou a que fossem privilegiadas situaes de formulao de polticas setoriais1. A contribuio do corporativismo reside para ns no reconhecimento de que o processo de formulao de polticas no se reduz presso de grupos frente ao governo, como no pluralismo. E principalmente contribui no debate com o marxismo, no sentido de superar as anlises desse processo como restrito contradio de classes. Contudo, sua aplicao aqui seria temerria, sob pena de reduzirmos um modelo terico a um mero instrumento de anlise, j que suas premissas no se aplicam ao caso do Brasil. Ou seja, seria arriscado proceder ao simples mapeamento das organizaes de interesse, suas demandas e os resultados da poltica, deixando de lado seu potencial explicativo e portanto prospectivo no tocante a novos arranjos poltico-institucionais, o que consideramos fundamental para a administrao pblica. A matriz marxista, que agrega outras contribuies, tem procurado avanar na compreenso do campo de formulao de polticas pblicas, frente a frente com o relacionamento Estado/sociedade, principalmente atravs do aprofundamento da anlise do Estado capitalista, buscando superar a viso clssica em que esse representaria exclusivamente os interesses da classe dominante. Mesmo que essa viso esteja ainda bastante presente na literatura latino-americana, refletindo, portanto, caractersticas de um capitalismo em que o Estado tem sido mais restrito que nos pases centrais, j se reconhece, principalmente a partir do debate com o corporativismo, que a dinamizao e a setorizao em formaes como a nossa indicam tambm um aumento da complexidade do papel do Estado e a conseqente presena de interesses diversos, no diretamente identificados com os interesses de classes. A partir do tratamento das caractersticas estruturais do capitalismo, juntamente com as caractersticas histricas de seu desenvolvimento em diferentes formaes sociais, foi possvel identificar diversas etapas e formas do processo de acumulao, e sua relao quanto evoluo do papel do Estado e suas instituies, constituindo padres diversos de relacionamento Estado/sociedade. No entanto, o que antes simplificava a compreenso da interveno estatal determinao, em ltima instncia, dos interesses de classe no conjunto da dinmica social, passou a tomar o
296

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que possibilite relacionar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concretos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm diversas de emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em conseguir estabelecer um locus de anlise dessas polticas que, mesmo embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta de explic-las segundo sua especificidade. As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avanadas tm procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes no capitalismo, mas de forma renovada. De acordo com o conceito de Offe de seletividade estrutural do Estado capitalista, esse selecionaria, segundo interesses invisveis de classe, as questes que seriam ou no tratadas pelas instituies do Estado (GERSCHMAN, 1989, p. 131). Assim, criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse no seriam os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o status pblico que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas polticas. J quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que esse merece uma explicao dual ou combinada. Visando sempre atenuao do conflito, ao dar status pblico a organizaes da classe trabalhadora, estaria o Estado impondo restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse pluralistas, visaria delegao, levando demandas para campos que no afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda (OFFE, 1989, pp. 247-248). Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no capitalismo avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na estrutura produtiva, mas segundo a relao de diversos setores com o Estado, as anlises marxistas procuram relevar o carter de classe das relaes entre Estado e setores sociais organizados. Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e diversos pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem, contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade,
297

Lenaura Lobato

a identificao das formas de relacionamento Estado/sociedade como uma faca de dois gumes, pois reveste-se de uma dubiedade de difcil apreenso. Por um lado, a ausncia quase total, com breves interregnos, de sistemas representativos legtimos; a excluso de amplos setores sociais do processo poltico; e um tratamento variante entre a cooptao dominadora e a coero estrita sobre os setores populares indicariam uma fcil identificao dos setores dirigentes e dominantes do Estado, apontando para uma certa restringncia desse. Por outro lado, as mesmas caractersticas da acumulao induziram a uma complexidade na dinmica social, atravs da convivncia pari passu de padres diferenciados de relacionamento entre diferentes segmentos sociais e desses com o Estado, com o acmulo de formas pr-capitalistas ou marginais ao processo dominante, junto com formas tpicas do capitalismo avanado. A diversidade implicou a fragilidade dos setores envolvidos para a articulao do consenso necessrio acumulao, via industrializao, papel reconhecidamente assumido pelo Estado. Se em nosso caso o Estado conquistou uma autonomia bastante ampla frente s prprias classes, impedindo sua anlise segundo uma perspectiva restrita, essa mesma autonomia dificulta o entendimento de sua relao com a sociedade, que se d de diferentes formas. Assim, o complicador passa a compreender quais so essas formas e, no plano da representao de interesses, como se manifestariam em relao a diferentes padres de relacionamento. ODonnell (1976, p. 2), ao analisar o corporativismo em regimes que denomina burocrtico-autoritrios (onde o Brasil foi caso exemplar), ressalta ser ele til apenas se limitado a certas estruturas que vinculam Estado e sociedade, mas no se ampliado para utiliz-lo como caracterizao suficiente de um ou outra. Para o autor, esse corporativismo se distingue daquele predominante nos regimes populistas, em que, apesar de o Estado visar corporatizao das classes trabalhadoras com o objetivo de control-las, ele possibilitava sua politizao. J nos casos dos regimes burocrtico-autoritrios, o corporativismo seria bifronte, com dois componentes. Um que ele chama de estatista e consiste na conquista pelo Estado e posterior subordinao de organizaes da sociedade civil. O outro o componente privatista, em que o Estado abre a setores da sociedade civil reas institucionais prprias
298

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

a ele, para a representao de interesses privados (ODONNELL,1976, p. 3). Alm de bifronte, o corporativismo nesses regimes seria segmentrio, pois a forma de relacionamento estaria definida em funo das classes. O autor no encontra, portanto, possibilidade de incorporar a matriz do corporativismo como forma de compreenso das relaes Estado/sociedade na maioria dos pases latino-americanos. Para ele, alguma semelhana daria-se no elemento privatista, mas apenas no plano formal, de assessoramento, e no na deciso de polticas. O carter do corporativismo nesses pases, ao contrrio de promover a coeso e negao de classes, aprofundou as diferenas estruturais (O DONNELL, 1 976, pp. 22-3). Alm do corporativismo, persiste em nossa sociedade o clientelismo. Forma que conviveu juntamente com o corporativismo populista e o bifronte dos perodos burocrtico-autoritrios, mantm-se de maneira bastante forte como canal de relacionamento entre a sociedade e o Estado de maneira ainda bastante forte. Com efeito de legitimao nos perodos populistas ou de cooptao nos autoritrios, visa troca de favores. Ademais, so caractersticas concomitantes na constituio histrica de nosso pas, a ausncia de sistemas partidrios fortes e a ainda fraca organizao de grupos pluralistas de interesse. incontestvel, portanto, a presena do Estado brasileiro como formador da prpria sociedade, diferindo daqueles dos pases centrais, e que poderia indicar pouca similaridade no plano da formulao das polticas pblicas luz da representao de interesses. No entanto, acreditamos que, exatamente pela enorme presena do Estado, as anlises sobre polticas pblicas devem considerar aspectos da representao de interesses. No Brasil, a presena absoluta do Estado sobre a sociedade importou no direcionamento de todas as demandas ao seu interior. No entanto, o processo de transio democrtica demonstrou uma inabilidade desse mesmo Estado em conviver com demandas advindas de formas diferenciadas daquelas tradicionais, que surgiram da dinmica societria, determinando formas plurais de representao de interesses, assim como diferenciaes nos padres ento existentes. Os movimentos populares, a criao de partidos de base e a excluso, mesmo que espasmdica, do Estado nas negociaes entre capital e trabalho, so, ao nosso ver, exemplares nesse sentido. A
299

Lenaura Lobato

negao do Estado em abrir espaos a esses setores no impediu, contudo, que suas demandas fossem consideradas. Ao contrrio dos pases com sistemas democrticos consolidados, onde formas plurais de organizao no necessariamente dirigem suas demandas ao Estado, no nosso caso o Estado o alvo principal. Contudo, essas formas plurais localizam-se fora dele, sendo essa localizao a condio de possibilidade de que suas demandas sejam atendidas. Ou seja, elas emergem em oposio ao carter pactuado da transio democrtica no Brasil que, ao manter inalteradas as elites (ODONNELL, 1987), supunha a ampliao de canais de democratizao, mas no a alterao ou mesmo a ampliao das bases de negociao do regime burocrtico-autoritrio, em que prevaleciam a cooptao ou excluso de demandas de amplos setores sociais. O atendimento s demandas pode ocorrer independentemente de suas formas correspondentes de representao serem institucionalizadas pelo Estado. A especificidade aqui que essas formas plurais se institucionalizam (legitimam) na sociedade civil pela negao do Estado em considerar suas demandas ou por consider-las na forma de cooptao, mas com esse mesmo Estado como principal interlocutor. Essas formas de associao no representam, pois, grupos de presso como no pluralismo, j que seu acesso ao governo no supostamente garantido, sendo a ausncia dessa garantia fator crucial em sua constituio. No so tambm condizentes com as formas de associao do corporativismo, j que sua emergncia e relacionamento com o Estado pressupem a ausncia da premissa de atenuao de conflitos. Assim mesmo, se considerarmos a caracterizao de Offe (1989), para quem o corporativismo requereria uma forma dual ou combinada de relacionamento entre Estado e interesses representados, j que essas formas plurais no tm por parte do Estado nem um tratamento de dar-lhes status pblico, nem delegao. O surgimento de novos atores e os movimentos sociais so exemplares nesse sentido. No Brasil, sua emergncia esteve estreitamente vinculada falta de demandas, em sua maioria sociais, negadas pelo Estado. E sua articulao foi determinada mais pela ausncia, impossibilidade de utilizao ou descrena nos canais institudos de representao poltica, do que propriamente
300

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

pela abrangncia de segmentos sociais diferenciados, atingidos pelo mesmo tema ou problema. Mesmo sendo a capacidade do Estado de rearticular-se bem maior, a partir da presso de demandas constitudas desde fora dele (e mesmo apesar dele), os interesses no seu interior tambm se diversificam, determinando novos arranjos. Assim, apesar da persistncia e mesmo predominncia das formas tradicionais de intermediao, outras passam a surgir. Se essas so marginais ao Estado, definitivamente no o so poltica. A perspectiva da representao de interesses traz, portanto, a possibilidade de superarem-se as anlises que vem as polticas pblicas como exclusivamente internas ao plano estatal, onde, no caso do Brasil, estariam presentes interesses articulados segundo as clssicas formas corporativista ou clientelista, em que os diferentes atores ou so excludos, ou representados, ou cooptados, ou legitimadores. Se essas caractersticas refletem o padro predominante de relacionamento Estado/sociedade, no do conta do processo de formulao de polticas, dado que Estado e sociedade exigem nveis diferentes de anlise, apesar de estarem mtua e estreitamente vinculados. Especificidades do processo de formulao de polticas Como locus por excelncia de realizao das polticas pblicas, o relacionamento Estado/sociedade determinado pelas condies histrico-estruturais de desenvolvimento de uma dada formao social. Essas condies remetem ao desenvolvimento das relaes de produo, que, interagindo dialeticamente com caractersticas histricas e culturais, determinam padres diversos desse relacionamento, em momentos histricos tambm diferentes, que permeiam direta ou indiretamente toda a sociedade. Mas os padres desse relacionamento no so necessariamente passveis de apreenso e podem, mesmo, ser contrariados, em situaes polticas especficas. J o plano de formulao de polticas pblicas requer outras condies, que residem em um nvel mais singular e so dadas pela organizao sociopoltica especfica onde se formula a poltica pblica. Nessa so relevantes as organizaes social e poltica vigentes (regime poltico e padro de organizao da sociedade), as condies econmicas e, em maior ou menor grau, as condies tecnolgicas e culturais. Como nvel intermedirio,
301

Lenaura Lobato

a anlise de formulao de polticas tambm no possibilita que se incorra diretamente sobre padres de relacionamento Estado/sociedade. Para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas necessrio, portanto, o tratamento de condies especficas de uma dada formao social. A importncia da representao de interesses reside em que essas condies, quando referidas ao processo poltico que inscreve uma determinada poltica pblica, no esto previamente dadas. Elas se manifestam atravs de diferentes atores sociais, que representam interesses diversos. Tanto as condies histrico-estruturais quanto as especficas que determinam direta e/ou indiretamente uma dada poltica pblica, localizam se no processo poltico que a circunscreve e se manifestam atravs de diferentes atores sociais. Os interesses so, portanto, a representao, no nvel poltico, daquelas condies. A possibilidade de que se perpetuem ou sejam modificadas, expressa na forma de demandas e atravs de grupos e/ou movimentos especficos da sociedade. O processo poltico tanto mais amplo, quanto mais atores sociais dele fizerem parte, sejam institucionalizados ou no, estejam ou no representados em grupos formais de interesse. Mesmo sob as mais variadas formas organizacionais, com interesses os mais diversos e, portanto, com diferentes graus de poder, o processo poltico engloba tantos atores sociais quantos dele quiserem fazer parte, ao menos onde existirem canais democrticos de manifestao de demandas. Das relaes estabelecidas entre esses atores, resultar a poltica pblica em si, sendo essa apenas uma das etapas de todo o processo. A representao de interesses no pode ser vista como restrita ao acesso de diferentes grupos ao aparelho estatal. Ela deve buscar o processo poltico que determina a poltica pblica, buscar a poltica em seu sentido lato. E isso nos parece vlido principalmente para aquelas sociedades onde o Estado amplamente dominado por interesses privados. Como vimos anteriormente, o acesso de grupos ao aparelho estatal como predominante para uma maior ou menor interferncia na elaborao da poltica pblica tratado de forma diversa pelas diferentes matrizes tericas. A diferena nas abordagens est no s no referencial terico que adotam, como tambm nas especificidades das formaes sociais nas quais predominam.
302

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

O pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historicamente mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma mais discreta presena do Estado nos diversos domnios da vida privada. Essa matriz defende, portanto, uma separao clara entre esses espaos, sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de demandas e suas representaes, segundo a iniciativa, a anuncia e a associao voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo, quanto a democracias com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam forte interveno estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representao, para alm da dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos plurais ou no Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao relevar, com justeza, as caractersticas histrico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da poltica realidade em formaes sem sistemas democrticos consolidados e com forte interveno estatal. Entretanto, as revises do marxismo a partir das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, em que o pblico e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidncia do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para uma limitao prevalncia desse na anlise da conformao de polticas pblicas. Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na ausncia de um sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte presena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado quem principalmente determina a interveno ou no de grupos nas polticas pblicas. No entanto, se essa assertiva verdadeira para o padro predominante de relacionamento Estado-sociedade, no o , ao nosso ver, para o plano da formulao de polticas. Por isso insistimos no tratamento diferenciado desses dois planos de anlise. No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado.
303

Lenaura Lobato

Esse, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde so canalizadas demandas e onde no existe como entidade autnoma e homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitudo que possibilita a concretizao institucional-legal de uma determinada poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto como constituio peridica de uma determinada hegemonia dirigente, quanto como hegemonia dominante. Enquanto essa referida, no capitalismo, ao carter estrutural de classes, aquela representa sua direo peridica. principalmente como representante dos interesses dos setores dirigentes que o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que muitas vezes no devidamente considerado. Os interesses das fraes de classe dirigentes dizem respeito muito mais anlise da formulao de polticas do que o carter de classe do capitalismo e sua reproduo atravs do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior das diversas fraes, que so conflituosas e podem perpassar, em muitos casos, amplos setores da sociedade. J o carter estrutural da dominao garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que Offe (1984) denomina seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo antecipada de demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim como, numa analogia ao termo de Offe, h uma seletividade da sociedade que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao. Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garantir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e, como vimos, so a tentativa de perpetuar ou modificar condies existentes. Como demandas, so a representao de interesses e so expressas de alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma necessidade dada pela impossibilidade de que essas demandas sejam canalizadas por outros mecanismos, sejam do Estado ou no. Assim, h um momento em que a interveno requerida e um movimento circunscreve essa interveno, em que o Estado precisa abrir-se para a negociao de interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica. o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
304

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

Da a necessidade estratgica do Estado de manter vnculos estreitos com setores diversos da sociedade e, conseqentemente, o far com aqueles que so virtuais demandantes, no s pela possibilidade de prever ou acomodar demandas, mas tambm pela capacidade que tenham de difundir interesses ou amortecer interesses contrrios. No entanto, para que tenham esse status pblico (OFFE, 1989), necessrio que os interesses se coadunem, principalmente em se tratando daqueles setores que o Estado visa a cooptar. Isso porque, para os setores do capital, a divergncia pode ser recompensada com privilgios na mquina estatal ou mesmo em outras polticas. J para os setores no dominantes, essa possibilidade praticamente inexiste, ou d se apenas para parcelas ou mesmo indivduos isolados. Assim, se possuem status pblico no coercitivo, no esto necessariamente sendo cooptados, nem tm seus interesses moldados por privilgios junto ao Estado, mas sim h uma convergncia de interesses para tanto. Isso ainda mais verdadeiro para sociedades menos democrticas, onde o status pblico atribudo a poucos grupos ou parcelas dos setores no dominantes. Na histria brasileira, por exemplo, podemos identificar o perodo populista, em que a participao do operariado foi proveniente de uma real emergncia de interesses, mesmo que a longo prazo o sentido fosse a cooptao. Assim tambm o foi em boa parte do perodo varguista. J os perodos de regimes discricionrios no podem ser considerados como tal, dado o uso da coero e a impossibilidade de os setores pretensamente representados se manifestarem. necessrio, portanto, que no se subestime a interferncia dos interesses em si na definio do status pblico. No s para que no se d carter absoluto ao Estado, como tambm para que, ao contrrio, no se subestime a sociedade. Tanto o Estado quanto os interesses e os grupos que o representam interagem mutuamente na determinao da representatividade que o Estado atribui, perena ou periodicamente, em maior ou menor grau, a diferentes setores. Assim tambm o no plano especfico da formulao de polticas. O fato de demandas serem ou no consideradas no reside exclusivamente na capacidade de o Estado reprimi-las ou coopt-las. Reside, tambm, na capacidade que tenham os diferentes atores sociais de ganhar espaos,
305

Lenaura Lobato

institucionais ou no, assim como conquistar outros atores, estejam ou no representados no aparelho estatal. A necessidade de conquista desses espaos ser, no entanto, inversamente proporcional a essa representatividade. Ou seja, quanto mais as demandas forem contrrias aos interesses do Estado, maior ser a necessidade de aliar-se a outros atores, o que depender, por sua vez, dos interesses e da forma como sero canalizados. Por outro lado, o grau de acessibilidade ao Estado dado pela situao de diferentes reas de sua interveno, dependendo da agenda governamental em um determinado perodo, assim como dos interesses envolvidos. Onde o processo de formulao da poltica pblica inclui poucos interesses, esta tender a privilegiar interesses privados e as demandas sero canalizadas basicamente por grupos de interesse institucionalizados. J onde o processo de formulao inclui uma ampla gama de interesses diversos, a poltica pblica poder tender a privilegiar interesses pblicos, pela impossibilidade de fragmentar-se no atendimento a inmeros interesses privados. Contudo, mais do que a multiplicidade de interesses, importar o carter desses interesses: se mais pblicos ou privados. A existncia de uma multiplicidade de interesses, mas majoritariamente privados, facilitar o atendimento s demandas de grupos poltica ou economicamente mais fortes, em vez de interesses pblicos. Essa , sem dvida, uma caracterstica das polticas sociais nos pases de capitalismo retardatrio. sabido que as polticas sociais tm caractersticas prprias em relao ao conjunto das polticas pblicas. Apesar de matrizes tericas diversas tratarem diferencialmente essas caractersticas, no cabe aqui discorrer sobre elas. Importa apenas que as polticas sociais so extremamente dependentes do resultado das relaes polticas. E isso ainda mais verdadeiro na atualidade, na qual essas polticas tm sido responsabilizadas pelo dficit dos Estados, no sendo mais consideradas como estratgia para o desenvolvimento, como o foram no perodo do ps-guerra. Formulao de polticas sociais e representao de interesses Se a interveno estatal necessria para garantir determinados bens sociais, h um princpio intrnseco de que esses bens so incompatveis ou,
306

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

ao menos, no so passveis de aquisio direta no mercado. Por princpio, a poltica social fornecedora de um bem pblico. Um bem que custeado pelo conjunto da sociedade e dirigido a todos aqueles a ela pertencentes; ou seja, so todos tanto responsveis quanto merecedores, mesmo que jamais o requeiram. Assim, a poltica social inclui a noo do direito e do dever sobre os bens sociais. O princpio do que pblico requer a existncia de um locus social no aproprivel por qualquer indivduo ou grupo privadamente: a esfera pblica. J o princpio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade de todos frente quela. Esses dois princpios se efetivam na noo que a sociedade contempornea associa cidadania. Essa, por sua vez, requer regras coletivas que garantam seu exerccio: a democracia social e um sistema poltico democrtico. Podemos considerar a poltica social como a interveno estatal pelo fornecimento de bens sociais dirigidos a todos os cidados de uma mesma sociedade (nao), que por eles se responsabilizam e dos quais so merecedores, podendo ou no deles precisar. A execuo dessa poltica garantida por mecanismos legais e/ou institucionais, aos quais os cidados podem recorrer, isoladamente ou em conjunto, caso no sejam atendidos. Essa definio pode ser considerada tpico-ideal, pois no inclui as contradies inerentes poltica social no capitalismo. No entanto, tem sido a partir do pblico em oposio ao privado e do direito em oposio ao favor que se tem travado o debate sobre a possibilidade das polticas sociais na atualidade. E essas polticas no residem, como pode parecer, no plano estritamente ideolgico, mas se referem aos problemas vividos pela sociedade contempornea, no que diz respeito nova ordem social que se delineia para o futuro. Com o fim das idias socialistas tradicionais e o avano das chamadas polticas neoliberais, esse embate , na realidade, uma reproduo, em nova roupagem, do dilema histrico entre liberalismo e bem-estar, ou proteo social. Na emergncia do Welfare State, a interveno estatal, via benefcios sociais, foi a forma vencedora contra os liberais de ento: a opo poltica passvel de direcionar o desenvolvimento capitalista com justia social,
307

Lenaura Lobato

freando os movimentos de esquerda. J hoje, com a falncia do socialismo real, volta-se a pregar, atravs da justificativa da racionalidade econmica, o princpio bsico da doutrina liberal, o individualismo, em que o Estado deve fornecer o mnimo, ficando o resto para o mercado. As doutrinas socialista, socialdemocrata e suas tantas vertentes encontram dificuldades em se opor opo neoliberal, principalmente no que diz respeito ao seu referencial principal o Estado, entendido como alvo principal de demandas ou ataques. Umas e outras, guardadas as devidas diferenas, superestimaram o Estado e relegaram a segundo plano a dinmica autnoma da sociedade. As polticas sociais foram, mesmo com objetivos diversos, o canal principal de consolidao de ambas, que passaram a ser nas ltimas dcadas um assunto de Estado. No entanto, o desenvolvimento das polticas sociais no se restringiu ao Estado. Nem logrou acelerar a conscientizao das classes subalternas e, principalmente, do proletariado no sentido da oposio ao capitalismo, como previam setores socialistas, nem restringiu os benefcios sociais relao entre Estado-provedor e populao, como garantia da paz social, como prega a socialdemocracia. Nos pases do Welfare, o diferencial das polticas sociais que elas se desenvolveram como garantidoras de direitos sociais de cidadania. E desenvolveram se como direitos no por necessidades da acumulao, para o que seria suficiente o fornecimento de bens para garantia da reproduo, manuteno e formao da mo-de-obra, nem pela necessidade de legitimao via amenizao de conflitos, para o que tambm seria suficiente o Estado-provedor, executando a clssica frmula de antecipar-se queles conflitos. A emergncia das polticas sociais no exclue o Estado e as classes e, portanto, no desconsideram os componentes econmicos e polticos intrnsecos s contradies estruturais do capitalismo. Como afirma King (1988), os direitos civis e polticos no impuseram s sociedades pr-dcada de 40 a estreita relao entre Estado e economia, como o fariam os direitos sociais no ps-guerra. Isso no s teve conseqncias no plano restrito ou do Estado ou da economia, mas determinou um novo arranjo no plano das relaes polticas. Os direitos civis e os direitos polticos, apesar de requererem regras coletivas dinmica social, hoje so perfeitamente
308

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

compatveis com os princpios liberais, e dirigem-se, em ltima instncia, aos indivduos. J os direitos sociais requerem um outro grau de arranjo social, que parta do coletivo e a ele se dirija. Como instituidoras de direitos de cidadania, as polticas sociais passaram a se localizar em um plano que subsume o Estado e as classes e que chamaramos de societrio ou tico-poltico, em que os indivduos atuam no no sentido restrito da maximizao de seus interesses privados, sejam eles econmicos ou no, mas no qual concordem em abrir mo de recursos em prol de um bem comum, mesmo que dele no se utilizem diretamente, mas que reconheam seu retorno pela responsabilidade que imputam a si mesmos pelas conseqncias advindas da ausncia de resposta a essas necessidades. Esse plano o que entendemos por esfera pblica, que transcende o Estado e a sociedade e que no passvel de ser apropriada privadamente. As polticas sociais na atualidade requerem, portanto, essa dimenso, que as coloca como garantidoras de bens sociais como direitos reconhecidos pela sociedade, que reclama a interveno estatal para sua efetivao, mas que as localiza na esfera pblica, em oposio privada e para alm do Estado. O reconhecimento de que os bens sociais so responsabilidade do conjunto da sociedade e no exclusivamente do Estado , portanto, o que possibilita sua aquisio como direito. O Estado intermedeia e institui o direito via polticas sociais, mas no plano societrio que elas alcanam o status de direito e, portanto, o Estado s o far como tal se assim for definido pelas relaes polticas que se estabelecem entre ele e a sociedade. Por isso as polticas sociais no se efetivaram plenamente no Brasil e em muitos pases de economia retardatria. Nesses, a incorporao de demandas sociais se deu de forma alienada, onde a universalizao de bens sociais no passou pela cidadania, mas pela extenso de privilgios. A cidadania o canal de intermediao entre Estado e sociedade, que viabiliza polticas sociais como garantidoras de direitos sociais. ela quem estabelece a criao e manuteno da esfera pblica. Estreitamente vinculada ao conceito de democracia, a cidadania , na definio de Sonia Fleury Teixeira (1989, p. 33), a mediao que d organicidade a essa relao (Estado moderno e sociedade) na medida em que, para alm ou em negao estrutura social, articula o conjunto de indivduos de uma
309

Lenaura Lobato

nao ao Estado representativo, assegurando-lhe a legitimidade necessria ao exerccio do poder. Ao constituir padro de relacionamento predominante entre a sociedade e o Estado, a cidadania distingue um e outro, consente na preservao e autonomia de ambos e, principalmente, associa o conjunto dos cidados tanto individualmente quanto coletivamente. A cidadania seria, portanto, a forma contempornea de preservao da coletividade e controle sobre o Estado. A possibilidade desse controle , por sua vez, diretamente proporcional preservao da coletividade. Assim, quanto mais solidria for a sociedade, mais ampla ser a cidadania e, portanto, menor possibilidade ter o Estado de ser excludente ou exercer poder de fora. O ataque s polticas sociais, como causadoras de dficit pblico e, conseqentemente, de desemprego, mina a solidariedade social e reduz a cidadania, possibilitando o rearranjo dos grandes cartis internacionais revelia dos interesses dos cidados. Na verdade, no se reduz o tamanho do Estado, mas sim os interesses nele envolvidos. O enxugamento do Estado nas chamadas reas sociais possibilita o desmantelamento de instituies e interesses que no so regidos, principalmente nas economias de Welfare, por critrios de mercado. Como afirma King (1988, p. 76), o Estado de bem-estar altera as percepes pessoais acerca da natureza das relaes de mercado e de seu alcance efetivo (grifo nosso); e isso pouco surpreendente, dado que o descontentamento com as relaes de mercado alimentou muitas das demandas originais por servios pblicos e auxlios financeiros. Sendo os direitos sociais um dos pilares centrais da solidariedade social nas sociedades contemporneas, sero certamente contraditrios s iniciativas de recuperao do liberalismo e, portanto, alvo principal de ataque, via individualismo. Sua estreita relao com a cidadania decorre de que, se por um lado, ela por si s no garante os direitos sociais, esses so fundamentais para que ela se fortalea e efetive, assim como a ausncia desses a enfraquece. As polticas sociais requerem, na atualidade, caractersticas que residem no plano societrio. Mesmo de difcil apreenso, referem-se a uma necessria negociao social, que implica concordncia, estabelecida nesse plano societrio, de que determinados bens sociais so direitos de todos os
310

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

cidados e, portanto, dever de toda a coletividade, que para sua efetivao requer a interveno estatal. Como procuramos apontar, tanto as caractersticas histrico-estruturais quanto as especficas de uma dada poltica pblica se reproduzem no processo poltico que circunscreve sua formulao atravs de interesses diversos, manifestos como demandas de diferentes atores sociais em interao com o Estado e suas instituies. No plano especfico da formulao da poltica social, a negociao social revela se nos interesses envolvidos atravs do que denominamos grau de universalizao, que implica a disponibilidade e/ou a possibilidade de que o senso pblico ou coletivo se sobreponha ao privado, no de forma contraditria, mas que o segundo possa ser atendido, direta ou indiretamente, pela subsuno ao primeiro. Em um continuum que estabelea os interesses essencialmente privados (particulares) em oposio aos exclusivamente pblicos (coletivos), a possibilidade de que se estabelea uma poltica social plena (que garanta bens sociais como direitos de cidadania) ser dada pela proximidade com o plo pblico, como resultado da correlao de foras estabelecida pelos diferentes atores no processo poltico. O grau de universalizao dos diferentes agentes ser, por sua vez, determinado tanto pela interao com outros, quanto por suas caractersticas especficas. Assim, as demandas originrias, que os diferentes atores levam para o processo poltico, tero seu grau de universalizao determinado principalmente por suas condies particulares (tanto histricas quanto conjunturais). J no processo poltico, essas demandas podero ser modificadas e tornar-se mais ou menos pblicas, dependendo da interao com outros atores, o Estado e seu aparelho.

311

Lenaura Lobato

Notas
1

Importante vertente neste caso o chamado mesocorporativismo, que procura adaptar a intermediao de interesses a um rol menor de premissas do corporativismo macro (CAWSON, 1985). Contudo, carece ainda de modelos que dem conta da complexidade ao policy making pblico. Em especial para as anlises de polticas dos setores sociais, o prprio Cawson reconhece sua limitao diante da preponderncia dos processos histricos de cada formao social.

Referncias bibliogrficas
BUCHANAN, James M. et al. Toward a theory of the rent-seeking society. Texas College Station: Texas A & M University Press, 1980. CAWSON, Alan. Organized interests and the State: studies in meso-corporativism. London: 1985. DAHL, Robert. A preface to democratic theory. Chicago: The University of Chicago Press, 1956. GERSCHMAN, S. Sobre a formulao de polticas sociais. In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (Org.). Reforma sanitria: em busca de uma teoria. So Paulo: Cortez/Abrasco, 1989. HARTLE, D.G. The theory of rent-seeking: some reflections. Canadian Joumal of Economics (4), 1983. KING, Desmond. O Estado e as estruturas sociais de bem-estar em democracias industriais avanadas. Novos estudos Cebrap (22), out. 1988. LABRA, M. E. Apontamentos para responder questo: as origens contratualistas das recentes teorizaes sobre o neocorporativismo. Rio de Janeiro: Iuperj, 1990. MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evoluo. Rio de Janeiro, Zahar, 1978. ODONNELL, Guillermo. Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos do Departamento de Cincias Polticas. Belo horizonte, UFMG (3), 151, mar. 1976, p. 1. . Transio democrtica e polticas sociais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, v. 21, n. 4, out./dez. 1987. OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. .Capitalismo desorganizado: transformaes contemporneas do trabalho e da poltica. So Paulo: Brasiliense, 1989. OLSON, Mancur. The logic of collective action. Cambridge: Harvard University Press, 1965. SCHATTCHNEIDER, E. E. The semisovereign people. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1960. SCHMITTER, Philippe. Still the century of corporativism? In: PIKA, Frederick; STRICH, Thomas (Eds.). The new corporativism: social-political structures in the Iberiall world. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1974. TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury. O dilema reformista da reforma sanitria brasileira. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, v. 21, n. 4, out./dez. 1987. . Reflexes tericas sobre democracia e reforma sanitria. In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (Org.). Reforma sanitria: em busca de uma teoria. So Paulo: Cortez/Abrasco, 1989. 312

Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas

TOLLISON, Robert O. Rent-seeking: a survey. Kyklos, 35, 1982. VAITSMAN, J. Corporativismo: notas para sua aplicao no caso da sade. In: TEIXEIRA, Sonia Fleury (Org.). Reforma sanitria: em busca de uma teoria. So Paulo: Cortez/Abrasco, 1989.

Lenaura Lobato Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro. Professora e pesquisadora do Programa de Estudos PsGraduados em Poltica Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense. Coordenadora do Ncleo de Avaliao de Polticas Sociais. Pesquisadora colaboradora do Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da Escola Brasileira de Administrao Pblica - EBAP/FGV- RJ e do Ncleo de Estudos Poltico-Sociais em Sade da Escola Nacional de Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ. Texto originalmente publicado em: LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica (RAP). v. 31, n. 1, pp. 30-48, Rio de Janeiro, jan./fev.1997. Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP). 313