Administração Publica Rafael Encinas

CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
AULA DE ADMINISTRAO PBLICA.

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS.
DATA: 29 DE MARO 2009.
Administrao Pblica TCU 2009
Professor: Rafael Encinas
raencinas@ol!com!br
Ol Pessoal!
Gostaria de dar as boas vindas ao curso de administrao pblica para o concurso do
TCU. Espero que vocs possam aproveitar ao m!imo as aulas e que o resultado de
nosso trabal"o se#a sua aprovao no pr$!imo concurso. %remos trabal"ar neste curso
todos os itens do edital do concurso de &''(.
). Estruturao da mquina administrativa no *rasil desde )+,'- dimens.es
estruturais e culturais.
&. /s re0ormas administrativas e a rede0inio do papel do Estado. 1e0orma do 2ervio
Civil 3m4rito5 0le!ibilidade e responsabili6ao7 e Plano 8iretor para a 1e0orma do
/parel"o do Estado de )++9.
,. /dministrao pblica- do modelo racional:le;al ao paradi;ma p$s:burocrtico. O
Estado oli;rquico e patrimonial5 o Estado autoritrio e burocrtico5 o Estado do
bem:estar5 o Estado re;ulador.
<. Estrutura e estrat4;ia or;ani6acional. Cultura or;ani6acional e mudana no setor
pblico. Conver;ncias e di0erenas entre a ;esto pblica e a ;esto privada. O
paradi;ma do cliente na ;esto pblica.
9. Empreendedorismo ;overnamental e novas lideranas no setor pblico. Processos
participativos de ;esto pblica- consel"os de ;esto5 oramento participativo5
parceria entre ;overno e sociedade.
=. Governo eletr>nico. Transparncia da administrao pblica. Controle social e
cidadania. /ccountabilit?.
@. Aovas tecnolo;ias de ;esto 3reen;en"aria5 qualidade5 plane#amento estrat4;ico5
*alanced 2coreCard7 e tecnolo;ias da in0ormao e comunicao- impactos sobre
a con0i;urao das or;ani6a.es pblicas e sobre os processos de ;esto.
(. E!celncia nos servios pblicos. Gesto por resultados na produo de servios
pblicos. Gesto de Pessoas por Competncias.
+. Comunicao na ;esto pblica e ;esto de redes or;ani6acionais.
)'. /dministrao de pessoal. Ao.es de 2%/PE.
)). /dministrao de compras e materiais- processos de compras ;overnamentais e
;erncia de materiais e estoques. Ao.es de 2%/2G.
)&. Governabilidade e ;overnana. %ntermediao de interesses 3clientelismo5
corporativismo e neocorporativismo7.
),. Budanas institucionais- consel"os5 or;ani6a.es sociais5 or;ani6ao da
sociedade civil de interesse pblico 3O2C%P75 a;ncia re;uladora5 a;ncia
e!ecutiva.
)<. Processo de 0ormulao e desenvolvimento de polCticas- construo de a;endas5
0ormulao de polCticas5 implementao de polCticas.
)9. /s polCticas pblicas no Estado brasileiro contemporDneo. 8escentrali6ao e
democracia. Participao5 atores sociais e controle social. Gesto local5 cidadania e
eqEidade social.
)=. Plane#amento e avaliao nas polCticas pblicas- conceitos bsicos de
plane#amento. /spectos administrativos5 t4cnicos5 econ>micos e 0inanceiros.
Formulao de pro;ramas e pro#etos. /valiao de pro;ramas e pro#etos. Tipos de
avaliao. /nlise custo:bene0Ccio e anlise custo:e0etividade.
Aesta primeira aula5 trabal"aremos os itens )5 &5 ,5 ),5 )& e 9. /o 0inal desta apostila esto
os e!ercCcios que sero trabal"ados na aula.
"U#$R%&
1 DOMINAO ................................................................................................................................................. 4
2 PATRIMONIALISMO ........................................................................................................................................ 5
3 BUROCRACIA ................................................................................................................................................. 5
4 ADMINISTRAO GERENCIAL ...................................................................................................................... 9
5 ESTADO OLIGRQUICO E PATRIMONIAL ................................................................................................... 14
6 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO ...................................................................................................... 15
7 GOVERNO ! E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO ......................................................... 17
" DECRETO#LEI N$ 2%% DE 1967 ...................................................................................................................... 1"
9 O RETROCESSO DE 19"" .............................................................................................................................. 22
1% RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR ........................................................................................................... 23
11 PLANO DIRETOR PARA A RE&ORMA DO APAREL'O DO ESTADO ........................................................... 24
12 O GOVERNO LULA ..................................................................................................................................... 29
13 DO ESTADO DE BEM#ESTAR AO ESTADO REGULADOR ............................................................................ 33
14 MUDANAS INSTITUCIONAIS .................................................................................................................... 36
15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANA ...................................................................................................... 5%
16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ............................................................................................... 56
17 NOVAS LIDERANAS NO SETOR P(BLICO ............................................................................................... 62
1" PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTO P(BLICA ................................................................................ 7%
19 QUEST)ES ................................................................................................................................................... "%
2% GABARITO ................................................................................................................................................ 145
21 LEITURA SUGERIDA ................................................................................................................................... 147
' (&#%)A*+&
2e;undo Geber-
Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de
determinado contedo, entre determinadas pessoas indicveis.
Para que um Estado e!ista5 4 preciso que as pessoas 3dominados7 aceitem a autoridade
ale;ada pelos detentores do poder 3dominadores7. H necessrio que os detentores do poder
possuam uma autoridade recon"ecida como le;Ctima. 8ominao compreende o poder de
impor ao comportamento dos outros a vontade pr$pria.
Geber 0ala que I" trs tipos puros de dominao le;CtimaJ-
8e carter racional- baseada na crena na le;itimidade das ordens estatuCdas e
do direito de mando daqueles que5 em virtude dessas ordens5 esto nomeados
para e!ercer a dominao 3dominao le;al7K
8e carter tradicional- baseada na crena cotidiana da santidade das tradi.es
vi;entes desde sempre e na le;itimidade daqueles que5 em virtude dessas
tradi.es5 representam a autoridade 3dominao tradicional7K
8e carter carismtico- baseada na venerao e!traordinria da santidade5 do
poder "er$ico ou do carter e!emplar de uma pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas 3dominao carismtica7.
Aa 8ominao Tradicional5 o crit4rio para a aceitao da dominao 4 a tradio5 ou se#a5 os
valores e crenas que se perpetuam ao lon;o de ;era.es. O 1ei ;overna o Estado porque
seu pai era rei5 assim como seu av>5 seu bisav>5 etc. Fundamenta:se na crena da
inviolabilidade daquilo que 0oi assim desde sempre5 a crena na rotina de todos os dias
como uma inviolvel norma de conduta.
/ 8ominao Carismtica 4 a que tem por ori;em o IcarismaJ5 uma qualidade e!traordinria
e inde0inCvel de uma pessoa. Geber de0ine carisma como-
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se
atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-
humanos ou, pelo menos, extracotidianos espec!icos ou ento se a toma
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como lder.
/ 8ominao 1acional:Le;al 4 re;ida por um estatuto5 onde a associao dominante 4
eleita e nomeada. *aseada em re;ras racionalmente criadas. H uma dominao burocrtica.
2 PATR%#&)%A,%"#&
O Patrimonialismo 4 uma 0orma de e!ercCcio da dominao por uma autoridade. / *ase de
sua le;itimidade 4 a tradio5 cu#as caracterCsticas principais repousam no poder individual
do ;overnante que5 amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em
crit4rios pessoais5 e!erce o poder polCtico sob um determinado territ$rio.
O termo patrimonialismo sur;iu para de0inir um tipo de dominao polCtica em que no "avia
distino entre a es0era pblica e a es0era privada. Os bens pblicos5 do Estado5 eram
usados para interesses pessoais. Um e!emplo 4 o 0ato de pre0eitos e!plorarem as terras
pblicas e 0icarem com parte do lucro. Os car;os pblicos eram considerados bens
pessoais5 podendo ser vendidos ou transmitidos "ereditariamente. /s nomea.es
baseavam:se em crit4rios pessoais5 trocas de 0avores. 2o utili6ados os termos IsinecuraJ e
IprebendaJ para descrever os empre;os pblicos5 # que si;ni0icam ocupao rendosa de
pouco trabal"o.
2e;undo *resser Pereira-
" caracterstica que de!inia o #overno nas sociedades pr-capitalistas e
pr-democrticas era a privati$ao do %stado, ou a interpermeabilidade
dos patrim&nios pblico e privado. '(atrimonialismo) si#ni!ica a
incapacidade ou a relut*ncia de o prncipe distin#uir entre o patrim&nio
pblico e seus bens privados. " administrao do %stado pr-capitalista
era uma administrao patrimonialista.
Como caracterCsticas do modelo5 podemos citar- a 0alta de uma es0era pblica contraposta M
privada5 a racionalidade sub#etiva e casuCstica do sistema #urCdico5 a irracionalidade do
sistema 0iscal5 a no:pro0issionali6ao e a tendncia intrCnseca M corrupo do quadro
administrativo. Ao patrimonialismo5 o aparel"o do Estado 0unciona como uma e!tenso do
poder do soberano5 o qual utili6a os bens pblicos da 0orma que ac"ar conveniente5
particularmente em seu pr$prio bene0Ccio.
- .UR&CRAC%A
O ;rande te$rico do modelo burocrtico 0oi Ba! Geber. Ao 0oi ele quem criou o modelo
racional:le;al5 ele apenas estudou uma 0orma de dominao que sur;iu no 24culo N%N.
/ administrao burocrtica de Geber seria resultado da 0orma racional:le;al de dominao.
/ palavra OburocraciaO5 neste conte!to5 no tem o sentido ne;ativo que ela veio a adquirir
mais tarde. /o contrrio5 a burocracia para Geber representaria a 0orma mais e0iciente e
racional de e!ercCcio do ;overno5 se vista em comparao com outras 0ormas de
administrao 3como5 por e!emplo5 a de tipo patrimonial7.
" administrao pblica burocrtica !oi adotada para substituir a
administrao patrimonialista, que de!iniu as monarquias absolutas, na
qual o patrim&nio pblico e o privado eram con!undidos. +esse tipo de
administrao o %stado era entendido como propriedade do rei. ,
nepotismo e o empre#uismo, seno a corrupo, eram a norma. %sse tipo
de administrao revelar-se- incompatvel com o capitalismo industrial e
as democracias parlamentares, que sur#em no sculo -.-. / essencial
para o capitalismo a clara separao entre o %stado e o mercado0 a
democracia s1 pode existir quando a sociedade civil, !ormada por
cidados, distin#ue-se do %stado ao mesmo tempo em que o controla.
/ssim5 a maior comple!idade da sociedade5 decorrente do sur;imento do capitalismo
industrial e do 0ortalecimento da democracia5 tornou necessria uma administrao mais
racional e impessoal.
Pimos que no patrimonialismo no "avia re;ras claras na economia5 esta era administrada
de acordo com os interesses de al;uns ;rupos. Contudo5 o desenvolvimento do capitalismo
e a industriali6ao passam a e!i;ir um Estado impessoal5 que no ;overne caso a caso5
mas que obedea ao princCpio do universalismo de procedimentos5 que de0enda o
tratamento i;ualitrio perante a lei. / administrao pblica no deve 0a6er discrimina.es
positivas ou ne;ativas no atendimento aos administrados. H preciso que a administrao
si;a crit4rios le;ais5 racionais5 e no pessoais.
Geber 0e6 uma lista bastante ;rande das caracterCsticas desta burocracia- separao entre
pessoa e car;o5 re;ras escritas para todos os atos pblicos5 neutralidade dos 0uncionrios
em relao ao contedo de seus atos5 pro0issionali6ao5 etc. Ele aponta tamb4m as sete
caracterCsticas bsicas do tipo ideal de burocracia-
). Formali6ao
&. 8iviso do Trabal"o
,. PrincCpio da Qierarquia
<. %mpessoalidade
9. Competncia t4cnica
=. 2eparao entre Propriedade e /dministrao
@. Pro0issionali6ao do Funcionrio
2e adotarmos uma de!inio curta e per!eitamente enquadrada dentro dos
moldes da !iloso!ia aristotlica, diremos que uma or#ani$ao ou
burocracia um sistema social racional, ou um sistema social em que a
diviso do trabalho racionalmente reali$ada tendo em vista os !ins
visados.
Ele a0irma ainda que so trs as caracterCsticas bsicas que tradu6em o seu carter
racional- so sistemas sociais 3)7 0ormais5 3&7 impessoais5 3,7 diri;idos por administradores
pro0issionais5 que tendem a control:los cada ve6 mais completamente.
/ormalidade
O 0ormalismo da burocracia se e!pressa no 0ato de que a autoridade deriva de um sistema
de normas racionais5 escritas e e!austivas5 que de0inem com preciso as rela.es de mando
e subordinao5 distribuindo as atividades a serem e!ecutadas de 0orma sistemtica5 tendo
em vista os 0ins visados. 2ua administrao 4 0ormalmente plane#ada5 or;ani6ada5 e sua
e!ecuo se reali6a por meio de documentos escritos.
%m0essoalidade
/ administrao burocrtica 4 reali6ada sem considerao a pessoas. *urocracia si;ni0ica5
etimolo;icamente5 I;overno de escrit$rioJ. H5 portanto5 o sistema social em que5 por uma
abstrao5 os escrit$rios ou os car;os ;overnam. O ;overno das pessoas e!iste apenas na
medida em que elas ocupam os car;os. %sso salienta o carter estritamente impessoal do
poder de cada indivCduo5 que no deriva da personalidade do indivCduo5 como acontece na
dominao carismtica5 nem de uma "erana recebida5 como no poder tradicional5 mas da
norma que cria o car;o e de0ine suas atribui.es.
O carter impessoal da burocracia 4 claramente de0inido por Geber quando ele di6 que
obedece ao princCpio da administrao sine ira ac studio5 sem $dio ou pai!o. 2e;undo
Geber-
" burocracia mais plenamente desenvolvida quando mais se
desumani$a, quanto mais completamente alcana as caractersticas
espec!icas que so consideradas como virtudes3 a eliminao do amor, do
1dio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que
escapam ao clculo.
Administradores Profissionais
/s or;ani6a.es so diri;idas por administradores pro0issionais. /dministrar5 para o
0uncionrio burocrata5 4 sua pro0isso. E!istem al;uns traos que distin;uem o
administrador pro0issional-
ele 45 antes de tudo5 um especialistaK
tem em seu car;o sua nica ou principal atividade.
no possui os meios de administrao e produo. Ele administra em nome de
terceiros
0idelidade ao car;o5 e no a pessoasK
remunerao em 0orma de din"eiro5 e no em 0orma de "onrarias5 tCtulos5 ;ratido
Controle do "istema 0elos Administradores
*resser a0irma5 #unto com as caracterCsticas5 que os administradores Itendem a control:los
cada ve6 mais completamenteJ. O que ocorreu ao lon;o do s4culo NN 4 que as
or;ani6a.es dei!aram de ser controladas pelos proprietrios5 para serem controladas por
administradores pro0issionais.
2e;undo Geber5 com a maior comple!idade e a burocrati6ao da sociedade moderna5 os
burocratas tendem a retirar poder dos polCticos. O sur;imento do estado burocrtico
implicaria a renncia de responsabilidade pela liderana polCtica e na usurpao das 0un.es
polCticas por parte dos administradores.
Para que a burocracia no so0ra inter0erncias e!ternas5 tanto dos polCticos quanto da
sociedade5 muitas ve6es ela se 0ec"a e passa a atuar de 0orma isolada. O insulamento
burocrtico pode ser compreendido como um processo de proteo do ncleo t4cnico do
Estado5 que se responsabili6a pela consecuo de determinados ob#etivos especC0icos5
contra a inter0erncia oriunda do pblico ou de outras or;ani6a.es intermedirias.
O insulamento burocrtico pode ser visto de 0orma positiva5 como para evitar a presso de
;rupos de interesses poderosos5 ou de 0orma ne;ativa5 quando os burocratas dei!am de
ouvir a sociedade5 redu6indo a participao desta no processo decis$rio.
(isfn1es e Crise da .rocracia
/ administrao burocrtica trou!e uma s4rie de avanos em relao M administrao
patrimonialista5 entre eles a impessoalidade5 a racionalidade5 o m4rito5 a pro0issionali6ao5
o controle. Ao entanto5 sur;iram uma s4rie de problemas5 que a doutrina convencionou
c"amar de dis0un.es da burocracia5 entre elas a ri;ide6 e a lentido.
/s dis0un.es mais comumente listadas so as se;uintes-
a7 %nternali6ao das re;ras e e!a;ero ape;o aos re;ulamentos-
b7 E!cesso de 0ormalismo e de papel$rio-
c7 1esistncia a mudanas-
d7 8espersonali6ao do relacionamento-
e7 Cate;ori6ao como base do processo decisorial-
07 2upercon0ormidade Ms rotinas e procedimentos-
;7 8i0iculdade no atendimento a clientes e con0litos com o pblico-
/ administrao pblica burocrtica clssica 0oi adotada porque era uma alternativa muito
superior M administrao patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de e0icincia
em que se baseava no se revelou real. Ao momento em que o pequeno Estado liberal do
s4culo N%N deu de0initivamente lu;ar ao ;rande Estado social e econ>mico do s4culo NN5
veri0icou:se que no ;arantia nem rapide65 nem boa qualidade nem custo bai!o para os
servios prestados ao pblico. Aa verdade5 a administrao burocrtica 4 lenta5 cara5 auto:
re0erida5 pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados.
/l4m de tudo isso5 ela no conse;uia cumprir seu maior ob#etivo5 que era a proteo do
patrim>nio pblico. 2ur;iam novas 0ormas de apropriao do patrim>nio do Estado5 como o
rent seeRin;. 2e;undo *resser Pereira-
4ent-see5in#, literalmente, busca de rendas, a atividade de indivduos e
#rupos de buscar 6rendas7 extramercado para si pr1prios por meio do
controle do %stado. 8em ori#em na teoria econ&mica neoclssica, em que
um dos sentidos da palavra rent exatamente o #anho que no tem
ori#em nem no trabalho, nem no capital. 9orresponde ao conceito de
6privati$ao do %stado7 que os brasileiros vm usando.
O termo rent seeRin; 0oi usado pela primeira ve6 na d4cada de )+@' para descrever a
atuao de determinados ;rupos com o ob#etivo de tirar vanta;em do Estado. O rent seeRin;
4 c"amado tamb4m de parasitismo polCtico. /quele que busca a sua renda a partir do
Estado no contribui na mesma proporo5 ou se#a5 a vanta;em ser conquistada com o
sacri0Ccio de toda a coletividade.
2 A(#%)%"TRA*+& 3ERE)C%A,
O modelo ;erencial emer;e na se;unda metade do s4culo NN como resposta5 de um lado5 M
e!panso das 0un.es econ>micas e sociais do Estado e5 de outro5 ao desenvolvimento
tecnol$;ico e M ;lobali6ao da economia mundial5 uma ve6 que ambos dei!aram M mostra
os problemas associados M adoo do modelo anterior. / e0icincia da administrao
pblica S a necessidade de redu6ir custos e aumentar a qualidade dos servios5 tendo o
cidado como bene0icirio S torna:se ento essencial. / re0orma do aparel"o do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da e0icincia e qualidade na
prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura ;erencial nas
or;ani6a.es.
Para resumirmos estes 0atores que levaram M crise da burocracia e emer;ncia da
administrao ;erencial5 podemos usar o te!to abai!o do *resser Pereira.
" administrao pblica #erencial emer#iu, na se#unda metade deste
sculo, como resposta : crise do %stado0 como modo de en!rentar a crise
!iscal0 como estrat#ia para redu$ir custos e tornar mais e!iciente a
administrao dos imensos servios que cabem ao %stado0 e como um
instrumento para prote#er o patrim&nio pblico contra os interesses do
rent-see5in# ou da corrupo aberta.
8esde os anos =' ou5 pelo menos5 desde o inCcio da d4cada dos @'5 crescia uma
insatis0ao5 amplamente disseminada5 em relao M administrao pblica burocrtica.
/ administrao pblica ;erencial constitui um avano5 e at4 um certo ponto um rompimento
com a administrao pblica burocrtica. %sso no si;ni0ica5 entretanto5 que ne;ue todos os
seus princCpios. Pelo contrrio5 a administrao pblica ;erencial est apoiada na anterior5
da qual conserva5 embora 0le!ibili6ando5 al;uns dos seus princCpios 0undamentais5 como a
admisso se;undo rC;idos crit4rios de m4rito5 a e!istncia de um sistema estruturado e
universal de remunerao5 as carreiras5 a avaliao constante de desempen"o5 o
treinamento sistemtico. / di0erena 0undamental est na 0orma de controle5 que dei!a de
basear:se nos processos para concentrar:se nos resultados5 e no na ri;orosa
pro0issionali6ao da administrao pblica5 que continua um princCpio 0undamental.
Aa administrao pblica ;erencial a estrat4;ia volta:se-
para a de0inio precisa dos ob#etivos que o administrador pblico dever
atin;ir em sua unidadeK
para a ;arantia de autonomia do administrador na ;esto dos recursos
"umanos5 materiais e 0inanceiros que l"e 0orem colocados M disposio para
que possa atin;ir os ob#etivos contratadosK e
para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
/ administrao pblica ;erencial v o cidado como contribuinte de impostos e como
cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no
porque os processos administrativos esto sob controle e so se;uros5 como quer a
administrao pblica burocrtica5 mas porque as necessidades do cidado:cliente esto
sendo atendidas.
O paradi;ma ;erencial contemporDneo5 0undamentado nos princCpios da con0iana e da
descentrali6ao da deciso5 e!i;e 0ormas 0le!Cveis de ;esto5 "ori6ontali6ao de
estruturas5 descentrali6ao de 0un.es5 incentivos M criatividade. Contrap.e:se M ideolo;ia
do 0ormalismo e do ri;or t4cnico da burocracia tradicional. T avaliao sistemtica5 M
recompensa pelo desempen"o5 e M capacitao permanente5 que # eram caracterCsticas da
boa administrao burocrtica5 acrescentam:se os princCpios da orientao para o cidado:
cliente5 do controle por resultados5 e da competio administrada.
Podemos observar que os princCpios bsicos que 0oram sendo adotados por esta nova
0iloso0ia so-
). 8escentrali6ao administrativa5 atrav4s da dele;ao de autoridade para os
administradores pblicos trans0ormados em ;erentes crescentemente aut>nomosK
&. 8escentrali6ao do ponto de vista polCtico5 trans0erindo recursos e atribui.es
para os nCveis polCticos re;ionais e locais.
,. Or;ani6a.es com poucos nCveis "ierrquicos ao inv4s de piramidal5
<. Pressuposto da con0iana limitada e no da descon0iana totalK
9. Controle por resultados5 a posteriori5 ao inv4s do controle rC;ido5 passo a passo5
dos processos administrativosK
=. /dministrao voltada para o atendimento do cidado5 ao inv4s de auto:re0erida.
/ re0orma ;erencial 0oi adotada inicialmente na Gr:*retan"a5 com Bar;aret" Tatc"er5 e nos
Estados Unidos5 com 1onald 1ea;an5 e5 depois5 de 0orma ;enerali6ada5 em diversos outros
paCses.
/ re0orma 0icou con"ecida como a Aova Gesto Pblica 3AeU Public Bana;ement75 que
pode ser de0inida como um Icon#unto de ar;umentos e 0iloso0ias administrativas aceitas em
determinados conte!tos e propostas como novo paradi;ma de ;esto pblica a partir da
emer;ncia dos temas crise e re0orma do Estado5 nos anos ('J.
Foi na Gr:*retan"a que p>de:se observar a evoluo da administrao atrav4s de seus
trs modelos-- o mana;erialism5 o consumerism e o public service orientation. /brucio
resumiu essa evoluo no se;uinte quadro-
Bana;erialism Consumerism
Public 2ervice
Orientation
E0icincia
produtividade
E0etividade
qualidade
/ccountabilit?
eqEidade
Contribuintes
Clientes V
consumidores
Cidados
#ana4erialism
O primeiro modelo 4 o do Bana;erialism5 ou I;erencialismo puroJ. Ao inCcio5 as re0ormas
;erenciais eram bastante pr$!imas das id4ias neoliberais. Esta corrente teve como
principais ob#etivos redu6ir os ;astos pblicos e aumentar sua produtividade. O 0ato 4 que5
no inCcio do APB5 as modi0ica.es na burocracia estavam vinculadas a um pro#eto de
re0orma do Estado que se caracteri6ava como um movimento de retrao da mquina
;overnamental a um nmero menor de atividades. / palavra de ordem da primeira:ministra
in;lesa5 Bar;aret" T"atc"er5 era Irollin; bacR t"e stateJ5 o que na prtica si;ni0icou
privati6ao5 desre;ulamentao5 devoluo de atividades ;overnamentais M iniciativa
privada ou M comunidade e constantes tentativas de redu6ir os ;astos pblicos.
O problema 0oi que5 ao dar muita importDncia para a estrat4;ia de e0icincia5 o
mana;erialism acabou rele;ando a se;undo plano outros valores importantes na atuao da
administrao pblica. Por e!emplo5 ao en0ocar apenas a e0icincia ;overnamental5 no se
atribui M avaliao da e0etividade dos servios pblicos a devida importDncia.
O desempen"o pode ser medido em di0erentes aspectos- economicidade5 e0icincia5 e0iccia
e e0etividade. O Binist4rio do Plane#amento de0ine estas dimens.es da se;uinte 0orma-
E0etividade- correspondncia entre os resultados da implantao de um
pro;rama e o alcance dos seus ob#etivos5 tendo como re0erncia os impactos
na sociedadeK
E0iccia- capacidade de alcance das metas previstasK
E0icincia- uso otimi6ado5 com economia e qualidade5 dos bens e recursos
empre;ados na implementao das a.es.
2e;undo Caio Barini-
, primeiro modelo o #erencialismo puro, que corresponde : primeira
etapa da experincia no 4eino Unido e tambm nos %stados Unidos, onde
a perspectiva central o !oco na economia e na e!icincia0 o 6!a$er mais
com menos7, o que si#ni!ica olhar o cidado como contribuinte, que no
quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado
e!icientemente
Consmerism
/s maiores crCticas ao mana;erialism no buscavam o retorno ao modelo burocrtico5 mas
sim a incorporao de novos si;ni0icados. Primeiro5 introdu6indo o conceito de qualidade no
servio pblico. Com o conceito de e0etividade5 recupera:se a noo de que o ;overno deve5
acima de tudo5 prestar bons servios. H a $tica da qualidade que comea a ser incorporada
pelo modelo ;erencial.
, outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de consumerismo a
partir do !oco na !lexibilidade de #esto, na qualidade dos servios e na
prioridade :s demandas do consumidor3 o 6!a$er melhor7. +ote-se que,
enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a e!icincia perdida, a
se#unda quer incrementar a qualidade dos servios, olhando o cidado
como cliente.
/ introduo da perspectiva da qualidade no setor pblico sur;iu quase no mesmo momento
em que a administrao pblica voltava suas aten.es para os seus IclientesJ. Essa talve6
ten"a sido uma das principais revolu.es no modelo ;erencial.
Embora ten"a avanado muito com relao ao modelo ;erencial puro5 o consumerism
recebeu vrias crCticas5 particularmente no terreno em que mais trans0ormou os conceitos5
isto 45 na relao entre o ;overno como prestador de servios pblicos e a populao.
/ crCtica mais ;eral 4 direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em
primeiro lu;ar5 com relao M di0erena que e!iste entre o consumidor de bens no mercado e
o IconsumidorJ dos servios pblicos5 ou se#a5 a distino entre cliente e cidado.
Pblic "er5ice &rientation 6P"&7
Toda a re0le!o reali6ada pelos te$ricos do P2O leva aos temas do republicanismo e da
democracia5 utili6ando:se de conceitos como accountabilit?5 transparncia5 participao
polCtica5 eqEidade e #ustia5 quest.es praticamente ausentes do debate sobre o modelo
;erencial.
O ponto que aqui distin;ue o P2O das outras correntes 4 o conceito de cidado. Pois5
enquanto o cidado 4 um conceito com conotao coletiva W pensar na cidadania como um
con#unto de cidados com direitos e deveres W5 o termo consumidor 3ou cliente7 tem um
re0erencial individual5 vinculado M tradio liberal5 a mesma que d5 na maioria das ve6es5
maior importDncia M proteo dos direitos do indivCduo do que M participao polCtica5 ou
ento maior valor ao mercado do que M es0era pblica.
, terceiro, o (ublic 2ervice ,riented ;(2,<, est baseado na noo de
eq=idade, de res#ate do conceito de es!era pblica e de ampliao do
dever social de prestao de contas ;accountabilit><. %ssa nova viso,
ainda que no completamente delimitada do ponto de vista conceitual,
introdu$ duas importantes inova?es3 uma no campo da descentrali$ao,
valori$ando-a como meio de implementao de polticas pblicas0 outra a
partir da mudana do conceito de cidado, que evolui de uma re!erncia
individual de mero consumidor de servios, no se#undo modelo, para uma
conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo,
mais do que 6!a$er mais com menos7 e 6!a$er melhor7, o !undamental
6!a$er o que deve ser !eito7. .sto implica um processo de concertao
nacional que aproxima e compromete todos os se#mentos ;%stado,
sociedade, setor privado, etc.< na construo do pro@eto nacional.
8 E"TA(& &,%3$R9U%C& E PATR%#&)%A,
Pimos at4 aqui como 0oi a evoluo dos modelos de administrao pblica de 0orma ;eral5
como ocorreu no mundo como um todo. Peremos a;ora como se deu essa evoluo aqui no
*rasil.
/ntes de entrarmos nos modelos em si5 vamos ver como o *resser Pereira traa um
panorama ;eral dessa evoluo. O autor montou a se;uinte tabela-
)(&):)+,' )+,' : )+(9 )+(9 :
2ociedade Bercantil:2en"orial Capitalista:%ndustrial P$s:%ndustrial
Estado 3polCtica7 Oli;rquico /utoritrio 8emocrtico 3)+(97
Estado 3administrao7 Patrimonial *urocrtico Gerencial 3)++97
8e )(&) a )+,'5 a sociedade brasileira era baseada na produo a;rCcola destinada ao
com4rcio internacional 3ca045 al;odo5 borrac"a7 e era diri;ida por uma oli;arquia
patrimonialista5 ou se#a5 por um pequeno ;rupo que se aproveitava do Estado para
conquistar vanta;ens pessoais.
/ partir de )+,' a economia se volta para a industriali6ao e o ;overno passa a ser
comandado a mos de 0erro por Getlio Par;as no Estado Aovo5 durante o qual se
implantou no paCs a administrao burocrtica. /p$s a saCda de Par;as em )+<9 " um
perCodo democrtico5 mas em )+=< os militares retornam ao poder5 colocando o paCs
novamente sob os mandos de uma ditadura.
Em )+(9 ocorre a redemocrati6ao5 a economia entra numa era p$s:industrial5 em que os
servios e a tecnolo;ia da in0ormao ;an"am e!trema importDncia. Aa administrao5 em
)++9 4 lanado o Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado5 que implantaria a
re0orma ;erencial no *rasil. Ao entanto5 aqui cabe uma observao. O CE2PE considera
que o 8ecreto:Lei nX &'' de )+=@ pode ser recon"ecido como o inCcio da administrao
;erencial no *rasil. Peremos isso mais adiante.
Ao *rasil5 o patrimonialismo perdurou at4 a d4cada de )+,' como a 0orma de dominao
predominante. Ao podemos di6er que ele est totalmente superado. Yuando um ministro
con0unde seu carto de cr4dito pessoal com o carto corporativo do ;overno 0ederal na "ora
de comprar uma tapioca5 est claro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em
nossa cultura5 # que permanece a con0uso entre o patrim>nio pblico e privado. Bas 4 a
partir da d4cada de )+,' que o paCs passa a adotar uma administrao burocrtica.
2e;undo *resser-
, %stado brasileiro, no incio do sculo --, era um %stado oli#rquico e
patrimonial, no seio de uma economia a#rcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
Ao patrimonialismo5 o Estado brasileiro era ;overnado por uma oli;arquia5 palavra que
si;ni0ica I;overno de poucosJ. / este pequeno ;rupo que controlava o ;overno5 1a?mundo
Faoro deu o nome de Iestamento burocrticoJ. Um ponto importante aqui 4 no con0undir o
uso do termo IburocraciaJ sempre como uma re0erncia ao modelo burocrtico de
administrao de0endido por Ba! Geber. O termo IburocraciaJ sur;iu da #uno da palavra
0rancesa bureau5 que si;ni0ica escrit$rio5 com a palavra ;re;a 5ratos5 que si;ni0ica poder.
8esde o NP%% # se 0alava em IburocraciaJ para se re0erir a repartio pblica e aos ;rupos
que administravam o ;overno. /ssim5 quando a questo 0alar em estamento burocrtico5
no devemos associ:lo ao modelo racional:le;al5 mas sim ao ;rupo de burocratas que
controlava o Estado durante o perCodo patrimonialista. O termo estamento burocrtico 0oi
usado por Faoro para desi;nar o ;rupo aristocrtico:burocrtico de #uristas5 letrados5 e
militares5 que derivavam seu poder e sua renda do pr$prio Estado.
Z vimos que so utili6ados os termos IsinecuraJ e IprebendaJ para descrever os empre;os
pblicos5 # que si;ni0icam ocupao rendosa de pouco trabal"o. H #ustamente isso o que
ocorre no patrimonialismo brasileiro5 em que os ocupantes de car;os pblicos recebem os
car;os como IpresentesJ5 moeda de troca. H tradicional a id4ia de que uma 0uno
0undamental do Estado nessa 4poca era ;arantir empre;os para a classe m4dia pobre
li;ada por laos de 0amClia ou de a;re;ao aos proprietrios rurais.
Com o tempo5 este estamento passa a ser in0iltrado por ;rupos e!ternos5 de ori;em social
mais bai!a5 como os militares do E!4rcito. Ao podemos mais 0alar com preciso de um
Iestamento patrimonialJ # que uma caracterCstica dos estamentos 4 a sua pequena
permeabilidade. /qui comea a nascer a administrao pblica burocrtica5 #untamente com
o autoritarismo burocrtico:capitalista que est emer;indo atrav4s principalmente dos
militares e das revolu.es que promovem em nome de uma abstrata Ira6oJ.
: ;AR3A" E & #&(E,& .UR&CR$T%C&
8entro deste conte!to e ap$s a crise da bolsa de Aova [orR em )+&+5 Getlio Par;as
comanda um movimento revolucionrio que vai marcar a re0ormulao completa do Estado
brasileiro5 abrindo camin"o para um amplo processo de moderni6ao social e industrial5
que resultou na incorporao da classe trabal"adora5 de setores m4dios urbanos e da
incipiente bur;uesia nacional. Este processo ser comandado com mo de 0erro pelo
ditador5 especialmente depois de )+,@ com a implantao do Estado Aovo.
/ administrao burocrtica sur;iu no quadro da acelerao da industriali6ao brasileira5
em que o Estado assume papel decisivo5 intervindo pesadamente no setor produtivo de
bens e servios. 2e;undo o Plano 8iretor-
" implantao da administrao pblica burocrtica uma conseq=ncia
clara da emer#ncia de um capitalismo moderno no pas.
/ssim5 a re0orma administrativa d inCcio a implantao do modelo racional:le;al no *rasil5
atrav4s de um ;rande es0oro de Par;as para normati6ar e padroni6ar os principais
procedimentos da administrao pblica. H iniciado um amplo processo de criao de
estatutos e normas para as reas 0undamentais da administrao pblica5 principalmente em
trs reas que so consideradas o trip4 da implantao da administrao burocrtica no
paCs-
/dministrao de Bateriais
/dministrao de Pessoal
/dministrao Financeira-
/ primeira perna do trip45 a administrao de material5 deu seu primeiro passo com a
criao da Comisso Permanente de Padroni6ao em )+,' e da Comisso Permanente de
Compras em )+,).
/ se;unda5 com a criao do Consel"o Federal do 2ervio Pblico Civil em5 quando
tamb4m 0oram instituCdas as Comiss.es de E0icincia. Cada Binist4rio de Estado teria a sua
Comisso de E0icincia e uma de suas competncias seria #ustamente apresentar propostas
que a#udassem na racionali6ao dos seus servios. / racionali6ao 4 a caracterCstica
principal que ;arante o alcance da e0icincia nas or;ani6a.es burocrticas. Em )+,( o
Consel"o viria a ser substituCdo pelo 8epartamento /dministrativo do 2ervio Pblico
38/2P7.
O 8/2P passou a ser seu $r;o e!ecutor e5 tamb4m5 0ormulador da nova 0orma de pensar e
or;ani6ar a administrao pblica. / criao do 8/2P5 ocorrida # nos quadros do Estado
Aovo5 acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltava com 0ora5 mas
a;ora para reali6ar a revoluo moderni6adora do paCs5 industriali6:lo5 e valori6ar a
competncia t4cnica. 1epresentou5 assim5 no plano administrativo5 a a0irmao dos
princCpios centrali6adores e "ierrquicos da burocracia clssica.
Podemos resumir as principais reali6a.es do 8/2P-
in;resso no servio pblico por concurso5
crit4rios ;erais e uni0ormes de classi0icao de car;os5
or;ani6ao dos servios de pessoal e de seu aper0eioamento sistemtico5
administrao oramentria5
padroni6ao das compras do Estado5
racionali6ao ;eral de m4todos.
Ao que di6 respeito M administrao dos recursos "umanos5 o 8/2P representou a tentativa
de 0ormao da burocracia nos moldes Ueberianos5 baseada no princCpio do m4rito
pro0issional. Entretanto5 embora ten"am sido valori6ados instrumentos importantes M 4poca5
tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento5 no se c"e;ou a adotar
consistentemente uma polCtica de recursos "umanos que respondesse Ms necessidades do
Estado. /inda permaneciam o patrimonialismo e o clientelismo.
Entre as atribui.es do 8/2P estavam previstas tamb4m a elaborao da proposta do
oramento 0ederal e a 0iscali6ao oramentria. Aa prtica5 por4m5 as iniciativas relativas M
polCtica oramentria permaneceram nas mos do Binist4rio da Fa6enda at4 )+<'. Aesse
ano5 a situao 0oi contornada com a criao5 no interior daquele minist4rio5 da Comisso de
Oramento5 cu#a presidncia passava a ser acumulada pelo presidente do 8/2P. 2omente
no princCpio de )+<9 o 8/2P assumiu plenamente a responsabilidade pela elaborao da
proposta do oramento 0ederal5 com a conseqEente e!tino da comisso do Binist4rio da
Fa6enda.
Com a queda de Par;as em outubro de )+<95 o 8/2P passou por um pro0undo processo de
reestruturao5 que resultou no seu parcial esva6iamento. / partir de ento5 suas 0un.es
assumiram um carter de assessoria5 e!ceto no tocante M seleo e aper0eioamento de
pessoal5 rea em que se manteve como $r;o e!ecutor. Ele veio a ser e!tinto apenas em
)+(=5 com o 8ecreto +,.&))5 que criou a 2ecretaria de /dministrao Pblica.
Com o retorno de Par;as ao ;overno por meio de elei.es em )+9) permitiu uma reao da
burocracia a este retorno do clientelismo. 8entro desta reao ocorreu a promul;ao da Lei
n\ ).@))5 que tra6ia o se;undo IEstatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da UnioJ. Tal
estatuto passou a re;er o trabal"o no setor pblico e o concurso pblico5 mais uma ve65
tornou:se a re;ra ;eral de admisso. Portanto5 o Estatuto no 0oi implantado no primeiro
;overno Par;as5 mas sim no se;undo. Ele veio a ser revo;ado apenas pela Lei (.))& de
)++'5 que disp.e do re;ime #urCdico dos servidores civis da Unio.
O se;undo perCodo Par;as no lo;rou mel"orias substantivas- os concursos pblicos eram
0reqEentemente evitados ou burlados pelas autoridades de $r;os descentrali6ados5 o
servio pblico manteve:se ine0iciente e a carreira pblica permanecia pouco mais do que
um mito5 com acirrada luta interna pelo nepotismo5 especialmente Ms v4speras dos perCodos
eleitorais5 quando proli0eravam nomea.es a tCtulo provis$rio
< 3&;ER)& => E A A(#%)%"TRA*+& PARA & (E"E);&,;%#E)T&
Zuscelino ]ubitsc"eR tomou posse em )+9= e tentou implantar no *rasil a I/dministrao
para o 8esenvolvimentoJ5 consubstanciada no Plano de Betas. / administrao para o
desenvolvimento 0oi um con#unto de id4ias que sur;iu a partir da d4cada de )+9' que
buscava discutir os meios administrativos necessrios para alcanar as metas do
desenvolvimento polCtico5 econ>mico e social. 8e0endia que era necessrio re0ormar o
sistema administrativo para trans0orm:lo em instrumento de moderni6ao da sociedade. /
id4ia bsica 4 a de que a administrao pblica deve se adaptar M nova realidade5 a;indo de
0orma e0iciente e dando condi.es para que os paCses se desenvolvam.
Outro princCpio desta corrente era a necessidade de plane#ar o desenvolvimento5 visando
estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utili6:los da mel"or
0orma possCvel. /ssim5 a ao do ;overno deveria estar intimamente relacionada com o
plane#amento.
/ aplicao da administrao para o desenvolvimento no *rasil resultou5 tanto no ;overno
de Z] quanto na ditadura5 no crescimento da administrao indireta. Como se de0endia a
adequao da administrao pblica Ms necessidades desenvolvimentistas do paCs5 eram
necessrias estruturas administrativas mais 0le!Cveis do que a ri;ide6 do modelo burocrtico
implantado pelo 8/2P.
O ;overno Z] dia;nosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica vi;ente e o
novo pro#eto nacional. /l4m da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da
burocracia5 a implementao do Pro;rama de Betas e!i;ia estruturas 0le!Cveis5 no:
burocrticas e uma capacidade de coordenao dos es0oros de plane#amento. Por isso a
estrat4;ia de Z] para en0rentar possCveis embates com a burocracia 0oi a constituio de
estruturas paralelas para proceder re0ormas.
8entro desta l$;ica da administrao paralela5 era necessria uma coordenao dos
es0oros de plane#amento. Esta coordenao polCtica das a.es se 0a6ia atrav4s de ;rupos
e!ecutivos nomeados diretamente pelo Presidente da 1epblica.
Com a implantao do Plano de Betas de Z]5 que tin"a como pr4:requisito para sua
implantao a criao de uma ;ama de or;anismos de plane#amento e consultoria e
comiss.es de trabal"o 3os Grupos E!ecutivos75 na sua maioria ocupado por pessoas li;adas
aos ;rupos multinacionais 3empresrios com quali0icao pro0issional5 o0iciais militares75 0oi
0ormada uma administrao paralela que coe!istia com o E!ecutivo 0ormal e permitia que os
interesses multinacionais i;norassem os canais tradicionais de 0ormao de deciso5
contornando assim as estruturas de representao do re;ime populista5 dessa 0orma
evitando assim5 em ltima anlise5 a crCtica pblica que poderia ser diri;ida aos interesse
escusos das multinacionais e seus associados. 2o e!emplos o Grupo E!ecutivo da
%ndstria /utomobilCstica 3GE%/7 e o Grupo E!ecutivo da %ndstria de Construo Aaval
3Geicon7.
? (ECRET&@,E% )A 200 (E '9:<
8esde o inCcio dos anos =' 0ormara:se a convico de que a utili6ao dos princCpios rC;idos
da administrao pblica burocrtica constituCa:se em um empecil"o ao desenvolvimento do
paCs. Aa verdade5 essa insatis0ao datava da d4cada anterior5 mas o desenvolvimento
econ>mico acelerado que ocorria ento permitia que as solu.es encontradas para
contornar o problema conse;uisse empurrar o problema com a barri;a. Ao momento5
entretanto5 em que a crise se desencadeia5 no inCcio dos anos ='5 a questo retorna.
O Presidente Zoo Goulart nomeou5 em )+=,5 o deputado /maral Pei!oto Binistro
E!traordinrio para a 1e0orma /dministrativa. O ob#etivo era coordenar diversos ;rupos de
estudos5 encarre;ados da 0ormulao de pro#etos de re0orma administrativa que tornassem
a administrao pblica mais e0iciente. Ao 0inal desse ano5 a Comisso apresentou quatro
pro#etos importantes5 tendo em vista uma reor;ani6ao ampla e ;eral da estrutura e das
atividades do ;overno.
Ao entanto5 esta iniciativa 0oi abortada pelo ;olpe militar de )+=<5 # que Castello *ranco
retirou do Con;resso todos os pro#etos que se encontravam em tramitao. /pesar disso5 os
trabal"os da Comisso 0oram importantes posteriormente5 # que serviram como base das
re0ormas vindouras. Portanto5 as re0ormas que vieram ap$s os trabal"os da Comisso no
apresentavam dia;n$sticos diver;entes5 pelo contrrio5 adotaram muitas de suas diretri6es.
/ importDncia da Comisso /maral Pei!oto no decorre nem de sua produo imediata nem
da implementao de medidas especC0icas5 que5 na verdade5 no "ouve. 8ecorreram dos
dia;n$sticos propostas e medidas ideali6adas que passaram5 desde ento5 a 0a6er parte do
acervo cientC0ico:administrativo brasileiro. / partir daquele momento esse acervo 45 com
0reqEncia5 utili6ado pelos ;overnantes e5 pelo menos em parte5 posto em prtica.
8e novo no poder5 os militares promovem5 com a ativa participao de civis5 a re0orma
administrativa de )+=@5 consubstanciada no 8ecreto:Lei n\ &''. Esta era uma re0orma
pioneira5 que prenunciava as re0ormas ;erenciais que ocorreriam em al;uns paCses do
mundo desenvolvido a partir dos anos ('5 e no *rasil a partir de )++9.
Pimos acima que o CE2PE # disse que o 8ecreto:Lei &'' pode ser considerado o inCcio da
administrao ;erencial no *rasil. %sto ocorreu na questo abai!o.
). 3CE2PEVTCE:/CV&''(7 / re0orma iniciada pelo 8ecreto n.\
&''V)+=@ 0oi uma tentativa de superao da ri;ide6 burocrtica5 e
pode ser considerada como o comeo da administrao ;erencial no
*rasil.
Esta questo 0oi tirada do te!to de *resser Pereira5 se;undo o qual-
%m sntese o Decreto-Aei BCC !oi uma tentativa de superao da ri#ide$
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da
administrao #erencial no Drasil.
Podemos identi0icar cinco princCpios norteadores da re0orma-
^ Plane#amento5
^ 8escentrali6ao5
^ 8ele;ao de autoridade5
^ Coordenao e
^ ControleK
/ re0orma proposta era5 basicamente5 no sentido de dele;ar ao m!imo o poder de deciso
para os $r;os de lin"a5 e pre0erir sempre a contratao de setores e compan"ias privadas
para a e!ecuo de suas polCticas. 2e;undo este modelo5 os $r;os administrativos
deveriam se limitar a 0un.es quase que e!clusivamente normativas e de superviso5
enquanto que o setor privado passaria a ter um papel cada ve6 maior em todas as a.es
realmente e!ecutivas do ;overno. /s duas premissas implCcitas no pro#eto so5 primeiro5 a
de que o Estado 4 sempre um e!ecutor incompetente5 e que o setor privado pode 0a6er o
mesmo que ele de 0orma mais e0ica6 e barataK e5 se;undo5 que 4 impossCvel le;islar em
detal"e a atuao dos $r;os de lin"a da administrao pblica.
/ crena na superioridade da administrao privada 0oi5 certamente5 um dos 0atores que
inspiraram o decreto:lei &''K o outro 0oi o con"ecimento das di0iculdades quase insuperveis
de a;ir com e0icincia dentro do emaran"ado de normas e 0ormalismos que "o#e e!istem no
servio pblico brasileiro.
/pesar do interesse em aumentar a participao privada na administrao pblica5 o que
ocorreu 0oi o inverso- o aumento no nmero de entes estatais. 2$ que estes novos entes se
encontravam 0ora do ncleo burocrtico5 criados a partir da descentrali6ao para a
administrao indireta5 particularmente para as 0unda.es de direito privado criadas pelo
Estado5 as empresas pblicas e as empresas de economia mista5 al4m das autarquias5 que
# e!istiam desde )+,(.
/trav4s das 0unda.es 3que antecipavam as or;ani6a.es sociais criadas na 1e0orma
Gerencial de )++97 o Estado dava ;rande autonomia administrativa para os servios sociais
e cientC0icos5 que passavam5 inclusive5 a poder contratar empre;ados celetistas. /trav4s da
autonomia dada Ms empresas de economia mista viabili6ava:se o ;rande pro#eto de
industriali6ao com base em ;randes empresas estatais de in0ra:estrutura e servios
pblicos que # "avia sido iniciado nos anos <'5 com a criao da Compan"ia 2iderr;ica
Aacional5 e acelerado nos anos 9'5 com a criao da Petrobrs5 da Eletrobrs5 e da
Telebrs5 e do *A8E2.
Por outro lado5 so criados $r;os normativos superiores que deveriam orientar as novas
entidades e re;ular o setor. Esta combinao de $r;os normativos superiores5 da
administrao direta5 e $r;os e!ecutivos subordinados5 or;ani6ados como 0unda.es ou
empresas estatais5 passou a ser adotada em muitos setores da administrao pblica. Uma
conseqEncia inesperada 0oi que5 na maioria das ve6es5 as empresas e!ecutoras passaram
a concentrar a maior parte da competncia t4cnica e dos recursos 0inanceiros5 esva6iando
assim5 na prtica5 as 0un.es de seus $r;os normativos5 ou entrando em con0lito com eles.
/ Constituio de )+=@ permitiu a contratao via CLT para o servio pblico5 e o 8ecreto:
Lei n\ &'' 0acultava o in;resso5 sem concurso5 de Iespecialistas para institui.es de
pesquisa e $r;os especiali6adosJ. %sso pre#udicou a concreti6ao da to son"ada
pro0issionali6ao do servidor pblico5 # que a administrao indireta passou a ser utili6ada
como 0onte de recrutamento5 prescindindo:se5 em ;eral5 do concurso pblico ou5 na mel"or
das "ip$teses5 recrutando atrav4s de e!ames especC0icos de "abilitao.
Ao inCcio da d4cada de )+@'5 uma nova tentativa se esboou com a criao da 2ecretaria de
Boderni6ao e 1e0orma /dministrativa 32EBO175 no Dmbito do Binist4rio do
Plane#amento. 1euniu:se em torno dela um ;rupo de #ovens administradores pblicos5
muitos deles com 0ormao em nCvel de p$s:;raduao no e!terior5 que buscou implantar
novas t4cnicas de ;esto5 e particularmente de administrao de recursos "umanos5 na
administrao pblica 0ederal.
8e )+@+ a )+(& a administrao pblica 0ederal5 embora en0rentando problemas cr>nicos5
abre duas novas 0rentes de atuao- a desburocrati6ao e a desestati6ao. Ao inCcio dos
anos (' re;istrou:se uma nova tentativa de re0ormar a burocracia e orient:la na direo da
administrao pblica ;erencial5 com a criao do Binist4rio da 8esburocrati6ao e do
Pro;rama Aacional de 8esburocrati6ao : PrA85 cu#os ob#etivos eram a revitali6ao e
a;ili6ao das or;ani6a.es do Estado5 a descentrali6ao da autoridade5 a mel"oria e
simpli0icao dos processos administrativos e a promoo da e0icincia.
/ partir de )+@+5 Q4lio *eltro5 que "avia participado ativamente da 1e0orma
8esenvolvimentista de )+=@5 volta M cena5 a;ora na c"e0ia do Binist4rio da
8esburocrati6ao do ;overno Fi;ueiredo. Entre )+@+ e )+(, *eltro trans0ormou:se em um
arauto das novas id4iasK criticando5 mais uma ve65 a centrali6ao do poder5 o 0ormalismo
do processo administrativo5 e a descon0iana que estava por trs do e!cesso de
re;ulamentao burocrtica5 e propondo uma administrao pblica voltada para o cidado.
2eu Pro;rama Aacional de 8esburocrati6ao 0oi por ele de0inido como uma proposta
polCtica visando5 atrav4s da administrao pblica5 Iretirar o usurio da condio colonial de
sdito para investi:lo na de cidado5 destinatrio de toda a atividade do EstadoJ.
/s a.es do PrA8 voltaram:se inicialmente para o combate M burocrati6ao dos
procedimentos. Posteriormente5 0oram diri;idas para o desenvolvimento do Pro;rama
Aacional de 8esestati6ao5 num es0oro para conter os e!cessos da e!panso da
administrao descentrali6ada5 estimulada pelo 8ecreto:Lei n\ &''V=@.
/pesar de todos os avanos em termos de 0le!ibili6ao5 o ncleo estrat4;ico do Estado 0oi5
na verdade5 en0raquecido indevidamente atrav4s da estrat4;ia oportunista ou ad hoc do
re;ime militar de contratar os escal.es superiores da administrao atrav4s das empresas
estatais. 8esta maneira5 a re0orma administrativa prevista no 8L &'' 0icou pre#udicada5
especialmente pelo seu pra;matismo. Faltavam:l"e al;uns elementos essenciais para que
"ouvesse se trans0ormado em uma re0orma ;erencial do Estado brasileiro5 como a clara
distino entre as atividades e!clusivas de estado e as no:e!clusivas5 o uso sistemtico do
plane#amento estrat4;ico ao nCvel de cada or;ani6ao e seu controle atrav4s de contratos
de ;esto e de competio administrada. Faltava:l"e tamb4m uma clara de0inio da
importDncia de 0ortalecer o ncleo estrat4;ico do Estado.
9 & RETR&CE""& (E '9??
/s a.es rumo a uma administrao pblica ;erencial so5 entretanto5 paralisadas na
transio democrtica de )+(9 que5 embora representasse uma ;rande vit$ria democrtica5
teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos car;os pblicos da
administrao indireta e das dele;acias dos minist4rios nos Estados para os polCticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista sur;ia no paCs. 8e outra parte5 a alta
burocracia passava a ser acusada5 principalmente pelas 0oras conservadoras5 de ser a
culpada da crise do Estado5 na medida em que 0avorecera seu crescimento e!cessivo.
2e;undo Qumberto Falco Bartins-
,s desa!ios de res#atar a capacidade da burocracia pblica em !ormular e
implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a
democracia !oram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao
pblica um instrumento de #overnabilidade, loteando reas e car#os em
busca do apoio poltico necessrio : superao das di!iculdades da
instabilidade poltica da transio.
/ con#uno desses dois 0atores leva5 na Constituio de )+((5 a um retrocesso burocrtico
sem precedentes. 2em que "ouvesse maior debate pblico5 o Con;resso Constituinte
promoveu um surpreendente en;essamento do aparel"o estatal5 ao estender para os
servios do Estado e para as pr$prias empresas estatais praticamente as mesmas re;ras
burocrticas rC;idas adotadas no ncleo estrat4;ico do Estado. / nova Constituio
determinou a perda da autonomia do Poder E!ecutivo para tratar da estruturao dos
$r;os pblicos5 instituiu a obri;atoriedade de re;ime #urCdico nico para os servidores civis
da Unio5 dos Estados:membros e dos BunicCpios5 e retirou da administrao indireta a sua
0le!ibilidade operacional5 ao atribuir Ms 0unda.es e autarquias pblicas normas de
0uncionamento idnticas Ms que re;em a administrao direta.
Este retrocesso burocrtico 0oi em parte uma reao ao clientelismo que dominou o paCs
naqueles anos. Foi tamb4m uma conseqEncia de uma atitude de0ensiva da alta burocracia
que5 sentindo:se in#ustamente acusada5 decidiu de0ender:se de 0orma irracional.
" 9onstituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica
arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente
centrali$ada, hierrquica e r#ida, em que toda a prioridade ser dada :
administrao direta ao invs da indireta.
/0inal5 ;eraram:se dois resultados- de um lado5 o abandono do camin"o rumo a uma
administrao pblica ;erencial e a rea0irmao dos ideais da administrao pblica
burocrtica clssicaK de outro lado5 dada a in;erncia patrimonialista no processo5 a
instituio de uma s4rie de privil4;ios5 que no se coadunam com a pr$pria administrao
pblica burocrtica. Como e!emplos5 temos a estabilidade rC;ida para todos os servidores
civis5 diretamente relacionada M ;enerali6ao do re;ime estatutrio na administrao direta
e nas 0unda.es e autarquias5 a aposentadoria com proventos inte;rais sem correlao com
o tempo de servio ou com a contribuio do servidor.
'0 RUPTURA" )& 3&;ER)& C&,,&R
/s distor.es provocadas pela nova Constituio lo;o se 0i6eram sentir5 en;essando a
mquina administrativa. Ao ;overno Collor5 entretanto5 a resposta a elas 0oi equivocada e
apenas a;ravou os problemas e!istentes5 na medida em que se preocupava em destruir ao
inv4s de construir.
/ reestruturao administrativa pretendida pelo ;overno Collor se inseria no conte!to da
moderni6ao do Estado5 tratando de privile;iar o a#uste econ>mico5 a desre;ulamentao5
a desestati6ao e a abertura da economia. / desre;ulamentao e a desestati6ao5 como
se recorda5 so princCpios que # constavam da pauta da re0orma administrativa desde o 0inal
dos anos ='5 enquanto o a#uste econ>mico e a abertura comercial se constituCam em
dimens.es novas a serem perse;uidas pelo ;overno.
Foi criado em )++' Pro;rama Federal de 8esre;ulamentao5 I0undamentado no princCpio
constitucional da liberdade individual5 com a 0inalidade de 0ortalecer a iniciativa privada5 em
todos os seus campos de atuao5 redu6ir a inter0erncia do Estado na vida e nas atividades
do indivCduo5 contribuir para a maior e0icincia e o menor custo dos servios prestados pela
/dministrao Pblica Federal e se#am satis0atoriamente atendidos os usurios desses
serviosJ.
/s suas diretri6es eram-
a /dministrao Pblica Federal5 em princCpio5 aceitar como verdadeiras as
declara.es 0eitas pelos administrados5 substituindo5 sempre que cabCvel5 a
e!i;ncia de prova documental ou de controles pr4vios por 0iscali6ao diri;ida
que asse;ure a oportuna represso Ms in0ra.es da leiK
somente sero mantidos os controles e as 0ormalidades imprescindCveisK
a atividade econ>mica privada ser re;ida5 basicamente5 pelas re;ras do livre
mercado5 limitada a inter0erncia da /dministrao Pblica Federal ao que disp.e
a ConstituioK
sempre que possCvel5 a /dministrao Pblica Federal atuar mediante convnios
entre seus $r;os e entidades5 ou entre estes e os Estados5 o 8istrito Federal e os
BunicCpios5 visando M descentrali6ao da atividade administrativa5 M reduo dos
custos e M eliminao dos controles superpostosK
os $r;os e entidades da /dministrao Pblica Federal observaro o
cumprimento das normas vi;entes5 editadas na e!ecuo do e!tinto Pro;rama
Aacional de 8esburocrati6ao5 criado pelo 8ecreto n\ (,.@<'5 de )( de #ul"o de
)+@+5 bem assim os seus princCpios 0undamentais.
8o ponto de vista da ao administrativa5 a re0orma redundou na demisso ou dispensa de
))& mil servidores5 entre celetistas no:estveis5 ocupantes de car;os comissionados e de
0un.es de assessoramento superiorK al4m disso5 <9 mil servidores optaram por se
aposentar. O presidente Collor5 por outro lado5 criou dois me;aminist4rios- da Economia5
Fa6enda e Plane#amento e da %n0ra:Estrutura.
/ re0orma Collor5 naquilo que e0etivamente se materiali6ou5 4 vista por um ar;uto analista
como Idesmobili6ao de ativosJ- I/l4m da desestruturao de setores inteiros da
/dministrao Federal5 esta re0orma no dei!ou resultados perenes5 quer em termos de
cultura re0ormista5 quer em termos de metodolo;ias5 t4cnicas ou processos. 2equer um
dia;n$stico consistente pode ser elaborado a partir de sua interveno5 pois em nen"um
momento o voluntarismo que a marcou permitiu que a aborda;em do ambiente
administrativo se desse de maneira cientC0icaJ.
Com o impeac"ment de Collor5 assumiu o vice:presidente %tamar Franco. 2eu ;overno
tentou implantar uma re0orma administrativa que se caracteri6ou5 inicialmente5 pela reverso
da re0orma administrativa de Collor5 o que implicava na reor;ani6ao da estrutura
;overnamental nos moldes da Aova 1epblica5 inclusive no que se re0ere M 0inalidade de
bar;an"a polCtica por escal.es de ;overno. O ;overno %tamar Franco permaneceu incapa6
dar inCcio a um processo de a#uste estrutural na administrao pblica. / bar;an"a
instrumental 0ortalecia:se pelos momentos delicados do impeac"ment. 2e;undo *resser
Pereira-
Ao inCcio do ;overno %tamar Franco a sociedade brasileira comea a se dar conta da crise da
administrao pblica. Qavia5 entretanto5 ainda muita perple!idade e con0uso. / ideolo;ia
burocrtica5 que se tornara dominante em *rasClia a partir da transio democrtica5 assim
se manteve at4 o 0inal desse ;overno.
O ;overno %tamar concentrou a a;enda da administrao pblica em dois temas- a ret$rica
anti:corrupo e a recuperao salarial5 tratada como Oa implementao do princCpio
constitucional da isonomiaO. O ;overno %tamar Franco buscou essencialmente recompor os
salrios dos servidores5 que "aviam sido violentamente redu6idos no ;overno anterior.
'' P,A)& (%RET&R PARA A RE/&R#A (& APARE,B& (& E"TA(&
Em )++95 Fernando Qenrique Cardoso assume a Presidncia da 1epblica. Ele convoca
ento Lui6 Carlos *resser Gonalves Pereira para assumir o Binist4rio da /dministrao
Federal e 1e0orma do Estado. Ao mesmo ano ele viria a propor uma re0orma ;erencial para
a administrao pblica brasileira5 o Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado
3P81/E7
/ crise do Estado burocrtico:industrial ou burocrtico desenvolvimentista era 0ato5 mas no
"avia proposta para substituir esse modelo a no ser as id4ias ;lobalistas5 as quais
a0irmavam que a ;lobali6ao importava na perda de relevDncia dos Estados nacionais e
seu papel5 no "avendo outra alternativa para as na.es seno submeter:se Ms re;ras do
mercado ;lobali6ado.
O P81/E baseou:se num dia;n$stico de crise do Estado S crise do modo de interveno5
dos modelos de administrao e de 0inanciamento do setor pblico S e 0oi concebido
levando:se em conta o con#unto das mudanas estruturais da ordem econ>mica5 polCtica e
social necessrias M insero do *rasil na nova ordem mundial.
O Plano diretor entendia que a moderni6ao da ;esto se daria atrav4s da superao da
administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo e!istentes no setor pblico com a
introduo da administrao ;erencial5 contemplando-
8escentrali6ao e autonomia ;erencial com 0le!ibilidade de ;estoK
/tin;imento de resultados sob a $tica da e0icincia5 e0iccia e e0etividade com
a reorientao dos mecanismos de controle5 no caso5 de procedimentos para
resultadoK
Foco no cidado5 ao inv4s de auto:re0eridaK
Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos que ;arantam
a transparncia5 assim como a participao e controle por parte do cidado.
(ia4nCstico
O Plano 8iretor buscou traar um panorama da administrao pblica para a partir daC traar
as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado 4 que o resultado do retrocesso
burocrtico de )+(( 0oi um encarecimento si;ni0icativo do custeio da mquina administrativa5
tanto no que se re0ere a ;astos com pessoal como bens e servios5 e um enorme aumento
da ine0icincia dos servios pblicos.
O maior problema no aumento de ;astos com pessoal 0oi que ele no decorreu do aumento
de servidores ativos. Pelo contrrio5 "ouve uma reduo do nmero de servidores do
E!ecutivo em Dmbito 0ederal. Embora ten"a "avido uma substancial diminuio do nmero
de servidores civis ativos do Poder E!ecutivo da Unio5 que caiu de @), mil em )+(+ para
9(' mil em )++95 a participao da 0ol"a de pa;amentos da Unio no P%* no se redu6iuK na
verdade5 aumentou5 passando de &5(+_ entre )+(':)+(@ para ,5)@_ do P%* na m4dia do
perCodo )+((:+<. O que ocorreu 0oi uma mudana no per0il dos servidores- " um crescente
nmero de inativos comparado com o total de ativos.
8ada essa reduo do nmero de 0uncionrios5 no se pode 0alar em e!cesso de quadros
na Unio. O que e!iste so reas que concentram um nmero desnecessrio de
0uncionrios e outras que apresentam d40icit5 como no caso das atividades 0inais nos setores
de sade e educao. O crescimento dos ;astos 0oi ainda muito mais acentuado nos
estados e municCpios5 que passaram a receber uma parcela maior da arrecadao tributria.
/ participao dos ;astos com pessoal na receita da Unio vin"a apresentando uma
tendncia "ist$rica crescente. Pode:se observar claramente uma evoluo
proporcionalmente maior dos ;astos com inativos que com ativos.
Os problemas 0oram classi0icados em trs dimens.es distintas5 mas inter:relacionadas-
/. 8imenso institucional:le;al- relacionada aos obstculos de ordem le;al para o
alcance de uma maior e0icincia do aparel"o do EstadoK
*. 8imenso cultural- de0inida pela coe!istncia de valores patrimonialistas e
principalmente burocrticos com os novos valores ;erenciais e modernos na
administrao pblica brasileiraK e
C. 8imenso de ;esto- associada Ms prticas administrativas.
Os problemas5 0ortemente relacionados com sua dimenso institucional:le;al5 dependiam de
uma re0orma constitucional5 ou de mudana na le;islao in0raconstitucional. Por isso5 ainda
no primeiro semestre de )++95 #unto com a elaborao do P81/E5 0oi elaborada a proposta
de emenda constitucional )@95 que iria ser aprovada na EC )+V+(.
& a0arelDo do estadoE os ti0os de 4esto e as formas de 0ro0riedade
O P81/E identi0icou ento quatro se;mentos de or;ani6ao do Estado5 0ormas de
relacionamento com a sociedade5 no que concerne M distribuio de responsabilidades. /
partir destes se;mentos5 seriam de0inidos-
/s reas pr$prias de atuao do estadoK
Os tipos de ;esto a serem adotadasK
/s 0ormas de propriedade.
Os quatro se;mentos5 listados de acordo com a necessidade de presena do Estado5 so-
a7 Acleo Estrat4;ico -
Corresponde ao ;overno5 em sentido lato. H o setor que de0ine as leis e as polCticas
pblicas5 e cobra o seu cumprimento. H5 portanto5 o setor onde as decis.es estrat4;icas so
tomadas. Corresponde aos Poderes Le;islativo e Zudicirio5 ao Binist4rio Pblico e5 no
poder e!ecutivo5 ao Presidente da 1epblica5 aos ministros e aos seus au!iliares e
assessores diretos5 responsveis pelo plane#amento e 0ormulao das polCticas pblicas.
/qui5 as decis.es devem ser as mel"ores5 atender ao interesse nacional e ter e0etividade. O
re;ime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
b7 /tividades E!clusivas-
H o setor em que so prestados servios que s$ o Estado pode reali6ar. 2o servios em
que se e!erce o poder e!troverso do Estado S o poder de re;ulamentar5 0iscali6ar5 0omentar.
Como e!emplos temos- a cobrana e 0iscali6ao dos impostos5 a polCcia5 a previdncia
social bsica5 o servio de desempre;o5 a 0iscali6ao do cumprimento de normas
sanitrias5 o servio de trDnsito5 a compra de servios de sade pelo Estado5 o controle do
meio ambiente5 o subsCdio M educao bsica5 o servio de emisso de passaportes5 etc. /
propriedade s$ pode ser tamb4m estatal.
c7 /tividades Ao:E!clusivas-
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras or;ani6a.es
pblicas no:estatais e privadas. /s institui.es desse setor no possuem o poder de
Estado. Este5 entretanto5 est presente porque os servios envolvem direitos "umanos
0undamentais5 como os da educao e da sade5 ou porque possuem Ieconomias e!ternasJ
relevantes5 na medida que produ6em ;an"os que no podem ser apropriados por esses
servios atrav4s do mercado. /s economias produ6idas imediatamente se espal"am para o
resto da sociedade5 no podendo ser trans0ormadas em lucros. 2o e!emplos deste setor-
as universidades5 os "ospitais5 os centros de pesquisa e os museus. / situao ideal de
propriedade 45 nesse caso5 a pblica no:estatal.
d7 Produo de *ens e 2ervios para o Bercado-
Corresponde M rea de atuao das empresas. H caracteri6ado pelas atividades econ>micas
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparel"o do Estado como5 por e!emplo5 as
do setor de in0ra:estrutura. Esto no Estado se#a porque 0altou capital ao setor privado para
reali6ar o investimento5 se#a porque so atividades naturalmente monopolistas5 nas quais o
controle via mercado no 4 possCvel5 tornando:se necessrio no caso de privati6ao5 a
re;ulamentao rC;ida. /qui a propriedade privada 4 a re;ra.
Cada um destes quatro setores re0eridos apresenta caracterCsticas peculiares5 tanto no que
se re0ere Ms suas prioridades5 quanto aos princCpios administrativos adotados.
Ao ncleo estrat4;ico5 o 0undamental 4 que as decis.es se#am as mel"ores5 e5 em se;uida5
que se#am e0etivamente cumpridas. / e0etividade 4 mais importante que a e0icincia. O que
importa saber 45 primeiro5 se as decis.es que esto sendo tomadas pelo ;overno atendem
e0ica6mente ao interesse nacional5 se correspondem aos ob#etivos mais ;erais aos quais a
sociedade brasileira est voltada ou no. 2e;undo5 se5 uma ve6 tomadas as decis.es5 estas
so de 0ato cumpridas. Z no campo das atividades e!clusivas de Estado5 dos servios no:
e!clusivos e da produo de bens e servios o crit4rio e0icincia torna:se 0undamental. O
que importa 4 atender mil".es de cidados com boa qualidade a um custo bai!o.
/qui5 o princCpio administrativo 0undamental 4 o da e0etividade5 entendido como a
capacidade de ver obedecidas e implementadas com se;urana as decis.es tomadas5 4
mais adequado que "a#a um misto de administrao pblica burocrtica e ;erencial.
Ao setor das atividades e!clusivas e de servios competitivos ou no e!clusivos5 o
importante 4 a qualidade e o custo dos servios prestados aos cidados. O princCpio
correspondente 4 o da e0icincia5 ou se#a5 a busca de uma relao $tima entre qualidade e
custo dos servios colocados M disposio do pblico. Lo;o5 a administrao deve ser
necessariamente ;erencial. O mesmo se di;a5 obviamente5 do setor das empresas5 que5
enquanto estiverem com o Estado5 devero obedecer aos princCpios ;erenciais de
administrao.
/ormas de Pro0riedade
/inda que vul;armente se considerem apenas duas 0ormas5 a P1OP1%E8/8E E2T/T/L e
a P1OP1%E8/8E P1%P/8/5 e!iste no capitalismo contemporDneo uma terceira 0orma5
intermediria5 e!tremamente relevante- a P1OP1%E8/8E P`*L%C/ AaO:E2T/T/L5
constituCda pelas or;ani6a.es sem 0ins lucrativos5 que no so propriedade de nen"um
indivCduo ou ;rupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico.
O tipo de propriedade mais indicado variar de acordo com o setor do aparel"o do Estado.
/ questo da propriedade 4 essencial no modelo da 1e0orma Gerencial. Ao ncleo
estrat4;ico e nas atividades e!clusivas do Estado5 a propriedade ser5 por de0inio5 estatal.
Aa produo de bens e servios "5 em contraposio5 um consenso cada ve6 maior de que
a propriedade deve ser privada5 particularmente nos casos em que o mercado controla as
empresas comerciais. Ao domCnio dos servios sociais e cientC0icos a propriedade dever
ser essencialmente pblica no:estatal. /s atividades sociais5 principalmente as de sade5
educao 0undamental e de ;arantia de renda mCnima5 e a reali6ao da pesquisa cientC0ica
envolvem e!ternalidades positivas e di6em respeito a direitos "umanos 0undamentais. 2o5
portanto5 atividades que o mercado no pode ;arantir de 0orma adequada atrav4s do preo
e do lucro. Lo;o5 no devem ser privadas. Por outro lado5 uma ve6 que no implicam no
e!ercCcio do poder de Estado5 no " ra6o para que se#am controladas pelo Estado5 e de
se submeter aos controles inerentes M burocracia estatal5 contrrios M e0icincia
administrativa5 que a 1e0orma Gerencial pode redu6ir5 mas no acabar. Lo;o5 se no devem
ser privados5 nem estatais5 a alternativa 4 adotar:se o re;ime da propriedade pblica no:
estatal5 4 utili6ar or;ani6a.es de direito privado5 mas com 0inalidades pblicas5 sem 0ins
lucrativos.
Ao ncleo estrat4;ico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Aas atividades
e!clusivas de Estado5 onde o poder e!troverso de Estado 4 e!ercido5 a propriedade tamb4m
s$ pode ser estatal.
Z para o setor no:e!clusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal 4 a pblica no:
estatal. Ao 4 a propriedade estatal porque aC no se e!erce o poder de Estado. Ao 45 por
outro lado5 a propriedade privada5 porque se trata de um tipo de servio por de0inio
subsidiado. / propriedade pblica no:estatal torna mais 0cil e direto o controle social5
atrav4s da participao nos consel"os de administrao dos diversos se;mentos envolvidos5
ao mesmo tempo que 0avorece a parceria entre sociedade e Estado. /s or;ani6a.es nesse
setor ;o6am de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possCvel dentro do
aparel"o do Estado. Em compensao seus diri;entes so c"amados a uma
responsabilidade maior5 em con#unto com a sociedade5 na ;esto da instituio.
Ao setor de produo de bens e servios para o mercado a e0icincia 4 tamb4m o princCpio
administrativo bsico e a administrao ;erencial5 a mais indicada. Em termos de
propriedade5 dada a possibilidade de coordenao via mercado5 a propriedade privada 4 a
re;ra. / propriedade estatal s$ se #usti0ica quando no e!istem capitais privados disponCveis
: o que no 4 mais o caso no *rasil : ou ento quando e!iste um monop$lio natural. Besmo
neste caso5 entretanto5 a ;esto privada tender a ser a mais adequada5 desde que
acompan"ada por um se;uro sistema de re;ulao.
'2 & 3&;ER)& ,U,A
Em seu primeiro ano de mandato5 o ;overno Lula lanou o Plano IGesto pblica para um
paCs de todosJ. Tal documento partiu do pressuposto de que Itanto os desa0ios conte!tuais
quanto as condi.es de 0uncionamento dos Estados W principalmente aqueles em
desenvolvimento W5 e!i;em a.es no sentido de se buscar seu 0ortalecimento institucionalJ.
/l4m disso-
6, quadro de desi#ualdades clama por um %stado ativista, promotor da
@ustia social0 o de escasse$ clama por es!oros de otimi$ao0 o quadro
#lobal competitivo requer um %stado re#ulador e uma #esto econ&mica
consistente0 e a conquista da democracia exi#e um novo padro de
deliberao que considere o cidado como o !oco da ao pblica7.
O Plano tin"a como ob#etivo principal 0ortalecer o Estado atrav4s de-
). reduo do Id40icit institucionalJ5 de0inido como a ausncia do Estado onde ele
deveria estar atuando5
&. aumento da ;overnana5 que si;ni0icaria promover a capacidade do ;overno em
0ormular e implementar polCticas pblicas e em decidir5 entre diversas op.es5
qual a mais adequada.
,. aumento da e0icincia5 otimi6ando recursos 30a6er mais e mel"or com menos7
<. transparncia e participao5 asse;urando5 dessa 0orma5 o comprometimento da
sociedade e a le;itimao do processo.
O Plano 0ala em Id40icit institucionalJ. Este 4 um termo bastante usado pelo Governo Lula
para se re0erir Iausncia do Estado onde este deveria estar atuandoJ. Ele I4 resultado de um
processo "ist$rico de construo nacional5 que produ6iu um Estado incompleto5 cu#as
lacunas vo sendo pro;ressivamente preenc"idas pelo bno:Estadoc W desde o crime
or;ani6ado5 que a0ronta a cidadania5 ao mercado5 que i;nora a eqEidadeJ. O d40icit se
mani0esta tanto na amplitude do atendimento dado pelas institui.es pblicas5 quanto na
qualidade desse atendimento.
Aas or;ani6a.es do Poder E!ecutivo Federal5 o Plano de Gesto Pblica tin"a como
ob#etivo contemplar5 no m4dio e lon;o pra6os-
a rede0inio das estrat4;ias5
a recomposio da 0ora de trabal"o5
a recon0i;urao das estruturas e processos
o redimensionamento de recursos em bases mais e0icientes e direcionadas
para resultados.
/ construo do novo modelo de ;esto pblica deveria pautar:se nos se;uintes princCpios
ou premissas orientadoras-
O Estado como parte essencial da soluo5 voltado M reduo das desi;ualdades e M
promoo do desenvolvimentoK
O cidado como bene0icirio principal. Trata:se de consider:lo membro de uma
comunidade cCvica5 or;ani6ada e plena de direitos e deveres5 ampliando:se a
conscincia cidad5 recriando:se a solidariedade e de0inindo:se crit4rios de #ustia
socialK o cidado no 4 um mero consumidor de bens ou servios pblicosK
O Plano de Gesto Pblica como uma de0inio de Governo5 supraministerial5
independentemente da ori;em das proposi.es iniciais5 das modi0ica.es5 das
e!clus.es e das inclus.es incorporadas durante o processo de discusso. / proposta
de ;esto pblica deve ser construCda coletivamente5 sendo o Presidente da
1epblica o seu empreendedor m!imoK
%nte;rao do Plano de Gesto Pblica Ms demais polCticas de Governo. Com o
endosso do Presidente da 1epblica5 o Plano adquire poder de inte;rao de
polCticas. 2er um instrumento de ;erao de resultados5 0le!Cvel para permitir
solu.es especC0icas para as diversas reas da ao ;overnamental5 ao mesmo
tempo em que impede a 0ra;mentao e a coe!istncia de polCticas5 pro#etos5 e
pro;ramas concorrentes eVou contradit$riosK
Envolvimento5 mobili6ao5 incentivo e participao dos servidores e demais atores
envolvidos so 0undamentais. / de0inio de estrat4;ias de interveno ou induo
de processos de mudana deve ser baseada na adeso das or;ani6a.es e setores5
na capacitao e na motivao intensivas5 al4m da troca constante de in0orma.es.
2uperam:se5 assim5 as trans0orma.es baseadas predominantemente no carter
le;alista e coercitivo5 em 0avor de uma aborda;em que res;ate a 0ormulao de
polCticas de ;esto baseadas em incentivos institucionais e pessoaisK
Problemas em busca de solu.es. O Plano de Gesto Pblica ser 0ormulado a partir
de dia;n$stico abran;ente e sistemtico5 que identi0ique problemas e suas causas e
no apenas seus sintomas. /bran;ente5 para permitir a identi0icao de problemas
sistmicos e transversaisK e contCnuo5 para dotar de maior racionalidade as decis.es
estrat4;icas sobre ob#etivos e a.esK
Pluralismo de instrumentos5 0erramentas e metodolo;ias. / escol"a ser 0eita em
0uno dos problemas identi0icados no dia;n$stico ao inv4s da adoo5 a priori5 de
modismos ;erenciais que possam indu6ir M transplantao acrCtica de id4ias e
Aa Estruturao da /dministrao Pblica Federal seriam reali6adas interven.es no curto e
no lon;o pra6os5 no sentido de se proceder-
M recomposio da 0ora de trabal"o do setor pblico5 se;undo as necessidades e
requisitos identi0icados5 al4m do redesen"o dos sistemas de car;os5 carreiras5
bene0Ccios e concursosK
ao realin"amento de salrios5 de carreiras5 posi.es e condi.es ;erenciais da
burocraciaK
M de0inio de requisitos e modalidades de capacitao t4cnica e ;erencial
permanente de servidoresK
M promoo da sade ocupacional e mel"oria da qualidade de vidaK
ao redesen"o de estruturas e processos de trabal"o5 mediante5 inclusive5 adoo de
novas concep.es institucionais5 e o conseqEente redimensionamento de recursos
oramentrios5 lo;Csticos e de tecnolo;ias da in0ormao5 de 0orma intensiva e em
bases con0iveisK
M inte;rao entre plane#amento e oramento5 tanto no que se re0ere M elaborao
quanto M e!ecuo e avaliao oramentriaK
M rede0inio de marcos re;ulat$rios e M conseqEente rede0inio do papel das
a;encias re;uladorasK
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contasK
M simpli0icao administrativa5 redu6indo:se os requisitos de 0ormalidades processuais
e tornando as decis.es mais ;eis e pr$!imas dos interessadosK
M de0inio de indicadores ob#etivos de desempen"o or;ani6acional5 que permitam
uma contratuali6ao e0etiva de resultados e a avaliao do custo:bene0Ccio5 dotando
o processo oramentrio de mais racionalidadeK
ao estabelecimento de 0ormas de interlocuo5 participao e atendimento ao
cidado5 que o in0orme a respeito de seus interesses le;Ctimos e proporcione uma
prestao de servios condi6ente com altos padr.es de qualidadeK e
ao estabelecimento de altos padr.es de conduta 4tica e de transparncia no trato de
quest.es pblicas.
/p$s o perCodo de vi;ncia do Plano5 podemos observar al;umas medidas que 0oram
adotadas. 8uas das a.es da estruturao da administrao pblica 0ederal eram a
recomposio da 0ora de trabal"o do setor pblico5 se;undo as necessidades5 e o
realin"amento de salrios5 de carreiras5 posi.es e condi.es ;erenciais da burocracia. O
;r0ico abai!o mostra o crescimento do nmero de servidores que entraram para a
administrao pblica 0ederal no ;overno Lula em comparao com o se;undo mandato do
;overno FQC.
Por sua ve65 ocorreu um e0etivo realin"amento salarial dos servidores5 obedecendo a uma
seletividade pela qual 0oram privile;iadas as carreiras de $r;os que e!ercem 0un.es
estrat4;icas de Estado.
O Plano 0ala em rede0inio de marcos re;ulat$rios e M conseqEente rede0inio do papel
das a;encias re;uladoras. Em &'', o Governo Lula encamin"ou ao Con;resso Pro#eto de
Lei para re;ulamentar a atividade das a;ncias re;uladoras. 8esde ento tal pro#eto est no
Con;resso. Pi uma notCcia de que a CDmara estava tentando vot:lo neste 0inal de ano.
Em &''9 0oi criado o Pro;rama Aacional de Gesto Pblica e 8esburocrati6ao
3Gespblica75 como a 0uso do Pro;rama da Yualidade no 2ervio Pblico com o Pro;rama
Aacional de 8esburocrati6ao. O seu principal ob#etivo 4 contribuir para a mel"oria da
qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para o aumento da
competitividade do PaCs5 implantando pro;ramas de qualidade e produtividade nos $r;os e
entidades pblicos5 tornando:os mais e0icientes na administrao dos recursos pblicos e
mais voltados para o atendimento Ms demandas da sociedade do que para os seus
processos burocrticos internos. Peremos o Gespblica em outra aula.
'- (& E"TA(& (E .E#@E"TAR A& E"TA(& RE3U,A(&R
Pimos que a crise da burocracia e sur;imento da administrao ;erencial esto inseridas
num conte!to de crise do Estado. 8esde a %% Guerra Bundial o mundo passava por uma Iera
douradaJ5 com altas ta!as de crescimento5 o que permitia que o Estado desempen"asse
uma s4rie de responsabilidades perante a sociedade. Ao entanto5 a partir da d4cada de
)+@' a;ravam:se as condi.es de 0inanciamento do poder pblico.
Os anos )+&' e )+,' assinalam um ;rande passo para a constituio do Gel0are 2tate5 ou
Estado de *em:Estar 2ocial. / Primeira Guerra Bundial5 assim como a 2e;unda5 permitem
e!perimentar a macia interveno do Estado5 tanto na produo 3indstria b4lica75 como na
distribuio 3;neros alimentCcios e sanitrios7. / ;rande crise de )+&+5 com as tens.es
criadas pela in0lao e pelo desempre;o5 provoca em todo o mundo ocidental um 0orte
aumento das despesas pblicas para a sustentao do empre;o e das condi.es de vida
dos trabal"adores.
Os estados se viram no meio de uma ;rave crise econ>mica com um nmero cada ve6
maior de pessoas atin;indo os nCveis da pobre6a e da indi;ncia. Como respostas M crise
0oram postas em prtica as id4ias econ>micas de Zo"n Ba?nard ]e?nes5 que de0endia um
papel mais interventor do Estado na economia de 0orma a estimular a demanda e5 por
conseqEncia5 o crescimento.
/l;uns tamb4m atribuem o sur;imento e crescimento do estado do bem:estar social Ms
concess.es da bur;uesia Ms classes trabal"adoras como 0orma de se opor as id4ias
comunistas ap$s a vit$ria bolc"evista na 1ssia.
Guedes a0irma que-
" de!inio de Eel!are state pode ser compreendida como um con@unto de
servios e bene!cios sociais de alcance universal promovidos pelo %stado
com a !inalidade de #arantir uma certa FharmoniaF entre o avano das
!oras de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade
de bene!cios sociais que si#ni!icam se#urana aos indivduos para
manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida, que
possam en!rentar os e!eitos deletrios de uma estrutura de produo
capitalista desenvolvida e excludente.
2e;undo *obbio-
, %stado de Dem-%star ;Gel!are state<, ou %stado assistencial, pode ser
de!inido, : primeira anlise, como %stado que #arante tipos mnimos de
renda, alimentao sade, habitao, educao, asse#urados a todo o
cidado, no como caridade, mas como direito poltico.
Contudo5 o simples compromisso do Estado na prestao de servios sociais no
con0i;uraria o Estado de *em:Estar 2ocial. *obbio a0irma que o e!emplo mais pr$!imo da
de0inio 4 a polCtica posta em prtica na Gr:*retan"a a partir da 2e;unda Guerra Bundial5
quando 0oram aprovadas providncias no campo da sade e da educao5 para ;arantir
servios idnticos a todos os cidados5 independentemente da sua renda. 2e;undo o autor-
+a realidade, o que distin#ue o %stado assistencial de outros tipos de
%stado no tanto a interveno direta das estruturas pblicas na
melhoria do nvel de vida da populao quanto o !ato de que tal ao
reivindicada pelos cidados como um direito.
Portanto5 4 preciso c"e;ar a %n;laterra dos anos )+<' para encontrar a0irmao e!plCcita do
princCpio 0undamental do Estado de *em:Estar-
.ndependentemente de sua renda, todos os cidados, como tais, tm
direito de ser prote#idos H com pa#amento em dinheiro ou com servios H
contra situa?es de dependncia de lon#a durao ;velhice, invalide$< ou
de curta ;doena, desempre#o, maternidade<.
/ssim5 o princCpio bsico do estado do bem:estar social 4 que TO8O cidado tem o direito a
um con#unto de bens e servios que deveriam ter seu 0ornecimento ;arantido diretamente
pelo Estado. O Estado de *em:Estar de0ende a cobertura universal5 ou se#a5 todos tm
direito5 no s$ os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educao em todos os nCveis5 a
assistncia m4dica ;ratuita5 o au!Clio ao desempre;ado5 a ;arantia de uma renda mCnima5
recursos adicionais para a criao dos 0il"os etc.
Pode:se di6er que na "ist$ria brasileira5 mesmo considerando suas especi0icidades5 no se
constituiu um sistema de se;uridade social pr$!imo do modelo que 0icou con"ecido como
Gel0are 2tate. Talve6 se#a mais coerente considerar que5 durante todo o processo "ist$rico
de 0ormao e estruturao das 0ormas do Estado moderno no *rasil5 no se ten"a
implementado mais do que apenas al;umas polCticas de bem:estar social.
Ao *rasil e nos paCses latino:americanos da peri0eria do mundo capitalista5 a dimenso
social no 0oi aplicada da mesma 0orma que nos paCses desenvolvidos. O Estado nacional:
desenvolvimentista 4 caracterCstico desse ;rupo nessa 4poca5 e se preocupava em
promover a industriali6ao por meio da ao direta do Estado5 como criador e
impulsionador de empresas estatais industriais.
/ CFV(( 0oi o m!imo que nos apro!imamos de um Estado de *em:Estar 2ocial5 # que ela
0a6 a previso de uma s4rie de direitos sociais e o atendimento deles por parte do Estado.
/pesar de a Constituio re6ar pela ;arantia de um modelo de se;uridade social aos
cidados5 incorporando todos os trabal"adores 3in0ormais5 mar;inali6ados5 da dona 1ural
etc.7 ao sistema de proteo social5 as condi.es deterioradas do 0inanciamento do setor
pblico inviabili6aram a ampliao dos ;astos sociais e e!ecuo de polCticas pblicas.
Outro ;rande 0ator5 responsvel pelo retrocesso no processo de construo de um sistema
mais amplo de se;uridade social no *rasil5 0oi o drstico movimento de desmonte do
aparel"o estatal 0ederal reali6ado pelo ;overno Collor de Bello. /s principais vCtimas desse
processo 0oram as reas de assistncia social e os pro;ramas pblicos de universali6ao
dos direitos sociais e!plCcitos na Carta Ba;na.
/ partir da d4cada de )+@'5 com as duas crises do petr$leo e a crise da conversibilidade do
d$lar5 pioram consideravelmente as condi.es para os Estados se 0inanciarem. Tem 0im a
IEra 8ouradaJ do p$s:;uerra e a;rava:se a crise 0iscal nos Estados. %niciou:se aos poucos
um processo que culminaria na condenao por parte de diversos economistas desse
modelo de or;ani6ao social. 2e;undo as novas teorias neoliberais5 o Estado de bem:estar
social era invivel5 contrrio ao desenvolvimento econ>mico e um entrave ao livre com4rcio.
O Iestado provedorJ incentivaria a in4rcia e inibiria a criatividade e o espCrito empreendedor.
Os elevados ;astos reali6ados pelo ;overno e a manuteno do pleno empre;o s$ podiam
resultar em altos Cndices de in0lao.
Enquanto os Estado tin"am capacidade de 0inanciamento e as demandas da sociedade no
eram comple!as5 a burocracia conse;uia da conta do recado. Ao entanto5 a partir do
momento que os recursos do Estado tornam:se escassos e a sociedade aumenta cada ve6
mais suas e!i;ncias5 0ica claro que a administrao pblica tem que ser mais e0iciente.
Com toda a insatis0ao da sociedade em relao ao modelo burocrtico5 que era caro5
ine0iciente e no conse;uia prote;er o patrim>nio pblico5 comeam a sur;ir as teorias em
busca de uma administrao ;erencial. /o mesmo tempo5 a crise 0iscal demonstra que o
Estado de bem:estar social era invivel5 o que provocou o aparecimento das teorias
neoliberais. 2e;undo *resser Pereira-
" administrao pblica #erencial !req=entemente identi!icada com as
idias neoliberais por outra ra$o. "s tcnicas de #erenciamento so
quase sempre introdu$idas ao mesmo tempo em que se implantam
pro#ramas de a@uste estrutural que visam en!rentar a crise !iscal do
%stado.
2ur;em ento o neoliberalismo e tamb4m as re0ormas ;erenciais5 que pre;avam a reduo
do taman"o do aparel"o estatal. Pimos que o Bana;erialism5 ou ;erencialismo puro5
primeiro perCodo da administrao ;erencial5 0icou marcado pela busca da e0icincia5 da
produtividade5 e pela de0esa da reduo do taman"o do Estado.
Ao entanto5 no podemos associar a administrao ;erencial a busca pelo Estado BCnimo5 o
que acontecia no neoliberalismo. / administrao ;erencial passa a de0ender um Estado
menor5 mas que ainda atua5 re;ulando a atividade econ>mica. Estudaremos em outra aula o
Empreendedorismo Governamental. Esta 4 uma escola que tem inCcio com a publicao do
livro I1einventando o GovernoJ5 de 8avid Osborne e Ted Gaebler. Uma das id4ias principais
do livro pode ser e!empli0icada pela se;uinte 0rase-
6" palavra #overno vem de um vocbulo que si#ni!ica nave#ar, e o papel do
#overno nave#ar I prestar servio remar, e o #overno no bom remador7.
2e;undo esta nova mentalidade5 os investimentos5 se#a em in0ra:estrutura5 se#a em
prestao de servios5 sero reali6ados pela iniciativa privada5 cabendo ao Estado os pap4is
de indutor5 articulador5 catalisador5 orientador e controlador dessas atividades ao lado5
lo;icamente5 das suas responsabilidades diretas quanto Ms iniciativas de carter social5 tais
como educao5 sade pblica5 se;urana etc. 2e;undo pitonisas neoliberais mais radicais5
a re;ulao tornar:se: a principal e talve6 a nica atividade do Estado.
Um dos traos marcantes desta mudana 0oi a criao das a;ncias re;uladoras. O
nascimento dessas a;ncias est diretamente relacionado com o processo de privati6ao
de servios pblicos ocorrido na d4cada passada. O Estado dei!ou de e!ercer determinadas
tare0as5 que 0oram repassadas para a iniciativa privada5 mas no p>de apenas esquecer tais
setores. H preciso 0iscali6:los e re;ul:los. Para tanto5 instituiu as a;ncias re;uladoras.
'2 #U(A)*A" %)"T%TUC%&)A%"
O P81/E trou!e uma s4rie de mudanas institucionais na administrao pblica brasileira.
Peremos a;ora as principais mudanas.
A4Fncias Re4ladoras
/s a;ncias re;uladoras 0oram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do
processo de privati6ao de servios pblicos promovido no *rasil na d4cada passada. O
Estado trans0eriu ao setor privado determinadas atividades at4 ento por ele diretamente
e!ercidas5 tais como os servios de telecomunica.es e de 0ornecimento de ener;ia el4trica.
Entretanto5 apesar da sua retirada da prestao direta desses servios5 no teria o Estado
como se 0urtar a continuar neles intervindo5 por meio de sua re;ulao e 0iscali6ao. Para
tanto5 instituiu as a;ncias re;uladoras.
Barcelo /le!andrino de0ine as /;ncias 1e;uladoras desta 0orma-
8rata-se de entidades administrativas com alto #rau de especiali$ao
tcnica, inte#rantes da estrutura !ormal da "dministrao (blica, no mais
das ve$es institudas sob a !orma de autarquias de re#ime especial, com a
!uno de re#ular um setor espec!ico de atividade econ&mica, ou de
intervir de !orma #eral sobre rela?es @urdicas decorrentes destas
atividades, que devem atuar com a maior independncia possvel perante
o (oder %xecutivo e com imparcialidade com relao :s partes
interessadas ;%stado, setores re#ulados e sociedade<.
Por sua ve65 para Baria 2?lvia danella di Pietro " dois tipos de a;ncias re;uladoras em
nosso ordenamento #urCdico-
). /s que e!ercem poder de polCcia5 a partir de limita.es administrativas
determinadas em lei5 de que so e!emplos a /;ncia nacional de 2ade
Pblica Complementar 3/A275 criada pela Lei +.+=)V&.'''5 e a /;ncia
nacional de Pi;ilDncia 2anitria 3/AP%2/75 instituCda pela Lei. +.(@&V++K
&. /s que e!ercem poder re;ulat$rio e 0iscali6at$rio de atividades ob#eto de
concesso5 permisso ou autori6ao de servio pblico 3ener;ia el4trica5
telecomunica.es etc75 ou de concesso para e!plorao de bem pblico
3petr$leo e outros recursos minerais5 rodovias etc7.
/s atuais a;ncias re;uladoras tm sido instituCdas sob a 0orma de autarquias. %sto tem dois
ob#etivos. O primeiro 4 permitir que possam e!ercer atividades tCpicas do Poder Pblico.
2e;undo entendimento do 2TF5 apenas pessoas #urCdicas de direito pblico podem e!ercer
atribui.es tCpicas de Estado. O se;undo 4 con0erir maior independncia a essas a;ncias5
retirando elas da subordinao "ierrquica da administrao direta.
Contudo5 o le;islador vai al4m5 caracteri6ando:as como Iautarquias em re;ime especialJ5
que pode ser tradu6ido5 nos termos de cada lei instituidora5 em prerro;ativas especiais5
normalmente relacionadas M ampliao de sua autonomia administrativa e 0inanceira. Para
e!empli0icar5 a se;uir est o art. (\5 e &\5 da Lei +.<@&V+@5 que trata da /A/TEL-
J BK " nature$a de autarquia especial con!erida : "#ncia caracteri$ada
por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica,
mandato !ixo de seus diri#entes e autonomia !inanceira.
/ Lei n.\ +.+(=V&'''5 que disp.e sobre a ;esto de recursos "umanos das a;ncias
re;uladoras5 determina que-
"rt. LK ,s 9onselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em
caso de renncia, de condenao @udicial transitada em @ul#ado ou de
processo administrativo disciplinar.
(ar#ra!o nico. " lei de criao da "#ncia poder prever outras
condi?es para a perda do mandato.
Portanto5 para con0erir maior autonomia das a;ncias re;uladoras5 seus diretores tero
mandato 0i!o5 0i!ado na lei de criao da a;ncia5 e s$ podero perder o car;o em virtude de
deciso #udicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo5 a lei de criao da a;ncia
pode estabelecer outras 0ormas de perda de mandato.
/pesar de possuCrem maior independncia5 no si;ni0ica que no " nen"um tipo de
controle por parte do E!ecutivo. Elas se submetem aos princCpios da administrao pblica e
ao poder de superviso do minist4rio ou secretaria a que este#am vinculadas. /ssim5 apesar
de seus diretores possuCrem mandato 0i!o5 podem ser retirados do car;o por processo
administrativo caso in0rin#am al;um dos princCpios.
/s a;ncias re;uladoras possuem as mesmas atribui.es que estariam na competncia do
poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares5 como-
re;ulamentar os servios que constituem ob#eto de dele;ao5 reali6ar o procedimento
licitat$rio para escol"a do concessionrio5 permissionrio ou autori6atrio5 celebrar o
contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outor;a de autori6ao5
de0inir o valor da tari0a e da sua reviso ou rea#uste5 controlar a e!ecuo dos servios5
aplicar san.es5 encampar5 decretar a caducidade5 intervir5 0a6er a resciso ami;vel5 0a6er
a reverso dos bens ao t4rmino da concesso5 e!ercer o papel de ouvidor de denncias e
reclama.es dos usurios. %sso si;ni0ica que a lei5 ao criar a a;ncia re;uladora5 est
tirando do Poder E!ecutivo todas essas atribui.es para coloc:las nas mos da a;ncia.
%sto 4 um dos motivos pelos quais a criao de /;ncias 1e;uladoras 4 de competncia do
Presidente da 1epblica.
O art. ,@ da CFV(( determina que as autarquias s$ podero ser criadas por meio de lei
especC0ica.
-.- H somente por lei espec!ica poder ser criada autarquia e autori$ada a
instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de
!undao, cabendo : lei complementar, neste ltimo caso, de!inir as reas
de sua atuao0
/ criao de a;ncias re;uladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da
1epblica5 con0orme o art. =) da CFV((-
J MK - 2o de iniciativa privativa do (residente da 4epblica as leis que3
e< criao e extino de Ninistrios e 1r#os da administrao pblica,
observado o disposto no art. OP, Q.
%sto se deve ao 0ato5 inclusive5 de que a competncia para prestar e re;ular os servios
pblicos 4 do E!ecutivo. Portanto5 somente ele pode abrir mo de suas competncias.
/s a;ncias re;uladoras tamb4m possuem poder normativo para re;ulamentar aspectos
que a lei no adentrou ou dei!ou mar;ens para interpretao. Elas no poderiam se
sobrepor ao princCpio da le;alidade e inovar inicialmente na ordem #urCdica. 1essaltando:se
essa limitao5 elas podem e!pedir normas de carter eminentemente t4cnico5 no setor a
elas a0eto. 2e;undo Baria 2?lvia danella 8i Pietro-
no podem re#ular matria no disciplinada em lei, porque os
re#ulamentos aut&nomos no tm !undamento constitucional no direito
brasileiro, nem podem re#ulamentar leis, porque essa competncia
privativa do che!e do (oder %xecutivo e, se pudesse ser dele#ada, essa
dele#ao teria que ser !eita pela autoridade que detm o poder
re#ulamentar e no pelo le#islador ;...< "s normas que podem baixar
resumem-se ao se#uinte3 ;a< re#ular a pr1pria atividade da a#ncia por
meio de normas de e!eitos internos0 ;b< conceituar, interpretar, explicitar
conceitos @urdicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem
@urdica.
Contudo5 o que tem ocorrido na prtica 4 que as a;ncias re;uladoras possuem uma
abran;ente competncia normativa5 e0etivamente inovando a ordem #urCdica. O CE2PE tem
adotado a posio de que pode ser con0erido Ms a;ncias re;uladoras o e!ercCcio de um
abran;ente poder normativo no que respeita Ms reas de sua atuao5 mas no pode ser
e!ercido quanto Ms mat4rias reservadas M lei5 pela Constituio. Elas poderiam somente
editar atos secundrios. Tais atos sero atos normativos dele;ados ou autori6ados pela lei5
restritos Ms reas t4cnicas de competncia da a;ncia. Tais atos criam5 modi0icam ou
e!tin;uem direitos5 mas devem sempre ser editados nos termos da lei.
8entro do processo de 0le!ibili6ao e do direcionamento para o controle de resultados5 a
re0orma administrativa buscou con0erir maior liberdade de ao para as a;ncias
re;uladoras. Um e!emplo disso 4 que elas no se submetem a mesma burocracia nas
licita.es que os demais $r;os e entidades pblicas. / Lei +.+(= de &''' permitiu que as
a;ncias re;uladoras usassem o pre;o e a consulta5 sendo que as re;ras poderiam ser
estabelecidas em re;ulamento pr$prio5 con0erindo maior 0le!ibilidade nos processos de
compras.
"rt. RS. " aquisio de bens e a contratao de servios pelas "#ncias
4e#uladoras poder se dar nas modalidades de consulta e pre#o, observado o
disposto nos arts. TT a TO da Aei no L.PSB, de MLLS, e nos termos de re#ulamento
pr1prio.
(ar#ra!o nico. , disposto no caput no se aplica :s contrata?es re!erentes a
obras e servios de en#enharia, cu@os procedimentos devero observar as
normas #erais de licitao e contratao para a "dministrao (blica.
Teoria da A4Fncia
Aem sempre a atuao das a;ncias re;uladoras est livre de in;erncias5 tanto do Estado
quanto do setor privado por ela re;ulado. Um dos maiores obstculos a sua atuao 4 a
Iassimetria de in0orma.esJ. Para poder e!ercer sua 0uno re;uladora5 determinando
re;ras a serem se;uidas5 concedendo contratos de prestao de servios5 a#ustando tari0as5
as a;ncias so muito dependentes da in0ormao5 principalmente daquela 0ornecida pelas
empresas que so por ela re;uladas. O problema 4 que nem sempre a in0ormao 4
con0ivel.
Para entender mel"or esta relao entre re;ulador e re;ulado5 4 preciso con"ecermos
al;uns princCpios da Teoria da /;ncia 3o termo Ia;nciaJ aqui no 4 uma re0erncia Ms
a;ncias re;uladoras7. /s rela.es contratuais quer e!plCcitas ou implCcitas5 delimitam a
0i;ura de um su#eito ativo que recebe o nome ;en4rico de principal 3aquele que contrata75 e
de um su#eito passivo c"amado a;ente 3aquele que 4 contratado7. / suposio bsica
e!istente na relao principal:a;ente 4 de que o a;ente a;ir em 0avor do principal e que por
isso receber al;uma recompensa.
O a;ente5 ou contratado5 dever desempen"ar certas 0un.es5 de acordo com os crit4rios do
principal5 ou contratante. Ao entanto5 em muitos casos o principal tem certa di0iculdade em
saber se o a;ente est realmente cumprindo com suas obri;a.es de 0orma satis0at$ria.
/qui entra a assimetria de in0ormao. O a;ente disp.e de um con#unto de possCveis
comportamentos a adotar5 suas a.es a0etam o bem:estar entre as partes e di0icilmente so
observveis pelo principal.
8ecorrentes da assimetria de in0orma.es5 sur;em outros dois problemas-
2eleo adversa f quando so selecionados os a;entes com maior risco. 2e a
indstria de se;uros de vida praticar um preo baseado na m4dia de risco das
pessoas5 saCra perdendo porque quem ter maior propenso a 0a6er se;uros sero as
pessoas com maior risco. Por isso que so praticados preos de acordo com o risco
de cada um.
1isco moral f uma das partes envolvidas em um contrato no disp.e de condi.es
ou mecanismos para monitorar as a.es e as atitudes da outra parte envolvida5 que
pode ter um comportamento de risco. Buitas pessoas com plano de sade passam a
usar os servios m4dicos numa proporo bem maior do que quando no tin"am o
plano. Tamb4m e!iste para o a;ente. Por e!emplo5 quando o Estado determina
al;uns crit4rios no momento da contratao das empresas privadas e depois passa a
usar outras re;ras.
Por 0im5 e!iste tamb4m a captura das a;ncias re;uladoras5 quando o $r;o re;ulador
passa a con0undir o bem comum com os interesses da indstria por ele re;ulamentada e
de0ende mais os interesses da indstria re;ulada do que da sociedade.
A4Fncias EGecti5as
Aa lio de Baria 2?lvia danella di Pietro5
"#ncia executiva a quali!icao dada : autarquia ou !undao que
tenha celebrado contrato de #esto com o 1r#o da "dministrao Direta a
que se acha vinculada, para melhoria da e!icincia e reduo de custos.
%m re#ra, no se trata de entidade instituda com a denominao de
a#ncia executiva. 8rata-se de entidade preexistente ;autarquia ou
!undao #overnamental< que, uma ve$ preenchidos os requisitos le#ais,
recebe a quali!icao de a#ncia executiva, podendo perd-la, se deixar
de atender aos mesmos requisitos.
O P81/E no 0alava ainda em /;ncias E!ecutivas5 mas sim em /;ncias /ut>nomas5 que
constituCa um pro#eto bsico voltado para a dimenso da ;esto. 2e;undo o Plano-
" responsabili$ao por resultados e a conseq=ente autonomia de #esto
inspiraram a !ormulao deste pro@eto, que tem como ob@etivo a
trans!ormao de autarquias e de !unda?es que exeram atividades
exclusivas do %stado, em a#ncias aut&nomas, com !oco na moderni$ao
da #esto.
Para dar prosse;uimento a este pro#eto5 primeiro 0oi preciso alterar a CFV((5 o que veio a
ocorrer com a Emenda Constitucional n.\ )+ de )++(5 que inseriu o e (\ no art. ,@-
J OK " autonomia #erencial, oramentria e !inanceira dos 1r#os e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante
contrato, a ser !irmado entre seus administradores e o poder pblico, que
tenha por ob@eto a !ixao de metas de desempenho para o 1r#o ou
entidade, cabendo : lei dispor sobre3
. - o pra$o de durao do contrato0
.. - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obri#a?es e responsabilidade dos diri#entes0
... - a remunerao do pessoal
2$ que " um ponto %BPO1T/ATE aqui. O contrato de ;esto no 4 usado somente com
as /;ncias E!ecutivas. Yualquer $r;o pblico da administrao direta ou entidade da
administrao indireta pode assinar contrato de ;esto. / L1F tamb4m disp>s sobre isso-
"rt. PS. " empresa controlada que !irmar contrato de #esto em que se
estabeleam ob@etivos e metas de desempenho, na !orma da lei, dispor
de autonomia #erencial, oramentria e !inanceira, sem pre@u$o do
disposto no inciso .. do J TK do art. MUT da 9onstituio.
/ de0inio de empresa controlada est no art. &\ da L1F-
.. - empresa controlada3 sociedade cu@a maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Vederao0
Aeste caso5 a empresa controlada que assinar contrato de ;esto no ser quali0icada como
/;ncia E!ecutiva5 # que somente recebem esta quali0icao as autarquias e 0unda.es
pblicas que desempen"em atividades e!clusivas de Estado. 2e;undo a Lei +.=<+V+(-
"rt. TM. , (oder %xecutivo poder quali!icar como "#ncia %xecutiva a
autarquia ou !undao que tenha cumprido os se#uintes requisitos3
. - ter um plano estrat#ico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento0
.. - ter celebrado 9ontrato de Westo com o respectivo Ninistrio
supervisor.
J MK " quali!icao como "#ncia %xecutiva ser !eita em ato do
(residente da 4epblica.
Como podemos ver no art. 9)5 a concesso do status de /;ncia E!ecutiva depende do
preenc"imento de dois requisitos pela entidade-
/ celebrao de contrato de ;esto com o respectivo Binist4rio 2upervisorK
/ e!istncia de um plano estrat4;ico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional5 voltado para a mel"oria da qualidade de ;esto e para a reduo de
custos5 # concluCdo ou em andamento.
2e;undo o B/1E5 as a;ncias e!ecutivas teriam uma maior autonomia em trs reas5
basicamente-
oramento e 0inanasK
;esto de recursos "umanosK
servios ;erais e contratao de bens e servios.
Ao que se re0ere ao aspecto oramentrio:0inanceiro5 pretendia:se que as /;ncias
E!ecutivas tivessem seu oramento disposto de uma 0orma mais a;re;ada5 com os recursos
alocados em apenas um pro#eto ou sub:atividade5 respeitada a distino entre os ;rupos de
despesa 3pessoal e outros custeios e capital7.
Em relao M ;esto de recursos "umanos5 buscava:se uma relao com os servidores
baseada no desempen"o e no m4rito5 com a de0inio de mecanismos 0inanceiros de
recon"ecimento5 como5 por e!emplo5 a concesso de 0ormas de boni0icao por
desempen"o.
Yuanto M ;esto dos servios ;erais e contratao de bens e servios5 ob#etiva:se dotar as
/;ncias E!ecutivas de um mCnimo essencial de autonomia de ;esto. / concesso de um
limite di0erenciado de dispensa de licitao para contratao de servios5 compras e obras
de en;en"aria5 como disp.e o art. &< da Lei (.===-
(ar#ra!o nico. ,s percentuais re!eridos nos incisos . e .. do caput deste
arti#o sero BCX ;vinte por cento< para compras, obras e servios
contratados por cons1rcios pblicos, sociedade de economia mista,
empresa pblica e por autarquia ou !undao quali!icadas, na !orma da lei,
como "#ncias %xecutivas.
&r4aniHa1es "ociais
O se;undo tipo de contrato de ;esto e!istente 4 o assinado com entidades de direito
privado que recebem a quali0icao de Or;ani6a.es 2ociais. / de0inio deste tipo de
contrato de ;esto est na Lei +.=,@ de &'''-
"rt. TK (ara os e!eitos desta Aei, entende-se por contrato de #esto o
instrumento !irmado entre o (oder (blico e a entidade quali!icada como
or#ani$ao social, com vistas : !ormao de parceria entre as partes para
!omento e execuo de atividades relativas :s reas relacionadas no art.
MK.
O contrato de ;esto 4 um contrato de parceria5 que busca conceder 0omento para que as
O2 prestem servios pblicos. O P81/E de0iniu Or;ani6a.es 2ociais como entidades de
direito privado que5 por iniciativa do Poder E!ecutivo5 obtm autori6ao le;islativa para
celebrar contrato de ;esto com esse poder5 e assim ter direito M dotao oramentria.
2e;undo a Lei +.=,@ de &'''-
"rt. MK , (oder %xecutivo poder quali!icar como or#ani$a?es sociais
pessoas @urdicas de direito privado, sem !ins lucrativos, cu@as atividades
se@am diri#idas ao ensino, : pesquisa cient!ica, ao desenvolvimento
tecnol1#ico, : proteo e preservao do meio ambiente, : cultura e :
sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Aei.
O ob#etivo maior do Pro#eto Or;ani6a.es 2ociais e Publici6ao era permitir a
descentrali6ao de atividades no setor de prestao de servios no:e!clusivos5 nos quais
no e!iste o e!ercCcio do poder de Estado5 a partir do pressuposto que esses servios sero
mais e0icientemente reali6ados se5 mantendo o 0inanciamento do Estado5 0orem reali6ados
pelo setor pblico no:estatal. 2eriam e!tintas 0unda.es pblicas ou outras entidades que
desempen"assem atividades no:e!clusivas e estas atividades seriam assumidas por
entidades de direito privado sem 0ins lucrativos que receberiam a#uda do Poder Pblico para
prestarem servios pblicos.
2e;undo a Baria 2?lvia danella 8i Pietro5 as or;ani6a.es sociais no so uma nova 0i;ura
#urCdica5 mas apenas uma quali0icao especial con0erida a determinadas pessoas #urCdicas
da iniciativa privada5 sem 0ins lucrativos5 mediante o preenc"imento de certos requisitos
le;ais.
Ao inte;ram a /dministrao 8ireta nem a %ndireta5 nem so dele;atrias de servio
pblico5 pois prestam servios no e!clusivos do Estado. 8evemos considerar as
or;ani6a.es sociais como pessoas #urCdicas de direito privado que reali6am5 em seu pr$prio
nome5 atividades de interesse coletivo no:privativas de certa pessoa polCtica5 e que5
portanto5 podem ser desempen"adas independentemente de dele;ao.
Um ponto que ;era con0uso e que devemos tomar cuidado 4 que o Plano 8iretor 0ala que
as 0unda.es pblicas seriam trans0ormadas em O2.
,b@etivos para os 2ervios +o-exclusivos3
8rans!erir para o setor publico no-estatal estes servios, atravs de um
pro#rama de 6publici$ao7, trans!ormando as atuais !unda?es pblicas
em or#ani$a?es sociais, ou se@a, em entidades de direito privado, sem
!ins lucrativos, que tenham autori$ao espec!ica do poder le#islativo para
celebrar contrato de #esto com o poder executivo e assim ter direito a
dotao oramentria.
O que ocorre na realidade 4 que a 0undao pblica 4 e!tinta e a O2 absorve as suas
atividades. Bas5 para 0ins de concurso5 devemos considerar como correto o uso do termo
Itrans0ormaoJ.
/ quali0icao da entidade privada como O2 no ocorre com o contrato de ;esto5 mas sim
mediante decreto do Presidente da 1epblica5 e s$ poder ocorrer se-
.. - haver aprovao, quanto : convenincia e oportunidade de sua
quali!icao como or#ani$ao social, do Ninistro ou titular de 1r#o
supervisor ou re#ulador da rea de atividade correspondente ao seu
ob@eto social e do Ninistro de %stado da "dministrao Vederal e
4e!orma do %stado.
Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do ;estor pblico5 ou se#a5
a quali0icao de uma O2 no 4 ato vinculado S mesmo que a entidade que dese#e se
quali0icar preenc"a todos os requisitos previstos em lei5 o ;overno pode ne;ar sua
quali0icao. O B/1E 0oi e!tinto e suas atribui.es 0oram incorporadas pelo Binist4rio do
Plane#amento. /ssim5 a aprovao da quali0icao cabe "o#e ao ministro da rea de
atividade e ao Binistro do Plane#amento.
Yuando 0alamos em contratuali6ao5 ;eralmente associamos a concesso de autonomia
em troca de responsabili6ao por resultados. Bas5 no caso das O2 isso 4 um pouco
di0erente. Pe#am o que di6 a Baria 2?lvia danella 8i Pietro-
, contrato de #esto, quando celebrado com entidades da
"dministrao .ndireta, tem por ob@etivo ampliar a sua autonomia0
porm, quando celebrado com or#ani$a?es sociais, restrin#e a sua
autonomia, pois, embora entidades privadas, tero de se su@eitar a
exi#ncias contidas no contrato de #esto.
Z o Plano 8iretor di6 o se;uinte-
"s entidades que obtenham a qualidade de or#ani$a?es sociais
#o$aro de maior autonomia administrativa, e, em compensao, seus
diri#entes tero maior responsabilidade pelo seu destino. (or outro lado,
busca-se atravs das or#ani$a?es sociais uma maior participao
social, na medida em que elas so ob@eto de um controle direito da
sociedade atravs de seus conselhos de administrao recrutado no
nvel da comunidade : qual a or#ani$ao serve.
O que acontece 4 que5 na essncia5 " uma maior autonomia na prestao do servio
pblico5 # que antes ele era desempen"ado por uma entidade estatal. / or;ani6ao social
que assumir a ;esto dos bens e servios que estavam sob a responsabilidade de uma
0undao pblica que ten"a sido e!tinta ter maior autonomia que esta 0undao. Contudo5
esta O2 poderia prestar tal servio sem assinar o contrato de ;esto5 caso em que no teria
as restri.es impostas pelo contrato.
PoderCamos entender que5 no caso das O25 a responsabili6ao por resultados ocorre em
troca da a#uda que o Poder Pblico concede a entidade de direito privado5 a#uda esta que
recebe o nome de 0omento. / Lei +.=,@V+( de0ine as se;uintes modalidades de 0omento
para as O2-
"rt. MM. "s entidades quali!icadas como or#ani$a?es sociais so
declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para
todos os e!eitos le#ais.
"rt. MB. Ys or#ani$a?es sociais podero ser destinados recursos
oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de
#esto.
J RK ,s bens de que trata este arti#o sero destinados :s or#ani$a?es
sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante
clusula expressa do contrato de #esto.
"rt. MP. / !acultado ao (oder %xecutivo a cesso especial de servidor para
as or#ani$a?es sociais, com &nus para a ori#em.
Outra vanta;em dada pelo Poder Pblico Ms O2 est na (.===.
"rt. BP. / dispensvel a licitao3
--.Q - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as
or#ani$a?es sociais, quali!icadas no *mbito das respectivas es!eras de
#overno, para atividades contempladas no contrato de #esto.
Portanto5 quando o ;overno quiser contratar das O2 servios re0erentes Ms atividades
previstas no contrato de ;esto5 no ser necessria a reali6ao de licitao. Em relao
Ms compras das O25 para que elas tivessem uma maior 0le!ibilidade na ;esto5 a Lei
+.=,@V+( disp>s que-
"rt. MS. " or#ani$ao social !ar publicar, no pra$o mximo de noventa
dias contado da assinatura do contrato de #esto, re#ulamento pr1prio
contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e
servios, bem como para compras com empre#o de recursos provenientes
do (oder (blico.
Portanto5 elas no se submeteriam as re;ras da Lei (.===V+,5 mas sim a um re;ulamento
pr$prio. Ao entanto5 em &''9 0oi editado o 8ecreto 9.9'<5 que disp>s que-
"rt. MZ ,s instrumentos de !ormali$ao, renovao ou aditamento de
convnios, instrumentos con#neres ou de cons1rcios pblicos que
envolvam repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio devero conter
clusula que determine que as obras, compras, servios e aliena?es a
serem reali$adas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens
repassados voluntariamente pela Unio, se@am contratadas mediante
processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na le#islao
!ederal pertinente.
J TZ "plica-se o disposto neste arti#o :s entidades quali!icadas como
,r#ani$a?es 2ociais, na !orma da Aei no L.URS, de MT de maio de MLLO, e
:s entidades quali!icadas como ,r#ani$a?es da 2ociedade 9ivil de
.nteresse (blico, na !orma da Aei no L.SLC, de BR de maro de MLLL,
relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses
da Unio, em !ace dos respectivos contratos de #esto ou termos de
parceria.
/ssim5 tanto as O2 como as O2C%P5 que veremos lo;o a se;uir5 teriam que reali6ar licitao
pr4via se;undo as re;ras da le;islao 0ederal. Ao entanto5 8ecreto no 4 instrumento
su0iciente para alterar ou revo;ar lei5 por isso a Lei +.=,@ continua vlida. O TCU #ul;ou caso
que envolvia esta con0uso e decidiu que-
"c1rdo M.SSS[BCCT
"9,4D"N os Ninistros do 8ribunal de 9ontas da Unio, reunidos em
2esso (lenria, diante das ra$?es expostas pelo 4elator, em3
L.M adotar, para !ins de !iscali$ao deste 8ribunal e orientao dos 1r#os
e entidades da "dministrao (blica, as se#uintes conclus?es3
L.M.M. as ,r#ani$a?es da 2ociedade 9ivil de .nteresse (blico - ,scips,
contratadas pela "dministrao (blica Vederal, por intermdio de 8ermos
de (arceria, submetem-se ao Regulamento Prprio de contratao de
obras e servios, bem como para compras com empre#o de recursos
provenientes do (oder (blico, observados os princpios da le#alidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da e!icincia,
nos termos do art. MP, c[c o art. PK, inciso ., todos da Aei L.SLC[LL0
L.M.B. no se aplicam aos 8ermos de (arceria celebrados entre a
"dministrao (blica Vederal e as ,scips as normas relativas aos
9onvnios, especi!icamente a .+ CM[LS-28+0
Portanto5 na viso do TCU5 as O2 e O2C%P ainda se submeteriam a re;ulamento pr$prio.
Ao vi o CE2PE cobrar isso ainda5 portanto no temos um posicionamento da banca.
&r4aniHa1es da "ociedade Ci5il de %nteresse Pblico 6&sci0s7
/s Or;ani6a.es da 2ociedade Civil de %nteresse Pblico so muito semel"antes as O2.
2o pessoas #urCdicas de direito privado sem 0ins lucrativos que recebem uma quali0icao
do Poder Pblico para receber 0omento na prestao de atividades de interesse pblico.
/ quali0icao das O2C%P se dar por meio de termo de parceria5 que 4 equivalente ao
contrato de ;esto assinado com as O2. /ssim como as O25 as O2C%P no representam
uma nova esp4cie de pessoa #urCdica. 2o apenas entidades privadas que recebem do
Estado uma especial quali0icao5 mediante a assinatura de um instrumento le;almente
denominado termo de parceria. Aesse instrumento constam os direitos e obri;a.es de cada
um dos si;natrios do a#uste5 em especial as metas que devem ser cumpridas pela
entidade. 2e;undo a Lei +.@+'V++.
"rt. LZ Vica institudo o 8ermo de (arceria, assim considerado o
instrumento passvel de ser !irmado entre o (oder (blico e as entidades
quali!icadas como ,r#ani$a?es da 2ociedade 9ivil de .nteresse (blico
destinado : !ormao de vnculo de cooperao entre as partes, para o
!omento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art.
RZ desta Aei.
/l;umas das clusulas essenciais do termo de parceria so-
. - a do ob@eto, que conter a especi!icao do pro#rama de trabalho
proposto pela ,r#ani$ao da 2ociedade 9ivil de .nteresse (blico0
.. - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atin#idos e os
respectivos pra$os de execuo ou crono#rama0
... - a de previso expressa dos critrios ob@etivos de avaliao de
desempenho a serem utili$ados, mediante indicadores de resultado0
Podemos ver nos incisos %% e %%% que o termo de parceria 4 mais um instrumento de
contratuali6ao5 prevendo metas e indicadores para avaliao do desempen"o.
Pimos que a Lei +.=,@V+( estabelece os tipos de 0omentos possCveis para as O2. Z a Lei
+.@+'V++5 que re;e as O2C%P5 no especi0icou as modalidades de 0omento aplicveis Ms
entidades quali0icadas como O2C%P5 restrin;indo:se a men.es ;en4ricas quanto a bens e
recursos pblicos. 8este modo5 devem:se aplicar a essas entidades as modalidades
comuns de 0omento. Como principais modalidades de 0omento5 aplicveis a todas as
entidades paraestatais5 podemos citar
8otao de recursos oramentrios
Permisso de uso ;ratuito de bens pblicos
Concesso de incentivos 0iscais e creditCcios.
/ Lei +.@+'V++ tra6 a de0inio do que seria uma pessoa #urCdica sem 0ins lucrativos-
J MK (ara os e!eitos desta Aei, considera-se sem !ins lucrativos a pessoa
@urdica de direito privado que no distribui, entre os seus s1cios ou
associados, conselheiros, diretores, empre#ados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, boni!ica?es,
participa?es ou parcelas do seu patrim&nio, au!eridos mediante o
exerccio de suas atividades, e que os aplica inte#ralmente na consecuo
do respectivo ob@eto social.
Portanto5 a entidade at4 pode ter lucro5 mas deve revert:lo para seu patrim>nio5 sem "aver
qualquer tipo de distribuio para s$cios. O art. <\ da Lei +.@+' determina que os estatutos
das pessoas #urCdicas interessadas em se quali0icar como O2C%P devem dispor5 entre outras
coisas5 sobre-
Q. - a possibilidade de se instituir remunerao para os diri#entes da
entidade que atuem e!etivamente na #esto executiva e para aqueles que
a ela prestam servios espec!icos, respeitados, em ambos os casos, os
valores praticados pelo mercado, na re#io correspondente a sua rea de
atuao0
/ssim5 apenas aqueles que este#am e0etivamente envolvidos com na atividade da O2C%P
podem receber remunerao.
/ 0im de evitar diver;ncias quanto Ms atividades que poderiam ser consideradas como de
interesse coletivo5 o art. ,\5 em elenco ta!ativo5 estabelece que no conceito5 para as
0inalidades da Lei5 se enquadram as se;uintes atividades-
a7 assistncia socialK
b7 promoo da cultura5 de0esa e conservao do patrim>nio "ist$rico e
artCsticoK
c7 promoo ;ratuita da educao ou da sadeK
d7 promoo da se;urana alimentar e nutricionalK
e7 de0esa5 preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvelK
07 promoo do voluntariadoK
;7 promoo do desenvolvimento econ>mico e social e combate M
pobre6aK
"7 e!perimentao5 no lucrativa5 de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produo5 com4rcio5 empre;o e cr4ditoK
i7 promoo de direitos estabelecidos5 construo de novos direitos e
assessoria #urCdica ;ratuita de interesse suplementarK
#7 promoo da 4tica5 da pa65 da cidadania5 dos direitos "umanos5 da
democracia e de outros valores universaisK
R7 estudos e pesquisas5 desenvolvimento de tecnolo;ias alternativas5
produo e divul;ao de in0orma.es e con"ecimentos t4cnicos e cientC0icos.
O art. &\ veda a al;umas pessoas #urCdicas a possibilidade de obter a quali0icao como
O2C%P5 mesmo se e!ercerem al;uma das atividades elencadas no t$pico anterior. 2o elas-
a7 as sociedades comerciais5 sindicatos5 associa.es de classe ou de
representao de cate;oria pro0issionalK
b7 as institui.es reli;iosas ou voltadas para a disseminao de credos5
cultos5 prticas e vis.es devocionais e con0essionaisK
c7 as or;ani6a.es partidrias e assemel"adas5 inclusive suas 0unda.esK
d7 as entidades de bene0Ccio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um cCrculo restrito de associados ou s$ciosK
e7 as entidades e empresas que comerciali6am planos de sade e
assemel"adosK
07 as institui.es "ospitalares privadas no ;ratuitas e suas mantenedorasK
;7 as escolas privadas dedicadas ao ensino 0ormal no ;ratuito e suas
mantenedorasK
"7 as or;ani6a.es sociaisK
i7 as cooperativasK
#7 as 0unda.es pblicasK
R7 as 0unda.es5 sociedades civis ou associa.es de direito privado
criadas por $r;o pblico ou por 0unda.es pblicasK
l7 as or;ani6a.es creditCcias que ten"am quaisquer tipos de vinculao
com o 2istema Financeiro Aacional a que se re0ere o art. )+& da Constituio
Federal.
Pimos que a quali0icao das O2 se insere no poder discricionrio dos Binistros5 que podem
no aprov:la5 mesmo que a entidade preenc"a todos os requisitos. Z no caso das O2C%P5
a quali0icao 4 ato vinculado5 con0orme determina a Lei +.@+'V++-
J BK " outor#a da quali!icao prevista neste arti#o ato vinculado ao
cumprimento dos requisitos institudos por esta Aei.
'8 3&;ER)A.%,%(A(E E 3&;ER)A)*A
Estudamos na primeira aula o Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado. O 0ato do
nome do Plano 0alar em I1e0orma do /parel"o do EstadoJ ao inv4s de I1e0orma do EstadoJ
no 4 al;o sem importDncia. / maior parte dos autores associa a re0orma do Estado M busca
de maior ;overnabilidade e a re0orma do aparel"o do Estado M busca de maior ;overnana.
2e;undo o pr$prio P81/E-
, #overno brasileiro no carece de 6#overnabilidade7, ou se@a, de poder
para #overnar, dada sua le#itimidade democrtica e o apoio com que conta
na sociedade civil. %n!renta, entretanto, um problema de #overnana, na
medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas
limitada pela ri#ide$ e ine!icincia da mquina administrativa.
Wovernabilidade e #overnana so conceitos mal de!inidos,
!req=entemente con!undidos. " capacidade poltica de #overnar ou
#overnabilidade deriva da relao de le#itimidade do %stado e do seu
#overno com a sociedade, enquanto que #overnana a capacidade
!inanceira e administrativa em sentido amplo de uma or#ani$ao de
implementar suas polticas.
Podemos di6er que a ;overnabilidade est associada Ms condi.es de e!ercCcio do poder e
de le;itimidade do Estado e do seu ;overno derivadas da sua postura diante da sociedade
civil e do mercado. Z a ;overnana pode ser entendida capacidade que um determinado
;overno tem para 0ormular e implementar as suas polCticas5 capacidade esta que pode ser
dividida em 0inanceira5 ;erencial e t4cnica.
/ ;overnabilidade re0ere:se M dimenso estatal do e!ercCcio do poder. 8i6 respeito Ms
condi.es sistmicas e institucionais sob as quais se d o e!ercCcio do poder5 tais como as
caracterCsticas do sistema polCtico5 a 0orma de ;overno5 as rela.es entre os Poderes5 o
sistema de intermediao de interesses. Por isso5 quando estudarmos adiante as 0ormas de
intermediao de interesses 3clientelismo5 corporativismo e neocorporativismo75 temos que
entender que elas esto li;adas M busca de ;overnabilidade.
Governabilidade e ;overnana so termos muitas ve6es con0undidos porque no " uma
separao muito nCtida entre os dois. Podemos tentar entender isso na 0i;ura abai!o-
Governana
Governabilidade
Q uma rea em que os dois conceitos se con0undem e " diver;ncia entre os autores.
Para *resser Pereira-
+o conceito de #overnana pode-se incluir, como o !a$ 4eis ;MLLP<, a
capacidade de a#re#ar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim,
mais uma ponte entre #overnana e #overnabilidade. Uma boa
#overnana, con!orme observou Vritschta5 ;MLLP< aumenta a le#itimidade
do #overno e, portanto, a #overnabilidade do pas.
O conceito de ;overnana no se restrin;e aos aspectos ;erenciais e administrativos do
Estado5 tampouco ao 0uncionamento e0ica6 do aparel"o de Estado. / discusso mais
recente do conceito de ;overnana ultrapassa o marco operacional para incorporar quest.es
relativas a padr.es de articulao e cooperao entre atores sociais e polCticos e arran#os
institucionais que coordenam e re;ulam transa.es dentro e atrav4s das 0ronteiras do
sistema econ>mico. Com a ampliao do conceito de ;overnana 0ica cada ve6 mais
imprecisa sua distino daquele de ;overnabilidade.
Portanto5 temos que tomar cuidado na "ora da prova. / mel"or coisa a 0a6er 4 associar a
;overnabilidade Ms condi.es polCticas5 capacidade de ;overnar5 e a ;overnana M
capacidade de administrar5 se#a em termos 0inanceiros5 ;erenciais ou t4cnicos.
2e;undo Eli 8ini65 a ;overnabilidade re0ere:se Ms condi.es sistmicas de e!ercCcio do
poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. 2eria uma somat$ria dos
instrumentos institucionais5 recursos 0inanceiros e meios polCticos de e!ecuo das metas
de0inidas. /s principais caracterCsticas da ;overnabilidade seriam-
a 0orma de ;overno5 ou se#a5 se o sistema 4 parlamentarista 3com todas as suas
variantes75 presidencialista ou misto5 como no caso brasileiroK
a relao E!ecutivo:Le;islativo- se esta 0or mais assim4trica para um ou para outro
podem sur;ir di0iculdades de coordenao polCtica e institucional5 vitais para a
;overnabilidade plenaK
a composio5 0ormao e dinDmica do sistema partidrio 3com poucos ou muitos
partidos75 o que pode di0icultar a relao E!ecutivo:Le;islativo e Estado:sociedadeK
o sistema de intermediao de interesses vi;ente na sociedade 3corporativista5
institucional pluralista5 dispersos5 OAGs etc.7K e
todo o con#unto das rela.es Estado:sociedade5 ou se#a5 as rela.es dos
movimentos or;ani6ados5 associa.es e da cidadania com o Estado no sentido de
ampliar a sua participao no processo de 0ormulaoVimplementao de polCticas
das quais se#am bene0icirios.
2e;undo PinCcius de Carval"o /ra#o-
%m uma de!inio #enrica, podemos di$er que a #overnabilidade re!ere-
se :s pr1prias condi?es substantivas[materiais de exerccio do poder e de
le#itimidade do %stado e do seu #overno derivadas da sua postura diante
da sociedade civil e do mercado ;em um re#ime democrtico, claro<. (ode
ser concebida como a autoridade poltica do %stado em si, entendida como
a capacidade que este tem para a#re#ar os mltiplos interesses dispersos
pela sociedade e apresentar-lhes um ob@etivo comum para os curto, mdio
e lon#o pra$os.
O autor a0irma ainda que os cidados e a cidadania or;ani6ada so a 0onte da
;overnabilidade5 e no da ;overnana5 que tem como ori;em os a;entes pblicos ou
servidores do Estado. 2e;undo o autor-
/ importante lembrar tambm, como mais um elemento distintivo com a
#overnana, que a !onte ou ori#em principal da #overnabilidade so os
cidados e a cidadania or#ani$ada, ou se@a, a partir deles ;e da sua
capacidade de articulao em partidos, associa?es e demais institui?es
representativas< que sur#em e se desenvolvem as condi?es citadas
acima como imperativas para a #overnabilidade plena.
Destacamos aqui que, di!erente da #overnabilidade, a !onte da #overnana
no so os cidados ou a cidadania or#ani$ada em si mesma, mas sim um
prolon#amento desta, ou se@a, so os pr1prios a#entes pblicos ou
servidores do %stado que possibilitam a !ormulao[implementao correta
das polticas pblicas e representam a !ace deste diante da sociedade civil
e do mercado, no setor de prestao de servios diretos ao pblico.
O autor de0ine ;overnana como-
\ a #overnana pode ser entendida como a outra !ace de um mesmo
processo, ou se@a, como os aspectos ad@etivos[instrumentais da
#overnabilidade. %m #eral, entende-se a #overnana como a capacidade
que um determinado #overno tem para !ormular e implementar as suas
polticas. %sta capacidade pode ser decomposta analiticamente em
!inanceira, #erencial e tcnica, todas importantes para a consecuo das
metas coletivas de!inidas que comp?em o pro#rama de um determinado
#overno, le#itimado pelas urnas.
2e;undo o *anco Bundial5 a de0inio ;eral de ;overnana 4-
, exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de #overno. / a
maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos
sociais e econ&micos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a
capacidade dos #overnos de plane@ar, !ormular e implementar polticas e
cumprir !un?es.
Portanto5 o poder no ;erenciamento dos recursos sociais e econ>micos est relacionado M
;overnana.
%)TER#E(%A*+& (E %)TERE""E"
Como vimos acima5 uma das principais caracterCsticas da ;overnabilidade seria o sistema de
intermediao de interesses vi;ente na sociedade. %sso porque as 0ormas de intermediao
de interesses so usadas pelo Estado como um meio de conse;uir maior ;overnabilidade5
0acilitando seu relacionamento com os diversos atores sociais. Pamos ver al;umas dessas
0ormas.
Cor0orati5ismo
*obbio de0ine corporativismo como-
Uma doutrina que propu#na a or#ani$ao da coletividade baseada na
associao representativa dos interesses e das atividades pro!issionais
;corpora?es<. (rop?e, #raas a solidariedade or#*nica dos interesses
concretos e :s !1rmulas de colaborao que da podem derivar, a remoo
ou neutrali$ao dos elementos de con!lito3 a concorrncia no plano
econ&mico, a luta de classes no plano social, as di!erenas ideol1#icas no
plano poltico.
O corporativismo sur;iu na %dade B4dia5 atrav4s das corpora.es de o0Ccio5 como uma
0orma de or;ani6ao da sociedade. Estas corpora.es eram 0ormadas por artesos que se
dedicavam a um mesmo trabal"o e determinavam os preos5 a qualidade5 a quantidade de
mercadorias produ6idas e at4 a mar;em de lucro obtido com as vendas eram determinados
no Dmbito dessas entidades.
Ao s4culo NN5 o corporativismo passou a desi;nar a or;ani6ao da sociedade a partir da
criao de associa.es 3ou corpora.es75 com o ob#etivo de canali6ar e e!pressar interesses
econ>micos e pro0issionais de seus membros.
Os Estados 0ascistas passaram a se utili6ar dessas associa.es como 0orma de
subordinao e controle repressivo da sociedade por meio da manipulao dos sindicatos.
%sto teve inCcio na %tlia de Bussolini5 onde o poder le;islativo 0oi atribuCdo a corpora.es
representativas dos interesses econ>micos5 industriais ou pro0issionais. Getlio Par;as
tamb4m se valeu do corporativismo
O modelo corporativo tradicional de Estado apresenta:se para disciplinar a economia e
assim poder control:la. O Estado cria a corporao5 c"ama para ela todos que trabal"am e
produ6em em um determinado ramo da produo levando:os a discutir5 or;ani6ar5 disciplinar
e orientar os interesses do Estado. H uma estrutura or;ani6acional subordinada ao Estado5
com uma perspectiva polCtica da supremacia do interesse nacional5 redu6indo as 0oras do
modelo representativo democrtico e5 conseqEentemente5 controlando as 0oras que
ameaam o status quo do Estado.
2e;undo 2c"mitter-
9orporativismo um sistema de representao de interesses cu@as
unidades constituintes so or#ani$adas em um nmero limitado de
entidades sin#ulares, compuls1rias, no competitivas, hierarquicamente
ordenadas e !uncionalmente di!erenciadas, reconhecidas ou licenciadas
;quando no criadas< pelo %stado, :s quais concedido monop1lio de
representao dentro de sua respectiva cate#oria em troca da observ*ncia
de certos controles na seleo de seus lderes e na articulao de
demandas e suporte.
Clientelismo
O clientelismo 4 uma 0orma de intermediao de interesses em que o IpatroJ domina a
posse de determinado recurso5 poder5 e apenas o concede para o IclienteJ caso este l"e d
apoio polCtico em troca. O clientelismo est associado ;eralmente ao coronelismo5 um
sistema polCtico baseado em bar;an"as entre o ;overno e os coron4is. O ;overno ;arante o
poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais5 sobretudo cedendo:l"e o controle
dos car;os pblicos5 desde o dele;ado de polCcia at4 a pro0essora primria. O coronel
"ipoteca seu apoio ao ;overno5 sobretudo na 0orma de votos.
Outro e!emplo 4 o uso das emendas parlamentares como moeda de troca. O ;overno s$
libera os recursos do oramento para emendas parlamentares caso os parlamentares votem
de acordo com os dese#os do ;overno. Por isso5 quando temos vota.es importantes no
Con;resso 4 que so liberadas as maiores somas para as emendas.
)eocor0orati5ismo
O neocorporativismo 4 uma 0orma de intermediao dos interesses entre a sociedade civil e
o Estado. O con#unto de mudanas ocorridas nas rela.es entre Estado e or;ani6a.es
representativas de interesse privado5 nos paCses capitalistas com re;ime democrtico5
permitiu a passa;em do corporativismo para o neocorporativismo que5 al4m de representar
os interesses5 passa a decidir #unto com o Estado as polCticas pblicas. O corporativismo 4
c"amado tamb4m de Icorporativismo estatalJ5 enquanto o neocorporativismo 4 c"amado de
Icorporativismo societrioJ. 2e;undo *obbio-
, conceito de neocorporativismo di!undiu-se recentemente na literatura
poltica internacional, como instrumento para analisar um con@unto de
mudanas ocorridas nas rela?es entre %stado e or#ani$a?es
representativas dos interesses particulares, nos pases capitalistas com
re#ime democrtico.
O termo neocorporativismo sur;e para conceituar os 0en>menos de intermediao de
interesses5 cu#a caracterCstica 0undamental 4 a e!istncia das ;randes or;ani6a.es
representativas de interesse privado 3corpora.es7 na intermediao polCtica. O anti;o
corporativismo era criado pelo Estado e por este controlado. O neocorporativismo sur;e
dentro da sociedade democrtica onde as or;ani6a.es entram em processo de ne;ociao
com o Estado movidas pelas mudanas e novas situa.es a serem en0rentadas.
O neocorporativismo tamb4m 4 c"amado de corporativismo societal5 enquanto o
corporativismo 4 c"amado de estatal. / di0erena 0undamental entre os dois 4 a se;uinte-
num sistema neocorporativista a or;ani6ao representativa dos interesses particulares 4
livre para aceitar ou no suas rela.es com o Estado5 contribuindo5 portanto5 para de0ini:las5
enquanto que no corporativismo clssico 4 o pr$prio Estado que imp.e e de0ine essas
rela.es.
Ao neocorporativismo5 as or;ani6a.es privadas de representao de interesses
conquistam um canal para participar do processo decis$rio e obtm o status de
interlocutores e parceiros do poder pblico que5 por sua ve65 ;an"a o seu apoio para a
0ormulao e implementao das polCticas ;overnamentais.
Baria das Graas 1ua cita a de0inio de CaUson de neocorporativismo-
, corporativismo societrio, se#undo 9aEson ;MLOT<, consiste em um
processo de cooperao entre o poder pblico e os a#entes privados, por
meio do qual !a$em-se bar#anhas e estabelecem-se compromissos pelos
quais polticas !avorveis tm a sua implementao #arantida pelo
consentimento dos interesses privados, os quais se encarre#am, inclusive,
de asse#urar os necessrios mecanismos de en!orcement.
IEn0orcementJ pode ser de0inido como a ;arantia da e0etividade e aplicabilidade das
institui.es que restrin;em a intera.es entre indivCduos 3a lei5 por e!emplo7.
': E#PREE)(E(&R%"#& 3&;ER)A#E)TA,
Pimos na /ula ') a evoluo do AeU Public Bana;ement. Um dos livros mais importantes
do modelo p$s:burocrtico 0oi o I1einventando o GovernoJ5 de 8avid Osborne e Ted
Gaebler. Lanado no inCcio da d4cada de )++'5 nele os autores analisam diversas iniciativas
de administra.es pblicas5 principalmente municipais5 que demonstram que o Estado
poderia eliminar a burocracia5 superando a crise que se instalara em todo o mundo.
O subtCtulo do livro 4 IComo o espCrito empreendedor est trans0ormando o setor pblicoJ.
Por isso estou 0alando dele aqui no Iempreendedorismo ;overnamentalJ5 # que 4 ele que
lanou as bases deste conceito. /l4m disso5 al;umas quest.es do CE2PE so tiradas dele.
Os autores partem do mesmo dia;n$stico que vimos na aula passada- a crise do Estado. Q
cem anos5 a palavra burocracia tin"a um sentido positivo. 8esi;nava um m4todo de
or;ani6ao racional e e0iciente5 para substituir o e!ercCcio arbitrrio do poder pelos re;imes
autoritrios. / burocracia trou!e ao trabal"o do ;overno a mesma l$;ica que a lin"a de
monta;em deu ao processo industrial. Com sua autoridade "ierrquica e especiali6ao
0uncional5 a or;ani6ao burocrtica tornou possCvel a reali6ao e0iciente de tare0as amplas
e comple!as.
O problema 0oi que5 ao buscar controlar ao m!imo os desvios do patrimonialismo5 a
burocracia acabou criando uma s4rie de outros problemas. /o di0icultar o desvio de din"eiro
pblico5 tornou virtualmente impossCvel administr:lo bem. O ;overno tornou:se ine0iciente5
lento e impessoal5 no sentido ruim da palavra5 auto:re0erido.
/nalisando diversas iniciativas inovadoras de administra.es pblicas americanas5 os
autores identi0icaram al;uns traos comuns a todos esses es0oros.
/ maioria dos ;overnos empreendedores promove a competio entre os que
prestam servios ao pblicoK
Eles do poder aos cidados5 trans0erindo o controle dessas atividades da burocracia
para a comunidadeK
Bedem a atuao das suas a;ncias5 0ocali6ando no os 0atores utili6ados5 os
insumos5 mas5 sim5 os resultadosK
Orientam:se pelos seus ob#etivos S sua misso S5 em ve6 de re;ras e re;ulamentosK
1ede0inem seus usurios como clientes5 o0erecendo:l"es op.es S entre escolas5
pro;ramas de treinamento5 tipos de moradiaK
Evitam o sur;imento de problemas5 trabal"ando com a preveno ao inv4s do
rem4dioK
%nvestem suas ener;ias na produo de receitas5 no se concentrando simplesmente
nas despesasK
8escentrali6am a autoridade5 promovendo o ;erenciamento com participaoK
Pre0erem os mecanismos do mercado Ms solu.es burocrticasK
8etm:se no s$ no 0ornecimento de servios ao pblico5 mas5 tamb4m na catlise
de todos os setores S pblico5 privado e voluntrio S para a ao con#unta diri;ida M
resoluo dos problemas da comunidade
Pe#amos a;ora mais detal"adamente os )' princCpios do ;overno empreendedor.
3o5erno catalisador: na5e4ando em 5eH de remar
2e;undo o 8icionrio Qouaiss5 catalisar si;ni0ica-
Desencadear pela pr1pria presena ou existncia ;um processo<0
estimular, incentivar0
Di$-se de ou o que estimula ou dinami$a.
Portanto5 cabe ao ;overno modelar a sociedade5 dar o rumo a ela5 de0inir a polCtica a ser
se;uida5 mane#ar5 o m!imo que puder5 institui.es econ>micas e sociais5 en0im5 re;ular e
cumprir a 0uno re;ulat$ria. Catalisando a sociedade5 o ;overno amplia sua ao. %sso no
si;ni0ica que ele e!ecuta mais5 mas que ele conse;ue c"e;ar onde ele estava ausente
quando queria 0a6er tudo so6in"o.
& 4o5erno 0ertence I comnidade: dando res0onsabilidade ao cidadoE em 5eH
de ser5i@lo
/ re0orma do sistema si;ni0ica5 ao mesmo tempo5 a introduo de m4todos voltados para a
produo qualitativa de servios pblicos com a prioridade dada aos clientes e cidados
como ra6.es ltimas do setor pblico5 o que quer di6er no s$ que eles devem ser bem
atendidos5 mas que devem ser tamb4m c"amados a participar do ;overno5 de0inindo os
destinos de suas comunidades.
/ maioria dos e!emplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a mel"or resposta para
tornar mel"or um servio pblico 4 c"amar a comunidade a participar de sua ;esto5 se#a
0iscali6ando5 se#a trabal"ando voluntariamente na prestao de servios W constituindo:se
numa resposta adequada tanto para a questo da e0icincia como para o problema da
transparncia. Portanto5 a moderni6ao do setor pblico deve camin"ar pari passu com o
aumento da accountabilit?.
3o5erno Com0etiti5o: introdHindo a com0etio na 0restao de ser5ios
Outro trao dos ;overnos empreendedores 4 a promoo da competio. / competio
seria uma 0orma de mel"orar a qualidade do ;overno5 uma ve6 que ;arante o controle dos
servios pblicos pela populao. Competio5 para os autores5 no 4 um conceito que s$
tem validade no conte!to do setor privado. O ambiente competitivo5 na verdade5 serve para
acabar com o monop$lio W que tanto pode reinar no setor pblico como no privado W e
encora#ar a inovao or;ani6acional.
O princCpio da competio nos servios pblicos tem como meta a competio no apenas
entre os setores pblico e privado5 como por e!emplo entre uma empresa estatal e uma
concessionria na rea de limpe6a pblica5 mas dentro de cada um desses dois setores que
operam na #urisdio de um dado ;overno. / questo no 4 pblico versus privado5 mas
competio versus monop$lio. /ssim5 podemos ter os se;uintes tipos de competio-
^ Pblico versus privadoK
^ Privado versus privadoK
^ Pblico versus pblico.
3o5erno orientado 0or miss1es: transformando Cr4os brocratiHados
/ maioria das or;ani6a.es pblicas 4 orientada no por suas miss.es5 mas por suas re;ras
e sua previso oramentria. Estabelecem uma re;ra para tudo que eventualmente possa
sair errado5 com uma lin"a adicional para cada subcate;oria de ;astos em cada unidade5 de
cada departamento. Em outras palavras5 4 como se uma cola poderosa unisse todas as
burocracias pblicas. H como uma supercola- vem em duas bisna;as di0erentes. Em uma
bisna;a5 as re;rasK na outra5 as contas separadas. Bisture tudo e o resultado ser cimento.
Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisna;as. Livram:se do vel"o
livro de re;ulamentos e abandonam as contas. 8e0inem as miss.es 0undamentais e5 s$
ento5 estabelecem um oramento e um con#unto de crit4rios que dei!em os 0uncionrios M
vontade para perse;uir as miss.es propostas.
3o5erno de Resltados: financiando resltadosE e no recrsos
Governos tradicionalmente burocrticos concentram:se e!cessivamente sobre as entradas5
os recursos5 e no sobre as saCdas5 os resultados. Continuam 0inanciando escolas com base
no nmero de alunos matriculadosKa assistncia social em 0uno do nmero de
atendimentosK e os departamentos de polCcia com base nas estimativas pr$prias de pessoal
necessrio para combater o crime. Presta:se muito pouca ateno aos resultados. Pouco
importa como as crianas se saem nas escolas5 ou quantas pessoas 0inalmente conse;uem
se empre;ar e dei!ar de receber o se;uro:desempre;o5 ou em quanto ten"am bai!ado os
Cndices de criminalidade. Aa realidade5 escolas5 institui.es de assistncia social e
departamentos de polCcia ;an"am mais din"eiro M medida que 0racassam5 ou se#a5 quando
as crianas vo mal5 o desempre;o aumenta e a ta!a de criminalidade sobe.
Governos empreendedores procuram alterar este sistema de recompensas e incentivos. Os
empreendedores pblicos sabem que enquanto as institui.es 0orem 0inanciadas da 0orma
tradicional5 poucas ra6.es tero para se es0orarem na busca de desempen"os mais
satis0at$rios. Contudo5 se 0orem 0inanciadas se;undo um crit4rio de avaliao de resultados5
num instante 0icaro obcecadas por maior per0ormance.
3o5ernos e ses clientes: atendendo Is necessidades do cliente e no da
brocracia
Pouca ;ente no ;overno usa o termo cliente. / maioria das or;ani6a.es pblicas nem
mesmo sabe quem so seus clientes. Governos democrticos e!istem para servir aos
cidados. /s empresas e!istem para ;erar lucro. Ao entanto5 quem mais se empen"a para
servir ao povo5 de maneira at4 obsessiva5 so as empresas. / maioria dos ;overnos 4
absolutamente ce;a aos clientes5 ao passo que o Bc8onaldgs est totalmente voltado para
eles.
Por que 4 assimh Para os autores 4 por que os $r;os pblicos5 via de re;ra5 no obtm
seus recursos diretamente dos clientesK as empresas sim. 2e uma empresa satis0a6 seus
clientes5 as vendas aumentam. Os $r;os pblicos recebem a maior parte dos seus
recursos do Le;islativo e a maioria de seus IclientesJ 4 cativa e tem poucas alternativas para
os servios o0erecidos por seus ;overnos. /ssim5 os administradores pblicos passam a
i;nor:los. Os clientes:alvo5 a quem o administrador pblico tenta satis0a6er5 so o
Le;islativo e o E!ecutivo5 pois so eles que 0ornecem os recursos. Como os ocupantes de
car;os eletivos so ;overnados por seu eleitorado S na maioria das ve6es ;rupos de
interesse5 0inanciadores de campan"as S os $r;os do ;overno 0a6em o possCvel para
a;radar os ;rupos de interesse. Os verdadeiros clientes do Binist4rio dos Transportes no
tm sido os motoristas nem a massa de usurios de transporte pblico5 mas sim os
construtores5 as empreiteiras.
3o5erno em0reendedor: 4erando receitas ao in5Js de des0esas
Aos ;overnos burocrticos5 os sistemas oramentrios levam as pessoas a ;astar din"eiro5
sem qualquer preocupao de produ6i:lo. Aa maioria dos ;overnos5 poucas pessoas 0ora
dos departamentos 0inanceiros sequer pensam sobre receitas. Ain;u4m se preocupa com o
lucro. / palavra lucro 4 vista pelos ;overnos tradicionais como um verdadeiro pecado.
Os ;overnos empreendedores5 terrivelmente pressionados pela crise 0iscal da d4cada de
)+('5 concentram:se na busca de receitas no tributrias. Passaram a mensurar o nCvel de
retorno de cada investimento. Ao se quer di6er5 com isso5 que a maioria dos servios
pblicos deva ser vendida visando ao lucro. /o contrrio! Bas muitos servios bene0iciam
indivCduos isolados.
Uma outra caracterCstica recon"ecida nos ;overnos empreendedores 4 uma certa
perspectiva de investimento5 ou se#a5 o "bito de mensurar os retornos dos ;astos como se
0ossem investimentos. / estrat4;ia no visa ;an"ar din"eiro5 mas poup:lo. /trav4s da
avaliao de retorno de seus investimentos5 4 possCvel entender quando um ;asto l"es
permitir poupar din"eiro.
3o5erno 0re5enti5o: a 0re5eno em l4ar da cra
Os ;overnos burocrticos tradicionais se concentram na prestao de servios destinados a
en0rentar problemas. Contra a doena5 custeiam servios m4dicosK e para combater o crime5
aumentam o aparato policialK para lutar contra os incndios5 adquirem mais carros de
bombeiros. O modelo burocrtico trou!e consi;o uma preocupao com a prestao do
servio S a preocupao em remar. Gastam somas considerveis tratando os sintomas5
atuando apenas quando os problemas se trans0ormam em crises5 enquanto 0altam
estrat4;ias para a preveno desses problemas. / burocracia 4 ce;a no que se re0ere ao
0uturo.
Auma era em que as mudanas ocorrem com assustadora rapide65 a ce;ueira com relao
ao 0uturo 4 uma 0al"a mortal. Os ;overnos empreendedores passaram a atuar de 0orma
completamente di0erente5 0a6endo da preveno um tema central de sua administrao.
/l;uns ;overnos esto tentando no apenas prevenir problemas5 como tamb4m tentar
antecipar o 0uturo. 8i6:se que " trs tipos de pessoas- as que 0a6em as coisas
acontecerem5 as que observam as coisas acontecerem e as que no sabem o que est
acontecendo. O mesmo se pode di6er dos ;overnosK in0eli6mente a maioria est na terceira
cate;oria.
3o5erno descentraliHado: da DierarKia I 0artici0ao e ao trabalDo de eKi0e
Q 9' anos5 as or;ani6a.es centrali6adas eram indispensveis. /s tecnolo;ias de
in0ormao eram primitivas5 a comunicao entre localidades di0erentes di0Ccil e a mo:de:
obra disponCvel relativamente pouco instruCda. Ao "avia outra alternativa5 seno a de #untar
todos os pro0issionais em uma mesma or;ani6ao. Qavia tempo de sobra para que a
in0ormao subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse5 pelo mesmo
percurso5 sob a 0orma de decis.es.
Qo#e em dia5 entretanto5 a in0ormao 4 praticamente sem limites. / comunicao entre as
mais rec>nditas localidades 4 instantDnea. Buitos 0uncionrios pblicos tm boa 0ormao
acadmica5 e as condi.es mudam M velocidade da lu6. Ao se pode desperdiar tempo
com o lento 0lu!o de in0orma.es "ierarquia acima5 ou de ordens "ierrquicas abai!o.
Ao mundo de "o#e5 as coisas simplesmente 0uncionam mel"or se os 0uncionrios pblicos
tiverem autonomia para tomar al;umas decis.es por conta pr$pria.
3o5erno orientado 0ara o mercado: indHindo mdanas atra5Js do mercado
Os ;overnos no tm a capacidade de resolver todos os problemas so6in"os5 nem mesmo
uma si;ni0icativa parcela deles. Por isso5 devem utili6ar as decis.es dos a;entes privados
como uma 0orma de alavanca;em na prestao de servios5 de modo a alcanar metas
coletivas. Trata:se de um m4todo clssico de atividade ;overnamental empreendedora-
implica um ;overno ativo5 mas no burocrtico.
Ao querem di6er que os mecanismos de mercado sempre 0uncionem. Buitos bens
coletivos 0ornecidos pelo ;overno S de parques M se;urana pblica S no so ne;ociados
no mercado. E " muitos mercados com 0al"as 0undamentais. Ao entanto5 os mecanismos
de mercado tm muitas vanta;ens com relao aos sistemas administrativos- os mercados
so descentrali6ados5 normalmente competitivos5 dele;am a escol"a aos interessados5 e
vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados tamb4m rea;em com
velocidade Ms mudanas rpidas e sua reestruturao permite aos ;overnos alcanar a
escala necessria para resolver os problemas mais s4rios.
'< )&;A" ,%(ERA)*A" )& "ET&R PL.,%C&
Pamos ver o conceito de liderana numa questo do CE2PE-
3CE2PEVGE2TO1:/CV&''(7 Pode:se de0inir liderana como a "abilidade
de in0luenciar pessoas no sentido da reali6ao das metas
or;ani6acionais.
Esta questo 4 CE1T/. Ela 0oi tirada da de0inio de 1ic"ard 8a0t5 do livro I/dministraoJ.
Pamos ver al;uns autores que de0endem a de0inio da questo-
1ic"ard 8a0t3 Aiderana a habilidade de in!luenciar pessoas no sentido
da reali$ao das metas or#ani$acionais.
C"iavenatto3 "!irma que liderana no sin&nimo de administrao.
De!ine-a como uma in!luncia interpessoal exercida em uma dada situao
e diri#ida atravs do processo de comunicao humana para a
consecuo de um ou mais ob@etivos espec!icos.
Qerse? e *lanc""ard- de!inem liderana como 6o processo de in!luenciar
as atividades de um individuo ou de um #rupo para a consecuo de um
ob@etivo numa dada situao7.
2tep"en 1obbins- De!ine liderana como a capacidade de in!luenciar um
#rupo para alcanar metas.
1ic"ard 8a0t e!plica esta de0inio di6endo que5 dentre todas as id4ias e escritos sobre
liderana5 trs aspectos sobressaem- pessoas5 in0luncias e metas. / liderana ocorre entre
pessoas5 envolve o uso da in0luncia e 4 usada para alcanar as metas. .n!luncia si;ni0ica
que o relacionamento entre as pessoas no 4 passivo. /l4m disso5 4 elaborada para
alcanar al;um 0im ou meta. / liderana 4 recCproca5 ocorrendo entre pessoas. Liderana 4
uma atividade das IpessoasJ5 distinta das atividades com a papelada administrativa ou da
resoluo de problemas. / liderana 4 dinDmica e envolve o uso de poder5 que 4 de0inido
como a "abilidade potencial de in0luenciar o comportamento dos outros.
Pamos ver as concep.es bsicas de liderana.
TE&R%A (& 3RA)(E B&#E# E TE&R%A (&" TRA*&"
Os es0oros iniciais para entender o sucesso da liderana 0ocaram nas caracterCsticas ou
traos pessoais do lCder. Traos so as caracterCsticas pessoais distintas de um lCder5 como
inteli;ncia5 valores e aparncia. /s pesquisas iniciais 0ocaram nos lCderes que "aviam
alcanado um nCvel de ;rande6a e5 conseqEentemente5 so con"ecidas como a aborda;em
de um #rande homem. / Teoria do Grande Qomem aceita a id4ia de lCderes natos.
2upun"a:se que de tempos em tempos apareceriam "omens ;eniais destinados a e!ercer
pro0unda in0luncia na sociedade.
/ Teoria dos Traos 4 semel"ante M do Grande Qomem5 ela parte do pressuposto de que
al;uns indivCduos possuem uma combinao especial de traos de personalidade que
podem ser de0inidos e utili6ados para identi0icar 0uturos lCderes potenciais. /ssim o lCder
possui traos especC0icos de personalidade que o distin;uem das demais pessoas.. O que
interessava aos pesquisadores da 4poca era poder ele;er dentre certos atributos quais os
que mel"or de0iniriam a personalidade do lCder. / id4ia era relativamente simples- descobrir
o que 0a6ia com que as pessoas 0ossem ;randes5 e selecionar lCderes 0uturos que # e!ibiam
os mesmos traos ou poderiam ser treinados para desenvolv:los. Ao ;eral5 a pesquisa
descobriu apenas um relacionamento 0raco entre os traos pessoais e os lCderes de
sucesso.
TE&R%A" C&#P&RTA#E)TA%"
/s 0al"as dos primeiros estudos sobre os traos levou os pesquisadores a se;uir por outra
direo do 0inal dos anos )+<' at4 a d4cada de )+='. Eles comearam a analisar o
comportamento e!ibido por certos lCderes e procuraram descobrir se "avia al;uma coisa
especC0ica na maneira de se comportarem. /s teorias sobre a liderana evoluCram ento
para a noo de que 4 o IcomportamentoJ do lCder5 e no suas caracterCsticas de
personalidade5 que determina a e0iccia da liderana.
Uma das maiores di0erenas entre a teoria dos traos e as do comportamento 4 que5 na
primeira5 pressup.e:se que os lCderes nascem com suas caracterCsticas de liderana5 e no
que eles se 0ormam lCderesK # nas ltimas5 se e!istissem comportamentos especC0icos que
identi0icassem os lCderes5 a liderana poderia ser ensinada.
TE&R%A" (A" C&)T%)3M)C%A"
/ Teoria da Contin;ncia tem como id4ia principal a de que tudo depende5 no e!iste um
tipo ideal de estrat4;ia5 de estrutura5 de liderana5 etc.5 que se#a adequado para todas as
situa.es. Cada caso vai e!i;ir uma 0orma de atuar di0erente. Foram desenvolvidos vrios
modelos de liderana que e!plicam o relacionamento entre os estilos de liderana e as
situa.es especC0icas. Pamos ver al;umas aborda;ens que buscaram identi0icar variveis
situacionais bsicas.
& modelo de /iedler
O primeiro modelo contin;encial abran;ente de liderana 0oi desenvolvido por Fred Fiedler.
2eu modelo prop.e que a e0iccia do desempen"o do ;rupo depende da adequao entre o
estilo do lCder e o ;rau de controle que a situao l"e proporciona.
/ pedra principal da teoria de contin;ncia de Fiedler 4 at4 que ponto o estilo de cada lCder 4
voltado para o relacionamento ou para a tare0a. Um lder voltado para o relacionamento
considera as pessoas. Um lder voltado para a tare!a 4 primariamente motivado pela
reali6ao da tare0a.
Os lCderes voltados para a tare0a so mais e0ica6es quando a situao 4 altamente 0avorvel
ou altamente des0avorvel. / situao ser 0avorvel quando os subordinados con0iarem no
lCder e o respeitarem5 quando as tare0as 0orem simples e rotineiras e quando o lCder tiver
autoridade 0ormal sobre seus subordinados5 podendo plane#ar e diri;ir o trabal"o dos
subordinados5 avali:los e recompens:los.
O lCder voltado para a tare0a sai:se mel"or na situao 0avorvel porque todos se do bem5 a
tare0a 4 clara e o lCder tem poderK tudo que 4 preciso 4 al;u4m que assuma o comando e
0ornea dire.es. 8o mesmo modo5 se a situao 0or muito des0avorvel ao lCder 4
necessria muita estrutura e direo da tare0a. Um lCder 0orte de0ine a estrutura da tare0a e
conse;ue estabelecer autoridade sobre os subordinados.
Os lCderes voltados para o relacionamento so mais e0ica6es nas situa.es de
0avorecimento moderado porque as "abilidades de rela.es "umanas so importantes para
alcanar o alto desempen"o do ;rupo. Aessas situa.es5 o lCder 4 moderadamente
benquisto5 tem certo poder e supervisiona os servios que contm al;uma ambi;Eidade. Um
lCder com boas "abilidades interpessoais conse;ue criar uma atmos0era positiva no ;rupo
que mel"ora os relacionamentos5 esclarecer a estrutura da tare0a e estabelecer um poder
da posio.
;iso .idimensional
/ liderana orientada para a tare0a 3trabal"o7 e a liderana orientada para as pessoas5 a
princCpio5 0oram consideradas estilos em oposio5 mutuamente e!cludentes. Todavia5 M
medida que a pesquisa sobre a liderana avanou5 veri0icou:se que a tare0a e as pessoas
no so p$los opostos da mesma dimenso5 mas limites do mesmo territ$rio.
Essa 4 a viso bidimensional da liderana5 se;undo a qual o lCder pode combinar os dois
estilos em seu comportamento5 ou en0ati6:los simultaneamente. Essa id4ia proporcionou
;rande avano para o estudo da liderana.
Liderana orientada para a tare0a 4 o estilo de liderana em que se concentra a ateno no
desempen"o do 0uncionrio5 cobra:se e avalia:se o desempen"o dos subordinados5 insiste:
se no cumprimento de pra6os estabelecidos e estabelecem:se claramente as
responsabilidades dos membros da equipe.
Teoria "itacional
Criada por Qerse? e *lanc"ard5 4 uma e!tenso das teorias comportamentais. Bais do que
as teorias anteriores5 a aborda;em situacional 0oca bastante ateno nas caracterCsticas dos
0uncionrios em determinar o comportamento da liderana apropriado. O ponto importante 4
que os subordinados variam no nCvel de prontido. /s pessoas com bai!a prontido para a
tare0a5 por causa da pouca "abilidade5 ou treinamento5 ou inse;urana5 precisam de um
estilo de liderana di0erente daquelas que so altas na prontido e tm boas "abilidades5
talentos5 con0iana e disposio para o trabal"o.
/ aborda;em situacional su;ere que no e!iste um mel"or estilo de liderana5 nem um estilo
permanente5 e sim o mais e0ica6 para uma dada situao. Um lCder pode adotar um entre
quatro estilos de liderana5 baseado em uma combinao do comportamento de
relacionamento 3considerao pelas pessoas7 e de tare0a 3considerao pela tare0a7.
^ 8eterminador- re0lete uma alta considerao pela produo e uma bai!a
considerao pelas pessoas. H um estilo bastante diretivo e envolve dar instru.es
e!plCcitas sobre como as tare0as deveriam ser reali6adas.
^ Persuasivo- 4 baseado na alta considerao pelas pessoas e pela produo. Com
esta aborda;em5 o lCder e!plica as decis.es e d aos subordinados a c"ance de 0a6er
per;untas e obter esclarecimentos sobre as tare0as de trabal"o.
^ Compartil"ador- 4 baseado em uma combinao de alta considerao pelas pessoas
e bai!a considerao pela produo. O lCder compartil"a as id4ias com os
subordinados5 l"es d a c"ance de participarem e 0acilita a tomada de deciso.
^ 8ele;ador- re0lete uma bai!a considerao pelas pessoas e pela produo. O estilo
do lCder proporciona pouca direo e pouco apoio porque o lCder trans0ere a
responsabilidade pelas decis.es e suas implementa.es para os subordinados.
Teoria CaminDo@#eta
8e acordo com esta teoria5 a responsabilidade do lCder 4 aumentar a motivao dos
subordinados para alcanar metas pessoais e or;ani6acionais. O lCder aumenta sua
motivao esclarecendo o camin"o dos subordinados para as recompensas que esto
disponCveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valori6am e dese#am.
Esta teoria tamb4m se baseia numa classi0icao quadrupla dos estilos de liderana-
^ 8iretivo- o lCder di6 aos subordinados e!atamente o que 4 para eles 0a6erem Ele
0ornece diretri6es especC0icas aos subordinados sobre como eles reali6am suas
tare0as. O lCder deve 0i!ar padr.es de desempen"o e dar e!pectativas e!plCcitas de
desempen"o.
^ Prestativo- o lCder deve demonstrar interesse pelo bem:estar dos subordinados e se
mostrar acessCvel a eles como indivCduos. O comportamento de liderana 4 aberto5
ami;vel e acessCvel5 e o lCder cria um clima de equipe e trata os subordinados como
i;uais.
^ Participativo- o lCder deve solicitar id4ias e su;est.es dos subordinados e incentivar
sua participao em decis.es que os a0etam diretamente. O comportamento do lCder
inclui pedir opini.es e su;est.es5 encora#ar a participao na tomada de deciso e se
reunir com seus subordinados no local de trabal"o.
^ Orientado para reali6ao- o lCder estabelece metas claras e desa0iadoras para os
subordinados. O comportamento do lCder en0ati6a o desempen"o de alta qualidade e
a mel"oria durante o desempen"o atual. Ele tamb4m mostra con0iana nos
subordinados e assiste:os em aprender como alcanar metas altas.
,Nderes AtocrOticos P (emocrOticos
Para ]urt LeUin5 G"ite e Lippitt e!istem trs estilos bsicos de liderana-
Liderana autocrtica
Liderana liberal 3ou permissiva7
Liderana democrtica 3ou participativa7
O sucesso do lCder est em saber ser autocrtico5 democrtico ou permissivo de acordo com
a situao. Enquanto o lCder autocrtico utili6a seu poder para decidir so6in"o e para
recompensar ou punir os liderados5 o lCder democrtico discute essas mesmas decis.es em
con#unto com sua equipe. Z o liberal dei!a que os subordinados trabal"em livremente5
intervindo apenas quando solicitado.
O e!ecutivo5 como al;u4m que simplesmente d ordens5 est sendo substituCdo pelo
e!ecutivo pro0essor5 0acilitador e mentor5 porque sabe como obter as respostas de quem
mel"or as con"ece S as pessoas que esto 0a6endo o trabal"o. Este novo lCder 0a6
per;untas5 diri;e o ;rupo ao consenso5 usa in0orma.es para demonstrar a necessidade de
ao. 2ur;e o conceito de EmpoUerment.
E#P&QER#E)T
Uma tendncia atual si;ni0icativa nas corpora.es 4 a de que os altos e!ecutivos concedam
poderes para os 0uncionrios de nCveis mais bai!os5 que passam a ser mais participativos5
mais preocupados com a construo de consenso e mais con0iantes na comunicao do que
em comparao ao passado. O empoUerment 0unciona porque o poder total na or;ani6ao
parece aumentar. Todos tm mais a di6er e5 conseqEentemente5 contribuem mais para as
metas or;ani6acionais.
Este conceito tem sido usado tamb4m na participao da sociedade como um todo nas
decis.es ;overnamentais. O empoUerment5 tradu6ido como empoderamento5 tem sido
conceituado de diversas 0ormas5 mas quase todas conver;em para o desenvolvimento de
potencialidades na sociedade5 aumento de in0ormao e percepo5 com o ob#etivo de que
e!ista uma participao real e simb$lica que possibilite a democracia. Para Pasconcelos5 o
empoderamento si;ni0ica o aumento do poder5 da autonomia pessoal e coletiva de
indivCduos e ;rupos sociais nas rela.es interpessoais e institucionais5 principalmente
daqueles submetidos a rela.es de opresso5 discriminao e dominao social.
8e 0orma bem simplista5 podemos resumir empoUerment como Iensinar a pescar5 ao inv4s
de dar o pei!eJ.
,%(ERA)*A (A #U(A)*A
Pesquisas descobriram que al;umas aborda;ens de liderana so mais e0ica6es do que
outras para reali6ar mudanas nas or;ani6a.es. 8ois tipos de liderana que podem ter um
impacto substancial so o carismtico e o trans0ormacional. Estes tipos de liderana so
mais bem entendidos em comparao com a liderana transacional. Pe#amos estes tipos de
liderana.
,iderana Transacional
/ maioria das teorias que estudamos acima so voltadas para o lCder transacional. 8i6emos
que 4 transacional porque 4 baseada na autoridade5 recompensa e troca. Ocorre por meio
de um processo de troca no qual o lCder prov recompensas em troca do es0oro de
se;uidores e desempen"o. H a liderana que leva o 0uncionrio a 0a6er o que precisa ser
0eito.
Ao conte!to or;ani6acional5 o lCder transacional leva seus se;uidores a atin;ir as metas
estabelecidas por meio do esclarecimento dos pap4is e das e!i;ncias das tare0as. /
"abilidade do lCder transacional est em satis0a6er os subordinados para a mel"ora na
produtividade.
Os lCderes transacionais ;eralmente en0ati6am aspectos impessoais do desempen"o5 como
planos5 "orrios e oramentos. Eles tm um senso de compromisso para com a or;ani6ao
e se con0ormam com as normas or;ani6acionais e aos valores.
Os lCderes transacionais trabal"am com contrato de trocas de recompensa de acordo com o
es0oro5 promessas de recompensa por bom desempen"o5 recon"ecem as conquistas.
Procuram e observam desvios das re;ras e padr.es5 tomam a.es corretivas. %nterv4m
apenas quando os padr.es no so alcanados.
,iderana CarismOtica e ;isionOria
/ liderana carismtica vai al4m das t4cnicas da liderana transacional. O carisma tem sido
con"ecido como Ium 0o;o que acende a ener;ia e o compromisso do se;uidor5 produ6indo
resultados acima e al4m da obri;aoJ. O lCder carismtico tem a "abilidade de inspirar e
motivar as pessoas para que elas 0aam mais do que normalmente 0ariam5 apesar dos
obstculos e do sacri0Ccio pessoal. Os se;uidores transcendem seus pr$prios interesses
pelo bem do departamento ou da or;ani6ao.
O impacto dos lCderes carismticos vem normalmente da declarao de uma viso
;randiosa de um 0uturo ima;inado com a qual os 0uncionrios se identi0icam5 da modela;em
de um sistema de valor corporativo no qual todos participam e da con0iana que nos
subordinados5 ;an"ando5 em retorno5 a con0iana deles.
Os lCderes carismticos tendem a ser menos previsCveis do que os lCderes transacionais.
Eles criam uma atmos0era de mudana5 e 0icam obcecados por id4ias visionrias que
e!citam5 estimulam e impulsionam outras pessoas para que trabal"em arduamente.
,iderana Transformacional
Os lCderes trans0ormacionais se assemel"am aos lCderes carismticos5 mas so distin;uidos
pela sua "abilidade especial em reali6ar inovao e mudana5 recon"ecendo as
necessidades e preocupa.es dos se;uidores5 a#udando:os a e!aminarem problemas
anti;os com novas aborda;ens5 e encora#ando:os a questionar o status quo.
Os lCderes trans0ormacionais no dependem e!clusivamente de re;ras tan;Cveis e incentivos
para controlar as transa.es especC0icas. Eles 0ocam nas qualidades intan;Cveis como viso5
valores compartil"ados e id4ias para construir relacionamentos5 dar maior si;ni0icado Ms
atividades diversas e encontrar terreno comum para inscrever se;uidores no processo de
mudana.
/ Liderana Trans0ormacional 4 capa6 de mudar o comportamento de um 0uncionrio a
partir de uma viso do lCder5 da inspirao de ideais5 do estCmulo intelectual e da
considerao individuali6ada 3cada pessoa possui necessidades individuais e!clusivas7.
Este lCder motiva as pessoas5 impelindo:as a a;irem al4m de suas capacidades5
trans0ormando:as e alcanando os resultados or;ani6acionais.
1e0ere:se ao processo de in0luenciar ;randes mudanas nas atitudes e nos pressupostos de
membros da or;ani6ao e obter o comprometimento com mudanas importantes nos
ob#etivos e nas estrat4;ias da or;ani6ao. / liderana trans0ormacional envolve a in0luncia
de um lCder sobre seus subordinados5 mas o e0eito da in0luncia 4 0ortalecer os subordinados
que tamb4m se tornam lCderes no processo de trans0ormar a or;ani6ao. Portanto5 a
liderana trans0ormacional ;eralmente 4 vista como um processo compartil"ado5 envolvendo
as a.es dos lCderes em di0erentes nCveis e em di0erentes subunidades de uma or;ani6ao.
Os lCderes trans0ormacionais prestam ateno Ms preocupa.es e necessidades de cada um
de seus lideradosK modi0icam a maneira de seus se;uidores verem as coisas5 a#udando:os a
pensar nos vel"os problemas de uma nova 0ormaK e so capa6es de entusiasmar5 incitar e
inspirar as pessoas a darem o m!imo de si na busca de ob#etivos do ;rupo.
/s lideranas transacionais e trans0ormacionais no devem ser vistas como aborda;ens
opostas para se 0a6er com que as coisas se#am reali6adas. / liderana trans0ormacional 4
construCda em cima da liderana transacional. Ela produ6 nos liderados nCveis de es0oro e
de desempen"o que vo al4m daqueles obtidos apenas na aborda;em transacional. /l4m
disso5 a liderana trans0ormacional 4 mais do que carisma. O lCder trans0ormacional tenta
desenvolver em seus se;uidores a capacidade de questionar no apenas as vis.es #
estabelecidas5 mas at4 aquelas colocadas pelo pr$prio lCder.
,%(ERA)*A "ER;%(&RA
Outra aborda;em recente de liderana 4 a do lCder servidor5 que trabal"a para satis0a6er as
necessidades e metas dos subordinados5 assim como para cumprir a misso maior da
or;ani6ao.
Liderar si;ni0ica servir5 no sentido de a#udar as pessoas a se tornarem mel"ores5 a
alcanarem plenamente seu potencial. O termo 0oi usado pela primeira ve6 num arti;o5 de
)+@'5 escrito por 1obert ]. Greenlea05 c"amado OT"e 2ervant as LeaderO 3O 2ervidor como
LCder7.
Os lCderes servidores operam em dois nCveis- para a satis0ao das metas e necessidades
de seus subordinados e para a reali6ao de um prop$sito ou misso maior de suas
or;ani6a.es. Os lCderes servidores distribuem coisas S poder5 id4ias5 in0orma.es5
recon"ecimento5 cr4dito pelas reali6a.es.
/ liderana servidora verdadeira sur;e daqueles cu#a motivao principal 4 um dese#o
pro0undo de a#udar os outros. Greenlea0 discute a necessidade de um novo modelo de
liderana5 que pon"a como prioridade nmero um o servio aos outros- 0uncionrios5 clientes
e comunidade. / liderana servidora tem como 0oco lCderes que se dedicam aos outros e M
misso da or;ani6ao de aprendi6a;em. Eles encora#am a participao5 o
compartil"amento de poder e de in0orma.es5 recon"ecem o valor dos outros5 estimulam a
criatividade das pessoas5 so completamente comprometidas5 tm um impulso natural para
aprender5 promovem o senso de comunidade.
AUT&,%(ERA)*A
H uma aborda;em contemporDnea de liderana5 competncias dos empre;ados5 0orma
como as tare0as so estruturadas e comportamento or;ani6acional relacionado a autonomia
e aprendi6ado contCnuo so considerados 0atores substitutos da liderana.
Os te$ricos da autoliderana prop.em a e!istncia de uma s4rie de processos atrav4s dos
quais as pessoas controlam o seu pr$prio comportamento. E os lCderes e0ica6es a#udam
seus se;uidores a liderarem a si pr$prios. Eles 0a6em isso desenvolvendo a capacidade de
liderana nos outros e dando a eles condi.es para que no precisem mais de um lCder
0ormal para motivao e orientao.
/ premissa que baseia a tese da autoliderana 4 a de que as pessoas so responsveis5
capa6es e podem e!ercer sua iniciativa sem necessidade e!terna de c"e0es5 re;ras ou
re;ulamentos. 1ecebendo o apoio adequado5 todos os indivCduos podem monitorar e
controlar o seu pr$prio comportamento.
/ importDncia da autoliderana aumentou com a populari6ao do uso de equipes. Equipes
auto;erenciadas e aut>nomas precisam que seus membros se#am auto:orientados.
'? PR&CE""&" PART%C%PAT%;&" (E 3E"T+& PL.,%CA
Z vimos na aula passada que um dos princCpios da administrao pblica ;erencial 4 a
participao da sociedade no Estado. Uma das dis0un.es do modelo racional:le;al 4 que a
burocracia 4 auto:re0erida5 ou se#a5 se preocupa mais com suas pr$prias necessidades e
perspectivas do que com as da sociedade. /ssim5 a administrao pblica ;erencial buscar
criar uma s4rie de 0erramentas que permitam que as pessoas possam participar das
decis.es do Estado e consi;am e!pressar suas demandas.
2e;undo Baria da Gl$ria Go"n5 a participao5 pelas caracterCsticas e 0uno5 4 Isin>nimoJ
de descentrali6ao. H a trans0erncia do poder decis$rio para a comunidade. /
administrao burocrtica no 4 condi6ente com modelos de ;esto participativa porque a
deciso 4 centrali6ada nos altos escal.es e o 0ormalismo impede a sociedade de participar
das decis.es. Por isso5 quando a sociedade passa a e!i;ir uma maior participao5 " uma
tenso sobre o modelo burocrtico5 que no conse;ue atender a estas demandas.
Para Pateman5 so possCveis trs nCveis de participao-
Pseudoparticipao - os indivCduos apenas so consultados sobre al;um assunto
e endossam as decis.es do lCder5 ou se#a5 no ocorre5 de 0ato5 participao
al;uma na tomada de decisoK
Participao parcial - muitos tomam parte no processo decis$rio5 mas o poder 0inal
de decidir pertence a apenas uma das partesK
Participao plena - cada membro isoladamente tem i;ual poder de determinar o
resultado 0inal das decis.es.
Peremos aqui nesta aula al;umas 0ormas de descentrali6ao que constituem instrumentos
de participao da sociedade. / descentrali6ao pode ser vista sob trs dimens.es-
Aa dimenso polCtica5 a descentrali6ao 4 uma estrat4;ia para redistribuio do poder
polCtico do Estado5 do nCvel central para os nCveis peri04ricos. *aseia:se na concepo de
que a descentrali6ao a0eta as rela.es de poder e introdu6 novos con0litos nas rela.es
entre es0eras de ;overno e na distribuio de poder e bens entre di0erentes ;rupos na
sociedade. Esse entendimento 0undamenta:se no conceito de descentrali6ao como
estrat4;ia para democrati6ao do poder5 atrav4s da ampliao dos nCveis de participao
cidad e da multiplicao de estruturas de poder5 com vistas M mel"oria da e0icincia da
;esto pblica.
Aa dimenso administrativa5 a descentrali6ao re0ere:se M dele;ao5 ou se#a5 M
trans0erncia de competncias e de 0un.es entre unidades5 entre es0eras de ;overno ou
entre $r;os. Esta concepo de descentrali6ao 4 #usti0icada em 0uno da necessidade
de se buscar maior e0iccia na ;esto pblica5 eliminao de intermedia.es burocrticas e
possibilidade de um contato mais pr$!imo com o cidado5 o que ;eraria maior 0idelidade Ms
demandas sociais e mel"or adequao da administrao ao cumprimento de seus ob#etivos.
/ssim5 a descentrali6ao 0acilita a relao do usurio com o Estado5 simpli0icando a
tramitao burocrtica e permitindo canali6ar cada demanda de 0orma mais sin;ulari6ada e
mais adequada Ms suas especi0icidades.
Aa dimenso social5 a descentrali6ao tradu6:se como participao social na ;esto
pblica. Trata:se de trans0erncia de parcelas de poder5 competncias e 0un.es da
administrao pblica para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas 0ormas e com
diversas combina.es. 8esse modo5 a descentrali6ao 4 tratada como estrat4;ia de
capacitao de ;rupos sociais para decidirem sobre problemas da ;esto pblica local5 se#a
estruturando 0ormas institucionais capa6es de e!pressar a vontade coletiva nas instDncias
de tomada de deciso5 se#a como 0orma de possibilitar M populao e!ercer 0un.es de
0iscali6ao e controle sobre a ;esto dos servios pblicos. / participao5 se;undo Baria
da Gl$ria Go"n5 pelas caracterCsticas e 0uno5 4 Isin>nimoJ de descentrali6ao.
/ Constituio Federal de )+((5 num movimento contrrio M ditadura militar5 buscou
promover uma 0orte descentrali6ao polCtica5 trans0erindo para estados e municCpios uma
s4rie de responsabilidades sobre a ;esto das polCticas pblicas. /o levar as decis.es para
os municCpios5 permite:se uma maior participao das pessoas5 # que 4 nas comunidades5
nos bairros5 que elas tm condi.es de participar. /l4m disso5 os municCpios esto mais
pr$!imos da realidade local5 con"ecendo mel"or as demandas de seus cidados. H por tudo
isso que instrumentos de participao como os consel"os ;estores e o oramento
participativo atuam prioritariamente no Dmbito municipal.
Para Gremaud5 a descentrali6ao incorpora um con#unto de pelo menos trs aspectos-
administrativo S com a passa;em da responsabilidade de ;erencia na proviso de
determinados servios pblicos e de ;esto de polCticas
0iscal S com a passa;em de pelo menos parte da responsabilidade na obteno de
recursos necessrios ao 0inanciamento das polCticas e
polCtico S com a autonomi6ao decis$ria no apenas quanto M 0orma de promover a
polCtica5 mas na pr$pria escol"a entre di0erentes servios a serem o0ertados e sua
estrutura de 0inanciamento.
Contudo5 a descentrali6ao de autonomia e poder para os ;overnos locais pode apresentar
certos riscos. 8esde a 0undao da 0ederao5 o *rasil 4 "istoricamente marcado por 0ortes
desi;ualdades re;ionais5 inclusive em comparao com outros paCses. / disparidade de
condi.es econ>micas 4 re0orada5 ademais5 pela e!istncia de um contin;ente enorme de
municCpios pequenos5 com bai!a capacidade de sobreviver apenas com recursos pr$prios.
Outra 0orma de descentrali6ao 4 a social5 em que o Estado trans0ere o poder de deciso
para a sociedade. 8ois instrumentos desse tipo de descentrali6ao so os consel"os
;estores e o oramento participativo.
C&)"E,B&" (E 3E"T+&
2e;undo Baria da Gl$ria Go"n5 podemos di0erenciar trs tipos de consel"os no cenrio
brasileiro do s4culo NN- os criados pelo pr$prio poder pblico E!ecutivo5 para mediar suas
rela.es com os movimentos e com as or;ani6a.es popularesK os populares5 construCdos
pelos movimentos populares ou setores or;ani6ados da sociedade civil em suas rela.es de
ne;ocia.es com o poder pblicoK e os institucionali6ados5 com possibilidade de participar
da ;esto dos ne;$cios pblicos criados por leis ori;inrias do Poder Le;islativo5 sur;idos
ap$s press.es e demandas da sociedade civil.
Ao primeiro tipo5 temos como e!emplo os consel"os comunitrios criados para atuar #unto M
administrao pblica municipal ao 0inal dos anos )+@'K no se;undo5 os consel"os
populares ao 0inal dos anos )+@' e parte dos anos )+('K e no terceiro5 os consel"os
;estores institucionali6ados setoriais.
Os consel"os populares 0oram propostas dos setores da esquerda ou de oposio ao
re;ime militar5 e sur;iram com diversos pap4is5 tais como- or;anismos dos movimentos
populares atuando com parcelas de poder #unto ao e!ecutivoK or;anismos superiores de luta
e de or;ani6ao popular5 ;erando situa.es de duplo poderK or;anismos de administrao
municipal criados pelo ;overno para incorporar o movimento popular ao ;overno5 no sentido
de assumirem tare0as de aconsel"amento5 deliberao eVou e!ecuo.
Os consel"os comunitrios atuavam dentro de administra.es municipais5 como 0orma de
incorporao de movimentos sociais e canal de mediao. Criados pelo pr$prio E!ecutivo
para au!iliar na administrao municipal.
Os consel"os ;estores 0oram a ;rande novidade nas polCticas pblicas ao lon;o dos anos.
Com carter interinstitucional5 eles tm o papel de instrumento mediador na relao do
estado com a sociedade e esto inscritos na Constituio de )+((5 e em outras leis no paCs5
na qualidade de instrumentos de e!presso5 representao e participao da populao.
Os consel"os tm o papel de instrumento mediador na relao do Estado com a sociedade.
Com os consel"os5 ;era:se uma nova institucionalidade pblica5 eles criam uma nova es0era
social:pblica ou pblica no:estatal. Trata:se de um novo padro de rela.es entre Estado
e sociedade5 porque eles viabili6am a participao de se;mentos sociais na 0ormulao de
polCticas sociais e possibilitam M populao o acesso aos espaos nos quais se tomam
decis.es polCticas.
2e;undo 1aquel 1aic"elis-
"s di!erentes experincias de or#ani$ao dos 9onselhos atualmente em
curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia social,
cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, so express?es da busca
de novos canais de participao da sociedade civil na coisa pblica, rumo
: constituio de es!eras pblicas democrticas, embora este@am na
contra-corrente da re!orma neoliberal que tende a deslocar os espaos de
representao coletiva e de controle sociali$ado sobre o %stado para a
ao dos #rupos de presso e de lobbies, desquali!icando e despoliti$ando
a !ora da or#ani$ao coletiva.
Com base nisso5 podemos di0erenciar uma administrao pblica societal5 que incorpora aos
modelos burocrticos e ;erenciais tradicionalmente 0ec"ados prticas que ampliam a
relao Estado:sociedade.
/pesar da importDncia que a CF(( deu ao tema5 a proli0erao de consel"os ;estores s$ 0oi
ocorrer depois que as re0ormas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de
recursos 0inanceiros do nCvel 0ederal ao estadual e ao municipal M e!istncia de consel"os. /
le;islao em vi;or no *rasil preconi6a5 desde )++=5 que para o recebimento de recursos
destinados Ms reas sociais5 os municCpios devem criar seus consel"os ;estores. %sto
e!plica porque a maioria dos consel"os municipais sur;iu ap$s esta data.
/ le;islao 0ederal preconi6a aos consel"os o carter deliberativo5 parte do processo de
;esto descentrali6ada e participativa5 e os constitui como novos atores deliberativos e
paritrios.
2e;undo o 8icionrio Qouaiss5 deliberao si;ni0ica- I). debate com o ob#etivo de resolver
al;um impasse ou tomar uma decisoK &. ao empreendida ap$s consulta eVou re0le!oJ.
/ssim5 o carter deliberativo dos consel"os se re0ere ao seu poder de tomar decis.es5 de ir
al4m da simples consultas para participar de 0orma plena da ;esto pblica.
/ paridade se re0ere M necessidade de e!istir nos consel"os a mesma quantidade de
representantes da sociedade civil e do ;overno. /s novas estruturas inserem:se na es0era
pblica no:estatal e5 por 0ora de lei5 inte;ram:se com os $r;os pblicos vinculados ao
Poder E!ecutivo voltados para polCticas pblicas especC0icas5 responsveis pela assessoria e
suporte ao 0uncionamento das reas onde atuam. Eles so compostos5 portanto5 por
representantes do poder pblico e da sociedade civil. Esta 4 a principal di0erena dos
consel"os ;estores em relao aos consel"os populares e comunitrios5 # que estes so
compostos e!clusivamente de representantes da sociedade civil5 cu#o poder reside na 0ora
da mobili6ao e da presso e5 usualmente5 no possuem assento institucionali6ado #unto
ao poder pblico.
Contudo5 apesar do carter deliberativo previsto em lei5 isto no ;arante uma e0etiva
atuao dos consel"os ;estores. E!istem muitos problemas associados a sua atuao5 que
inibem uma real participao da sociedade. 2e;undo Baria da Gl$ria Go"n-
Qrios pareceres o!iciais tm assinalado e rea!irmado o carter apenas
consultivo dos conselhos, restrin#indo suas a?es ao campo da opinio, da
consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. +os
municpios sem tradio or#ani$ativo-associativa, os conselhos tm sido
apenas uma realidade @urdico-!ormal e muitas ve$es um instrumento a
mais nas mos dos pre!eitos e das elites, !alando em nome da
comunidade, somo seus representantes o!iciais, no atendendo
minimamente aos ob@etivos de se tornarem mecanismos de controle e
!iscali$ao dos ne#1cios pblicos.
/s quest.es da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a serem
mel"or de0inidos nos consel"os ;estores de uma 0orma ;eral. Os problemas decorrem da
no e!istncia de crit4rios que ;arantam uma e0etiva i;ualdade de condi.es entre os
participantes. / participao deve ser paritria5 mas ela no deve ser uma questo apenas
num4rica.
/ disparidade de condi.es para participao em um consel"o de membros advindos do
;overno daqueles advindos da sociedade civil 4 ;rande. Os primeiros trabal"am em
atividades dos consel"os durante seu perCodo de e!pediente de trabal"o normal
remunerado5 tm acesso aos dados e in0orma.es5 tm in0ra:estrutura de suporte
administrativo5 esto "abituados com lin;ua;em tecnocrtica5 etc. Ou se#a5 eles tm o que
os representantes da sociedade civil no tm. Faltam cursos ou capacitao aos
consel"eiros de 0orma que a participao se#a quali0icada em termos5 por e!emplo5 da
elaborao e ;esto das polCticas pblicas.
Outro problema 4 que5 o 0ato de as decis.es dos consel"os terem carter deliberativo no
;arante sua implementao e0etiva5 pois no " estruturas #urCdicas que dem amparo le;al
e obri;uem o E!ecutivo a acatar as decis.es dos consel"os.
ConselDo de 3esto /iscal
/ Lei de 1esponsabilidade Fical 3Lei Complementar n\ )') de &'''7 determina que-
"rt. US. , acompanhamento e a avaliao, de !orma permanente, da
poltica e da operacionalidade da #esto !iscal sero reali$ados por
conselho de #esto !iscal, constitudo por representantes de todos os
(oderes e es!eras de Woverno, do Ninistrio (blico e de entidades
tcnicas representativas da sociedade, visando a3
. - harmoni$ao e coordenao entre os entes da Vederao0
.. - disseminao de prticas que resultem em maior e!icincia na alocao
e execuo do #asto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do
endividamento e na transparncia da #esto !iscal0
... - adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padroni$ao
das presta?es de contas e dos relat1rios e demonstrativos de #esto
!iscal de que trata esta Aei 9omplementar, normas e padr?es mais simples
para os pequenos Nunicpios, bem como outros, necessrios ao controle
social0
.Q - divul#ao de anlises, estudos e dia#n1sticos.
J MK , conselho a que se re!ere o caput instituir !ormas de premiao e
reconhecimento pblico aos titulares de (oder que alcanarem resultados
merit1rios em suas polticas de desenvolvimento social, con@u#ados com a
prtica de uma #esto !iscal pautada pelas normas desta Aei
9omplementar.
J BK Aei dispor sobre a composio e a !orma de !uncionamento do
conselho.
Os Consel"os de Gesto Fiscal5 se;undo a pr$pria de0inio normativa5 buscaro cumprir
suas metas atrav4s da disseminao de t4cnicas mais e0icientes na relao receita:despesa
pblica e na adoo de re;ras de padroni6ao de relat$rios5 das presta.es de contas e
demonstrativos. Os Consel"os promovero5 tamb4m5 a divul;ao de estudos e
dia;n$sticos a respeito da ;esto 0iscal.
8everia "aver re;ulamentao por lei ordinria5 mas ela ainda no 0oi votada5 apesar de
estar no Con;resso desde &''' 3PL ,.@<<V&'''7. 2e;undo o Pro#eto de Lei5 o Consel"o de
Gesto Fiscal 4 $r;o de deliberao coletiva5 inte;rante da administrao pblica 0ederal5
vinculado ao Binist4rio do Plane#amento5 Oramento e Gesto5 com a participao de
representantes da Unio5 dos Estados5 dos BunicCpios e de entidades t4cnicas
representativas da sociedade.
&R*A#E)T& PART%C%PAT%;&
O oramento participativo 0a6 parte deste processo de descentrali6ao do poder para os
;overnos locais5 # que 4 neles que a sociedade pode realmente participar. H na
comunidade que as pessoas tem vo6. /ssim5 4 nos ;overnos municipais que o oramento
participativo ;an"ou mais 0ora.
/l;uns estados # se utili6am dessa 0erramenta5 e na es0era 0ederal o que temos por
enquanto ainda so promessas. O ;overno 0ederal divul;ou em maro de &''@ a criao de
um Grupo de Trabal"o interministerial com o ob#etivo de I0ormular propostas de participao
da sociedade no acompan"amento da elaborao e e!ecuo dos trs principais
instrumentos da administrao pblica S o Plano Plurianual5 a Lei de 8iretri6es
Oramentrias e a Lei Oramentria /nual5 dando um passo na direo do Oramento
ParticipativoJ.
2e;undo o site da CDmara dos 8eputados-
" proposta oramentria para BCCL, em tramitao no 9on#resso, poder
servir de experimento para uma iniciativa que a 9omisso Nista de
,ramento quer adotar nos pr1ximos anos3 o oramento !ederal
participativo. " idia !a$er um ensaio nas audincias re#ionais que sero
reali$adas neste ano para debater a proposta, em locais ainda a serem
de!inidos.
Podemos observar que esta e!perincia ainda 4 bastante tCmida5 camin"ou:se muito pouco
rumo a um oramento participativo.
Como vimos acima5 para que "a#a uma verdadeira participao5 uma participao plena5 4
preciso que a deciso se#a compartil"ada. /ssim5 o oramento participativo5 assim como os
consel"os ;estores5 tamb4m tem carter deliberativo. Ao podemos pensar que OP este#a
associado M noo de democracia direta5 que prev a participao de todos os cidados em
todas as decis.es a eles pertinentes. Temos no caso do OP um "ibridismo5 em que " uma
articulao entre democracia representativa e democracia participativa. Aum primeiro nCvel5
o local5 " a participao diretaK # no nCvel re;ional5 temos as assembl4ias5 com
mecanismos de dele;ao5 mediante escol"a de dele;ados e consel"eiros nas es0eras de
representao re;ional e municipal.
8e acordo com /vrit6er5 o OP se baseia em quatro elementos5 quais se#am-
a7 a cesso da soberania pelos detentores dos car;os eletivos do poder e!ecutivo5
pela criao de um con#unto de espaos participativos 3assembl4ias re;ionais e
temticas7 nos quais todos os cidados podem participar com i;ual poder de
deliberaoK
b7 a articulao da participao local ou direta5 por interm4dio das assembl4ias
re;ionais5 com mecanismos de dele;ao5 mediante escol"a de dele;ados e
consel"eiros nas es0eras de representao re;ional e municipalK
c7 a autodeterminao na 0ormulao das re;ras e crit4rios de participao e
distribuio de recursos5 Ivinculando o OP a uma tradio de reconstituio de
uma ;ramtica social participativa na qual as re;ras da deliberao so
determinadas pelos pr$prios participantesK
d7 o ob#etivo de promoo da reverso das prioridades na distribuio dos recursos
pblicos5 privile;iando os setores mais carentes da populao.
/pesar deste carter deliberativo5 no podemos di6er que o E!ecutivo 4 obri;ado a acatar
as decis.es tomadas nos 0$runs do oramento participativo. / competncia para a iniciativa
de lei oramentria 4 privativa do E!ecutivo5 portanto 4 ele quem de0ine a proposta do
oramento. O 2upremo Tribunal Federal #ul;ou a /o 8ireta de %nconstitucionalidade
contra o arti;o de lei do Estado de 2anta Catarina5
"rt. BC. 9ompete ao 9onselho %stadual do ,ramento 4e#ionali$ado
elaborar o relat1rio !inal das propostas aprovadas nas audincias pblicas
re#ionais e encaminh-las : Werncia do ,ramento da 2ecretaria de
%stado da Va$enda, para incluso na (roposta de ,ramento "nual.
O 1elator Binistro 2eplveda Pertence a0irmou que tal dispositivo no 0ere o art. )=9 da CF5
uma ve6 que as propostas resultantes das audincias pblicas no compelem o Poder
E!ecutivo ao seu aproveitamento5 apenas indicam5 no "avendo que se 0alar5 pois5 em
o0ensa ao princCpio da independncia dos poderes. Caso "ouvesse tal vinculao5 o arti;o
seria considerado inconstitucional5 uma ve6 que a iniciativa dos pro#etos de lei oramentrios
4 do Poder E!ecutivo.
Contudo5 mesmo no "avendo esta vinculao5 o oramento participativo con0ere maior
0idelidade5 # que o estado est ouvindo o que a sociedade tem a di6er. 2e;undo 1oberto
Coel"o-
"o promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico,
o ,ramento (articipativo inau#ura acessos ou caminhos para que
in!orma?es !luam tanto para o lado do #overno quanto para o lado dos
cidados. , ,ramento (articipativo possibilita que o #overno capte, com
maior !acilidade e preciso, as demandas sociais. 8ais in!orma?es so
imprescindveis para a !undamentao de decis?es li#adas : alocao dos
recursos pblicos.
/l4m disso5 ao participar do OP5 a sociedade 0ica mais consciente acerca de seu papel5 e
passa a cobrar mais o E!ecutivo. Pamos dar uma ol"ada em uma questo da E2/F-
3E2/FVBPOGV&''(7 O Oramento Participativo 4 um processo educativo
que5 por meio de um 0ormato institucional que 0avorece o aprendi6ado da
polCtica como arena de alianas5 ne;ocia.es5 con0litos e bar;an"as5 0a6
com que se c"e;ue5 a partir de demandas particularistas e locais5 a uma
viso mais abran;ente dos problemas urbanos e das limita.es
;overnamentais.
/ questo 4 CE1T/. Esta questo 0oi tirada do te!to de 24r;io de /6evedo5 se;undo o qual-
, ,ramento (articipativo um processo educativo que, atravs de um
!ormato institucional en#enhoso, permite, a partir de demandas
particularistas e locais H mediante um processo de !iltra#em e de
ne#ocia?es sucessivas H, discutir quest?es mais amplas da cidade. ,s
participantes iniciam o processo com uma viso micro ;a casa, a rua e, no
mximo, o bairro< e uma pauta maximalista ;demandando todas as
necessidades bsicas<0 paulatinamente, com o desenrolar do processo,
passou a ter uma viso mais abran#ente da cidade, dos problemas
urbanos e das limita?es #overnamentais, e a de!ender, portanto, uma
pauta vivel. %m suma, ocorre um aprendi$ado da poltica como arena de
alianas, ne#ocia?es, con!litos e bar#anhas.
/credita:se que o Oramento Participativo tem potencial de atuao como indutor de capital
social. Aa medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivCduos com
quest.es coletivas e5 por conseqEncia5 com o Poder Pblico5 veri0ica:se uma tendncia por
maior or;ani6ao dos indivCduos enquanto sociedade civil5 al4m da 0ormao e capacitao
de lideranas. Os participantes do oramento participativo desenvolvem uma s4rie de
"abilidades democrticas5 principalmente no que di6 respeito M aquisio de "bitos
indispensveis ao processo de tomada de deciso coletiva.
24r;io de /6evedo 0ala ainda de outra vanta;em do OP-
"lm disso, atin#em-se !rontalmente as prticas clientelistas de alocao
de recursos. De !ato, considera-se que o maior mrito do ,ramento
(articipativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e
pro#ressistas com a capacidade de competir vanta@osamente com as
prticas clientelistas. 8anto assim que nas municipalidades onde o
,ramento (articipativo tem sido adotado re#ularmente at mesmo
polticos de tradio clientelista vm percebendo que contrapor-se a ele
resulta em expressivo &nus poltico.
/pesar destas vanta;ens tamb4m devemos ter em mente que o oramento participativo
apresenta al;uns problemas e desa0ios. Pamos ver al;uns-
)7 2e por um lado o OP redu6 as prticas clientelistas no processo de alocao de
recursos5 por outro5 em di0erentes e!perincias5 constataram:se tentativas5 por parte
dos polCticos tradicionais5 de IcapturarJ o OP. Os polCticos de corte clientelista e os
;rupos que possuem controle sobre al;um tipo de recurso estrat4;ico procuram5 por
ve6es5 atuar no sentido de adaptar prticas clientelistas aos novos procedimentos do
Oramento Participativo.
&7 O OP en0renta o c"amado Ien;essamentoJ dos ;astos oramentrios5 que redu6
consideravelmente as mar;ens de manobra na alocao de recursos do poder
e!ecutivo nos trs Dmbitos de ;overno. Aa verdade5 devido a dota.es previamente
de0inidas em lei e Ms despesas de custeio da mquina pblica municipal5 no 4
;rande o volume de recursos cu#a alocao pode ser decidida atrav4s do Oramento
Participativo.
,7 /pesar presso da sociedade para que as decis.es OP se#am implementadas5 os
$r;os e as empresas pblicas voltados para a reali6ao das obras no tm
desempen"ado5 muitas ve6es5 sequer o papel de viabili6ar a aplicao e0etiva dos
parcos recursos disponCveis. Aa maioria dos casos estudados5 o percentual e os
valores absolutos das verbas disponibili6adas 0oram relativamente bai!os para o porte
das respectivas cidades5 no ultrapassando )'_ da receita pr$pria do municCpio.
<7 Q uma bai!a participao da Iclasse m4diaJ5 que se sente sem condi.es de
disputar ben0eitorias com os setores populares 3maiores em nmero e em nCveis de
carncia75 e uma bai!a participao dos setores populares de mais alto nCvel de
pobre6a 3e de bai!a capacidade or;ani6acional75 di0icultando que se atin#a os ;rupos
mais necessitadosK
97 8evido M di0iculdade de aprovao de pro#etos estrat4;icos de lon;o pra6o5 no lu;ar
de inmeras pequenas obras pulveri6adas5 muitas pre0eituras optaram por no incluir
os pro#etos estrat4;icos no Oramento ParticipativoK
'9 9UE"TRE"
). 3CE2PEVQEBOP/V&''<7 Aa sociolo;ia compreensiva de Geber5 poder e dominao so
conceitos sin>nimos5 um substituindo plenamente o outro.
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&. 3CE2PEVB82V&''=7 Ba! Geber considera a e!istncia de trs tipos puros de dominao
le;Ctima- a tradicional5 a racional:le;al e a ;erencial.
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,. 3E2/FVBPOG:EPPGGV&'',7 / dominao tradicional re0ere:se ao comando e!ercido
por sen"ores que ;o6am de autoridade pessoal em virtude do status "erdado5 e cu#as
ordens so le;Ctimas tanto por se con0ormarem aos costumes como por e!pressarem a
arbitrariedade pessoal.
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<. 3E2/FVBPOGV&''&7 / dominao tradicional baseia:se no poder que emana do
con"ecimento e recon"ecimento de atos "er$icos5 e!tin;uindo:se com o indivCduo.
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9. 3CE2PEVBPE:TOV&''=7 / liderana carismtica5 quando se rotini6a5 pode trans0ormar:se
em tradicional ou em racional:le;al.
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=. 3E2/FVBPOG:EPPGGV&'',7 Aas sociedades modernas5 onde a base da le;itimidade 4
a lei5 a administrao dispensa a dominao5 no sentido de um poder de comando que
precisa estar nas mos de um indivCduo ou de um ;rupo de indivCduos.
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@. 3CE2PEVBTEV&''(7 / administrao patrimonialista representa uma continuidade do
modelo inspirado nas monarquias e prevalecente at4 o sur;imento da burocracia5 sendo a
corrupo e o nepotismo inerentes a esse modelo. /os cidados se concedem benesses5
em ve6 da prestao de servios5 e a relao entre o ;overno e a sociedade no 4 de
cidadania5 e sim de paternalismo e subservincia.
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(. 3E2/FVBPOGV&''&7 Ao patrimonialismo no e!iste uma de0inio clara entre patrim>nio
pblico e bens privados5 com a proli0erao do nepotismo e da corrupo enquanto a
burocracia 4 uma instituio administrativa que usa os princCpios da racionalidade5
impessoalidade e 0ormalidade em um servio pblico pro0issional.
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+. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 / burocracia patrimonialista era o modelo clssico de
administrao presente nas monarquias europ4ias do s4culo N%N.
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)'. 3CE2PEVTCUV&''@7 O patrimonialismo normal inibe a economia racional no apenas por
sua polCtica 0inanceira5 mas tamb4m por peculiaridades de sua administrao5 entre as quais
se pode citar a ausncia tCpica de um quadro de 0uncionrios com quali0icao pro0issional
0ormal.
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)). 3CE2PEV2EGE1V&''@7 Ao entendimento de *resser Pereira5 a administrao do Estado
pr4:capitalista era do tipo patrimonialistaK a associao entre o capitalismo e a democracia
0e6 emer;ir uma administrao pblica burocrtica5 o modelo racional:le;al5 ao passo que a
administrao pblica ;erencial est mais orientada para as necessidades do cidado e
para a obteno de resultados.
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)&. 3CE2PEV2TBV&''<7 *urocracia 4 um sistema social racional5 ou um sistema social em
que a diviso do trabal"o 4 racionalmente reali6ada tendo em vista os 0ins visados.
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),. 3CE2PEV2TBV&''<7 Em relao Ms caracterCsticas bsicas que tradu6em o carter
racional da burocracia5 4 correto a0irmar que esta 4 constituCda por sistemas sociais 0ormais5
impessoais e diri;idos por administradores pro0issionais5 que tendem a control:los cada ve6
mais completamente.
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)<. 3CE2PEVBCTV&''<7 Con0orme a de0inio seminal Ueberiana5 a burocracia 45 sobretudo5
uma 0orma de dominao na qual os burocratas tendem a usurpar o poder polCtico.
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)9. 3CE2PEVB82V&''=7 %mpessoalidade5 "ierarquia5 0le!ibili6ao de procedimentos5
especiali6ao e n0ase nos controles so caracterCsticas dos modelos das or;ani6a.es
burocrticas de ;esto.
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)=. 3CE2PEVT1E:B/V&''97 O 0ormalismo da burocracia e!pressa:se pelo 0ato de que a
relao de autoridade 4 decorrncia de um sistema de normas racionais 0ormali6adas que
de0inem como tal relao de autoridade:obedincia deve acontecer e de0inem a distribuio
de atividades em prol do atin;imento dos ob#etivos.
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)@. 3CE2PEVBCTV&''<7 O universalismo de procedimentos 4 uma derivao do carter
racional:le;al dos sistemas burocrticos.
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)(. 3E2/FVBPOGV&''(7 O modelo de ;esto pblica burocrtico5 com base nos postulados
Ueberianos5 4 constituCdo de 0uncionrios individuais5 cu#as caracterCsticas no incluem
liberdade pessoal5 "avendo obedincia estrita Ms obri;a.es ob#etivas do seu car;o5 estando
submetidos a um sistema "omo;neo de disciplina e controle do servio.
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)+. 3CE2PEVB82V&''(7 / or;ani6ao burocrtica 4 embasada no modelo racional:le;al de
administrao5 e!clusiva da rea pblica5 sendo caracteri6ada pela racionalidade decorrente
da ob#etividade das normas de #ul;amentoK pela impessoalidade5 que se revela nos m4todos
ob#etivos de selecionar e promover 0uncionriosK e pelo ;rau de previsibilidade que
proporciona aos diri;entes pblicos.
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&'. 3CE2PEVBECV&'',7 Aas or;ani6a.es burocrticas5 cada superior tem sob suas ordens
determinado nmero de subordinados5 os quais5 por sua ve65 tm sob si outros
subordinados5 e assim por diante.
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&). 3CE2PEVBECV&'',7 / burocracia apresenta uma diviso "ori6ontal do trabal"o5 em que
as di0erentes atividades so distribuCdas de acordo com os ob#etivos a serem atin;idos.
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&&. 3E2/FVP22V&''(7 8e acordo com o modelo sistemati6ado por Ba! Geber5 a burocracia
moderna 0unciona de 0orma especC0ica. O desempen"o do car;o se;ue re;ras especC0icas e
e!austivas5 cu#o con"ecimento 4 parte de um aprendi6ado t4cnico especial a que se
submetem os 0uncionrios.
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&,. 3CE2PEVB82V&''=7 O insulamento burocrtico 4 um 0en>meno caracterCstico de
administra.es pblicas com alto ;rau de controle social.
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&<. 3E2/FVBPOGV&''&7 / administrao burocrtica 4 lenta5 cara5 auto:re0erida5 pouco
orientada para atender Ms demandas dos cidados5 no ;arantindo nem rapide65 nem
qualidade5 nem custos bai!os para os servios prestados ao pblico.
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&9. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 / preocupao com o 0en>meno do rent:seeRin; 0oi uma das
principais inspira.es dos movimentos de re0orma do Estado implementados no 0inal do
s4culo NN.
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&=. 3CE2PEVB82V&''=7 Peri0ica:se o 0en>meno do rent seeRin; quando determinados
;rupos da sociedade5 por meio do controle do aparel"o do Estado5 viabili6am a apropriao
de rendas e vanta;ens e!cepcionais para si ou para seus prote;idos.
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&@. 3E2/FVBPOGV&''&7 O Estado do *em:Estar 2ocial 0oi pre#udicado e marcado pelo
modelo de administrao pblica burocrtica.
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&(. 3E2/FVEPPGGV&''97 Ori;inado nos anos quarenta5 na %n;laterra5 o Estado de *em:
Estar 0oi adotado por diversos paCses durante d4cadas. O princCpio 0undamental desse
modelo assistencialista era o de que5 independentemente de sua renda5 todos os cidados5
como tais5 teriam direito de ser prote;idos por meio do pa;amento de din"eiro ou com
servios pblicos.
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&+. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 /s polCticas sociais do estado de bem:estar datadas no s4culo
NN assemel"am:se Ms do s4culo anterior por manterem o 0oco de suas a.es direcionadas
para a pobre6a e!trema5 desvinculada da concepo de cidadania e dos direitos sociais.
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,'. 3E2/FV2TAV&'''7 O Estado do *em:Estar 2ocial consa;rou os direitos sociais ao
desvincul:los da relao de assalariamento5 estendendo:os a todos os cidados.
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,). 3E2/FVEPPGGV&''&7 O crescimento do Estado de *em:Estar leva a um aumento da
autonomia do Estado em relao Ms diversas 0oras polCticas e atores sociais internos.
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,&. 3E2/FVEPPGGV&''&7 / disposio do Estado para intervir nas rela.es sociais provoca
um enorme aumento de demanda Ms institui.es polCticas5 provocando sua sobrecar;a at4 a
paralisia.
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,,. 3CE2PEV2EE8:8FV&'',7 O c"amado Estado do bem:estar5 que se veri0icou em vrios
paCses da Europa5 entrou em crise em ra6o da impossibilidade estrutural de reprodu6ir5 em
escala ampliada e crescente5 o volume de capital5 sem comprometer bases importantes de
le;itimao #unto a vrios se;mentos sociais.
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,<. 3E2/FVBPOGV&''97 2e;undo /brcio 3)++(75 entre os 0atores que a#udaram a
desencadear a crise do Estado5 indique a opo incorreta.
a7 /s duas crises do petr$leo5 em )+@, e )+@+5 contribuCram para a diminuio do ritmo
do crescimento econ>mico5 colocando em !eque o modelo de interveno estatal at4
ento vi;ente.
b7 / crise 0iscal dos ta! pa?ers5 que no en!er;avam uma relao direta entre o
acr4scimo de recursos ;overnamentais e a mel"oria dos servios pblicos5 0e6 diminuir
ainda mais a arrecadao.
c7 8enncias de corrupo envolvendo 0uncionrios pblicos de paCses centrais ;eraram
um movimento5 por parte dos movimentos sociais or;ani6ados5 contrrio M continuidade
do modelo de *em:estar.
d7 / ;lobali6ao en0raqueceu os Estados nacionais no que tan;e ao controle dos 0lu!os
0inanceiros e comerciais5 miti;ando em ;rande parte sua capacidade de ditar suas
polCticas macroecon>micas.
e7 / incapacidade do ;overno de responder Ms demandas sociais crescentes durante
esse perCodo ;erou5 se;undo al;uns cientistas polCticos5 uma iin;overnabilidade de
sobrecar;a.
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,9. 3CE2PEVTCUV&''(7 Ao s4culo NN5 ap$s o advento dos direitos pblicos5 isto 45 aqueles
de que ;o6am todos os cidados5 0a6endo que a propriedade do Estado se#a e0etivamente
pblica5 a democracia e a administrao pblica burocrtica W concebidas para prote;er o
patrim>nio pblico W precisavam trans0ormar:se- a primeira deveria ser mais participativa ou
mais direta5 e a se;unda5 menos burocrtica e mais ;erencial.
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,=. 3CE2PEVBTEV&''(7 *resser Pereira5 ao caracteri6ar a administrao pblica ;erencial5
ar;umenta que ela constitui instrumento de proteo do patrim>nio pblico contra os
interesses de privati6ao do Estado. Por outro lado5 considera que os 0uncionrios pblicos
tm de ser merecedores de ;rau ilimitado de con0iana.
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,@. 3CE2PEVTCUV&''(7 Para a administrao pblica ;erencial5 ao contrrio do que ocorre
na administrao pblica burocrtica5 a 0le!ibili6ao de procedimentos e a alterao da
0orma de controle implicam reduo da importDncia e5 em al;uns casos5 o pr$prio abandono
de princCpios tradicionais5 tais como a admisso se;undo crit4rios de m4rito5 a e!istncia de
or;ani6ao em carreira e sistemas estruturados de remunerao.
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,(. 3CE2PEV2TZV&''<7 / administrao pblica ;erencial pode ser compreendida a partir de
diversas caracterCsticas 0undamentais5 como a dele;ao de autoridade5 a valori6ao do
pressuposto da con0iana limitada em detrimento da descon0iana total do 0uncionrio
pblico5 or;ani6a.es com muitos nCveis "ierrquicos e administrao voltada para o
atendimento do cidado.
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,+. 3CE2PEV%*/B/V&'',7 / administrao pblica ;erencial sur;iu como resposta M crise do
Estado e voltou:se para a busca do incremento da e0icincia no setor pblico. Ela 4
orientada para o cidado5 serve:se da centrali6ao5 do incentivo M inovao e concentra:se
no processo.
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<'. 3CE2PEVTCE:/CV&''=7 Aa administrao pblica ;erencial5 a estrat4;ia volta:se para a
de0inio dos ob#etivos que o administrador pblico deve atin;ir em sua unidade5 para a
;arantia da autonomia na ;esto de recursos "umanos5 materiais e 0inanceiros e para o
controle e a cobrana a posteriori de resultados.
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<). 3CE2PEVTCUV&''(7 O controle dos resultados de 0orma descentrali6ada5 na
administrao pblica5 depende de um ;rau de con0iana limitado nos a;entes pblicos5
que5 mesmo com estrito monitoramento permanente5 devem ter dele;ao de competncia
su0iciente para escol"er os meios mais apropriados ao cumprimento das metas pre0i!adas
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<&. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 H correto associar o oramento:produto Ms administra.es
pblicas burocrticas e o oramento:insumo Ms administra.es pblicas ;erenciais
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<,. 3CE2PEVB82V&''=7 / administrao pblica ;erencial incorporou5 a e!emplo do setor
privado5 os conceitos de e0icincia5 e0iccia e e0etividade na avaliao de seu desempen"o.
/ e0icincia caracteri6a:se pelo uso racional dos recursos disponCveisK a e0iccia5 pelos
resultados obtidos pela ao ;overnamental e a e0etividade5 pelo alcance dos ob#etivos e
metas previamente estipulados.
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<<. 3CE2PEV*/2V&''=7 / e0icincia5 alcance dos ob#etivos propostos5 e a e0iccia5 uso
otimi6ado dos m4todos5 rotinas e 0erramentas5 so conceitos centrais para a avaliao de
desempen"o.
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<9. 3CE2PEVQCGPV&''<7 / avaliao da e0icincia est relacionada com o alcance social
das metas propostas por uma polCtica ou pro;rama5 re0erindo:se5 portanto5 M adequao dos
meios utili6ados para atin;ir as metas.
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<=. 3CE2PEVQCGPV&''<7 / avaliao da e0iccia visa a0erir os custos e recursos
empre;ados em uma polCtica ou pro;rama e os resultados alcanados.
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<@. 3CE2PEVQCGPV&''<7 / e0etividade estabelece o impacto da ao sobre a populao:
alvo ap$s a e!ecuo do pro;rama5 sob o ponto de vista ob#etivo5 avaliando a mudana
quantitativa5 e sob o ponto de vista sub#etivo5 as mudanas comportamentais nas crenas e
valores da populao:alvo.
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<(. 3E2/FVBPOGV&''&7 / administrao pblica ;erencial 4 0reqEentemente identi0icada
com as id4ias neoliberais porque as t4cnicas de ;erenciamento so quase sempre
introdu6idas ao mesmo tempo em que se reali6a um a#uste estrutural para combater o d40icit
0iscal.
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<+. 3E2/FVP22V&''(7 O modelo ;erencial puro tem como perspectiva central o 0oco na
economia e na e0icincia- 4 o I0a6er mais com menosJ5 ou se#a5 a ma!imi6ao dos
resultados a serem obtidos com a aplicao dos recursos pblicos.
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9'. 3E2/FVP22V&''(7 O modelo ;erencial pblico implica o 0ortalecimento do conceito de
conscincia de custos5 # que o cidado5 como contribuinte5 quer ver o recurso arrecadado
ser aplicado e0icientemente.
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9). 3E2/FVBPOGV&''97 / descentrali6ao no 0a6ia parte do escopo de re0orma do
;erencialismo puro5 visto que sua principal preocupao estava na diminuio de custos do
setor pblico e5 sendo a descentrali6ao um processo dispendioso5 no 0oi utili6ada nesse
modelo.
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9&. 3CE2PEVB82V&''=7 O paradi;ma do cliente 4 uma vertente das re0ormas ;erenciais que
privile;ia o atendimento Ms demandas dos consumidoresVclientes dos servios do Estado5
em contraponto ao modelo ;erencial puro5 que tin"a como principais ob#etivos das re0ormas
a reduo de custos do setor pblico e o aumento de sua produtividade.
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9,. 3E2/FVP22V&''(7 O IconsumerismJ tem como 0oco a 0le!ibilidade de ;esto5 a qualidade
dos servios e a prioridade Ms demandas do consumidor- 4 o I0a6er mel"orJ5 ol"ando o
cidado como cliente.
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9<. 3CE2PEV2//EV&'',7 / preocupao da administrao pblica com os clientes sur;iu
basicamente e primeiramente com o movimento do Public 2ervice Oriented.
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99. 3E2/FVP22V&''(7 O IPublic 2ervice OrientedJ 3P2O7 est baseado na noo de
eqEidade e cidadania5 de res;ate do conceito de es0era pblica e de ampliao do dever
social de prestao de contas 3accountabilit?7.
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9=. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 Os princCpios de ;esto mais comumente consa;rados nas
principais aborda;ens do APB incluem a pre0erncia a alternativas e!ternas na e!ecuo de
servios5 tais como privati6ao5 terceiri6ao5 parcerias ;overno:sociedade civil5
voluntarismo5 devoluo5 desconcentrao e descentrali6ao para outras es0eras de
;overno.
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9@. 3CE2PEVBCTV&''(7 Ao obstante as discuss.es sobre a rede0inio das 0un.es do
Estado moderno5 no est em questo o seu papel na produo dos bens pblicos. /os
bens pblicos tradicionais5 que compreendem a de0esa5 a #ustia e a se;urana5 tm:se
a;re;ado crescentemente novas reas5 entre as quais se destacam a proteo e o trato das
quest.es ambientais.
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9(. 3CE2PEVTCUV&''(7 / transio de Estado provedor para re;ulador imp.e s4rios
desa0ios5 entre os quais se destacam o re0oro da 0uno re;ulat$ria em 0ace do avano da
privati6ao5 o 0ortalecimento da de0esa da concorrncia diante da abertura comercial e as
e!i;ncias da competitividade em um conte!to dominado por ;randes con;lomerados
internacionais.
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9+. 3CE2PEVB82V&''=7 Ao Estado re;ulador5 a criao de barreiras institucionais M entrada
e M saCda do mercado5 por meio de instrumentos como o contrato de concesso5 4 um
mecanismo 0undamental para se ;arantir maior e0icincia na produo e alocao de bens e
servios.
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='. 3CE2PEVB82V&''=7 2e;undo a Teoria da /;ncia5 no caso do setor pblico5 a
trans0erncia de servios para a iniciativa privada tem como principais vanta;ens a maior
racionalidade na ao e a ma!imi6ao de resultadosK em contrapartida5 essa trans0erncia
apresenta problemas de assimetria de in0orma.es entre a;ente e principal5 o que ;era
0ra;ilidades nos mecanismos re;ulat$rios.
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=). 3CE2PEVB82V&''=7 /ssimetria de in0orma.es5 seleo adversa e risco moral so
tCpicas imper0ei.es de mercado veri0icadas em setores re;ulados.
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=&. 3CE2PEVBTEV&''(7 O Estado oli;rquico5 no *rasil5 4 identi0icado com a 1epblica
Pel"a5 e caracteri6a:se pela associao entre as institui.es polCticas tradicionais e as
entidades da sociedade civil mobili6adas em torno dos se;mentos mais pobres e
desprote;idos da populao5 por meio de 0ortes redes de proteo social.
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=,. 3CE2PEVB82V&''=7 O estamento burocrtico caracteri6a:se pela con#u;ao de altos
ocupantes de car;os pblicos5 burocratas e se;mentos da classe polCtica5 atuando em
con#unto5 em bene0Ccio pr$prio e em desrespeito aos princCpios da impessoalidade e do
universalismo de procedimentos.
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=<. 3CE2PEVT1E:TOV&''97 / d4cada de ,' caracteri6ou:se por uma si;ni0icativa
centrali6ao no nCvel polCtico e econ>mico5 e!presso de uma 0orma de Estado autoritrio
que condu6iu o inCcio de processo de moderni6ao e industriali6ao do paCs. Aesse
perCodo5 assistiu:se M superao do Estado voltado para a re;ulao da vida social e
econ>mica5 substituCdo por um Estado intervencionista5 mais ativo na promoo do
desenvolvimento econ>mico do paCs. Consolidou:se5 assim5 o Estado administrativo. /
e!panso do Estado intervencionista deu:se mediante trs lin"as de ao- a criao de
$r;os e departamentos 0ormuladores de polCticas pblicas5 buscando:se a participao das
corpora.es por meio da 0ormao de consel"osK a e!panso dos $r;os da administrao
direta e a e!panso empresarial do Estado.
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=9. 3CE2PEVBCV&''(7 / implantao da administrao pblica burocrtica 4 uma
conseqEncia da emer;ncia de um capitalismo moderno no *rasil M 4poca.
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==. 3CE2PEVB82V&''=7 / re0orma administrativa empreendida pelo 8/2P5 na d4cada de ,'
do s4culo passado5 0oi inovadora por no estar alin"ada aos princCpios da administrao
cientC0ica presentes na literatura mundial da 4poca.
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=@. 3CE2PEVBCV&''(7 Aos prim$rdios5 a administrao pblica so0reu in0luncia da teoria
comportamental da administrao.
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=(. 3CE2PEVBCV&''(7 O 8epartamento /dministrativo do 2ervio Pblico 38/2P7 0oi criado
com o ob#etivo de reali6ar a moderni6ao administrativa no Dmbito da administrao
pblica.
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=+. 3CE2PEVBCTV&''<7 O 8epartamento /dministrativo do 2ervio Pblico 38/2P7 0oi o
$r;o central de moderni6ao do Estado Aovo incumbido de estabelecer o sistema do
m4rito e a centrali6ao das compras.
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@'. 3CE2PEVBECV&'',7 O 8/2P constituiu:se no $r;o central de polCticas pautadas pelos
princCpios da administrao cientC0ica e do modelo Ueberiano de burocracia. Com base em
uma orientao de incisiva separao entre atividades:0im e atividades:meio5 di0undiu:se o
princCpio da departamentali6ao5 o 0ormalismo t4cnico e o carter prescritivo da ao
;overnamental.
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@). 3CE2PEVBCV&''(7 Ao que tan;e M administrao de recursos "umanos5 0oram
valori6ados instrumentos importantes como o instituto do concurso pblico e do treinamentoK
deste modo5 0oi adotada consistentemente uma polCtica de recursos "umanos que respondia
Ms necessidades do Estado.
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@&. 3CE2PEVTCE:/CV&''(7 / 0uno oramentria5 como atividade 0ormal e
permanentemente vinculada ao plane#amento5 # estava consa;rada na ;esto pblica
brasileira quando da implantao do modelo de administrao burocrtica.
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@,. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 /s re0ormas daspeanas5 no obstante seu e0eito racionali6ador5
no lo;raram desenvolvimento econ>mico5 polCtico ou social5 representando um caso
clssico de um sistema 0ec"ado altamente insulado.
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@<. 3CE2PEVBCTV&''<7 / decadncia do 8/2P est associada a sua "ipertro0ia como $r;o
operativo do re;ime var;uista e ao conseqEente distanciamento do e!ercCcio de 0un.es
administrativas.
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@9. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 / continuidade do 8/2P 0oi asse;urada nos ;overnos que se
se;uiram W 8utra e Z] W5 de modo a possibilitar a estruturao dos ;rupos e!ecutivos
incumbidos de implementar o Plano de Betas.
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@=. 3E2/FVBPOGV&''(7 Ao primeiro ;overno Par;as ocorreu a implantao5 na
administrao pblica direta5 do Estatuto dos 2ervidores Pblicos Civis5 por meio da Lei n.
).@))5 que vi;orou at4 )++'.
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@@. 3CE2PEVBCTV&''<7 O conceito de administrao para o desenvolvimento consistia no
0ortalecimento de estruturas estatais responsveis pelo plane#amento e pela implementao
de pro#etos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e
servios.
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@(. 3CE2PEVBCTV&''<7 / administrao paralela do ;overno Z] assim se denominava
devido M replicao5 em *rasClia5 das estruturas 0ederais que e!istiam no 1io de Zaneiro.
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@+. 3CE2PEV%1*rV&''97 Os /nos Z] inau;uraram uma 0orma inovadora de administrao
pblica em que ;rupos e!ecutivos5 em ao paralela M dos minist4rios e M dos $r;os
administrativos tradicionais5 puderam plane#ar e propor5 com muito mais desenvoltura5 a.es
menos su#eitas Ms amarras burocrticas.
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('. 3CE2PEVBCTV&''<7 / estrat4;ia da administrao para o desenvolvimento teve como
resultados5 entre outros5 a "ipertro0ia da administrao indireta e um alto ;rau de
insulamento burocrtico.
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(). 3CE2PEVBCTV&''<7 O principal mecanismo de implementao do desenvolvimentismo
do perCodo Z] 0oram os ;rupos e!ecutivos que5 embora constituCssem estruturas ad "oc
dotadas de ;rande 0le!ibilidade5 acabaram sendo posteriormente en;ol0adas pela burocracia
;overnamental.
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(&. 3E2/FVBPOGV&''(7 / partir da Comisso /maral Pei!oto5 0oram 0eitos diversos
dia;n$sticos diver;entes e propostas que so recorrentemente incorporados a InovosJ
dia;n$sticos5 dando ori;em a propostas e instrumentos le;ais diversi0icados.
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(,. 3CE2PEVTCE:/CV&''(7 / re0orma iniciada pelo 8ecreto n.\ &''V)+=@ 0oi uma tentativa
de superao da ri;ide6 burocrtica5 e pode ser considerada como o comeo da
administrao ;erencial no *rasil.
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(<. 3CE2PEVBCV&''(7 O 8ecreto:lei n.\ &''V)+=@ sur;iu no bo#o de uma re0orma que tentou
aprimorar o modelo burocrtico vi;ente na administrao pblica.
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(9. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 /s re0ormas preconi6adas pelo 8L &'' inserem:se no
movimento denominado administrao para o desenvolvimento5 se;undo o qual os estados
deveriam moderni6ar suas estruturas para empreender vultosos pro#etos
desenvolvimentistas.
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(=. 3E2/FV2TAV&''(7 8e acordo com o 8ecreto:Lei &''5 de &9 de 0evereiro de )+=@5 as
atividades da /dministrao Pblica obedecero a cinco princCpios 0undamentais. O
PrincCpio da coordenao5 ao ser implementado5 libera o $r;o da /dministrao Federal
das atividades de rotinas de e!ecuo de tare0as de mera 0ormali6ao de atos
administrativos5 para que possa concentrar:se nas atividades de plane#amento5 superviso5
coordenao e controle.
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(@. 3CE2PEVTCU:/uditorV&''@7 Aa 1e0orma /dministrativa de )+=@5 as c"amadas
atividades au!iliares comuns a todos os $r;os da administrao5 que necessitavam de
coordenao central5 0oram or;ani6adas sob a 0orma de sistemas5 com orientao
normativa5 superviso t4cnica e 0iscali6ao especC0ica de um $r;o central5 mas com
subordinao ao $r;o da estrutura administrativa a que se inte;ravam.
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((. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 O crescimento ordenado da administrao indireta e o
0ortalecimento das 0un.es 0ormuladoras e supervisoras dos nCveis centrais de ;overno5
notadamente minist4rios5 so conseqEncias da estrat4;ia 0le!ibili6adora do 8L &''.
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(+. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 jr;os e entidades da administrao indireta ;o6avam5 sob os
auspCcios do 8L &''5 de variado ;rau de autonomia ;erencial5 podendo5 em al;uns casos5
aprovar seus pr$prios planos de car;os e re;ras de contratao de pessoal.
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+'. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 H caracterCstica da d4cada de )+@' a incidncia de insulamento
burocrtico5 tanto das entidades e!ecutivas em relao ao Con;resso Aacional5 quanto de
entidades da administrao indireta e seus tecnocratas diri;entes em relao a suas
instDncias ministeriais supervisoras.
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+). 3E2/FV2FCV&''&7 / e!austo do modelo de plane#amento ;overnamental centrali6ado e
o insulamento de estruturas da administrao indireta so 0atores dis0uncionais das re0ormas
administrativas do re;ime militar entre )+=< e )++9.
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+&. 3CE2PEVTCE:/CV&''=7 Ao inCcio dos anos (' do s4culo passado5 com a criao do
Binist4rio da 8esburocrati6ao e do Pro;rama Aacional de 8esburocrati6ao5 re;istrou:se
uma nova tentativa de re0ormar o Estado na direo da administrao ;erencial.
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+,. 3CE2PEVBCV&''(7 O Pro;rama Aacional de 8esburocrati6ao 3P1A87 buscou
revitali6ar e a;ili6ar as or;ani6a.es do Estado. 2uas a.es 0oram voltadas para
simpli0icao das prticas administrativas e para maior estati6ao5 consolidando assim os
es0oros estimulados pelo 8ecreto:lei A.\ &''V)+=@.
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+<. 3CE2PEVTCE:/CV&''=7 /pesar dos es0oros re0ormadores5 um dos custos mais
surpreendentes da transio democrtica de )+(9 0oi o loteamento5 entre os polCticos dos
partidos vitoriosos5 de car;os pblicos da administrao indireta e das dele;acias estaduais
dos minist4rios.
+9. 3CE2PEVTCE:/CV&''=7 / Constituio de )+(( promoveu um avano si;ni0icativo na
;esto pblica5 concedendo mais 0le!ibilidade ao aparel"o estatal.
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+=. 3CE2PEV%*/B/V&'',7 O modelo burocrtico tradicional5 que a Constituio de )+(( e
todo o sistema do direito administrativo brasileiro privile;iam5 est alicerado no 0ormalismo5
no e!cesso de normas e na ri;ide6 de procedimentos. / prete!to de ;arantir a
impessoalidade5 di0iculta:se a transparncia administrativa5 inibindo:se desse modo o
controle social.
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+@. 3CE2PEV%*/B/V&'',7 / Constituio de )+(( acertou ao subordinar os entes
descentrali6ados Ms mesmas re;ras de controle 0ormal da administrao central5 visto que
nesses os nCveis de corrupo so "istoricamente mais elevados.
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+(. 3CE2PEVTCUV&''(7 / estruturao da mquina administrativa no *rasil re0lete a 0orte
tradio municipalista do paCs5 cu#o Cmpeto descentrali6ante se mani0esta5 na Constituio de
)+((5 re0orado pela lon;a durao do perCodo transcorrido entre )+=< e )+(95
marcadamente caracteri6ado pela associao entre autoritarismo e centrali6ao.
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++. 3CE2PEV%PE/V&''(7 O 0ederalismo no *rasil caracteri6a:se5 "istoricamente5 por perCodos
de maior centrali6ao na es0era 0ederal e perCodos de maior compartil"amento de
competncias entre a Unio e os demais entes da Federao.
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)''. 3CE2PEVBCTV&''<7 / redemocrati6ao5 em )+(95 inau;urou nova 0ase na
moderni6ao da administrao pblica5 na medida em que a Constituio Federal de )+((
buscou criar um s$lido estado de bem:estar social e uma burocracia ;overnamental com
0ei.es ortodo!as.
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)'). 3CE2PEVBECV&'',7 O 0oco das a.es de re0orma do perCodo Collor concentrou:se no
pro#eto de privati6ao das empresas estatais. 8o ponto de vista da administrao direta5
embora se ressalte o papel de destaque dado ao processo de descentrali6ao da ;esto
dos servios pblicos5 notadamente no setor de sade W o que possibilitou a continuidade
de a.es 0undadas no princCpio instituCdo # na Constituio de )+(( W5 no "avia uma
orientao or;Dnica de re0orma5 a no ser a e!tino de $r;os e o corte de pessoal. Em
relao a inovao de procedimentos ;erenciais5 pode:se destacar a e!perincia pioneira do
contrato de ;esto implantado no Qospital de 1eabilitao 2ara" ]ubitsc"ecR5 em *rasClia.
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)'&. 3CE2PEV2TBV&''<7 O 0oco das a.es do ;overno Collor concentrou:se no pro#eto de
centrali6ao da ;esto dos servios pblicos.
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)',. 3CE2PEVT1E:TOV&''97 Uma das principais estrat4;ias moderni6adoras da ;esto
pblica no ;overno Collor consistiu no incentivo M implementao de pro;ramas de ;esto
da qualidade em or;ani6a.es pblicas.
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)'<. 3CE2PEVBCTV&''<7 %nstituCdo durante o ;overno Collor pela Lei n.\ (.))&V)++'5 o
1e;ime ZurCdico dos 2ervidores Pblicos Civis da Unio c"oca:se com os ideais ortodo!os
e!pressos na Constituio de )+((.
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)'9. 3CE2PEVBCTV&''<7 O ;overno %tamar Franco buscou apro0undar as estrat4;ias
desestati6antes do ;overno Collor.
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)'=. 3CE2PEV%*/B/V&'',7 / burocracia brasileira c"e;ou a se consolidar5 no con#unto5
como uma burocracia pro0issional nos moldes Ueberianos.
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)'@. 3CE2PEVCEA2%P/AV&''=7 / estrat4;ia da re0orma do aparel"o do Estado 0oi
concebida a partir de trs dimens.es- a primeira5 institucional:le;al5 tratava da re0orma do
sistema #urCdico e das rela.es de propriedadeK a se;unda5 cultural5 centrava:se na transio
de uma cultura burocrtica para uma cultura ;erencialK e a terceira abordava a ;esto
pblica a partir do aper0eioamento da administrao burocrtica vi;ente e da introduo da
administrao ;erencial5 incluindo os aspectos de moderni6ao da estrutura or;ani6acional
e dos m4todos de ;esto.
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)'(. 3CE2PEVBCTV&''<7 O Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado5 documento
re0erencial da proposta de moderni6ao da ;esto pblica do ;overno Fernando Qenrique
Cardoso5 preconi6ava separao entre o ncleo estrat4;ico 0ormulador de polCticas5 que
deveria permanecer estatal5 e atividades peri04ricas5 que deveriam ser privati6adas.
)'+. 3CE2PEVTCUV&''(7 8e acordo com o Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do
Estado 3)++975 os servios no:e!clusivos constituem um dos setores correspondentes Ms
atividades:meio5 que deveriam ser e!ecutadas apenas por or;ani6a.es privadas5 sem
aporte de recursos oramentrios5 e!ceto pela aquisio de bens e servios produ6idos.
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))'. 3CE2PEVBCTV&''(7 Yuando atua 0ora de um dos setores de Estado que no se#am
os do ncleo estrat4;ico ou das atividades e!clusivas5 o ;estor pblico no estar dotado do
poder de imp4rio que o coloca em posio de superioridade em relao ao particular e aos
demais competidores inseridos no mercado.
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))). 3CE2PEV2E1P1OV&''(7 Ao ncleo estrat4;ico do ;overno5 o tipo de ;esto misto
entre a administrao pblica burocrtica e a ;erencial se adapta mel"or Ms caracterCsticas
bsicas das tare0as que devem ser implementadas.
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))&. 3CE2PEV2E/8V&'')7 / re0orma ;erencial de )++9 propun"a a reor;ani6ao do
ncleo estrat4;ico do ;overno5 a criao de a;ncias e!ecutivas para atividades e!clusivas
de Estado5 a implementao de contratos de ;esto com or;ani6a.es sociais para as
atividades no e!clusivas e a privati6ao da produo de bens e servios para o mercado.
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)),. 3CE2PEVCEA2%P/AV&''=7 / responsabili6ao por resultados e a conseqEente
autonomia de ;esto inspiraram a 0ormulao de pro#eto como ob#etivo de obter a
trans0ormao de autarquias e de 0unda.es que e!eram atividades e!clusivas do Estado
em a;ncias aut>nomas5 com 0oco na moderni6ao da ;esto.
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))<. 3E2/FV2FCV&''&7 / proli0erao das a;ncias e!ecutivas 4 um 0ator de sucesso da
re0orma ;erencial de )++9.
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))9. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 O Plano 8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado priori6ava
o plane#amento estrat4;ico das or;ani6a.es pblicas em ve6 da reestruturao
or;ani6acional.
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))=. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 Entre as re0ormas constitucionais do Plano 8iretor5
destacam:se a quebra do re;ime #urCdico nico 31ZU75 a possibilidade de demisso de
servidores por insu0icincia de desempen"o e e!cesso de quadros5 a ampliao da
autonomia de ;esto de $r;os e entidades mediante contrato de ;esto e a participao do
usurio na administrao pblica no que di6 respeito5 inclusive5 M avaliao da qualidade dos
servios pblicos.
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))@. 3CE2PEVBCTV&''<7 O Plano Gesto Pblica para um *rasil de Todos5 documento
re0erencial de moderni6ao da ;esto do ;overno Lula5 prev o en0rentamento do
denominado de0icit institucional5 mediante a massiva reposio de quadros no setor pblico
e o res;ate de prerro;ativas e ;arantias 0uncionais.
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))(. 3CE2PEVBCTV&''(7 / criao das c"amadas a;ncias re;uladoras deveu:se Ms
trans0orma.es do papel do Estado5 que dei!ou de atuar diretamente na economia5 como
produtor5 para restrin;ir:se Ms 0un.es de superviso5 acompan"amento5 controle e
0iscali6ao.
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))+. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 O processo de criao das a;ncias re;uladoras 4
casuCstico5 no sentido de que ine!iste um modelo autrquico especC0ico para a atividade
re;ulat$ria5 levando5 por outro lado5 a uma pro0uso de press.es em torno da criao de
entes dotados de di0erenciado desen"o institucional para mltiplas 0un.es5 sob a
denominao de a;ncias.
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)&'. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 Por terem nature6a autrquica5 as a;ncias re;uladoras s$
podem ser constituCdas por meio de lei5 e5 por representar opo discricionria de
descentrali6ao de 0uno tCpica5 tal lei deve5 sempre5 ser de iniciativa do Poder E!ecutivo.
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)&). 3CE2PEVCDmaraV&''&7 /s a;ncias re;uladoras tm nature6a de autarquias
especiais5 vinculam:se ao minist4rio competente para tratar da respectiva atividade5 e seus
diretores so nomeados pelo presidente da 1epblica5 ap$s aprovao do 2enado.
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)&&. 3CE2PEVCDmaraV&''&7 Aota:se na le;islao pertinente Ms a;ncias re;uladoras o
prop$sito de 0u;ir das 0ormas licitat$rias previstas nas normas ;erais de licitao.
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)&,. 3CE2PEVT1F:9kV&''=7 O poder normativo das a;ncias re;uladoras encontra:se
0undado em normas #urCdicas lineares5 as quais no revelam muito espao interpretativo
para a administrao pblica.
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)&<. 3CE2PEV8FT1/A2V&''(7 Os ltimos acontecimentos relativos Ms a;ncias
re;uladoras no *rasil mostram que elas so dotadas de especialidade5 imparcialidade e
autonomia nas decis.es.
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)&9. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 Captura re;ulat$ria consiste em uma modalidade de
dis0uno da re;ulao caracteri6ada pelo en0raquecimento da entidade re;uladora 0rente M
in0luncia preponderante de um ou mais a;entes re;ulados.
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)&=. 3CE2PE C/B/1/V&'',7 / contratuali6ao no Dmbito da re0orma do Estado re0ere:
se M ampliao das possibilidades do uso de contratos entre o setor pblico e o privado ou o
setor pblico no:estatal.
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)&@. 3CE2PEVBCTV&''(7 Os contratos de ;esto tm por ob#etivo dar maior autonomia
;erencial M ao pblica5 a 0im de atin;ir metas de desempen"o5 e consistem em acordos ou
a#ustes contratuais em que5 de um lado5 est o poder pblico e de outro5 um $r;o da
administrao direta5 entidade da administrao indireta ou at4 mesmo uma or;ani6ao
no inte;rante da administrao pblica que5 no entanto5 administre recursos ou bens
pblicos.
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)&(. 3CE2PEVPFV&''<7 Aa denominada re0orma administrativa5 em )++(5 inseriu:se na
Constituio Federal dispositivo prevendo que a autonomia ;erencial5 oramentria e
0inanceira dos $r;os e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato a ser 0irmado entre seus administradores e o poder pblico5 que ten"a por
ob#eto a 0i!ao de metas de desempen"o para o $r;o ou entidade. Esse dispositivo 0oi
saudado como de invul;ar sapincia pela doutrina5 porque possibilita M pessoa #urCdica de
direito pblico a utili6ao de avanado instrumento de ;esto democrtica.
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)&+. 3CE2PEVBECV&'',7 Considerando que a L1F disp.e que a empresa controlada que
0irmar contrato de ;esto em que se estabeleam ob#etivos e metas de desempen"o5 na
0orma da lei5 dispor de autonomia ;erencial5 oramentria e 0inanceira5 4 correto a0irmar
que esta disposio aplica:se tanto Ms empresas pblicas quanto Ms sociedades de
economia mista.
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),'. 3CE2PEVT1F:9kV&''<7 /s a;ncias e!ecutivas tm nature6a essencialmente
operacional5 de maneira que no l"es compete e!ercer a 0iscali6ao de pessoas5 bens e
atividades5 porquanto5 considerando o universo das a;ncias5 essa competncia 4 e!clusiva
das a;ncias re;uladoras. 8e acordo com a doutrina5 as a;ncias e!ecutivas constituem
importante inovao na or;ani6ao do Estado5 criadas que 0oram com a 0inalidade de
reali6ar o princCpio constitucional da e0icincia.
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),). 3CE2PEV%GEP1EPV&''97 Ao *rasil5 a lei que re;ula o 0uncionamento das a;ncias
e!ecutivas prop.e um modelo em que so utili6adas 0i;uras da administrao indireta5
autarquias e 0unda.es5 submetidas a um re;ime #urCdico especial.
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),&. 3CE2PEVBCV&''(7 Ao que di6 respeito aos valores que le;itimam a contratao sem
licitao5 as sociedades de economia mista e empresas pblicas5 assim como as 0unda.es
ou autarquias quali0icadas como a;ncias e!ecutivas se submetem ao mesmo limite le;al
aplicvel M administrao direta.
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),,. 3CE2PEV8PFV&'')7 /s or;ani6a.es sociais so um modelo de parceria entre o
Estado e a sociedade5 re;ulado por meio dos contratos de ;esto. O Estado continuar a
0omentar as atividades ;eridas pelas or;ani6a.es sociais publici6adas e e!ercer sobre
elas um controle estrat4;ico- l"es cobrar os resultados necessrios M consecuo dos
ob#etivos das polCticas pblicas.
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),<. 3CE2PEVCEA2%P/AV&''=7 Um dos ob#etivos do plano diretor era trans0erir os
servios no:e!clusivos para o setor pblico no:estatal por meio de um pro;rama de
publici6ao5 trans0ormando as atuais 0unda.es pblicas em or;ani6a.es sociais5 ou se#a5
em entidades de direito privado5 com 0ins lucrativos e que ten"am autori6ao especC0ica do
Poder Le;islativo para celebrar contrato de ;esto com o Poder E!ecutivo5 sem assim ter
direito a dotao oramentria.
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),9. 3CE2PEVT1F:9kV&''=7 /s or;ani6a.es sociais so entidades privadas5 quali0icadas
como tais por meio de decreto do presidente da 1epblica5 que passam a inte;rar a
c"amada administrao indireta5 visto que podem receber recursos pblicos e servidores
pblicos cedidos da administrao direta.
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),=. 3CE2PEVBCTV&''<7 Or;ani6a.es 2ociais so entidades no:;overnamentais5 sem
0ins lucrativos5 quali0icadas pelo poder pblico para desenvolver atividades nas reas de
educao5 cincia e tecnolo;ia5 meio ambiente5 cultura e sade.
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),@. 3CE2PEVTZ:2EV&''<7 O ob#eto dos contratos de ;esto que podem ser celebrados
entre os particulares e a administrao pblica restrin;e:se Ms atividades que5 por previso
constitucional5 so passCveis de serem re;idas pelo re;ime #urCdico de direito privado.
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),(. 3CE2PEV2E2P/V&''<7 Considerando a FCB como uma 0undao privada sem 0ins
lucrativos5 voltada M reali6ao de atividades li;adas M sade5 que celebrou contrato de
;esto com a Unio5 4 correto a0irmar que a Unio pode contratar a FCB5 sem licitao5
para reali6ar atividades contempladas no contrato de ;esto.
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),+. 3CE2PEV8PFV&'')7 /s or;ani6a.es sociais se encai!ariam naquilo que o Plano
8iretor da 1e0orma do /parel"o do Estado denomina de servios e!clusivos5 que so
aqueles que5 por envolver o poder de Estado5 o pr$prio Estado reali6a ou subsidia. O Estado
tem interesse nesses servios porque os considera de alta relevDncia para os direitos
"umanos ou porque envolvem economias e!ternas.
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)<'. 3CE2PEVC/B/1/V&'',7 /s O2C%Ps so pessoas #urCdicas de direito privado5 sem
0ins lucrativos5 com ob#etivos sociais5 que visam M e!ecuo de atividades de interesse
pblico e privado.
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)<). 3CE2PEVTCUV&''(7 / quali0icao como or;ani6ao da sociedade civil de interesse
pblico 3O2C%P75 atribuCvel Ms pessoas #urCdicas de direito privado5 requer que tais
or;ani6a.es no ten"am 0ins lucrativos ou que5 tendo:os5 elas no distribuam os resultados
aos seus diri;entes e os apliquem pre0erencialmente na consecuo do respectivo ob#eto
social.
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)<&. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 O termo de parceria 4 o equivalente5 para as O2C%Ps5 ao
contrato de ;esto na mediao de seu relacionamento com o setor pblico5 devendo dele
constar ob#etivos e metas passCveis de monitoramento peri$dico.
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)<,. 3CE2PEVCOQ/*V&''<7 O contrato de ;esto di0ere do termo de parceria5 porque5 no
primeiro5 a lei que disciplina as condi.es de sua e!ecuo possibilita a cesso especial de
servidores e de bens pblicos5 ao passo que5 no termo de parceria5 s$ " previso le;al de
cesso de bens pblicos.
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)<<. 3CE2PEVC/B/1/V&'',7 Entre as reas de promoo em que se permite a
quali0icao de O2C%P5 encontram:se as de direitos estabelecidos5 construo de novos
direitos e assessoria #urCdica ;ratuita de interesse suplementar.
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)<9. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 Ao " impedimento de ordem ;eral para que uma
or;ani6ao social procure se "abilitar como O2C%P.
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)<=. 3CE2PEVT1F:9kV&''<7 Aos termos da Lei n.\ +.@+'V)+++5 que re;e as or;ani6a.es
da sociedade civil de interesse pblico 3O2C%Ps75 essas entidades devem possuir
personalidade #urCdica de direito privado e ser desprovidas de 0ins lucrativos5 no obstante
possam remunerar o trabal"o de seus s$cios ou associados5 consel"eiros5 diretores e
empre;ados. Todavia5 nem todas as pessoas #urCdicas de direito privado podem ser
consideradas O2C%Ps5 a e!emplo do que ocorre com as sociedades comerciais.
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)<@. 3CE2PEVT1F:9kV&''97 8esde que atendidas as e!i;ncias le;ais5 a concesso a uma
pessoa #urCdica de direito privado da quali0icao de O2C%P 4 ato que se insere dentro do
poder discricionrio da administrao pblica5 que avaliar a oportunidade e a convenincia
para a sua prtica.
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)<(. 3CE2PEVB82V&''=7 O termo ;overnabilidade est associado Ms condi.es polCticas
de ;esto do Estado5 enquanto ;overnana re0ere:se Ms condi.es administrativas de
;esto do aparel"o estatal.
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)<+. 3CE2PEVTCE:PEV&''<7 O conceito de ;overnana pblica est associado Ms
condi.es polCticas de e!ercCcio da ;esto.
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)9'. 3CE2PEVBCTV&''<7 O conceito de ;overnana est ori;inariamente relacionado a
condi.es de e!ercCcio do ;overno sem riscos de rupturas institucionais.
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)9). 3CE2PEVTCE:/CV&''=7 /umentar a ;overnana do Estado si;ni0ica aumentar sua
capacidade administrativa de ;erenciar com e0etividade e e0icincia5 voltando:se a ao dos
servios do Estado para o atendimento ao cidado.
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)9&. 3CE2PEV%A22V&''@7 Pisando:se ao 0ortalecimento da re;ulao coordenada pelo
Estado5 4 importante re0orar a ;overnana5 que di6 respeito M maneira pela qual o poder 4
e!ercido no ;erenciamento dos recursos sociais e econ>micos de um paCs5 e que en;loba5
desse modo5 as t4cnicas de ;overno.
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)9,. 3CE2PEVB82V&''(7 / emer;ncia do paradi;ma p$s:burocrtico5 descrito em lin"as
;erais no te!to em questo5 4 calcada na transio de um tipo burocrtico de administrao
pblica5 rC;ido e ine0iciente5 para a administrao ;erencial5 0le!Cvel e e0iciente. Com isso5
busca:se o 0ortalecimento da ;overnance5 ou se#a5 das condi.es sistmicas mais ;erais5
sob as quais ocorre o e!ercCcio do poder em determinada sociedade5 tais como as
caracterCsticas do re;ime polCtico5 a 0orma de ;overno5 as rela.es entre os poderes5 os
sistemas partidrios5 o sistema de intermediao de interesses5 entre outras.
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)9<. 3CE2PEVTCUV&''(7 / ;overnabilidade di6 respeito Ms condi.es sistmicas e
institucionais sob as quais se d o e!ercCcio do poder5 tais como as caracterCsticas do
sistema polCtico5 a 0orma de ;overno5 as rela.es entre os poderes e o sistema de
intermediao de interesses.
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)99. 3CE2PEV2E1P1OV&''(7 /s demandas recorrentes por polCticas pblicas so aquelas
no resolvidas ou mal resolvidas. Yuando se acumulam sem uma soluo satis0at$ria5
dependendo de sua durao e ;ravidade5 podem levar a crises de ;overnabilidade que5 no
limite5 c"e;am a provocar rupturas institucionais.
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)9=. 3CE2PEVTCUV&''(7 O clientelismo e o corporativismo so padr.es institucionali6ados
de rela.es que estruturam os laos entre sociedade e Estado no *rasil. O clientelismo5 que
0a6 parte da tradio polCtica secular brasileira5 est associado ao patrimonialismo e ao
0isiolo;ismo. O corporativismo emer;iu nos anos ,'5 sob o ;overno de Getlio Par;as.
Essas caracterCsticas passaram5 ento5 a inter:relacionar:se5 e constituem instrumentos de
le;itimao polCtica.
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)9@. 3E2/FV2TAV&''97 Tanto nas sociedades tradicionais como nas modernas5 a
construo da ;overnabilidade e de ;overnana envolve a administrao de redes de
lealdades pessoais marcadas pela assimetria e pela verticalidade5 baseadas na troca de
todo tipo de recursos.
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)9(. 3CE2PEVC/B/1/V&'',7 Para se acabar com a prtica polCtica do clientelismo no
*rasil5 4 preciso primeiramente trans0ormar a ;rande maioria de e!cluCdos em clientes
verdadeiros do Estado5 modi0icando substancialmente os padr.es de relacionamento entre
cidados e Estado5 tra6endo os direitos civis e polCticos para o centro do debate.
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)9+. 3E2/FV2TAV&''97 O corporativismo consiste em um modelo de intermediao de
interesses mltiplos e variados5 no competitivos5 or;ani6ados a partir do Estado se;undo
um padro or;Dnico5 que visa estabelecer condi.es de ;overnabilidade em sociedades
democrticas comple!as.
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)='. 3CE2PEV%PE/V&''(7 O arran#o corporativista brasileiro con0i;urou:se como um
con#unto articulado de estruturas institucionais5 com duas caracterCsticas centrais- a
proibio da unicidade sindical e o pluralismo de representao imposto pelo Estado.
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)=). 3CE2PEV%PE/V&''(7 Em suas ori;ens5 o sistema corporativista brasileiro constituiu a
base institucional para a incorporao subordinada dos setores urbanos5 no conte!to de um
Estado centrali6ador e intervencionista.
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)=&. 3CE2PEV%PE/V&''(7 O padro corporativista brasileiro caracteri6ou:se pela e!cluso
dos trabal"adores das arenas decis$rias ;overnamentais5 ao mesmo tempo em que os
interesses empresariais ;arantiram sua representao no aparel"o estatal.
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)=,. 3E2/FV2TAV&''97 O neocorporativismo5 arran#o especC0ico de 0ormao das op.es
polCticas pelo Estado5 tende a sur;ir nas sociedades onde as 0ormas clssicas de
intermediao de interesses amadureceram o bastante para ;erar solu.es estveis para o
con0lito entre o capital e o trabal"o.
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)=<. 3E2/FV2FCV&''&7 Forma especC0ica de intermediao de interesses or;ani6ados em
nmero limitado de associa.es5 Ms quais o Estado d o recon"ecimento institucional e o
monop$lio na representao dos interesses do ;rupo e dele;a um con#unto de 0un.es
pblicas.
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)=9. 3E2/FVCGUV&''(7 O movimento que incorporou M ;esto pblica caracterCsticas
como a competio na prestao de servios5 a perspectiva empreendedora5 a
descentrali6ao5 o 0oco em resultados e a orientao para o mercado 4 denominado
1einventando o Governo.
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)==. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 / noo de empreendedorismo pblico denota uma postura
estrat4;ica proativa de or;ani6a.es pblicas e do pr$prio Estado como um empreendedor
seletivo.
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)=@. 3CE2PEVBECV&'',7 Governo catalisador 4 aquele que rema em ve6 de pilotar5 o que5
em outras palavras5 si;ni0ica um ;overno que 4 0orte porque no dei!a a e!ecuo para
outrem.
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)=(. 3CE2PEVTE11/C/PV&''<7 Um ;overno empreendedor se 0undamenta em al;uns
princCpios essenciais5 tais como- o controle a posteriori dos resultados5 elemento que 0a6
parte da busca da moderni6ao administrativa e que tem sido buscado desde a criao do
8/2P5 destacando:se5 entretanto5 de modo mais e0etivo5 no Plano 8iretor da 1e0orma do
/parel"o do Estado.
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)=+. 3CE2PEV/AC%AEV&''97 Um ;overno empreendedor caracteri6a:se5 entre outros
aspectos5 por e!ecutar atividades que ven"am a ;erar receitas com os servios o0erecidos5
podendo at4 cobrar ta!as como penalidades para cidados que cometeram pequenas
in0ra.es que envolvem o bem:estar da comunidade.
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)@'. 3CE2PEV/AC%AEV&''97 Os clientes de $r;os pblicos que possuem uma ;esto
tradicional no so vistos com a mesma ateno que 4 dada a eles no setor privado5 pois
caracteristicamente tais $r;os no obtm seus recursos diretamente de seus clientes e a
quantidade desses recursos independe do nCvel de satis0ao desses clientes.
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)@). 3CE2PEVTCE:/CV&''(7 Caracteri6ado pela busca pr$:ativa de resultados5 pela
e0icincia e pela e0iccia da ;esto pblica5 o modelo do ;overno empreendedor se
contrap.e ao modelo do ;overno burocrtico5 voltado para o controle interno e para a mera
con0ormidade com os custos orados.
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)@&. 3CE2PEVT1E:TOV&''97 O princCpio do ;overno de resultados privile;ia os resultados
a atin;ir e no simplesmente os recursos. %sso si;ni0ica dispor de um e0etivo sistema de
avaliao das a.es do ;overno5 que considere no apenas a concreti6ao 0Csica e
0inanceira dos pro#etos5 mas tamb4m o seu sucesso no cumprimento dos ob#etivos
socialmente colimados.
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)@,. 3CE2PEV/AP%2/V&''<7 Aa 0alta de in0ormao re0erente aos resultados das
atividades da administrao pblica5 uma das 0ormas encontradas atualmente pelos
;overnos ditos empreendedores para recompensar seus 0uncionrios 4 premi:los com base
nos se;uintes crit4rios- tempo de servio5 volume de recursos e de pessoal que
administram5 al4m da pr$pria "ierarquia da administrao pblica.
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)@<. 3CE2PEVT1E:B/V&''97 O ;overno caracteristicamente empreendedor 0omenta a
trans0erncia do poder decis$rio da burocracia para as comunidades5 possibilitando a e0etiva
participao da populao de modo a ser e0iciente na resoluo dos problemas e no alcance
dos ob#etivos consensualmente determinados por cada comunidade.
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)@9. 3CE2PEVBECV&'',7 O ;overno orientado por miss.es sur;e em associao Ms
or;ani6a.es pblicas ri;idamente diri;idas por normas e re;ulamentos. /s or;ani6a.es
orientadas por miss.es so menos racionais5 e0ica6es5 criativas5 embora possuam maior
0le!ibilidade operativa e moral mais elevado.
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)@=. 3CE2PEVT1E:TOV&''97 O princCpio da competio nos servios pblicos tem como
meta a competio no apenas entre os setores pblico e privado5 mas dentro de cada um
desses dois setores que operam na #urisdio de um dado ;overno.
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)@@. 3CE2PEVTCUV&''(7 / administrao5 quando voltada para o interesse dos usurios
de seus servios5 deve buscar sempre alcanar a e0icincia e5 ao priori6:la5 dever atender
a demanda por seus produtos e servios5 ainda que os custos incorridos possam superar os
bene0Ccios proporcionados.
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)@(. 3CE2PEVGE2TO1:/CV&''(7 Pode:se de0inir liderana como a "abilidade de
in0luenciar pessoas no sentido da reali6ao das metas or;ani6acionais.
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)@+. 3CE2PEV/AP%2/V&''<7 8e acordo com a de0inio atualmente adotada por te$ricos
da rea de liderana5 o lCder 4 aquela pessoa que5 em determinadas circunstDncias5 tem a
possibilidade de mel"or re0letir as aspira.es do ;rupo a que pertence5 lo;o5 no e!istem
"abilidades adquiridas que 0aam de al;u4m um lCder em qualquer situao.
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)('. 3CE2PEV2EP1OV&''97 /s teorias que discutem a liderana so0reram mudanas
si;ni0icativas ao lon;o dos anos5 como se constata no 0ato de que5 para a maioria de
autores5 a Teoria do Grande Qomem est e0etivamente superada. Contudo5 a e!istncia de
certos traos de personalidade que 0avorecem o desempen"o da liderana ainda 4
de0endida.
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)(). 3CE2PEVGE2TO1:/CV&''=7 / aborda;em situacional su;ere que no e!iste um
mel"or estilo de liderana5 nem um estilo permanente5 e sim o mais e0ica6 para uma dada
situao.
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)(&. 3CE2PEV/AP%2/V&''<7 Bais em situa.es de con0lito e instabilidade que em
situa.es de no:con0lito5 os ;rupos tendem a pre0erir lideranas autoritrias. Aessas
circunstDncias5 4 papel do lCder de0inir as 0ormas de 0uncionamento do ;rupo.
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)(,. 3E2/FVCGUV&''<7 / liderana voltada para a tare0a tem como preocupao o
alcance dos ob#etivos individuais5 enquanto a liderana voltada para as pessoas estabelece
metas.
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)(<. 3CE2PEVGE2TO1:/CV&''=7 Enquanto o lCder autocrtico utili6a seu poder para
decidir so6in"o e para recompensar ou punir os liderados5 o lCder democrtico discute essas
mesmas decis.es em con#unto com sua equipe.
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)(9. 3CE2PEVTZ8FTV&''(7 / respeito de uma equipe de trabal"o em que o coordenador
dele;a responsabilidades5 compartil"a as decis.es e encora#a a participao dos demais
membros da equipe5 4 correto a0irmar que o coordenador adota um estilo de liderana
diretivo.
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)(=. 3CE2PEVCEEE12V&''<7 Um estilo de deciso conceituado como laisse6:0aire
caracteri6a:se pelas atitudes mais positivas em relao aos inte;rantes5 ou se#a5 solicita dos
0uncionrios as suas opini.es acerca de uma tomada de deciso.
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)(@. 3CE2PEVTZCEV&''(7 /o adotar o estilo de liderana democrtico5 o lCder deve dele;ar
toda a responsabilidade pelo processo de tomada de deciso para os demais membros da
equipe5 sem estabelecer metas5 redu6indo5 dessa 0orma5 os nCveis de controle.
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)((. 3CE2PEVGE2TO1:/CV&''=7 O conceito de liderana servidora re0ere:se ao lCder que
pensa coletivamente5 a;e em condio de i;ualdade e busca satis0a6er as reais
necessidades dos membros do ;rupo5 desenvolvendo laos de con0iana5 incentivo e
cooperao5 para que possam ser atin;idos os ob#etivos coletivos.
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)(+. 3CE2PEV/8EP/1/V&'',7 / liderana transacional vem sendo cada ve6 mais
valori6ada nas or;ani6a.es em detrimento da liderana trans0ormacional5 especialmente
em virtude da necessidade de o lCder ;uiar seus se;uidores para o alcance dos ob#etivos
or;ani6acionais5 por meio de recompensas especC0icas. Aesse conte!to5 todo o aspecto
inspirador e visionrio correspondente ao lCder trans0ormacional 4 colocado em se;undo
plano5 particularmente em culturas or;ani6acionais de ;randes empresas.
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)+'. 3CE2PEVC/B/1/V&'',7 Enquanto o lCder trans0ormacional d ateno pessoal5
tratando cada empre;ado individualmente e intervindo apenas se os padr.es no so
atendidos5 o lCder transacional contrata troca de recompensas por es0oro5 promete
recompensas para o bom desempen"o e inspira ao comunicar altas e!pectativas.
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)+). 3CE2PEVT1E:12V&'',7 Os lCderes transacionais possuem como caracterCsticas
0undamentais a capacidade de 0ornecer viso e sentido de misso5 de inspirar con0iana5 de
tratar cada empre;ado individualmente e de de0inir recompensas adequadas para o bom
desempen"o de seus subordinados.
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)+&. 3CE2PEVTZP/V&''=7 8escentrali6ao5 centrali6ao5 unidade de comando5
autoridade5 poder5 responsabilidade e dele;ao so aspectos a serem considerados em
uma direo e0ica6. / esse respeito5 4 correto a0irmar que empoUerment 4 uma 0orma
moderna de dele;ar5 na qual no so apenas trans0eridas responsabilidades pela e!ecuo
de determinadas tare0as5 mas eliminadas limita.es de atuao e incentivada a iniciativa em
bene0Ccio dos ob#etivos or;ani6acionais.
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)+,. 3CE2PEVCQE2FV&''&7 O conceito de empoUerment implica um padro de liderana
embasado na correta;em do poder dos liderados.
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)+<. 3CE2PEVB82V&''=7 Bodelos de ;esto participativa tensionam a 0orma de ;esto
burocrtica e demandam5 para seu e0etivo 0uncionamento5 altera.es na 0orma de se
diri;irem or;ani6a.es pblicas e de se ;erenciarem seus recursos e procedimentos.
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)+9. 3CE2PEVB82V&''=7 O modelo de administrao pblica societal incorpora aos
modelos burocrticos e ;erenciais tradicionalmente 0ec"ados prticas que ampliam a
relao Estado:sociedade5 como a instituio de consel"os ;estores de polCticas pblicas e
o oramento participativo.
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)+=. 3CE2PEV%GEP1EPV&''97 Um dos princCpios do modelo p$s:burocrtico 4 o da
participao popular no ;overno5 em que este trans0ere M comunidade a responsabilidade da
;arantia de que os servios se#am prestados5 mas permanece com o poder decis$rio5 ou
se#a5 o controle dos servios pblicos permanece com o ;overno.
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)+@. 3CE2PEVCEA2%P/BV&''=7 Ao modelo ;erencial5 a participao da populao no
;overno se d pela trans0erncia do poder decis$rio da burocracia para as comunidades5
que controlam os servios pblicos5 sem a responsabilidade 0inal de ;arantir que os servios
se#am prestados5 uma ve6 que os ob#etivos da participao popular so remover os
obstculos e!istentes ao controle social5 encora#ar as comunidades or;ani6adas a diri;irem
os servios que l"es so prestados5 o0erecer estCmulos necessrios e trans0erir os recursos
requeridos para en0rentar os problemas em nCvel de cada comunidade.
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)+(. 3CE2PEV%A22V&''@7 Yuando as autoridades reali6am consultas sobre um
determinado assunto a ;rupos determinados5 ocorre a denominada pseudoparticipao.
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)++. 3CE2PEV2EA/8OV&''&7 Oramento participativo 4 uma das e!perincias bem:
sucedidas no aper0eioamento da representao polCtica.
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&''. 3CE2PEVC/B/1/V&'',7 O oramento participativo 4 uma das e!perincias bem:
sucedidas utili6adas por ;overnos nacionais.
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&'). 3CE2PEVTEBV&''(7 / Comisso de Oramento do Con;resso Aacional pretende
viabili6ar a apresentao de emendas populares5 al4m das individuais e coletivas5 como
medida para tornar participativo o oramento 0ederal. Essa participao se daria na 0orma de
alocao de recursos para despesas de custeio no Dmbito local.
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&'&. 3CE2PEVTCUV&''@7 Em de0esa da le;itimidade das decis.es comunitrias5 atribui:se
ao oramento participativo o m4rito de con0erir maior 0idelidade M pro;ramao de
investimentos5 ao contrrio da 0le!ibilidade que caracteri6a o processo convencional de
pro;ramao.
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&',. 3CE2PEVTCUV&''(7 Entre as maiores restri.es apontadas em relao ao c"amado
oramento participativo5 destacam:se a pouca le;itimidade5 "a#a vista a perda de
participao do Poder Le;islativo5 e a maior 0le!ibilidade na pro;ramao dos investimentos.
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&'<. 3CE2PEVTCUV&''(7 /s e!perincias em mat4ria de oramento participativo tm
demonstrado que o empre;o dessa metodolo;ia pode resultar em mais racionalidade na
seleo de prioridades que o empre;o de processos convencionais de elaborao das
propostas oramentrias. Ao oramento participativo5 constata:se5 por e!emplo5 que a
partil"a dos recursos 4 orientada se;undo a populao carente e a populao total de cada
re;io.
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&'9. 3CE2PEVTC:1AV&'',7 Em ra6o da aplicao do sistema de oramento participativo
na Constituio da 1epblica5 4 possCvel aos cidados proporem o pro#eto de lei
oramentria anual.
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&'=. 3E2/FVBPOGV&''(7 O Oramento Participativo 4 um processo educativo que5 por
meio de um 0ormato institucional que 0avorece o aprendi6ado da polCtica como arena de
alianas5 ne;ocia.es5 con0litos e bar;an"as5 0a6 com que se c"e;ue5 a partir de demandas
particularistas e locais5 a uma viso mais abran;ente dos problemas urbanos e das
limita.es ;overnamentais.
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&'@. 3E2/FVBPOGV&''(7 Considera:se que o maior m4rito do Oramento Participativo
consiste em combinar as caracterCsticas democrticas e pro;ressistas da participao direta5
com a capacidade de competir vanta#osamente com as prticas clientelistas.
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&'(. 3CE2PEVBTEV&''(7 /l;umas das crCticas relacionadas Ms e!perincias com o
oramento participativo di6em respeito Ms restri.es aos poderes do Le;islativo5 M 0alta de
cumprimento das decis.es adotadas e Ms distor.es na le;itimidade dos instrumentos e
processos re0erentes Ms assembl4ias populares.
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&'+. 3CE2PEV%A22V&''@7 Aos anos (' do s4culo passado5 os consel"os comunitrios
0undamentavam:se nos princCpios de participao direta5 em contraponto M participao
representativa5 tCpica dos consel"os populares.
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&)'. 3CE2PEVFUAC/PV&''<7 /p$s a Constituio de )+((5 vrios consel"os de
representao descentrali6ada e paritria 0oram criados5 cobrindo di0erentes setores da
polCtica social5 e outros5 # e!istentes5 so0reram atuali6a.es5 assumindo carter deliberativo.
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&)). 3CE2PEVPBP2/U8EV&''@7 Os consel"os de ;esto estabelecem a li;ao do
Estado com a sociedade civil de 0orma a obter seu apoio institucional.
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&)&. 3E2/FVEA/PV&''=7 Os Consel"os de Gesto so $r;os pblicos5 criados por lei
com e!i;ncia de paridade em sua composio.
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&),. 3CE2PEVB82V&''=7 / e!perincia com os consel"os na sociedade brasileira5 entre
eles o de assistncia social5 est inserida em uma dinDmica societria que asse;ura a
constituio de espaos pblicos e plurais5 assim como o e!ercCcio do controle social pelos
a;entes e bene0icirios da polCtica.
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&)<. 3CE2PEVFUAC/PV&''<7 / criao de consel"os 4 um 0ato nos municCpios brasileiros5
se#a por 0ora de suas leis or;Dnicas5 se#a por 0ora das le;isla.es 0ederal ou estaduais.
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&)9. 3CE2PEVPCP//8BV&''=7 O sucesso atual dos consel"os est relacionado ao
conte!to 0avorvel em que estes 0oram implantados5 como5 por e!emplo5 a valori6ao das
instDncias de representao coletiva.
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&)=. 3CE2PEVPCP//8BV&''=7 Os consel"os so espaos pblicos com 0ora le;al para
atuar nas polCticas pblicas5 na de0inio de suas prioridades5 de seus contedos e recursos
oramentrios5 de se;mentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados.
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&)@. 3CE2PEVPCP//8BV&''=7 / e!perincia de mais de uma d4cada demonstra a
0acilidade de os consel"os reali6arem e0etivamente o controle social5 ;arantindo direitos na
0ormulao e ;esto das polCticas pblicas.
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&)(. 3CE2PEVBTEV&''(7 O Consel"o de Gesto Fiscal 3CGF75 nos termos da Lei de
1esponsabilidade Fiscal 3L1F75 ao institucionali6ar a participao da sociedade civil na
avaliao da ;esto 0iscal5 constitui espao de interseo entre o aparel"o administrativo
estatal e o pblico no:estatal5 como um instrumento de controle social do Estado.
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&)+. 3CE2PEVTZ:CEV&''(7 O Consel"o de Gesto Fiscal5 de que atualmente participa o
Poder Zudicirio5 com seus di0erentes $r;os e es0eras5 tem5 entre suas competncias5 a de
estabelecer normas e padr.es necessrios ao controle social.
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20 3A.AR%T&
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AULA DE ADMINISTRAO PBLICA.

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